Demanda Ley Universitaria (8 de Julio)

1
Secretario:
Expediente N
Cuaderno: Principal
Escrito N 1
DEMANDA DE AMPARO

SEOR JUEZ ESPECIALIZADO EN LO CONSTITUCIONAL DE LA
CORTE SUPERIOR DE JUSTICIA DE LIMA:

UNIVERSIDAD NACIONAL DE TRUJILLO; con domicilio legal sito en
; debidamente representada por su Rector, Dr. Orlando Velsquez
Benites, identificado con DNI N ; con domicilio real sito en ; su
Vicerrectora Acadmica, Dra. Vilma Mndez Gil, identificada con DNI
N , con domicilio real sito en ; y su Vicerrectora Administrativa,
Dra. Flor Marlene Luna Victoria Mori, identificada con DNI N , con
domicilio real sito en ; sealando domicilio procesal en

I. LEGITIMIDAD PROCESAL

Conforme establece el artculo 39 del Cdigo Procesal Constitucional
(de ahora en adelante, CPConst.), el afectado es la persona legitimada
para interponer el proceso de amparo. En mrito a dicha prescripcin,
los recurrentes, en condicin de rectores y vicerrectores hemos sido
elegidos en virtud a la Ley N. 23733 para el perodo correspondiente a
los aos , conforme se recauda con la acreditacin expedida por el
Comit Electoral que estableci nuestros nombramientos de eleccin
fruto de la Asamblea Universitaria y que consta en los recaudos del
ANEXO 1-A, as como los miembros del Consejo Universitario, Asamblea
Universitaria y Decano y Directores de Escuela.

En este sentido, solicitamos se nos tenga por personas legitimadas, toda
vez que el acto lesivo que motiva el presente proceso constitucional de
amparo supone una afectacin en su dimensin subjetiva de todos y
cada uno de los recurrentes, que planteamos la presente demanda;
pero, por otro lado, el presente amparo gira en torno a la tutela de la
2

dimensin objetiva que est en juego como son los principios
constitucionales que se ven menoscabados por accin de la nueva Ley
Universitaria, ad portas de entrar en vigencia, y que se explica infra.

II. ENTIDADES EMPLAZADAS

El presente proceso constitucional de amparo se dirige contra el
Congreso de la Repblica, el que ser notificado en su sede
institucional sito en Plaza Bolvar, Av. Abancay s/n - Lima, Per; as
como el Ministerio de Educacin, el que ser notificado en su
domicilio legal sito en Calle Del Comercio 193, San Borja - Lima, Per.

Asimismo, y en cumplimiento de lo que establece el artculo 7 del
Cdigo Procesal Constitucional, deber notificarse igualmente al
Procurador Pblico del Congreso de la Repblica, en su domicilio
sito en Jr. Azangaro N 468 - Oficina 617, Lima; as como tambin al
Procurador Pblico del Ministerio de Educacin, a quien deber
notificarse en Jr. Snchez Cerro 2150, Jess Mara, Lima.

III. PETITORIO

Se interpone PROCESO CONSTITUCIONAL DE AMPARO cuyos
fundamentos de hecho y de derecho precisaremos infra; y cuyas
pretensiones son las siguientes:

- PRETENSIN PRINCIPAL 1: que se inaplique, a nuestro caso
concreto, la Primera Disposicin Complementaria Transitoria de la
nueva Ley Universitaria, Ley N. 30220, publicada en el diario oficial
El Peruano el da 9 de julio de 2014, en el extremo en que dispone en
el dcimo prrafo lo siguiente: la designacin de las nuevas
autoridades debe realizarse antes de que concluya el perodo de
mandato de las autoridades vigentes; dicha norma, conforme
prescribe el artculo 55 inciso 3 del CPConst. deber disponer en el
contenido de la sentencia fundada que se restituya o restablezca a
los agraviados recurrentes el pleno goce de sus derechos
constitucionales, relacionados al derecho a ser elegido y a
3

mantenerse en el cargo; as como el derecho a que se mantenga
inclume el acceso a la funcin pblica. Esta pretensin principal,
conforme apreciar a lo largo de la presente demanda, constituye un
expreso agravio constitucional de una norma que es amenaza real,
cierta, objetiva e inminente; y que no requiere de ningn tipo de
reglamentacin a posteriori, dado que se trata de una norma
autoaplicativa; y como tal, conforme a la sana doctrina del TC, es
factible plantear amparo contra normas, si stas afectan derechos
fundamentales distintas a las normas heteroaplicativas.

- PRETENSIN PRINCIPAL 2: que se inaplique, a nuestro caso
concreto, la Sptima Disposicin Complementaria Transitoria de la
nueva Ley Universitaria, en el extremo en que ordena la extincin de
la Asamblea Nacional de Rectores (ANR) y su Consejo Nacional para
la Autorizacin de Funcionamiento de Universidades (CONAFU); este
extremo conforme se apreciar a lo largo de nuestra demanda, afecta
la garanta institucional de la autonoma universitaria.

A continuacin, seor Juez, pasaremos a desarrollar el excurso del
presente postulatorio de tutela de los derechos fundamentales
mediante el proceso de amparo.

IV. FUNDAMENTOS DE HECHO

4.1. Antecedentes del caso

Como es de conocimiento pblico, el sistema universitario en el
Per ha venido siendo desarrollado bajo el marco de una ley, la
N. 23733, que fue expedida en 1983, bajo el marco normativo
de la Constitucin de 1979.

Es obvio que dicha Ley, a la fecha constituye tcnicamente una
Ley pre-constitucional porque se expide bajo los principios y
contenidos que delineaba la antigua Constitucin de 1979.

4

Desde esa fecha, a la actualidad, se ha generado todo un sistema
universitario que, en lneas generales, se pueden explicitar en las
siguientes caractersticas:

1. Las Universidades han venido siendo desarrolladas por un
conjunto de autoridades acadmico-administrativas
conformadas por los Rectores y Vicerrectores, y en segundo
lugar, por la Asamblea Universitaria y el Consejo
Universitario.
2. Todo este rgimen fue impulsado bajo el marco y la
direccin de la Ley N. 23733.

Ya en el rgimen de la presidencia de Alberto Fujimori, se impuls,
con la Constitucin de 1993, un nuevo marco normativo que
estableci, entre otras cosas, los mismos principios
constitucionales, pero elev a rango constitucional una entidad
que no tena precedentes en la Constitucin de 1979. En efecto, la
Constitucin de 1993 explcitamente seal, en la clusula 18, que
La Universidad es la comunidad de profesores, alumnos y
graduados. Participan en ella los representantes de los
promotores, de acuerdo a Ley. Este ltimo acpite, esto es, la
representacin de los promotores, desencaden, a la postre, una
poltica universitaria que impuls el Decreto Legislativo N. 882,
Ley de Promocin de la Inversin en Educacin, y es as como, a
partir de este sistema se han venido desarrollando, por mandato
constitucional y de sus leyes complementarias, a la par de
universidades pblicas, la promocin de universidades privadas
conforme as garantiza el segundo prrafo del artculo 18 de la
Constitucin.

A lo largo de los diversos gobiernos que hemos tenido, no cabe
duda que se han impulsado intermitentes proyectos para reformar
nuestro sistema universitario, y a tener un nuevo sistema
universitario acorde a los tiempos modernos. Es as como hemos
tenido diversos proyectos de ley, que se han venido discutiendo en
sede parlamentaria.
5

Es, en este contexto, que en el actual gobierno, se ha venido
impulsando un proyecto de Ley liderado por el seor congresista,
Daniel Mora Zevallos, y del cual recientemente ha sido finalmente
publicado como la nueva Ley Universitaria, publicada en el diario
oficial El Peruano el da 9 de julio de 2014.

A partir de la entrada en vigor de esta Ley, se iniciar una serie de
modificaciones que si bien pueden ser entendidas bajo el marco de
metas lcitas; ello, sin embargo, est salpicado de gruesas
infracciones a la Constitucin por el fondo, lo que deber motivar
un anlisis a partir del presente proceso constitucional, en el cual
vuestro Despacho debe ejercer el control constitucional difuso que
le otorga nuestro modelo dual o paralelo que jurisdiccin
constitucional.

4.2. Situacin y anlisis actual de la nueva Ley Universitaria

Seor Juez, lo que a continuacin se esgrimir en el marco de la
Teora de la Argumentacin Jurdica, es poner en evidencia las
graves manifestaciones de inconstitucionalidad que acusa la norma
y que vamos a, secuencialmente, precisar tema por tema:

4.2.1. Inconstitucionalidad de la Primera Disposicin
Complementaria Transitoria de la nueva Ley
Universitaria, que dispone el cese de la Asamblea
Universitaria de las universidades pblicas y la
suspensin de todos los procesos de
nombramiento, ascenso y ratificacin del personal
docente y no docente hasta que asuman las
nuevas autoridades de gobierno

En este punto, seor Juez, y tal como explicaremos ms
adelante, consideramos que la Primera Disposicin
Universitaria afecta una serie de derechos
6

constitucionales y la garanta institucional de la
autonoma universitaria, al decretar el cese inmediato
de las funciones de los miembros de la Asamblea
Universitaria de nuestra Casa Superior de estudios, por
dos razones.

En primer lugar, deber tenerse en cuenta que las
actuales autoridades de nuestra Asamblea Universitaria,
que recurrimos en amparo, hemos sido elegidas para un
perodo determinado, decisin que ha sido adoptada
precisamente en ejercicio de la autonoma universitaria
(artculo 18 de la Constitucin), razn por la cual el
cese ordenado por la nueva Ley Universitaria supone
una injerencia arbitraria e injustificada, que desconoce
dicha garanta institucional, adems de una serie de
derechos fundamentales que explicitamos infra. De
hecho, seor Juez, y como indicaremos luego, nada
impeda que el legislador disponga que la eleccin de las
nuevas autoridades se realice al trmino del mandato
legal de nuestros cargos en la Asamblea Universitaria.

Y en segundo lugar, consideramos que la norma
cuestionada vulnera nuestro derecho al debido proceso,
toda vez que las causas y el procedimiento a seguir
para que se disponga nuestra remocin como
autoridades de la Asamblea Universitaria, se encuentran
previstas explcitamente en la Ley N. 23733, Ley
Universitaria (al amparo de la cual fuimos elegidos) y en
el Estatuto de nuestra Universidad. En ese sentido, en
la medida en que nuestro cese ha sido ordenado por un
ente externo a nuestra propia Universidad (el
demandado Congreso de la Republica), estimamos que
tal proceder supone una injerencia que vulnera la
autonoma universitaria, toda vez que los nicos
legitimados para decidir el cese o la suspensin de las
autoridades actuales son los miembros de la propia
7

comunidad universitaria, segn lo que establece la Ley
N. 23733 y los Estatutos de nuestra universidad.

4.2.2. Inconstitucionalidad de la Sptima Disposicin
Universitaria, que ordena la extincin de la
Asamblea Nacional de Rectores (ANR) y su
Consejo Nacional para la Autorizacin de
Funcionamiento de Universidades (CONAFU)

Con relacin a esta norma, seor Juez, y sin perjuicio
de lo que ms adelante se esgrimir, consideramos que,
a partir de su configuracin normativa, la entrada en
funcionamiento de la denominada Superintendencia
Nacional de Educacin Universitaria (SUNEDU), al estar
adscrita al Ministerio de Educacin, supone una
vulneracin manifiesta de la garanta institucional de la
autonoma universitaria, pues hace depender la gestin
del sistema universitario de un sector del Poder
Ejecutivo.

