Agenda Reforme Javne Uprave U Crnoj Gori Za 2010-2014. "Aurum"

NACRT
VLADA CRNE GORE

AGENDA
REFORME JAVNE UPRAVE
U CRNOJ GORI ZA 2010-2014.
AURUM

Podgorica, 2010. godina
P R E D G O V O R
U cilju analize stanja i funkcionisanja dravne uprave i lokalne samouprave,
preduzimanja mjera i ostvarenja utvrenih zadataka, te daljeg napretka i razvoja procesa
reforme dravne uprave i samouprave, Vlada Crne Gore je, 5. novembra 2009. godine,
razmotrila i usvojila Informaciju o sprovoenju reforme dravne uprave, a 12. novembra 2009.
godine, Informaciju o sprovoenju reforme lokalne samouprave. Tim povodom, utvrene su
konkretne mjere i zadaci tekue primjene propisa, aktivnosti koje treba intenzivirati na planu
jaanja administrativnih kapaciteta, posebno na planu procesa evropskih integracija i nain
realizacije preuzetih obaveza iz Sporazuma o stabilizaciji i pridruivanju i prateih dokumenata.
Zakljucima donijetim povodom usvajanja ovih informacija, Vlada je zaduila nadlene organe
da pripreme Akcioni plan za reformu dravne uprave i Program reforme lokalne samouprave.
U decembru 2009. godine, Vlada je obrazovala Struni tim za reformu javne uprave u
Crnoj Gori za period 2010-2013. godine. Zadatak Strunog tima je da, do kraja II kvartala 2010,
pripremi Agendu daljeg razvoja reforme javne uprave i dostavi je Vladi na usvajanje. Struni tim
je blagovremeno pripremio Radni tekst agende upravne reforme. Strateka osnova aktivnosti koje
treba preduzeti u narednom periodu reforme dravne uprave i lokalne samouprave, utvrena
Agendom upravne reforme, fokusirana je na:
- odgovarajuu reviziju i dalji razvoj normativnih rjeenje u ovoj oblasti, u cilju
obezbjeenja to vieg nivoa i odgovarajuu inkorporacija zajednikih principa
evropskog administrativnog prostora
- strukturno prilagoavanje sistema u organizacionom i funkcionalnom aspektu
- pojednostavljivanje upravnih postupaka
- izgradnju kvalitetnog i dobro obuenog slubenikog sastava
- dalji razvoj odrivog i realnog sistema javnih finansija
- dostizanje vieg nivoa i dalji razvoj primjene e-uprave
- jaanje koordinacije politika i
- uspostavljanje efikasnih mehanizama insitucionalne podrke, monitoringa i evaluacije
samog procesa reforme.
Ciljani efekti ovakvog pristupa usmjereni su na smanjenje birokratskog pristupa u radu
organa javne uprave, kreiranje boljeg okruenja za razvoj privatnog sektora, privlaenje
direktnih stranih investicija i uspostavljanje efektivnog, efikasnog i ekonominog sistema javne
uprave u Crnoj Gori.
U okviru dosadanjih konsultativnih procesa, Radni tekst agende upravne reforme
analizirali su eksperati SIGMA/OECD organizacije i UNDP-a. S tim u vezi, 26. marta 2010.
godine, u Budvi je odrana radionica na kojoj su, pored lanova Strunog tima, uestvovali i
eksperti SIGMA/OECD organizacije i UNDP-a. Tom prilikom, raspravljano je o poboljanju
teksta Agende i definisanju daljih aktivnosti Strunog tima.
Krajem aprila, tekst Nacrta agende reforme javne uprave dostavljen je nadlenim
ministarstvima i Sekretarijatu za zakonodavstvo radi davanja miljenja, na osnovu kojih je
inoviran i okonana prva faza utvrivanja teksta Agende.
Nacrt agende reforme javne uprave dostvljen je Vladi na razmatranje i usvajanje u cilju
potvrivanja stratekih pravaca Vlade definisanih Agendom. Nakon usvajanja, Struni tim za
reformu javne uprave pristupie pripremi Akcionog plana, kojim e se definisati konkretne
reformske aktivnosti, nosioci, rokovi i sredstva potrebna za realizaciju. Nakon vladine procedure,
Nacrt agende stavie se na javnu raspravu i, na osnovu predloga i sugestija koji e se iznijeti
tokom trajanja rasprave, pripremiti konaan tekst predloga agende reforme javne uprave.

2

I. UVOD
II. OSVRT NA DOSADANJA REFORMSKA DOSTIGNUA
III. ANALIZA AKTUELNOG STANJA I PRAVCI DALJIH AKTIVNOSTI
1. Dravna uprava
1.1. Pravni okvir
1.2. Organizacija sistema dravne uprave
1.3. Unutranja organizacija i sistematizacija organa dravne uprave
2. Lokalna samouprava
2.1. Koncept lokalne samouprave u Crnoj Gori
2.1.1. Jednostepenost lokalne samouprave
2.1.2. Monotipski koncept lokalne samouprave
2.1.3. Sistem opte nadlenosti omnibus sistem
2.2. Prioritetne aktivnosti
2.2.1. Razvoj odrivog sistema finansiranja lokalne samouprave
2.2.2. Razvoj lokalnog komunalnog sistema
2.2.3. Razvoj meuoptinske saradnje
2.2.4. Kreiranje i puna implementacija lokalnih planova ekonom. razvoja
2.2.5. Razvoj i upravljanje ljudskim resursima na lokalnom nivou
3. Javne slube i agencije
3.1. Uvodne napomene
3.2. Postojee stanje u Crnoj Gori u ovoj oblasti
3.3. Pravci buduih aktivnosti
4. Javne finansije
4.1. Dosadanje reformske aktivnosti
4.2. Stanje javnih finansija i mjere
4.3. Budue reformske aktivnosti
5. Slubeniki sistem
5.1. Prijem kadra
5.2. Obrazovanje i usavravanje
5.3. Ocjenjivanje rada i napredovanje u slubi
5.4. Unaprjeivanje etikog kodeksa dravnih slubenika i namjetenika
6. E-uprava
6.1. Opti ciljevi e-uprave
6.2. Naela razvoja e-uprave
6.3. Decentralizovani razvoj e-uprave
7. Upravni postupak
8. Inspekcijski nadzor
9. Borba protiv korupcije u javnoj upravi
10. Razvoj javno-privatnog partnerstva
IV. KOORDINACIJA JAVNIH POLITIKA I POBOLJANJE KVALITETA
PROGRAMA, ZAKONA I DRUGIH PROPISA
V. INSTITUCIONALNA PODRKA, MONITORING I EVALUACIJA U
PROCESU REFORME

3

Pojmovnik
Acquis communautaire - predstavlja zajedniku batinu (nasljee, tekovinu)
Evropske unije i obuhvata sve vaee ugovore i pravne akte EU koji proistiu iz njih.
Prihvatanje Acquis communautaire-a predstavlja jedan od glavnih uslova za prijem novih
lanica.
Decentralizacija - slabljenje uticaja odreenog centra organizacionog sistema na
djelove tog sistema.
Deregulacija - smanjenje broja i obima dravnih propisa i mjera kojima se utie
na rad dravnih organa; odstupa se od intervencionistike dravne politike i drutveni
razvoj se vie preputa preduzetnikoj inicijativi.
Dravna uprava sistem vrenja upravnih poslova na centralnom nivou od
strane ministarstava i drugih organa uprave.
utanje administracije postupak kada organ uprave ne donosi odluke u
propisanom roku po zahtjevu stranke.
E-uprava korienje informacione i komunikacione tehnologije u upravi kako
bi se poboljala efikasnost, djelotvornost, transparetnost i odgovornost.
Evropske integracije pojam koji obuhvata sve procese institucionalne,
privredne i/ili politike saradnje i integracije drava na evropskom kontinentu.
Evropski administrativni prostor podrazumijeva zajedniki skup standarda
djelovanja unutar javne uprave, u svim dravama lanicama EU, koji se definie
nacionalnim pravom, a primjenjuje kroz relevantne procedure i mehanizme odgovornosti.
Inspekcijski nadzor vid upravnog nadzora koji se vri neposrednim uvidom
kod ustanova i pravnih lica, organa optina, glavnog grada, prijestonice i organa dravne
uprave, drugih organa i kod graana u pogledu pridravanja zakona, drugih propisa i
optih akata i preduzimanjem upravnih i drugih mjera i radnji da se utvreno stanje
uskladi s propisom.
Javna uprava sistem koji obuhvata ne samo organe dravne uprave nego i
druge organe i organizacije, kao i pravna lica koja obavljaju upravne poslove, tako da se
pojam javna uprava poklapa s pojmom uprave u irem smislu (dravna uprava, lokalna
samouprava i javne slube).
Javne finansije organizovani sistem prikupljanja javnih prihoda i njihovog
troenja kroz javne rashode, u okviru dravnog budeta.
Javni sektor razliite vrste mjeovitih organizacija koje su po svom karakteru
privatne ili poluprivatne, ali vezane za dravu propisima ili finansijskim subvencijama.
Javne slube ustanove, preduzea, agencije i drugi oblici organizovanja s
povjerenim ili prenesenim javnim ovlaenjima koji obavljaju djelatnosti kojima se
obezbjeuje ostvarivanje prava graana i pravnih lica, kao i ostvarivanje drugih utvrenih
interesa u odreenim oblastima. Javne slube predstavljaju trei segment sistema javne
uprave, pored dravne uprave i lokalne samouprave.
Javne usluge usluge od opteg interesa, a zajedniko ime su za usluge koje
javni sektor direktno ili indirektno obezbjeuje graanima i koje se organizuju u
razliitim oblastima kao to su zdravstvena zatita, obrazovanje, javni prevoz, potanske
usluge itd.
Lokalna samouprava sistem upravljanja lokalnim zajednicama (gradom i
optinama) konstituisanim na uim djelovima dravne teritorije.
4

Merit sistem sistem napredovanja u slubi u zavisnosti od strunih i radnih
sposobnosti, kvaliteta rada i ostvarenih rezultata rada.
One stop shop podrazumijeva rjeenje u kojem su sve dozvole potrebne za
odreeni projekat, koje zahtijevaju ukljuenost i saglasnost vie razliitih upravnih
organa ili vie organizacionih jedinica (npr. graevinska dozvola, registracija preduzea i
sl.), koncentrisane u jedan upravni postupak i obuhvaene jednim sloenim upravnim
aktom.
Politika skup naela prema kojima se namjerava djelovati na odreenom
podruju zajednike djelatnosti radi ostvarivanja odreenih ciljeva.
Transparentnost (javnost) uprave svjesno nastojanje da se to veem broju
graana prui maksimalan uvid u organizaciju i rad upravnih organizacija i da se,
istovremeno, tim organizacijama osigura to vea obavijetenost o potrebama,
miljenjima i stavovima graana u odnosu na rad uprave.
Uprava skup organa s autoritetom vlasti koji su pozvani da obezbjeuju
ostvarivanje mnogostrukih zadataka od opteg interesa. Kljuno je razlikovati pojam
uprava u uem smislu, kada govorimo samo o dravnoj upravi, od pojma uprava u irem
smislu, kada govorimo o dravnoj upravi, lokalnoj samoupravi i javnim slubama.
Upravni akti osnovna vrsta pojedinanih pravnih akata koje u vrenju upravne
delatnosti donosi uprava.
Upravni postupak postupak donoenja upravnih akata. Pod upravnim
postupkom podrazumijevaju se proceduralna pravna pravila koja se primjenjuju u vezi s
donoenjem odluka u upravnim stvarima.
Upravni nadzor vrsta kontrole koju vri uprava i koja se ostvaruje kao kao
nadzor koji vri uprava u odnosu na primjenu zakona od strane graana i organizacija ili
kao nadzor koji uprava vri nad subjektima koji imaju upravna javna ovlaenja.
Upravnopravni odnos pravni odnos u koji stupaju tijela dravne uprave u
procesu svog djelovanja, i to je temeljni odnos koji nastaje u oblasti djelovanja uprave u
kojoj ona istupa kao nosilac autoriteta vlasti.
Vladavina prava zakonska sigurnost i predvidljivost upravnih postupanja i
odluka, to se odnosi na princip zakonitosti, nasuprot arbitrarnosti u javnom odluivanju i
na potrebe da se potuju legitimna oekivanja pojedinaca.

5

I. UVOD

Kontinuirani reformski proces iziskuje analitiki pristup i potpunu opredijeljenost
svih drutvenih struktura postizanju postavljenih ciljeva. Stvaranjem efikasne,
profesionalne i servisno orijentisane javne uprave, Crna Gora se priprema da postane dio
evropskog sistema vrijednosti koji obezbjeuje vladavinu prava i garantuje efikasan
odgovor dravnih institucija na potrebe graana. Kvalitet usluga u javnoj upravi od
presudnog je znaaja za stvaranje povoljnog ekonomskog i socijalnog ambijenta, koji
nuno opredjeljuje sveukupni razvoj jednog drutva.
lanstvo u EU podrazumijeva da drava kandidat ispuni politike, ekonomske i
pravne kriterijume koji su definisani Ugovorom iz Kopenhagena, a odnose se na:
1) stabilnost institucija koje garantuju demokratiju, vladavinu prava, ljudska prava
i potovanje i zatitu manjina;
2) postojanje funkcionalne trine privrede, kao i na kapacitet da se izdri
konkurencija u okviru EU;
3) sposobnost da drava preuzme obaveze po osnovu lanstva, ukljuujui i
potovanje ciljeva politike, ekonomske i monetarne unije.
Zemlje kandidati za pridruivanje Evropskoj niji, osim Kopenhagenkih
kriterijuma iz 1993. godine, treba da zadovolje i administrativni tzv. Madridski
kriterijum iz 1995. godine, koji zahtijeva postojanje odgovarajuih administrativnih
struktura, koje e omoguiti da javna uprava zemlje bude prilagoena pravilima i
praksama EU, kako bi zemlja efikasnije usvojila i primijenila Acquis communautaire.
Javna uprava treba da bude osposobljena da ne samo utvrdi relevantnost propisa
Evropske unije u odnosu na nacionalno zakonodavstvo, kao i da pripremi i uskladi
nacionalni regulatorni okvir s Acquis communautaire-om, ve i da bude osposobljena da
djelotvorno funkcionie u okviru Evropske unije.
Pribliavanje nacionalnog pravnog poretka zahtjevima Acquis-a podrazumijeva i
znatne izmjene pravila i procedura donoenja propisa, odnosno izgradnju savremenog
pravnog poretka koji e odgovoriti zahtjevima lanstva. Tokom vremena je postignut
irok konsenzus o kljunim kriterijumima koji se mogu smatrati dijelom propisa EU, a
oni se mogu grupisati u sljedee etiri kategorije, pri emu vladavina prava ima
najvanije mjesto:
1. vladavina prava, tj. zakonska sigurnost i predvidljivost upravnih postupaka i
odluka, to se odnosi na princip zakonitosti, nasuprot arbitrarnosti u javnom odluivanju i
na potrebu da se potuju legitimna oekivanja pojedinaca;
2. otvorenost i transparentnost usmjerene su na osiguranje javne kontrole
upravnih procesa i rezultata, kao i na konzistentnost uprave s unaprijed definisanim
pravilima;
3. odgovornost javne uprave drugim upravnim, zakonodavnim ili sudskim
organima, koja je usmjerena na obezbjeivanje potovanja vladavine prava;
4. efikasnost u korienju javnih resursa i djelotvornost u postizanju ciljeva
politika, koji su definisani zakonodavstvom i djelotvornosti u primjeni zakonodavstva.
Problematika administrativnog kapaciteta za pristup Evropskoj uniji je troslojna.
Prvo, rije je o reformskom prilagoavanju sistema dravne uprave, s obzirom na opti
proces reformi u Crnoj Gori. Drugo, nerazdvojan dio ovog procesa reforme je specifino
6

prilagoavanje uslovima koji proistiu iz politike pridruivanja Evropskoj uniji. I tree, u
okvirima politike pridruivanja treba razviti posebne administrativne kapacitete koji e
moi da vode i realizuju ovaj proces.
Budui da se priprema drave i drutva za lanstvo u Evropskoj uniji i sadrinski i
vremenski podudara s reformama osnovnih oblasti drutvenog ivota, pitanje jaanja
administrativnog kapaciteta za pridruivanje ne moe se posmatrati odvojeno od pitanja
reforme cjelokupne javne uprave. Treba imati u vidu specifinu ulogu javne uprave u
ukupnoj reformi, kao i izazove koji prate taj proces, budui da javna uprava treba da bude
pokreta ukupnih reformi i da je sama objekat reforme.
Stoga, osnovni pravci upravne reforme su:
1) efikasna, neutralna i djelotvorna javna uprava u svim aspektima na kojima
poiva evropski administrativni prostor;
2) jaanje administrativnih kapaciteta, uz dalji razvoj merit sistema ili
sistema zasnovanog na zaslugama.
Takoe, participacija graana jedno je od osnovnih naela evropskog upravljanja
javnim poslovima i u tom smjeru treba da se kreu promjene u Crnoj Gori. Radi
podizanja kvaliteta javnih usluga, naroito je potrebno podii nivo strunosti, dakle,
posebnu panju je potrebno posvetiti edukaciji slubenika ali i jaanju nadzora nad radom
organa javne uprave. Analizom funkcija u odreenim organima uprave i procjenom
njihovih kapaciteta otvorie se i pitanje racionalizacije. Podizanjem kvaliteta usluga u
javnoj upravi podii e se i nivo zadovoljstva graana, a upravo je zadovoljstvo graana i
pravnih lica tim uslugama osnovno polazite reforme i izgradnje moderne servisno
orijentisane javne uprave i glavni pokazatelj uspjenosti sprovoenja reforme.

