Instituto de Relaes Internacionais

DA RESPONSABILIDADE DE PROTEGER PERSPECTIVA

BRASILEIRA: A RESPONSABILIDADE AO PROTEGER


Aluno: Luis Henrique Reis Dias
Orientador: Prof. Dr. Kai Michael Kenkel



Introduo
No dia 21 de setembro de 2011, o Brasil, conforme a tradio, abriu a
Assembleia Geral (AG) da Organizao das Naes Unidas (ONU). O momento foi
bastante significativo uma vez que Dilma Rousseff, presidente do Brasil, foi a primeira
mulher a discursar na abertura da AG desde a fundao da ONU. Sua fala, sensvel
perspectiva feminina, foi marcada no s pela presena da questo de gnero e
valorizao da mulher em um mundo ainda fortemente patriarcal, mas tambm da grave
crise econmica ainda em curso, do papel dos pases emergentes em uma ordem
multilateral e da atuao do Brasil em favor da cooperao e do desenvolvimento junto
aos membros da comunidade internacional. Em seu discurso, a presidente repudiou a
violncia que afeta populaes civis, mas pontuou que o recurso fora como forma de
lidar com situaes de crises humanitrias deveria ocorrer apenas quando este fosse a
ltima alternativa disponvel. Sobretudo, a preveno de conflitos deveria ser
priorizada. Rousseff expressou preocupao com as consequncias negativas e no
esperadas das intervenes militares e, em seguida, levantou a necessidade de uma
responsabilidade ao proteger (RwP na sigla em ingls) enquanto se age em nome da
responsabilidade de proteger (R2P na sigla em ingls)
1
.
Em novembro do mesmo ano, o Brasil circulou o documento Responsabilidade
ao Proteger: Elementos para o Desenvolvimento e Promoo de um Conceito em um
debate aberto do Conselho de Segurana (CS) sobre proteo de civis em conflito
armado
2
. A Representante Permanente do Brasil na ONU, a Embaixadora Maria Luiza
Viotti, apresentou o discurso do Ministro das Relaes Exteriores de seu pas, Antonio
Patriota, pronunciando-se sobre o que considerou como uma contribuio conceitual
para ajudar no desenvolvimento do pensamento coletivo na questo da proteo de
civis. O texto contm algumas diretrizes que sintetizavam a viso brasileira acerca da
responsabilidade de proteger. Nele, ateno foi dada novamente necessidade de evitar
as consequncias negativas resultantes do uso da fora. Alm disso, Viotti citou alguns
dos pontos importantes do documento, como a prioridade dada preveno, a
necessidade de exaurir todos os meios antes de se usar a fora e comentou acerca de
novos procedimentos que deveriam ser desenvolvidos para garantir a responsabilidade
ao proteger quando algum mandato do CS estivesse em curso
3
.

1
hLLp://gadebaLe.un.org/66/brazll
2
hLLp://www.lLamaraLy.gov.br/sala-de-lmprensa/noLas-a-lmprensa/conselho-de-seguranca-das-nacoes-
unldas-debaLe-aberLo-sobre-proLecao-de-clvls-em-confllLo-armado-nova-york-9-de-novembro-de-
2011/prlnL-noLa
3
hLLp://www.lLamaraLy.gov.br/sala-de-lmprensa/noLas-a-lmprensa/conselho-de-seguranca-das-nacoes-
unldas-debaLe-aberLo-sobre-proLecao-de-clvls-em-confllLo-armado-nova-york-9-de-novembro-de-
2011/prlnL-noLa
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Desde a adoo do R2P enquanto norma na Cpula Mundial da ONU de 2005,
esta foi a iniciativa mais relevante da parte do Brasil, demonstrando um engajamento
mais ativo em torno da questo. As primeiras impresses do discurso oficial brasileiro
manifestaram cautela e um olhar crtico em relao norma emergente, muito em
virtude da tradio diplomtica com sua primazia pelo princpio de soberania e no
interveno (Hermann, 2011, p.22). Havia tambm a desconfiana compartilhada
ento por diversos outros pases do Sul de que a responsabilidade de proteger pudesse
se tratar apenas de uma nova forma de intervencionismo por parte dos pases
desenvolvidos sob uma roupagem de humanitarismo (Fonseca Jr., 2010). Outra
preocupao que continua a ser expressa por muitos pases, entre eles o Brasil, faz
referncia possibilidade de que as consequncias de uma interveno humanitria
sejam mais negativas em perdas humanas e destruio do que seria caso no houvesse
envolvimento externo algum (Braga, 2009, p. 1). Ao longo dos anos, os debates sobre o
R2P prosseguiram. A nova norma, que nascera a partir de intensa deliberao, segue
sendo discutida mesmo aps seu endossamento. O atual envolvimento do Brasil insere-
se neste contexto, no qual a norma ainda encontra-se em fase de desenvolvimento de
suas diretrizes.
As concluses do presente trabalho sero organizadas da seguinte forma.
Primeiramente, sero introduzidos o significado do conceito da responsabilidade de
proteger e o contexto dos desenvolvimentos histricos que convergiram para o seu
surgimento, cujo recorte temporal vai do incio da dcada de 90 at o endossamento da
norma na Cpula Mundial de 2005. Em seguida, ser feita uma anlise do momento
imediato elevao do R2P enquanto norma, levando em considerao que esta se
encontra at os dias atuais em um estado de incerteza legal, ou, dito de outra forma, de
refinamento. Tal momento oferece brechas para discusses de interpretaes e
elementos controversos referentes sua operacionalizao. Alm disso, a sustentao e
o sucesso da norma dependem diretamente das decises polticas dos estados, da a
importncia em se estudar o posicionamento do Brasil enquanto ator relevante da
comunidade internacional. Logo, a atual fase extremamente importante. Finalmente, a
perspectiva brasileira ser abordada. Por fim, a pesquisa conclui avaliando como o
desenvolvimento da perspectiva do Brasil em relao ao R2P se insere no perfil do pas
em sua busca por mais espao no mundo.