As pues, a pesar de que el SUNEDU goza formalmente
de autonoma tcnica, funcional, econmica,
presupuestal y administrativa (artculo 12 de la Ley),
su dependencia del Ministerio de Educacin la convierte
en un ente propenso al manejo poltico del titular del
Ejecutivo, con las interferencias que ello podra
acarrear.

Al respecto, se deber tener en cuenta que, en la STC
N. 0017-2008-PI (Caso Filiales Universitarias), el
Tribunal Constitucional cuestion la imparcialidad
objetiva de la Asamblea Nacional de Rectores (ANR)
como ente rector del sistema universitario en nuestro
pas, dado que sus miembros eran parte del propio
crculo universitario (fundamento 105). Sin embargo, en
8

el caso del SUNEDU, esta situacin resultar peor, pues
este rgano carecera de independencia subjetiva y
objetiva, toda vez que su sometimiento al Ejecutivo
resta imparcialidad a las decisiones que vaya a adoptar
y sobre todo a su labor de supervisin de las
universidades pblicas y privadas.

De esta forma, es claro que la nueva Ley Universitaria
supone un cambio radical desde el antiguo modelo en el
que la gestin del sistema universitario era uno
bsicamente auto-regulatorio (la ANR y el CONAFU),
con lo cual se respetaba la autonoma universitaria;
mutando hacia un modelo intervencionista
(representado por un rgano como la SUNEDU que
depende del Ejecutivo) que afecta manifiestamente la
autonoma universitaria.

Sobre ello, consideramos que un modelo alternativo
igualmente eficaz, pero respetuoso de la autonoma
universitaria, hubiera sido recomponer la conformacin
de la ANR para asegurar la representatividad de las
universidades pblicas y privadas en dicho organismo.

En definitiva, y como tambin se ver infra,
consideramos que es vital recordar que, en la STC
0037-2009-PI/TC, el Tribunal Constitucional ha avalado
el criterio doctrinal segn el cual la autonoma
universitaria es una categora a travs de la cual se
intenta que las universidades estn configuradas de una
determinada manera, que suponga el rechazo de un
intervencionismo estatal que siempre se ha considerado
negativo para la enseanza superior.

V. FUNDAMENTOS DE DERECHO

9

5.1. Dimensin subjetiva de los derechos fundamentales de
contenido constitucional (artculo 5 inciso y 38 del Cdigo
Procesal Constitucional)

5.1.1. El derecho a la participacin en la vida poltica,
social y cultural de la Nacin (artculo 2 inciso 17
de la Constitucin)

De conformidad con el artculo 2, inciso 17 de la Constitucin,
toda persona tiene derecho a participar, en forma individual o
asociada, en la vida poltica, econmica, social y cultural de la
Nacin. Los ciudadanos tienen, conforme a ley, los derechos de
eleccin, de remocin o revocacin de autoridades, de iniciativa
legislativa y de referndum.

En el mbito supranacional, el derecho a la participacin poltica
se encuentra reconocido en el artculo 23.1.a) de la Convencin
Americana sobre Derechos Humanos, en cuanto seala que todos
los ciudadanos tienen el derecho de participar en la direccin de
los asuntos pblicos, directamente o por medio de representantes
libremente elegidos.

Sobre el contenido constitucionalmente protegido de este derecho,
el Tribunal Constitucional ha sealado que, adems de ser l
mismo un derecho autnomo, es, a su vez, una garanta
institucional, en la medida en que promueve el ejercicio de otros
derechos fundamentales, ya en forma individual, ya en forma
asociada
1
. Desde esta perspectiva, bien puede argumentarse
que, a travs de su ejercicio, se promueven tambin otras
libertades ciudadanas como las de expresin, de asociacin, de
reunin, etc.

Pero, adems de ello, el derecho a la participacin tiene una
ntima relacin con el principio democrtico, el cual es un rasgo
prevalente en nuestra Constitucin, ya que dicho principio se

1
STC N. 0905-2001-AA/TC, fundamento 5.
10

materializa a travs de la participacin directa, individual o
colectiva, de la persona como titular de una suma de derechos de
dimensin tanto subjetiva como institucional () as como en su
participacin asociada, a travs de organizaciones orientadas a
canalizar el pluralismo poltico, y mediante la participacin
poltica indirecta de la ciudadana; es decir, a travs de sus
representantes libremente elegidos
2
.

Los derechos de participacin poltica, sin embargo, no se limitan
al reducido mbito de los cargos de eleccin popular o de los
derechos que se ejercen a travs de organizaciones polticas. En
efecto, dentro de su contenido normativo, tambin cabe incluir la
participacin en mbitos como el social o cultural, o como en el
caso que nos ocupa, en el mbito de la comunidad universitaria, al
interior de la cual sus autoridades tambin son electas y rige el
derecho a elegir y ser elegido representante. En otras palabras,
los derechos de participacin tienen lugar en todo mbito en el
cual rija una autntica democracia. As tambin lo ha reconocido la
Corte Interamericana de Derechos Humanos, cuando afirma que
la participacin poltica puede incluir amplias y diversas
actividades que las personas realizan individualmente u
organizadas, con el propsito de intervenir en la designacin de
quienes gobernarn un Estado o se encargarn de la direccin de
los asuntos pblicos, as como influir en la formacin de la poltica
estatal a travs de mecanismos de participacin directa
3
.

5.1.1.1. El derecho de acceso a la funcin pblica

Ahora bien, ntimamente relacionado con el derecho a la
participacin, se encuentra el derecho de acceso a la
funcin pblica, reconocido en el artculo 23.1.c) de la
Convencin Americana sobre Derechos Humanos, que
establece el derecho de todo ciudadano de tener acceso,

2
STC N. 00030-2005-AI/TC, fundamento 23.
3
Caso Castaeda Gutman Vs. Estados Unidos Mexicanos. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y
Costas. Sentencia de 6 de agosto de 2008. Serie C No. 184, prrafo 146.
11

en condiciones generales de igualdad, a las funciones
pblicas de su pas.

Como ha enfatizado el Tribunal Constitucional, este
derecho consiste en la facultad que tienen todas las
personas para acceder o intervenir en la gestin de la cosa
pblica, es decir, en el ejercicio de una funcin pblica,
cuyo contenido incluye los siguientes elementos: a)
Acceder o ingresar a la funcin pblica, b) Ejercerla
plenamente, c) Ascender en la funcin pblica y d)
Condiciones iguales de acceso
4
.

Como se aprecia, el derecho a la funcin pblica no slo
comprende el acceso, sino tambin el ejercicio pleno y sin
perturbacin de la funcin para la cual se ha sido elegido o
designado, toda vez que el menoscabo, restriccin o
limitacin ilegtima del pleno desenvolvimiento de la
funcin pblica o del ascenso en la misma, pueden
conducir a una afectacin del bien protegido por este
derecho, de modo tal que la participacin en la funcin
pblica tiene que ser entendida como un bien cuya
concretizacin debe desarrollarse en toda su magnitud, es
decir, con todas las implicancias que su pleno desarrollo lo
exija. Ello se debe a que los derechos fundamentales
deben ser comprendidos como mandatos de optimizacin,
lo cual significa, precisamente, que su contenido protegido
alcanza a todos los aspectos que contribuyen a un mayor
grado de realizacin del bien jurdico que protege
5
.

Cabe precisar que el Tribunal Constitucional ha
diferenciado que el concepto funcin pblica comprende
dos tipos de funcin: la funcin pblica representativa y la
funcin pblica no representativa, la primera de las cuales

4
STC N. 00025-2005-PI y 00026-2005-PI/TC (acumulados), fundamento 43.
5
12

est formada por funciones de representacin poltica, y la
segunda alude a la funcin pblica profesionalizada:

La funcin pblica representativa a la que se
designa especficamente como cargo- ya se
encuentra comprendida en nuestro ordenamiento
de alguna forma en el derecho a ser elegido (art.
31, Const.), es decir, en el denominado derecho
de sufragio pasivo. No obstante, ello no es bice
para que el derecho de acceso a la funcin pblica
comprenda tambin este tipo de funcin pblica.
Como ejemplos tpicos de l se encuentran los
cargos polticos desde las ms altas
magistraturas, como las de congresista o la de
Presidente de la Repblica, hasta las de alcalde o
regidor de las municipalidades. En el caso de la
funcin pblica no representativa, son ejemplos
tpicos los servidores pblicos de la
administracin, estatal, regional, o municipal, y
desde luego, los de los poderes del Estado y, en
general, de toda entidad pblica. Tanto la funcin
pblica representativa como la no representativa
deben ser interpretados de la manera ms amplia
posible
6
.

De otro lado, y en esta misma direccin, la Corte
Interamericana de Derechos Humanos ha precisado, en
jurisprudencia que resulta vinculante, que la garanta de
proteccin del derecho de acceso a la funcin pblica
abarca tanto el acceso como la permanencia en
condiciones de igualdad y no discriminacin respecto a los
procedimientos de suspensin y destitucin
7
; concluyendo
as que el acceso en condiciones de igualdad constituira

6
7
Caso Chocrn Chocrn Vs. Venezuela. Excepcin Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 1
de julio de 2011. Serie C No. 227, prrafo 135.
13

una garanta insuficiente si no est acompaado por la
proteccin efectiva de la permanencia en aquello a lo que
se accede
8
. En definitiva, para la Corte IDH, la igualdad
de oportunidades en el acceso y la estabilidad en el cargo
garantizan la libertad frente a toda injerencia o presin
poltica
9
.

5.1.2. El derecho a elegir y ser elegido (artculo 31 de la
Constitucin)

De conformidad con el artculo 31 primer prrafo de la
Constitucin, todos los ciudadanos tienen el derecho de ser
elegidos y de elegir libremente a sus representantes, de acuerdo
con las condiciones y procedimientos determinados por ley
orgnica.

Este derecho iufundamental tambin se encuentra reconocido en
el artculo 23.1.b) de la Convencin Americana sobre Derechos
Humanos, en cuanto establece que todo ciudadano tiene el
derecho de votar y ser elegidos en elecciones peridicas
autnticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto
secreto que garantice la libre expresin de la voluntad de los
electores.

Desde la ptica del derecho al sufragio, puede afirmarse que el
artculo 31 de nuestra Constitucin recoge derecho al sufragio en
sus dos acepciones: una dimensin activa (el derecho a elegir) y
una dimensin pasiva (el derecho a ser elegido).

Al respecto, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha
interpretado que la participacin poltica mediante el ejercicio del
derecho a ser elegido supone que los ciudadanos puedan
postularse como candidatos en condiciones de igualdad y que

8
Caso Revern Trujillo Vs. Venezuela. Excepcin Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 30
de junio de 2009. Serie C No. 197, prrafo 138.
9
Caso Chocrn Chocrn Vs. Venezuela, cit., prrafo 135.
14

puedan ocupar los cargos pblicos sujetos a eleccin si logran
obtener la cantidad de votos necesarios para ello
10
. De este
modo, segn la Corte, el derecho al voto es uno de los elementos
esenciales para la existencia de la democracia y una de las formas
en que los ciudadanos expresan libremente su voluntad y ejercen
el derecho a la participacin poltica, ya que este derecho implica
que los ciudadanos pueden decidir directamente y elegir
libremente y en condiciones de igualdad a quienes los
representarn en la toma de decisiones de los asuntos pblicos
11
.

Pero, adems de ello, la Corte IDH ha manifestado que, en el
desarrollo de la participacin poltica representativa, los elegidos
ejercen su funcin por mandato o designacin y en representacin
de una colectividad. As pues, esta dualidad recae tanto en el
derecho del individuo que ejerce el mandato o designacin
(participacin directa) como en el derecho de la colectividad a ser
representada. En este sentido, la violacin del primero repercute
en la vulneracin del otro derecho
12
.

