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Controle Externo p/ AUFC TCU 2013

Teoria e exerccios comentados


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AULA 08
Ol pessoal,
Esta ltima aula do curso possui o objetivo de passar algumas
orientaes e modelos para elaborao da pea de natureza tcnica,
que uma das redaes geralmente exigidas nas provas discursivas do
TCU e que causa dor de cabea a muita gente. Afinal, o que vem a ser
essa pea de natureza tcnica? Como deve ser redigida? Existem
campos obrigatrios? Vamos aprender tudo isso nesta aula e, ao final,
veremos que no existe mistrio algum.
Para tanto, seguiremos o seguinte sumrio:

Orientaes para elaborao da pea tcnica ................................ 2
Modelos de peas tcnicas ............................................................ 11

Na grande maioria das vezes, o assunto a ser abordado na pea
tcnica versa sobre os conhecimentos especficos exigidos no Edital, ou
seja, direito administrativo, auditoria governamental,
administrao financeira e oramentria, obras pblicas etc. No
obstante, como veremos, o conhecimento de controle externo
essencial para a elaborao de uma boa pea, especialmente os assuntos
jurisdio, competncias, sanes e decises em processos de contas e de
fiscalizao.
Antes de iniciar, cumpre ressaltar que as orientaes e modelos que
apresentarei em seguida no constituem a nica maneira de se elaborar
uma pea tcnica. Outros exemplos podem ser utilizados, at porque os
Editais normalmente no fixam um modelo especfico. O contedo desta
aula, porm, pode ser considerado uma boa referncia para a prova do
TCU, vez que est baseado em instrues utilizadas internamente no
Tribunal.
Bom, sem mais delongas...aos estudos!

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ORIENTAES PARA ELABORAO DA PEA TCNICA
O que ?
Pea tcnica nada mais que um documento redigido para oferecer
subsdios tomada de deciso por parte do TCU.
A fim de cumprir essa finalidade, o elaborador da pea tcnica (AUFC
ou TEFC) deve reunir e organizar as informaes disponveis sobre o
assunto em questo, analisa-las luz da legislao, doutrina e/ou da
jurisprudncia e, por fim, propor um termo final para o caso, com
possveis solues ou alternativas. Assim, a pea tcnica deve levar o
assunto todo mastigado ao responsvel pela deciso, para que este
tenha condies de avaliar o caso e adotar um encaminhamento justo e
correto.
Para melhor localiz-los, vamos relembrar as etapas do processo no
TCU. Como vimos, de acordo com o art. 156 do RI/TCU, essas etapas so:
a instruo, o parecer do Ministrio Pblico e o julgamento ou a
apreciao. A pea tcnica o documento final que consolida a fase de
instruo, contendo a proposta ou, em outras palavras, o parecer da
unidade tcnica a ser levado aos relatores ou aos colegiados (plenrio e
cmaras) do Tribunal. Por essa razo, a pea tcnica tambm conhecida
como instruo ou parecer.
Como se v, a elaborao de peas tcnicas o trabalho executado
no dia-a-dia do servidor do Tribunal de Contas. Nas provas de concurso,
essa tarefa de organizao das informaes e apresentao de uma
proposta fica bastante facilitada, eis que os dados a serem explorados na
pea j esto todos discriminados no enunciado da questo. Na vida real,
as informaes essenciais tomada de deciso devem ser buscadas nos
autos do processo, s vezes em meio a centenas de documentos. A
redao em si, apenas uma parte do trabalho!
A pea de natureza tcnica bem parecida com uma dissertao,
vale dizer, tambm deve ser redigida em linguagem impessoal, de
forma clara e objetiva, alm de ser estruturada em introduo,
desenvolvimento e concluso. Nas peas tcnicas elaboradas no TCU,
essas trs partes da estrutura de um bom texto so subdividas em outros
tpicos, de acordo com a natureza do processo que se est analisando.
o que veremos em seguida.

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Qual a estrutura bsica de uma pea tcnica?
Uma boa pea tcnica deve ser estruturada da seguinte forma:
1) Introduo ou relatrio
2) Exame de admissibilidade (se for o caso)
3) Exame tcnico
4) Concluso
5) Proposta de encaminhamento
Vamos ento aprender as informaes que devem constar em cada
um desses campos:
1) Introduo ou relatrio
A introduo ou relatrio o campo destinado apresentao do
processo ou assunto em exame. Deve registrar o tipo de processo, rgo,
entidade ou agente responsvel envolvido, assunto, valores e outros
elementos que identifiquem a matria tratada.
Essas informaes vo estar disponveis no enunciado da questo.
Assim, no h problema algum em transcrever na pea os termos exatos
do enunciado. Pelo contrrio, at desejvel, pois evita o esquecimento
de algum ponto importante a ser tratado.
Exemplos
Trata-se de tomada de contas especial instaurada pelo Ministrio XYZ, tendo
como responsvel o Sr. fulano de tal, prefeito do Municpio ABC, devido omisso
no dever de prestar contas dos recursos federais repassados aludida
municipalidade por meio do Convnio 123/2012, firmado com o objetivo de realizar
a obra tal, no valor de R$ (...).
-------------------
Trata-se de representao formulada pela empresa XYZ, com base na Lei de
Licitaes, versando sobre possveis irregularidades no prego eletrnico 456/2012,
conduzido pela empresa pblica ABC, que tinha por objeto a aquisio de material
de expediente para a entidade.
As possveis irregularidades apresentadas pelo denunciante so: 1) (...); 2) (...) e
3) (...)
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Portanto, na introduo, faa um relato de todos os detalhes trazidos
no comando da questo, tal qual foram apresentados pela banca.
2) Exame de admissibilidade
Esse campo especfico para processos em que a legislao exige
legitimao do sujeito para demandar ao TCU. Assim, aplica-se apenas
aos seguintes tipos de processo:
a) Denncia (CF, art. 74, 2; RI/TCU, art. 234);
b) Representao (RI/TCU, art. 237; Lei de Licitaes, art. 113);
c) Consulta (RI/TCU, art. 264);
d) Solicitao do Congresso Nacional (RI/TCU, art. 232);
e) Recursos (RI/TCU, art. 285 a 289).