Objetivos
Esta pesquisa teve como objetivo compreender o processo de construo da
norma responsabilidade de proteger e sua inter-relao com a perspectiva brasileira.
Assumindo que a norma segue em fase de desenvolvimento, a contribuio conceitual
feita pelo Brasil no fim de 2011 considerada como manobra diplomtica que deve ser
vista com ateno, uma vez que oferece indicaes sobre o projeto de poltica externa
do Itamaraty e da posio que este almeja para que o pas ocupe no mundo.

Metodologia
A presente pesquisa seguiu o mtodo qualitativo, tendo como base fontes
bibliogrficas primrias e secundrias. Primeiramente, no sentido de traar o perfil da
diplomacia brasileira ao longo da histria, foi feita a leitura de livros e artigos
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acadmicos. Isso permitiu identificar a existncia de uma tradio diplomtica no Brasil
na qual dois princpios muito pertinentes para a discusso do uso da fora no R2P, a
soberania e a no interveno, desempenham um papel importante nas decises e vises
deste pas em relao norma. Em seguida, o foco da pesquisa debruou-se
especificamente sobre o R2P, com a leitura de livros e do documento da ICISS que deu
origem ao conceito. Tambm foi dada ateno a relatrios de reunies das Naes
Unidas em discusses sobre o tema. Alm disso, a pesquisa utilizou-se de artigos
acadmicos recentes acerca das operaes de paz e tambm sobre a criao e evoluo
de normas referentes ao uso da fora. Ao mesmo tempo, foi levantado material
bibliogrfico que manifesta a posio da diplomacia brasileira em relao ao R2P,
atravs de discursos em discusses na ONU e outros pronunciamentos.

Concluses
Da Responsabilidade de Proteger
Em linhas gerais, o R2P expressa a responsabilidade que a comunidade
internacional atribui a si de proteger populaes civis vtimas de crises humanitrias
como genocdios, crimes de guerra, limpezas tnicas e crimes contra a humanidade. Ele
fruto de anos de estudo realizado pela International Comission on Intervention and
State Sovereignty (ICISS), um centro de pesquisa financiado pelo governo canadense. O
relatrio produzido pelo grupo em 2001
4
enfatiza a importncia de medidas proativas e
assistncia a governos locais de modo que estes possam desenvolver por si prprios sua
responsabilidade de proteger. Caso ainda assim algum estado demonstre ser incapaz de
desempenhar o papel de protetor de sua populao e/ou aja enquanto perpetrador de
crimes contra os direitos humanos em grande escala, a comunidade internacional tem a
responsabilidade de agir no sentido de impedir uma crise humanitria (Brunne &
Toope, 2010, p. 195).
As razes que motivaram este grupo de pesquisadores a juntarem seus esforos e
que resultaram no R2P podem ser traadas na decepo com a postura da comunidade
internacional na dcada anterior. Os anos 90 foram um perodo bastante significativo no
que concernem os desenvolvimentos do pensamento acerca das operaes de paz. O
ambiente do imediato ps-Guerra Fria, sob o triunfo do modelo democrtico liberal
ocidental, sinalizava uma nova era nas relaes internacionais. Ela seria mais
harmnica, pacfica e capaz de operar de modo mais eficiente, uma vez que, supunha-
se, a paralisia no Conselho de Segurana cessaria. A Guerra do Golfo e a capacidade
das Naes Unidas orquestrarem consensualmente o conceito de segurana coletiva para
no permitir a anexao do Kuwait pelo Iraque seria um claro exemplo de que os
estados haviam conseguido trabalhar em conjunto para impedir a agresso de um estado
por outro. No entanto, no tardou para que dvidas em relao a essa estabilidade e
harmonia que aparentemente o sistema adquirira surgissem. A queda da Unio Sovitica
no representava to somente o fim das rixas ideolgicas e militares Leste-Oeste, como
a histria recente tratou de verificar. Uma multiplicidade de conflitos cujos nimos at
ento estavam congelados comeou a ganhar calor, eclodindo, sobretudo, na sia, na
frica e no antigo bloco comunista.