5.1.3. El derecho al debido proceso

De conformidad con el artculo 139 inciso 3 de la Constitucin, es
principio y derecho de la funcin jurisdiccional [l]a observancia
del debido proceso y la tutela jurisdiccional. Por su parte, el
artculo 37 del Cdigo Procesal Constitucional establece, en su
inciso 16, que el proceso de amparo procede en defensa del
derecho [d]e tutela procesal efectiva.

Sin embargo, el derecho al debido proceso, y los derechos que
ste incluye como parte de su contenido normativo, pueden ser
invocados, y por tanto garantizados, no slo en el marco de los

10
Caso Castaeda Gutman Vs. Estados Unidos Mexicanos. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y
Costas. Sentencia de 6 de agosto de 2008. Serie C No. 184, prrafo 148.
11
Caso Castaeda Gutman Vs. Estados Unidos Mexicanos, cit., prrafo 147.
12
Caso Chitay Nech y otros Vs. Guatemala. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas.
Sentencia de 25 de mayo de 2010. Serie C No. 212, prrafo 115.
15

procesos judiciales, sino tambin en el mbito de los
procedimientos administrativos.

As, por debido procedimiento administrativo, hay que entender
el respeto por parte de la administracin pblica o privada de
todos aquellos principios y derechos normalmente invocables en el
mbito de la jurisdiccin comn o especializada y a los que se
refiere el artculo 139 de la Constitucin del Estado (juez natural,
juez imparcial e independiente, derecho de defensa, etc.)
13
.

As lo ha entendido, por lo dems, el Tribunal Constitucional,
cuando explica por qu el debido proceso se extiendo tambin al
mbito administrativo no-jurisdiccional: el fundamento principal
por el que se habla de debido procedimiento administrativo
encuentra sustento en el hecho de que tanto la jurisdiccin como
la administracin estn indiscutiblemente vinculadas a la
Constitucin Poltica del Estado, de modo que si sta resuelve
asuntos de inters para los administrados, y lo hace a travs de
procedimientos internos, no existe razn alguna para desconocer
las categoras invocables ante el rgano jurisdiccional
14
.

Esta recepcin plena de las garantas judiciales del debido
proceso, en el mbito administrativo, goza de pleno respaldo en el
mbito supranacional, si tenemos en cuenta que la Corte
Interamericana de Derechos Humanos ya ha dejado claramente
establecido que si bien el artculo 8 de la Convencin Americana
se titula garantas judiciales, su aplicacin no se limita a los
recursos judiciales en sentido estricto, sino el conjunto de
requisitos que deben observarse en las instancias procesales
15
.
En tal entendimiento, todos los rganos que ejerzan funciones de
naturaleza materialmente jurisdiccional, sean penales o no, tienen
el deber de adoptar decisiones justas basadas en el respeto pleno
a las garantas del debido proceso establecidas en el artculo 8 de

13
14
STC N. 08495-2006-AA/TC.
15
Corte IDH: Caso Tribunal Constitucional vs. Per, sentencia de 31 de enero de 2001.
16

la Convencin Americana, ello debido a que las sanciones
administrativas, disciplinarias o de naturaleza anloga son, como
las penales, una expresin del poder punitivo del Estado y que
tienen, en ocasiones, naturaleza similar a la de stas
16
. Dicho de
otra manera: no puede la administracin dictar actos
administrativos sancionatorios sin otorgar a los sancionados la
garanta del debido proceso, por cuanto es un derecho humano
el obtener todas las garantas que permitan alcanzar decisiones
justas, no estando la administracin excluida de cumplir con este
deber
17
.

Es claro, por otro lado, el ntimo vnculo que conecta al debido
procedimiento administrativo, con el principio de legalidad en el
mbito de tales procedimientos. As, por ejemplo, el Tribunal
Constitucional lo define como una autntica garanta
constitucional de los derechos fundamentales de los ciudadanos y
un criterio rector en el ejercicio del poder punitivo del Estado
Social y Democrtico de Derecho
18
.

As pues, el principio de legalidad en el mbito administrativo-
sancionador tiene como contenido constitucional (y por ende,
susceptible de ser protegido a travs del amparo), el cumplimiento
escrupuloso de todas las normas que regulan o disean el
procedimiento administrativo, cuya desviacin supone siempre, y
en todos los casos, una arbitrariedad que afecta en igual medida el
debido procedimiento administrativo
19
.

Finalmente, es menester agregar que, segn la interpretacin del
Tribunal Constitucional, el principio de legalidad en el Estado
constitucional no significa simple y llanamente la ejecucin y el
cumplimiento de lo que establece una ley, sino tambin, y

16
Corte IDH: Caso Lpez Mendoza vs. Venezuela, sentencia de 1 de septiembre de 2011.
17
Corte IDH: Caso Baena Ricardo y otros vs. Panam, sentencia de 2 de febrero de 2001.
18
STC N. 06343-2007-PA/TC, fundamento 6.
19
STC N. 05719-2005-AA/TC; asimismo, STC N. 02192-2004-AA/TC; sobre el principio de interdiccin
de la arbitrariedad, vase la STC N. 0090-2004-PA/TC.
17

principalmente, su compatibilidad con el orden objetivo de
principios y valores constitucionales
20
.

5.1.4. Cmo afecta la nueva Ley Universitaria los
derechos de los recurrentes a la participacin
poltica, a elegir y ser elegido, al acceso a la
funcin pblica y al debido proceso?

Luego de haber realizado esta completa revisin normativa y
jurisprudencial sobre los derechos iusfundamentales invocados en
nuestra demanda, toca ahora verificar de qu modo tales derechos
son vulnerados por la nueva Ley Universitaria, cuya inaplicacin al
caso concreto estamos solicitando en el presente amparo.

Al respecto, debemos recordar que la Primera Disposicin
Complementaria y Transitoria de la nueva Ley Universitaria,
dispone en su parte pertinente lo siguiente:

PRIMERA.- Proceso de adecuacin del gobierno de la universidad
pblica
A la entrada en vigencia de la presente ley, cesa la
asamblea universitaria de las universidades pblicas.
Quedan suspendidos todos los procesos de nombramiento,
ascenso y ratificacin del personal docente y no docente hasta que
asuman las nuevas autoridades de gobierno.
()
La designacin de las nuevas autoridades debe realizarse
antes de que concluya el perodo de mandato de las
universidades vigentes ().

En relacin a ello, debemos manifestar que los recurrentes
formamos parte, en la actualidad, de la Asamblea Universitaria de
la Universidad Nacional de Trujillo, en nuestras calidades de
Rector, Vicerrectora Acadmica y Vicerrectora Administrativa de

20
18

dicha Casa Superior de estudios, conforme acreditamos con las
resoluciones que se adjuntan a la presente demanda.

Nuestra eleccin como autoridades de dicho rgano de gobierno
ha sido efectuada segn los requisitos y el procedimiento que
estableca la derogada Ley N. 23733. En efecto, segn el artculo
29 inciso b) de la mencionada Ley, una de las atribuciones de la
Asamblea Universitaria era aqulla de [e]legir al Rector, al o a los
Vice-rectores y declarar la vacancia en sus cargos.

En tal sentido, la nueva Ley Universitaria desconoce los derechos
que ha generado su predecesora Ley, y ello supone afectar el
ncleo duro del contenido esencial de los recurrentes que hemos
sido elegidos en el marco de una ley predeterminada; y si bien lex
posteriori deroga lex anteriori, ello no debe significar que la nueva
ley desconozca la eleccin de las autoridades recurrentes; pues en
todo caso, debi establecerse un perodo de transicin hasta que
culminen las autoridades elegidas respetando su mandato. Podr
apreciar vuestro Despacho que, con la nueva Ley, hay una actitud
invasiva en desconocer a los Rectores y Vicerrectores actuales y
prepotentemente destituirlos sin respetar lo que dice la Ley N.
23733.

En tal sentido, siendo que la derogada Ley N. 23733 sigue
surtiendo efecto en relacin al mandato de las autoridades de la
Asamblea Universitaria, Consejo Universitario, Rectores y
Vicerrectores; tanto como los Decanos de las Facultades
respectivas; tales efectos deban ser respetados por la nueva Ley
Universitaria; argumento ste que tiene sustento en la clusula
103 de la Constitucin, que literalmente dispone que: la ley,
desde su entrada en vigencia, se aplica a las consecuencias de las
relaciones y situaciones jurdicas existentes, y no tiene fuerza ni
efectos retroactivos.

19

1.2. Dimensin objetiva de la Constitucin y que involucra el
presente proceso de amparo

1.2.1. El derecho a la seguridad jurdica (artculos 2,
inciso 24, literales a y d; y 139 inciso 3 de la
Constitucin)

El derecho a la seguridad jurdica, que se deriva del artculo 2
inciso 24 pargrafos a y d, as como del artculo 139 inciso 3 de
la Constitucin; garantiza e informa a todo el ordenamiento
jurdico y consolida la interdiccin de la arbitrariedad, pues
permite afirmar la predictibilidad de las conductas (en especial, las
de los poderes pblicos) frente a los supuestos previamente
determinados por el Derecho.

En ese sentido, no slo supone la absoluta pasividad de los
poderes pblicos en tanto no se presenten los supuestos legales
que les permitan incidir en la esfera jurdica de los ciudadanos,
sino que exige de ellos la inmediata intervencin ante las ilegales
perturbaciones de las situaciones jurdicas, mediante la
predecible reaccin, sea para garantizar la permanencia del
statu quo (porque as el Derecho lo tena preestablecido) o, en su
caso, para dar lugar a las debidas modificaciones, si tal fue el
sentido de la previsin legal. As tambin lo tiene entendido el
propio Tribunal Constitucional, cuando afirma

El principio de la seguridad jurdica forma parte
consubstancial del Estado Constitucional de Derecho. La
predecibilidad de las conductas (en especial, las de los
poderes pblicos) frente a los supuestos previamente
determinados por el Derecho, es la garanta que informa a
todo el ordenamiento jurdico y que consolida la interdiccin
de la arbitrariedad. Tal como estableciera el Tribunal
Constitucional espaol, la seguridad jurdica supone la
expectativa razonablemente fundada del ciudadano en cul
ha de ser la actuacin del poder en aplicacin del Derecho
20

(STCE 36/1991, FJ 5). El principio in comento no slo
supone la absoluta pasividad de los poderes pblicos, en
tanto no se presenten los supuestos legales que les permitan
incidir en la realidad jurdica de los ciudadanos, sino que
exige de ellos la inmediata intervencin ante las ilegales
perturbaciones de las situaciones jurdicas, mediante la
predecible reaccin, sea para garantizar la permanencia del
statu quo, porque as el Derecho lo tena preestablecido, o,
en su caso, para dar lugar a las debidas modificaciones, si
tal fue el sentido de la previsin legal
21
.

Por otro lado, para la doctrina, la seguridad jurdica se concretiza
en dos exigencias objetivas: una de correccin estructural
(formulacin adecuada de las normas del ordenamiento jurdico),
otra de correccin funcional (cumplimiento del Derecho por sus
destinatarios y especialmente por los rganos de aplicacin); y
una exigencia subjetiva, encarnada por la certeza del Derecho,
entendida como la proyeccin en las situaciones personales de las
garantas estructurales y funcionales antes mencionadas
22
.

