O presente trabalho examina o processo legislativo da lei complementar e da lei ordinria no Brasil. Tem por objetivo traar um panorama geral sobre a origem do Poder Legislativo e a atuao de seus rgos no pas para ento aprofundar o estudo acerca da funo legislativa, a qual se desenvolve atravs das diversas etapas do processo legislativo federal. A elaborao da lei complementar e da lei ordinria possui trs fases distintas. Inicialmente, ocorre a fase introdutria marcada pela iniciativa de lei, ou seja, h a apresentao do projeto de lei. A segunda fase a constitutiva, em que h a deliberao parlamentar acerca daquele projeto de lei, que pode ser aprovado ou rejeitado. Sendo aprovado, h a deliberao executiva, isto , o Presidente da Repblica dever sancionar ou vetar o projeto de lei. A fase final a complementar, na qual a lei ser promulgada e publicada. O estudo analisa tambm a existncia ou no de relao hierrquica entre a lei complementar e a lei ordinria no ordenamento jurdico ptrio. Palavras-chave: Poder Legislativo processo legislativo lei ordinria lei complementar.
INTRODUO
Desde o sculo XVII, com a origem do princpio da tripartio dos poderes como forma de limitao do poder do Estado, a lei adquiriu extrema importncia no Estado Democrtico de Direito, de tal modo que foi designado um rgo especfico cuja funo tpica legislar, qual seja, o Poder Legislativo.
1 Artigo elaborado a partir do Trabalho de Concluso de Curso apresentado como requisito parcial obteno do grau de Bacharel em Direito pela Faculdade de Direito da Pontifcia Universidade Catlica do Rio Grande do Sul, aprovado pela banca examinadora composta pela orientadora Prof Amlia Baldoino Strmer, Prof. Carla Maria Petersen e Prof Cristiane Catariana Fagundes de Oliveira, em 25 de junho de 2007.
2 A relevncia da lei no sistema jurdico ptrio encontra-se positivado no artigo 5, inciso II, da Constituio Federal, que dispe que ningum ser obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa seno em virtude de lei. Diante da importncia da lei, esta deve ser elaborada de acordo com uma forma pr-estabelecida pela Carta Magna, a fim de adquirir validade e produzir efeitos perante os cidados. O processo legislativo de fundamental relevncia, pois o conjunto de atos necessrios para a constituio da lei a serem observados pelos rgos legislativos e o mecanismo pelo qual o Poder Legislativo atende sua funo primordial de legislar. O procedimento de elaborao da lei deve observar rigorosamente as formalidades prescritas no texto constitucional, pois as conseqncias da lei so de suma importncia, uma vez que limita a liberdade individual ou assegura direitos aos indivduos. Caso haja o descumprimento de algum ato do processo legislativo acarreta a inconstitucionalidade formal da lei. Dentre as espcies normativas previstas no artigo 59, da Constituio Federal, quais sejam, emendas constitucionais, leis complementares, leis ordinrias, medidas provisrias, leis delegadas, decretos legislativos e resolues, os procedimentos legislativos da lei ordinria e complementar por serem os mais comuns e possurem diversas semelhanas, sero os objetos de estudo do presente trabalho. No primeiro captulo, busca-se trabalhar a origem do Poder Legislativo no mundo contemporneo, assim como destacar seu funcionamento e identificar seus rgos no Brasil, a fim de que o leitor compreenda conceitos que sero utilizados no decorrer do trabalho. O segundo captulo tem por finalidade analisar o conceito atual de processo legislativo, bem como destacar sua classificao com o objetivo de caracterizar o tema em estudo. Este captulo tambm examina a tcnica legislativa, visando demonstrar o modo correto de redao das leis. No terceiro captulo, examina-se detalhadamente as diversas fases que compe o processo legislativo com o objetivo de enfatizar cada etapa de elaborao da norma jurdica desde a propositura do projeto at a publicao da lei.
3 No quarto captulo, estuda-se a lei ordinria e a lei complementar, salientando as semelhanas e distines entre essas espcies normativas, para ento examinar a existncia ou no de hierarquia entre ambas.
1 O Poder Legislativo
1.1 ORIGEM
Desde as sociedades primitivas, o fenmeno poder se faz presente. Trata-se de fenmeno cultural que ocorre em qualquer grupo social, sendo intrnseco ao Estado. 2
No entanto, o modo de exerccio do poder pelo Estado pode ocorrer de maneiras distintas. Poder estar concentrado em uma nica pessoa ou ser destacado entre vrios rgos. 3
Coube ao pensador francs Baro de Montesquieu, em sua obra o Esprito das Leis (1748), consagrar a teoria da tripartio dos poderes, mais conhecida no mundo como o princpio da separao dos poderes. Asseverava Montesquieu que todo homem que possui o poder tende a abusar do mesmo. O abuso iria at onde encontrasse limites. Assim, visando evitar tal abuso, seria necessrio organizar a sociedade de tal modo que o poder limitasse o prprio poder. 4
A doutrina da separao dos poderes tem por finalidade destacar trs funes estatais, quais sejam, legislar, administrar e julgar, e atribu-las a rgos distintos, visando que cada um exera sua atribuio com autonomia. A concentrao das trs funes estatais na pessoa do monarca na poca do Absolutismo verificou-se inconveniente aos cidados, pois consistia em um bice segurana e liberdade individual. O soberano poderia realizar o que achasse pertinente no momento sem submeter sua deciso a nenhum outro rgo.
2 TEMER, Michel. Elementos de Direito Constitucional. 20. ed. rev. atual. So Paulo: Malheiros, 2005. p. 117. 3 FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. Curso de Direito Constitucional. 31. ed. rev. ampl. atual. So Paulo: Saraiva, 2005. p. 131. 4 BONAVIDES, Paulo. Cincia Poltica. 10. ed. rev. atual. So Paulo: Malheiros, 1999. p. 138.
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No obstante, foi a partir da obra de John Locke que surgiu a primeira doutrina moderna da separao dos poderes. O pensador examinando o Estado ingls, vislumbrou a existncia de trs funes estatais (legislativa, executiva e federativa) exercidas por dois entes independentes. O Poder Legislativo exercia a funo de editar leis, enquanto o monarca desenvolvia as funes executiva e federativa. 5
A concepo clssica da separao dos poderes, porm, devida a Montesquieu. O pensador francs analisando a Constituio da Inglaterra verificou que em cada Estado eram identificadas trs categorias de poderes: o poder legislativo, o poder executivo das coisas que dependem do direito das gentes (poder executivo) e o poder executivo das coisas que dependem do direito civil (poder judicirio). 6
Embora Montesquieu tenha assinalado as funes exercidas pelo Estado, sua principal contribuio para o mundo contemporneo foi a convico de que tais funes deveriam corresponder a rgos diversos e autnomos entre si. 7
No Brasil, o princpio da separao dos poderes encontra-se positivado no artigo 2, da Carta Magna: So Poderes da Unio, independentes e harmnicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judicirio. O texto constitucional, inclusive, alude tal dogma como clusula ptrea, no momento em que elenca a separao dos poderes como contedo insuscetvel de ser objeto de emenda constitucional, de acordo com o artigo 60, 4, III, da Constituio Federal. 8
1.2 FUNES
A teoria da tripartio dos poderes devida a Montesquieu estrutura o poder nas principais democracias ocidentais. Destaca-se um rgo
5 FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. Curso de Direito Constitucional. 31. ed. rev. ampl. atual. So Paulo: Saraiva, 2005. p. 134. 6 BONAVIDES, Paulo. Cincia Poltica. 10. ed. rev. atual. So Paulo: Malheiros, 1999. p. 138-39. 7 BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de Direito Constitucional. So Paulo: Saraiva, 2000. p. 343. 8 Ibidem, p. 346.
5 executivo, um rgo legislativo e um rgo judicirio para exercer o poder do Estado. 9
Atualmente, a doutrina da separao dos poderes encontra-se relativizada, no podendo ser interpretada com a rigidez de outrora. O Direito Constitucional contemporneo prefere adotar, ento, um mecanismo de controle recproco entre os poderes, denominado sistema de freios e contrapesos. 10 Desta forma, distribui-se a cada poder uma funo tpica preponderante, mas no exclusiva e, subsidiariamente, funes atpicas, visando o controle dos demais poderes. 11
Ficando adstrito ao Poder Legislativo, verifica-se que esse rgo possui duas funes tpicas em mesmo patamar de importncia, quais sejam, legislar e fiscalizar. Em relao funo de legislar, cabe ao Poder Legislativo elaborar leis. 12 Ressalta-se, contudo, que o Poder Executivo possui participao importante no procedimento de elaborao das leis, uma vez que compete ao Presidente da Repblica sancionar ou vetar um projeto de lei, bem como exercer privativamente a iniciativa legislativa de determinadas matrias. Cumpre referir, todavia, que o Legislativo no detm exclusividade na elaborao de normas abstratas e gerais. O Poder Executivo, por exemplo, pode editar medidas provisrias (artigo 62, CF). De outro lado, tambm se caracteriza como funo primordial do Poder Legislativo a tarefa de fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial do Poder Executivo, conforme dispe o artigo 70, da CF. 13
Destaca-se que o Poder Legislativo, subsidiariamente, possui as tarefas de administrar e julgar, denominadas de funes atpicas. Portanto, o sistema da tripartio de poderes adotado pela Carta Magna, possibilita que cada poder exera uma atividade prevalente, mas no exclusiva e, ao mesmo tempo, exera funes secundrias no
9 FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. Curso de Direito Constitucional. 31. ed. rev. ampl. atual. So Paulo: Saraiva, 2005. p. 154. 10 MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 16. ed. So Paulo: Atlas, 2004. p. 386. 11 TEMER, Michel. Elementos de Direito Constitucional. 20. ed. rev. atual. So Paulo: Malheiros, 2005. p. 120. 12 BASTOS, op. cit., p. 348-49. 13 MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 16. ed. So Paulo: Atlas, 2004. p. 388.