No exame de admissibilidade, deve-se analisar se a pessoa que
apresenta a denncia, representao, consulta, solicitao do Congresso
ou recurso possui ou no legitimidade para faz-lo. Embora o principal
tema a ser avaliado no exame de admissibilidade seja a legitimao do
sujeito, outros pontos tambm devem ser analisados, caso as informaes
do enunciado permitam. Um exemplo examinar se o assunto aduzido
pela pessoa est ou no no rol de competncias do Tribunal. Alm disso,
outros requisitos de admissibilidade especficos de cada instituto tambm
devem ser objeto de avaliao. Por exemplo, o relator ou Tribunal no
admitir consulta que verse apenas sobre caso concreto (RI/TCU,
art. 265). Assim, o exame de admissibilidade de uma consulta deve
analisar se ela atende ou no a essa condio.
Por outro lado, no necessrio realizar exame de admissibilidade
nos demais tipos de processos, como os processos de contas, de
fiscalizao (auditorias, inspees, levantamentos, acompanhamentos e
monitoramentos) e nos processos de atos sujeitos a registro. Da mesma
forma, se o enunciado da questo no especificar o tipo de processo, o
exame de admissibilidade desnecessrio.
Exemplo
Registra-se que a representao preenche os requisitos de admissibilidade
constantes do Regimento Interno, haja vista ter sido apresentada por pessoa
legitimada senador da Repblica. Alm disso, refere-se a matria de competncia
do TCU e a administrador sujeito sua jurisdio, bem como est redigida em
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linguagem clara, objetiva e acompanhada de documentao relativa ao fato
denunciado.
Tambm aqui, os dados includos no exame de admissibilidade devem
ser retirados do enunciado. A anlise deve ser restrita a essas
informaes.
A rigor, se a concluso for pelo no atendimento dos requisitos de
admissibilidade, a etapa posterior da pea, o exame tcnico, ir se
restringir a informar que, uma vez no atendidos os requisitos, o processo
deve ser arquivado com cincia aos interessados. Ou seja, no feita a
anlise de mrito. Porm, acho muito pouco provvel que a banca traga
uma situao dessas, pois perderia a oportunidade de avaliar os
conhecimentos do candidato quanto ao caso concreto.
3) Exame tcnico
Esse o campo mais relevante da pea tcnica. Deve conter a
exposio sucinta da matria trazida no comando da questo, o respectivo
exame luz da legislao, doutrina e/ou jurisprudncia, assim como o
encaminhamento considerado pertinente.
Aqui local em que o elaborador da pea deve demonstrar seu
conhecimento e capacidade de anlise, indicando as irregularidades
porventura existentes na situao apresentada pela banca, as normas
infringidas, os danos causados, os respectivos responsveis e a
providncia mais adequada a ser adotada pelo Tribunal diante do caso.
Exemplo
No mrito, a contratao deve ser considerada irregular, pois afronta
disposies da Lei de Licitaes que estabelecem isso, isso e aquilo, conforme
evidenciado na documentao apresentada pelo representante. Ao contrrio, o
gestor deveria ter feito de tal maneira, em atendimento aos ditames da lei.
Ademais, verificou-se que a conduta causou dano ao errio, no valor de R$ (...),
conforme documento tal.
Diante disso, a providncia a ser adotada pelo Tribunal, nos termos da sua Lei
Orgnica, a converso do processo em tomada de contas especial, para citao do
responsvel para apresentar defesa ou recolher a importncia devida.
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Quanto ao assunto X, verifica-se isso, isso e aquilo. Diante disso, tal
providncia deve ser adotada.
Em relao ao assunto Y, verifica-se isso, isso e aquilo, pelo que se prope tal
providncia.
Por fim, no que tange ao assunto Z, verifica-se isso, isso e aquilo. Dessa forma,
o Tribunal deve adotar tal providncia.
Geralmente, as questes pedem para o candidato se pronunciar sobre
uma lista de assuntos relacionados situao trazida no comando da
questo. No exame tcnico, todos os pontos exigidos pela banca devem
ser abordados, seguidos do entendimento do candidato sobre o mrito de
cada um desses pontos. A estrutura apresentada no segundo exemplo
acima uma boa forma de organizar essas ideias, sem deixar nada para
trs.
4) Concluso
Na concluso deve ser registrada a sntese da anlise realizada e das
providncias a serem includas na proposta de encaminhamento.
Deve incluir informao sobre o conhecimento e procedncia, ou no,
da denncia, da representao ou do recurso. Nos processos de contas, a
concluso deve informar se as anlises realizadas conduzem ao
julgamento pela regularidade, regularidade com ressalva ou
irregularidade.
Se a concluso for pela imputao de dbito ou alguma sano, uma
importante providncia a ser adotada dar oportunidade de defesa ao
responsvel, mediante a respectiva citao ou audincia. Caso a deciso
proposta ao Tribunal tambm afetar um terceiro, deve-se ainda promover
a oitiva dessa parte afetada.
Exemplos
Do exposto, conclui-se que, nos termos da Lei Orgnica do TCU, a
representao deve ser conhecida para, no mrito, ser considerada procedente, eis
que a conduta do gestor caracteriza infrao Lei de Licitaes.
Diante das ilegalidades constatadas, prope-se a audincia prvia do
responsvel para que apresente suas razes de justificativa. Caso a defesa no elida
a causa da impugnao, prope-se a aplicao de multa ao responsvel, conforme
previsto na Lei Orgnica do TCU, bem como a emisso de determinaes ao rgo
para corrigir as falhas identificadas e prevenir a ocorrncias de outras semelhantes,
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nos termos da proposta de encaminhamento a seguir.
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Por todo o exposto, conclui-se que, nos termos da Lei Orgnica do TCU, as
contas do responsvel devem ser julgadas regulares com ressalva, eis que
apresentam as seguintes falhas de natureza formal que no caracterizam dano ao
errio: (enumerar as falhas).
No esqueam de que importante informar os fundamentos (lei,
doutrina ou jurisprudncia) que sustentam suas concluses. Todavia, no
necessrio citar o nmero de artigos e pargrafos, ou mesmo, das leis.
Basta, por exemplo, mencionar que a concluso se fundamenta na
Lei Orgnica, Lei de Licitaes, Lei de Responsabilidade Fiscal etc.