4
hLLp://www.globalr2p.org/medla/pdf/lClSS_8eporL.pdf
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No entanto, a natureza desses conflitos no era tal como o mundo ordenado em
estados soberanos havia se acostumado. Portanto, lidar com tais conflitos com as lentes
do passado no era a melhor alternativa. Empiricamente, a dificuldade em se agir
demonstrou que era preciso desenvolver melhor o pensamento de modo a lidar com o
contexto que surgira: o advento destas novas guerras tornou as questes de segurana
ainda mais complexas, uma vez que os conflitos no se davam apenas da forma clssica
entre estados, mas entre uma multiplicidade de atores at ento excludos ou, no
mnimo, subestimados pela corrente convencional enquanto atores capazes de
desempenhar um papel crtico nas relaes internacionais.
A falta de tato para abordar este novo momento levou a comunidade de estados a
observar os mais terrveis massacres humanos desde a Segunda Guerra Mundial sem
que agisse a tempo de impedi-los. Crimes contra a humanidade como as limpezas
tnicas na ex-Iugoslvia e o genocdio de tutsis em Ruanda so ainda mais chocantes e
traumticos ao considerarmos a inrcia do sistema da ONU frente a tais horrores, visto
que havia tanto capacidade quanto informao para agir antes que ocorressem ou ao
menos impedir que prosseguissem. Alm disso, em ambos os casos a ONU no estava
fisicamente ausente: no caso da ex-Iugoslvia, havia uma misso de operao de paz;
em Ruanda, havia observadores e mesmo certa presena militar.
Portanto, o sentimento de inao frente carnificina que ocorrera justifica a
iniciativa canadense em seu apoio constituio de uma comisso de pesquisadores de
todas as partes do mundo para tratar o problema. O objetivo era discutir qual seria a
melhor forma de impedir e lidar com conflitos sob uma perspectiva de proteo dos
indivduos; era pensar em um modo em que a comunidade internacional no ficasse na
posio de mero espectador de um circo de horrores e que fosse capaz de agir de
maneira articulada e coletiva contra novos crimes contra a humanidade que viessem a
acontecer.
A elevao do conceito da responsabilidade de proteger na Cpula Mundial da
ONU de 2005 categoria de norma acordada pelos estados-membros da organizao foi
um passo significativo na discusso da proteo de civis. Porm, enquanto mecanismo
de carter no vinculante e com inmeras lacunas e pontos a serem esclarecidos e
deliberados coletivamente, foi natural que diversas posies em relao ao R2P se
revelassem e, com elas, inmeros pontos controversos. Gazzini (2006, p. 321) afirma
que regras sobre o uso da fora no so construdas apenas por sua incluso na Carta da
ONU e por sua repetio em diversos documentos da organizao, mas sim pela anlise
da prtica de como tal norma interpretada e aplicada pelos sujeitos (os estados):
Como qualquer outra regra do direito internacional, elas (as normas) esto
expostas a uma evoluo contnua atravs das reivindicaes e contra-
reivindicaes por parte dos sujeitos aos quais elas esto direcionadas.
Glennon (2006, p. 316) sublinha a importncia das normas. No entanto, ele
coloca que elas, apenas por si, no significam muito. preciso considerar a importncia
da estrutura do sistema internacional e as decises que os estados tomam frente a essas
normas e se vo obedec-las ou viol-las. No caso do paradigma emergente do uso da
fora, seu estgio de desenvolvimento recente no permite falar de uma estrutura legal
perfeitamente integrada, mas como algo cuja regulao ainda muito mais dependente
de decises polticas que de questes legais. Assim, o R2P, apesar de ter sido acordado
legalmente enquanto norma internacional, ainda depende muito das decises e
interpretaes dos estados.
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Gazzini (Id.) coloca que o processo de mudana no direito internacional ocorre
por meio de propostas de uma nova regulao legal levada a cabo por alguns estados.
Quando estes, em sua maioria, a acatam, criada uma nova norma. No entanto, neste
processo, possvel que as novas regras fiquem em um estado de incerteza legal. No
caso do R2P, esta incerteza decorre principalmente no que diz respeito ao uso da fora.
Embora tenham acordado sobre o cerne do que estabelece o R2P, os estados
reconhecem que muito ainda h por ser trabalhado de modo a tornar claro os
procedimentos de implementao da norma (Brunne & Toope, 2010, p. 192). Apesar
do fato de que o relatrio que deu origem ao conceito declarar que o elemento mais
importante a preveno e que este o que deve ser mais fomentado, a maior parte do
documento concentra-se na tentativa de propor de modo claro procedimentos e
condies para o uso da fora. Apesar disso, tal esforo no foi o suficiente para
esclarecer dvidas e afastar suspeitas de muitos estados. Na discusso do R2P, o uso da
fora o aspecto mais sensvel, porque concerne concretamente aos estados: refere-se
diretamente sua soberania e ao seu direito de existirem sem que alguma fora
estrangeira interfira em seus assuntos internos.
Assim, aps 2005, o R2P prosseguiu sendo debatido em painis informais e
reunies oficiais, como forma de definir o que ele era e o que ele no era. A
preocupao com relao interveno militar provinha principalmente de estados com
um passado colonial, que haviam experimentado em algum momento histrico o
sofrimento de terem tido suas soberanias tolhidas em favor de alguma potncia
estrangeira. Em um de seus primeiros pronunciamentos acerca do assunto, o ento
ministro das Relaes Exteriores do Brasil, Celso Amorim, comentou que o R2P se
tratava de direito de ingerncia sob nova roupagem
5
. No entanto, isso no foi uma regra.
Embora se pudesse pensar que estados frgeis - mais propensos a situaes de crises
humanitrias devido sua maior instabilidade - fossem ser os maiores defensores dos
princpios de soberania e no interveno contra o R2P, isso no foi um padro
conforme. Um exemplo claro foi o apoio dado desde a aprovao da norma no s por
diversos pases latino-americanos (Equador, Argentina, Costa Rica), mas tambm pela
Unio Africana.
Uma evoluo importante na norma faz referncia crtica de diversos estados,
entre eles o Brasil, que o R2P representava uma ameaa soberania. Em 2009, Ban Ki-
moon, Secretrio-Geral da ONU, enfatizou no relatrio Implementando a
responsabilidade de proteger
6
que o R2P no era um adversrio da soberania, e sim seu
aliado. Desse modo, a responsabilidade primria em relao sua prpria populao
dependia do prprio estado, devendo a comunidade internacional apoiar tais esforos
para que os estados fossem capazes de desempenhar tal papel. Soberania seria vista,
portanto, como responsabilidade, e no como um mecanismo para garantir a
impunidade de governos que falham em proteger suas populaes. No mesmo relatrio,
foi introduzida a abordagem dos trs pilares, na qual o primeiro pilar consiste da
afirmao de que a responsabilidade de proteger reside primariamente em cada estado; o
segundo pilar coloca que a comunidade internacional possui a responsabilidade de
apoiar os estados para que estes possam desenvolver tal capacidade; e por fim, h o
terceiro pilar, que designa a todos os estados a responsabilidade de agir coletivamente
quando um governo for incapaz de proteger sua prpria populao.