6 preponderantes com o objetivo de controle mtuo da atuao de cada rgo.
1.3 ORGANIZAO
O Poder Legislativo na esfera federal exercido pelo Congresso Nacional, isto , cabe a este rgo deliberar sobre os projetos de lei de competncia da Unio. O Brasil adota o sistema bicameral federativo, de tal modo que a funo legislativa no mbito federal exercida por duas cmaras distintas. Desta forma, o Congresso Nacional divide-se em duas casas: a Cmara dos Deputados (Cmara Baixa), compostas por representantes do povo e o Senado Federal (Cmara Alta), composta por representantes dos Estados da Federao e do Distrito Federal.
1.3.1 Cmara dos Deputados
A Cmara dos Deputados composta por representantes do povo 14 , os quais so eleitos, por voto secreto e direto, pelo sistema de representao proporcional, em cada Estado, em cada Territrio e no Distrito Federal. 15
O nmero de deputados eleitos em cada Estado ser proporcional sua populao 16 , ou seja, cada unidade da Federao ter um determinado nmero de representantes populares de acordo com a sua quantidade de habitantes. Contudo, a prpria Constituio Federal trata de atenuar o critrio da representao proporcional, uma vez que estabelece que nenhuma unidade da Federao tenha menos de oito ou mais de setenta deputados. 17
Cumpre ressaltar que os requisitos para a elegibilidade para o cargo de deputado federal de acordo com a Constituio Federal so: ser
14 Povo = conjunto de brasileiros nato e naturalizados (artigo 12, CF). MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 16. ed. So Paulo: Atlas, 2004. p. 391. 15 MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 16. ed. So Paulo: Atlas, 2004. p. 391. 16 Populao = povo + estrangeiros. MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 16. ed. So Paulo: Atlas, 2004. p. 391. 17 MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 16. ed. So Paulo: Atlas, 2004. p. 391.
7 brasileiro nato ou naturalizado, maior de vinte e um e anos e estar em pleno gozo dos direitos polticos. 18 Os deputados so eleitos para um mandato de quatro anos, sendo permitida a reeleio.
1.3.2 Senado Federal
Os senadores so os representantes dos Estados e do Distrito Federal no Congresso Nacional. So eleitos por voto direto e secreto, segundo o princpio majoritrio em nico turno, ou seja, ser considerado vencedor o candidato que obtiver o maior nmero de votos. 19
Cada unidade da Federao elege trs senadores, cada um com dois suplentes. Assim sendo, o Senado Federal composto atualmente por oitenta e um senadores. Os Estados e o Distrito Federal elegem o mesmo nmero de representantes, pois o ordenamento jurdico ptrio adota o princpio da igualdade de representao dos Estados no sistema federativo. 20
O mandato dos senadores de oito anos. Contudo, o Senado renova- se parcialmente de quatro em quatro anos, alternadamente, por um e dois teros (artigo 46, 2, CF). Os requisitos de elegibilidade para o Senado Federal so: ser brasileiro nato ou naturalizado, maior de trinta e cinco anos e estar em pleno gozo dos direitos polticos.
2 PROCESSO LEGISLATIVO
2.1 CONCEITO
A expresso processo legislativo pode ser entendida sob dois prismas. Juridicamente, o conjunto de atos necessrios para a constituio das leis e atos normativos a serem observados pelos rgos
18 TEMER, Michel. Elementos de Direito Constitucional. 20. ed. rev. atual. So Paulo: Malheiros, 2005. p. 126. 19 MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 16. ed. So Paulo: Atlas, 2004. p. 393. 20 FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. Curso de Direito Constitucional. 31. ed. rev. ampl. atual. So Paulo: Saraiva, 2005. p. 173.
8 legislativos e, sociologicamente, o mecanismo pelo qual o Poder Legislativo atende sua funo primordial de legislar. 21
Alexandre de Moraes analisando o processo legislativo sob a tica jurdica, define-o como o conjunto coordenado de disposies que disciplinam o procedimento a ser obedecido pelos rgos competentes na produo das leis e atos normativos que derivam diretamente da prpria constituio. 22 O autor salienta que o prprio texto constitucional estabelece uma seqncia de atos a serem cumpridos com o objetivo de formar as espcies normativas previstas no artigo 59, CF. 23
Jos Afonso da Silva elabora uma noo complexa, conjugando aspectos objetivos e subjetivos desse processo. Assim, afirma que processo legislativo o conjunto de atos (iniciativa, emenda, votao, sano) realizados pelos rgos legislativos e rgos cooperadores para o fim de promulgar leis. 24
Cabe referir que o procedimento de elaborao da lei deve observar rigorosamente as formalidades prescritas na Constituio Federal. Caso haja o descumprimento de algum ato do processo legislativo ocasionar a inconstitucionalidade formal da lei. 25
2.2 CLASSIFICAO
2.2.1 Classificao em Relao s Formas de Organizao Poltica
De acordo com a organizao poltica do Estado, possvel vislumbrar quatro modalidades distintas de processo legislativo: autocrtico, direto, representativo e semidireto. 26
O processo legislativo autocrtico sempre que competir ao prprio governo o poder de elaborao das leis. 27 No h qualquer participao dos rgos legislativos ou dos cidados.
21 MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 16. ed. So Paulo: Atlas, 2004. p. 544. 22 MORAES, loc. cit. 23 MORAES, loc. cit. 24 SILVA, Jos Afonso da. Processo Constitucional de Formao das Leis. 2. ed. So Paulo: Malheiros, 2006. p. 42. 25 MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 16. ed. So Paulo: Atlas, 2004. p. 544. 26 MORAES, loc. cit.
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De outro lado, pode-se afirmar que o processo legislativo direto quando a lei discutida, votada e promulgada pelo povo, ou seja, a lei no editada por intermdio de representantes. 28
O processo legislativo representativo consubstancia-se na idia de que o povo escolhe seus representantes, que entre outras atribuies, tero a tarefa de elaborar leis. Caracteriza-se, portanto, pela existncia de um rgo especfico com a funo de produzir espcies normativas. Por fim, o processo legislativo semidireto o sistema mais complexo, uma vez que a formao das leis depende de um acordo entre a vontade do rgo legislativo representante dos cidados e a vontade do povo. 29 Desta forma, os projetos de leis elaborados pelos representantes populares somente adquirem validade e eficcia se ratificados pelos cidados, os quais se manifestam por meio do exerccio do referendo. 30
Via de regra, o Brasil adota o sistema representativo. No entanto, nosso ordenamento jurdico no veda a possibilidade de eventualmente uma lei ser submetida a um referendo para ser editada ou para garantir sua aplicabilidade. 31
2.2.2 Classificao em Relao Seqncia das Fases Procedimentais
2.2.2.1 Processo Legislativo Ordinrio O processo legislativo ordinrio tem por finalidade a elaborao das leis ordinrias. A lei ordinria o ato legislativo primrio tpico, uma vez que edita normas gerais e abstratas, caracterizadas pela amplitude de seu contedo. 32
O processo legislativo ordinrio compreende trs fases distintas. Inicialmente, ocorre a fase introdutria marcada pela iniciativa de lei, ou seja, h a apresentao do projeto de lei. A segunda fase a constitutiva,
27 Ibidem, p. 437. 28 MORAES, op. cit., p. 547. 29 MORAES, loc. cit. 30 SAMPAIO, Nelson de Sousa. O Processo Legislativo. So Paulo: Saraiva, 1968. p. 26. 31 CHIMENTI, Ricardo Cunha et al. Curso de Direito Constitucional. So Paulo: Saraiva, 2004. p. 239. 32 MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 16. ed. So Paulo: Atlas, 2004. p. 547.
10 em que h a deliberao parlamentar acerca daquele projeto de lei, que pode ser aprovado ou rejeitado. Sendo aprovado, h a deliberao executiva, isto , o Presidente da Repblica dever sancionar ou vetar o projeto de lei. A fase final a complementar, na qual a lei ser promulgada e publicada.
2.2.2.2 Processo Legislativo Sumrio O processo legislativo sumrio destina-se tambm a produo de leis ordinrias. muito semelhante ao processo legislativo ordinrio, diferenciando-se somente pela existncia de prazo para que o Congresso Nacional aprecie determinada matria. 33
A Carta Magna, em princpio, no estabeleceu um prazo para o Congresso Nacional exercer sua tarefa legislativa. 34 Contudo, o prprio texto constitucional excepcionou esta regra nos pargrafos do artigo 64, fixando um perodo determinado de tempo para o Poder Legislativo deliberar sobre alguns projetos de leis. o processo legislativo sumrio, tambm denominado de regime de urgncia constitucional. A Constituio Federal estabelece dois requisitos para a adoo do processo legislativo sumrio: o projeto de lei deve ser de iniciativa do Presidente da Repblica (privativa ou concorrente) e sua solicitao ao Congresso Nacional da urgncia de anlise daquele projeto. 35
Cada casa legislativa ter, separadamente, 45 dias para deliberar sobre o projeto de lei, conforme preceitua o artigo 64, 2, CF. Ademais, o artigo 64, 3, CF determina o prazo de 10 dias para a Cmara dos Deputados apreciar as eventuais emendas apresentadas pelo Senado Federal. 36
O objetivo do processo legislativo sumrio que a apreciao de projetos de leis considerados urgentes no exceda o prazo de cem dias. Caso as casas legislativas no observarem o prazo, a proposio ser
33 MORAES, loc. cit. 34 MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 16. ed. So Paulo: Atlas, 2004. p. 558. 35 MORAES, loc. cit. 36 MELO E LIMA, Jarbas de. Processo Legislativo Brasileiro Disfunes. Dissertao de Mestrado. 2006.126f.Dissertao (Mestrado em Direito). Pontifcia Universidade Catlica do Rio Grande do Sul, Porto Alegre. p. 53.