5) Proposta de encaminhamento
Neste campo so reunidas as sugestes de providncias que, na
opinio do elaborador da pea, merecem ser adotadas pelo TCU vista
dos elementos apresentados no comando da questo e da anlise
empreendida.
As propostas devem ser compatveis com as concluses formuladas e
indicar a base legal que permite ao TCU adotar as providncias sugeridas.
Na maior parte dos casos, a base legal ser a Lei Orgnica ou o
Regimento Interno do Tribunal, na qual esto consubstanciadas as
competncias da Corte de Contas, podendo ser tambm a Constituio
Federal.
Exemplos
Submete-se o processo considerao superior propondo a adoo das
seguintes providncias:
a) conhecer a presente representao, uma vez atendidos os requisitos de
admissibilidade, nos termos do Regimento Interno;
b) considerar procedente a presente representao, eis que a conduta do
gestor caracteriza infrao Lei de Licitaes;
c) promover, nos termos da Lei Orgnica do TCU, a audincia do Sr. Fulano de
Tal, responsvel pela infrao lei, para que apresente suas razes de justificativa;
d) aplicar ao Sr. Fulano de Tal a multa prevista na Lei Orgnica do TCU, caso as
suas justificativas no elidam o fundamento da impugnao.
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Submete-se o processo considerao superior propondo a adoo das
seguintes providncias:
a) julgar regulares com ressalva as contas do responsvel, com base na Lei
Orgnica do TCU, eis que apresentam falhas de natureza formal das quais no
resultou dano ao errio;
b) determinar ao rgo XYZ, com base na Lei Orgnica do TCU, que faa isso,
isso e aquilo para corrigir as falhas identificadas;
c) arquivar o presente processo, com fulcro no Regimento Interno.
Para saber as principais providncias que podem ser adotadas pelo
TCU nas diversas situaes, os seguintes dispositivos do Regimento
Interno devem estar na ponta da lngua:
Art. 202, 207, 208, 209, 211, 250, 251, 252, 267, 268, 270, 271,
273, 274, 275 e 276.
Alm da apresentao e estrutura da pea, outro aspecto avaliado
pela banca a qualidade do texto. Vamos ver ento algumas dicas para
melhorar a redao.
Quais so os requisitos de qualidade de uma pea tcnica?
Uma boa pea tcnica h que ser redigida observando-se os
seguintes requisitos de qualidade: clareza, preciso, conciso e
impessoalidade.
I - para obteno de clareza:
a) usar palavras e expresses em sentido comum, sem preciosismos,
regionalismos e neologismos;
b) apresentar os fatos, argumentos e concluses em sequncia lgica,
progressiva, de forma ordenada e objetiva;
c) usar frases curtas e concisas;
d) construir oraes na ordem direta, sem intercalaes
desnecessrias;
e) primar pela correo gramatical;
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f) utilizar o mesmo tempo verbal em todo o texto, dando preferncia
ao tempo presente ou ao futuro simples do presente;
g) observar o paralelismo, adotando a mesma forma gramatical para
expor ideias similares ou para apresentar um elenco de
constataes ou propostas;
h) usar recursos de pontuao de forma judiciosa, evitando abusos de
carter estilstico.
II - para obteno de preciso:
a) utilizar linguagem tcnica ou comum, que enseje perfeita
compreenso do objetivo do texto, evidenciando o contedo e o
alcance pretendidos;
b) expressar a ideia, quando repetida no texto, por meio das mesmas
palavras do enunciado, evitando o emprego de sinnimos com
propsito meramente estilstico;
c) evitar emprego de expresses ou palavras que confiram duplo
sentido ao texto;
d) escolher termos que tenham o mesmo sentido e significado na maior
parte do territrio nacional, evitando o uso de expresses locais ou
regionais;
e) usar apenas siglas consagradas pelo uso, observando o princpio de
que a primeira referncia no texto seja acompanhada de
explicitao de seu significado.
III - para obteno de conciso:
a) ir direto ao assunto, evitando comentrios e anlises desnecessrios
formao do entendimento;
b) restringir a anlise aos pontos indicados no enunciado, evitando
tratar de questes no levantadas pela banca;
c) realizar planejamento prvio para ordenar as ideias e estruturar o
raciocnio, estabelecendo os pontos que devero constar do exame
tcnico (conforme exigido no enunciado), o critrio de organizao
textual e definindo um roteiro que oriente a elaborao do texto e
que possibilite otimizar o uso do tempo.


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IV - para obteno de impessoalidade:
a) redigir em terceira pessoa. Lembre-se de que o foco do texto o
assunto tratado e no a opinio pessoal do candidato. Dessa forma,
ao invs de escrever entendo, considero, proponho e na
minha opinio, escreva entende-se, considera-se, prope-se e
segundo entendimento;
b) apresentar o texto de forma equilibrada, em termos de contedo e
tom;
c) evitar a utilizao de adjetivos ou de outros termos que valorizem
de forma subjetiva as questes tratadas;
d) fundamentar as concluses em critrios objetivos, como dispositivos
legais, normas e jurisprudncia.
isso pessoal. A observncia desses requisitos de qualidade fator
importantssimo, pois facilita em muito a compreenso do texto e,
consequentemente, o trabalho do examinador, com reflexo na nota de
vocs. Para assimil-los, trs regrinhas bsicas: praticar, praticar e
praticar!
----------------------------
Com isso terminamos a primeira parte da aula. Em seguida,
apresentarei trs modelos de peas tcnicas elaboradas por mim, a partir
de enunciados de provas anteriores. Antes das propostas de soluo,
inseri algumas orientaes gerais sobre os assuntos tratados, a fim de
fundamentar minhas respostas e tambm para que voc possa ter um
norte na elaborao das suas prprias respostas.
Ressalto que minhas propostas de soluo no so os gabaritos das
questes, mas apenas exemplos de resoluo que, na minha opinio,
atenderiam bem as exigncias da banca.
Observe o meu estilo de escrita, procure assimilar aquilo que te
agrada e incorpore ao seu prprio estilo, nunca se esquecendo de
observar a estrutura bsica de uma pea tcnica, assim como os
requisitos de qualidade apresentados na aula.