7

II. OSVRT NA DOSADANJA REFORMSKA DOSTIGNUA

Prepoznajui znaaj upravne reforme, kao i injenicu da upravna reforma
predstavlja uslov i generator reformi u svim oblastima drutva, Vlada Crne Gore je, u
martu 2002, usvojilaStrategiju upravne reforme Crne Gore 2002-2009.
Upravna reforma je u ovom periodu strateki obuhvatala:
- oblast dravne uprave
- oblast lokalne samouprave i
- javne slube (javna preduzea, javne ustanove, regulatorne agencije i druge
institucionalne strukture).
Strategijom su za nosioce reforme u ovom dijelu odreena resorna ministarstva i
drugi organi dravne uprave. Posebno je znaajno da je Strategijom, kao funkcionalnim
elemenaom, utvrena zatita prava pojedinaca u odnosu prema upravi.
Strategijom su definisana:
- dva osnovna razloga upravne reforme:
1. poveanje unutranje efikasnosti djelovanja upravnog sistema drave
2. promjena uprave zbog njenog ukljuivanja u ire drutvene sisteme; i
- kljuni ciljevi upravne reforme, a to su:
1. znatan prenos nadlenosti na nie sistemske nivoe, ime se postie vei
stepen fleksibilnosti cjelokupnog upravnog sistema;
2. obezbjeenje kvalitetnijeg izvravanja zadataka i uvoenje odreenih
mehanizma kontrole, te insistiranje na efikasnijem utvrivanju odgovornosti na svim
nivoima;
3. konkurencija i mogunosti izbora upravnih usluga;
4. razvoj javnih slubi i servisa koji moraju biti u funkciji potroaa - a to
znai graana i privrednih subjekata;
5. obezbjeenje boljeg upravljanja ljudskim potencijalima u upravi, kao i
poboljanje poloaja kljunih dravnih slubenika;
6. optimalno iskoriavanje mogunosti koje prua moderna informaciona
tehnologija;
7. podizanje nivoa kvaliteta pravne regulative i izvoenje deregulacije u
odreenim prenormiranim oblastima i
8. jaanje usmjeravajue funkcije monitoringa djelovanja upravnog sistema.
U svim fazama reformskog procesa, u moguoj mjeri, inkorporirani su principi i
dobra praksa evropskog administrativnog prostora. To podrazumijeva, u irem smislu,
da se utvrivanje pravila, procedura, nadzornih mehanizama, tumaenja, primjene,
sudske prakse i svih drugih aspekata upravnog prava uini kompatibilnim evropskom
administrativnom prostoru.
Nedostaci i tekoe koje su se do sada javile i koje je neophodno eliminisati su:
- nedovoljna obavijetenost svih relevantnih uesnika o procesu i njegovom
znaaju i neodgovarajua participacija i angaman svih relevantnih subjekata;
8

- nedovoljna ukljuenost dravnih slubenika i namjetenika, kao i strah od
promjena i njihovih rezultata;
- nedovoljna aktivnost pojedinih organa i njihovo odlaganje kako bi se dobila
iskustva drugih;
- manjak kreativnog mladog kadra koji poznaje strane jezike, koristi IT i posjeduje
druge specifine vjetine;
- nedostatak organizovane i kompetentne institucije koja bi, sa stanovita strunog
i nauno-metodolokog pristupa, pratila proces i bila podrka i logistika u sprovoenju
reforme i
- nepostojanje adekvatnih mehanizama za poboljanje materijalnog poloaja
dravnih slubenika i njihovo stimulisanje za rad u javnoj upravi.

9

III. ANALIZA AKTUELNOG STANJA I OSNOVNE SMJERNICE DALJIH
AKTIVNOSTI

Agendom reforme javne uprave definie se proces upravne reforme kao razvojni
proces koji je dugoroan i koji podrazumijeva neprestano unaprjeivanje i usavravanje.
Ona ne oznaava kraj prethodne strategije niti poetak jedne sasvim nove, ve kontinuitet
vladinih reformskih napora koji su zapoeti prije vie od deset godina.
Prethodna strategija bila je ambiciozan poduhvat, te je potrebno da ova agenda
bude praktina i ogranienog djelokruga, da bude usmjerena samo na najhitnije prioritete
koji su u vezi s pristupanjem Evropskoj uniji, nacionalnim razvojem i aktuelnom
ekonomskom i finansijskom realnou.
Organizacijski koncept sistema javne uprave u Crnoj Gori podrazumijeva tri
segmenta:
1. dravnu upravu
2. lokalnu samoupravu i
3. javne slube.

1. DRAVNA UPRAVA

Polazei od premise da su za dobru dravnu upravu potrebna tri kljuna
preduslova (optimalna organizacija sistema dravne uprave i unutranja organizacija
organa dravne uprave; profesionalan i depolitizovan kadar i savremena informaciona
tehnologija-IT), neophodno je da se i u normativnom aspektu i u svakodnevnom
praktinom radu obezbijedi napredak i odgovor ovim izazovima. Crna Gora je mala
drava pa ima potrebu i za malom ali efikasnom administracijom. Stoga, u daljoj reformi
javne uprave vano je odrediti jasne prioritete i definisati kratkorone, srednjorone i
dugorone aktivnosti, s odgovarajuim akcionim planom, kako bi se osiguralo da se teret
reformi paljivo rasporedi u odnosu na raspoloive ljudske resurse i tokove finansiranja.
Najznaajnije smjernice na kojima treba da se zasniva reforma dravne uprave su :
1) obezbjeenje potpune javnosti rada organa dravne uprave;
2) konzistentno sprovoenje reforme na svim nivoima organizacije organa dravne
uprave;
3) poboljanje kvaliteta rada organa dravne uprave uz neophodnu racionalizaciju;
4) permanentno profesionalno usavravanje dravnih slubenika i, istovremeno,
poveanje efikasnosti i kvaliteta njihovog rada;
5) objanjenje svih mjera racionalizacije rada dravne uprave, javnosti i njihovo
sproveenje na osnovu objektivnih kriterijuma;
6) omoguavanje prekvalifikacije ili dokvalifikacije svih dravnih slubenika i
namjetenika koji u procesu restrukturiranja postaju tehnoloki viak.

1.1. Pravni okvir

Oblast dravne uprave ureena je sa sedam propisa, od kojih Zakon o dravnoj
upravi ovu oblast normira u cjelini, na sistemskim osnovama. U skladu s tim, Zakon o
inspekcijskom nadzoru, Zakon o dravnim slubenicima i nametenicima i Zakon o
10

zaradama dravnih slubenika i nametenika, takoe, sistemski ureuju odgovarajue
znaajne segmente sistema dravne uprave. Procesnim zakonima - Zakonom o optem
upravnom postupku i drugim zakonima ureeni su posebni upravni postupci, a Zakonom
o upravnom sporu ureena su postupanja suda kada odluuje o zakonitosti upravnog ili
drugog pojedinanog akta, kada je to zakonom odreeno. Zakonom o Zatitniku ljudskih
prava i sloboda ustanovljen je, pored sudske kontrole zakonitosti upravnih i drugih akata
organa dravne uprave, novi reformski i demokratski vid kontrole rada dravne uprave,
preko institucije Ombudsmana. Sistemska materijalna i procesna zakonska rjeenja u
oblastima i segmentima koji ine sistem dravne uprave u Crnoj Gori potpunije su
ureena sa vie od 25 podzakonskih akata.
Postojei propisi u oblasti dravne uprave, u osnovi, su kvalitetni. Meutim,
uoava se potreba za mnogim izmjenama, to se, prije svega, odnosi na usklaivanje
propisa s meunarodnim standardima i obezbjeenje potpunije implementacije propisa.
To znai da treba korigovati neka vaea rjeenja pozitivnih propisa, prvenstveno:
Zakona o dravnim slubenicima i namjetenicima, Zakona o optem upravnom postupku
i Zakona o inspekcijskom nadzoru, za koje se procjenjuje da e ostvariti multiplikativan i
brz efekat na ukupan sistem dravne uprave. Razlozi su blie pojanjeni u djelovima
Agende koji se odnose na: slubeniki sistem, upravni postupak i inspekcijski nadzor.
Takoe, donoenjem Ustava Crne Gore oktobra 2007. godine, nametnula se
potreba izmjene zakonodavstva koje ureuje sistem dravne uprave. Za razliku od
prethodnog Ustava iz 1992. godine, kojim je Vlada Republike Crne Gore bila nadlena
da utvruje organizaciju i nain rada dravne uprave, a Skuptina Republike Crne Gore
samo naela organizacije dravne uprave, Ustav Crne Gore iz 2007. godine propisuje da
Skuptina Crne Gore ureuje sistem dravne uprave. To namee potrebu da se ova
materija uredi zakonima, te je potrebno donijeti novi zakon o dravnoj upravi, kao i
odreeni broj zakona kojima se ureuje ukupan sistem dravne uprave (Zakon o
ministarstvima i drugim organima uprave, Zakon o javnim slubama, Zakon o javnim
agencijama i dr.)

1.2. Organizacija sistema dravne uprave

Organizacioni aspekt reforme dravne uprave, kao dio sveukupnog procesa njene
transformacije, podrazumijeva sistemski i sloen proces iji je cilj stvaranje moderne
organizacione strukture koja e omoguiti efikasnost upravnog djelovanja, visok nivo
kvaliteta rada i pruanja usluga. Sadrinu organizacione reforme ine promjene u vezi s
nainom organizovanja organa dravne uprave, precizno definisanje nadlenosti izmeu
pojedinih organa, kao i mehanizama koordinacije.
Organizacija sistema dravne uprave i unutranja organizacija organa dravne
uprave u Crnoj Gori u osnovi je sistemski ureena po skandinavskom modelu
organizacije uprave. Tako je predvieno da ministarstva vre poslove predlaganja
unutranje i spoljne politike, voenje razvojne politike, normativne djelatnosti, upravni
nadzor i druge poslova sa stratekim i razvojnim sadrajem, a da operativne i izvrne
poslove uprave, a to su izvravanje zakona i drugih propisa, upravne i druge strune
poslove u resorima vre drugi organi uprave (uprave, sekretarijati, zavodi, direkcije i
agencije. Pri tome, treba precizirati da se radi o agencijama kao organima uprave, a ne o
11

samostalnim, nezavisnim, regulatornim institucijama). U osnovi radi se o piramidi koju
ine organi dravne uprave u jednom resoru i na vrhu piramide je ministarstvo, a njenu
osnovu ine drugi organi uprave. Ovako uspostavljena struktura funkcionie saglasno
utvrenim kompetencijama odnosno utvrenim obavezama, ovlaenjima i
odgovornostima svih organa, to prati sistem odnosa i saradnje, kao i nadzornih prava
ministarstva nad organima dravne uprave. Pored svih relevantnih struktura koje prate
proces, Vlada Crne Gore u kontinuitetu obrazuje posebna radna tijela sa zadatkom da
prate i obezbijede sprovoenje utvrene politike Vlade u dijelu organizovanosti ukupnog
sistema dravne uprave (broj i struktura organa, administrativni kapaciteti, kroz broj i
strukturu dravnih slubenika i namjetenika, materijalna i finansijska sredstva i aspekt
racionalizacije ove oblasti).
Sadanji sistem dravne uprave ine 53 organa (17 ministarstava, jedan
sekretarijat, 17 uprava, 10 zavoda, est direkcija i dvije agencije). Jedan od bitnih,
poetnih uslova za reformu itavog sistema jeste njegova funkcionalnost i institucionalna
stabilnost. Postojanje mnotva organa, kao i este promjene u organizacionoj strukturi,
ugroavaju sistem odgovornosti i realno su rizik za sprovoenje dugoronih reformskih
planova. S tim u vezi, neophodno je da se proces promjena i prilagoavanja globalne i
unutranje organizacije nastavi saglasno potrebama vrenja novih poslova dravne uprave
i ispunjavanja preuzetih obaveza u integrativnim procesima, pri emu je neophodno
prethodno sagledavanje mogunosti da uprave budu funkcionalno i formalno integrisane
u sastav ministarstava, kao i da se proiri djelokrug i odgovornosti postojeih organa
dravne uprve. Time bi se unaprijedila efikasnost u radu samih organa uprave i
istovremeno ostvarile utede kroz smanjivanje administrativno-tehnikih poslova u
upravama, koji bi preli u nadlenost ministarstava.

1.3. Unutranja organizacija i sistematizacija organa dravne uprave

Na osnovu Uredbe o grupama poslova, kriterijumima za unutranju organizaciju i
sistematizaciju, nomenklaturi poslova i okvirnom broju izvrilaca u organima dravne
uprave, aktom o unutranjoj organizaciji i sistematizaciji utvruje se broj i vrsta
organizacionih jedinica, ukupan broj slubenikih i namjetenikih mjesta, broj
slubenika i namjetenika u ukviru unutranjih organizacionih jedinica odnosno izvan
unutranjih organizacionih jedinica, uslovi za obavljanje utvrenih poslova i zadataka i
opis utvrenih slubenikih i namjetenikih mjesta. Akt o unutranjoj organizaciji i
sistematizaciji organa dravne uprave utvruje Vlada, na predlog ministra, odnosno
starjeine organa uprave.
U cilju izgradnje modernog i efikasnog sistema dravne uprave, potrebno je
definisati osnovne principe i pravce promjena, naroito kada su u pitanju racionalizacija
unutranje organizacije organa dravne uprave, konstituisanje organizacionih cjelina u
skladu s funkcijama koje obavljaju, kao i obezbjeenje mehanizama koordinacije unutar
samih organa. Broj sistematizovanih radnih mjesta uslovljavaju stalni procesi koji
generiu promjene u globalnoj ravni, izmjene odgovarajuih propisa u upravnim
oblastima i potreba razvoja ovog znaajnog segmenta.

12

MINISTARSTVA
Ukupan broj sistematizovanih radnih mjesta: 2472
Ukupan broj sistematizovanih izvrilaca: 2857
Ukupan broj zaposlenih dravnih slubenika/namjetenika: 1961
Broj lica angaovanih po osnovu ugovora o djelu*: 161
Broj pripravnika: 89
UPRAVE
SEKRETARIJATI
Broj pripravnika: 0

ZAVODI
Broj pripravnika: 9
DIREKCIJE I AGENCIJE
UKUPNO

Tabela: Prikaz strukture zaposlenih u organima dravne uprave

13

Prilikom uspostavljanja unutranje organizacije i sistematizacije organa dravne
uprave, u narednom periodu, naroito treba imati u vidu:
- adekvatnu podjelu poslova i odgovornosti
- finansijski aspekt vrenja poslova
- meusobne uslovljenosti
- potrebu timskog rada, planiranja i praenja realizacije i postignutih efekata, kao i
- ocjenjivanje rada i efektivnosti u radu.