11 includa de imediato na ordem do dia, sobrestando a anlise das demais espcies normativas, salvo aqueles contedos que possuem prazo constitucional, como o caso da medida provisria, at a realizao da votao. 37
Ressalta-se, todavia, que o descumprimento dos prazos no significa a aceitao do projeto, uma vez que o sistema constitucional ptrio no permite a aprovao tcita de uma lei. 38
2.2.2.3 Processos Legislativos Especiais Os processos legislativos especiais tm por finalidade a elaborao de emendas Constituio, leis complementares, leis delegadas, medidas provisrias, decretos-legislativos, resolues e leis financeiras. 39 Cada uma destas espcies normativas possui um trmite especial para sua apreciao pelo Congresso Nacional.
2.3 TCNICA LEGISLATIVA
A tcnica legislativa, de acordo com Kildare Gonalves Carvalho, consiste no modo correto de elaborar as leis, de forma a torn-las exeqveis e eficazes. Envolve um conjunto de regras e normas tcnicas que vo desde a necessidade de legislar at a publicao da lei. 40
Conforme determinao do artigo 59, pargrafo nico, CF, a Lei Complementar 95/98 dispe sobre a elaborao, redao, alterao e consolidao das leis. Esta norma jurdica estabelece as diretrizes a serem observadas pelo legislador no momento da redao da lei. O artigo 3, da Lei Complementar 95/98, estabelece que lei dever ser estruturada em trs partes distintas: parte preliminar, parte normativa e parte final.
37 MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 16. ed. So Paulo: Atlas, 2004. p. 558. 38 MELO E LIMA, Jarbas de. Processo Legislativo Brasileiro Disfunes. Dissertao de Mestrado. 2006.126f.Dissertao (Mestrado em Direito). Pontifcia Universidade Catlica do Rio Grande do Sul, Porto Alegre. p. 52. 39 MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 16. ed. So Paulo: Atlas, 2004. p. 547. 40 CARVALHO, Kildare Gonalves. Tcnica Legislativa. 4. ed. atual. ampl. Belo Horizonte: Del Rey, 2007. p. 80.
12 2.3.1 Parte Preliminar
A parte preliminar da lei no envolve o texto normativo regulado, mas tem por finalidade identificar o ato legislativo no espao e no tempo. A parte inicial de uma norma jurdica composta por: epgrafe, ementa, prembulo, enunciado do objeto e a indicao do mbito de aplicao das disposies normativas. A epgrafe tem por finalidade propiciar a identificao numrica singular lei. formada pelo ttulo designativo da espcie normativa, pelo nmero respectivo e pelo ano de promulgao. A ementa ou rubrica ser grafada por meio de caracteres que a realcem e explicitar, de modo conciso e sob a forma de ttulo, o objeto da lei (artigo 5, da Lei Complementar 95/98). A ementa deve abranger o tema principal do ato legislativo ou identificar sua finalidade. 41
O prembulo indicar o rgo ou instituio competente para a prtica do ato e sua base legal (artigo 6, da Lei Complementar 95/98). O prembulo deve conter o nome da autoridade, seu cargo e a atribuio constitucional em que se baseia para promulgar a lei. 42
O enunciado do objeto e a indicao do mbito de aplicao das disposies consistem em explicitar o contedo essencial da matria regulamentada na lei. 43
2.3.2 Parte Normativa
A parte normativa, tambm denominada texto ou corpo da lei, contm a matria objeto do processo legislativo, ou seja, abrange as disposies legais que inovam a ordem jurdica. 44
A parte normativa da lei ser organizada em artigos, os quais podero subdividir-se em pargrafos, incisos, alneas e itens.
41 Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/manual/ManualRedPR2aEd.doc>. Acesso em: 04 mai. 2007. 42 CARVALHO, Kildare Gonalves. Tcnica Legislativa. 4. ed. atual. ampl. Belo Horizonte: Del Rey, 2007. p. 106. 43 Ibidem, p. 106-07. 44 Ibidem, p. 108.
13 O artigo a base da ordenao e organizao do texto legal, contendo a diviso ou agrupamento dos assuntos regulamentados pela lei. Em regra, cada artigo tratar de um nico assunto. Neste, ser estabelecida a regra geral, enquanto as excees ou complementaes necessrias sero redigidas em pargrafos. Ademais, quando o assunto tratado exigir discriminaes ou enumeraes, o enunciado dever ser redigido no caput do artigo e os elementos discriminados ou elencados devero ser apresentados um a um em forma de incisos. 45
Cabe ressaltar que os artigos sero indicados pela abreviatura "Art.", seguida de numerao ordinal at o nono e cardinal a partir deste (artigo 10, I, Lei Complementar 95/98). Os textos dos artigos sero iniciados por letra maiscula e encerrados por ponto final, salvo quando seguidos por incisos, hiptese em que sero encerrados por dois-pontos. 46
Os pargrafos so a imediata subdiviso do artigo, cuja funo determinar as restries ou complementar as disposies deste. Salienta-se que os pargrafos sero representados pelo sinal grfico "", seguido de numerao ordinal at o nono e cardinal a partir deste, utilizando-se, quando existente apenas um, a expresso "pargrafo nico" por extenso. Os incisos so utilizados como elementos discriminativos do artigo se o contedo nele tratado no for suscetvel de ser regulada em pargrafo. Os incisos, geralmente, so empregados para enumeraes. 47
As alneas so os desmembramentos dos incisos e dos pargrafos. Em regra, so utilizadas para pequenas enumeraes. Os itens, por sua vez, so desdobramentos das alneas. Cabe alertar que os incisos sero representados por algarismos romanos, as alneas por letras minsculas seguidas de parnteses e os itens por algarismos arbicos (art. 10, IV, Lei Complementar 95/98).
De outro lado, nas leis mais complexas, os artigos podem se agrupar de acordo com os assuntos regulamentados em seu texto. Destarte, o
45 Ibidem, p. 108-09. 46 Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/manual/ManualRedPR2aEd.doc>. Acesso em: 04 mai. 2007. 47 CARVALHO, Kildare Gonalves. Tcnica Legislativa. 4. ed. atual. ampl. Belo Horizonte: Del Rey, 2007. p. 114.
14 conjunto de artigos constitui uma seo; o conjunto de sees forma um captulo; o conjunto de captulos constitui um ttulo; o conjunto de ttulos forma um livro. As leis de grande extenso ainda comportam a diviso em partes, uma geral e outra especial, como o caso do Cdigo Civil e do Cdigo Penal, por exemplo. 48
2.3.3 Parte Final
A parte final do texto legislativo contempla as disposies pertinentes s medidas necessrias implementao das normas de contedo substantivo, s disposies transitrias, se for o caso, a clusula de vigncia e a clusula de revogao, quando couber. As disposies transitrias possuem carter temporrio e tendem a desaparecer pelo decurso do tempo. Tem por finalidade regular o direito intertemporal com o intuito de facilitar a transio de uma lei para outra ou determinar o regime jurdico aplicvel s situaes jurdicas pendentes da lei revogada. 49
A clusula de vigncia determina o momento de entrada em vigor da lei. Geralmente, o legislador determina a entrada em vigor da lei na data de sua publicao ou estipula um prazo determinado para o ato legislativo comear a vigorar. Na hiptese de silncio do texto legal, a lei entrar em vigncia no territrio nacional aps quarenta e cinco dias de sua publicao e, nos pases estrangeiros, trs meses depois de publicada (artigo, 1 Lei de Introduo do Cdigo Civil). De acordo com artigo 9, Lei Complementar 95/98, a clusula de revogao dever enumerar, expressamente, as leis ou disposies legais revogadas. No mais admissvel a clusula genrica revogam-se as disposies em contrrio O texto legal encerra-se com o lugar e a data da promulgao, seguido do perodo de tempo que decorre de dois acontecimentos
48 Ibidem, p. 116. 49 Ibidem p. 120-21.
15 relevantes para a Histria do Brasil: Declarao da Independncia e Proclamao da Repblica. 50
Por fim, a lei ser assinada pelo Presidente da Repblica e referendada pelo Ministro de Estado vinculado ao assunto tratado na lei (artigo 87, pargrafo nico, CF). A finalidade da referenda no Presidencialismo atestar a autenticidade da firma do Chefe do Executivo. 51
3 PROCESSO LEGISLATIVO ORDINRIO
3.1 FASE INTRODUTRIA
A fase introdutria consubstancia-se na iniciativa de lei, ou seja, consiste na apresentao de um projeto de lei ao Poder Legislativo, visando sua deliberao e votao para futura transformao em norma jurdica. Jos Afonso da Silva vislumbra um significado sociolgico nesse ato, entendendo que a iniciativa legislativa desencadeia um processo de modificao da ordem jurdica. 52
A iniciativa de lei a prerrogativa que se atribui a algum ou a algum rgo para apresentar projetos de lei ao Congresso Nacional, podendo ser realizada tanto pelos parlamentares como por outras pessoas legitimadas. 53
Conforme preceitua o artigo 61 CF, a iniciativa das leis ordinrias cabe a qualquer membro ou Comisso da Cmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional, ao Presidente da Repblica, ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores, ao Procurador-Geral da Repblica e aos cidados. Extrai-se, portanto, que no so apenas os parlamentares que possuem a tarefa de propor a criao de regras jurdicas novas, uma vez que a Constituio Federal faculta a outras pessoas e rgos a possibilidade inaugurar o processo legislativo.