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MODELOS DE PEAS TCNICAS
1. (TCU - ACE 2005 - Cespe, adaptada) A Unio pretende realizar
recuperao de um trecho de rodovia federal, o que envolver obras de
terraplenagem, pavimentao e drenagem. Por considerar que essa
recuperao um objeto divisvel, a Unio realizou trs concorrncias,
uma para cada um dos tipos de obra acima relacionados (terraplenagem,
pavimentao e drenagem), embora o custo estimado para cada uma
delas era de 20% a 30% inferior ao limite mximo para a realizao de
licitaes para obras e servios de engenharia na modalidade tomada de
preos. Nos trs editais de licitao, foi definido regime de execuo de
empreitada por preo global. Diante dessa situao, uma das empresas
licitantes protocolou representao no Tribunal de Contas da Unio (TCU),
alegando que a diviso do objeto em trs licitaes distintas evidenciava
fracionamento de despesa, sendo, portanto, uma afronta s disposies
da Lei 8.666/1993. Alm disso, a empresa licitante informou, no
expediente encaminhado ao TCU, que o regime de execuo da obra seria
inadequado, pois o correto seria o regime de empreitada integral.
Tendo em vista essa situao hipottica, redija uma pea de natureza
tcnica em que sejam avaliadas a admissibilidade da representao, a
viabilidade do fracionamento da recuperao em trs procedimentos
licitatrios, bem como a adequao da modalidade de licitao e do
regime de execuo definidos.
Extenso mxima: 50 linhas.
Orientaes Gerais
Vamos relembrar os trechos da legislao e da jurisprudncia do TCU
necessrios soluo da questo:
I) Admissibilidade da representao
Nos termos do Regimento Interno do TCU, compete ao Tribunal
decidir sobre representaes relativas a licitaes e contratos
administrativos (art. 1, XXVI).
Ademais, o Regimento tambm nos informa que:
Art. 237. Tm legitimidade para representar ao Tribunal de Contas da
Unio:
VII outros rgos, entidades ou pessoas que detenham essa prerrogativa
por fora de lei especfica.
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Por sua vez, a Lei 8.666/1993 (Lei de Licitaes) assim dispe:
Art. 113. O controle das despesas decorrentes dos contratos e demais
instrumentos regidos por esta Lei ser feito pelo Tribunal de Contas
competente, na forma da legislao pertinente, ficando os rgos
interessados da Administrao responsveis pela demonstrao da
legalidade e regularidade da despesa e execuo, nos termos da
Constituio e sem prejuzo do sistema de controle interno nela previsto.
1
o
Qualquer licitante, contratado ou pessoa fsica ou jurdica
poder representar ao Tribunal de Contas ou aos rgos integrantes do
sistema de controle interno contra irregularidades na aplicao desta Lei,
para os fins do disposto neste artigo.
Assim, na interpretao conjunta do art. 1, XXVI e art. 237, VII,
ambos do RI/TCU, com o art. 113, 1 da Lei de Licitaes, conclui-se que
a representao deve ser conhecida pelo Tribunal.
II) Viabilidade do fracionamento da recuperao
A Lei de Licitaes dispe que:
Ar. 23 (...)
1o As obras, servios e compras efetuadas pela Administrao sero
divididas em tantas parcelas quantas se comprovarem tcnica e
economicamente viveis, procedendo-se licitao com vistas ao melhor
aproveitamento dos recursos disponveis no mercado e ampliao da
competitividade sem perda da economia de escala.
2o Na execuo de obras e servios e nas compras de bens, parceladas
nos termos do pargrafo anterior, a cada etapa ou conjunto de etapas da
obra, servio ou compra, h de corresponder licitao distinta, preservada
a modalidade pertinente para a execuo do objeto em licitao.
Nos termos da Smula n 247 do TCU, o parcelamento obrigatrio
quando o objeto da contratao tiver natureza divisvel, desde que no
haja prejuzo para o conjunto a ser licitado.
Portanto, o gestor agiu corretamente ao fracionar o objeto da
licitao em trs licitaes relacionadas s etapas de terraplenagem,
pavimentao e drenagem.
III) Adequao da modalidade de licitao
A modalidade a ser adotada na licitao em cada uma das parcelas
deve ser aquela que seria utilizada caso houvesse uma contratao nica,
isto , a escolha da modalidade deve ser feita em face do montante
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conjunto de todas as contrataes. O desmembramento do objeto com
vistas a utilizar modalidade de licitao mais simples do que se o objeto
fosse licitado em sua totalidade chamado de fracionamento e no
permitido (Lei de Licitaes, art. 23, 5).
Dessa forma, a escolha da modalidade concorrncia para cada
licitao foi acertada, vez que, embora o valor de cada etapa justificasse a
realizao de tomada de preos, o valor global da despesa do objeto
parcelado apontava para a modalidade concorrncia.
IV) Adequao do regime de execuo
Segundo a publicao Licitaes Contratos orientaes e
jurisprudncia do TCU, 4 edio, temos as seguintes definies:
Empreitada por preo global utilizada quando se contrata execuo de
obra ou prestao de servio por preo certo para a totalidade do objeto.
Verifica-se geralmente nos casos de empreendimentos comuns. Exemplo:
construo de escolas e pavimentao de vias pblicas, nas quais os
quantitativos de materiais empregados so pouco sujeitos a alteraes
durante a execuo do contrato, pois podem ser mais bem identificados na
poca de elaborao do projeto.
Empreitada integral usada quando se contrata, por exemplo,
empreendimento na integralidade, com todas as etapas da obra, servio e
instalaes correspondentes. Nesse regime, o contratado assume inteira
responsabilidade pela execuo do objeto at a entrega Administrao
contratante para uso.
Em suma, utiliza-se empreitada por preo global nos de
empreendimentos comuns e empreitada integral nos empreendimentos de
grande vulto e complexidade. Portanto, a opo do regime de execuo
feita pelo gestor foi adequada, ao contrrio do que afirma o
representante.
Com isso, j somos capazes de elaborar a pea tcnica requisitada
pela banca. Vejamos uma possvel resposta.
Proposta de soluo
INTRODUO
Trata-se de representao formulada por empresa licitante, versando
sobre possveis irregularidades em obra contratada pela Unio para recuperar
um trecho de rodovia federal.
