O INSTITUTO DA PRESCRIO NO DIREITO

ADMINISTRATIVO
Raphael Peixoto de Paula Marques
Bacharel em direito pela UNIP-PB
Ex-estagirio do Ministrio P!lico "unto ao #$E%PB
raphapeixoto&hotmail'com
Sumrio( )' Introdu*+o ,' - .ator tempo nas rela*/es "ur0dicas 1'
$onceito de prescri*+o administrati2a 1')' Impropriedade
terminol3gica 4' 5 prescri*+o 6decad7ncia8 como o!stculo 9
in2alida*+o dos atos administrati2os 4')' 5 quest+o do pra:o ;'
Prescri*+o e as $ortes de $ontas( o pro!lema do dano ao errio <' =
guisa de conclus+o
1. INTRODUO
Num Estado de direito
1
(Rechtsstaat) o poder no aso!uto" estando su#eito a
prin$%pios e re&ras #ur%di$as 'ue asse&uram aos $idados se&uran(a" !ierdade e
i&ua!dade. O Estado !imitado pe!o direito ) imprio da lei ) e seu poder po!%ti$o
!e&itimado pe!o po*o ) elemento democrtico. Ne!e *i&ora o prin$%pio da separa(o de
poderes" no reunindo mais o monar$a em torno de si as di*ersas +un(,es (>?@tat c?est
moi). Dessarte" per$ee-se 'ue no Estado de direito o ordenamento #ur%di$o-positi*o
arrima-se em dois a.iomas prin$ipais/ a justia e a segurana.
Nesse *is" um dos institutos asse$urat0rios desta se&uran(a #ur%di$a a
pres$ri(o. Esta tem sua ra1o de ser no +ato de 'ue as re!a(,es #ur%di$as t2m 'ue
propor$ionar estabilidade e !n"iana aos destinatrios do ordenamento #ur%di$o" pois
o direito $on$eido para &erar a pa1 no $on*%*io so$ia!.
O presente traa!3o tem o es$opo de estudar ta! instituto no 4mito do direito
administrati*o" re*e!ando suas $ara$ter%sti$as" di+eren(ando-o da pres$ri(o #udi$ia! e
tra1endo a !ume as di+erentes teorias a respeito da pres$ritii!idade administrati*a.
Ini$ia!mente" $on$eituar-se- o re+erido instituto re*e!ando a impropriedade
termino!0&i$a adotada" as di+eren(as e.istentes entre de$ad2n$ia" pre$!uso e a
pres$ri(o" e 'ua! desses institutos o mais $ondi1ente $om o re&ime *i&orante no
direito administrati*o.
1
5 +orma 'ue na nossa $ontemporaneidade se re*e!a $omo uma das mais ade'uadas para $o!3er os
prin$%pios e *a!ores de um Estado suordinado ao direito se&undo o mestre 6.6. 7omes 8anoti!3o
Estado constitucional de direito democrtico e social am!ientalmente sustentado.
1
9ar-se-o" outrossim" $on$isos $omentrios a$er$a dos atos administrati*os e o
+ator tempo $omo ost$u!o : sua in*a!ida(o" os pra1os prescricionais e" ao +ina!"
te$er-se- uma re*e resen3a a$er$a da prescri*+o no ato $omp!e.o e nas 8ortes de
8ontas.
;. O 95TOR TE<=O N5S RE>5?ES 6UR@DI85S
6 di1ia o insi&ne 85IO <ARIO/ A- tempo domina o homemB na 2ida
!iol3gicaB na 2ida pri2adaB na 2ida social e nas rela*/es ci2isC'
O +ator tempo tem &rande in+!u2n$ia nas re!a(,es #ur%di$as a+!oradas no seio da
so$iedade" pois no se admite a eterna in$erte1a nas re!a(,es intersu#eti*as a 'ue o
direito $on+ere #uridi$idade. 5 pres$ri(o *isa #ustamente a $on+erir estabilidade a tais
situa(,es" pois imprime so!ide1 e +irme1a ao !iame #ur%di$o $onstitu%do entre os
inte&rantes desta re!a(o. Not*e! o ma&istrio de 5N@B5> BRUNO a$er$a do
assunto/
A- tempo que passaB cont0nuoB 2ai alterando os .atos e com estes as
rela*/es "ur0dicas que neles se ap3iam' E o direitoB com o seu senso realistaB
n+o pode deixar de atender a essa natural transmuta*+o de coisas 6'''8 5lm
dissoB o .ato cometido .oi-se perdendo no passadoB apagando-se os seus
sinais .0sicos e as suas circunstDncias na mem3ria dos homensE escasseiam-
se e tomam-se incertas as pro2as materiais e os testemunhos e assim
crescem os riscos de que o "u0:o que se 2enha a emitir so!re ele se extra2ieB
com gra2e perigo para a seguran*a do direito' Umas e outras ra:/es .a:em
da prescri*+o um .ato de reconhecimento "ur0dico leg0timo e necessrio' Em
todo casoB um .ato que um moti2o de interesse p!lico "usti.icaC'
,
Dando e$o a este sentimento" aponta CI>SON DE SOUD5 85<=OS
B5T5>E5 $om a maestria de sempre/
A- tempo "ur0dico cortaB opera di2idindoB secando' N+o .luxo cont0nuoB
n+o constitui um desenrolar-seB um e2ol2erB um trans.ormar-se' -pera por
cortes e saltos numa realidade que instaB dura e se trans.orma
paulatinamente'
- tempo "ur0dicoB na .ixa*+o dos termos e dos pra:osB .ataisB perempt3riosB
improrrog2eis ou prorrog2eisB corta a realidade duraB distinguindo a
legalidade de ontem da legalidade de ho"eB separando a 2alidade do que se
.e: ontem e a in2alidade do que se .e: ho"eB o til de ho"e e o til de amanh+B
a perda e a aquisi*+o' O castigo dos que dormiram at o dia x e o prmio
dos que permaneceram em ativa viglia at a data yC'
1
6gri.amos8
8omo se nota" o direito no imut*e!" posto 'ue aseado em rea!idade
emp%ri$a" tendo" por isso" 'ue e*o!uir #unto $om a so$iedade. 6 'ue produto $u!tura!"
;
5pud 8ORDEIRO" Renato Sorosa. Prescri*+o 5dministrati2a. RD5 ;FGH1FI-1;F.
J
Fireito Intertemporal. Editora 9orense/ Rio de 6aneiro" 1KLL" p. 1I.