2. LOKALNA SAMOUPRAVA

2.1. Koncept lokalne samouprave u Crnoj Gori

U sistemu lokalne samouprave u proteklom periodu dolo je do znatnih promjena
u oblasti razvoja sistema lokalne samouprave. Koncept po kojem je organizovana lokalna
samouprava u Crnoj Gori predstavlja jedan od rijetkih primjera organizacije lokalnih
jedinica vlasti. Prije svega, rije je o jednostepenom obliku teritorijalne organizacije
lokalnih samouprava, sa izuzetkom Glavnog grada i Prijestonice, zatim na monotipski
koncept organizacije lokalnih vlasti, kao i na omnibus sistem nadlenosti lokalne
samouprave.

2.1.1. Jednostepenost lokalne samouprave

Sadanji koncept lokalne samouprave poiva na principu jednostepenosti lokalnih
zajednica. Crna Gora predstavlja rijedak primjer s jednostepenom lokalnom
samoupravom u uporedno-pravnoj praksi, jer je u veini zemalja na snazi dvostepeni ili
ak trostepeni oblik lokalne samouprave. Crna Gora je jedna od najmanjih drava u
Evropi (geografski i demografski), te je razumljivo da ne postoji potreba organizacije
viestepenih oblika lokalne samouprave. Vertikalnom podjelom vlasti u Crnoj Gori, sa
administrativno-tehnikog gledita, obezbijeena je interna i eksterna dvostepenost.

2.1.2. Monotipski koncept lokalne samouprave

Nain organizacije lokalnih vlasti je monotipski. Lokalna samouprava u Crnoj
Gori je organizovana po optinama. Izuzetak od navedenog pravila predstavljaju Glavni
grad i Prijestonica, koji su ureeni posebnim zakonima: Zakonom o Glavnom gradu i
Zakonom o Prijestnici. Ustavom Crne Gore je utvreno da je osnovni oblik lokalne
samouprave optina i da se mogu osnivati i drugi oblici lokalne samouprave, to u
postojeim drutveno-ekonomskim odnosima predstavlja podsticaj ubrzanijem razvoju
odreenih jedinica lokalne samouprave. Problem u sadanjoj konstalaciji odnosa za neke
optine predstavlja relativno mali broj izvornih nadlenosti, dok za druge to predstavlja
viak nadlenosti i problem koji lokalne uprave ne mogu rijeiti iako graani od njih to
oekuju. Stoga je potrebno utvrditi odreena efikasnija i efektivnija rjeenja modela
organizacije vlasti kako normativni okvir ne bi predstavljao konicu, ve pogon razvoja
jedinica lokalne samouprave u Crnoj Gori.
14

2.1.3. Sistem opte nadlenosti omnibus sistem

Lokalnu samoupravu u Crnoj Gori karakterie sistem opte nadlenosti, tzv.
omnibus sistem. Po ovom sistemu, sve jedinice lokalne samouprave obavljaju iste
poslove iz razliitih oblasti ivota, bez obzira na izraene geografske, demografske,
ekonomske, pa ak i razlike u kadrovskim kapacitetima. Odreena sloboda lokalnih
samouprava je u injenici da, u skladu s posebnim potrebama graana, organi lokalne
samouprave odreuju obim vrenja pojedinih poslova. Evidentna je potreba pojedinih
jedinica lokalne samouprave u Crnoj Gori za veim stepenom autonomije i nadlenosti
kako bi mogle odgovoriti svim izazovima koji karakteriu ubrzani drutveno-ekonomski
razvoj.

2.2. Prioritetne aktivnosti

2.2.1. Razvoj odrivog sistema finansiranja lokalne samouprave

Nakon sagledavanja odreenih komparativnih modela finansiranja lokalnih
samouprava u zemljama EU i sprovoenja potrebnih analiza stanja u optinama, potrebno
je pristupiti kreiranju akcionog plana reformi u oblasti javnih finansija na lokalnom
nivou. Na taj nain odredie se smjernice dugorone finansijske odrivost optina
sopstvenim prihodima i zajednikim prihodima drave i lokalnih vlasti, egalizacionog
fonda i uslovnih dotacija. Stim u vezi, trebalo bi utvrditi objektivnije kriterijume i
postupak raspolaganja sredstvima egalizacionog fonda.
Ne manje vano jeste pitanje naplate prihoda na lokalnom nivou, koji nijesu na
zadovoljavajuem nivou. Treba definisati nove mehanizme jaanja kapaciteta lokalnih
inspekcija ali i odreene modele pasivnog sistema naplate odreenih naknada, novanih
kazni i slino.

2.2.2. Razvoj lokalnog komunalnog sistema

Priprema i usvajanje adekvatnog normativnog okvira u oblasti komunalnog
sistema predstavlja prve u nizu aktivnosti ka punoj decentralizaciji i omoguavanju
kvalitetnog pruanja usluga graanima. Poseban akcenat u ovoj oblasti stavie se na
kreiranje mjeovitih poslovnih aranmana javno-privatnog partnerstva ali i na potpunu
privatizaciju u odreenim oblastima, poput: deponija, zelenila, odravanja stambenih
objekata, izdavanja stanova i dr.
Takoe, posebnu panju u ovoj oblasti treba posvetiti razvoju i jaanju komunalne
policije, kao i proirenju njenih nadlenosti kroz jaanje sistema sankcija i
decentralizaciju odreenih poslova, koji su sada u nadlenosti organa uprave na
drzavnom nivou. Tako e se doprinijeti jaanju poloaja komunalne policije u lokalnoj
zajednici ali i utedi u oblasti odravanja komunalnog reda. Ovo se, prije svega, odnosi
na stvaranje adekvatnih uslova da komunalna policija odrava komunalni red i
obezbjeuje efikasno izvravanje zakona i drugih propisa iz svoje nadlenosti. Posebno
treba sprovesti aktivnosti na propisivanju novih poslova koje, pored dosadanjih,
komunalna policija treba da obavlja, kao to su: ostvarivanje bezbjednosti u lokalnom
15

saobraaju, zatita ivotne sredine, kulturnih dobara, lokalnih puteva, ulica i drugih
javnih objekata, zatita od elementarnih i drugih nepogoda prouzrokovanih viom silom,
kao i postojee poslove zatite od buke i obezbjeivanje sigurnosti i zatite graana.
Takav trend razvoja komunalne policije saglasan je preporukama Kongresa
lokalnih i regionalnih vlasti (CLRAE) pri Savjetu Evrope, koji naglaava potrebu da
lokalne zajednice dobijaju sve veu ulogu u oblikovanju preventivnih programa
bezbjednosti i neposrednom pruanju bezbjednosti svojim stanovnicima, kao i da u tome
treba tijesno da sarauju s policijom. Kao jedan od prvih programa, nakon propisivanja
navedenih nadlenosti, moe biti prepoznat u transformaciji sadanjeg policajca u
lokalnoj zajednici i obrazovnim ustanovama iz Uprave policije u komunalnu policiju.

2.2.3. Razvoj meuoptinske saradnje

U cilju razvoja efikasnog, ekonominog i efektivnog rada lokalne samouprave,
neophodno je da jedinice lokalne samouprave tijesno meusobno sarauju u cilju
valorizacije zajednikih potencijala u odreenom regionalnom podruuju u kojem
gravitiraju (npr. Kolain, Mojkovac i Bijelo Polje), ali i rjeavanja zajednikih problema
(npr. odlaganje otpada, inspekcijske slube i td.). Da bi se na sveobuhvatan nain
pristupilo razvoju meuoptinske saradnje, a s tim u vezi i osnivanju meuoptinskih
zajednica i tijela za prekograninu i meuteritorijalnu saradnju, neophodno je kreirati
strateki dokument koji bi predstavljao osnov za dalji razvoj ove oblasti.
Posebno je vano podstai implementaciju Evropske okvirne konvencije o
prekograninoj saradnji izmeu teritorijalnih zajednica ili vlasti i njena tri dodatna
protokola, kao i regulative Evropske unije u ovoj oblasti. Pravni osnov za razvoj ove
vrste saradnje prepoznat je Zakonom o lokalnoj samoupravi.

2.2.4. Kreiranje i puna implementacija lokalnih planova ekonomskog razvoja

Strateki prioritet veine jedinica lokalnih samouprava u Crnoj Gori treba da bude
stvaranje uslova za lokalni ekonomski razvoj kroz efikasnije korienje svih resursa radi
dostizanja boljeg kvaliteta ivota svih graana. U tom smislu, posebanu panju treba
posvetiti kreiranju lokalnih planova ekonomskog razvoja i njihovoj punoj implementaciji
u narednom periodu. Dvije osnovne oblasti koje bi trebalo tretirati planovima razvoja su:
nastavak intenzivne promocije greenfield investicija i valorizacija potencijala koji su
nastali usljed promjene naina privreivanja i korienja industrijskih potencijala u
oblastima koje su u proteklom periodu bile odreene za industrijske zone tzv.
brownfield investicije.

2.2.5. Razvoj i upravljanje ljudskim resursima na lokalnom nivou

U narednom periodu treba nastaviti razvoj ljudskih resursa i jaanje kapaciteta na
lokalnom nivou. Kako bi lokalna uprava bila servis graana i pravnih lica u punom
smislu te definicije, neophodno je da usluge koje prua budu kvalitetne i pruene na
efikasan i ekonomian nain.
Potrebno je sprovesti aktivnosti na kreiranju jedinica za razvoj ljudskih resursa u
lokalnim samoupravama. Kljunu ulogu, usljed nepostojanja institucije za upravljanje
16

kadrovima u lokalnoj samoupravi, u toku razvoja ljudskih resursa u lokalnim
samoupravama ima Zajednica optina Crne Gore. Naime, Zajednica optina, kao tijelo
koje zastupa interese jedinica lokalne samouprave, predstavlja jedinstvenu organizaciju u
Crnoj Gori koja u svojim upravljakim organima ima predstavnike svih jedinica lokalnih
samouprava u Crnoj Gori. Usljed tih okolnosti, Zajednica optina ima mogunost
kvalitetnog sagledavanja stanja ljudskih resursa u lokalnim samoupravama, to joj prua
mogunost da kreiranjem planova razvoja pospijei razvoj pojedinanih jedinica za
razvoj ljudskih resursa na niovu lokalnih samouprava.

3. JAVNE SLUBE I JAVNE AGENCIJE
3. 1. Uvodne napomene
Razvoj javnih slubi i javnih regulatornih (i drugih) agencija rezultat je relativno
dugotrajnog procesa promjena savremene drave odnosno uprave. Za savremenu upravu
je karakteristina tendencija poveanja broja upravnih organizacija, sistemske
diferencijacije, smanjenja uloge prisile, profesionalizacije, kao i tendencija stalne
modernizacije upravnih sistema, kojim je omoguen razvoj javnih slubi i javnih
regulatornih i drugih agencija. Ove agencije obavljaju odreene poslove koji su u
prolosti bili rezervisani za dravu odnosno za dravne organe.
U evropskim dravama se odvijaju slini procesi diferencijacije upravnih sistema.
Posebno je ovaj trend bio izraen krajem 20. vijeka i dodatno je ubrzan u 21. vijeku.
Danas javna uprava mora rjeavati nove i sve kompleksnije probleme, i to znatno bre i
efikasnije nego u prolosti. Da bi uspjeno odgovorila na te zahtjeve, savremena javna
uprava mora koristiti sve kompleksnije metode i postupke. Ovoj konstataciji treba dodati
i ideju o principu 3E- uvoenju ekonominosti, efikasnosti i efektivnosti na sve nivoe
javnog sektora, gdje se istie princip javnog menadmenta, koji ima sljedee glavne
karakteristike: a) fokus na menadmentu (upravljanju), a ne na politici; b) sve
intenzivnije ocjenjivanje performansi i efikasnosti rada na svim nivoima upravnih
sistema; v) osnivanje sve veeg broja javnih agencija koje djeluju na principu
racionalnosti i kontrole trokova; g) uvoenje kvazi trita u djelovanje javnog sektora i
ukljuivanje privatnog sektora u obezbjeivanje javnih usluga (tzv. contracting out)
itd.
Javni sektor, naroito u sektoru tz. privrednih javnih slubi, u savremenoj dravi
podvrgnut je veoma irokim i izraenim procesima privatizacije, liberalizacije i
deregulacije. U sistemu javne uprave odmah na periferiji sistema dravne uprave
stvaraju se i razvijaju brojne nove paradravne institucije koje su svojim djelovanjem u
velikoj mjeri samostalne u odnosu na dravnu izvrnu vlast i dravnu upravu, a njihov
najvaniji novi zadatak postaje regulacija, razvoj i unaprjeivanje odreenih novih trita
u javnom sektoru, naroito u oblasti tz. privrednih javnih slubi.
Od svih najvanijih funkcija uprave (regulatorna, servisna i razvojna funkcija),
savremena uprava u cjelini ne zadrava ni jednu od njih iskljuivo za sebe. Savremeni
trend jeste da se sve vei obim servisnih i razvojnih ali i regulatornih poslova prenosi na
nedravne odnosno paradravne subjekte, a pri tome drava tj. uprava zadrava samo
odreene kontrolne i regulatorne funkcije.
17

Glavne prednosti prenoenja javnih funkcija na organizacije izvan sistema
dravne uprave su sljedee:
- poveava se nivo efikasnosti djelovanja sistema (poveava se sistemska
fleksibilnost, kao i menaderska samostalnost u izvravanju tih poslova);
- obezbjeuje se struna i drugi oblici samostalnosti tih agencija, a time i
udaljavanje od politikuh uticaja i pritisaka u obavljanju odreenih vanih javnih poslova
odnosno nuenju javnih usluga;
- obezbjeuje se ukljuivanje civilnog drutva u odluivanje (npr. kroz lanstvo u
savjetima javnih agencija).
Dodatni kriterijum jeste da se time moe obezbijediti finansiranje tih poslova
preko upravnih taksi odnosno drugih oblika neposrednih finansijskih prihoda javnih
agencija i slinih regulatornih tijela (prihodi od licence, tarife i sl.). Konano, vaan
kriterijum za osnivanje ovih tijela je da u oblastima djelatnosti ovih tijela nije potreban
stalni politiki nadzor, nego je, suprotno tome, sprovoenje ovih poslova i nadlenosti
potrebno to vie udaljiti od uticaja dnevne politike.
Meutim, osim prednosti prenoenja nekih javnih funkcija na organizacije izvan
sistema drave odnosno dravne uprave (npr. na javne agencije i slina regulatorna
tijela), uoeni su i odreeni problemi odnosno rizici od kojih se istiu sljedei:
- smanjuje se stepen nadzora nad tim institucijama (nema vie neposrednog
nadzora i uticaja kao u sluaju kada se ti poslovi obavljaju u okviru nadlenog
ministarstva, odnosno organa u sastavu ministarstva);
- smanjuje se stepen ministarske odgovornosti (i u ovom sluaju treba da ostane
odgovornost ministra za stanje u odreenoj upravnoj oblasti, ali se, objektivno, stepen
ove odgovornosti smanjuje proporcionalno stepenu pravne, strune, organizacione,
personalne i finansijske samostalnosti javnih agencija);
- mogunost odreenih disfunkcionalnosti u djelovanju ovih institucija, kada npr.
svojim interesima podreuju interese korisnika usluga (tako, npr. mogu neopravdano
predlagati poveanje tarifa, iako za to nema objektivne potrebe, izdavati licence po
odreenim kriterijumima koji nijesu u skladu s naelom jednakosti subjekata pred
zakonom i sl.).