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Para realizao da obra, a Unio promoveu trs licitaes na modalidade
concorrncia, uma para cada etapa do empreendimento (terraplenagem,
pavimentao e drenagem). O custo estimado para cada etapa foi de 20% a
30% inferior ao limite mximo para a realizao de tomada de preos. Nos
trs editais de licitao foi definido regime de execuo de empreitada por
preo global.
A empresa representante alega que a diviso do objeto em trs licitaes
distintas evidencia fracionamento de despesa, contrariando as disposies da
Lei 8.666/1993. Alm disso, segundo a empresa representante, o regime de
execuo de empreitada por preo global seria inadequado, pois o correto
seria o regime de empreitada integral.
EXAME DE ADMISSIBILIDADE
Preliminarmente, registre-se que a representao preenche os requisitos
de admissibilidade previstos na legislao pertinente, pois foi apresentada por
pessoa legitimada (empresa licitante), bem como versa sobre matria afeta
competncia do Tribunal.
EXAME TCNICO
No mrito, verifica-se que as alegaes da empresa representante no
merecem prosperar.
Com efeito, o fracionamento de despesas, ao contrrio do aludido pela
representante, caracteriza-se quando se divide a despesa com o intuito de
utilizar modalidade de licitao inferior recomendada pela legislao para o
total da despesa. No caso concreto, verifica-se que a escolha da modalidade
concorrncia para cada licitao foi acertada, vez que, embora o valor de
cada etapa justificasse a realizao de tomada de preos, o valor global da
despesa do objeto parcelado apontava para a modalidade concorrncia.
Ademais, o gestor agiu corretamente ao fracionar o objeto da licitao
em trs licitaes relacionadas s etapas de terraplenagem, pavimentao e
drenagem, visto que, luz da Lei de Licitaes e da jurisprudncia do Tribunal
de Contas da Unio, o parcelamento obrigatrio quando o objeto da
contratao tiver natureza divisvel, desde que no haja prejuzo para o
conjunto a ser licitado.
Por sua vez, tambm no h irregularidade na definio do regime de
execuo da obra, ao contrrio do que afirma a representante, tendo em vista
que a recuperao de rodovia consiste em empreendimento comum, para o
qual o regime de execuo de empreitada por preo global o mais indicado.
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CONCLUSO
Pelo exposto, entende-se que a presente representao deve ser
conhecida para, no mrito, ser considerada improcedente.
PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO
Submete o processo considerao superior propondo: a) conhecer da
representao para, no mrito, consider-la improcedente; b) dar cincia da
deliberao que vier a ser proferida, bem como do Relatrio e do Voto que a
fundamentarem, empresa representante e Unio; c) arquivar o presente
processo.
----------------------------

Os ttulos dos campos introduo, exame tcnico, concluso etc. no so
obrigatrios, mas melhoram a organizao do texto. Insira-os apenas se no
causar comprometimento do contedo por causa da limitao de linhas.
2. (TCU - ACE 2004 - Cespe) Um ente pblico precisou adquirir, em
certo exerccio, o valor de R$ 500.000,00 em equipamentos de
informtica. O administrador desse ente determinou que fossem
realizadas diversas aquisies, cada uma com valor inferior ao limite
autorizado para dispensa de licitao. Dessa forma, todas as contrataes
foram diretas, sob o fundamento da dispensa. Essa prtica foi detectada
no exame da prestao de contas do referido ente pblico. Apesar do
ocorrido, constatou-se no ter havido leso ao errio, pois as contrataes
foram realizadas por valores de mercado.
Em face da situao hipottica acima, redija um parecer que,
necessariamente, contemple consideraes a respeito da validade jurdica
das aquisies, apontando de que modo o Tribunal de Contas da Unio
(TCU) dever julg-las e que providncias caber a esse tribunal
determinar.
Extenso mxima: 50 linhas.


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Orientaes Gerais
A questo nos pede para elaborar uma instruo de mrito em um
processo de contas ordinria, especificamente quanto situao
apresentada, caracterizadora do fracionamento de despesas.
O fracionamento ocorre quando se divide a despesa para utilizar
modalidade de licitao inferior recomendada pela legislao para o total
da despesa ou para efetuar contratao direta.
A Lei 8.666/1993 veda o fracionamento de despesa:
Art. 23. (...)
1
o
As obras, servios e compras efetuadas pela Administrao sero
divididas em tantas parcelas quantas se comprovarem tcnica e
economicamente viveis, procedendo-se licitao com vistas ao melhor
aproveitamento dos recursos disponveis no mercado e ampliao da
competitividade sem perda da economia de escala.
2
o
Na execuo de obras e servios e nas compras de bens, parceladas
nos termos do pargrafo anterior, a cada etapa ou conjunto de etapas da
obra, servio ou compra, h de corresponder licitao distinta, preservada
a modalidade pertinente para a execuo do objeto em licitao.
Em resumo, se a Administrao optar por realizar vrias licitaes ao
longo do exerccio financeiro, para um mesmo objeto ou finalidade, dever
preservar sempre a modalidade de licitao pertinente ao todo que
deveria ser contratado.
Por exemplo: se a Administrao tem conhecimento de que, no
exerccio, precisar substituir 1.000 cadeiras de um auditrio, cujo preo
total demandaria a realizao de tomada de preos, no lcita a
realizao de vrios convites para a compra das cadeiras, fracionando a
despesa total prevista em vrias despesas menores que conduzem
modalidade de licitao inferior exigida pela lei.
No raras vezes, o fracionamento de despesa ocorre pela ausncia de
planejamento da Administrao, o que no justifica a irregularidade,
conforme entendimento consolidado na jurisprudncia do TCU:
A ausncia de realizao de processo licitatrio para contrataes ou
aquisies de mesma natureza, em idntico exerccio, cujos valores globais
excedam o limite legal previsto para dispensa de licitao, demonstra falta
de planejamento e implica fuga ao procedimento licitatrio e fracionamento
ilegal da despesa.
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Portanto, na situao apresentada, o gestor responsvel efetuou
fracionamento da despesa, pois, diante do valor global da compra no
exerccio (R$ 500.000,00) de um mesmo material (equipamentos de
informtica), a modalidade que deveria ter sido utilizada era a tomada de
preos (Lei de Licitaes, art. 23, II, b).