;
no pode o direito +i$ar inerte. Nesta #usti+i$a(o 'ue a pres$ri(o toma assento. 8om
re+er2n$ia a seus +undamentos asse*era S5N TI57O D5NT5S" *e#a-se/
AEsta in.lu7ncia do tempoB consumido do direito pela inrcia do titularB
serve a uma das finalidades supremas da ordem jurdica, que estabelecer
a segurana das relaes sociais' $omo passou muito tempo sem modi.icar-
se o atual estado de coisas, n!o justo que se continue a expor as pessoas
" insegurana que o direito de reclamar mantm sobre todos, como uma
espada de #$mocles' 5 prescri*+o assegura queB daqui em dianteB o
inseguro seguroE quem podia reclamar n+o mais pode'
Fe modo queB o instituto da prescri*+o tem suas ra0:es numa das ra:/es de
ser da ordem "ur0dica( esta!elecer a seguran*a nas rela*/es sociais G .a:er
com que o homem possa sa!er com o que conta e com que n+o contaA'
M
Seme!3ante entendimento i!ustra o mestre S@>NIO RODRI7UES $om &rande
propriedade no tema/
AMister que as rela*/es "ur0dicas se consolidem no tempo' H um interesse
social em que situa*/es de .ato que o tempo consagrou adquiram
"uridicidadeB para que so!re a comunidade n+o paireB inde.inidamenteB a
amea*a de desequil0!rio representada pela demanda' Iue esta se"a
proposta enquanto os contendores contam com elementos de de.esaB pois
do interesse da ordem e da pa: social liquidar o passado e e2itar lit0gios
so!re atos cu"os t0tulos se perderam e cu"a lem!ran*a se .oiC'
I
No direito administrati*o no di+erente" pois a pres$ri(o se ins$re*e $omo
prin$%pio in+ormador de t!d! o ordenamento #ur%di$o rasi!eiro" no admitindo in$erte1a
nas re!a(,es re&u!adas pe!o direito. A@ regra geral de ordem p!licaB que se inscre2e
nos estatutos ci2isB comerciais e penaisB su!metendo-se as rela*/es "ur0dico-
administrati2as a tal postuladoC.
O
Nessa esteira" a se&uran(a #ur%di$a" " pois" prin$%pio diretor e asi!ar na
sa!*a&uarda da #ai"iidade e estabilidade das re!a(,es #ur%di$as. No : toa 'ue a
se&uran(a #ur%di$a ase +undamenta! do Estado de Direito" e!e*ada 'ue est ao
a!tip!ano a.io!0&i$o. Re!ati*amente ao re+erido prin$%pio no 4mito da 5dministra(o
=P!i$a mere$em &uarida as #udi$iosas oser*a(,es do mestre 6.6. 7O<ES
85NOTI>EO
G
/
ANa actual so$iedade de ris$o cresce a necessidade de a$tos pro*is0rios e
a$tos pre$rios a .im de a administra*+o poder reagir 9 altera*+o das
situa*/es .ticas e reorientar a prossecu*+o do interesse p!lico segundo os
no2os conhecimentos tcnicos e cient0.icos' Isto tem de articular-se com
sal2aguarda de outros princ0pios constitucionaisB entre os quais se conta a
M
5pud B5RROSO" >uis Roerto. 5 prescri*+o administrati2a no direito !rasileiro antes e depois da lei
nJ K'LM1%KK. Re*ista Di!o&o 6ur%di$o" Sa!*ador" 856 - 8entro de 5tua!i1a(o 6ur%di$a" *. 1" nQ. M" ;FF1.
I
Fireito $i2il' Editora Sarai*a/ So =au!o" *o!ume 1" 1KKL" p.J;1.
O
8ORDEIRO" Renato Sorosa. Op 8it.
G
Fireito $onstitucional e #eoria da $onstitui*+o. Ed. 5!medina/ 8oimra" MR edi(o" p. ;OM e ;OI.
J
prote*+o da con.ian*aB a seguran*a "ur0dicaB a !oa-. dos administrados e
os direitos .undamentaisC'
Dessume-se" nessa ordem de pensamento" 'ue a pres$ri(o regra geral em
todos os $ampos do direito" sendo a impres$ritii!idade a e$e%!" dependendo" por ta!
e.$ep$iona!idade" de norma e.pressa. Esse o entendimento mais $ondi1ente $om o
ordenamento #ur%di$o ptrio" se&undo aa!i1ada doutrina e pa$%+i$a #urisprud2n$ia. No
outro a !i(o de um dos maiores #uristas rasi!eiros" =ONTES DE <IR5ND5" seno
*e#amos/
A5 prescri*+oB em princ0pioB atinge todas as pretens/es e a*/esB quer se
trate de direitos pessoaisB quer de direitos reaisB pri2ados ou p!licos' %
imprescritibilidade excepcionalC'
L
(7ri+amos)
So outro &iro *era!" arremata o eminente <inistro do Supremo Triuna!
9edera!" <oreira 5!*es" na o$asio em 'ue re!ata o <S n. Q ;F.FOKH1KGO" no seu *oto
*en$edor" de+endendo a tese da pres$ritii!idade das pretens,es" in 2er!is/
A- que implica di:er queB para ha2er exce*+o a esse princ0pioB necessrio
que 2enha ela expressa em texto legal' E isso n+o ocorre com a .alta de que
se trata nos autos' Por outro ladoB em se tratando de interpreta*+o
extensi2aB como se trataB ela se aplica at 9s normas que integram o
denominado Nius singulare? uma 2e: queB a partir de Hel.ertB em )L4MB a
doutrina 2em acentuando queB no terreno dessas normasB s3 n+o se pode
utili:ar da analogia' 6'''8 em matria de prescri!o em nosso ordenamento
jurdico, inclusive no terreno do direito disciplinar, n!o &' que se falar em
ius singulare, uma ve( que a regra da prescritibilidadeC' (ori&inais sem
&ri+o)
5o $ao desta $ita" sendo a impres$ritii!idade e$e%!" no pode o intrprete
a!e&-!a ) ainda &ais 'uand! "!r n! (&bit! ad&inistrati)! ) so o +ato de no 3a*er
norma e.pressa a$er$a de determinado pra1o" tendo" por isso" 'ue !an(ar mo da
ana!o&ia ou da interpreta(o e.tensi*a" para us$ar no ordenamento #ur%di$o o pra1o
ap!i$*e! : esp$ie. Sendo assim" data 2enia da'ue!es 'ue entendem 'ue a pres$ri(o
de direito estrit! ou jus singulare" somente *edada a ap!i$a(o da ana!o&ia ou da
interpreta(o e.tensi*a :'ue!as 3ip0teses 'ue e.pressam e$e#i!nalidade" dos 'uais a
pres$ri(o no +a1 parte. 5 respeito do tema *ersado" mister tra1er : $o!a(o a doutrina
de 6.<. OTEON SIDOU/
AOace ao direito excepcionalB portantoB a aplica*+o da analogia n+o
pre2alece' @ a regra' Na sistemtica !rasileiraB esta 2eda*+o era o!"eto do
artigo <J da primiti2a Introdu*+o ao $3digo $i2il' 5li se assenta2a que Na
lei que a!re exce*/es 9 regra geralB ou restringe direitosB s3 a!range os
casos que especi.ica?' Este dispositi2o n+o .oi a!sor2ido pela re.orma de
L
#ratado de Fireito Pri2adoB *o!. O" p. 1;G.