3
hLLp://www.lLamaraLy.gov.br/dlvulg/documenLacao-dlplomaLlca/publlcacoes/dlscursos-palesLras-
arLlgos/arqulvos/dlscursos-chanceler-vol1/aL_download/flle p. 233
6
hLLp://globalr2p.org/pdf/SC82Lng.pdf
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Ao RwP
O Brasil, enquanto potncia mdia emergente, destaca-se por sua estabilidade e
democracia. Seu crescimento econmico constante, ainda que no to impressionante
quanto o chins, permitiu ao pas projetar-se como um dos BRICS, o que possibilitou
sua participao e reconhecimento enquanto ator relevante nos processos decisrios da
economia mundial. Polticas sociais que internamente beneficiaram milhes de
brasileiros servem de inspirao a outros pases do Sul global, assim como so
estimulados intercmbios tecnolgicos, agrcolas, energticos e na rea de sade.
Defensor do multilateralismo, o Brasil tem buscado nos ltimos anos ganhar um papel
maior no mundo.
Vem desempenhando papel de mediador, o encarregado principal do mandato
da misso de paz no Haiti e possui diversos programas de cooperao internacional,
fazendo sua presena ser sentida, sobretudo, na Amrica Latina e na frica lusfona.
Esses fatos so indicativos de uma busca do pas para ser visto como um ator de
relevncia no mundo. Ao mesmo tempo, o Brasil reconhece que, para alcanar o espao
que almeja, certas responsabilidades existem. Como coloca Boniface (1996, p. 55),
poder implica direitos, mas tambm obrigaes. Desse modo, o engajamento ativo do
pas em fruns multilaterais, buscando alinhar-se com outros atores emergentes e pases
em desenvolvimento, apoia o fato de que, desde o incio, a responsabilidade de proteger
no fora uma questo passvel de indiferena aos olhos do Brasil.
Apesar de apresentar-se como defensor de princpios democrticos e direitos
humanos condizentes com o que prope a responsabilidade de proteger, houve certa
tenso entre a nova norma e a tradio diplomtica brasileira. A partir dos primeiros
pronunciamentos do Brasil a esse respeito, possvel identificar cautela em relao ao
R2P, principalmente em virtude do choque com um dos princpios tradicionais da
diplomacia brasileira, a saber, uma viso horizontal de soberania (que estabelece que
todos os estados so iguais, gozando de imunidade de jurisdio e no interveno). Em
2004, o pronunciamento do ento ministro Celso Amorim, que caracterizou a
responsabilidade de proteger como o direito de ingerncia
7
, um claro demonstrativo da
suspeita com a qual a norma era percebida no incio. No ano seguinte, Amorim
pronunciara-se novamente sobre o R2P na abertura do debate geral da Assembleia Geral
das Naes Unidas
8
.
Nesta ocasio, disse concordar que o novo conceito merecia um lugar adequado
no sistema ONU, mas que seria ilusrio tentar combater a raiz de problemas de
violaes de direitos humanos meramente pelo uso da fora. Afirmando que a ONU no
havia sido criada para disseminar a noo de que a ordem deveria ser imposta pela
fora, ele caracterizou os esforos militares como situaes excepcionais que deveriam
ocorrer apenas quando todas as solues pacficas fossem exauridas e sempre de modo
multilateral. Entretanto, a norma incipiente do R2P j destacava a preveno como
melhor maneira para evitar crises humanitrias ao mesmo tempo em que atribua ao