A Lei Orgnica do TCU informa que:
Art. 12. Verificada irregularidade nas contas, o Relator ou o Tribunal:
I - definir a responsabilidade individual ou solidria pelo ato de gesto
inquinado;
(...)
III - se no houver dbito, determinar a audincia do responsvel para,
no prazo estabelecido no Regimento Interno, apresentar razes de
justificativa;
(...)
Art. 16. As contas sero julgadas:
(...)
III - irregulares, quando comprovada qualquer das seguintes ocorrncias:
(...)
b) prtica de ato de gesto ilegal, ilegtimo, antieconmico, ou infrao
norma legal ou regulamentar de natureza contbil, financeira,
oramentria, operacional ou patrimonial;
(...)
Art. 19. (...)
Pargrafo nico. No havendo dbito, mas comprovada qualquer das
ocorrncias previstas nas alneas a, b e c do inciso III, do art. 16, o Tribunal
aplicar ao responsvel a multa prevista no inciso I do art. 58, desta Lei.
Art. 58. O Tribunal poder aplicar multa (...), aos responsveis por:
(...)
II - ato praticado com grave infrao norma legal ou regulamentar de
natureza contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial;
Assim, em que pese no ter havido prejuzo ao errio - pois os
equipamentos foram adquiridos a preo de mercado - a prtica de ato
com infrao a norma legal (no caso, com afronta Lei de Licitaes)
acarreta a irregularidade das contas.
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Preliminarmente, o Tribunal deve assegurar o contraditrio e a ampla
defesa, realizando a audincia do responsvel para que apresente suas
razes de justificativa (no caso, porque no houve dbito; se houvesse,
seria citao).
Pronto. Agora s elaborar a pea tcnica. Vamos l?
Proposta de soluo
INTRODUO
Trata-se da prestao de contas de ente pblico federal referente a certo
exerccio, de responsabilidade do respectivo administrador.
No exerccio em exame, o ente pblico adquiriu equipamentos de
informtica no valor global de R$ 500.000,00.
Para tanto, o administrador do ente determinou que fossem realizadas
diversas aquisies, cada uma com valor inferior ao limite autorizado para
dispensa de licitao. Dessa forma, todas as contrataes foram diretas, sob
o fundamento da dispensa, caracterizando o fracionamento da despesa.
Cumpre salientar que, apesar do ocorrido, constatou-se no ter havido
leso ao errio, pois as contrataes foram realizadas por valores de
mercado.
EXAME TCNICO
No mrito, pode-se considerar que a conduta do responsvel, muito
embora no tenha causado prejuzo ao errio, afrontou disposio expressa
na Lei de Licitaes, bem como no observou a jurisprudncia desta Corte
sobre o assunto.
Com efeito, tem-se pacificado que, caso a Administrao opte por
realizar vrias licitaes ao longo do exerccio financeiro, para um mesmo
objeto ou finalidade, dever preservar sempre a modalidade de licitao
pertinente ao todo que deveria ser contratado. No caso concreto, o valor
global da contratao, de R$ 500.000,00, exigia licitao na modalidade
tomada de preos, de modo que as diversas contrataes diretas realizadas,
sob fundamento de dispensa, caracterizam fracionamento ilegal da despesa,
assim como demonstram a falta de planejamento do administrador.
Dessa forma, a no eliso das irregularidades pelo responsvel d
ensejo ao julgamento de suas contas como irregulares, com aplicao de
multa, nos termos da Lei Orgnica do Tribunal (LO/TCU). Por isso, a fim de
assegurar o contraditrio e a ampla defesa, prope-se a sua audincia prvia,
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para que apresente razes de justificativa. Adicionalmente, prope-se a
expedio de determinao com vistas a prevenir futuras irregularidades
semelhantes.
CONCLUSO
Do exposto, verifica-se que o fracionamento de despesas caracterizou
afronta Lei de Licitaes. Diante da ilegalidade, como medida preliminar,
prope-se a audincia responsvel para que apresente suas razes de
justificativa. Caso a defesa apresentada em resposta audincia for
insuficiente para elidir ou justificar o fracionamento de despesas, as contas do
gestor devem ser julgadas irregulares, com aplicao de multa, nos termos da
Lei Orgnica. Por outro lado, caso a defesa afaste a ilegalidade, as contas
devem ser julgadas regulares, com quitao plena ao responsvel.
PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO
Submete-se o processo considerao superior propondo, com
fundamento na LO/TCU:
a) determinar a audincia do administrador responsvel, a fim de que
apresente razes de justificativa para o fracionamento de despesas;
b) julgar irregulares as contas do administrador responsvel, caso suas
justificativas no elidam o fundamento da impugnao, bem como aplicar-lhe
a multa prevista na Lei Orgnica;
c) alternativamente, julgar regulares as contas do administrador
responsvel, caso suas justificativas elidam o fundamento da impugnao,
dando-lhe quitao plena;
c) determinar ao ente pblico federal que planeje a atividade de compras,
de modo a evitar o fracionamento na aquisio de produtos de igual natureza,
possibilitando a utilizao da correta modalidade de licitao, nos termos da
legislao em vigor;
d) arquivar o presente processo.
-------------------------
Nesse exemplo, lembre-se de que o Tribunal julga as contas do
responsvel. O administrador responde pessoalmente pela regularidade da
sua gesto. Por outro lado, as determinaes, assim como as
recomendaes, geralmente so dirigidas ao rgo ou entidade. Isso
porque o objetivo de tais deliberaes prevenir futuras irregularidades
no rgo, independente de quem esteja na sua direo.
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Se o espao disponvel para o texto for muito reduzido, o campo concluso
pode ser suprimido, desde que as anlises e providncias para cada ponto
apresentado no enunciado estejam devidamente apresentadas no exame
tcnico. Nessa hiptese, passa-se direto do exame tcnico para a proposta de
encaminhamento.
--------------------------
3. (TCU TFCE 2012 Cespe) Considere que, no relatrio de gesto
fiscal do primeiro quadrimestre de 2012 do Poder Executivo federal, o
valor total das despesas com pessoal tenha alcanado 39% da receita
corrente lquida, conforme definies previstas na Lei de Responsabilidade
Fiscal (LRF).