M
)K4,B porm preceito incorporado 9 doutrina e .orma de interpreta*+o e.
iureB conquanto e. !e&eB o que nenhum "urista negaC'
K
8orroorando do mesmo entendimento 85R>OS <5SI<I>I5NO arremata
$om e.peri2n$ia na matria/
A- recurso 9 analogia tem ca!imento quanto a prescri*/es de Fireito
$omumE n+o do e.$ep$iona!B nem do pena!' No campo destes dois a lei s3 se
aplica aos casos que especi.icaC'
1F
J. 8ON8EITO DE =RES8RIO 5D<INISTR5TIN5
=odemos $on$eituar a pres$ri(o administrati*a so duas 0ti$as/ a da
5dministra(o =P!i$a em re!a(o ao administrado e deste em re!a(o : 5dministra(o.
Na primeira" a perda do pra1o para 'ue a 5dministra(o re*e#a os pr0prios atos ou
para 'ue ap!i'ue pena!idades administrati*as" de outro" a perda do pra1o de 'ue &o1a o
parti$u!ar para re$orrer de de$iso administrati*a.
11
8umpre sa!ientar" pre!iminarmente" 'ue o instituto da pres$ri(o administrati*a
no se $on+unde $om o da pres$ri(o $i*i! e o da pres$ri(o pena!" pois estes se re+erem
ao 4mito #udi$ia!. 9a1-se $on*eniente" pois" $on$eituar o 'ue *en3a a ser a pres$ri(o
na seara do direito $i*i! para so!idi+i$ar" ento" o entendimento de 'ue no se trata de
#resri%!" mas sim" de dead*nia ad&inistrati)a+
Nesse %nterim" ne$essrio se +a1" i&ua!mente" di+eren(ar institutos de nature1a
#ur%di$a astante seme!3ante" tais $omo a pres$ri(o" de$ad2n$ia e pre$!uso" para"
somente assim" ter-se uma no(o e.ata de 'ua! de!es seria mais $oerente $om o re&ime
#ur%di$o-administrati*o.
5 pres$ri(o seria" em sin&e!as pa!a*ras" a e.tin(o do direito de a(o em ra1o
da inr$ia do seu titu!ar pe!o de$urso de determinado !apso tempora!. O 'ue se e.tin&ue
a a%! e no propriamente o direit!" +i$ando este in$0!ume" impo!uto. Entretanto" este
no ter nen3uma e+i$$ia no p!ano prti$o" por'uanto no poder ser e+eti*amente
des+rutado. Oser*e-se a opinio dos doutos a respeito/
A5 prescri*+o a perda da a!o atri!u0da a um direito e de toda sua
capacidade de.ensi2aB em conseqP7ncia do n+o-uso delasB durante um
determinado espa*o de tempo' 6'''8 $5M5R5 >E5> pre.ere a primeira
opini+o e a sustenta mostrando queB historicamenteB a prescri*+o .oi
introdu:ida no sistema pretoriano como exce*+o oposta ao exerc0cio da
a*+oB com o escopo de extinguir-lhe os e.eitosB pois o direito podia
sobreviver " extin!o da a!oC'
1;
K
5pud 8ORDEIRO" Renato Sorosa. Op. 8it.
1F
5pud 95I5S" 8ar!os 5u&usto dos Santos. Prescri*+o no Fireito 5dministrati2o' Re*ista de In+orma(o
>e&is!ati*a/ Bras%!ia" n.1;L" outHde1" 1KKI.
11
DI =IETRO" <aria ST!*ia Dane!!a. Fireito 5dministrati2o. Ed. 5t!as/ So =au!o" ;FF1.
1;
RODRI7UES" S%!*io. Fireito $i2il' Ed. Sarai*a/ So =au!o" *.1" 1KKL.
I
AQegundo IUI$HER5# 6Fictionnaire >atin-Oran*aisB 2e!' Praescri!o8B o
termo prescri!o procede do 2oc!ulo latino praescriptioB deri2ado do
2er!o praescri!ereB .ormado de prae e scri!ereB com a signi.ica*+o de
Nescre2er antes? ou Nno come*o? 6'''8 5 prescri*+o tem por o!"eto as a*/esB
por ser uma exce*+o oposta ao exerc0cio da a*+oB tem por escopo extingui-
laB tendo por .undamento um interesse "ur0dico-social' Esse instituto .oi
criado como medida de ordem p!lica para proporcionar seguran*a 9s
rela*/es "ur0dicasB que seriam comprometidas diante da insta!ilidade
oriunda de .ato de se possi!ilitar o exerc0cio da a*+o por pra:o
indeterminado' 6'''8 O que caracteri(a a prescri!o que ela visa a
extinguir uma a!o, mas n!o o direito propriamente ditoC'
1J
(&ri+os
nossos)
6 a de$ad2n$ia re*e!a-se $omo a e.tin(o do pr0prio direito" pe!o es$oamento
do pra1o !e&a! estae!e$ido para seu de*ido e.er$%$io. No pressup,e ori&atoriamente
uma a(o $omo a pres$ri(o" mas simp!esmente um direito (&era!mente potestati*o).
5demais" os pra1os pres$ri$ionais interrompem-se e suspendem-se" en'uanto os
de$aden$iais no. 8on+ira os es$!are$imentos da i!ustre <5RI5 EE>EN5 DINID" em
per$u$iente estudo sore o assunto/
AFecad7ncia um 2oc!ulo de .orma*+o 2ernculaB originrio do 2er!o
latino $adere 6cair8E do pre.ixo latino de 6de cima de8 e do su.ixo entia 6a*+o
ou estado8E literalmente designa a a*+o de cair ou o estado daquilo que caiu
65ntRnio >ui: da $Dmara >eal' Fa prescri*+o e decad7ncia' Rio de SaneiroB
OorenseB )KMLB p' K8'
6'''8 5 decad7ncia a extin!o do direito pela ina*+o de seu titular que
deixa de escoar o pra:o legal ou 2oluntariamente .ixado para seu exerc0cio'
- o!"eto da decad7ncia o direito queB por determina*+o legal ou por
2ontade humana unilateral ou !ilateralB est su!ordinado 9 condi*+o de
exerc0cio em certo espa*o de tempoB so! pena de caducidade'
6'''8 5 prescri*+o supe uma a!oB cu"a origem seria distinta da do direitoB
tendo assim nascimento posterior ao do direitoB e a decad7ncia sup/e uma
a!o cu"a origem idntica 9 do direitoB sendoB por issoB simultDneo o
nascimento da a*+o que o protegeC'
1M
(&ri+amos)
8uria!" dessarte" para uma me!3or $ompreenso dos institutos" distin&u%-!os"
outrossim" da #relus%!. Uuem o +a1 $om autoridade a pro+essora <5RI5 EE>EN5
DINID
1I
$om arrimo na doutrina do mestre pro$essua!ista 6OSV <5NOE> DE
5RRUD5 5>NI< NETO
1O
" 2er!is/
A5 preclus!o n+o se con.unde com a prescri!o ou com a decadncia' 5
decad7ncia um pra:o esta!elecido pela norma para exerc0cio de um
direito' N+o usado dentro do pra:oB ter-se- a extin!o do direito' 5
prescri*+o um pra:o dentro do qual se pode a"ui:ar a a!o' Qe o n+o .or a
a*+o prescre2eB em!ora o direito desmunido de a*+o existaB sendoB toda2iaB
1J
DINID" <aria Ee!ena. $urso de Fireito $i2il' Ed. Sarai*a/ So =au!o" ;FF1" p. ;MG.