50 CARVALHO, Kildare Gonalves. Tcnica Legislativa. 4. ed. atual. ampl. Belo Horizonte: Del Rey, 2007. p. 125. 51 Ibidem, p. 125-26. 52 SILVA, Jos Afonso da. Processo Constitucional de Formao das Leis. 2. ed. So Paulo: Malheiros, 2006. p. 135. 53 MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 16. ed. So Paulo: Atlas, 2004. p. 548.
16 Em regra, a iniciativa legislativa geral ou ampla, pois so legitimados a apresentarem projetos de leis concorrentemente qualquer deputado federal ou senador, qualquer comisso das casas do Congresso Nacional, o Presidente da Repblica e os cidados. 54
No entanto, a Carta Magna excepcionou esta regra ao reservar a iniciativa de lei de determinadas matrias exclusivamente a um nico titular, o qual possui interesse preponderante naquele assunto. 55 So legitimados iniciativa privativa sobre assuntos de sua ateno, o Presidente da Repblica, o Supremo Tribunal Federal, os Tribunais Superiores e o Procurador-Geral da Repblica. Conclui-se, assim, que os legitimados iniciativa concorrente podero apresentar projetos de lei sobre qualquer assunto, exceto quelas matrias reservadas pelo legislador constituinte a determinados rgos ou cargos. 56
A iniciativa de lei tambm possui como atribuio fundamental definir qual ser a casa do Congresso Nacional que ir apreciar primeiramente o contedo do projeto de lei (deliberao principal) e qual ir revisar o projeto (deliberao revisional). 57 A iniciativa de cada parlamentar ser analisada pela Casa que pertencem. Enquanto, os projetos de iniciativa do Presidente da Repblica, do Supremo Tribunal Federal, dos Tribunais Superiores e dos cidados, por fora dos artigos 61, 2 e 64, caput, CF, tero incio na Cmara dos Deputados e sero revisados pelo Senado Federal. 58
3.1.1 Iniciativa de Lei do Poder Judicirio
A Constituio Federal reservou a iniciativa legislativa de determinadas matrias de interesse preponderante do Poder Judicirio ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores, bem como aos Tribunais de Justia estaduais e do Distrito Federal.
54 FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. Do Processo Legislativo. 3. ed. atual. So Paulo: Saraiva, 1995. p. 203. 55 Ibidem, p. 204. 56 MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 16. ed. So Paulo: Atlas, 2004. p. 548. 57 MORAES, loc. cit. 58 FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. Curso de Direito Constitucional. 31. ed. rev. ampl. atual. So Paulo: Saraiva, 2005. p. 190-91.
17 O artigo 96, II, CF determina os contedos de iniciativa exclusiva do Poder Judicirio, estabelecendo que cumpre privativamente ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores e aos Tribunais de Justia propor os projetos de leis que versem sobre sua administrao interna ao Poder Legislativo respectivo. Ademais, a fixao dos subsdios dos Ministros do Supremo Tribunal Federal (STF) ser atribuda por meio de lei ordinria, de iniciativa do Presidente do STF. 59
3.1.2 Iniciativa de Lei do Presidente da Repblica
O Presidente da Repblica possui iniciativa concorrente com os membros ou comisso da Cmara dos Deputados, do Senado Federal ou Congresso Nacional e cidados para apresentar projetos de lei ao Poder Legislativo. Contudo, o legislador constituinte reservou determinadas matrias para iniciativa de lei exclusiva ao Chefe do Poder Executivo, em razo de tratar-se de assuntos de seu interesse preponderante. Sendo assim, os contedos de iniciativa legislativa privativa do Presidente da Repblica so aquelas previstas no 61, 1, Constituio Federal. Compete tambm ao Poder Executivo a tarefa de elaborar a proposta oramentria anual e submeter deliberao parlamentar, conforme dispem os artigos 84, XIII e 165, CF. Cabe salientar que o vcio de iniciativa exclusiva do Presidente da Repblica no pode ser suprido pela futura sano presidencial. Isso significa que se um projeto de lei de iniciativa reservada ao Chefe do Poder Executivo for apresentado por um deputado, aprovado pelo Congresso Nacional e receber a sano presidencial, o vcio inicial no ser convalidado e a lei, conseqentemente, ser inconstitucional. 60 Logo, qualquer inconstitucionalidade insuscetvel de convalidao, estando superada a Smula 5, do STF.
59 MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 16. ed. So Paulo: Atlas, 2004. p. 549. 60 MORAES, loc. cit.
18 3.1.3 Iniciativa de Lei do Ministrio Pblico
A Carta Magna de 1988 conferiu ao Ministrio Pblico, rgo independente e autnomo, a prerrogativa de iniciar o processo legislativo, podendo propor a criao e extino dos cargos da instituio e de seus servios auxiliares (artigo 127, 2, CF). 61
Ademais, a Constituio Federal, em seu artigo 128, 5, faculta ao Procurador-Geral da Repblica a iniciativa de lei complementar para dispor sobre a organizao, atribuio e o estatuto do Ministrio Pblico da Unio.
3.1.4 Iniciativa Popular de Lei
A iniciativa popular de lei inovao da Constituio Federal de 1988, que a consagrou como forma de exerccio da soberania popular (artigo 14, 3, CF). Visa possibilitar a participao direta do cidado no processo de formao das leis ordinrias e complementares. 62
A iniciativa popular de lei na esfera federal somente poder ser exercida com a manifestao de no mnimo, um por cento do eleitorado nacional, distribudo em pelo menos cinco Estados, com no menos de trs dcimos por cento dos eleitorados de cada um deles (artigo 61, 2, CF).
3.2 FASE CONSTITUTIVA
Nesta fase, haver a apreciao e votao do projeto de lei nas duas Casas legislativas, podendo ser aprovado ou rejeitado (deliberao parlamentar). Caso seja aprovado pela Casa iniciadora e pela Casa revisora, o projeto de lei ser submetido ao crivo do Presidente da Repblica que se manifestar por meio da sano ou veto (deliberao executiva). 63
3.2.1 Deliberao Parlamentar
61 MORAES, op. cit., p. 552. 62 MORAES, op. cit., p. 553. 63 MORAES, op. cit., p. 554-555.
19
A deliberao parlamentar acerca de um projeto de lei ordinria contempla um procedimento complexo e repleto de formalidades, cujo objetivo a elaborao de uma nova norma jurdica intacta de vcios. De acordo com Jos Afonso da Silva, esta fase composta de cinco etapas: a) introdutria; b) exame dos projetos nas comisses permanentes ou comisso especial; c) discusso do projeto em plenrio; d) decisria; e) revisria. O autor ressalta, contudo, que algumas dessas etapas podem ser suprimidas conforme o contedo do projeto de lei. 64
A anlise parlamentar de um projeto de lei deflagra-se no instante que exercido o poder de iniciativa legislativa por um dos entes legitimados, ou seja, no momento que chega ao conhecimento da Cmara dos Deputados ou do Senado Federal a existncia de um novo projeto de lei para ser debatido. Assim, a apresentao de um projeto perante a respectiva Casa o marco da primeira etapa da deliberao parlamentar (etapa introdutria). Os projetos de leis de iniciativa dos deputados ou das Comisses da Cmara devero ser apresentados aos demais parlamentares durante as sesses ordinrias do Plenrio. Nos outros casos, o projeto dever ser encaminhado Mesa da Cmara dos Deputados (artigo 101, II, RICD). 65 No Senado, os projetos sero apresentados em Plenrio (artigo 235, III, RISF). Cumpre salientar que todas as matrias quando submetidas deliberao do Poder Legislativo so denominadas de proposies, conforme preceitua o artigo 100, RICD. 66
Os projetos de leis recebidos pela Mesa da Cmara ou do Senado sero distribudos s comisses competentes por meio de despacho do Presidente da Casa. Uma vez distribuda a proposio, inicia-se a segunda etapa da deliberao parlamentar, na qual o projeto de lei seguir s Comisses permanentes. Primeiramente, a proposio submetida Comisso de
64 SILVA, Jos Afonso da. Processo Constitucional de Formao das Leis. 2. ed. So Paulo: Malheiros, 2006. p. 276. 65 Disponvel em: <http://www2.camara.gov.br/processolegislativo/fluxo/plTramitacao>. Acesso em: 04 fev. 2007. 66 MELO E LIMA, Jarbas de. Processo Legislativo Brasileiro Disfunes. Dissertao de Mestrado. 2006.126f.Dissertao (Mestrado em Direito). Pontifcia Universidade Catlica do Rio Grande do Sul, Porto Alegre. p. 82.