Redija, na qualidade de tcnico federal de controle externo do TCU, um
relatrio tcnico acerca da situao hipottica apresentada acima.
Ao elaborar seu texto, aborde, necessariamente, os seguintes aspectos:
< papel do TCU diante dessa situao; [valor: 4,00 pontos]
< consequncias para o Poder Executivo federal decorrentes do
estabelecido na LRF; [valor: 8,00 pontos]
< providncias a serem tomadas pelo governo federal a respeito dessa
situao nos prximos quadrimestres. [valor: 6,00 pontos]
Extenso mxima: 30 linhas
Orientaes gerais
Nessa questo, o enunciado no informa o tipo de processo que a
pea tcnica dever instruir: se uma prestao de contas, uma
representao, uma denncia etc. Mas isso no tem importncia. Vamos
resolver utilizando a mesma estrutura que aprendemos na aula, apenas
fazendo as adaptaes necessrias para torn-la mais genrica. No caso,
considerando ainda o espao reduzido disponvel para a resposta
(30 linhas), vamos abordar os pontos exigidos no enunciado escrevendo
apenas a introduo, o exame tcnico e a proposta de encaminhamento.
Antes, porm, vamos dar uma olhada nos dispositivos da LRF
aplicveis situao apresentada:
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LRF:
Art. 19. Para os fins do disposto no caput do art. 169 da
Constituio, a despesa total com pessoal, em cada perodo de
apurao e em cada ente da Federao, no poder exceder os
percentuais da receita corrente lquida, a seguir discriminados:
I - Unio: 50% (cinquenta por cento);
II - Estados: 60% (sessenta por cento);
III - Municpios: 60% (sessenta por cento).
(...)
Art. 20. A repartio dos limites globais do art. 19 no poder
exceder os seguintes percentuais:
I - na esfera federal:
a) 2,5% (dois inteiros e cinco dcimos por cento) para o Legislativo,
includo o Tribunal de Contas da Unio;
b) 6% (seis por cento) para o Judicirio;
c) 40,9% (quarenta inteiros e nove dcimos por cento) para o
Executivo, destacando-se 3% (trs por cento) para as despesas com
pessoal decorrentes do que dispem os incisos XIII e XIV do art. 21 da
Constituio e o art. 31 da Emenda Constitucional no 19, repartidos de
forma proporcional mdia das despesas relativas a cada um destes
dispositivos, em percentual da receita corrente lquida, verificadas nos trs
exerccios financeiros imediatamente anteriores ao da publicao desta Lei
Complementar;
d) 0,6% (seis dcimos por cento) para o Ministrio Pblico da Unio;
(...)
Art. 22. A verificao do cumprimento dos limites estabelecidos nos
arts. 19 e 20 ser realizada ao final de cada quadrimestre.
Pargrafo nico. Se a despesa total com pessoal exceder a 95%
(noventa e cinco por cento) do limite, so vedados ao Poder ou
rgo referido no art. 20 que houver incorrido no excesso:
I - concesso de vantagem, aumento, reajuste ou adequao de
remunerao a qualquer ttulo, salvo os derivados de sentena
judicial ou de determinao legal ou contratual, ressalvada a
reviso prevista no inciso X do art. 37 da Constituio;
II - criao de cargo, emprego ou funo;
III - alterao de estrutura de carreira que implique aumento de
despesa;
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IV - provimento de cargo pblico, admisso ou contratao de
pessoal a qualquer ttulo, ressalvada a reposio decorrente de
aposentadoria ou falecimento de servidores das reas de educao,
sade e segurana;
V - contratao de hora extra, salvo no caso do disposto no inciso II
do 6o do art. 57 da Constituio e as situaes previstas na lei de
diretrizes oramentrias.
Art. 23. Se a despesa total com pessoal, do Poder ou rgo referido no art.
20, ultrapassar os limites definidos no mesmo artigo, sem prejuzo das
medidas previstas no art. 22, o percentual excedente ter de ser
eliminado nos dois quadrimestres seguintes, sendo pelo menos um
tero no primeiro, adotando-se, entre outras, as providncias
previstas nos 3 e 4o do art. 169 da Constituio.
(...)
3o No alcanada a reduo no prazo estabelecido, e enquanto perdurar o
excesso, o ente no poder:
I - receber transferncias voluntrias;
II - obter garantia, direta ou indireta, de outro ente;
III - contratar operaes de crdito, ressalvadas as destinadas ao
refinanciamento da dvida mobiliria e as que visem reduo das despesas
com pessoal.
4o As restries do 3o aplicam-se imediatamente se a despesa total
com pessoal exceder o limite no primeiro quadrimestre do ltimo ano do
mandato dos titulares de Poder ou rgo referidos no art. 20.
(...)
Art. 59. O Poder Legislativo, diretamente ou com o auxlio dos Tribunais de
Contas, e o sistema de controle interno de cada Poder e do Ministrio
Pblico, fiscalizaro o cumprimento das normas desta Lei Complementar,
com nfase no que se refere a:
(...)
1o Os Tribunais de Contas alertaro os Poderes ou rgos
referidos no art. 20 quando constatarem:
I - a possibilidade de ocorrncia das situaes previstas no inciso II do art.
4 e no art. 9;
II - que o montante da despesa total com pessoal ultrapassou 90%
(noventa por cento) do limite;
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III - que os montantes das dvidas consolidada e mobiliria, das operaes
de crdito e da concesso de garantia se encontram acima de 90%
(noventa por cento) dos respectivos limites;
IV - que os gastos com inativos e pensionistas se encontram acima do limite
definido em lei;
V - fatos que comprometam os custos ou os resultados dos programas ou
indcios de irregularidades na gesto oramentria.
2o Compete ainda aos Tribunais de Contas verificar os clculos dos
limites da despesa total com pessoal de cada Poder e rgo referido
no art. 20.
Vamos ver tambm o que dispe os 3 e 4 do art. 169 da
Constituio Federal, que foram mencionados no art. 23 da LRF:
Constituio Federal:
Art. 169. A despesa com pessoal ativo e inativo da Unio, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municpios no poder exceder os limites
estabelecidos em lei complementar.