7
1ermo crlado em 1979 pelo fllsofo !ean-lranols 8evel que reconhece o dlrelLo que um ou mals
esLados possuem de vlolar a soberanla de ouLro para presLar socorro humanlLrlo. 1al dlrelLo deverla ser
compreendldo denLro do quadro de um mandaLo, apesar que algumas vezes o mandaLo poderla ser
declarado reLroaLlvamenLe.
8
hLLp://www.un.org/webcasL/ga/60/sLaLemenLs/bra030917eng.pdf
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recurso fora o carter multilateral e a necessidade de exausto de todas as formas
pacficas de negociao. Logo, possvel interpretar que, neste momento, a fora da
tradio diplomtica brasileira e a sensibilidade com a qual ela percebe intervenes
militares tenham falado mais alto neste discurso ponderado e cauteloso, independente
do fato de que o que foi dito por Amorim estar de acordo com a proposta do documento
do R2P.
Em 2009, em um debate subsequente abordagem dos trs pilares do relatrio
sobre a implementao do R2P da parte do Secretrio-Geral Ban Ki-moon, o Brasil
manifestou-se novamente
9
. A representante da delegao brasileira, Maria Luiza Viotti,
declarou como preocupao de seu pas que a implementao do R2P respeitasse os
preceitos existentes na Carta da ONU, lembrando que a norma no era uma novidade,
uma vez que todos os pontos que ela levanta j esto presentes no direito internacional,
em convenes sobre direitos humanos e na prpria Carta. Brunne e Toope (2010, p.
207) corroboram dizendo que um olhar mais prximo revela que a responsabilidade de
proteger contra genocdios, crimes de guerra, limpeza tnica e crimes contra a
humanidade esto nas fundaes da lei da responsabilidade de estado e que, caso essas
violaes ocorram, tal lei afirma que os estados no devem apenas exigir que elas
parem, mas tambm esto sob a obrigao de cooperar para colocar um fim nas
mesmas. Logo, os autores concluem, o conceito expresso pelo R2P apenas explicita
algo que j existe no direito internacional.
Seguindo com sua fala, Viotti reafirmou a preveno como elemento mais importante
como forma de evitar crises humanitrias e de lidar com as razes dos problemas que
levam a elas. Foi ento que colocou que, de acordo com o entendimento brasileiro,
haveria uma subordinao poltica e uma sequncia cronolgica entre eles, sendo o
terceiro pilar, da ao militar, subsidirio ao primeiro. Alm disso, o Brasil manifestou-
se pela defesa do princpio da no indiferena, segundo o qual deve haver uma cultura
de solidariedade internacional e responsabilidades compartilhadas, sem que se feche os
olhos aos estados em situao de extrema necessidade
10
.
Em julho de 2011, o Brasil fez seu pronunciamento sobre o relatrio do
Secretrio-Geral a respeito do papel dos arranjos regionais e sub-regionais na
implementao da responsabilidade de proteger
11
. Nesta ocasio, muito do que j havia
sido dito anteriormente foi expresso, como a noo brasileira de uma subordinao e
sequncia cronolgica na abordagem dos trs pilares, na qual o uso da fora possuiria
carter excepcional, devendo ser ativado apenas em casos extremos. Tambm reiterada
foi a nfase dada preveno e, desta vez, a representante brasileira assinalou a
importncia do desenvolvimento econmico e social como forma de se atingir
estabilidade poltica, lidando diretamente com as razes dos conflitos. No entanto, novas
percepes foram expostas, como a de que o uso da fora no deve agravar as tenses e
causar mais danos s populaes que a ao militar pretende proteger, tendo em vista
experincias recentes bastante problemticas neste sentido (como as aes no
Afeganisto e no Iraque em 2001 e 2003, respectivamente). Alm disso, Viotti colocou
que o Brasil reconhece a noo de soberania como responsabilidade e demonstrou que
seu pas apoiava o papel dos arranjos regionais e sub-regionais no reforo das
responsabilidades dos estados.

9
hLLp://www.un.org/news/ress/docs/2009/ga10848.doc.hLm
10
hLLp://www.sclelo.br/sclelo.php?scrlpL=scl_arLLexL&pld=S0034-73292007000200002
11
hLLp://global8Lo.org/medla/pdf/8razll_SLmL.pdf
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Reforando o aspecto mais defendido pelo Brasil em seus discursos, o da
preveno, Viotti concluiu pontuando que a continuao do dilogo acerca da
implementao deve se focar no uso de instrumentos preventivos para reforar as
capacidades dos estados protegerem suas prprias populaes. Esta insistncia no
revela apenas o desejo do Brasil que os estados sejam capazes de desempenhar a prpria
soberania de um modo positivo, agindo com responsabilidade na proteo de sua
prpria populao. Levando em considerao os desenvolvimentos brasileiros que
tiveram incio com o governo Lula tanto no plano interno quanto no plano externo, no
qual foram estabelecidos laos mais fortes com pases do mundo em desenvolvimento
(latino-americanos, africanos e emergentes), possvel compreender a nfase brasileira
preveno como forma de exprimir o Brasil enquanto modelo.
Desse modo, o pas seria um exemplo que encontrou sua estabilidade em uma
mistura de desenvolvimentismo e polticas sociais de redistribuio de renda, luta contra
a fome e contra a pobreza. Alm disso, ele hoje atua em cooperao com diversos pases
em desenvolvimento, encarrega-se de uma misso de paz e capaz at mesmo de
conceder o perdo de dvidas de pases menos desenvolvidos (Bolvia, Nigria,
Moambique, etc). Atravs do vis do desenvolvimento, o Brasil espera projetar-se no
papel de porta-voz do Sul global. Portanto, ao sugerir que as discusses de
operacionalizao do R2P atendam tal nfase, o pas espera ter a possibilidade de
contribuir para a norma em algo no qual j possui know-how, bem como pretende
expandir sua zona de influncia.
Essa mudana gradativa de postura culminou em setembro de 2011, com o
discurso de Dilma na abertura da Assembleia Geral, no qual ela menciona a importncia
de se ter responsabilidade ao proteger enquanto se aplica a responsabilidade de
proteger
12
. Na verdade, no pronunciamento anterior de Viotti, a referncia
responsabilidade ao proteger j havia sido de certa forma colocada. Quando pede
cuidado e moderao na aplicao do terceiro pilar, a representante brasileira diz que
we must exercise responsibility as we protect. Entretanto, com Rousseff que o termo
ganha ateno. Berdal (2000, p. 58) argumenta que a preocupao principal nem que o
que se passa dentro de um estado no deva ser uma questo internacional, visto que tal
viso perde fora dependendo de circunstncias como, por exemplo, violaes massivas
de direitos humanos. A questo mais importante que as consequncias militares e
polticas de enforcement de misses humanitrias devem ser consideradas com muito
cuidado. No discurso de Rousseff, a meno responsabilidade ao proteger manifesta o
desejo do Brasil de que tanto este conceito de proposta brasileira quanto o da
responsabilidade de proteger sejam amadurecidos juntos. Em seguida, pede a atuao do
Conselho de Segurana da ONU afirmando que o sucesso de tal empreitada depende da
legitimidade das decises tomadas pelo rgo. Nesse momento, reafirma a viso do
Brasil de que a legitimidade do prprio conselho depende cada vez mais de sua reforma,
a partir da incluso de novos membros, sobretudo do mundo em desenvolvimento.
Tal correlao da necessidade de reforma do CS no sentido de beneficiar o
desenvolvimento do R2P revela que esta norma foi percebida pelo Brasil como um
modo de dar suporte s suas pretenses reformistas que d a este pas um maior poder
de influenciar decises no seio da ONU. Inclusive, a presidente Rousseff prosseguiu seu
discurso levantando as qualidades do Brasil (um vetor de paz, estabilidade e