3.2. Postojee stanje u Crnoj Gori u ovoj oblasti

Znaajnu novinu u politikom (upravnom) sistemu Crne Gore u posljednje
vrijeme predstavlja ustavnovljavanje raliitih tzv. regulatornih i drugih tijela ali i drugih
posebnih oblika vrenja javnih ovlaenja od strane raznih organizacija koje vre upravne
poslove. Ustav Crne Gore ne ureuje posebno pravni poloaj regulatornih tijela. Iako
regulatorne institucije nemaju svoju ustavno-pravnu utemeljenost, one sistemsku
utemeljenost trenutno nemaju ni u Zakonu o javnim agencijama, koji je trebalo (a nije)
donijeti u procesu reforme dravne uprave, tako da se ove institucije ureuju
materijalnim zakonima i to na razliite naine.
Najei oblici oranizovanja vrenja javnih ovlaenja su agencije, komisije,
fondovi, zavodi itd. Mada se u zakonodavstvu pojavljuju pod razliitim nazivima, svi
navedeni oblici vre javna ovlaenja i, po pravilu, imaju svojstvo pravnog lica.
Prvi i najzastupljeniji oblik organizovanja je tzv. agencija iji je status veoma
razliit i sistemski nije definisan. Crna Gora jo nije donijela zakon o javnim agencija
18

kojim bi se uredio nihov pravni poloaj u upravnom sistemu i to predstavlja jedan od
razloga odreene konfuzije u njihovom poloaju. U kontekstu sistemske nedifinisanosti,
agencije se u upravnom sistemu javljaju u razliitim statusnim oblicima, kao: 1)
nezavisni regulatorni organ; 2) organ dravne uprave; 3) akcionarsko drutvo; 4)
specijalizovana organizacija i druga iji se status ne moe jasno definisati.
Drugi organizacioni oblik vrenja javnih ovlaenja su komisije, koje su razliitog
pravnog statusa i imaju razliite funkcije. Pri tome, Komisija za hartije od vrijednosti u
funkcionalnom smislu ima status nezavisne i samostalne organizacije s regulatornim
funkcijama, dok su Komisija za konflikt interesa i Agencija za mirno rjeavanje radnih
sporova samo nezavisna tijela i nemaju regulatronu funkciju.
Trei organizacioni oblik vrenja javnih ovlaenja su fondovi, koji se, takoe,
osnivaju zakonom ali imaju razliie funkcije. Fondovi se, po pravilu, osnivaju kao
organizacije koje vre javna ovlaenja u drutvenim djelatnostima, a ree i u privrednim
djelatnostima, kao dioniarska drutva (penzijsko-invalidsko osiguranje, zadravstveno
osiguranje, finansiranje lokalne samouprave, razvoj itd.).
etvrti organizacioni oblici vrenja javnih ovlaenja su zavodi i instituti. Pored
zavoda kao organa dravne uprave koji se osnivaju uredbom, zavodi kao javne slube
(organizacije) osnivaju se i zakonima. Tipian primjer ovog ogranizacionog oblika jeste
Zavod za zapoljavnje, koji je posebnim zakonom osnovan kao javna sluba. Poseban
oblik vrenja upravnih ovlaenja su i pojedini instituti koji se osnivaju na osnovu zakona
kao samostalne i neprofitne organizacije, kao to je Institut za standardizaciju.
Pravni sistem Crne Gore poznaje tzv. regulatorna tijela kao samostalne i
nezavisne organizacije koje se osnivaju u razliitim oblastima i oblicima, najee kao
agencije i komisije. Ona se osnivaju u razliitim upravnim oblastima, kao to su
energetika, osiguranje, radio-difuzija, hartije od vrijednosti itd.
Regulatorna tijela u Crnoj Gori karakterie naroito:
- obrazuje ih vlada zakonom ili na osnovu zakona
- imaju svojstva pravnog lica
- po pravilu, samostalna su i nezavisna u odnosu na druge dravne organe
- imaju svoje organe upravljanja (odbore, savjete, upravne odbore)
- imaju svoje organe rukovoenja - direktore
- donose svoje propise (statut, pravila i slino)
- utvruju naknade za pruanje svojih usluga
- odgovrna su, po pravilu, Skuptini CG, a rijetko Vladi
- finansiraju se iz sopstvenih prihoda ili iz dravnog budeta i sopstvenih prihoda
- odluuju o pravima i obavezama korisnika usluga
- rjeavaju sporove meu korisnicima usluga
- vre nadzorne poslove, ukljuujui i poslove inspekcijskog nadzora i
- vre druga - posebna ovlaenja.

3.3. Pravci buduih aktivnosti

Da bi se stvorila kvalitetna osnova za definisanje ciljeva i mjera koji se ele u
narednom periodu postii reformom u ovoj oblasti, neophodno je pripremiti
komparativnu studiju o poloaju javnih slubi i nazavisnih agencija u Crnoj Gori.
19

Komparativna studija bi trebalo da prui kvalitetne rezultate na osnovu kojih e se
definisati neophodne mjere i aktivnosti usmjerne na:
1) odreivanje obima javnog sektora i javnih slubi i ureivanje vlasnikih
pitanja;
2) utvrivanje statusa i poloaja javnih slubi i agencija, kao i zaposlenih u tim
slubama i agencijama;
3) dograivanje koncesija i drugih oblika u vrenju javnih slubi;
4) regulisanje poloaja infrastrukturnih objekata i postrojenja u svim oblastima
sistema javnih slubi, posebno pitanja korienja javnog dobra;
5) nastavak procesa regulacije, liberalizacije i privatizacije javnih slubi i
6) uvoenje konkurencije u izvoenje poslova.
U normativnom smislu treba da uslijedi donoenje zakona o javnim slubama i
zakona javnim agencijama.
Budue reformske aktivnosti determisane su sljedeim potrebama:
1. potovanja razliitosti unutar koherentnog okvira
2. jasnog definisanja i pojednostavljivanja pravnog okvira za naknade
3. transparentnog i jasanog okvira za odabir privrednih drutava za obavljanje slube
odnosno pruanja usluga od opteg interesa
4. priznavanja u potpunosti javnog interesa u drutvenim i zdravstvenim slubama
5. procjene rezultata i evaluacije pruanja usluga i
6. revidiranja sektorskih politika.

Navedene aktivnosti sprovodie se u cilju:
- pojednostavljenja postupka (administrative simplification)
- bolje upravne saradnje izmeu organa javne uprave i javnih slubi i agencija, to
e biti osnova za efikasniju saradnju i izbjegavanje multipliciranja postupaka
(Saradnju treba da karakterie meusobna pomo odgovaranje na pitanja,
informacije, provjere itd., i to direktno izmeu organa; stvaranje take
jedinstvenog kontakta one stop shop pristip; mehanizam uzbune razmjena
informacija mogua teta za zdravlje i sugurnost)
- kvalitetnijeg pruanja informacija i uspostavljanja elektronskog sistema za
razmjenu informacija i
- postupaka autorizacije.

20

4. JAVNE FINANSIJE

4.1. Dosadanje reformske aktivnosti

Sistem uprvljnj jvnim finnsijm koji se implementira u Crnoj Gori i na
kojem treba istrajati definie procedure preusmjervnj jvnih sredstv i uprvljnje
njim n nin koji osigurv fisklnu disciplinu, prenje strtekih prioritet i
obezbjeenje efiksnu upotrebu jvnih sredstv.
U posljednjih 7 godin oblst jvnih finnsij konstntno prolzi kroz proces
reformi. Prv velik reform - uvoenje jedinstvenog run trezor - pokrenut jo u
vrijeme ztvrnja Slube z pltni promet, zhtijevla je prenoenje dijel njegovih
rnijih ndlenosti Ministrstvu finnsij, koje je postlo odgovorno z sv plnj
orgn jvne uprve, to je rezultirlo direktnim utedm jvnih sredstv, ko i sve
odgovornijom i trnsprentnijom jvnom uprvom. Povel se i efiksnost jvne uprve
jer se potronj jvnih sredstv sve vie vezl z usvojeni budet.
Drugi veliki reformski zhvt jeste budetski proces uvoenja i proirenja
srednjoronog okvir rshod (MTEF). Meutim, ovaj budetski proces treb dlje
rzvijti kko bi posto djelotvorn instrument politike. Slb krik izmeu ciljev
politike i relnog budet je vn primjer z to. Koordincija aktivnosti izmeu vldinih
gencij, organa dravne uprave i Ministrstv finnsij, tokom pripreme zkon, esto
rezultir donoenjem prvnih kt koji se ne mogu sprovesti zbog mnjk sredstv u
Budetu. Budetski klendri, iko su precizniji nego rnije, jo nijesu u potpunosti
usgleni, a potpuno usklivnje zhtjev izmjene i dopune zkonskih kt od kojih
su neki tek nedvno usvojeni. Srednjoroni okvir rshod treb redovno urirti i jti.
Trea reform, nedvno zpoet u oblsti jvnih finnsij, jeste uvoenje
unutrnje finnsijske kontrole (PIFC), u skldu s EU zhtjevim. Sistemi interne
finnsijske kontrole (PIFC) u jvnoj uprvi i njihov prktin primjen postl je
njvniji uslov z integraciju zemljalja kndidta u EU.

4.2. Stanje javnih finansija i mjere

Konsolidovane javne finansije Crne Gore, koje ine centralni budet drave,
budeti 5 dravnih fondova i budeti lokalnih samouprava (19 optina, Glavni grad i
Prijestonica), u 2007. godini karakterisalo je znatno poveanje javnih prihoda i suficit
javnih finansija na nivou od oko 6,5% BDP-a.
U posljednjem kvartalu 2008. godine, stezanje u ekonomiji dovelo je do
pogoranja u sektoru javnih finansija. Iako je visoki privredni rast do pred kraj godine
odravao prihode od poreza na visokom nivou, ukupni javni prihodi (njihovo relativno
uee u BDP-u) smanjeni su kao posljedica usporavanja privredne aktivnosti, posebno u
sektoru nekretnina, izvoza i uvoza ali i smanjenja stopa za socijalne doprinose i
neporeskih prihoda. Poto je istovremeno na strani konsolidovane javne potronje dolo
do znatnog poveanja, i to, prije svega, zbog 30% poveanja plata u javnom sektoru, te
poveanih socijalnih transfera i kapitalnog budeta, u 2008. godini budet je, nakon tri
godine boravka u zoni visokog suficita, ve uao u zonu deficita javnih finansija u visini
od 0,4 BDP-a.
21

Pod uticajem globalne finansijske i ekonomske krize negativni trend parametara
javnih finansija Crne Gore nastavljen je tokom 2009. godine. Razlozi za pogoranje
javnofinansijskih parametara zemlje su pad javnih prihoda i dalji rast budetskih rashoda.

Pregled javnih finansija u 2008. godini (ostvarenje) i 2009. godini
(projekcija)
O P I S
Ostvarenje 2008 Projekcija 2009
mil % BDP mil % BDP
TEKUI JAVNI PRIHODI 1544.44 49.58 1328.91 43.10
Porezi 926.40 29.74 794.14 25.76
Doprinosi 339.91 10.91 286.97 9.31
Takse 36.09 1.16 31.55 1.02
Naknade 165.76 5.32 112.01 3.63
Ostali prihodi 67.28 2.16 55.83 1.81
Primici od otplate kredita 9.00 0.29 48.41 1.57
KONSOLIDOVANA JAVNA POTRONJA 1556.55 49.97 1451.92 47.09
TEKUA JAVNA POTRONJA 1245.67 39.99 1239.40 40.20
Tekui izdaci 574.95 18.46 545.68 17.70
Transferi za socijalnu zatitu 350.42 11.25 408.36 13.25
Transferi institucijama, poj. NVO i javnom sektoru 237.55 7.63 233.63 7.58
Ukupni kapitalni izdaci 310.89 9.98 212.52 6.89
Pozajmice i krediti 63.51 2.04 29.72 0.96
Rezerve 19.19 0.62 22.00 0.71
DEFICIT/SUFICIT -12.12 -0.39 -123.01 -3.99
FINANSIRANJE
12.12 0.39 123.01 3.99
Domae finansiranje -110.79 -3.56 -125.25 -4.06
Inostrano finansiranje -2.65 -0.09 80.96 2.63
Donacije 4.22 0.14 5.40 0.18
Prihodi od privatizacije ili depoziti 38.56 1.24 109.74 3.56
POVEANJE/SMANJENJE DEPOZITA -87.00 -2.79 -57.56 -1.87

Rast budetske potronje u Crnoj Gori u prethodnim godinama uzrokovan je, prije
svega, rastom zarada i penzija. U periodu 2006-2009, usljed poveanja minimalne cijene
rada i koeficijenata platnih razreda, bruto zarade zaposlenih su porasle za oko 63%, tako
da je ukupan fond zarada u javnom sektoru (bez lokalne samouprave) u 2006. godini
iznosio oko 210 mil. , dok je u 2009. po rebalansu planiran na nivou od oko 340 mil. .
Identifikovanjem dijela zarada koje se isplauju kroz transfere iz budeta (zdravstvene
institucije, Univerzitet CG, CANU itd) dolazi se do iznosa bruto zarada od oko 371 mil.
planiranih rebalansom. Prema podacima Ministarstva finansija, broj zaposlenih u
dravnoj upravi, zdravstvu i prosvjeti u 2009. godini iznosi oko 42,5 hiljade, ukljuujii
pripravnike i zaposlene po ugovoru o djelu. to se penzija tie, trenutni broj korisnika
prava iz penzijskog i invalidskog osiguranja je oko 110 hiljada, to je uz redovna i
vanredna usklaivanja uzrokovalo porast izdataka za penzije sa 199 mil. u 2006. na 321
mil. u 2009. godini ili 61 %.
22

Zarade i penzije kljuni su segmenti fiksnih odnosno mandatornih trokova
budeta Crne Gore, koji su u periodu 2006-2009. godine uestvovali sa oko 75-80% u
konsolidovanim budetskim izdacime zemlje.
U 2009. godini donijete su ili su inicirane izmjene zakonske regulative koje e u
2010. godini dovesti do promjena na strani tekuih budetskih prihoda. Poveane su
akcize na mineralna ulja, kao i akcize na duvan i duvanske proizvode. Smanjenje poreza
na dohodak fizikih lica i Izmjene i dopune Zakona o obaveznom socijalnom osiguranju
su mjere koje e dovesti do daljeg rastereenja obaveza poslodavca u cilju stvaranja to
povoljnijeg okruenja za razvoj poslovanja. Izmijenjene su i poreske stope definisane
Zakonom o porezu na upotrebu putnikih motornih vozila, plovnih objekata,
vazduhoplova i letilica.
Izmjenama i dopunama Zakona o porezu na dohodak fizikih lica i Izmjenama i
dopunama Zakona o doprinosima za obavezno socijalno osiguranje znatno su
promijenjene poreske stope. U narednoj tabeli date su vaee i izmijenjene poreske stope:

Tabela 25: Izmjene stopa poreza i doprinosa na zarade
OPIS 2009 2010
Porez na dohodak fizikih lica 12% 9%
Neoporezivi dio zarade (mjeseno) 70 0
Ukupni doprinosi na teret poslodavca 14.5% 9.80%
Ukupni doprinosi na teret zaposlenog 17.5% 24.0%
Ukupni doprinosi na obavezno penzijsko osiguranje 20.5% 20.5%
Ukupni doprinosi na obavezno zdravstveno osiguranje 10.5% 12.3%
Ukupni doprinosi na osiguranje od nezaposlenosti 1.0% 1.0%
Ukupno doprinosi na obavezno socijalno osiguranje 32.0% 33.8%