1M
Op. 8it. p. ;O1 e ;OO.
1I
Op. 8it. p. ;O1.
1O
Manual de Fireito Processual $i2il' Ed. <a!3eiros/ So =au!o" *.1" p. ;L; e ;LJ.
O
em termos prticosB muito di.0cil prosperar a pretens+o' S a preclus+o
deri2a do .ato de n+o ha2er a prtica de um atoB no pra:o em que ele
de2eria ser reali:adoB n+o sendo alusi2o 9 exist7ncia ou a inexist7ncia de
um direitoB mas sim "s faculdades processuaisC' (&ri+amos)
Nesse diapaso" *2-se 'ue no re!ati*o : autotute!a administrati*a" no se amo!da
nem o instituto da pres$ri(o" nem o da pre$!uso" mas sim o da dead*nia" # 'ue :
5dministra(o =P!i$a $on+erido o poder de re*er seus pr0prios atos sem 'ue
ne$essite" para isso" ater :s portas do #udi$irio.
5 5dministra(o =P!i$a di+erentemente do parti$u!ar tem esse pri*i!&io/ o de
re*er seus atos (#ur%di$os) sem 'ue pre$ise in&ressar $om uma a(o pro$essua!. V o
prin$%pio da autotute!a administrati*a.
1G
5>ES5NDRE DE <OR5ES $omentando o
re+erido prin$%pio en+ati1a/
A5 5dministra*+o P!lica tem o de2er de :elar pela legalidadeB moralidade
e e.ici7ncia de seus atosB condutas e decis/esB !em como por sua adequa*+o
ao interesse p!licoB e pode anul-los se consider-los ilegais ou imorais e
re2og-los caso entenda que os mesmos s+o inoportunos e incon2enientesB
independentemente da atua!o do )oder *udici'rioC'
)L
(&ri+amos)
J.1. IMPR-PRIEF5FE #ERMIN->TUI$5
5p0s tais di&ress,es" +$i! notar 'ue" $omo a pres$ri(o pressup,e uma a%!
#r!essual , esta entendida como o direito p!lico su!"eti2o 9 tutela "urisdicional ) :
perda da pretenso da 5dministra(o de in*a!idar os seus atos ou : perda do direito do
administrado de re$orrer administrati*amente" pe!o de$urso do tempo" ap!i$a-se a
dead*nia e no a praescriptio temporis.
De resto" a diretri1 a'ui de+endida en$ontra ade'uado a&asa!3o na opinio
ma#oritria da doutrina" seno *e#amos/
AEm .ace do que se apontou so!re a di.eren*a entre prescri*+o e
decad7nciaB 2eri.ica-se .acilmente que a perda da possi!ilidade de a
administra*+o pro2er so!re dada matria em decorr7ncia do transcurso do
pra:o dentro do qual poderia se mani.estar n!o se assemel&a " prescri!o'
$om e.eitoB n+o se trataB como nestaB do n+o exerc0cio tempesti2o de um
meioB de uma 2iaB pre2isto para de.esa de um direito que se entenda
amea*ado ou 2iolado'
#rata-se pura e simplesmenteB da omiss+o do tempesti2o exerc0cio da
pr3pria pretens+o su!stanti2a 6ad"eti2a8 da 5dministra*+oB isto B de seu
de2er-poderE logoB o que estar em pautaB in casuB o n+o-exerc0cioB a !om
1G
O Supremo Triuna! 9edera! adotando o re+erido prin$%pio editou as se&uintes sPmu!as/
Qmula 14</ 5 administra(o pP!i$a pode de$!arar a nu!idade dos seus pr0prios atos.
Qmula 4M1/ 5 administra(o pode anu!ar os seus pr0prios atos" 'uando ei*ados de *%$ios 'ue os tornem
i!e&ais" por'ue de!es no se ori&inam direitosW ou re*o&-!os" por moti*o de $on*eni2n$ia e oportunidade"
respeitados os direitos ad'uiridos" e ressa!*ada" em todos os $asos" a apre$ia(o #udi$ia!.
1L
Fireito $onstitucional 5dministrati2o. Ed. 5t!as/ So =au!o" ;FF;" p. 11L-11K.
G
tempoB do que corresponderiaB do Fireito Pri2adoB ao pr+prio exerccio do
direitoC'
1K

5ssim" para 'ue me!3or +i'ue patenteada a idia a$ima de+endida" $o!a$iona-se a
doutrina de CEID5 D5N85NER" aai.o trans$rita/
AQeB em ra:+o do expostoB podemos concluir que no Fireito Pri2ado a
prescri*+o !asta para garantir a seguran*a "ur0dicaB o mesmo n+o se d no
Fireito P!licoB pois o princ0pio da seguran*a "ur0dica s3 .ica resguardado
atra2s do instituto da decadnciaB em se tratando de atos incon2alid2eisB
de2ido ao .ato de a 5dministra*+o P!lica n+o precisar 2aler-se da a!oB
ao contrrio do que se passa com os particularesB para exercitar o seu
poder de in2alidar' >ogoB o instituto da prescri!o n!o seria suficiente para
paci.icar a situa*+o que ad2m da matria o!"eto desse estudo' #anto
exato tal asserti2a que n!o se concebe a possi!ilidade de interrup!o ou
suspens!o do pra:o para a 5dministra*+o in2alidarB caracter0stica essa da
decad7nciaB em oposi*+o 9 prescri*+o'
5ssimB muito em!ora a doutrina tenha utili:ado o pra:o prescricional como
.orma de sana*+o dos atos in2lidosB este consiste em pra:o decadencialB
para poder surtir os e.eitos em ra:+o dos quais in2ocadoC'
;F
V no(o $edi(a" pois" unanimemente pro$!amada por pensadores de me!3or
suposi(o" 'ue se $on+i&ura i&#r!#riedade ter&in!l-gia a atriui(o da
denomina(o de #resri%! administrati*a : perda do direito de re*iso da
5dministra(o dos seus atos pe!o de$urso do tempo. 5 5dministra(o tem" 3ospedada
'ue est no prin$%pio da autotute!a" o direito" pretens+o e a*+o de direito material :
de$reta(o da in*a!idade dos seus pr0prios atos administrati*os.
;1
V" portanto" pra1o
deadenial.
M. 5 =RES8RIO (DE85DXN8I5) 8O<O OBSTA8U>O Y
INN5>ID5O DOS 5TOS 5D<INISTR5TINOS
8omo se *iu anteriormente" : 5dministra(o =P!i$a ap!i$a-se o prin$%pio da
autotute!a administrati*a. Esta se re*e!a na possii!idade de re*iso de seus atos se#a por
*%$ios de i!e&a!idade" se#a por moti*os de $on*eni2n$ia e oportunidade.
No to$ante : in*a!ida(o dos atos administrati*os" ta! poder-de*er no
aso!uto" por'uanto en$ontra !imites 'ue o to!3em" res&uardando" assim" $om tota!