3 Para o cumprimento dos limites estabelecidos com base neste artigo,
durante o prazo fixado na lei complementar referida no caput, a Unio, os
Estados, o Distrito Federal e os Municpios adotaro as seguintes
providncias:
I - reduo em pelo menos vinte por cento das despesas com cargos
em comisso e funes de confiana;
II - exonerao dos servidores no estveis.
4 Se as medidas adotadas com base no pargrafo anterior no
forem suficientes para assegurar o cumprimento da determinao da lei
complementar referida neste artigo, o servidor estvel poder perder o
cargo, desde que ato normativo motivado de cada um dos Poderes
especifique a atividade funcional, o rgo ou unidade administrativa objeto
da reduo de pessoal.
Tambm vale a pena conhecer as disposies da Resoluo TCU
142/2001, que regula as competncias atribudas ao TCU pela LRF:
Resoluo TCU 142/2001:
Art. 2 Observado o disposto no art. 59 da LRF, compete ao Tribunal de
Contas da Unio auxiliar o Poder Legislativo a fiscalizar o
cumprimento das normas da Lei de Responsabilidade Fiscal, com
nfase no que se refere a:
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(...)
I - alcance das metas fsicas e fiscais estabelecidas na Lei de Diretrizes
Oramentrias;
II - limites e condies para realizao das operaes de crdito;
III - condies para inscrio em restos a pagar;
IV - medidas para o retorno da despesa total com pessoal ao
respectivo limite, a teor do disposto nos arts. 22 e 23 da LRF;
V - providncias tomadas para reconduo dos montantes das dvidas
consolidada e mobiliria aos respectivos limites, conforme o disposto no art.
31 da LRF;
VI - destinao de recursos obtidos com a alienao de ativos, de acordo
com o disposto no art. 44 da LRF.
(...)
Art. 5 Sero submetidas ao relator das contas de que trata o art. 71, inciso
I, da Constituio Federal [contas do Presidente da Repblica] as seguintes
matrias:
I - previso de receita includa na proposta oramentria;
II - avaliao da metodologia e da memria de clculo da receita corrente
lquida;
III - clculo dos limites da despesa total com pessoal por Poder e
rgo;
(1) IV - alerta quanto s situaes mencionadas no inciso II do art.
1, desta Resoluo [entre elas, que o montante da despesa total com
pessoal ultrapassou 90% do limite];
V - infraes administrativas tipificadas no art. 5 da Lei n 10.028, de
2000.
1 As providncias cabveis quanto s matrias tratadas nos incisos I, II e
III podero ser adotadas diretamente pelo relator das contas a que se
refere este artigo.
2 Os limites da despesa total com pessoal sero informados aos Poderes
e rgos referidos no inciso I do art. 1 desta Resoluo por aviso da
Presidncia do Tribunal, sem prejuzo da divulgao no Dirio Oficial da
Unio e na homepage do Tribunal de Contas da Unio.
3 O alerta de que trata o inciso IV deste artigo ser efetuado por
aviso da Presidncia do Tribunal e comunicado Comisso Mista
Permanente de que trata o art. 166, 6, da Constituio Federal.

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Proposta de soluo:
INTRODUO
Trata-se do relatrio de gesto fiscal do Poder Executivo federal
referente ao primeiro quadrimestre de 2012, no qual se verifica que o valor
total das despesas com pessoal alcanou 39% da receita corrente lquida,
conforme definies previstas na Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF).
EXAME TCNICO
A despesa com pessoal do Poder Executivo federal no primeiro
quadrimestre de 2012, ao alcanar 39% da receita corrente lquida, atingiu
95,4% do limite imposto pela LRF, de 40,9%.
Dessa forma, o Tribunal de Contas da Unio (TCU) dever alertar o
Executivo federal, vez que o montante da despesa total com pessoal
ultrapassou 90% do limite.
Considerando que o excesso tambm ultrapassou 95% do limite, o
Executivo federal dever observar as vedaes impostas pela LRF, se
abstendo de adotar medidas que impliquem aumento de despesa, como
concesso de reajustes de remunerao, criao de cargos e admisso ou
contratao de pessoal, salvo as excees previstas na Lei.
Ademais, a fim de cumprir a LRF, o governo federal ter de eliminar o
percentual excedente nos dois quadrimestres seguintes, sendo pelo menos
um tero no primeiro. Para tanto, de acordo com a Constituio Federal,
dever reduzir em pelo menos 20% as despesas com cargos em comisso e
funes de confiana, alm de exonerar servidores no estveis. Se essas
medidas no forem suficientes, o servidor estvel tambm poder perder o
cargo.
Nesse contexto, compete ainda ao TCU verificar os respectivos clculos
do limite e as medidas adotadas para o retorno da despesa com pessoal ao
patamar previsto na LRF.
PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO
Pelo exposto, com fundamento na LRF, prope-se ao TCU: (i) alertar o
Poder Executivo federal que o montante da despesa total com pessoal
ultrapassou 90% do limite; (ii) verificar os clculos do limite; e (iii) verificar as
medidas adotadas para o retorno da despesa com pessoal ao patamar
previsto na LRF.
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Enfim, isso pessoal. A pea tcnica no nenhum bicho de sete
cabeas, mas carece de muito treinamento para pegar o jeito. Em
provas recentes organizadas pelo Cespe, muitos candidatos que foram
extremamente bem nas provas objetivas foram eliminados nas
discursivas. Desconsiderando eventuais problemas na correo da banca,
o fato que muita gente no se prepara adequadamente para elaborar
uma boa redao. s vezes, durante os estudos, o candidato preocupa-se
apenas em resolver milhares de questes objetivas, mas deixa de
reservar algum espao no cronograma para treinar a escrita. E friso:
praticar redao altamente recomendvel, podendo ser esse o fator
diferencial que levar aprovao.
Qualquer dvida postem l no frum, ok?

Abrao e bons estudos!
Erick Alves
erickalves@estrategiaconcursos.com.br



Referncias:
_______Tribunal de Contas da Unio. Instruo processual no TCU. Braslia: TCU,
Instituto Serzedello Corra, 2012.
_______Tribunal de Contas da Unio. Licitaes e Contratos orientaes e
jurisprudncia do TCU. 4 edio. Braslia: TCU, 2010.
_______Tribunal de Contas da Unio. Orientaes para elaborao de documentos
tcnicos de controle externo. Braslia: TCU, 2010.