12
hLLp://noLlclas.Lerra.com.br/brasll/noLlclas/0,,Cl3362193-Ll7896,00-
Lela+a+lnLegra+do+dlscurso+de+ullma+na+Assemblela+da+Cnu.hLml
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prosperidade em sua regio), estando seu pas pronto para assumir suas
responsabilidades enquanto membro permanente do Conselho. Analisando a relao da
atual organizao do CS com a operacionalizao do R2P, Brunne e Toope (2010, p.
211) colocam que o poder de veto de grandes potncias pode dificultar o processo de
deciso sobre a proteo de civis, uma vez que direitos de veto sempre produzem aes
e inaes motivadas estrategicamente e politicamente. Portanto, a reforma do CS
necessria para que decises to importantes no sejam prejudicadas por direitos
superiores de alguns estados-membros e para que levem mais em considerao o desejo
da generalidade da comunidade internacional.
Foram dois meses at que a diplomacia brasileira finalmente divulgasse um
documento que explicasse de modo mais claro o que tinha em mente com o conceito de
responsabilidade ao proteger. No dia 9 de novembro de 2011, a embaixadora Maria
Luiza Viotti apresentou o discursou do ministro das Relaes Exteriores do Brasil,
Antonio Patriota, na ocasio de um debate aberto sobre a proteo de civis no Conselho
de Segurana
13
. Comentando o que considerou como uma contribuio construtiva e
conceitual no sentido de ajudar a desenvolver o pensamento coletivo acerca da proteo
de civis, a embaixadora explanou as linhas gerais do documento em circulao
14
. Entre
elas, mereceu destaque o reconhecimento do Brasil do avano que representa o R2P na
proteo de civis, e que este deveria ser utilizado, sobretudo, atravs do uso de meios
diplomticos, humanitrios e pacficos. Medidas coercitivas s deveriam ser
empregadas quando no houvesse nenhuma outra sada para dada situao. No entanto,
tais medidas deveriam ser sempre pensadas luz de muita cautela e responsabilidade,
uma vez que consequncias colaterais e inesperadas de aes militares precipitadas
produziriam ainda mais instabilidade e mortes do que a situao que se buscou tratar.
Assim, Viotti, como Rousseff em seu pronunciamento na abertura da AG dois meses
antes, conclamou que a responsabilidade de proteger deveria ser desenvolvida junto
responsabilidade ao proteger.
O documento, estruturado em 11 pontos, expressa a viso do Brasil sobre o que
vem a ser o RwP. O conceito proposto entendido de acordo com a posio brasileira
como um passo conceitual ao R2P. Ao mesmo tempo, pretende receber o apoio da
comunidade internacional, sendo discutido e elaborado coletivamente pela mesma. Os
dois primeiros pontos traam o pensamento sobre paz e segurana internacional e
proteo de civis como algo que passou por muitos estgios ao longo dos anos, citando
o droit dingrence, da dcada de 80, como exemplo. Os pontos 3, 4 e 5 fazem
referncia, respectivamente, incorporao da responsabilidade de proteger enquanto
norma internacional; a estruturao do conceito na abordagem dos 3 pilares; e a
demarcao dos limites no qual o uso da fora poderia ser empregado. No sexto ponto,
o Brasil reafirma sua percepo de que h uma subordinao poltica e uma sequncia
cronolgica entre cada pilar. Neste sentido, foi expresso que a responsabilidade coletiva
de dar suporte aos estados para que estes tenham condies de desempenhar sua
responsabilidade de protetores de suas populaes possui prioridade em relao
segurana coletiva, ou seja, a responsabilidade internacional de agir militarmente para
impedir crises humanitrias. No stimo ponto, ateno dada aos altos custos humanos