#usti+i$a(o" di*ersos prin$%pios #ur%di$os de +undamenta! oser*4n$ia.
1K
<E>>O" 8e!so 5ntZnio Bandeira de' $urso de Fireito 5dministrati2o' Ed. <a!3eiros/ So =au!o" 1JR
edi(o" ;FF1.
;F
D5N85NER" Ceida' Fa $on2alida*+o e da In2alida*+o dos atos administrati2os' Ed. <a!3eiros/ So
=au!o" 1KKO" p. GG.
;1
8OUTO E SI>N5" 5!miro. Prescri*+o qPinquVnria da pretens+o anulat3ria da administra*+o p!lica
com rela*+o a seus atos administrati2os' RD5 ;FMH;1-J1" ari!-#un" 1KKO.
L
9a1-se ne$essrio" preamu!armente" $on$eituar ato administrati*o" # 'ue
sore este" ou me!3or di1endo" sore a pretenso de re*2-!os" 'ue a pres$ri(o
administrati*a (de$ad2n$ia) ir re$air.
=artindo-se da idia ini$ia!mente e!aorada por 5rist0te!es e desen*o!*ida por
<ontes'uieu" 'ua! se#a" a da separa(o das +un(,es do Estado" [todo ato praticado no
exerc0cio da .un*+o administrati2a ato da 5dministra*+o\.
;;
8on+orme a pro+essora
DI =IETRO
;J
" a e.presso at! da ad&inistra%! aran&e a de at! ad&inistrati)!"
por'uanto dentro da'ue!a se in$!uem os atos de direito pri*adoW os atos materiaisW os
atos de $on3e$imento" opinio" #u%1o ou *a!orW os atos po!%ti$osW os $ontratosW os atos
normati*osW e" en+im" os atos administrati*os propriamente ditos.
Se&uindo um $ritrio materia!" pois o 'ue $ontm maior ri&or $ient%+i$oB Aato
administrati2o somente aquele praticado no exerc0cio concreto da fun!o
administrativaB se"a ele editado pelos 3rg+os administrati2os ou pelos 3rg+os "udiciais
e legislati2os\.
,4
Ta! $ritrio assenta-se na teoria da separa(o dos poderes" pois" emora
e.ista uma separa(o" onde $ada poder e.er$e predominantemente uma +un(o 'ue !3e
inerente" 3 pontos de intersec*+o entre e!es" # 'ue para!e!amente $ada 'ua! e.er$e
+un(o 'ue pr0pria de outro poder.
O pro+essor 8E>SO 5NT]NIO B5NDEIR5 DE <E>>O $on$eitua ato
administrati*o $omo a [declara*+o do Estado 6ou de quem lhe .a*a as 2e:es G comoB
por exemploB um concessionrio de ser2i*o p!lico8B no exerc0cio de prerrogati2as
p!licasB mani.estada mediante pro2id7ncias "ur0dicas complementares da lei a t0tulo
de lhe dar cumprimentoB e su"eitas a controle de legitimidade por 3rg+o
"urisdicionalC'
;I
Di1 ainda" o $itado mestre" 'ue ta! $on$eito re*este-se de um sentido
amp!o" e" para 'ue este se tornasse estrito astaria a$res$entar-se as $ara$ter%sti$as
!nre%! e unilateralidade.
5tuando nessa +un(o administrati*a !nreta" a administra(o pP!i$a" pois"
edita at!s ad&inistrati)!s. 6 'ue : 5dministra(o =P!i$a" di+erentemente do
parti$u!ar" $on+erido rea!i1ar somente o 'ue a !ei autori1a (prohi!ita intelliguntur quod
non permissum)" posto 'ue est susumida ao prin$%pio da legalidade ad&inistrati)aW
pode e!a" $onstatando 'ue em tais atos 3 a presen(a de ei*as de ilegalidade" anu!-!os
;O
.
;;
DI =IETRO" <aria ST!*ia Dane!!a. Op. 8it" p. 1GI.
;J
Op. 8it.
;M
Op. 8it. p. 1GL.
;I
$urso de Fireito 5dministrati2o. Ed. <a!3eiros/ So =au!o" 1KK;" p. ;J1-;J;.
;O
5 anu!a(o di+ere da re*o&a(o" pois atua sore a i!e&a!idade" en'uanto esta atua aseado na
$on*eni2n$ia e oportunidade.
K
8om e+eito" ao des+a1imento dos atos ei*ados de i!e&a!idade d-se o nome de
in)alida%! ou anula%!. Esta nada mais 'ue a restaura(o da ordem #ur%di$a" tendo
em mira o prin$%pio da !e&a!idade e a indisponii!idade do interesse pP!i$o.
8on*eniente" nesse !an(o" darmos a pa!a*ra a insi&ne pro+essora da Uni*ersidade de
9orta!e1a" 8>5RISS5 S5<=5IO SI>N5
;G
" para 'ue re+or$e nosso pensamento/
A- des.a:imento dos atos 2iciados pela pr3pria 5dministra*+o ocorre
mediante a in2alida*+oB que pode ser conceituada como a elimina*+o de um
ato administrati2oB por outro ato ou por decis+o "udicialB em 2irtude de
2iola*+o 9 ordem "ur0dicaB com a desconstitui*+o dos e.eitos por ele
produ:idos'
5 in2alida*+o ou anula*+oB B poisB .eita por meio de um ato administrati2o
que des.a: o outro 6tal tcnica .oi ela!orada pelo $onselho de Estado
Oranc7s no in0cio do sculo WW8B incidindo apenas so!re o atoB na hip3tese
de este n+o ter ainda gerado e.eitosB ou so!re o ato e seus e.eitosC'
Entrementes" $omo +oi a+irmado" no tem $ari1 aso!uto ta! de*er" pois e.istem
$ertos !imites" 2er!i gratia a prescri!o" 'ue $on+erem re!ati*idade" portanto" a ta!
in*a!ida(o. 8uria! desta$ar 'ue na in*a!ida(o de a!&um ato administrati*o" poder
o$orrer e*entua! $on+!ito dos prin$%pios da se&uran(a #ur%di$a e da !e&a!idade. Nessa
3ip0tese" a indisponii!idade do interesse pP!i$o de*e se sorepor.
;L

5 ne$essidade de !imites : $ompet2n$ia in*a!idat0ria indispens*e!" pois" so
pena de se *er in+rin&indo prin$%pios asi!ares do Estado de Direito. Sore essa
ne$essidade" asi!ar a opinio aai.o trans$rita/
AMesmo diante do poder-de2er de in2alidarB a desconstitui*+o de todos os
e.eitos do ato 2iciadoB em algumas situa*/es en2ol2e alguns aspectos a
serem consideradosB como por exemplo pre"u0:os causados a terceiros de
boa,f'
Por outro ladoB a quest!o temporal tam!m se colocaB .a:endo-se
necessrio perquirir se a 5dministra*+o pode a qualquer tempoB in2alidar
seus atosB uma 2e: que em se tratando de atos de direito pri2ado a lei ci2il
esta!elece pra:os prescricionais'
;K
(&ri+amos).