Kod planiranja prihodne strane, uvedeno je praenje osnovnih indikatora
ekonomske aktivnosti. Prati se 20 indikatora iz etiri oblasti, na osnovu kojih se daju
projekcije kretanja BDP. Takoe, u cilju pokuaja odvajanja ciklinih od strukturnih
prihoda crnogorske ekonomije, pripremljene su detaljne analize, a na osnovu strukturnih
prihoda pripremljena je projekcija prihoda za 2010. godinu.
Od 2008. godine, pet vanbudetskih fondova postali su dravni fondovi i planiraju
se kao sastavni dio budeta Crne Gore. U periodu 2008-2009, Zavod za zapoljavanje i
Fond za obeteenje integrisani su u sistem Dravnog trezora i njihovi primici i izdaci su
evidentirani preko konsolidovanog rauna trezora. Ostali fondovi su u praksi
funkcionisali nezavisno. U 2010. godini Fond za zdravstveno osiguranje i Fond za
penzijsko-invalidsko osiguranje ukljuie se u sistem Dravnog trezora, ime e se
obezbijediti vea transparentnost i kontrola izvrenja izdataka.
Donoenjem novog zakona o zaradama dravnih slubenika i namjetenika i
strogom kontrolom novog zapoljavanja, inicirano je zaustavljanje rasta fonda zarada i u
toku je centralizacija isplata zarada svih budetskih korisnika. Jo jedna vana promjena
koja e uticati na kvalitet i transparentnost javnih finansija jeste izmjena prikazivanja
izdataka po ekonomskoj klasifikaciji kod jednog dijela budetskih korisnika. Naime, u
okviru transfera nijesu prikazivane bruto zarade, kapitalni izdaci, rashodi za materijal i
usluge i ostali izdaci. Budetom Crne Gore za 2010. godinu svi transferi, osim kod Fonda
23

za zdravstveno osiguranje, prikazani su po ekonomskoj klasifikaciji, dok e se u toku
sljedee godine raditi na centralizaciji svih prihoda budetskih korisnika, prije svega
javnih ustanova, to e doprinijeti realnom sagledavanju budetskih potreba ovih
potroakih jedinica.
U toku 2009. godine, na osnovu odredbi sistemskog Zakona o budetu,
Ministarstvo finansija daje miljenje na budete lokalnih samouprava, to e u praksi
poboljati kontrolu rasta javnih izdataka i pomoi u balansiranju ukupne javne potronje.
Odredbama Zakona o rebalansu za 2009. godinu obavezane su sve potroake
jedinice da, prije ugovaranja javnih nabavki, dobiju saglasnost Ministarstva finansija,
ime se dodatno uspostavila kontrola nad troenjem budetskih sredstva i smanjuje
mogunost prenoenja obaveza u naredne godine.
Neophodno je nglsiti d sve reforme unutr sektor jvnih finnsij zvise od
kpcitet Ministrstv finnsij, ndlenih ministrstv i institucij, ko i Vlde i
prlment, tko d postoji meusobno rzumijevnje, n kome se moe temeljiti debt.
Ovi kpciteti su na boljem nivou ali ih treba i dalje unaprjeivati.

4.3. Budue reformske aktivnosti

Kd je rije o uprvljnju fondovim koji potiu iz EU ili e biti usmjereni
prem budetu EU, Acquis definie indirektne zhtjeve o ninu u smislu obrazovanja
drvnih budet. Ov oblst je u uskoj vezi s zhtjevim EU u smislu izrde i usvjnj
budet, te principim, stndrdim i metodm jvne interne finnsijske kontrole
(PIFC).
Osnovni ciljevi jvnih finnsij koji doprinose optem cilju odnosno izgrdnji
otvorene, efiksne, djelotvorne i odgovorne jvne uprve su sljedei:
- konsolidovti postignute rezultte i nstviti dlj ulgnj u sektor jvnih
finnsij
- uspostviti efiksn sistem finnsijskog uprvljnj
- uspostviti i ojti kontrolno okruenje u kojem uprv posluje.
Treba navesti samo nekoliko primrnih spekt u oblsti jvnih finnsij u okviru kojih
e se sprovesti reformske ktivnosti. To su:
- dimenzij kreirnj politike u sistemu jvnih finnsij
- povenje djelotvornosti i efiksnosti u uprvljnju budetom i pripremi budet
- unprjeivnje runovodstvenog okvir i poslovnj trezorskog sistem
- uvoenje unutrnje finnsijske kontrole (PIFC) u skldu s zhtjevim EU.
Buduim reformskim aktivnostima treba obezbijediti uvoenje snanih
mehnizm koordincije u politike CG jer se prvn osnov i nlitiki kpciteti z rd
Budeta morju ojti.
Treba nastaviti implementaciju srednjeronog budetskog okvira kroz reformu
procesa pripreme i planiranja budeta i uvoenje finansijskih limita za budetske
korisnike u viegodinjem periodu, kao i da se formiranjem baze podataka o svim
projektima koji su povezani sa budetom postigne adekvatna analiza fiskalnih rizika i
pobolja proces donoenja odluka kod izbora prioriteta.
Takoe, potrebno je daljom primjenom programa i otprograma nastaviti
implementacija programskog budeta i planirano uvoenje logine programske
24

klasifikacije za cjelokupni budet, kao i pripremu sistema za monitoring i izvrenje
budeta prema programskoj klasifikaciji.
S obzirom da e 2010. godina biti bitno drugaija od prethodnih godina, potrebno je
je jo jednom navesti sve faktore koji e uticati na poboljanje kvaliteta javnih finansija u
2010. godini i srednjoronom okviru:
- definisanje fiskalnih sidaraza srednjoroni okvir
- ukljuivanje svih dravnih fondova u sistem Dravnog trezora
- preispitivanje politike zapoljavanja i zarada
- centralni obraun i evidencija zarada
- evidentiranje transfera po ekonomskoj klasifikaciji
- zavretak poreskih reformi
- nastavak procesa privatizacije
- eliminisanje biznis barijera.

4.4. Sistem zarada

Rast javne potronje u proteklim godinama prouzrokovan je, prije svega, rastom
zarada i penzija. Da bi se obezbijedila odrivost sistema javnih finansija, neophodno je
preispitati politiku zarada i zapoljavanja u javnom sektoru. Drugim rijeima, radi
obezbjeivanja rasta zarada u narednim godinama, u skladu s rastom produktivnosti rada,
potrebno je voenje vrste politike zarada u javnom sektoru.
Problemi koji postoje u sadanjem sistemu zarada poznati su i jasno je da ovaj
sistem treba reformisati, jer negativne posljedice koje prouzrokuje nedosljedna i
nejedinstvena politika zarada u javnoj upravi, bez stimulativnog sistema nagraivanja
prema rezultatima rada. Te su posljedice: destimulativno djelovanje na privlaenje i
zadravanje mladih i osposobljenih strunjaka; za istu vrstu posla utvreni su razliiti
koeficijenti sloenosti poslova u raznim organima javne uprave; unutranja
organizacijska struktura organa javne uprave postaje previe usitnjena i nesvrsishodna
zbog stvaranja veeg broja elnih pozicija i ostvarivanja veih zarada kako bi se zadrali
kvalitetni i struni slubenici, ime se dodatno pojaava nejedinstvenost u sistemu
nagraivanja u razliitim organima javne uprave; slabljenje motivacije za rad, kvalitet
rada opada, a time i kvalitet pruanja javnih usluga graanima.
Nov sistem zarada trebalo bi da je stimulativan i objektivan i da osigurava
dosljednost u nagraivanju u cijeloj javnoj upravi, a u zavisnosti od produktivnosti rada.
Predvia se uvoenje elementa nagraivanja koji se zasniva na priznavanju pojedinanih
rezultata rada, kojim treba osigurati konkurentnost zarada i naknada radi dugoronog
privlaenja i zadravanja kvalitetnog upravnog osoblja. Takav novi sistem zarada
kontinuirano e uticati na jaanje motivacije za rad i porast kvaliteta rada, a time i na
podizanje kvaliteta pruanja javnih usluga graanima. Istovremeno, novi sistem zarada
trebalo bi da predstavlja i mehanizam koji bi vodio odrivosti javnih finansija na srednji i
dugi rok.

4.6. Finansiranje lokalne samouprave

Reforma javnih finansija na lokalnom nivou ima za cilj da optinske finansije
imaju na pouzdane i samostalne temelje. Fiskalna decentralizacija, svakako, nije reforma
25

koja e jednog dana biti zavrena. Izgradnja finansijskih odnosa unutar jedne drave
podlijee neprekidnom procesu pregovaranja. Stoga treba ustanoviti odrivu kulturu
razmjene i pregovaranja izmeu predstavnika dravnog i lokalnog nivoa. Politiki
partneri u ovim procesima su Ministarstvo finansija Crne Gore (donosi znaajne odluke u
okviru reforme sistema javnih finansija) i Zajednica optina Crne Gore. ZOCG je
znaajan partner u sprovoenju reforme jer mora da ispuni ulogu posrednika izmeu dva
nivoa vlasti.
Aktivnosti na lokalnom nivou treba da su usmjerene na jaanje lokalnih poreskih
administracija koje treba da preuzmu obrazovanje funkcionalnih struktura za utvrivanje,
prikupljanje i kontrolu poreza koji su izvorni prihodi optina, posebno poreza na imovinu.
S druge strane, u narednim godinama pojedine optine, zbog svog stratekog
pozicioniranja, moraju poveati konkurentnost i kvalitet proizvoda i usluga lokalne
poslovne ekonomije, obezbjeujui joj jeftinije uslove finansiranja, partnerski rad i
integracije, kako bi razvili lokalno ekonomsko trite. Na taj nain e se poveati broj
novih radnih mjesta (ekonomski realnih), podsticati graani i privreda i stvoriti
prepoznatljiva politika razvojna snaga zajednice. U tom kontekstu, optine e morati da
uspostave odgovarajue finasijske mehanizame i sisteme kontrole.
U praksi su, na osnovu izvjetaja nadlenih institucija, identifikovani sljedei
kljuni problemi:
- visok nivo zaduenosti u iznosu od 167,77 mil. odnosno 5,58 % procijenjenog
BDP-a za 2009. godinu, od ega su neizmirene obaveze prema dobavljaima 62,90 mil.
koje imaju negativne efekte na privredu,
- visok nivo budetskog deficita lokalne samouprave, kao i nerealno planiranje
njegovog finansiranja
- visoka zaposlenost u organima lokalne uprave, javnim preduzeima i
ustanovama iji je osniva optina
- minimalna cijena rada koja se primjenjuje za obraun fiksnog dijela zarade
lokalnih slubenika i namjetenika nije jednaka u svim jedinicama lokalne samouprave i
ne odgovara minimalnoj cijeni rada koja se primjenjuje za obraun zarada dravnih
slubenika i namjetenika.
Ukupan broj zaposlenih u jedinicama lokalne samouprave, ukljuujui javne
ustanove i javna preduzea iji je osniva optina, na 31. 12. 2009. godine, iznosio je
10.751, od ega je u organima lokalne uprave zaposleno 4.756, u javnim preduzeima
4.937 i u javnim ustanovama 1.058 zaposlenih.
Ostvareni deficit budeta lokalne samouprave iznosio je 37,39 mil. ili 1,25 %
BDP-a. Vei deficit od planiranog uslovio je znatno koritenje depozita akumuliranih u
prethodnom periodu, u iznosu od 28,17 mil. , to ini gotovo 1 % BDP-a.
Potrebno je sprovesti program rjeavanja tehnolokih vikova zaposlenih, uz
odgovarajuu otpremninu, kojima e Ministarstvo finansija pruiti pomo u
prevazilaenju finansijskih problema.
Osim toga, u narednom periodu lokalne samouprave bi trebalo da, u cilju
stvaranja povoljnog poslovnog ambijenta i u krajnjem odrivog razvoja, preduzmu niz
mjera kojima bi se uklonile prepoznate poslovne barijere.

26

5. SLUBENIKI SISTEM

U Izvjetaju Evropske komisije o napretku Crne Gore za 2009. godinu ukazano je na
potrebu daljeg unaprjeenja slubenikog sistema. U tom smislu, neophodno je, u
saradnji s relevantnim meunarodnim ekspertskim organizacijama, nastaviti zapoete
aktivnosti koje e rezultirati donoenjem novog zakona o dravnim slubenicima i
namjetenicima, sadrinski i formalno upodobljenog standardima koji vae u zemljama
EU u ovoj oblasti.
U daljem procesu unaprjeivanja slubenikog sistema od posebnog znaaja su
pitanja:
mobilnost dravnih slubenika i namjetenika
jaanje principa zasluga, posebno u kontekstu popune radnih mjesta, korienjem
mehanizma rasporeivanja
definisanje jasnog pravnog okvira za razdvajanje profesionalnog od politikog
poloaja
povezivanje sistema zvanja s kompetencijama za obavljanje poslova
unaprjeenje sistema integriteta dravne slube, kroz zakonsko regulisanje ovog
principa
unaprjeenje sistema disciplinske odgovornosti
unaprjeenje sistema centralne kadrovske evidencije
jaanje sistema strunog usavravanja i uvoenje sistema stipendiranja
uslaivanje etikih kodeksa sa Zakonom o dravnim slubenicima i
namjetenicima, praenje njihove primjene i redovna revizija svake 2-3 godine
unaprjeenje zakonskog okvira zatite lica koja prijavljuju korupciju u javnoj
upravi (whistleblowing)
revizija zakonskog okvira o sprjeavanju sukoba interesa (preporuka iz IPA
2007).
Slubeniki sistem treba da obezbijedi modernu javnu upravu. U tom smislu,
preduzimae se mjere koje se odnose na depolitizaciju i profesionalizaciju, sistem razvoja
i upravljanja ljudskim potencijalima, reformu sistema zarada, borbu protiv korupcije i
jaanje etike dravnih slubenika.

5.1. Prijem kadra

Prilikom prijema kadra u organima dravne uprave, potrebno je poveati nivo
transparentnosti uz primjenu sistema zasnovanog na zaslugama i naelima kojima e se:
utvrditi podstrategija razvoja kadrova za period od tri godine i koja bi obuhvatala
pitanja zaposlenja, zadravanja, unaprjeenja i penzionisanja s prateim
jednogodinjim planom za svaku godinu, za njeno sprovoenje (preporuka IPA
2007),
prilikom zapoljavanja predvidjeti detaljnije specifikacije za radna mjesta, utvrditi
set glavnih i poeljnih kriterijuma za svako slobodno radno mjesto, izbor na
konkretnim kompetencijama i kvalitetima vie nego na formalnim kvalifikacijama
i radnom stau.
27

Profesionalizam zaposlenih u organima javne uprave nije jedini preduslov dobre i
efikasne uprave, ve je to, u prvom redu, nepristrasna javna uprava koja podrazumijeva
da je odabir kandidata zasnovan na zaslugama i sposobnostima osnov sistema
demokratskog upravljanja.

5.2. Struno obrazovanje i usavravanje

Obrazovanje i usavravanje slubenika u organima javne uprave odnosi se na
uspostavljanje kontinuiranog strunog usavravanja i adekvatnog sistema stipendiranja
dravnih slubenika. Funkcionalno struno usavravanje i osposobljavanje slubenika i
namjetenika predstavlja vaan dio reformskog procesa. Ovaj sistem je neophodno
razvijati i unaprjeivati jer se reforma u oblasti javne uprave u cjelini ne moe uspjeno
sprovoditi ukoliko ne postoji sistem stalnog usavravanja slubenika, koji e im
omoguiti da se uspjeno suoe sa implementacijom reformskog procesa. Stoga je vano
da se dravnim slubenicima i namjetenicima omogui da unaprjeuju svoja znanja i
sposobnosti. Uspjean model upravljanja ljudskim resursima moe biti jedino ako postoji
veza izmeu:
transparentne selekcije kadrova, zasnovane na sistemu zasluga
praenja njihovog rada i
napredovanja i utvrivanja potreba za njihovim daljim usavravanjem.
U cilju efikasnijeg praenja upravljanja ljudskih resursa u segmentu strunog
usavravanja i stipendiranja, neophodno je razviti razmjenu podataka putem Centralne
kadrovske evidencije.
Posebno treba ukazati na znaaj rada Uprave za kadrove u ostvarivanju projekta
osnivanja Regionalne kole za dravnu upravu (ReSPA) u Danilovgradu, koja sprovodi
obuku slubenika na regionalnom nivou.
U daljim aktivnostima na uspostavljanju efikasnog sistema obuke dravnih
slubenika i namjetenika, Vlada Crne Gore je 2008. godine, usvojila Strategiju obuke
dravnih slubenika i namjetenika u Crnoj Gori za period 2008-2012. godine. Na osnovu
ovog stratekog dokumenta, usavravanje dravnih slubenika i namjetenika odvijae se
u pet glavnih smjerova:
usavravanje kadrova primjenom naela i praksom dobrog upravljanja prema
najboljim evropskim standardima;
uspostavljanje jedinica za ljudske resurse u svim dravnim organima, a samim tim
i jaanje kvaliteta rada organa i bolja organizacija ljudskih resursa;
vrenje dalje depolitizacije, profesionalizacije, razvoja i upravljanja ljudskim
potencijalima, borba protiv korupcije, jaanje etike dravnih slubenika,
nagraivanje prema rezultatima rada;
usavravanje dravnih slubenika radi sticanja novih znanja, vjetina i
kompetencija, naroito potreba za usavravanjem stranih jezika;
primjena moderne informatiko-komunikacijske tehnologije, koja e osigurati
pouzdanu i brzu podrku organa graanima i ekonomiji.
Nadalje, treba nastaviti sa sistemskim sprovoenjem strunog usavravanja i
osposobljavanja slubenika i namjetenika, na svim nivoima u svim organima javne
uprave putem optih i specijalistikih programa usavravanja. Sistemsko sprovoenje
strunog osposobljavanja i usavravanja javnih slubenika treba zasnivati na procjeni
28

potreba za usavravanjem, utvrivanju godinjih planova usavravanja, a posebnu panju
treba posvetiti usavravanju rukovodeih slubenika, motivaciji dravnih slubenika za
napredovanje, to doprinosi i kvalitetu javne uprave.