20 Constituio, denominada de Comisso de Constituio, Justia e Redao na Cmara dos Deputados, e de Comisso de Constituio, Justia e Cidadania no Senado Federal. Cumpre ressaltar que existem duas formas de tramitao de um projeto de lei: apreciao conclusiva, quando a proposio votada diretamente nas comisses sem se submeter ao plenrio, salvo se houver recurso de um dcimo dos membros da Casa legislativa (artigo 58, 2, I, CF); e a apreciao em plenrio, quando a deciso sobre o projeto couber ao plenrio da Casa aps o exame das comisses. 67
As alneas do artigo 24, II, RICD determinam as matrias sujeitas obrigatoriamente apreciao em plenrio em face da relevncia do contedo regulamentado. Desta forma, indispensvel o exame do Plenrio nos projetos: de lei complementar; de cdigo; de iniciativa popular; de Comisso; relativos a matria que no possa ser objeto de delegao, consoante o 1 do art. 68 da Constituio Federal; oriundos do Senado, ou por ele emendados, que tenham sido aprovados pelo Plenrio de qualquer das Casas; que tenham recebido pareceres divergentes; em regime de urgncia. Na hiptese de aprovao do projeto de lei pela Comisso de Constituio, este ser encaminhado s Comisses Temticas da Cmara ou do Senado para o exame do contedo e verificao do interesse pblico em transformar a matria em norma jurdica. O Presidente da Comisso temtica aps receber o projeto destacar um relator, o qual ser designado para elaborar um parecer sobre a proposio. Nos projetos sujeitos apreciao conclusiva, to logo nomeado o relator, ser aberto um prazo de cinco sesses para a apresentao de emendas, inclusive oriundas de parlamentares no pertencentes comisso (art. 119, RICD). 68
Havendo ou no emendas, ser aberto o prazo para o relator elaborar um parecer sobre a proposio. O relator dever analisar os aspectos
21 tcnico-jurdicos da proposio e elaborar sua concluso. 69 Aps a elaborao do parecer sobre a proposio, o projeto ser includo na pauta da comisso para discusso e votao. Na data estipulada, a Comisso se reunir para deliberar sobre o assunto. O parecer ser submetido discusso, podendo qualquer membro da comisso fazer uso da palavra. Posteriormente discusso, proceder a votao do parecer, no qual os membros da comisso podero aprov-lo ou rejeit-lo, total ou parcialmente, com ou sem emendas ou com substitutivo. Se aprovado integralmente, o parecer do relator ser designado como parecer da comisso. No entanto, se rejeitado, ser destacado um relator substituto para elaborar o parecer vencedor, o qual ser adotado como parecer da comisso, se aprovado posteriormente. 70
Finda a votao, deve-se verificar se esta a ltima comisso a examinar o projeto. Caso no seja a ltima, a proposio seguir imediatamente comisso seguinte, na qual passar pelo mesmo procedimento acima descrito. Salienta-se que sempre que a matria envolver aspecto financeiro, o projeto dever ser encaminhado Comisso de Finanas e Tributao na Cmara dos Deputados (artigo 32, IX, RICD) ou Comisso de Assuntos Econmicos no Senado Federal (artigo 99, RISF) aps a anlise da ltima comisso temtica. 71
Quando o projeto de lei no tiver de ser encaminhado outra comisso da Casa, o parecer da comisso que realizou o exame, aprovando ou rejeitando a proposio, ser enviado Mesa e remetido publicao. Aps o recebimento do projeto de lei pela Mesa, dever ser publicada uma notificao no Dirio da Casa que analisou a proposio, comunicando que o projeto, dentro de quarenta e oito horas, estar includo na Ordem do Dia do Plenrio. 72
Cabe ressaltar, todavia, que os projetos de leis sujeitos apreciao conclusiva nas comisses tambm sero remetido Mesa e publicados no
69 CARVALHO, Kildare Gonalves. Tcnica Legislativa. 4. ed. atual. ampl. Belo Horizonte: Del Rey, 2007. p.56-7. 70 Disponvel em: <http://www2.camara.gov.br/processolegislativo/fluxo/plTramitacao>. Acesso em: 04 fev. 2007. 71 SILVA, Jos Afonso da. Processo Constitucional de Formao das Leis. 2. ed. So Paulo: Malheiros, 2006. p. 280-1. 72 SILVA, loc. cit.
22 respectivo Dirio. Porm, em seguida, ser aberto o prazo para interposio do recurso previsto no artigo 58, 2, I, CF. Trata-se de recurso que pode ser apresentado pelos parlamentares caso entendam que o projeto de lei deva ser examinado pelo plenrio. 73 A Carta Magna exige como condio de admissibilidade que o recurso seja apresentado por pelos menos um dcimo dos parlamentares que compem a Casa. Em caso de provimento, o projeto ser analisado pelo Plenrio. Na hiptese de apreciao conclusiva, desprovido ou inexistindo recurso, o assunto no ser submetido anlise em Plenrio. Desta forma, o projeto aprovado na comisso ser encaminhado Comisso de Constituio da Casa para elaborao da redao final e, em seguida, ser remetido Casa legislativa revisora. Por outro lado, em caso de votao desfavorvel ao projeto nas comisses, a proposio rejeitada ser arquivada (artigo 58, 4, RICD). O encaminhamento do projeto de lei ao Plenrio demarca o incio da terceira etapa da deliberao parlamentar, qual seja, a discusso em Plenrio. 74
Todo projeto de lei ordinria submetido ao Plenrio da Casa ser sempre analisado em turno nico, o qual composto de discusso e votao. Aps receber o projeto das comisses, a Mesa dever public-lo no respectivo Dirio e em avulsos a serem distribudos aos parlamentares. Em seguida, o projeto figurar no interstcio da Casa, ou seja, aguardar por pelo menos duas sesses (na Cmara) ou trs dias teis (no Senado) no rol de matrias aptas incluso na Ordem do Dia. Findo este perodo, a proposio estar presente na Ordem do Dia para o incio da discusso. 75
Durante o perodo que o projeto encontra-se na Ordem do Dia para discusso, os parlamentares podero fazer uso da palavra, expondo seus argumentos favorveis ou contrrios aprovao do projeto. 76
73 Disponvel em: <http://www2.camara.gov.br/processolegislativo/fluxo/plTramitacao>. Acesso em: 04 fev. 2007. 74 SILVA, Jos Afonso da. Processo Constitucional de Formao das Leis. 2. ed. So Paulo: Malheiros, 2006. p. 283. 75 SILVA, loc. cit. 76 Ibidem, p. 284.
23 Finda a discusso, o projeto que no foi emendado estar apto a ser votado. Havendo emendas, a proposio ser remetida s comisses para apresentao de parecer para, ento, poder ser submetida votao em Plenrio. A votao inaugura a etapa decisria da deliberao parlamentar. O artigo 47, CF dispe: Salvo disposio constitucional em contrrio, as deliberaes de cada Casa e de suas Comisses sero tomadas por maioria dos votos, presente a maioria absoluta de seus membros. Sendo assim, a aprovao de um projeto de lei ordinria depende do voto favorvel da maioria simples dos membros da Casa desde que presente a maioria absoluta dos respectivos parlamentares. Por exemplo, a Cmara dos Deputados composta por 513 deputados. Portanto, exige-se a presena de, no mnimo, 257 deputados para a instalao da sesso que votar a proposio. Tendo a maioria absoluta dos presentes, o projeto ser aprovado se obtiver maior quantidade de votos favorveis do que contrrios. Assim, se presentes 257 deputados, o projeto de lei ordinria ser aprovado com 129 votos. Jos Afonso da Silva ensina que existem trs processos de votao adotados pelas Casas do Congresso Nacional: simblico, nominal e secreto. A votao simblica a regra, e consiste em permanecer sentados os parlamentares favorveis ao projeto e em levantarem-se os contrrios aprovao. A votao nominal somente realizada se requerida por algum parlamentar e aceita pela Casa. Consiste na chamada em voz alta de cada parlamentar, devendo este responder sim ou no, de acordo com sua posio pela aprovao ou rejeio do projeto. Por fim, a votao secreta realiza-se mediante cdulas impressas depositadas em urna. 77 No Senado, admite-se a votao secreta por meio eletrnico. A votao encerra-se quando apurado o resultado, aprovando ou rejeitando o projeto. Se aprovado, o projeto ser encaminhado Comisso de Constituio da Casa Principal para elaborao da redao final e, posteriormente, ser enviado Casa revisora. Na hiptese de rejeio, o projeto ser arquivado e no poder ser apresentado novamente na mesma