Uuesto de pro+unda $omp!e.idade" e indispens*e! para o estudo da
pres$ritii!idade no 4mito administrati*o" a de 'ue se a teoria das nu!idades do direito
;G
>imites 9 in2alida*+o dos atos administrati2os' Ed. <a. >imonad/ So =au!o" ;FF1" p. GG.
;L
8OUTO E SI>N5" 5!miro. Princ0pios da legalidade da 5dministra*+o P!lica e da seguran*a "ur0dica
no Estado de Fireito contemporDneo. RD5" So =au!o" *.LM" p.MO. 5+irma o autor/ [@ importante que se
deixe !em claroB entretantoB que o de2er 6e n+o o poder8 de anular os atos administrati2os in2lidos s3
existeB quando no con.ronto entre o princ0pio da legalidade e o da seguran*a "ur0dica o interesse p!lico
recomende que aquele se"a aplicado a este ou n+o' #oda2iaB se a hip3tese in2ersa 2eri.icar-seB isto B se o
interesse p!lico maior .or de que o princ0pio aplic2el o da seguran*a "ur0dica e n+o o da legalidade
da 5dministra*+o P!licaB ent+o a autoridade competente ter o de2er 6e n+o o poder8 de n+o anularB
porque se deu a sanat3ria do in2lido pela con"un*+o da !oa-. dos interessados com a tolerDncia da
5dministra*+o e com o ra(o'vel lapso de tempo transcorrido\. (&ri+amos)
;K
SI>N5" 8!arissa Sampaio. Op. 8it. =&. LJ.
1F
pri*ado se transporta para o direito pP!i$o. En+ati1a $om propriedade" <I7UE>
SE5BR5 957UNDES" 'ue se a$eita ta! possii!idade $om reser*as
JF
" pois 3a*er 'ue
se respeitar as pe$u!iaridades do direito administrati*o" *e#a-se/
A5tentaB pormB 9 particular nature:a dos atos administrati2osB n+o pode
ser acolhidaB sem reservaB a sistemati:a*+o da legisla*+o ci2ilB que B em
muitos casosB e2identemente inadapt2el 9queles atos' 5 nulidade como
san*+o com que se pune o ato de.eituoso por in.ringente das normas legais
tem no Fireito Pri2adoB principalmenteB uma .inalidade restauradora do
equil0!rio indi2idual pertur!ado' No Fireito P!lico " se apresenta com
uma .un*+o muito di2ersa' - ato administrati2oB em regraB en2ol2e
mltiplos interesses' 5inda quando especialB raro que se cin"a a interessar
um s3 indi20duo' H quase sempre terceiros cu"os direitos a.etaC'
J1
(&ri+o
nosso)
Entretanto" o saudoso EE>^ >O=ES <EIRE>>ES re$3a(a esta di*iso
di$otZmi$a
J;
do ato administrati*o *i$iado em nul! e anul.)el" +undamentando sua
posi(o da se&uinte +orma/
A- ato administrati2o legal ou ilegalB 2lido ou in2lido' Samais poder
ser legal ou meio legalB 2lido ou meio 2lidoB como ocorreria se se
admitisse a nulidade relati2a ou anula!ilidadeB como pretendem alguns
autores que transplantam teorias do Fireito pri2ado pra o Fireito p!lico
sem meditar na inadequa*+o aos princ0pios espec0.icos da ati2idade estatal(
o que pode ha2er corre*+o de mera irregularidade que n+o torna o ato
nem nuloB nem anul2elB mas simplesmente de.eituoso ou ine.ica: at sua
reti.ica*+oC'
JJ
6 a #urista CEID5 D585NER
JM
" uti!i1ando-se de uma di*iso 'uadri$otZmi$a"
a+irma 'ue os atos 'uando des$on+ormes $om o ordenamento #ur%di$o podem ser/
re!ati*amente san*eis" aso!utamente san*eis" re!ati*amente insan*eis e
aso!utamente insan*eis. De outra maneira" emora tamm a+astando a nomen$!atura
$i*i!ista" 5NT]NIO 85R>OS 8INTR5 DO 5<5R5>
JI
" $!assi+i$a os atos
administrati*os *i$iados em $on*a!id*eis e in$on*a!id*eis.
Inostante no direito pP!i$o no e.ista uma teoria das nu!idades assentada
$omo e.iste no direito pri*ado" no imp!i$a di1er" por ta! +ato" 'ue no direito
administrati*o seria in$on$e%*e! *is!umrar-se o ato nul! e o ato anul.)el. Deste
modo" partindo-se da premissa 'ue a teoria das nu!idades matria #ur%di$a $on$ernente
JF
No mesmo sentido RuT 8irne >ima e Tito =rates da 9onse$a.
J1
5pud SI>N5" 8!arissa Sampaio. Op. 8it. =&. M1.
J;
Da mesma opinio $omun&a O>INEIR5" R&is 9ernandes. 5to administrati2o' Ed. RT" ;FF1" p. 1;G.
Re!ata o autor/ [5o in2s de di2is-las so! o Dngulo das nulidades e das anula!ilidadesB sem se chegar a
precisarB com exatid+oB o que se pretende signi.icarB n!o vemos o ato anul'vel\. 8+. tamm 5>ESSI"
Renato. Principi di diritto 5mministrati2o' N.1" p. MFG e NETO" Dio&o de 9i&ueiredo <oreira. $urso de
Fireito 5dministrati2o' Ed. 9orense.
JJ
$urso de direito administrati2o !rasileiro'Ed. <a!3eiros/ So =au!o" 1KK;" p.1GG.
JM
Fa con2alida*+o e da in2alida*+o dos atos administrati2os. Ed. <a!3eiros/ So =au!o" 1KKO" p. KF.
JI
Extin*+o do ato administrati2o. Ed. RT/ So =au!o" 1KGL.
11
: teoria &era! do direito e no ao direito pri*ado" pode-se per+i!3-!a no 4mito do
estudo do direito administrati*o. Entrementes" ter-se- 'ue +a12-!o amo!dando a re+erida
teoria :s pe$u!iaridades do re&ime #ur%di$o-administrati*o.
5demais" mais importante do 'ue dis$utir a termino!o&ia empre&ada (se nu!o"
anu!*e!" irre&u!ar" $on*a!id*e!" et$) estudar a teoria das nu!idades so a 0ti$a das
$onse'_2n$ias #ur%di$as 'ue e*entuais atos administrati*os *i$iados pro*o'uem no
ordenamento #ur%di$o. =artindo deste entendimento" pode-se per$eer 'ue e.iste uma
di+eren(a (*aria(o) 'uanto : intensidade da repu!sa pe!o direito aos atos *i$iados.
De*e partir" portanto" 'ua!'uer $!assi+i$a(o" desta *aria(o e das suas
$onse'_2n$ias no sistema #ur%di$o-positi*o *i&ente" para somente ento" a+erir-se a
intensidade $om 'ue a ordem #ur%di$a ir re$3a(ar ou acatar o ato ei*ado de i!e&a!idade.