5.3. Ocjenjivanje rada i napredovanje u slubi

Efikasna javna uprava podrazumijeva veu individualnu odgovornost slubenika
i namjetenika u ostvarivanju postavljenih ciljeva. Neophodno je unaprijediti sistem
objektivnih i mjerljivih kriterijuma za ocjenjivanje rezultata i kvaliteta rada u odnosu na
postavljene i oekivane rezultate. To podrazumijeva objektivno i nepristrasno
ocjenjivanje i vrednovanje rada i efekata rada svakog dravnog slubenika i
namjetenika. U tom smislu, neophodno je unaprijediti postojei sistem napredovanja u
javnoj upravi na osnovu strunih i radnih sposobnosti, kvaliteta rada i ostvarenih rezultata
u radu. Posebno je vano obezbijediti participaciju zaposlenih u programiranju rada,
praenju realizacije utvrenih zadataka i ocjenjivanju rada.

29

6. E-UPRAVA

Iako tehnologija predstavlja vaan i neizbjean instrument stvaranja e-uprave,
njen kljuni element i razlog postojanja su korisnici. Stoga razvoj e-uprave najvie zavisi
od zadovoljstva korisnika pruenim uslugama, motivacije za korienje tih usluga i
podrke korisnika e-upravi.
Osnovu politike Evropske unije (EU) u oblasti e-uprave predstavlja Akcioni plan,
koji je 2006. godine prihvatila Evropska komisija ( i2010 Akcioni plan za e-upravu:
Ubrzavanje e-uprave u Evropi u korist svih) i koji predstavlja integralni dio i2010
inicijative (i2010 Evropsko informaciono drutvo za rast i zapoljavanje, Brisel, 1.
juna 2005.), kao okvir politike EU u oblasti informacionog drutva i medija. Vlada je
prihvatila i2010 inicijativu kroz potpisivanje eSEE Agende+ za razvoj
informacionog drutva u Jugoistonoj Evropi za period 2007-2012. godine (Sarajevo,
29. ktobra 2007).
Prepoznajui znaaj razvoja ICT-a i njihovog korienja u radu javne uprave,
Vlada je u februaru 2009. godine usvojila novu Strategiju razvoja informacionog drutva
u Crnoj Gori od 2009. do 2013. godine. Tom strategijom su, u skladu s navedenim
dokumentima EU, definisani prioriteti dalje realizacije i implementacije rjeenja za
efikasno stvaranje i funkcionisanje e-uprave. Prilikom definisanja prioriteta, poseban
naglasak je stavljen na zadovoljstvo korisnika, transparentnost procesa rada javne uprave,
racionalizaciju administrativnih procedura i uvoenje modernih elektronskih servisa,
ime e se uticati na stvaranje visoko kvalitetnog naina rada i ivota korisnika, a javnoj
upravi omoguiti mnogo bolji odnos s korisnicima.
Kod uvoenja i korienja elektronskih servisa, posebnu panju treba posvetiti
unaprjeivanju dostupnosti graana tim servisima. Standardizovani interfejsi i portali za
korisnike treba da budu uvedeni na one-stop-shop nain (sve na jednom mjestu). To
podrazumijeva promovisanje razvoja jedinstvenog altera na kojem e zainteresovana
stranka (fiziko ili pravno lice) imati mogunost da dobije sve neophodne informacije i
dokumenta, umjesto odlaska na vie meusobno udaljenih altera.
Uvoenjem e-uprave mogue je svim korisnicima (graanima, privrednim
subjektima i dr.) omoguiti da poslove pred organima javne uprave zavravaju
jednostavnije, bre i jeftinije. Podizanjem stepena informatizacije javne uprave i
umreavanjem informacionih sistema treba stvarati uslove da graani putem Interneta
koriste usluge javne uprave, ostvaruju komunikaciju s organima javne uprave, trae i
primaju raznovrsne dokumente, potvrde, rjeenja i informacije o radu javne uprave.
Graanima treba omoguiti da sve javne usluge, za koje je to pogodno, koriste
posredstvom Interneta i svog linog raunara ili drugog kunog mobilnog ureaja.
Takoe, treba omoguiti elektronsku razmjenu podataka putem Interneta izmeu
informacionih sistema privrednih subjekata i organa javne uprave. U tom cilju, potrebno
je dodatno pojednostaviti administrativne procedure i eliminisati birokratske prepreke
kao smetnju efikasnom rjeavanju prava graana i brem razvoju preduzetnitva.
Kljuni dokument u oblasti razvoja e-uprave, kako na dravnom tako i na lokalnom
nivou, treba da bude program razvoja e-uprave u odreenoj godini, koji bi predstavljao
operativni akcioni plan za implementaciju Strategije razvoja informacionog drutva u
Crnoj Gori od 2009. do 2013. godine.

30

6.1. Opti ciljevi e-uprave

Vizija razvoja e-uprave obuhvata sljedee opte ciljeve:
1) visoko zadovoljstvo korisnika javnim uslugama
2) svi graani imaju koristi od e-uprave
3) smanjenje tereta administracije za privredne subjekte i graane
4) poveanje efikasnosti javne uprave upotrebom ICT-a
5) prekogranina interoperabilnost, posebno sa dravama EU
6) pozitivan uticaj na slobodu kretanja ljudi, promet robe, kapitala i usluga
7) uveanje transparentnosti i odgovornosti kroz inovativnu upotrebu ICT-a
8) jaanje participacije graana u demokratskom odluivanju i
9) zatita privatnosti i bezbjednosti.

6.2. Naela razvoja e-uprave

Realizacija vizije i optih ciljeva e-uprave treba da se zasniva na sljedeim naelima:
1) Sve usluge e-uprave moraju biti u potpunosti prihvatljive, raspoloive i
dostupne svim korisnicima usluga, bez ogranienja, na jednak nain i pod jednakim
uslovima nezavisno od njihovih posebnosti;
2) Uvoenjem novih oblika pruanja usluga e-uprave nee se ukidati postojei
oblici i naini pruanja usluga javne uprave graanima i poslovnim subjektima;
3) Usluge javne uprave koje se ne pruaju kroz sistem e-uprave ne mogu se
ukinuti prije nego to se obezbijedi da svi postojei i mogui korisnici imaju pristup i
znanja za korienje usluga e-uprave;
4) Razvoj novih usluga javne uprave mora se zasnivati na primjeni ICT-a, a
njihovo pruanje omoguiti kroz raznovrsne i korisnicima najdostupnije komunikacione
kanale;
5) Informacije koje su javno dostupne kroz sistem e-uprave moraju biti
strukturirane i objavljene na nain koji u potpunosti obezbjeuje jednostavan, razumljiv i
slobodan pristup za sve korisnike;
6) Svaki podatak odnosno informacija unosi se samo jedanput i na jedno mjesto u
sistem e-uprave;
7) Oblici elektronskih zapisa koje koriste i razmjenjuju organi javne uprave ne
smiju korisnike usluga e-uprave dovesti u situaciju da moraju nabavljati komercijalne
proizvode da bi pristupili i koristili te usluge;
8) Tehnoloka osnova razvoja i vrenja usluga e-uprave koja se odnosi na
raunare, programska rjeenja i komunikacionu mreu mora u to veoj mjeri biti
nezavisna od dobavljaa robe i usluga
9) Bezbjednost i pouzdanost sistema e-uprave mora se sprovoditi u skladu s
utvrenim standardima informacione bezbjednosti i u skladu s propisima o zatiti
podataka o linosti;
10) Usluge e-uprave moraju podravati struno osposobljeni slubenici odnosno
namjetenici, te svi zaposleni moraju imati odgovarajui stepen informatike pismenosti,
saglasno utvrenoj meunarodnoj osnovi European Computer Driving Licence (ECDL).

31

6.3. Decentralizovani razvoj e-uprave

Postojea inicijativa u oblasti primjene ICT-a u organima javne uprave uslovljava
preteno dalji decentralizovani razvoj e-uprave. To podrazumijeva da organi nadleni za
razvoj informacionog drutva upravljaju aktivnostima koje su od zajednikog znaaja za
razvoj e-uprave, a u manjoj mjeri aktivnostima primjene ICT-a u poslovima pojedinih
organa. Ukupnu odgovornost za kvalitet usluge zadrava organ nadlean za odreenu
uslugu, bez obzira da li se i u kojoj mjeri pruanje usluga zasniva na primjeni ICT-a.

7. UPRAVNI POSTUPAK

Radi pojednostavljenja i modernizacije opteg upravnog postupka treba preispitati
odredbe vaeeg Zakona o optem upravnom postupku. Taj zakon ima kvalitetnu
osnovnu strukturu, njegove dobre strane su: dugotrajna primjena, dobra proceduralna
zatita stranke, pravo na albu, insistiranje na zakonitosti, naelo materijalne istine,
pomo neukoj stranci itd. Ipak, potpuno novo okruenje trai njegovu modernizaciju.
Razlozi za promjenu su:
modernizacija javne uprave koja pretpostavlja drugaiji odnos prema strankama
potreba da se dodatno pojednostavi postupak upravnog odluivanja
unaprjeenje i uvrenje novih standarda zakonodavne tehnike u EU
ubrzan razvoj informacionih tehnologija
vaei evropski standardi, kao i
dobra praksa evropskih zemalja.
U novije vrijeme redovna je praksa da zakoni kojima se ureuju posebna upravna
podruja sadre i odredbe kojima se ureuju odreena procesna pitanja, to direktno utie
na primjenu rjeenja iz Zakona o optem upravnom postupku. To dovodi do arbitrarnosti
u djelovanju organa javne uprave. Ujednaeno postupanje na osnovu Zakona o optem
upravnom postupku za rezultat ima predvidljivost djelovanja organa uprave, podie nivo
pravne sigurnosti cijelog sistema i jaa vladavinu prava. Takoe, smanjuje upravne
trokove, suava prostor za korupciju, ubrzava upravno-pravno djelovanje i podie
ukupnu efikasnost javne uprave. Zbog toga, novi Zakon o optem upravnom postupku,
treba da bude osnov najveeg broja upravnih djelatnosti da bi se obezbijedila pravna
sigurnost i zastita prava graana. Posebna pravila upravnog postupanja treba da postoje
samo ukoliko je to zaista neophodno za odreenu upravnu oblast.
Pored toga, potrebno je stvoriti uslove za: jednoalterski pristup u postupanju
organa javne uprave, primjenu pravila pozitivne fikcije kod utanja uprave, razumne
rokove i smanjenje trokova postupka.
Uvoenje servisa sve na jednom mjestu prepoznato je kao jedan od najvanijih
proizvoda budue reforme. Stoga, reforma je obimna i veoma znaajna i prevashodno je
usmjerena na pruanje usluga i postizanje efekata u javnosti. Reforma e-uprave, kao i
servis one-stop-shop ili sve na jednom mjestu su sredstvo ili nain boljeg pruanja
usluga. Implementacija novog modela mora da bude zasnovana na odrivoj studiji
32

izvodljivosti. Ima razliitih pristupa servisu one-stop-shop i mnoge druge zemlje su
tokom prethodnih godina imale priliku da primijene ovaj koncept.
Prva faza predstavlja pripremu studije izvodljivosti, u skladu sa smjernicama koje
su date u prethodnom tekstu. U drugoj fazi, nakon dobijanja odobrenja, vri se
implementacija na dravnom nivou. Najvanije je da se ovaj princip rada prenese i na
lokalni nivo za dobijanje dozvola koje su na lokalnom niivou. Trea faza obuhvata
pripremu jednog pilot programa slube one-stop-shop u odabranoj optini. etvrta i
posljednja faza podrazumijeva evaluaciju pilot-programa s postojeim fazama koje se
odnose na proirenje pilot programa na druge optine.
U oba ova sluaja i u drugim sluajevima analitiki pristupi mogu da obuhvate i
vrenje procjene kapaciteta, redefinisanje djelatnosti i pruanje usluga u ime drugih. Te
stavke bi trebalo paljivo odabrati tokom faze - priprema studije izvodljivosti i
implementacije.
Osnovu budueg koncepta one-stop-shop inie:
ukidanje odreenih formalnosti i saglasnosti
uvoenje transparentnosti u obavljanje poslova (obaveza informisanja stranaka u
postupku i zainteresovanih lica)
kreiranje elektronskih baza podataka od interesa za javnost (npr. registar vaeih
propisa, registar odbrenja za rad i inspkecijskih kontrola, registar hipoteka,
registar finansijskog lizinga, registar zaloge i td.), koje su dostupne u svakom
momentu besplatno ili uz minimalnu naknadu, bez dokazivanja pravnog interesa.