A los efectos del presente caso, queremos destacar la denominada
exigencia subjetiva de certeza del Derecho, que conlleva la
posibilidad de que las personas (naturales y jurdicas, pblicas y
privadas) puedan saber con claridad y de antemano aquello que le
est mandado, permitido o prohibido, de cara a efectuar un
adecuado proyecto de vida. De este modo, el ordenamiento
jurdico permite a los ciudadanos organizar su conducta presente y
programar expectativas para su actuacin jurdica futura bajo
pautas razonables de previsibilidad
23
.

1.2.2. La garanta institucional: la autonoma
universitaria (artculo 18 de la Constitucin)

21
STC N. 0016-2002-AI/TC, fundamento 3; en el mismo sentido, STC N. 01601-2012-PA/TC.
22
PREZ LUO, Antonio-Enrique: Seguridad jurdica, en GARZN VALDS, Ernesto y Francisco
LAPORTA (editores): El derecho y la justicia, 2 edicin, Trotta, Madrid, 2000, p. 483.
23
PREZ LUO, Antonio-Enrique: op. cit., p. 484.
21

1.2.2.1. Nocin de garanta institucional

Desde un punto de vista terico, la categora de garanta
institucional, de origen alemn (principalmente, en la
obra de Carl Schmitt
24
), fue creada para designar a la
proteccin constitucional conferida a determinadas
instituciones que, si bien no eran esenciales o centrales,
s eran necesarias para la organizacin poltico-
administrativa del Estado; en ese sentido, se erigen como
una garanta frente al legislador, y ms concretamente,
contra la supresin, vaciamiento o desfiguracin
sustancial de su imagen maestra (Leit-Bild). Por otro
lado, si bien en un primer momento el objeto de
proteccin de las garantas institucionales eran ciertas
instituciones pblicas, luego dicha proteccin se extendi
a determinados institutos (principalmente, de Derecho
privado) y a algunas instituciones sociales
25
.

Existe toda una amplia construccin terica en torno a las
diferencias que existen entre garanta institucional y
derechos fundamentales: as pues, mientras el derecho
fundamental es un elemento pre-jurdico, la garanta
institucional se entiende que obedece a un rgimen
jurdico extraconstitucional; asimismo, mientras que el
titular del derecho fundamental es el individuo o persona,
y goza de proteccin jurisdiccional, la garanta
institucional lo titulariza la propia institucin, y carece en
principio de proteccin jurisdiccional
26
.

24
SCHMITT, Carl: Teora de la Constitucin, Alianza Editorial, Madrid, 1982.
25
Voz Garantas institucionales, en ARAGN REYES, Manuel (Coordinador): Temas bsicos de Derecho
Constitucional, Tomo III, Tribunal Constitucional y Derechos Fundamentales, 1 edicin, 2001, Civitas,
Madrid, p. 110.
26
Voz Garantas institucionales, en ARAGN REYES, Manuel (Coordinador): op. cit., p. 110. Ms
adelante, sin embargo, la relacin entre garantas institucionales y derechos fundamentales pas a ser una de
mutua influencia, para luego entrar en una lgica de comprensin institucional de los derechos
fundamentales, principalmente a raz de las teoras de Peter Hberle y Konrad Hesse.
22

Sobre la nocin de garanta institucional, el Tribunal
Constitucional ha sealado que consiste en una frmula
constitucional destinada a asegurar una especial
proteccin a una institucin jurdica. A pesar de no
tratarse de un derecho fundamental en sentido autntico,
obtiene una proteccin calificada y superior frente a la
ley. La Constitucin puede instituir una garanta
institucional para que, de manera efectiva, el Estado
concrete a travs de la ley un mandato de defensa y
resguardo
27
.

As pues, la garanta institucional salvaguarda
determinados contenidos objetivos de la Norma
Fundamental, mantenindolos intangibles respecto del
legislador as como de los poderes pblicos, lo cual cobra
mayor importancia en el caso de garantas institucionales
(como la autonoma universitaria) que la Constitucin
enlaza con determinados derechos fundamentales (en
nuestro caso, la libertad de ctedra, la libertad de
enseanza y la libertad de conciencia)
28
.

En la jurisprudencia constitucional, se ha entendido que
son garantas institucionales, por ejemplo, la autonoma
universitaria, la autonoma municipal, y la independencia
jurisdiccional
29
.

1.2.2.2. La posicin del Tribunal Constitucional
peruano respecto a la autonoma

27
28
STC N. 04232-2004-AA/TC, fundamento 24. Por ello, el TC insiste en que existe una clara conexin entre
la proteccin de la autonoma universitaria y la proteccin de una multiplicidad de derechos fundamentales:
una promocin de la educacin que condiga con el desarrollo integral de la persona exigido por la
Constitucin, requiere que el Estado garantice la libertad de enseanza (artculo 13), la libertad de conciencia
(artculo 14) y la libertad de ctedra (artculo 18 de la Constitucin). El fundamento de tales libertades
supone una autonoma en sentido general que garantice que la formacin en conocimientos y espritu tenga
lugar en un ambiente libre de todo tipo de injerencias ilegtimas, particularmente de aquellas provenientes del
poder pblico, sean estas de carcter confesional, acadmico o ideolgico [SSTC N.
os
0005-2004-PI,
fundamento 8; 4232-2004-PA, fundamento 27; y 0017-2008-PI, fundamento 178].
29
23

universitaria: un derecho fundamental
o una garanta institucional

En doctrina, es conocido el debate en torno a si la
autonoma universitaria califica como un derecho
fundamental o como una garanta institucional, polmica
dentro de la cual se brindan importantes y muy atendibles
argumentos en ambos frentes.

As por ejemplo, un sector de la comunidad jurdica
plantea que la autonoma universitaria es un derecho
fundamental, ya que slo as dicha autonoma tendra un
contenido esencial que el legislador en ningn caso podra
desconocer (libertad de configuracin que sera ms
amplia si se la considerara como una garanta
institucional)
30
. Pero, adems, se recuerda que la
categora de derecho pblico subjetivo fundamental ha
mostrado siempre una mayor capacidad de resistencia,
tanto a las intromisiones del legislador como a los
conflictos con otros derechos fundamentales y garantas
institucionales
31
; y, finalmente, se aduce que al ser un
derecho fundamental, la autonoma universitaria podra
ser defendida en un recurso de amparo, que cada
Universidad podra interponer a tal efecto
32
.

Para otros autores, en cambio, es errado sostener que la
autonoma universitaria sea un derecho fundamental,
pues resulta difcil concebir como derecho fundamental
una regla de organizacin de corporaciones que en una
gran parte son personas jurdicas de Derecho pblico
33
.
Al mismo tiempo, se seala con acierto que la autonoma

30
SOUVIRN MORENILLA, J.M: La autonoma universitaria: las previsiones constitucionales y su
desarrollo normativo, en LUXAN, J.M. de (editor): Poltica y reforma universitaria, Barcelona, 1998.
31
TORRES MURO, Ignacio: La autonoma universitaria. Aspectos constitucionales, CEPC, Madrid, 2005, p.
42.
32
TORRES MURO, Ignacio: op. cit., 43.
33
DEZ-PICAZO, Luis Mara, voto particular recado en la STC 26/1987, de 27 de febrero, del Tribunal
Constitucional espaol.
24

universitaria no debe calificarse como un derecho
fundamental por la indeterminacin de sus sujetos y de
su objeto o contenido esencial y por la muy remota e
indirecta conexin con la dignidad de la persona y su libre
desarrollo de esta forma de la organizacin
administrativa
34
. Ello explica, a su vez, por qu en uno
de los pocos tribunales del mundo que han reconocido a
la autonoma universitaria como derecho fundamental, se
est abriendo paso una tendencia a revisar dicha
conceptualizacin
35
.

En el caso peruano, de conformidad con el artculo 18 de
la Constitucin, Cada universidad es autnoma en su
rgimen normativo, de gobierno, acadmico,
administrativo y econmico. Las universidades se rigen
por sus propios estatutos en el marco de la Constitucin y
de las leyes.

Sobre el particular, el Tribunal Constitucional peruano ha
conceptualizado desde siempre que la autonoma
universitaria, en tanto que apunta a una totalidad tuitiva,
constituye una autntica garanta institucional. As pues,
para el supremo intrprete de la Constitucin, la
autonoma universitaria se encuentra configurada en
nuestra Constitucin como una garanta institucional
destinada a proteger la autonoma normativa, de
gobierno, acadmica, administrativa y econmica de una
determinada institucin, la universidad, siempre y cuando
se realice dentro del marco que la Constitucin y la ley
establecen (artculo 18)
36
.

As entendida, como garanta institucional, la autonoma
universitaria est constituida por un conjunto de

34
GARCA ROCA, Javier: El concepto actual de autonoma local segn el bloque de la constitucionalidad,
en Revista de Estudios de la Administracin Local y Autonmica, N. 282 (2000), p. 39, nota 38.
35
TORRES MURO, Ignacio: op. cit., p. 46.
36
25

potestades que dentro de nuestro ordenamiento jurdico
se ha otorgado a la universidad, con el fin de evitar
cualquier tipo de intervencin de entes extraos en su
seno. Con ello se consagra como pendn la libertad
acadmica, ante los posibles
37
, lo cual vale tanto para las
universidades privadas, as como para las universidades
pblicas
38
.

A partir de all, la jurisprudencia del Tribunal
Constitucional ha definido a la autonoma universitaria
como el grado de autogobierno necesario para que sean
eficaces las decisiones adoptadas por las instituciones de
enseanza superior con respecto a su labor acadmica,
normas, gestin y actividades conexas
39
. Es decir, para
el supremo intrprete de la Constitucin, la autonoma
universitaria es una autntica garanta institucional, ya
que la Universidad constituye un espacio de las
libertades que no puede ser desfigurada por el legislador
ordinario dada esa dimensin constitucional que le
confiere la Carta Fundamental
40
; con lo cual, a travs de
la proteccin que dispensa esta garanta institucional, se
pretende proteger la autodeterminacin en el desarrollo
de las actividades y funciones derivadas de los fines
institucionales de los centros universitarios
41
, o tambin
la facultad de autorregulacin que tienen todas las
universidades ya sea en el mbito normativo, de
gobierno, acadmico, administrativo y econmico
42
. As
pues, en la medida en que la funcin institucional de la
educacin universitaria se alcanza sobre la base la
autodeterminacin de los contenidos culturales, cientficos

37
38
39
40
41
42
26

y tcnicos coactados stos, la finalidad de la universidad
peligra
43
.

Con mayor nfasis an, el Tribunal ha sostenido que a
travs de esta categora se intenta que las universidades
estn configuradas de una determinada manera, que
suponga el rechazo de un intervencionismo estatal que
siempre se ha considerado negativo para la enseanza
superior
44
, de suerte que aquella garanta comprende el
conjunto de potestades que dentro de nuestro
ordenamiento jurdico se ha otorgado a la universidad,
con el fin de evitar cualquier tipo de intervencin de entes
extraos en su seno. Con ello se consagra como pendn
la libertad acadmica, ante los posibles embates del poder
poltico
45
.

A su vez, esta garanta institucional despliega una serie
de contenidos o dimensiones, que son las siguientes
46
:

a) Rgimen normativo
Implica la potestad autodeterminativa para la
creacin de normas internas (estatuto y
reglamentos) destinados a regular, per se, la
institucin universitaria.

b) Rgimen de gobierno
Implica la potestad autodeterminativa para
estructurar, organizar y conducir, per se, la
institucin universitaria. Es formalmente
dependiente del rgimen normativo.

c) Rgimen acadmico

43
44
45
46
27

Implica la potestad autodeterminativa para fijar el
marco del proceso de enseanza-aprendizaje
dentro de la institucin universitaria.
Ello comporta el sealamiento de los planes de
estudios, programas de investigacin, formas de
ingreso y egreso de la institucin, etc. Es
formalmente dependiente del rgimen normativo y
es la expresin ms acabada de la razn de ser de
la actividad universitaria.

d) Rgimen administrativo
establecer los principios, tcnicas y prcticas de
sistemas de gestin, tendientes a facilitar la
consecucin de los fines de la institucin
universitaria.

e) Rgimen econmico
administrar y disponer del patrimonio institucional;
as como para fijar los criterios de generacin y
aplicacin de los recursos financieros.