57USTIN 5. 7ORDI>>O" #usti+i$ando a inap!i$ai!idade da sistemati1a(o
$i*i!ista da teoria das nu!idades ao direito administrati*o oser*a as se&uintes
$ompara(,es/
A)8 no Fireito $i2il a nulidade re.ere-se sempre a um elemento do atoB
enquanto no Fireito 5dministrati2o o mesmo n+o ocorreE ,8 os 20cios que
maculam o ato de direito pri2ado est+o necessariamente contemplados em
leiB di2ersamente do direito administrati2o no qual n+o h pre2is+o expressa
das nulidadesB n+o ha2endo assim aplica*+o da regra do `pas de nu!!it sans
te.te?E 18 apenas os 3rg+os do Poder Sudicirio podem declarar a nulidade
de ato de direito pri2adoB enquanto em se tratando de atos administrati2os
tanto o Sudicirio como a pr3pria 5dministra*+o podem .a:7-loE 48 no
Fireito 5dministrati2o a 2iola*+o di: respeito n+o apenas a normas legaisB
mas 9 constitucionais e regulamentaresE ;8 o sistema de nulidades do
Fireito $i2il estticoB enquanto o do Fireito 5dministrati2o dinDmicoE <8
o o!"eti2o das nulidades do Fireito $i2il assegurar a real mani.esta*+o de
2ontade das partesB enquanto no Fireito 5dministrati2o a .inalidade
assegurar o interesse p!licoC'
JO
5 re+erida dis$usso doutrinria tem re!e*4n$ia no estudo da de$ad2n$ia
administrati*a" por'uanto no 3 um $onsenso no 'ue se re+ere ao pra1o 'ue a
administra(o possui para in*a!idar seus atos 'uando ei*ando de *%$ios. =artindo da
$!assi+i$a(o das nu!idades (atos nu!os" anu!*eis" et$) os doutrinadores se di*idem em
tr2s teorias/ a da impres$ritii!idade" da pres$ri(o *intenria e da pres$ri(o
'_in'_enria.
M.1. 5 IUEQ#X- F- PR5Y-
8omo se *iu" o direito no admite a inse&uran(a" a instai!idade" pois seu
pr0prio o#eti*o a $onse$u(o da pa1 e da se&uran(a #ur%di$a no seio da so$iedade.
JO
5pud SI>N5" 8!arissa Sampaio. Op. 8it. p. IM.
1;
Nesse +ato 'ue reside o +undamento do instituto da pres$ri(o e da de$ad2n$ia. O
tempo se +a1" pois" ne$essrio a ta! mister.
8omo o instituto da de$ad2n$ia administrati*a desi&na [de um ladoB a perda do
pra:o para recorrer de decis+o administrati2aE de outroB signi.ica a perda do pra:o
para que a 5dministra*+o re2e"a os pr3prios atosE .inalmenteB indica a perda do pra:o
para aplica*+o de penalidades administrati2asC
JG
, $on*eniente 'ue o estudemos" pois"
por estes dois 4n&u!os.
No primeiro $aso" ou se#a" o pra1o para o parti$u!ar re$orrer de de$iso
administrati*a" no 3 dis$rep4n$ia doutrinria" en$ontrando-se em !eis esparsas normas
estae!e$endo tais pra1os.
JL
O desentendimento doutrinrio no to$ante ao pra1o pres$ri$iona! (de$aden$ia!)
de 'ue tem a 5dministra(o =P!i$a para re*er seus atos *i$iados. 5 doutrina se di*ide
em tr2s teorias. =assaremos a e.pZ-!as demonstrando o +undamento de $ada uma.
5 primeira de!as a da i&#resritibilidade. 5!&uns autores a de+endem $om
ase no +ato de 'ue" no sendo poss%*e! *is!umrar-se a 3ip0tese de ato nu!o e anu!*e!"
posto 'ue a administra(o re&ida pe!o prin$%pio da !e&a!idade administrati*a e da
indisponii!idade do interesse pP!i$o" todo ato prati$ado so a ei*a de i!e&a!idade seria
nu!o de p!eno direito" sendo" portanto" impres$rit%*e! a pretenso da administra(o em
anu!-!os. Dessa opinio +a1em parte RV7IS 9ERN5NDES DE O>INEIR5.
JK
8on+ira
seu posi$ionamento/
AFe outro ladoB com rela*+o ao pr3prio Poder P!licoB temosB em
princ0pioB que n!o &' pra:o para que se reconhe*a a in2alida*+o de
qualquer atoB pouco importando se nulo ou anul2el' 6'''8 5o administrador
ca!e sempre reconhecer a nulidade de algum atoB desde que praticado com
20cioB !em como decretar-lhe a nulidadeB " que qualquer deles
incompat02el com a indisponi!ilidade do interesse p!lico' 6'''8 -as n!o
&aver' nunca a prescri!o' Para o particularB simB pois assim o esta!elece
o sistema normati2o' )ara a %dministra!o n!o' $a!er-lhe-B analisadas as
circunstDncias .ticasB escolher se pre.ere a continuidade dos e.eitos
materiais do ato ou elimin-lo' @ "u0:o 2alorati2o da autoridade
administrati2aB ocorrente por ocasi+o da decis+oC'
MF
(&ri+os nossos)
No mesmo sentido" porm estriados em ra1,es di*ersas" esto DIO7O DE
9I7UEIREDO <OREIR5 NETO e ODETE <ED5U5R" respe$ti*amente" in 2er!is/
A5 regra a imprescritibilidade .undamental das nulidades 6'uod nu!!um
est a initio no potest tra$to temporis $on*a!es$ere8B por issoB somente o
JG
DI =IETRO" <aria ST!*ia Dane!!a. Op. 8it. p. IKO.
JL
Os +un$ionrios pP!i$os +ederais" *.&." t2m o pra1o de I anos para p!eitear na es+era administrati*a
'uanto aos atos de 'ue de$orreram demisso" $assa(o de aposentadoria ou disponii!idade.
JK
5dota ta! posi$ionamento" outrossim" 6. E. <EIRE>>ES in RD5" 1F1HJ;I.
MF
O>INEIR5" R&is 9ernandes. 5to administrati2o. Ed. RT/ So =au!o" ;FF1" p. 1J1-1J;.
1J
legislador poder esta!elecer exce*/esB .ixando pra:os de
prescriti!ilidadeC'
M1
AEm matria de anula*+o tam!m a.lora o pro!lema do pra:o de que
disp/e o poder p!lico para anular seu atos' No direito ptrioB em princ0pioB
o ato administrati2o ilegal pode ser anulado em qualquer poca' Em!ora
alguns considerem in0qua tal regraB pela pend7ncia da situa*+oB relem!re-se
que decorre do princ0pio da legalidadeB consagrado pela $onstitui*+o
Oederal' >imita*+o temporal ao poder de anular de2e estar pre2isto de
modo expl0cito e n+o presumido ou dedu:ido de pra:os prescricionais
.ixados para outros Dm!itos' Entendimento di2erso tra: su!"acente incenti2o
9 prtica de ilegalidadeB ante a possi!ilidade de ser consolidada pela
prescri*+oC'
M;
(&ri+amos)
=ede-se 2enia para dis$ordar dos entendimentos a$ima e.postos.