77 SILVA, Jos Afonso da. Processo Constitucional de Formao das Leis. 2. ed. So Paulo: Malheiros, 2006. p. 286-87.
24 sesso legislativa, salvo proposta da maioria absoluta dos membros de qualquer das Casas legislativas (artigo 67, CF). 78
O princpio fundamental do bicameralismo no Brasil que um projeto para ser aprovado deve ser apreciado por ambas as Casas do Congresso Nacional. Destarte, o encaminhamento do projeto de lei Casa revisora o marco de incio da ltima etapa da deliberao parlamentar, a saber, a reviso da elaborao legislativa. 79
Na Casa revisora, o projeto novamente ser examinado pelas comisses. Aps, ser encaminhado ao Plenrio, onde ocorrer a discusso e a votao do projeto em turno nico (artigo 65, CF). Se o projeto de lei for aprovado sem emendas pela Casa revisora, considera-se aceito pelo Congresso Nacional, sendo encaminhado sano do Presidente da Repblica (artigo 65, CF). Todavia, sendo rejeitado pela Cmara revisora, o projeto ser arquivado (artigo 65, CF). 80
No obstante, a Casa revisora poder aprovar o projeto de lei com algumas alteraes, isto , poder apresentar emendas proposio original. Nessa hiptese, o projeto dever retornar Casa da deliberao principal para a anlise exclusiva das emendas pelas comisses e, se for o caso, pelo plenrio. Caso as emendas forem acatadas, o projeto seguir com elas para o crivo do Chefe do Executivo. Contudo, se as emendas forem rejeitadas pela Casa principal, o projeto ser encaminhado sem elas para a sano. 81
Aps a aprovao do projeto pelo Congresso Nacional, este dever ser formalizado em um documento denominado autgrafo, no qual constar a cpia do texto da lei, bem como refletir todas as transformaes ocorridas durante a deliberao parlamentar. 82
3.2.1.1 Emendas
78 SILVA, Jos Afonso da. Processo Constitucional de Formao das Leis. 2. ed. So Paulo: Malheiros, 2006. p. 288. 79 Ibidem, p. 288-89. 80 MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 16. ed. So Paulo: Atlas, 2004. p. 556. 81 CHIMENTI, Ricardo Cunha et al. Curso de Direito Constitucional. So Paulo: Saraiva, 2004. p. 244. 82 MORAES, op. cit., p. 557.
25 Emenda a proposio apresentada como acessria de outra, conforme conceitua o artigo 118, RICD. Trata-se de proposio secundria que visa alterar o contedo de uma proposio principal, que poder ser proposta de emenda Constituio, projeto de lei ordinria, projeto de lei complementar, projeto de decreto legislativo ou projeto de resoluo. Existem diversas espcies de emendas. A doutrina costuma classific-las em substanciais, que so aquelas que visam alterar o contedo da proposta original, e em formais (modificativas), que so aquelas que tm por finalidade modificar aspecto formal do projeto. 83
Cabe ressaltar que a apresentao de emendas prerrogativa reservada exclusivamente aos parlamentares.
3.2.2 Deliberao Executiva
Encerrada a deliberao parlamentar, o projeto de lei aprovado pelo Poder Legislativo ser encaminhado ao crivo do Presidente da Repblica, que poder sancion-lo ou vet-lo.
3.2.2.1 Sano
O artigo 66 CF dispe: A Casa na qual tenha sido concluda a votao enviar o projeto de lei ao Presidente da Repblica, que, aquiescendo, o sancionar. Desta forma, v-se que o projeto de lei aprovado pelo Congresso Nacional dever passar pela anlise do Poder Executivo antes de ser transformado em lei. A sano presidencial constitui-se requisito essencial para a transformao do projeto em lei. Por meio da sano, h a conjugao de vontades entre o Poder Legislativo e o Poder Executivo, cujo resultado ser a formao da lei. 84
83 SILVA, Jos Afonso da. Processo Constitucional de Formao das Leis. 2. ed. So Paulo: Malheiros, 2006. p. 190-91. 84 FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. Curso de Direito Constitucional. 31. ed. rev. ampl. atual. So Paulo: Saraiva, 2005. p. 195.
26 A sano, embora seja prerrogativa do Presidente da Repblica, consubstancia-se em um ato legislativo, pois associa o Chefe do Executivo ao aperfeioamento da lei. Cabe notar, entretanto, que a lei pode surgir sem a sano quando o Presidente da Repblica vetar o projeto e este for rejeitado pelo voto da maioria absoluta dos deputados e senadores em escrutnio secreto, conforme se desprende do artigo 66, 4 CF. Existem dois modos de manifestao da sano: expresso e tcito. A sano ser expressa sempre que o Presidente da Repblica formalizar sua concordncia ao projeto no prazo de 15 dias teis (artigo 66, CF). De outro lado, a sano ser tcita quando decorrer esse prazo sem o Presidente da Repblica expressar sua aquiescncia ao projeto e tambm sem formalizar seu veto (artigo 66, 3 CF). 85
A sano presidencial exprime conseqncias de suma importncia para o direito. O principal efeito a transformao do projeto em lei, pois a sano pressuposto para a perfeio do ato legislativo. 86
3.2.2.2 Veto
O veto a forma de manifestao de discordncia do Presidente da Repblica com os termos de um projeto de lei submetido a sua apreciao to logo aprovado pelo Congresso Nacional. 87
O veto poder ter dois fundamentos: inconstitucionalidade (veto jurdico) ou inconvenincia (veto poltico). Por meio do veto jurdico, o Presidente da Repblica recusa projetos de lei que atentem contra a Constituio. Atua, assim, como defensor da ordem jurdica, exercendo um controle de constitucionalidade preventivo cujo objetivo impedir a entrada em vigor de uma norma eivada de vcios. O veto poltico possibilita ao Chefe
85 MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 16. ed. So Paulo: Atlas, 2004. p. 559. 86 SILVA, Jos Afonso da. Processo Constitucional de Formao das Leis. 2. ed. So Paulo: Malheiros, 2006. p. 214-15. 87 MORAES, loc. cit.
27 do Executivo rejeitar projetos de lei cujo contedo contrrio ao interesse pblico do Governo naquele momento. 88
O veto quanto ao seu alcance pode ser total ou parcial. O veto total verifica-se quando o Presidente da Repblica recusa o projeto de lei em sua totalidade. O veto parcial representa inovao do direito brasileiro e possibilita ao Chefe do Executivo vetar parcialmente o projeto, subtraindo artigo, inciso, pargrafo ou alnea do texto original (artigo 66, 2, CF). Cabe referir, todavia, que o veto de palavras ou frases isoladas no texto vedado pelo direito ptrio, pois se permitido tal mecanismo, o Presidente da Repblica vetando algumas palavras poderia desnaturar todo o projeto e, inclusive, fazer uso desse instrumento para legislar. O veto deve ser manifestado expressamente no prazo de 15 dias teis contados do recebimento do projeto, sob pena de o silncio importar na sano (artigo 66, 1 e 3 CF). 89 Alm disso, dever comunicar as razes do veto ao Presidente do Senado nas 48 horas subseqentes ao esgotamento do prazo. O veto supressivo, pois somente poder ser exercido para subtrair o texto do projeto no todo ou em parte, mas no possvel utiliz-lo para acrescer algo no projeto de lei. 90
No direito ptrio, o veto supervel ou relativo, pois no tem o condo de encerrar o processo legislativo e impedir a formao de uma nova norma jurdica. O objetivo do veto obstar a imediata converso do projeto em lei, devendo o mesmo ser submetido a uma nova anlise no Congresso Nacional. 91
O veto implica no reexame do projeto pelo Poder Legislativo. No entanto, a reapreciao do projeto dever ser realizada em sesso conjunta do Congresso Nacional em escrutnio secreto. O veto ser rejeitado se obtiver voto favorvel da maioria absoluta dos deputados e dos senadores contados separadamente (artigo 66, 4 CF). Essa anlise deve ser feita em 30 dias a contar do recebimento, sob pena de incluso do veto na ordem
88 FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. Curso de Direito Constitucional. 31. ed. rev. ampl. atual. So Paulo: Saraiva, 2005. p. 217. 89 MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 16. ed. So Paulo: Atlas, 2004. p. 560. 90 MORAES, loc. cit. 91 MORAES, loc. cit.
28 do dia da sesso imediata, sobrestando as demais proposies at a votao final (artigo 66, 6 CF). 92
Caso o Congresso Nacional decida manter o veto, o projeto de lei considera-se rejeitado (artigo 67 CF). Porm, se o Poder Legislativo rejeitar o veto, o projeto de lei considera-se aprovado, devendo ser remetido ao Chefe do Executivo para a promulgao (artigo 66 5, CF). 93 V-se, portanto, que a rejeio do veto dispensa o consentimento presidencial, embora sua manifestao seja requisito fundamental para a transformao do projeto em lei. 94
3.3 FASE COMPLEMENTAR
A fase complementar encerra o processo legislativo ordinrio, atestando eficcia norma jurdica mediante a promulgao e a publicao. Vale ressaltar que tanto a promulgao quanto a publicao incidem sobre a prpria lei, pois com a sano ou com a rejeio do veto pelo Congresso Nacional, o projeto de lei torna-se lei perfeita e acabada.
3.3.1 Promulgao
De acordo com Pontes de Miranda, a promulgao constitui mera atestao da existncia da lei e proclamao da sua executoriedade. 95
Assim, este ato tem por finalidade certificar a existncia de uma nova lei no ordenamento jurdico que est apta a produzir efeitos perante os cidados. A promulgao declara que a ordem jurdica foi inovada por uma lei vlida, executria e obrigatria. 96
A lei torna-se perfeita e acabada com a sano ou com a rejeio do veto pelo Poder Legislativo; porm, s passar a gerar efeitos jurdicos a partir da promulgao. Celso Ribeiro Bastos assevera: no se pode extrair
92 FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. Curso de Direito Constitucional. 31. ed. rev. ampl. atual. So Paulo: Saraiva, 2005. p. 199-200. 93 SILVA, Jos Afonso da. Processo Constitucional de Formao das Leis. 2. ed. So Paulo: Malheiros, 2006. p. 226. 94 FERREIRA FILHO, loc cit. 95 PONTES DE MIRANDA. Comentrios constituio de 1967: com a Emenda n 1, de 1969. v. 3, 2. ed. rev. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1970-1972. p. 182. 96 BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de Direito Constitucional. So Paulo: Saraiva, 2000. p. 368.