As pues, la autonoma universitaria se ver vulnerada
cada vez que el legislador, al regular aspectos relativos a
su funcin, amenaza o afecta desproporcionadamente la
misin que la Constitucin ha otorgado a las
universidades
47
. Y es que, si bien no se niega que el
legislador ordinario puede implementar una serie de
polticas pblicas en el mbito universitario, ello no
significa que pueda hacerlo afectando o dejando sin
contenido a la autonoma universitaria, precisamente
porque sta es una garanta institucional que opera frente
a los actos de cualquier poder pblico.

47
28

Finalmente, particular relevancia merece, para el caso
concreto, el denominado autogobierno de la
universidad, entendido cono la capacidad que tiene la
Universidad para elegir libremente a sus rganos de
direccin, y exigir el respeto para las decisiones de estos
en las materias propias de aqul
48
.

1.2.3. La garanta de la cosa juzgada constitucional

De conformidad con el artculo 82 del Cdigo Procesal
Constitucional, las sentencias del Tribunal Constitucional
recadas en el proceso de inconstitucionalidad que queden
firmes tienen autoridad de cosa juzgada, por lo que
vinculan a todos los poderes pblicos y producen efectos
generales desde el da siguiente a la fecha de su
publicacin.

En lo que concierne al efecto vinculante de la sentencia
hacia los rganos pblicos, la jurisprudencia del Tribunal
Constitucional ha reconocido que dicho efecto alcanza no
slo al fallo, sino tambin a las consideraciones expuestas
en la sentencia como fundamento de la decisin. En
efecto, en palabras del TC:

() las sentencias dictadas por el Tribunal
Constitucional vinculan, en el marco de un
proceso de inconstitucionalidad, no solo respecto
al decisum o fallo de la sentencia sino
tambin respecto a los argumentos ratio
decidendi que constituyen su fundamentacin. Y
es que, a diferencia de los obiter dicta que
pueden ser considerados como criterios
auxiliares o complementarios, la ratio decidendi
constituye, finalmente, la plasmacin o
concrecin de la actividad interpretativa del

48
TORRES MURO, Ignacio: op. cit., p. 73.
29

Tribunal Constitucional y, dada su estrecha
vinculacin con el decisum, adquiere tambin, al
igual que ste, fuerza vinculante para los
tribunales y jueces ordinarios, tanto si se declara
la inconstitucionalidad de la norma como si, por
el fondo, se la desestima
49
.

En el caso que nos convoca, debemos precisar que la
nueva Ley Universitaria (en el extremo en que se crea la
denominada Superintendencia Nacional de Educacin
Universitaria SUNEDU), ha sido emitida en seguimiento
de una sentencia exhortativa del Tribunal Constitucional,
que sugiri precisamente la creacin de un ente de tales
caractersticas. En efecto, en la STC N. 0017-2008-
AI/TC, el Tribunal Constitucional, adems de declarar
fundada la demanda de inconstitucionalidad que haba
sido planteada, declar un estado de cosa inconstitucional
en el sistema universitario peruano, y como consecuencia
de ello, dispuso lo siguiente en su fallo:

4. Declarar () la existencia de un estado de cosas
inconstitucional de carcter estructural en el sistema
educativo universitario. Dicho estado solo puede ser
reparado en un sentido mnimo con las decisiones
adoptadas en esta sentencia, motivo por el cual es
obligacin del Estado adoptar de inmediato
respetando los criterios expuestos en esta

49
STC N. 0006-2006-PC/TC, fundamento 41. Ntese que, para el Tribunal Constitucional, la vinculacin a
las razones fundamentales de la sentencia de inconstitucionalidad, opera lo mismo cuando sta es estimatoria
o desestimatoria (ello, en contraste a lo que establece el artculo 81 del Cdigo Procesal Constitucional, que
predica efectos generales slo respecto de sentencias fundadas). En otro lugar, y con la misma determinacin,
el Tribunal Constitucional expresa: las sentencias no slo comprenden el fallo (o parte dispositiva), sino que
lo ms trascendente en un Tribunal que suele identificarse como supremo intrprete de la Constitucin (art.
1. de la LOTC), son precisamente las interpretaciones que se ubican en la parte de la justificacin del fallo.
Como se ha observado, dentro de la motivacin hay que ubicar la denominada ratio decidendi -o hilo lgico
del razonamiento de los jueces- , que comprende en los sistemas del common law tanto el principio de
derecho como el hecho relevante considerado por el Juez (holding), como tambin las denominadas obiter
dicta o razones subsidiarias. Son las razones decisivas para el caso las que vinculan, mas no las
consideraciones tangenciales o de aggiornamento (obiter dicta) [STC N. 4119-2005-PA/TC, fundamento
12; y tambin, STC N. 0024-2003-AI/TC].
30

sentencia las medidas institucionales necesarias
(legislativas, administrativas, econmicas, etc.) para
reformar el sistema de la educacin universitaria en
el pas, de forma tal que quede garantizado el
derecho fundamental de acceso a una educacin
universitaria de calidad, reconocido por la
Constitucin. Entre dichas medidas deber,
obligatoriamente, disponerse las siguientes:

()
b) La creacin de una Superintendencia altamente
especializada, objetivamente imparcial, y
supervisada eficientemente por el Estado, que
cuente, entre otras, con las siguientes
competencias:
(i) Evaluar a todas las universidades del pas, y sus
respectivas filiales, adoptando las medidas
necesarias para, cuando sea necesario, elevar su
nivel de calidad educativa.
(ii) Evaluar a todas las universidades y filiales
ratificadas o autorizadas por el CONAFU, adoptando
las medidas necesarias para, cuando sea necesario,
elevar su nivel de calidad educativa. Esta
evaluacin, de conformidad con el fundamento
jurdico 216, supra, deber incluir a las filiales
universitarias cuyo funcionamiento haya sido
autorizado judicialmente. En caso de que, en un
tiempo razonable, estas entidades no alcancen el
grado necesario de calidad educativa, deber
procederse a su clausura y disolucin. En este
supuesto, el Estado deber adoptar las medidas
necesarias para proteger los derechos de los
alumnos, profesores y trabajadores que resulten
afectados.
(iii) Garantizar que el examen de admisin a las
universidades cumpla con adecuados niveles de
31

exigibilidad y rigurosidad intelectual, tomando en
cuenta que, de acuerdo al artculo 13 2 c. del Pacto
Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y
Culturales, la enseanza superior universitaria debe
hacerse accesible a todos, sobre la base de la
capacidad de cada uno.
El ejercicio de estas competencias de evaluacin
externa no deber dar lugar en ningn caso a
violacin de la autonoma universitaria, por lo
que no podrn incidir en el ideario o visin de
la universidad o en la libertad de ctedra de
sus docentes, o en su organizacin estructural
y administrativa (nfasis agregado)
50
.

As pues, como podemos apreciar, el propio Tribunal
Constitucional, a travs de esta sentencia, propuso al
Congreso de la Repblica la creacin de una
Superintendencia para asegurar la calidad educativa en
nuestro sistema universitario; pero, a rengln seguido,
dispuso expresamente que las competencias de dicha
futura Superintendencia no poda dar lugar a una
vulneracin de la autonoma universitaria, por lo que no
podrn incidir en el ideario o visin de la universidad o
en la libertad de ctedra de sus docentes, o en su
organizacin estructural y administrativa.

Es decir, al ser consciente de que la creacin de una
Superintendencia en el mbito universitario supona una
restriccin importante de la autonoma universitaria, el
Tribunal Constitucional se cuid de prever que su
funcionamiento no poda afectar la organizacin
estructural y administrativa de las Universidades que
iban a estar bajo su supervisin.

50
STC N. 00017-2008-AI/TC, punto resolutivo 4.b).
32

Sin embargo, la nueva Ley Universitaria hace
precisamente lo contrario, pues so pretexto de
implementar la denominada SUNEDU, ordena el cese de
las Asambleas Universitarias de las universidades
pblicas, lo que supone una clara afectacin de la
organizacin estructural y administrativa de nuestra
Universidad, en claro desacato a lo ordenado por el
Tribunal Constitucional en su STC N. 0017-2008-PI/TC
(caso Filiales Universitarias).

Por todo ello, consideramos que la nueva Ley
Universitaria, al realizar un seguimiento imperfecto y
distorsionado de la exhortacin formulada por el TC en su
STC N. 0017-2008-PI/TC, ha violado la cosa juzgada
constitucional que emana de dicha decisin (artculo 82
del Cdigo Procesal Constitucional).

1.2.4. Cmo afecta la nueva Ley Universitaria los
principios de seguridad jurdica, la garanta
institucional, y la cosa juzgada constitucional, en
perjuicio de los recurrentes?

En el presente acpite es necesario precisar, seor Juez,
un pequeo excurso conceptual para la procedencia del
amparo. En efecto, presupuesto ontolgico y jurdico
procesal es que exista un acto lesivo, dimanante de
alguna autoridad, funcionario o persona. Y en este marco
terico, el acto lesivo proviene de la nueva Ley
Universitaria, por lo que el sujeto activo que ha
desencadenado el agravio constitucional en estos
extremos son la acotada Ley expresada en los rubros
arriba enunciados.

a) La seguridad jurdica se ha visto menoscabada
porque si bien una nueva Ley Universitaria presupone
el mandato soberano del legislador de cambiar un
33

orden de cosas antiguos por uno nuevo; ello no debe
suponer en esta actividad legtima afectar el ncleo
duro de la predictibilidad y predecibilidad que subyace
en un sistema jurdico a travs de la seguridad
jurdica; estos aspectos ya han sido sealados en la
parte pertinente de la presente demanda; pero cabe
especificar que la seguridad jurdica se ve afectada a
travs del desplazamiento de una serie de
incertidumbres como son el otorgamiento de los
grados y ttulos por parte de las autoridades
predeterminadas por la Ley N. 23733.

b) En lo que atae a la garanta institucional, ella se
ve afectada a travs de un quiebre de la autonoma
universitaria por las intromisiones que supone el
descabezamiento de sus autoridades universitarias
legtimamente constituidas, y como consecuencia de
ello una hipertrofia de las atribuciones y competencias
de las autoridades constituidas que se ven
desplazadas por un nuevo rgano rector hoy
denominado SUNEDU, y cuya transicin de
implementacin debi ser pacfica, esto es, esperar
que culminen cada universidad pblica con el perodo
de mandato de sus Rectores y Vicerrectores y as
convocar a las nuevas elecciones como proclama la
novsima Ley.

c) Finalmente, la nueva Ley Universitaria, en un afn
presuntamente legtimo de reordenar lo que el
Tribunal Constitucional declar como un estado de
cosas inconstitucional, ha desnaturalizado y
tergiversado el fallo conforme se ha podido apreciar
en las glosas ut supra sealadas. En efecto, se est
cambiando un rgano como es la ANR por otro que va
a tener un centro de gravitacin del poder desde el
Ejecutivo, y ello en estricto mancilla la garanta
34

institucional expresada en la autonoma universitaria
que le es inherente a cada universidad como a su ente
colectivo organizado como es la ANR.