33

8. INSPEKCIJSKI NADZOR

Inspekcijski nadzor, kao posebna vrsta upravnog nadzora, vri se neposrednim
uvidom kod ustanova i pravnih lica, dravnih organa, optina, glavnog grada, prijestonice
i drave, drugih organa i kod graana, u smislu pridravanja zakona, drugih propisa,
optih akata i preduzimanja drugih mjera i radnji.
Cilj inspekcijskog nadzora je kontrola primjene zakona od strane same uprave
kako bi se utvrdilo stanje i uskladili propisi (Zakon o dravnoj upravi). Inspekcijski
nadzor vre organi uprave, preko posebno ovlaenih slubenih lica (inspektora). Pojedini
inspekcijski poslovi mogu se prenijeti ili povjeriti organima lokalne samouprave i
pravnim licima. Inspekcijski nadzor je ureen Zakonom o inspekcijskom nadzoru. U
okviru pojedinih ministarstava postoje inspekcije koje vre inspekcijski nadzor u
oblastima za koje je ministarstvo osnovano. Organizovanje inspekcija kao unutranjih
organizacionih jedinica ministarstva i drugih organa uprave ima negativan uticaj na opti
poloaj inspekcija u sistemu, a samim tim i na njihovu optu samostalnost koja je nuna
za njihovo obavljanje funkcija. Autoritativnost i primjena principa legaliteta predstavlja
dominantno obiljeje svih inspekcija. Ovo se posebno ogleda u primjeni veoma irokih
ovlaenja koje inspekcije ostvaruju kroz korektivna i represivna ovlaenja kojima
raspolau, pri emu su korektivna ovlaenja znatno rjea.
U Crnoj Gori postoji 34 inspekcije, koje su djeluju u sastavu 11 ministarstava, u
okviru kojih radi 718 inspektora. Kompleksnost inspekcija ogleda se u brojnosti i
raznolikosti zakonskih i podzakonskih akata kojima se inspekcije ureuju. Ako se uzme u
obzir okolnost da inspekcije ureuje nekoliko vrsta zakona i niz podzakonskih akata
(uredba, pravilnik, uputstavo), moe se zakljuiti da je na sistem inspekcija bespotrebno
razuen i prenormiran i da je neophodna cjelovita kodifikacija. Samo povrna analiza
normativne ureenosti inspekcija pokazuje da sistem inspekcijske kontrole ne samo to je
kompleksno ureen ve nije ni cjelovito ureen.
U regulativi koja ureuje inspekcije treba izvriti radikalnije mjere za
obezbjeivanje jedinstva sistema inspekcijske kontrole. Organizacija inspekcija na
resornom principu, pored niza pozitivnih obiljeja, ima i niz nedostataka koji se
odraavaju na efikasnost vrenja kontrole. Naime, postavlja se pitanje da li resorni
princip organizacije realno moe obezbijediti potpuno, kvalitetno i efiksno vrenje
kontrole, ako se ima u vidu okolnost da pojedine teritorije nijesu pokrivene ili nijesu
adekvatno pokrivene pojedinim vrstama inspekcije. Osim toga, namee se i pitanje
ekonominosti takvog naina organizovanja, budui da su sjedita podrunih jedinica
pojedinih inspekcija razliita, a pored operativnog vrenja poslova kontrole nije
zanemarljiv ni njen tehniki dio tj. tehnika organizacija rada, evidencija, dostavljanje,
poslovni prostor i sl. Stoga ima opravdanih razloga da se izvri funkcionalna organizacija
inspekcija tj. koncentracija svih inspekcija u jedinstveni organ koji bi vrio samo
inspekcijske poslove. Na taj nain bi se adekvatnije, cjelovitije, efikasnije i racionalnije
obezbijedilo vrenje inspekcijske kontrole.
Analiza funkcionisanja inspekcija, takoe, ukazuje na pojavu preplitanja
nadlenosti inspekcija, pri emu se pojavljuje i pozitivni i negativni sukob nadlenosti.
Ovo je naroito karakteristino za komunalnu i sanitarnu, sanitarnu i veterinarsku,
zdravstvenu i sanitarnu inspekciju itd. To ukazuje na potrebu da se temeljno preispitaju i
jasno razgranie nadlenosti pojedinih inspekcija.
34

Tabela: Prikaz strukutre inspekcijskog sistema na dravnom nivou.
Ministarstva Naziv inspekcije
Br.
inspektora
Broj
kontrola
Ministarstvo ekonomije
1. Trina inspekcija 55 19.100
2. Elektroenergetska inspekcija 2 325
3. Termoenergetska inspekcija 2 341
4. Rudarska inspekcija 1
5. Geoloka inspekcija 1 132
6. Metroloka inspekcija 1 14
Ministarstvo turizma 7. Turistika inspekcija 23 16.484
Ministarstvo saobraaja,
pomorstva i telekomunikacija
8. Inspekcija bezbjednosti plovidbe 4 895
9. Inspekcija za drumski saobraaj 5 7.098
10. Inspekcija za dravne puteve 2 136
11. Inspekcija u eljeznikom saobraaju 1 46
12. Inspekcija za potanski saobraaj i
elektronske komunikacije 1 4
Ministarstvo odbrane 13. Inspekcija za odbranu 7 20
Ministarstvo prosvjete i nauke 14. Prosvjetna inspekcija 6 368
Ministarstvo ureenja
prostora i zatite ivotne
sredine
15. Inspekcija zatite prostora 5 2.000
16. Inspekcija za urbanizam 3 196
17. Inspekcija za gradjevinarstvo 7 1.061
18. Ekoloka inspekcija 9 31.868
Ministarstvo zdravlja
19. Sanitarna inspekcija 27 12.286
20. Zdravstvena inspekcija 3 1.036
Ministarstvo poljoprivrede,
umarstva i vodoprivrede
21. Poljoprivredna inspekcija 11 3.569
22. Fitosanitarna Inspekcija 16 732
23. Inspekcija umarstva, lovstva i zatite
bilja u umama 10 1.061
24. Vodoprivredna Inspekcija 3 344
25. Veterinarska Inspekcija 22 24.141
Ministarstvo rada i socijalnog
staranja 26. Inspekcija rada 35 13.518
Ministarstvo finansija
27. Inspekcija za spreavanje pranja novca i
5 166
28. raunovodstvo 1 3
29. Inspekcija igara na sreu 6 158
30. Poreska inspekcija 146 13.908
Ministarstvo unutranjih
poslova i javne uprave
31. Upravna inspekcija
5
25
32. Inspekcija za zatitu od poara,
eksplozija..
7 180
33. Inspekcija za promet opasnih materija

34. Inspekcija za rad optinskih slubi za
zatitu i spaavanje

Inspekcijski i drugi oblici nadzora takoe se prepliu, tako da ima sluajeva da
inspekcije, pored svoje osnovne funkcije, ponekad vre i neke druge oblike nadzora:
struni nadzor, nadzor nad zakonitou rada itd. Ovo je posebno karakteristino za
prosvjetnu inspekciju ali i za niz tehnikih inspekcija koje, takoe, vre struni nadzor.
35

Ovakvo stanje ukazuje na potrebu jasnog razgranienja funkcija inspekcija od svih
ostalih oblika nadzora koje vre drugi organi i organizacije.
Ovlaenja inspekcija predstavljaju bitan faktor njihovog funkcionisanja. Analiza
inspekcijskih ovlaenja pokazuje da su ona veoma raznovrsna. Usluno orijentisana
uprava bi trebalo da orijentie inspekcije na dominantno preventivnu i korektivnu
funkciju, dok bi trenutna represivna funkcija bila samo izuzetak u situacijama kada se
preventivnim i korektivnim ovlaenjima ne moe obezbijediti zakonitost rada
kontrolisanih subjekata.
Saglasno navedenom, neophodno je sprovesti reformu inspekcija na nain to e
se:
- formirati jedan organ za inspekcijske poslove na nivou drave;
- smanjiti broj teritorijalnih jedinica inspekcija na najmanju moguu mjeru i
prostorno ih objediniti;
- uspostaviti sistem regionalne rotacije inspektora na terenu, to e doprinijeti
poveanju efekata njihovog rada i suzbijanju korupcije;
- obezbijediti odgovarajui informacioni sistem neophodan za rad inspekcije;
- obezbijediti transparentan rad uspostavljanjem javnog portala i javnosti uiniti
elektronski dostupnim informacije o propisima koje primjenjuju i rezultatima
sprovedenih inspekcijskih kontrola;
- prenoenje dijela nadlenosti inspekcija na lokalne inspekcijske organe za
ubiranje izvornih prihoda i kontrolu privrednih subjekata, koji se registruju kod
nadlenog organa lokalne uprave, koji im utvruje minimalno tehnike uslove.

36

9. BORBA PROTIV KORUPCIJE U JAVNOJ UPRAVI

Korupcija predstavlja jedan od kljunih problema u napretku svake zemlje koja se
nalazi u procesu tranzicije. Efektivno suprotstavljanje korupciji, jednom od najopasnijih
nacionalnih i globalnih fenomena, zahtijeva usklaene napore i aktivnosti Vlade i graana,
kao i svakog pojedinog sektora javnog ivota. U okviru javne uprave korupcija se definie
kao svako odstupanje od naela jednakosti u vrenju javnih ovlaenja javnih slubenika
u odnosu na graane, pravna lica i druge subjekte, a koje je motivisano sticanjem neke
imovinske ili neimovinske koristi.
Crna Gora prepoznala je opasnost i odgovornost za suzbijanje ove pojave koja se
javlja u cijelom svijetu, a posebno u zemljama u tranziciji. Aktivnosti na ovom planu
(preventivne i represivne) mogu se podijeliti u dvije faze, i to one preduzete od 2000.
godine, kada je Crna Gora pristupila Antikorupcijskoj inicijativi Pakta stabilnosti, pa do
donoenja Nacionalnog programa za borbu protiv korupcije i organizovanog kriminala
2005. godine, Akcionog plana za njegovu implementaciju 2006. godine, kao i osnivanja
kontrolnog tijela Nacionalne komisije. Rezultati implementacije mjera iz inoviranog
Akcionog plana za sprovoenje Programa borbe protiv korupcije i organizovanog
kriminala ocijenjeni su uspjenim i predstavljaju dobru osnovu za dalje antikorupcijske
aktivnosti, koje e se utvrditi novim stratekim dokumentima, ija je priprema u toku.
Navedeno proizilazi iz estog, zavrnog izvjetaja o realizaciji mjera iz inoviranog
Akcionog plana, koji pokazuje da je 72.3% mjera realizovano ili se realizuje u
kontinuitetu.
Postojei sistem antikorupcijskog djelovanja u Crnoj Gori omoguava svestranu
borbu protiv korupcije tj. uspostavljeni su specijalizovani organi za sprjeavanje
korupcije, za krivino gonjenje i edukaciju. Sistem je uspostavljen i poeo je da daje
rezultate, to potvruju i rezultati iz izvjetaja relevantnih tijela (GRECO-a, Izvijetaj o
napretku Ek, TI, Douing Business i dr).
Vaan aspekt sveukupne borbe protiv korupcije svakako je i prevencija. Kada je u
pitanju ovaj aspekt borbe protiv korupcije, Uprava za antikorupcijsku inicijativu sve vie
ima ulogu koordinatora i analitiara navedenih aktivnosti. To se, prije svega, ogleda u
centralnoj ulozi na planu edukativnih aktivnosti, vodeoj ulozi u analizi primjene
meunarodnih standarda iz ove oblasti i njihovom uvoenju u domai pravni sitem, te u
ulozi ispunjavanja GRECO preporuka, sprovoenju istraivanja itd.
Akcionim planom za reformu lokalne samouprave za 2009. godinu predvieno je
donoenje programa borbe protiv korupcije u lokalnoj samoupravi i akcionih planova za
njihovu implementaciju u cilju stvaranja uslova za suzbijanje i sprjeavanje korupcije,
ustanovljavanje odgovarajueg pravnog okvira radi poveanja efikasnosti,
profesionalnosti i transparentnosti u procesu planiranja, donoenja akta i njihovog
sprovoenja, te uspostavljanje odgovarajuih etikih standarda, jaanje interne i eksterne
kontrole i dr. Vanu ulogu u ovom segmentu reforme lokalne samouprave ima i
Zajednica optina Crne Gore, koja svojim djelovanjem i realizacijom projektnih
37

aktivnosti, u saradnji s Ministarstvom unutranjih poslova i javne uprave, pospjeuje
dalje aktivnosti u ovoj oblasti.
Sa aspekta cjelokupne javne uprave, suzbijanje pojava korupcije u organima javne
uprave postii e se, prije svega:
1. obuavanjem javnih slubenika na svim nivoima, definisanjem jasnih smjernica
i jeanjem etikog kodeksa;
2. potovanjem obaveze da javni zvaninici i slubenici podnose izvetaj o svojim
prihodima i imovinskom stanju, ukljuujui lanove njihovih porodica;
3. praenjem davanja i primanja poklona zvaninicima i slubenicima kroz
jaanje sistema interne kontrole;
4. uvoenjem javnog registra kojim bi se osigurala transparentnost finansijskog i
imovinskog stanja visokih javnih zvaninika;
5. zakonskom zabranom lanstva javnih zvaninika u rukovodeim tijelima
privrednih drutava, kako bi se obezbijedila nezavisnost u donoenju odluka.
Takoe, pri donoenju novih zakona ili promjeni vaeeg zakonodavstva treba
imati u vidu potrebu da se obezbijede mehanizmi suzbijanja korupcije, posebno u onim
podrujima gdje postoji visok rizik za njeno nastajanje.
Izmjene u politikom sistemu moraju smanjiti podruja na kojima privatni ili
grupni interesi ugroavaju zajedniki interes. Osim to treba uiniti dostupnim i
transparentnim line prihode i rashode nosilaca javnih politikih funkcija, treba urediti i
legalizovati oblike lobiranja.
Istraivanja uzroka i nivoa korupcije u pojedinim oblastima su znaajna za
dobijanje slike realnog stanja ali i za kreiranje antikorupcijskih aktivnosti na
preventivnom, represivnom i edukativnom planu. Tako je UAI, novembra 2009. godine,
sprovela ispitivanje javnog mnjenja pod nazivom: Svijest javnosti o korupciji i
upoznatost sa radom Uprave za antikorupcijsku inicijativu, koje je pokazalo da graani
kao rizine za pojavu korupcije istiu sljedee oblasti: zdravstvo, inspekcijske slube,
policiju, carine itd. Jedna od preporuka iz ovog istraivanja odnosi se na otvorenost za
komunikaciju sa graanima, jaanje povjerenja u toj komunikaciji, transparentnost rada
nadlenih institucija. Takoe, budui da ispitanici niska primanja dravnih i optinskih
slubenika navode kao glavni uzrok koruptivnog ponaanja, preporuka je da to ne moe
biti opravdanje za koruptivno ponaanje, te da je potrebno poveati efikasnost rada ovih
slubi.
Istraivanje integriteta i kapaciteta lokalnih samouprava u Crnoj Gori UAI
(maj 2009. g.) sadri preporuke o potrebi edukacije graana o pravima koja imaju pred
organima lokalne samouprave, o potrebi kontinuirane edukacije slubenika u cilju
kvalitetnijeg obavljanja posla, jaanja etikih principa rada i sankcija za njihovo krenje,
definisanja detaljnijih kriterijuma za zapoljavanje i napredovanje, unaprjeenje uslova
rada, jaanje aurnosti, dostupnosti usluga u cilju smanjenja rizika od pojave korupcije.
38

Kroz istraivanje UAI Analiza prisustva korupcije i biznis barijera u odnosima
privatnog i javnog sektora u Crnoj Gori iz oktobra 2009. g, pored rezultata, definisane
su i preporuke za dalje unaprjeenje poslovnog ambijenta, prevazilaenje identifikovanih
barijera i prevenciju i suzbijanje korupcije u institucijama koje utiu na rad privatnog
sektora. Rezultati pokazuju da je potrebno preduzeti aktivnosti u pogledu: jasnijih
definisanja ovlaenja, nadlenosti i mandata inspekcijskih slubi dopunama zakona,
uproavanja procedura i smanjenja broja potrebne dokumentacije za dobijanje dozvola
za rad, smanjenja zavisnosti poslovanja privatnih kompanija od postupanja i namjera
lokalnih samouprava, unaprjeenja saradnje institucija sistema i privatnih kompanija,
bolje saradnje institucija sistema kroz kreiranje jednistvene baze podataka i bolje
koordinacije rada, bolje obuenosti kadra i obezbjeenja stimulansa za njihov rad,
unaprjeenja naina za suzbijanje korupcije u odnosima privatnog i javnog sektora u
Crnoj Gori.
Sistem izdavanja dozvola, trokovi i porezi, licenciranje i koncesije i svi sluajevi
u kojima postoji diskreciono pravo administracije prema privredi poveavaju rizike
samovolje i zloupotrebe. Deregulacija i shvatanje da sve to nije zabranjeno u privredi i
preduzetnitvu treba smatrati dozvoljenim, te da to nije zahtjev politike filozofije ili
pravno naelo ve praktina mjera. Ograniavanje tih aktivnosti, ne samo na ona
podruja gdje su ona neophodna, obezbijedie se kroz transparentnost rada institucija
koje izdaju odobrenja i dozvole. One moraju biti odgovorne pred javnou za svoje
postupke. U tom smislu, neophodno je potpuno suzbiti izdavanje odobrenja i dozvola na
osnovu diskrecionog prava, kao i izdavanje dozvola koje nijesu utvrene zakonom.