29 nenhum efeito jurdico de uma lei sancionada antes da promulgao: no pode ser revogada, no pode ser declarada inconstitucional, enfim, a lei no existe no mundo jurdico. 97
A promulgao da lei ordinria e da lei complementar, via de regra, cabe ao Presidente da Repblica. Na hiptese de sano expressa, o Chefe do Executivo ir promulgar a norma jurdica no mesmo documento em que formalizar sua aquiescncia ao projeto (artigo 65 CF). Quando a sano tcita ou o veto rejeitado pelos parlamentares, a Constituio Federal fixa um prazo de quarenta e oito horas para o Presidente da Repblica promulgar a lei. Caso no o faa, o Presidente do Senado dever promulg-la e, se este no a fizer, caber ao Vice- Presidente do Senado faz-la (artigo 66, 7 CF). A promulgao um ato solene e expresso, no existindo ato promulgatrio tcito. Por isso, o silncio do Presidente da Repblica no importa na promulgao, mas transfere a obrigao de promulgar a lei ao Presidente do Senado e, se este no a fizer, caber ao Vice-Presidente do Senado realiz-la. 98
3.3.2 Publicao
A publicao uma comunicao formal dirigida a todos avisando que a ordem jurdica foi inovada pela promulgao de uma nova lei. Visa informar a existncia e o contedo do ato normativo, bem como determinar o dever de cumpri-lo. 99
A publicao condio de eficcia da lei e requisito indispensvel para o ato normativo entrar em vigor. Tem por objetivo transmitir a promulgao da lei aos seus destinatrios, fazendo com que todos presumivelmente conheam a lei para que ningum se escuse de cumpri-la, alegando desconhecimento. 100
97 Ibidem, p. 368. 98 SILVA, Jos Afonso da. Processo Constitucional de Formao das Leis. 2. ed. So Paulo: Malheiros, 2006. p. 235. 99 FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. Curso de Direito Constitucional. 31. ed. rev. ampl. atual. So Paulo: Saraiva, 2005. p. 201. 100 SILVA, Jos Afonso da. Processo Constitucional de Formao das Leis. 2. ed. So Paulo: Malheiros, 2006. p. 249.
30 A publicao no regida pela Constituio Federal, mas pela Lei de Introduo do Cdigo Civil (LICC), Decreto-lei 4.657/1942. De acordo com Manoel Gonalves Ferreira Filho, a publicao da lei competncia da autoridade que promulg-la, geralmente o Presidente da Repblica. Essa regra no est expressa no ordenamento jurdico, mas decorre do fato de a publicao ser a comunicao da promulgao de uma norma jurdica. 101
Ressalta-se, outrossim, que o direito ptrio no fixou prazo para a publicao da lei. A publicao, que no Brasil realizada no Dirio Oficial da Unio, tambm tem como atributo determinar a entrada em vigor da lei. No silncio do texto legal, a lei entrar em vigncia no territrio nacional aps quarenta e cinco dias de sua publicao e, nos pases estrangeiros, trs meses depois de publicada (art. 1, LICC). Esse lapso temporal entre a data da publicao e a vigncia da lei denominado de vacatio legis, cujo objetivo oferecer maior prazo para o conhecimento da norma jurdica. Nada impede, porm, que a prpria lei estabelea a data em que iniciar sua vigncia, podendo, inclusive, ser fixada para o momento da publicao. 102
Cabe notar, todavia, que a Lei Complementar 95/1998, em seu art. 8, estabelece que: A vigncia da lei ser indicada de forma expressa e de modo a contemplar prazo razovel para que dela se tenha amplo conhecimento, reservada a clusula entra em vigor na data de sua publicao para as leis de pequena repercusso.
4 LEI ORDINRIA E LEI COMPLEMENTAR
4.1 LEI ORDINRIA
A lei possui fundamental relevncia no Estado Democrtico de Direito em razo do princpio da legalidade, o qual encontra-se positivado no artigo
101 FERREIRA FILHO, op. cit., p. 201-02. 102 MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 16. ed. So Paulo: Atlas, 2004. p. 562.
31 5, II, CF: ningum ser obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa seno em virtude de lei. 103
A lei ordinria o ato legislativo tpico por excelncia. o ato normativo primrio que tem por caracterstica editar normas gerais e abstratas. 104 A generalidade corolrio do princpio da igualdade formal, vedando distines de pessoas ou circunstncias individuais. A abstrao decorre da generalidade, uma vez que a lei no abrange apenas uma situao jurdica concreta. 105
A lei ordinria caracteriza-se pela generalidade de seu contedo, podendo tratar de qualquer matria, salvo algumas excees previstas na Constituio Federal. No poder regulamentar matria destinada lei complementar, assim como no poder regular assuntos de competncia exclusiva do Congresso Nacional (artigo 49, CF) e privativa da Cmara dos Deputados e do Senado Federal (artigos 51 e 52 CF), pois so reservados ao mbito dos decretos legislativos e das resolues. 106
De outro lado, o legislador constituinte reservou nos incisos do 1, do artigo 68, CF, contedos que obrigatoriamente devem ser disciplinados por lei ordinria, os quais so insuscetveis de delegao.
4.2 LEI COMPLEMENTAR
O artigo 59, II, CF estabelece a lei complementar como espcie normativa sujeita a um processo legislativo especial e com matria prpria. De acordo com Alexandre de Moraes, a finalidade da lei complementar regular os assuntos que o legislador constituinte entendeu de fundamental importncia, visando conferir aplicabilidade e eficcia norma constitucional. No estando a regulamentao no texto constitucional, a modificao de seu contedo torna-se mais fcil, pois no est sujeito ao procedimento das emendas constitucionais, cujos requisitos
103 BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de Direito Constitucional. So Paulo: Saraiva, 2000. p. 360. 104 FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. Curso de Direito Constitucional. 31. ed. rev. ampl. atual. So Paulo: Saraiva, 2005. p. 187. 105 CARVALHO, Kildare Gonalves. Tcnica Legislativa. 4. ed. atual. ampl. Belo Horizonte: Del Rey, 2007. p. 68. 106 FERREIRA, Pinto. Curso de Direito Constitucional. 12. ed. ampl. atual. So Paulo: Saraiva, 2002, p. 338.
32 de aprovao so mais criteriosos. Porm, ao mesmo tempo, o contedo da lei complementar no poder ser alterado por lei ordinria em razo da diferena dos critrios de aprovao, impossibilitando, assim, a alterao constante de seu contedo por processo legislativo ordinrio. 107
A diferena entre lei ordinria e lei complementar reside em dois aspectos. O primeiro material, pois somente pode ser matria de lei complementar aquela que a Constituio Federal expressamente especifica como contedo desta espcie normativa. A Carta Magna estabelece ao longo de seu texto um rol taxativo de assuntos que obrigatoriamente devem ser regulamentados por lei complementar. 108 A lei ordinria, por sua vez, possui um domnio de abrangncia residual, isto , tratar de todas as matrias de competncia legislativa da Unio sempre que a Constituio Federal no exigir que o assunto seja regulamentado por lei complementar, decreto legislativo ou resoluo. A segunda distino formal e refere-se ao momento de votao durante a deliberao parlamentar. O quorum de aprovao da lei complementar de maioria absoluta (artigo 69 CF), enquanto o quorum de aprovao da lei ordinria de maioria simples (artigo 47 CF). A diferena parece sutil, mas o efeito prtico decorrente desta determinao relevante. Salienta-se que a votao por maioria simples fixa-se no nmero de presentes, ou seja, o projeto de lei ser aprovado se obtiver a maioria dos votos favorveis dos parlamentares presentes na sesso, sendo, portanto, um nmero varivel. J a votao por maioria absoluta observa-se o nmero total de integrantes da Casa Legislativa. O projeto de lei ser aprovado se obtiver votos favorveis da metade mais um do total dos parlamentares, independente do nmero de congressistas presentes naquela sesso. 109
Cabe sublinhar que a matria reservada lei complementar no poder ser disciplinada por lei ordinria, sob pena de inconstitucionalidade da lei por violar preceito constitucional que determina a reserva de
107 MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 16. ed. So Paulo: Atlas, 2004. p. 569. 108 FERREIRA, Pinto. Curso de Direito Constitucional. 12. ed. ampl. atual. So Paulo: Saraiva, 2002. p. 339. 109 MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 16. ed. So Paulo: Atlas, 2004. p. 569.
33 competncia de algumas matrias ao mbito da lei complementar, uma vez que esta depende de quorum qualificado para sua aprovao.