1.3. La interpretacin de la nueva Ley Universitaria a la luz de la
interpretacin constitucional (derechos pblicos
subjetivos)

Por otro lado se debe destacar, seor Juez, que el presente
proceso de amparo gira en torno a una relacin bilateral o
sinalagmtica conflictiva entre las Universidades Pblicas versus el
Ejecutivo. En consecuencia, trtase de lo que George Jellinek
denomin derechos pblicos subjetivos, entendindose por tal a
esa relacin conflictiva entre una persona natural o jurdica
(incluyendo las de Derecho Pblico interno), versus el Estado, en
tanto que aqullas tratan de afirmar la titularidad de ciertos
derechos fundamentales (como los que estn aqu en juego);
frente al Estado que pretende desconocerlos a travs de una
injerencia normativa (la flamante Ley Universitaria).

Cuando estamos ante este supuesto, no cabe duda que si existe
un margen de duda en el mbito de la aplicacin normativa de la
Constitucin, el juez debe aplicar el principio a nivel procesal de
pro actione a favor de los recurrentes (ubicado en el artculo III
del Ttulo Preliminar del CPConst.) y a nivel sustantivo aplicar el
estndar hermenutico pro homine o favor libertatis; estos
extremos debern tenerse presentes, debindose aclarar que la
frmula pro actione es para la admisin de la demanda, y los
segundos, para la sentencia que deber ser declarada estimativa.

1.3.1. Interpretacin de los derechos fundamentales

a) Principio pro homine

Unos de los principios bsicos de interpretacin de los
derechos fundamentales es el principio pro homine,
35

tambin denominado regla de la preferencia. Con
arreglo a l, se busca que, ante eventuales diferentes
interpretaciones de un dispositivo legal, se debe optar
por aqulla que conduzca a una mejor proteccin de
los derechos fundamentales, descartando as las que
restrinjan o limiten su ejercicio.

Como ha establecido el Tribunal Constitucional, el
principio pro homine impone que, en lugar de asumir
la interpretacin restrictiva, se tenga que, por el
contrario, optar por la tesis que posibilite que el
particular pueda ejercer su derecho ()
51
.

b) Su interpretacin conforme a los tratados
internacionales e interpretacin de
convencionalidad

Conforme a lo que establece la Cuarta Disposicin
Final y Transitoria de la Constitucin y el artculo V del
Ttulo Preliminar del Cdigo Procesal Constitucional, los
derechos fundamentales reconocidos en nuestra
Constitucin deben ser obligatoriamente interpretados
de conformidad con los tratados y los convenios
internacionales sobre derechos humanos ratificados
por el Per y en concordancia con las decisiones
adoptadas por los tribunales internacionales sobre
derechos humanos constituidos segn tratados de los
que el Per es parte.

En tal sentido, como ha enfatizado el Tribunal
Constitucional, el ejercicio interpretativo que realice
todo rgano jurisdiccional del Estado (o que
desempee funciones materialmente jurisdiccionales),
para determinar el contenido constitucionalmente
protegido de los derechos fundamentales, debe estar

51
36

obligatoriamente informado por las disposiciones de
los tratados internacionales de derechos humanos y
por la interpretacin de las mismas realizada por los
tribunales internacionales sobre derechos humanos a
travs de sus decisiones
52
.

c) Su interpretacin conforme a la jurisprudencia
de los tribunales internacionales: la cosa juzgada
convencional

Finalmente, como ha sido sealado profusamente en la
doctrina, las fuentes del derecho internacional se
influyen recprocamente. As, stas, a su vez, influyen
y son influidas por las fuentes domsticas. La
interpretacin de las normas internacionales tambin
puede beneficiarse de la jurisprudencia que se genere
sobre el punto en los pases parte del sistema, puesto
que la aplicacin de normas domsticas a casos
particulares tambin puede dar alcance y contenido
ms precisos a las normas de derechos humanos.
Mirando esto desde otro ngulo, el juez nacional, al
interpretar una norma de derechos humanos nacional,
tambin debe tener en consideracin las normas
internacionales y la jurisprudencia internacional.

En el plano de la interpretacin de los derechos
fundamentales llevada a cabo por los tribunales
internacionales, el Tribunal Constitucional ha sido claro
en sealar que la relacin entre stos no alude a
una relacin de jerarquizacin formalizada [entre los
tribunales internacionales de derechos humanos y los
tribunales internos], sino a una relacin de
cooperacin en la interpretacin pro homine de los
derechos fundamentales. No puede olvidarse que el
artculo 29.b de la Convencin proscribe a todo

52
STC N. 05854-2005-PA/TC, fundamento 28.
37

tribunal, incluyendo a la propia Corte, limitar el goce
y ejercicio de cualquier derecho o libertad que pueda
estar reconocido de acuerdo con las leyes de
cualquiera de los Estados partes o de acuerdo con otra
convencin en que sea parte uno de dichos Estados
53
.

En reciente jurisprudencia, el TC ha sido concluyente
en sealar que los derechos reconocidos en los
tratados sobre derechos humanos y su respectiva
interpretacin por los tribunales internacionales, son,
por as decirlo, un punto de partida, un referente
mnimo indispensable, en cuyo desarrollo se
encuentra expedita la facultad de los Estados de
ampliar su mbito normativo, sea sumando derechos
nuevos inspirados en la dignidad humana, o
acompaando a los ya previstos de manifestaciones
que impliquen una garanta adicional en su eficacia,
esto es, en la proyeccin del derecho jurdicamente
reconocido a la realidad concreta
54
.

Adicional a ello, y en este rubro, resulta pertinente
invocar la cosa juzgada convencional, que ha venido
siendo esgrimida a nivel de la literatura moderna por
el profesor Eduardo Ferrer Mac-Gregor, en su reciente
voto a la sentencia de la Corte Interamericana de
Derechos Humanos, en el caso Gelman Vs. Uruguay
55
.
En este sentido, conforme se habr apreciado, la Corte
Interamericana ha decantado jurisprudencialmente un
derecho fundamental que es convencional, relacionado
al derecho de acceso a la funcin pblica, que se ve

53
STC N. 02730-2006-AA/TC.
54
55
Vid., con todo, a FERRER MAC-GREGOR, Eduardo: Panormica del Derecho procesal constitucional y
convencional, Marcial Pons, Mxico-Madrid, 2013; HERRERAS CUEVSA, Ignacio Francisco: Control de
convencionalidad y efectos de las sentencias, 2 edicin, Ubijus, Mxico, 2012; FLORES NAVARRO, Sergio
y ROJAS RIVERA, Victorino: Control de convencionalidad, Novum, Mxico, 2013; y URIBE ARZATE,
Enrique: Problemas actuales de los Tribunales Constitucionales y el control de convencionalidad, El Derecho
- Porra, Mxico, 2012.
38

menoscabado con la entrada en vigor de la nueva Ley
Universitaria.

1.3.2. Aplicacin del test de razonabilidad en la nueva Ley
Universitaria

La Primera Disposicin Complementaria Transitoria de la nueva
Ley Universitaria, dispone lo siguiente:

PRIMERA.- Proceso de adecuacin del gobierno de la universidad
pblica
A la entrada en vigencia de la presente ley, cesa la
asamblea universitaria de las universidades pblicas.
Quedan suspendidos todos los procesos de nombramiento,
ascenso y ratificacin del personal docente y no docente hasta que
asuman las nuevas autoridades de gobierno.
A tal efecto, a los diez (10) das calendario de la entrada en
vigencia de la presente Ley, se conforma en cada universidad un
Comit Electoral Universitario Transitorio y Autnomo, integrado
por tres docentes principales, dos docentes asociados y un
docente auxiliar, todos a tiempo completo y dedicacin exclusiva,
que sean los ms antiguos en sus respectivas categoras, y por
tres estudiantes, uno por cada facultad de las tres con mayor
nmero de alumnos, quienes hayan aprobado como mnimo cinco
semestres acadmicos y ocupen el primer lugar en el promedio
ponderado de su facultad.
La abstencin total o parcial de los representantes estudiantiles en
el Comit Electoral Universitario no impide su instalacin y
funcionamiento. La antigedad de los docentes se determina en
funcin al tiempo de servicios efectivo en dicha categora en la
universidad; en caso de empate se optar por los de mayor edad.
El Comit Electoral Universitario se instala teniendo como
Presidente al docente principal elegido ms antiguo; dicho Comit
convoca, conduce y proclama los resultados del proceso electoral
conducente a elegir a los miembros de la asamblea estatutaria en
un plazo mximo de veinticinco (25) das calendario.
La Asamblea estatutaria est conformada por 36 miembros: 12
profesores principales, 8 profesores asociados, 4 profesores
39

auxiliares y 12 estudiantes. Estos ltimos deben cumplir los
requisitos sealados en la presente Ley para los representantes
para la Asamblea universitaria.
La eleccin se realiza mediante voto universal obligatorio y
secreto de cada una de las categoras de los profesores indicados
y por los estudiantes regulares.
La Asamblea estatutaria se instala inmediatamente despus de
concluida la eleccin de sus miembros por convocatoria del
presidente del comit electoral universitario, y presidida por el
docente principal ms antiguo.
La Asamblea estatutaria redacta y aprueba el estatuto de la
Universidad, en un plazo de cincuenta y cinco (55) das
calendario.
A la fecha de aprobacin de los nuevos estatutos, la asamblea
universitaria establece el cronograma de eleccin de las nuevas
autoridades y el plazo para su designacin en reemplazo de las
autoridades vigentes. El referido cronograma debe incluir las
fechas de la convocatoria a nuevas elecciones, de realizacin del
proceso electoral, y de designacin de las nuevas autoridades.
La designacin de las nuevas autoridades debe realizarse
antes de que concluya el perodo de mandato de las
universidades vigentes.
Aprobado el estatuto de la universidad y el referido cronograma,
la asamblea estatutaria asume transitoriamente las funciones de
la Asamblea universitaria hasta la eleccin de las nuevas
autoridades. El proceso de eleccin de nuevas autoridades es
realizado por el Comit Electoral constituido conforme a lo
establecido por la presente ley, y comprende la eleccin de rector,
vicerrector y decanos, reconstituyndose as la Asamblea
Universitaria, el Consejo Universitario y los Consejos de Facultad.
Es de responsabilidad de las autoridades elegidas completar la
adecuacin de la universidad a las normas de la presente Ley y el
respectivo estatuto.
La Oficina Nacional de Procesos Electorales ONPE participa y
garantiza la transparencia de los procesos electorales, a travs de
la asistencia tcnica a cada Comit Electoral Universitario.

Ahora bien, como quiera que la esencia del proceso constitucional
de amparo es la tutela de los derechos fundamentales de
40

contenido constitucional, resulta en el presente caso esgrimir un
criterio hermenutico de especial relevancia en la jurisdiccin
constitucional.

En efecto, en la Teora de la Interpretacin Constitucional, los
derechos fundamentales exigen, cuando se van a restringir, si
dicha restriccin resulta ser legtima para alcanzar los fines que
persigue la ley. En tal sentido, los jueces intrpretes, tienen hoy
una herramienta objetiva para verificar cualquier acto restrictivo
que suponga la afectacin o no de algn contenido esencial de un
derecho iusfundamental.

Nos corresponde, seor Juez, en este extremo, aplicar el test de
proporcionalidad a la Primera Disposicin Complementaria
Transitoria (DCT) de la nueva Ley Universitaria, que hemos citado
lneas arriba.

Surge, en consecuencia, la interrogante siguiente: la intervencin
del legislador en el derecho fundamental de acceso a la funcin
pblica, es imprescindible para su cometido de implementar una
nueva Ley Universitaria? O acaso, tal actitud es invasiva y
violatoria y, en consecuencia, dicha intervencin supone un
vaciamiento del contenido esencial del derecho a elegir, ser
elegido, y el derecho a mantenerse en el cargo dentro del perodo
para el que se fue elegido; y, por tanto, todo ello, resulta ser
inconstitucional?