13
hLLp://www.lLamaraLy.gov.br/sala-de-lmprensa/noLas-a-lmprensa/conselho-de-seguranca-das-
nacoes-unldas-debaLe-aberLo-sobre-proLecao-de-clvls-em-confllLo-armado-nova-york-9-de-novembro-
de-2011/prlnL-noLa
14
8esponslblllLy Whlle roLecLlng: LlemenLs lor 1he uevelopmenL And romoLlon Cf A ConcepL
hLLp://www.un.lnL/brazll/speech/ConcepL-aper-208w.pdf

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e materiais de aes militares, devendo o recurso fora ser tomado apenas aps a
exausto de todas as solues pacficas. Posteriormente, segue o ponto 8, que reconhece
que em determinados casos a ao militar pode e deve ser usada para prevenir
catstrofes humanas. J o ponto seguinte pondera a parcimnia em relao ao recurso
fora, apontando para a possibilidade de que ocorram consequncias negativas, que
agravariam ainda mais a situao sob mandato militar. O penltimo ponto alerta para o
mau uso do R2P, quando invocado para atingir outros objetivos que no to somente a
proteo de civis, como mudana de regimes. Por fim, o ponto 11 sugere que o R2P e o
RwP sejam desenvolvidos concomitantemente, baseados em um conjunto de princpios,
parmetros e procedimentos fundamentais. Neste conjunto, foram inclusos:
(a) a nfase na diplomacia preventiva;
(b) a exausto de todos os meios pacficos possveis disponveis na proteo de
indivduos sob ameaa de violncia;
(c) a necessidade imperativa de aprovao do CS para o recurso ao uso da fora
no exerccio do R2P;
(d) a obrigao de implementar a ao militar de modo limitado ao escopo do
mandato e em consonncia com o direito internacional;
(e) o cuidado em produzir o mnimo de violncia e instabilidade possvel durante
a ao militar, devendo no causar nunca mais dano do que a situao abordada;
(f) a preocupao com que a ao militar seja proporcional e limitada aos
objetivos estabelecidos pelo CS;
(g) a observncia de todas essas diretrizes desde o momento da adoo da
resoluo que autoriza o mandato da ONU at sua suspenso;
(h) necessria a criao de procedimentos do CS para monitorar e avaliar a
maneira a qual resoluo so interpretadas e implementadas a fim de garantir a
responsabilidade ao proteger.
(i) o CS deve garantir a accountability da parte dos estados que obtiveram
autoridade para recorrer fora sob o R2P.
Nomes relevantes para a concepo do R2P se manifestaram favorveis
iniciativa brasileira. Gareth Evans, co-presidente do Centro Global para a
Responsabilidade de Proteger, elogiou a proposta do Brasil caracterizando-a como boas
notcias
15
. Francis Deng, Assessor Especial da ONU para a Preveno do Genocdio,
considerou o RwP como uma contribuio importante para as consideraes do R2P,
dizendo ser positivo perceb-lo como um novo conceito, mas que seria ainda mais
benfico abord-lo enquanto proposta que avana vrias questes de operacionalizao
do prprio R2P.
Em 21 de fevereiro de 2012, o ministro Patriota participou de um debate
informal sobre a responsabilidade ao proteger e apresentou pessoalmente seu discurso

13
hLLp://www.pro[ecL-syndlcaLe.org/commenLary/responslblllLy-whlle-proLecLlng
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que havia sido lido pela representante brasileira no final do ano anterior
16
. Delegaes
de diversos pases se manifestaram. A Venezuela saudou a proposta do Brasil, mas
insistiu no haver garantias que o R2P pudesse ser utilizado para justificar intervenes
de potncias imperialistas. Alm disso, demonstrou ter dvidas sobre se o R2P no seria
aplicado com seletividade, uma observao compartilhada com a delegao da ndia.
Boniface (1996, p. 54) coloca que apesar da evoluo na percepo dos estados acerca
das intervenes, ela sempre ocorre do Norte para o Sul e do poderoso para o fraco
17
.
Nesse caso, a delegao venezuelana lembrou a situao do povo palestino, iraquiano,
afego e paquistans, cujo sofrimento no receberia a ateno que merecida da parte do
CSNU. Os Estados Unidos, por sua vez, apreciaram os esforos brasileiros, expressando
uma viso comum em diversos pontos como a nfase na preveno e no esgotamento
dos mtodos pacficos de resoluo de conflitos. A delegao americana tambm
apontou elementos de desacordo, como a equivalncia feita pelo Brasil entre falha
manifesta como estritamente relacionada com a sequncia cronolgica dos 3 pilares,
ponto considerado mais complexo pelos EUA
18
. Gana, Austrlia, Costa Rica e
Dinamarca consideraram o RwP como ganho potencial no desenvolvimento do R2P. A
reao geral foi de um modo geral bastante positiva e muitos participantes
demonstraram o desejo de prosseguir futuramente na discusso do RwP, mas
argumentaram que urgente que o dilogo acerca do conceito avance no sentido de
incluir todo o escopo do R2P, assim como os procedimentos relacionados ao terceiro
pilar.