4.3 PROCESSO LEGISLATIVO COMPLEMENTAR
O processo legislativo especial de elaborao de leis complementares muito semelhante ao processo de criao de leis ordinria, tendo como distino essencial o quorum de votao dos respectivos projetos no plenrio das Casas Legislativas. O processo legislativo complementar, tal como o ordinrio, possui trs fases distintas: introdutria, constitutiva e complementar. A iniciativa da lei complementar compete a qualquer membro ou Comisso da Cmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional, ao Presidente da Repblica, ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores, ao Procurador-Geral da Repblica e aos cidados, conforme preceitua o artigo 61, CF. No entanto, o legislador constituinte reservou a iniciativa de determinadas leis complementares a um titular especfico. Por exemplo, faculdade do Procurador-Geral da Repblica a iniciativa da lei complementar prevista no artigo 128, 5. O Supremo Tribunal Federal possui a exclusividade de propor a iniciativa da lei complementar que institui o Estatuto da Magistratura (artigo 93 CF), bem como o Tribunal Superior Eleitoral tem a iniciativa exclusiva da lei complementar prevista no artigo 121 CF (artigo 96, II CF). Ademais, o Presidente da Repblica possui competncia privativa para iniciativa das leis complementares previstas no artigo 165, 9 e artigo 166 6, CF. 110
As demais leis complementares previstas ao longo do texto constitucional so de iniciativa legislativa concorrente entre o Poder Legislativo, o Presidente da Repblica e os cidados. 111
A discusso e a votao do projeto de lei complementar seguir os termos da deliberao parlamentar do projeto de lei ordinria, uma vez que
110 SILVA, Jos Afonso da. Processo Constitucional de Formao das Leis. 2. ed. So Paulo: Malheiros, 2006. p. 315-16. 111 Ibidem, p. 316.
34 a Carta Magna no determinou nenhum procedimento especial. Apenas exigiu expressamente que as leis complementares sejam aprovadas por maioria absoluta (artigo 69, CF). Desta forma, a proposio dever ser analisada primeiramente pelas comisses da Casa legislativa em que se realiza a deliberao principal. Sendo aprovada seguir para a apreciao em plenrio, onde ocorrer a discusso e a votao do projeto. Caso aprovado pela Casa principal, o projeto ser encaminhado para reviso. Se a Casa da deliberao revisional aprovar por maioria absoluta o projeto de lei complementar, esta ser remetida sano presidencial. Caso a Casa revisora rejeitar o projeto, este ser arquivado. Na casa revisional, podem ser apresentadas emendas, o que far com que o projeto retorne Casa principal para a apreciao destas. Sendo aprovadas por maioria absoluta, a deliberao parlamentar est encerrada. O projeto de lei complementar, uma vez aprovado pelo Congresso Nacional dever ser remetido ao crivo do Presidente da Repblica, que poder sancion-lo ou vet-lo. Destarte, o projeto de lei complementar apenas se transformar em lei com a anuncia do Presidente da Repblica ou com a rejeio de seu veto pelo Poder Legislativo. 112 Por fim, a lei complementar dever ser promulgada e publicada.
4.4 HIERARQUIA
H uma antiga discusso doutrinria sobre a existncia ou no de hierarquia entre a lei complementar e a lei ordinria, o que gera grandes teses de renomados juristas brasileiros. O doutrinador Manoel Gonalves Ferreira Filho manifesta-se pela existncia de hierarquia entre essas espcies normativas. Afirma o autor: a lei complementar um tertium genus interposto, na hierarquia dos atos normativos, entre a lei ordinria (e os atos que tm a mesma fora que esta lei delegada) e a Constituio (e suas emendas). 113
112 SILVA, loc. cit. 113 FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. Curso de Direito Constitucional. 31. ed. rev. ampl. atual. So Paulo: Saraiva, 2005. p. 211.
35 O constitucionalista entende que a lei ordinria, a medida provisria e a lei delegada esto sujeitas lei complementar, ou seja, sero consideradas invlidas se a contrariar. Alm disso, salienta que a designao do quorum de maioria absoluta revela a importncia atribuda pelo constituinte formao da lei complementar. 114
Paulo Napoleo Nogueira da Silva corrobora a posio de Manoel Gonalves Ferreira Filho, sustentando a existncia de hierarquia da lei complementar sobre a lei ordinria. Entende o autor que a posio da lei complementar no rol das espcies normativas do artigo 59, CF logo abaixo da emenda constitucional representa a relevncia e a hierarquia que detm sobre a lei ordinria, lei delegada e medida provisria, uma vez que estas no podem alterar a matria regulamentada por lei complementar. 115
De outro lado, Michel Temer defensor ferrenho da inexistncia de hierarquia entre a lei complementar e a lei ordinria. Inicialmente, o constitucionalista busca definir o que hierarquia: hierarquia, para o Direito, a circunstncia de uma norma encontrar sua nascente, sua fonte geradora, seu ser, seu engate lgico, seu fundamento de validade, numa norma superior. 116 Desta forma, o jurista argumenta que a lei ordinria no possui seu fundamento de validade na lei complementar, mas pelo contrrio, ambas as espcies normativas encontram sua fonte geradora na Constituio Federal, o que demonstra, segundo o autor, que a lei complementar e a lei ordinria esto escalonadas no mesmo patamar no ordenamento jurdico logo abaixo das normas constitucionais. Desta forma, o doutrinador conclui pela inexistncia de hierarquia entre essas normas jurdicas, entendendo que h, na verdade, apenas mbitos materiais distintos atribudos pelo legislador constituinte a cada espcie normativa. 117
Em suma, os argumentos citados pela doutrina para aduzir a existncia de hierarquia da lei complementar so: a) posio da lei complementar no rol do artigo 59, CF abaixo das emendas constitucionais e
114 Ibidem, p. 212. 115 SILVA, Paulo Napoleo Nogueira da. Curso de Direito Constitucional. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1996. p. 208. 116 TEMER, Michel. Elementos de Direito Constitucional. 20. ed. rev. atual. So Paulo: Malheiros, 2005. p. 146-47. 117 Ibidem, p. 148.
36 acima das demais espcies normativas; b) o quorum qualificado de maioria absoluta dos membros das duas Casas legislativas do Congresso Nacional para a aprovao da lei complementar representaria sua superioridade formal lei ordinria; c) lei complementar pode revogar lei ordinria, mas esta no pode alterar o contedo daquela. 118
Jos Souto Maior Borges busca sustentar a ausncia de hierarquia entre as leis, analisando e criticando os argumentos dos doutrinadores que defendem o escalonamento entre as normas jurdicas. Com relao posio topogrfica da lei complementar no rol do artigo 59 CF, o autor rebate essa tese, referindo que se admitisse que a lei complementar fosse superior lei ordinria, tambm significaria que a lei delegada seria hierarquicamente inferior lei ordinria, o que no verdico. 119
A exigncia de quorum qualificado para a aprovao da lei complementar, segundo o doutrinador, no representa sua superioridade sobre a lei ordinria, uma vez que a previso de quorum de maioria absoluta constitui um requisito formal de existncia da lei e no de eficcia, pois incide na fase de elaborao legislativa. 120
Por fim, o autor assevera que no se pode sustentar a problemtica da revogao das leis diante de campos legislativos distintos, como o caso das leis complementares e ordinrias, as quais possuem domnios materiais diversos. 121
Atualmente, no se tem um posicionamento doutrinrio dominante acerca do tema. H duas correntes conflitantes, cada qual fundada em convincentes argumentos. A primeira aponta a existncia de hierarquia entre a lei complementar e a lei ordinria, enquanto a segunda entende que h apenas uma diviso material diversa entre as duas espcies normativas.
CONCLUSO
118 CARVALHO, Kildare Gonalves. Tcnica Legislativa. 4. ed. atual. ampl. Belo Horizonte: Del Rey, 2007. p. 613. 119 BORGES, Jos Souto Maior. Lei Complementar Tributria. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1975. p. 23-4. 120 Ibidem, p. 26-7 121 Ibidem, p. 25.
37 De todas as espcies normativas previstas no artigo 59, da Constituio da Repblica Federativa do Brasil, a lei ordinria e a lei complementar so as mais freqentemente utilizadas, pois so os meios mais comuns de inovar o ordenamento jurdico, ou seja, criar, modificar ou extingir direitos e obrigaes individuais. O processo legislativo o conjunto de atos pr-determinados pela Constituio Federal, cujo objetivo a elaborao da norma jurdica de acordo com os preceitos constitucionais, a fim de adquirir legitimidade e tornar-se eficaz perante os cidados. Discute-se na doutrina a existncia ou no de hierarquia entre a lei complementar e a lei ordinria. Atualmente, no se tem um posicionamento pacfico acerca do tema, mas h um acirrado debate entre duas correntes antagnicas, cada qual ampara em consistentes argumentos de renomados constitucionalistas brasileiros. Embora as teses de ambos destaques doutrinrios sejam bem fundamentadas e lgicas, conclui-se que inexiste hierarquia entre a lei complementar e a lei ordinria. A posio topogrfica da lei complementar no elenco do artigo 59, CF no representa relao hierrquica, pois tal rol visa apenas indicar quais so as espcies normativas e no fazer uma relao das normas jurdicas em razo da relevncia para o ordenamento jurdico. O quorum especial de maioria absoluta para a aprovao da lei complementar representa apenas um critrio mais rigoroso para sua aprovao em face da relevncia dos assuntos tratados por esta norma jurdica. No significa, entretanto, que se encontra em patamar superior lei ordinria. Ademais, o fato de a lei ordinria no ser o meio hbil para revogar a lei complementar no significa a existncia de hierarquia entre essas espcies normativas. O contedo da lei complementar no poder ser alterado por lei ordinria, pois os critrios de aprovao daquela so mais rigorosos do que desta, mas este fato por si s no constitui relao hierrquica. Diante do exposto, conclui-se que no h hierarquia entre a lei complementar e a lei ordinria. Existe, na verdade, um domnio material
38 distinto para cada espcie normativa, no qual no possvel lei ordinria regulamentar contedo de lei complementar.
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