Como se sabe, seor Juez, el test de razonabilidad, segn la
jurisprudencia del Tribunal Constitucional, es un anlisis de
proporcionalidad que est directamente vinculado con el valor
superior justicia; constituye, por lo tanto, un parmetro
indispensable de constitucionalidad para determinar la actuacin
de los poderes pblicos, sobre todo cuando sta afecta el ejercicio
de los derechos fundamentales
56
.

56
STC N. 0050-2004-AI y otros (acumulados), fundamento 109.
41

Este test se compone, a su vez, de tres principios, que son los
principios de idoneidad o adecuacin; de necesidad; y de
proporcionalidad en sentido estricto. El propio TC los define con
estas palabras:

De acuerdo con el principio de idoneidad o adecuacin,
toda injerencia en los derechos fundamentales debe ser
idnea para fomentar un objetivo constitucionalmente
legtimo, suponiendo dos cosas: primero, la legitimidad
constitucional del objetivo y, segundo, la idoneidad de la
medida sub examine. El principio de necesidad significa
que, para que una injerencia en los derechos fundamentales
sea necesaria, no debe existir ningn otro medio alternativo
que revista, por lo menos, la misma idoneidad para alcanzar
el objetivo propuesto y que sea ms benigno con el derecho
afectado. Requiere analizar, de un lado, la idoneidad
equivalente o mayor del medio alternativo, y, de otro, el
menor grado en que ste intervenga en el derecho
fundamental. Por ltimo, de acuerdo con el principio de
proporcionalidad strictu sensu, para que una injerencia
en los derechos fundamentales sea legtima, el grado de
realizacin del objetivo de sta debe ser por lo menos
equivalente o proporcional al grado de afectacin del
derecho fundamental, comparndose dos intensidades o
grados: el de la realizacin del fin de la medida examinada y
el de la afectacin del derecho fundamental
57
.

1.3.3. Anlisis de los subprincipios de razonabilidad para
el presente caso

a) Subprincipio de idoneidad o de adecuacin

De acuerdo con este principio, toda injerencia en los
derechos fundamentales debe ser idnea o capaz para
fomentar un objetivo constitucionalmente legtimo. En

57
STC N. 0050-2004-AI/TC y otros (acumulados), fundamento 109 (nfasis aadido)
42

otros trminos, este subprincipio supone dos cosas:
primero, la legitimidad constitucional del objetivo; y,
segundo, la idoneidad de la medida utilizada
58
.

En el presente caso:

- Existe la necesidad de reformar la Ley N. 23733,
Ley Universitaria, por otra norma moderna y a la
altura de los nuevos tiempos (objetivo
constitucionalmente legtimo)
- Pero ese objetivo, est significando la injerencia en
cada Universidad de destituir a sus autoridades
legtimamente constituidas. En consecuencia, para
conseguir el objetivo legtimo, se est utilizando un
medio gravoso. En palabras del TC, resulta
inidnea la medida utilizada.

b) Subprincipio de necesidad

Segn el subprincipio de necesidad, para que una
injerencia en los derechos fundamentales sea
necesaria, no debe existir ningn otro medio
alternativo que revista, por lo menos, la misma
idoneidad para alcanzar el objetivo propuesto y que
sea ms benigno con el derecho afectado. Se trata de
una comparacin de la medida adoptada con los
medios alternativos disponibles, y en la cual se
analiza, por un lado, la idoneidad equivalente o mayor
del medio alternativo; y, por otro, su menor grado de
intervencin en el derecho fundamental
59
.

En el caso concreto, nuevamente, se verifica en este
subprincipio que la injerencia de la Ley en destituir a
las autoridades recurrentes resulta no slo inidnea,

58
59
43

sino que puede haber otro medio alternativo. Y, este
medio que aqu esgrimimos, es el siguiente, y que
deber vuestro Juzgado tener en cuenta al momento
de disponer el fallo: que la Ley Universitaria no
requiere de la aplicacin de dictar medidas gravosas
de destituir a las autoridades, sino que stas
permanecern en sus cargos hasta que termine su
perodo o mandato; y a partir de all que se convoque
a nuevas elecciones con un plazo razonable previo, a
fin de que se elijan, en trminos democrticos y por
elecciones universales, a las nuevas autoridades.
Esta debi ser la opcin ms legtima o benigna que
alude este subprincipio.

c) Subprincipio de proporcionalidad

Finalmente, en atencin al subprincipio de
proporcionalidad, para que una injerencia en los
derechos fundamentales sea legtima, el grado de
realizacin del objetivo de intervencin debe ser, por
lo menos, equivalente o proporcional al grado de
afectacin del derecho fundamental. Se trata, por
tanto, de la comparacin de dos intensidades o
grados: la realizacin del fin de la medida examinada
y la afectacin del derecho fundamental
60
.

En cuanto corresponde al principio de proporcionalidad
strictu sensu, se debe analizar si la realizacin del fin
perseguido es proporcional a la intervencin del
legislador en el derecho fundamental a ser elegido y
que se respete el derecho a mantenerse en el cargo
para el que se fue elegido.

Sobre este extremo, se debe insistir en que el
contenido esencial del derecho a ser elegido, como ya

60
44

lo hemos sealado, se encentra reconocido en el
artculo 31 de nuestra Constitucin, el cual recoge el
derecho al sufragio en sus dos acepciones: una
dimensin activa (el derecho a elegir) y una
dimensin pasiva (el derecho a ser elegido).

La nueva Ley Universitaria no puede privar
arbitrariamente el derecho ciudadano a elegir y ser
elegido, reconocido en el artculo 31 de nuestra
Constitucin. Es decir, al destituirse a las autoridades
universitarias antes de que venza el plazo de su
mandato o cargo, s se afecta el contenido esencial del
derecho al cargo del funcionario pblico. Esta
intervencin no slo no es idnea, sino que, conforme
se ha analizado en el subprincipio de necesidad,
existen otras vas alternas menos gravosas o
invasivas.

1.3.4. Recapitulacin: el amparo como proceso
constitucional idneo frente a la interdiccin de la
arbitrariedad

A lo largo de la presente demanda, podr apreciar
vuestro Despacho que si bien la nueva Ley Universitaria
tiene objetivos legtimos, pues hace mucho tiempo debi
reformarse el sistema universitario con una nueva Ley;
sin embargo, se podr verificar, repetimos, que resulta
ser ciertamente invasiva y que el legislador no ha
necesitado de estos extremos para que la Ley que
mantenga inclume de vicio de inconstitucionalidad. En
efecto, es a todas luces arbitrario que, en el afn de
superar el estado de cosas inconstitucionales en el
sistema universitario, existe cierta prepotencia en dejar
sin efecto a las autoridades elegidas democrticas dentro
de su sistema universitario, por un lado; y por otro, dejar
sin efecto la ANR, conforme veremos luego.
45

2. DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES DE LA ASAMBLEA
NACIONAL DE RECTORES (ANR)

La Sptima Disposicin Complementaria Transitoria de la nueva
Ley Universitaria, prescribe lo siguiente:

Constityase el Grupo de Trabajo encargado de realizar el
cierre presupuestal, patrimonial, administrativo, de
personal y financiero de la Asamblea Nacional de Rectores
(ANR) y su Consejo Nacional para la Autorizacin de
Funcionamiento de Universidades (CONAFU), en el que
participarn:
a) Un representante del Ministerio de Educacin, que lo presidir
b) Un representante de la Asamblea Nacional de Rectores
c) Un representante de la Superintendencia Nacional de Bienes
Estatales.
El Grupo de Trabajo antes sealado, se instalar en un plazo no
mayor a 10 (diez) das mediante resolucin ministerial del Sector
Educacin. Instalado el Grupo de Trabajo, tendr un plazo no
mayor de 90 (noventa) das para realizar el cierre presupuestal,
patrimonial, administrativo, de personal y financiero, luego de lo
cual se extinguir la Asamblea Nacional de Rectores y su
Consejo Nacional para la Autorizacin de Funcionamiento
de Universidades. Los trabajadores sujetos al rgimen del
Decreto Legislativo 276, sern incorporados al Ministerio de
Educacin, bajo el mismo rgimen.
La SUNEDU asume la administracin y pago de las pensiones de
los pensionistas de la Asamblea Nacional de Rectores
pertenecientes al rgimen pensionario regulado por el Decreto
Ley 20530, para cuyo efecto, en un plazo no mayor a 60 das,
deber procederse a la transferencia del fondo previsional
respectivo, del acervo documentario y los legajos de los referidos
pensionistas.
Facltese al Ministerio de Educacin para que mediante
resolucin ministerial ample, de ser necesario, el plazo sealado
para el cierre antes referido, as como para establecer las
46

disposiciones que estime pertinentes para el cumplimiento de lo
dispuesto en la presente disposicin (nfasis nuestro).

Este extremo debe ser ubicado en los marcos de los conflictos que
se presentan entre personas jurdicas, siendo en este caso una
Universidad Pblica, versus el Legislativo y el Ministerio de
Educacin; entidad esta ltima que pretende reorganizar el
sistema universitario.

En efecto, en doctrina se maneja el planteamiento respecto a la
legitimidad activa de quines pueden plantear un proceso de
amparo. Al respecto, el profesor Gmez Montoro ha sealado lo
siguiente y que aqu transcribimos in extenso:

Si bien tanto en las personas jurdicas de derecho
privado como las de derecho pblico, la personalidad
jurdica es fruto de una atribucin por parte del
ordenamiento jurdico que tiene por finalidad convertir al
ente en cuestin en un sujeto autnomo de relaciones
jurdicas, es decir, de derechos y obligaciones, las
diferencias son sustanciales: mientras que la persona
jurdica de derecho privado es fruto del ejercicio por los
ciudadanos de sus derechos fundamentales y ella misma
se convierte a su vez en un medio para el ejercicio de
esos derechos, la persona jurdica de derecho pblico es
creacin del propio Estado (en su significado ms amplio)
y constituye habitualmente un instrumento de
descentralizacin con el que se busca, en definitiva, una
organizacin administrativa ms flexible y eficaz. La
distincin resulta de gran trascendencia sobre todo si la
justificacin del reconocimiento de derechos
fundamentales a personas jurdicas se busca en los
intereses de las personas fsicas que estn detrs de
ellas. En el caso de las personas jurdico-pblicas detrs
se encuentran los poderes pblicos por lo que, en
principio, carece de sentido reconocerles derechos
47

fundamentales. La cuestin, sin embargo, no es tan
simple y, especialmente en Alemania, persisten voces en
favor de una cierta extensin de los derechos
fundamentales a estas entidades jurdico-pblicas,
especialmente cuando se trata de instituciones que
sirven a los ciudadanos y tienen una cierta independencia
del Estado
61
.

Por otro lado, el Tribunal Constitucional Federal alemn ha optado
por establecer, como regla general, que las personas jurdicas
pblicas s poseen ciertos derechos a las Universidades y
Facultades, en forma independiente de su capacidad jurdica; a las
Iglesias y otras comunidades religiosas, que tienen el status de
una corporacin de Derecho Pblico; as como a las empresas
jurdico-pblicas de radiodifusin; todo ello en el entendido que
estos tres entes sirven a la verificacin de los derechos
fundamentales individuales de los ciudadanos, por lo que son
organizaciones que permanecen en una posicin propia,
independiente o, en cualquier caso, distanciada de la del
Estado
62
.