39

IV. KOORDINACIJA JAVNIH POLITIKA I POBOLJANJE KVALITETA
PROGRAMA, ZAKONA I DRUGIH PROPISA

Reforma u Crnoj Gori je horizontalan i vertikalan proces. Javna politika je
odreen kurs ili nain djelovanja izabran izmeu varijanti, imajui u vidu date uslove koji
odreuju sadanje i budue aktivnosti. Svrha koordinacije je da se maksimiziraju
mogunosti da javna politika bude dobra, tj. da bude u skladu s programom Vlade Crne
Gore i preuzetim obavezama u procesu integracije; da proistie iz neophodnosti i
razmatra realne probleme; da bude efektivna i efikasna s trokovnog aspekta, to znai da
je neophodno obezbijediti sredstva za njeno sprovoenje. Koordinacija podrazumijeva da
su javne politike u skladu s prioritetima, da su odrive sa budetskog stanovita, da
obezbjeuju primjenu odluka, da pojaavaju principe integriteta vlasti (kroz transparentan
proces usvajanja i konsultovanja javnosti) i da postavljaju temelje za efektivno
funkcionisanje jedne drave unutar EU.
Postoji osam dimenzija koordinacije koja se obavlja na centralnom nivou uprave,
i to:
(1) priprema sjednica Vlade Crne Gore
(2) koordinacija usklaenosti pravnih propisa
(3) koordinacija sadraja predloga javnih politika i drugih stratekih dokumenata i
njihovo usklaivanje
(4) komunikacija s medijima
(5) praenje uinka i ostvarenja rezultata Vlade Crne Gore
(6) odnosi s drugim javnim institucijama
(7) koordinacija odreenih horizontalnih stratekih prioriteta i
(8) koordinacija donatorskih aktivnosti.

Kada se razmatraju mogua rjeenja za sistem koordinacije javnih politika u
Crnoj Gori, iskustva drugih zemalja su znaajna ali ih treba posmatrati i prilagoavati
lokalnim potrebama i uslovima. Koordinacija javnih politika trebalo bi da bude u
nadlenosti kabineta premijera i/ili potpredsjednika.
U Crnoj Gori ima preko 60 sektorskih i meusektorskih strategija i postavlja se
pitanje da li su sve strategije meusobno koordinirane i da li korespondiraju s osnovnim
stratekim opredjeljenjima. Neophodno je podsticati horizontalnu koordinaciju zbog
preuzimanja odgovornosti za planiranje, praenje i koordinaciju javnih politika;
uspostavljanje novih organizacionih struktura (npr. koordinaciono tijelo za strateko
planiranje), kao i razvoj kapaciteta i modernizaciju kroz uvoenje informacionih
tehnologija.
Koordinaciono tijelo za strateko planiranje trebalo bi da razmatra materijale u
vezi s razvojem modela stratekog planiranja; definie strateka pitanja koja se tiu
odnosa izmeu Crne Gore i Evropske unije; savjetuje o pitanju stratekih prioriteta koji
su osnova za razvoj srednjoronog okvira trokova; analizira pripremu budeta itd. Ovim
tijelom bi trebalo da rukovodi predsjednik Vlade. Potrebno je uspostaviti sistem za
prikupljanje i razmjenu podataka kako bi se podstakla kvalitetnija razmjena informacija i
koordinacija izmeu Vlade i resornih ministarstava. Stoga bi razvoj funkcije koordinacije
40

javnih politika, kao jedan od naina unaprjeenja horizontalne koordinacije javnih
politika, zahtijevao:
1) snaniju koordinaciju stratekog i operativnog planiranja
2) unaprjeenje sistema praenja i izvjetavanja i
3) uspostavljanje adekvatne IT infrastrukture i sistema za integrisanje podataka.

U cilju jaanja funkcija stratekog planiranja, koja je nedovoljno zastupljena u
organima javne uprave i osiguranja adekvatnog povezivanja planiranih zakonodavnih i
drugih aktivnosti organa javne uprave s prioritetima Vlade, predvia se:
1. definisanje stratekih prioriteta organa javne uprave i obezbjeenje da
ostvarivanje stratekih ciljeva Vlade bude u fokusu planova organa javne
uprave;
2. uspostavljanje stalnog nadzora napretka u organima javne uprave u
ispunjavanju obaveza utvrenih planom i programom rada i
3. edukacija javnih slubenika o stratekom planiranju.
Uporeujui proces izrade zakona u Crnoj Gori i zemljama Evropske unije, moe
se utvrditi kako u pripremi nacrta i predloga zakona u Crnoj Gori, uglavnom, izostaje
faza prethodne pripreme sektorskih ili drugih politika (programa), koje treba da odobri
Vlada. Pravila i procedure donoenja propisa treba da ukljue:
- strateko planiranje zakonodavnih aktivnosti u institucionalnom i vremenskom
pogledu
- koordinaciju procesa donoenja regulative na nivou ministarstava
- koordinaciju izmeu izvrne i zakonodavne vlasti
- donoenje plana implementacije zakona
- uvoenje analize normativnog uinka ex ante i ex post
- uvoenje i potovanje unificiranih standarda i prakse u pripremi propisa kako u
pogledu strukture propisa tako i njegovih djelova sadraj propisa, pravno-tehnika
redaktura, obrazloenje
- pripremu izjave o podudarnosti propisa s propisima EU
- pripremu izjave o fiskalnom uticaju propisa i
- civilno drutvo i privredu (ukljuivanjem njihovih predstavnika u lanstvo komisija,
odbora ili davanjem komentara tokom javne rasprave).
U odnosu na poboljanje kvaliteta zakona i drugih propisa, posebnu panju treba
posvetiti njihovom sprovoenju. Uoljivo je da Crna Gora raspolae odreenim strunim
potencijalom za kreiranje zakona i drugih propisa u sistemu uprave, naunoj i strunoj
javnosti. Meutim, nesporno je da postoji problem kvalitetnog sprovoenja vaeih
zakona, te problem kanjenja u donoenju podzakonskih propisa. Radi obezbjeenja
kvaliteta u sprovoenju zakona i drugih propisa, posebnu panju treba posvetiti edukaciji
slubenika za njihovu primjenu i nadzor u sprovoenju.

41

V. INSTITUCIONALNA PODRKA, MONITORING I EVALUACIJA U
PROCESU REFORME

Vrenje poslova uprave u oblasti javne uprave je u nadlenosti Ministarstva
unutranjih poslova i javne uprave. Pored navedenih organa i Komisija za politiki
sistem, unutranju i spoljnu politiku Vlade Crne Gore, takoe, ima znaajna ovlaenja u
domenu upravne reforme. Preduslovi za efikasno upravljanje reformom, koje treba da
rezultira uspjehom reforme odnosno konkretnim pozitivnim efektima po javnu upravu,
su:
politika volja i opti konsenzus da se reforma sprovede
jasan institucionalni okvir za sprovoenje reforme
odabir prioriteta i fazni pristup sprovoenju
popularizacija reforme odnosno pribliavanje ciljeva reforme graanima i
zaposlenima u javnoj upravi.
Istovremeno s pripremom Agende neophodno je uspostaviti institucionalni okvir
za sprovoenje reforme kako bi se od prvog dana osiguralo postojanje jasno definisanog
mehanizma za upravljanje promjenama. Takoe, potrebno je uspostaviti sistem
monitoringa i evaluacije kojim e se pratiti ispunjenje ciljeva projektovanih Agendom.
Podaci i analize proizale iz monitoringa i evaluacije pomoi e donosiocima odluka u
javnoj upravi da unaprijede sadraje politika, da rasporede resurse na optimalne nivoe i
da prilagode planirane aktivnosti u skladu s nastalim okolnostima.
Sistem monitoringa i evaluacije koristie se kao jednostavno upotrebljiv
instrument, sastavljen od dva modula za prikupljanje informacija i izvjetavanje:
1) Nadzor realizacije tj. sprovoenja planiranih aktivnosti pokazae da li su
preduzete aktivnosti u skladu s Agendom i ukazati na razlike u sprovoenju na razliitim
nivoima vlasti.
2) Nadzor rezultata e obezbijediti informacije da li dobijeni rezultati tokom
sprovoenja aktivnosti efektivno podravaju ispunjavanje stratekih ciljeva. Modul e
pomoi da se prati napredak u ispunjenju vizije Agende i dobije informacija da li i u kojoj
mjeri ostvareni rezultati doprinose uspjenoj realizaciji Agende.
Informacije dobijene u procesu monitoringa i evaluacije sluie za planiranje
korektivnih akcija, koje e preduzimati organi uprave u sluajevima kada sprovoenje
Agende zaostaje u odnosu na planiranu dinamiku. Iste informacije e pomoi da
donosioci odluka bolje razumiju proces, kao i aktivnosti koje je neophodno preduzeti.

STRATEKO UPRAVLJANJE I RUKOVOENJE

Strateko upravljanje reformom povjerie se vladinom Savjetu za reformu javne
uprave. Za lanove Savjeta odredie se resorni ministri i predsjednici optina. Savjet e:
organizovati i sinhronizovati aktivnosti organa dravne uprave i drugih nadlenih
institucija u cilju reforme javne uprave; utvrivati smjernice i pravce procesa
decentralizacije ukupnog sistema javne uprave; stimulisati saradnju izmeu dravnih
organa, optina, nevladinog sektora, meunarodnih organizacija i ostalih uesnika
procesa; pratiti implementaciju pojedinih zakonskih rjeenja u ovoj oblasti; procjenjivati
42

progres reforme u oblasti reforme javne uprave i davati predloge konkretnih aktivnosti u
cilju utvrivanja pravca reforme; cijeniti efekte usvojenih zakona i drugih akata koji se
tiu reforme javne uprave, utvrivati prepreke u implementaciji zakona i drugih akata i
davati konkretne predloge za otklanjanje prepreka koje su utvrene; razmatrati sva ostala
pitanja koja se tiu upravne reforme u cilju unaprjeenja efikasnosti implementacije
stratekih dokumenata iz ove oblasti; inicirati saradnju i koordinirati inostrane donatore u
cilju uspjenog sprovoenja reformi javne uprave. Planirano je da Savjet bude
savjetodavno tijelo najvieg nivoa, koje e Vladi pruati savjete i davati podatke o
stratekom usmjerenju i implementaciji Agende. To je posebno vano za one komponente
Agende koje imaju javni uticaj, kao to su servis sve na jednom mjestu (one-stop-
shop), e-uprava, sveobuhvatniji razvoj ljudskih resursa i slino. U sastavu Savjeta bie i
istaknuti strunjaci i predstavnici civilnog drutva iz ove oblasti, kao i donatori.
Ovakavim mehanizmom obezbijedie se vei broj konsultacija i vee uee u
reformama, unaprjeenje komunikacije i razumijevanje kroz razmjenu informacija i
pomo servisa kao sistema za rano upozorenje kod neeljenih deavanja.

Rukovodeu funkciju u ovom savjetu imae potpredsjednik Vlade za politiki
sistem, unutranju i spoljnu politiku. Zbog prirode predloenih reformi koje obuhvataju
sve sektore, od posebne vanosti je da projektom Auruma rukovodi najvii nivo izvrne
uprave u Vladi, tj. potpredsjednik Vlade. Implementacija Auruma bie u nadlenosti
ministarstava koja su odgovorna za odreene funkcionalne oblasti.

NIVO OPERATIVNE KOORDINACIJE

U cilju donoenja operativnih odluka i efikasnog sprovoenja Agende, u skladu sa
utvrenom politikom, Savjet za reformu javne uprave obrazovae Operativni tim za
reformu javne uprave, koji e sainjavati slubenici (npr. pomonici ili sekretari u
ministarstvima) resornih ministarstava - nosilaca aktivnosti (Ministarstvo finansija,
Ministarstvo unutranjih poslova i javne uprave, Ministarstvo za evropske integracije). U
optimalnoj varijanti ovaj tim bi mogao da ini postojei Struni tim, koji je pripremio
Agendu. Zadatak tima je da periodino izvjetava Savjet za reformu javne uprave o
realizaciji aktivnosti predvienih Agendom.
Sekretarijat Savjeta za reformu javne uprave predstavlja jedan od noviteta u
cijelom upravljakom sistemu koji je u vezi s Agendom. Organizaciono e se
pozicionirati pri Kabinetu potpredsjednika Vlade za politiki sistem i unutranju i spoljnu
politiku i imae nekoliko slubenika. Zadatak Sekretarijata je da svakodnevno koordinira
implementaciju Agende i pruanje administrativne i strune podrke Savjetu za reformu
javne uprave. Osoba zaduena da koordinira radom sekretarijata je sekratar Savjeta koji
je direktno odgovoran potpredsjedniku Vlade. Sekretar Savjeta ujedno koordinira rad i
Operativnog tima za reformu javne uprave.

43

44

IZVRNI NIVO

Implementaciju stratekih mjera predvienih Agendom vrie ministarstva koja su
odgovorna za odreene upravne oblasti. Na primjer, svaku finansijsku i fiskalnu reformu
sprovodie Ministarstvo finansija, kao to je trenutno sluaj; reformom dravne uprave i
lokalne uprave rukovodie Ministarstvo unutranjih poslova i javne uprave itd.
Uspostavie se periodini sistem izvjetavanja nosilaca aktivnosi u odnosu na Operativni
odbor i Savjet za reformu javne uprave o sprovoenju reformskih aktivnosti predvienih
Agendom (tromjesjeni izvjetaji). U sluajevima kada to iziskuju razlozi koordinacije,
kreiranja, planiranja i implementacije aktivnosti, obrazovae se tehnike radne grupe
resornog i meuresornog karaktera, uz mogunost angaovanja spoljnih eksperata.

KOORDINACIJA DONATORSKIH SREDSTAVA

Za realizaciju aktivnosti predvienih Agendom neophodna je finansijska podrka
razvojnih partnera, donatora i finansijskih institucija. Potrebno je da Vlada stvori efikasne
koordinacione mehanizme kako bi se osiguralo da su donatorske strategije finansiranja i
prioriteti u skladu s vladinim i kako bi se obezbijedilo nacionalno vlasnitvo nad
ukupnim donatorskim aktivnostima u Crnoj Gori. Vlada treba da pobolja djelotvornost i
efikasnost u korienju meunarodne pomoi i finansiranih programa i projekata i
koordinaciju izmeu Vlade i donatora uini racionalnom i efikasnom. Koordinacija
upravljanja donatorskim aktivnostima, takoe, doprinosi veoj odgovornosti i
transparentnosti.
Iako implementacija Agende upravne reforme podrazumijeva znaajne
donatorske aktivnosti, koje e se odvijati preko Sekratarijata Savjeta za reformu javne
uprave, ovaj Sekretarijat nee biti centar koordinacije ukupnih donatorskih aktivnosti u
Crnoj Gori, ve posebna kancelarija pri Kabinetu potpredsjednika Vlade za meunarodnu
ekonomsku saradnju, strukturne reforme i unaprjeenje poslovnog ambijenta. Rad te
kancelarije omogui e:
interno vladino upravljanje i koordinaciju planiranja domaih budetskih
sredstava u skladu s planiranjem korienja eksterne pomoi (i kredita);
zajedniko upravljanje i koordinaciju izmeu Vlade i razvojnih partnera (npr.
kroz zajednike planske, programske i koordinacione mehanizme, poput
sektorskih koordinacionih mehanizama donatorskih aktivnosti i s.) i
spoljnu koordinaciju donatora, gdje e razvojni partneri lake meusobno
koordinirati sopstvene aktivnosti.

Uspostavljanje ove kancelarije podstai e odgovornost Vlade u odnosu na
upravljanje spoljnom pomoi, razvoj novih partnerstava i dostizanje ciljeva Pariske
deklaracije.
U cilju uspostavljanja rada ove dvije kancelarije (za koordinaciju upravne reforme
i za koordinaciju ukupnih donatorskih aktivnosti), neophodna je projektna podrka
izgradnje kapaciteta.

Agenda Reforme Javne Uprave U Crnoj Gori Za 2010-2014. "Aurum"

Enviado por

Dados do documento

Título original

Direitos autorais

Formatos disponíveis

Compartilhar este documento

Compartilhar ou incorporar documento

Opções de compartilhamento

Você considera este documento útil?

Este conteúdo é inapropriado?

Direitos autorais:

Formatos disponíveis

Agenda Reforme Javne Uprave U Crnoj Gori Za 2010-2014. "Aurum"

Enviado por

Direitos autorais:

Formatos disponíveis

NACRT

VLADA CRNE GORE

Você também pode gostar