Concluso
Embora inicialmente a posio do Brasil em relao ao R2P tenha sido
cautelosa, sobretudo com relao questo do uso da fora, a recente contribuio
conceitual do pas (a responsabilidade ao proteger) prope diretrizes de
operacionalizao e busca clarificar pontos controversos em torno do aspecto militar.
Tal manifestao extremamente relevante, uma vez que demonstra um engajamento
ativo nunca dantes visto. Sua relevncia decorre no apenas no sentido em que revela as
preocupaes brasileiras a respeito de como deve ser posta em prtica a proteo de
civis, mas tambm sobre quais so as aspiraes do pas enquanto ator emergente que
almeja uma posio maior em meio comunidade internacional. Maiores poderes
significam maiores responsabilidades. Portanto, estudar a busca do Brasil por mais
espao sob a tica da responsabilidade de proteger nos permite refletir sobre o que o
pas est disposto a fazer para alcanar seus objetivos e at que ponto est disposto a se
comprometer.
At o presente momento, a reao geral da comunidade internacional
(delegaes de pases e personalidades importantes do campo de estudo acerca da
proteo de civis) manifestou-se positivamente em relao iniciativa brasileira. O
documento preparado pela diplomacia deste pas demonstrou ser sensvel a uma srie de
preocupaes que representam a posio de muitos outros estados que ainda possuem

16
hLLp://www.lLamaraLy.gov.br/sala-de-lmprensa/noLas-a-lmprensa/pronunclamenLo-do-mlnlsLro-das-
relacoes-exLerlores-anLonlo-de-agular-paLrloLa-em-debaLe-sobre-responsabllldade-ao-proLeger-na-onu-
2013-nova-york-21-de-feverelro-de-2012
17
hLLp://www.globalr2p.org/medla/pdf/venezuela8W.pdf
18
hLLp://www.humanrlghLs.gov/2012/02/23/remarks-by-prlnclpal-pollcy-advlsor-cousens-Lo-Lhe-un-on-
responslblllLy-whlle-proLecLlng/
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dificuldades em abraar a norma, principalmente no que diz respeito ao aspecto do uso
da fora presente no terceiro pilar.
Neste sentido, a proposta do Brasil beneficia tanto o desenvolvimento da norma,
permitindo que seja vislumbrada de maneira mais clara e precisa a sua
operacionalizao, quanto contribui para que ocorra uma diminuio da resistncia em
relao ao R2P, de forma a levar a uma mudana normativa que seja verificada na
prtica e no apenas nas bases legais. Gazzini (2006, p. 327-328) coloca que a eroso
progressiva da resistncia colocada por estados relutantes mudana que levam a uma
mudana normativa. Ele diz que tal tenso entre a prtica ou costume dos estados e o
direito internacional pode persistir por algum tempo e passa por uma fase intermediria,
na qual a aplicao da nova regra por alguns estados tolerada em virtude de ela gozar
de certa legitimidade. Portanto, faz-se mister o desenvolvimento da norma como forma
de delimit-la e formular um quadro novo em que ela possa ser operacionalizada.
Comentando acerca da atual situao na Sria, Gareth Evans alerta para os perigos que
ocorrem se o Conselho de Segurana no capaz de cooperar. Quando ele incapaz de
agir, aes ilegais vo ocorrer e correm o risco de se tornarem costumeiras, impactando
talvez de modo negativo sobre a evoluo da norma emergente sobre o uso da fora
(Gazzini, 2006, p.341). Assim, h a necessidade de uma reforma do Conselho para que
a comunidade internacional possa desempenhar melhor a responsabilidade de proteger,
o que vai ao encontro dos interesses brasileiros.
Considerando o atual desenvolvimento deste novo paradigma do uso da fora,
que se encontraria ainda em um estgio intermedirio, Glennon (2006, p. 316) contribui
ao debate concluindo que um rastreamento histrico nos permite perceber que os
dispositivos legais que foram capazes de se sustentar tambm no mundo prtico foram
os que mais refletiram as necessidades sentidas em seu perodo. Desse modo, possvel
haver um encaixe entre lei e realidade. A questo da proteo de civis extremamente
importante na contemporaneidade, e contribuies como a brasileira possibilitam que o
R2P enquanto norma ganhe fora e legitimidade, favorecendo para que no seja deixado
de lado enquanto mecanismo legal em potencial. A iniciativa do Brasil foi um passo
importante, inserindo-se na fase intermediria da norma em seu desenvolvimento.
Como argumentam Brunne e Toope (2010, p. 192), preciso continuar debatendo o
R2P, pois tal norma encontra-se em curso e refinamento.
O engajamento da diplomacia brasileira junto s discusses da responsabilidade
de proteger beneficia o pas em sua busca por uma reforma da governana global e
refora o papel do pas enquanto um importante porta-voz do mundo em
desenvolvimento. Uma vez que a responsabilidade ao proteger recebeu grande aceitao
da parte da comunidade internacional, resta ao Brasil prosseguir com o desenvolvimento
de tal pensamento junto a outros estados como forma de produzir resultados futuros na
operacionalizao da norma. Desse modo, o pas demonstra-se realmente comprometido
com as responsabilidades que almeja arrogar para si e pode alcanar maior
reconhecimento em sua busca por mais espao no sistema internacional.




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