Ms in extenso, el profesor Gerardo Eto Cruz ha sealado en su
Tratado del Proceso Constitucional de Amparo, lo siguiente
63
:

Por ltimo, en el caso peruano, nuestro Tribunal
Constitucional ha asumido una clara posicin a favor de
la titularidad de derechos por parte de entes pblicos.
Para arribar a esta conclusin, el Tribunal parte de la
premisa del surgimiento de los derechos econmicos,
sociales y culturales, y de la nueva forma de entender al

61
GMEZ MONTORO, ngel: La titularidad de derechos fundamentales por personas jurdicas: un intento
de fundamentacin, en Revista Espaola de Derecho Constitucional, Ao 22, Num. 65, mayo-agosto 2002,
p. 53.
62
ETO CRUZ, Gerardo: Tratado del proceso constitucional de amparo, Tomo I, Gaceta Jurdica, Lima, 2013,
p. 665.
63
ETO CRUZ, Gerardo: op. cit., pp. 667-669.
48

Estado en ese nuevo contexto. En efecto, dicho
Colegiado sostiene:

() la relacin Estado-Sociedad ha variado sobremanera
desde la configuracin del Estado en el siglo XIX a la
actualidad. De una visin que propona una divisin
tajante entre ambos, se ha derivado a una relacin ms
similar a la integracin de uno y otra. Ello implic un
cambio en la organizacin estatal que devino en la
creacin de diversas entidades pblicas encargadas de
cumplir con las obligaciones propias de la administracin
y prestacin de servicios. Dichas entidades, a fin de
cumplir con sus funciones deban en muchos casos
acudir al rgano jurisdiccional. A manera de ejemplo
podra hacerse referencia a la Defensora del Pueblo y a
la SUNAT; aquella se encuentra facultada para interponer
demandas de amparo en virtud al artculo 40 in fine del
Cdigo Procesal Constitucional, mientras que sta puede
cuestionar va el contencioso-administrativo las
decisiones adversas emitidas por el Tribunal Fiscal,
siempre que cumpla con lo establecido por el artculo 157
del Cdigo Tributario. En tales supuestos, resulta
evidente que el rgano jurisdiccional tambin tendr que
respetar los principios y derechos contenidos en el
artculo 139 (entre ellos el numeral 3) de la Constitucin,
no solo por ser normas objetivas, sino tambin porque
deben comprenderse como derechos fundamentales de
las partes titulares del proceso.

Es desde esta perspectiva, pues, que por ejemplo,
nuestro Tribunal Constitucional ha interpretado que los
entes pblicos son titulares del derecho al debido proceso
y la tutela jurisdiccional efectiva , as como tambin del
debido procedimiento administrativo.

49

Pero, ms an, el Tribunal ha reconocido que los
derechos fundamentales rigen tambin para las personas
jurdico-pblicas cuando se trata de una relacin que
confronta a dos de ellas en un determinado proceso: en
efecto, el Tribunal Constitucional ha manifestado, en una
sentencia que tiene carcter de precedente vinculante
(aunque al amparo de la legislacin procesal
constitucional anterior al CPCo), lo siguiente:

Inicialmente, es pertinente examinar si el Tribunal
Constitucional es competente para analizar un proceso
que contraponga los intereses de dos entidades de
derecho pblico. La demanda en el presente caso ha sido
presentada por el Banco de la Nacin y dirigida
bsicamente contra el Seguro Social de Salud, ESSALUD,
ex IPSS. Segn el artculo 6 inciso 4 de la Ley 23506,
aplicable al caso concreto, no proceden las acciones de
garanta de las dependencias administrativas,
incluyendo las empresas pblicas, contra los Poderes del
Estado y los organismos creados por la Constitucin, por
los actos efectuados en el ejercicio regular de sus
funciones. Contrario sensu, se observa que s proceden
los procesos constitucionales entre tales entidades en
caso de que la actividad de la demandada no haya sido
efectuada en el ejercicio regular de sus funciones, tal
como se critica a ESSALUD. Es ms, ya en anterior
oportunidad (Sentencia del Expediente 918-98-AC/TC),
este Colegiado se ha considerado competente para
revisar un proceso iniciado por el Fondo Metropolitano de
Inversiones INVERMET, y dirigido contra la
Municipalidad Distrital de Lince.

3. ASPECTOS PROCESALES RELEVANTES QUE DEBEN TENERSE
PRESENTE
50

3.2. La procedencia del amparo

3.2.1. Teora del acto lesivo en el caso sub litis

Como es sabido, para que prospere un proceso de
amparo, es necesario que el demandante por lo menos
tenga un factor suyo y exclusivo: que tenga el derecho.

En qu consiste el acto lesivo? El acto lesivo puede ser
definido como aquella conducta (accin u omisin)
proveniente de cualquier autoridad, funcionario o
persona, que amenaza o vulnera derechos
fundamentales. En esta lnea, Burgoa seala
64
:

(el acto lesivo) consistir en cualquier hecho
voluntario, intencional, negativo o positivo (),
consistente en una decisin o en una ejecucin o
en ambas conjuntamente, que produzcan una
afectacin en situaciones jurdicas y fcticas
dadas, y que se impongan unilateral, coercitiva o
imperativamente, engendrando la contravencin
a todas aquellas situaciones conocidas con el
nombre o bajo la connotacin jurdica de
garantas individuales.

En este sentido, a travs del proceso constitucional de
amparo no se busca hacer frente a cualquier situacin
que en los hechos se produzca y que afecte derechos
fundamentales: para que proceda el amparo, debe
tratarse de una conducta llevada a cabo por una
autoridad, funcionario o persona. En otros trminos, el
amparo no procede contra cualquier hecho, sino frente a
acciones u omisiones llevadas a cabo con conocimiento y
voluntad.

64
BURGOA, Ignacio: El juicio de amparo, 34.edicin, Porra, Mxico, 1998, p. 205.
51

El acto lesivo tiene un contenido material y otro jurdico,
que deben ser analizados en forma conjunta, a efectos
de la correcta identificacin de lo que va a ser
impugnado a travs del amparo. Explicamos a
continuacin los alcances de ambos contenidos.

Al analizar el contenido material del acto lesivo, se debe
tomar en consideracin que el mismo se encuentra
constituido por tres elementos: a) el sujeto activo (que
lleva a cabo el acto lesivo), b) el sujeto pasivo (que se ve
perjudicado en sus derechos por el acto lesivo), y c) la
accin u omisin concreta.

Estos elementos deben ser evaluados por vuestro
Despacho, a partir de los hechos que a lo largo de la
presente demanda se han venido explicitando en su
dimensin fctica y normativa.

3.2.2. Causales de improcedencia

Atendiendo a los criterios de procedibilidad que deben cumplirse
para plantear una demanda de amparo, debemos sealar que la
presente demanda los cumple a cabalidad, por las siguientes
consideraciones:

a) Acto lesivo: en el presente caso, el acto lesivo que
cuestionamos presenta la doble dimensin fctica y jurdica que
le es inherente, pues el hecho fctico est dado por la nueva
Ley Universitaria; y el elemento jurdico es la afectacin de los
derechos a la participacin poltica, a elegir y ser elegido, a la
seguridad jurdica, y a la garanta institucional de la autonoma
universitaria. En ese sentido:

- Se trata de una afectacin por accin, concretizada en la
vigencia de la mencionada Ley
52

- Es un presente, ya que la Ley se encuentra vigente, al haber
sido publicada el diario oficial El Peruano.
- Es un acto reparable, ya que con la inaplicacin de la Ley se
podr reparar los derechos fundamentales cuya afectacin se
invoca en la presente demanda
- Es un acto subsistente, pues en la medida en que la nueva
Ley no se derogue, la afectacin de los derechos
constitucionales invocados continuar surtiendo efectos.
- Es un acto manifiesto, pues los vicios de inconstitucionalidad
que aqu hemos sealado se derivan directamente del texto
de la nueva Ley publicada en El Peruano; y finalmente,
- Es un acto no consentido, pues en todo momento los
recurrentes hemos expresado nuestra oposicin a la referida
norma, cuando era un Proyecto de Ley, y que ahora se ha
convertido en norma vinculante.

En ese sentido, el acto lesivo cuestionado en autos encuadra
a la perfeccin dentro de la tipologa mencionada por el
Tribunal Constitucional en su STC N. 03283-2003-AA/TC.

b) Contenido constitucionalmente protegido del derecho invocado:
en efecto, como hemos demostrado a lo largo de la presente
demanda, ha de concluirse que los hechos y el petitorio de la
misma s estn referidos directamente al contenido
constitucionalmente protegido de los derechos a la participacin
poltica, a elegir y ser elegido, a la seguridad jurdica y a la
autonoma universitaria. En tal sentido, no es de aplicacin el
artculo 5.1 del Cdigo Procesal Constitucional.

c) No existen vas igualmente igualmente satisfactorias: en efecto,
si bien podra alegarse que la nueva Ley Universitaria es pasible
de ser cuestionada en un proceso de inconstitucionalidad,
debemos precisar que en la presente demanda no
cuestionamos la inconstitucionalidad abstracta de dicha norma,
sino su aplicacin al caso concreto, lo cual evidentemente slo
puede lograrse a travs del proceso de amparo. Por ello, ha de
53

concluirse que no es de aplicacin el artculo 5.2 del Cdigo
Procesal Constitucional.

d) No se ha acudido a otro proceso judicial, no hay necesidad de
agotar va previa alguna; y a la presentacin de la presente
demanda la afectacin sigue vigente; por lo tanto, tampoco son
de aplicacin los incisos 3, 4 ni 5 del artculo 5 del Cdigo
Procesal Constitucional. Asimismo, por razn de la materia,
tampoco son de aplicacin los incisos 6, 7, 8 ni 9 del referido
artculo.

e) No ha vencido plazo de prescripcin alguno, pues tratndose de
un amparo contra norma, la afectacin es continuada, por lo
que no cabe aplicar ningn plazo (vase, en el mismo sentido,
la STC N. 0578-2011-PA/TC, fundamento 2). En tal sentido,
no es de aplicacin la causal de improcedencia prevista en el
artculo 5.10 del Cdigo Procesal Constitucional.

POR TODO LO EXPUESTO:

A Usted, seor Juez, en atencin a todo lo esgrimido, y
convencidos de haber acreditado suficientemente la atendibilidad
de nuestra demanda, solicitamos ante su Despacho que se declare
FUNDADA nuestra pretensin de amparo en todos sus extremos.

4. MEDIOS PROBATORIOS

En calidad de medios probatorios presentamos lo siguiente:

4.1. Certificacin del Comit Electoral, que acredita la eleccin de los
recurrentes como Rector y Vicerrectores de la Universidad.
4.2. Certificacin del Comit Electoral, que acredita la eleccin de la
Asamblea Universitaria, Consejo Universitario y Decanos de las
Facultades respectivas.
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4.3. Copia simple de la nueva Ley Universitaria, objeto de
impugnacin.
4.4. Copias simples de los DNIs de los recurrentes.

5. ANEXOS

En calidad de anexos adjuntamos los siguientes
documentos:

1.A.- Certificacin del Comit Electoral, que acredita la
eleccin de los recurrentes como Rector y Vicerrectores de la
Universidad
1.B.- Certificacin del Comit Electoral, que acredita la
eleccin de la Asamblea Universitaria, Consejo Universitario
y Decanos de las Facultades respectivas.
1.C.- Copia simple de la nueva Ley Universitaria, objeto de
impugnacin.
1.D.- Copias simples de los DNIs de los recurrentes.

Trujillo, 8 de julio de 2014.

Demanda Ley Universitaria (8 de Julio)

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