MJ
Ora" o ape&o
demasiado ao prin$%pio da !e&a!idade tornaria os prin$%pios da se&uran(a #ur%di$a e do
interesse pP!i$o in0$uos. O administrador de*er" pois" pers$rutar o as! !nret!"
!e*ando em $onsidera(o os prin$%pios da !e&a!idade" interesse pP!i$o e se&uran(a
#ur%di$a" para $on$!uir 'ua! o prin$%pio 'ue ser determinante na in*a!ida(o do ato
administrati*o *i$iado. Ta! tare+a" no $aso $on$reto" re*e!a-se de di+%$i! $onse$u(o"
toda*ia" o e*entua! $on+!ito de prin$%pios no imp!i$a di1er 'ue um de!es restar anu!ado
pe!o outro" mas sim" 'ue um ser pri*i!e&iado em detrimento do outro" mantendo-se"
amos" %nte&ros em sua *a!idade.
MM
E" tamm" #uristas 'ue transp!antando tota!mente a teoria das nu!idades do
direito pri*ado adotam a pres$ri(o )inten.ria da pretenso anu!at0ria da
5dministra(o. 5+irmam estes 'ue os atos nu!os pres$re*em longi temporis" ou se#a" em
M1
$urso de Fireito 5dministrati2o' Ed. 9orense/ Rio de 6aneiro" 1KKK" p. 1IO.
M;
Fireito 5dministrati2o Moderno' Ed. RT/ So =au!o" ;FF1" p. 1LG.
MJ
8riti$ando a impres$ritii!idade das pretens,es asse*era 8OUTO E SI>N5" 5!miro. Op. 8it./ [-raB
esses tra*os que comp/em o quadro geral da in2alidade dos atos "ur0dicos no direito pri2ado n+o podem
ser deslocados por inteiro para o direito p!lico porque a no*+o de interesse p!lico ou de utilidade
p!licaB em torno da qual se estrutura e gira todo aquele setor do direitoB pode exigirB em certas
situa*/esB a perman7ncia no mundo "ur0dico do ato originalmente in2lidoB pela incid7ncia do princ0pio
da seguran*a "ur0dica' Iuer isso signi.icarB em outras pala2rasB que no direito p!licoB n+o constitui uma
excresc7ncia ou uma a!erra*+o admitir-se a sanat3ria ou o con2alecimento do nulo' 5o contrrioB em
muitas hip3teses o interesse p!lico pre2alecente estar precisamente na conser2a*+o do ato que nasceu
2iciado mas queB ap3sB pela omiss+o do Poder P!lico em in2alid-loB por prolongado per0odo de tempoB
consolidou nos destinatrios a cren*a .irme na legitimidade do ato' 5lterar esse estado de coisasB so! o
pretexto de resta!elecer a legalidadeB causar mal maior do que preser2ar o status quo' -u se"aB em tais
circunstDnciasB no cote"o dos dois su!princ0pios do Estado de FireitoB o da legalidade e o da seguran*a
"ur0dicaB este ltimo pre2alece so!re o outroB como imposi*+o da "usti*a material' Pode-se di:er que a
solu*+o que tem sido dada em todo o mundoB com pequenas modi.ica*/es de pa0s para pa0sC'
MM
9I>EO" Ci!!is Santia&o 7uerra 5pud SI>N5" 8!arissa Sampaio. Op. 8it." p. KF-K1. 5+irma o autor
a$er$a da $o!iso de prin$%pios/ [S com os princ0pios tudo se passa de modo di.erenteB pois elesB na
medida em que n+o disciplinam nenhuma situa*+o "ur0dica espec0.icaB considerados da .orma a!strata
como se apresentam a n3sB n+o entram em choqueB s+o compat02eis uns com os outros' $ontudoB ao
procurarmos solucionar um caso concretoB que n+o satis.atoriamente resol2ido aplicando-se regrasB ao
qual se reportariamB inquirindo dos princ0pios en2ol2idos no caso logo se perce!e que esses princ0pios se
acham em um estado de tens+o con.liti2aB ou mesmoB em rota de colis+o' 5 decis+o tomadaB em tais
casosB sempre ir pri2ilegiar um 6ou alguns8 dos princ0piosB em detrimento de outro 6s8B em!ora
diminu0dosB circunstancial e pontualmente em sua e.iccia\.
1M
*inte anosW e os anu!*eis !re2i temporis" isto " em 'uatro anos. Ta! teoria endossada
pe!o mestre OSC5>DO 5R5NE5 B5NDEIR5 DE <E>>O/
ANo Fireito positi2o ptrioB con.orme interpreta*+o dominante no texto do
$3digo $i2ilB esse pra:o de ,Z anos' S a outra .ica prescrita a curto
tempo' Relati2amente aos 20cios de 2ontadeB pelo decurso de pra:o de
quatro anosB na con.ormidade de artigo expresso do $3digo $i2ilC'
MI
5ra(a a mesma teoria o eminente 8E>SO 5NT]NIO B5NDEIR5 DE
<E>>O/
AIuando n+o hou2er especi.ica*+o legal dos pra:os de prescri*+o para as
situa*/es tais ou quaisB de2er+o ser decididos por analogia aos
esta!elecidos na lei ci2ilB na con.ormidade do princ0pio geral que dela
decorre( pra:os longos para atos nulos e mais curtos para os anul2eis'
Posto que o pra:o mais longo esta!elecido na lei ci2il de 2inte anosB neste
pra:o prescre2er+o as a*/es contra atos nulos' Iuanto aos anul2eisB
cumpre decidir em .un*+o da semelhan*a com a situa*+o regulada na lei
ci2il' 5ssimB por exemploB os relati2os a 20cios de 2ontade prescre2er+o em
cinco anosC'
MO
Toda*ia" pare$e-nos 'ue ta! teoria no a mais apropriada $om o re&ime de
direito pP!i$o re&ente das re!a(,es administrati*as. Ora" se o parti$u!ar &o1a do pra1o
de I anos para pedir a in*a!ida(o de ato *i$iado" por 'ue" ento" a administra(o
&o1aria de pra1o M *e1es maiora
MG
O pr0prio 8E>SO 5NT]NIO B5NDEIR5 DE
<E>>O aandonou a re+erida tese ap0s a 11R edi(o do seu $urso" atente-se/
ANo passado 6at a ))[ edi*+o deste curso8 sustent2amos queB n+o ha2endo
especi.ica*+o legal dos pra:os de prescri*+o para as situa*/es tais ou quaisB
de2eriam ser decididas por analogia aos esta!elecidos na lei ci2ilB na
con.ormidade do princ0pio geral que dela decorre( pra:os longos para atos
nulos e mais curtos para os anul2eis'
.econsideramos tal posi!o' Remeditando so!re a matriaB parece-nos que
o correto n+o a analogia com o Fireito ci2ilB posto queB sendo as ra:/es
que o in.ormam t+o pro.undamente distintas das que inspiram as rela*/es
de Fireito P!licoB nem mesmo em tema de prescri*+o ca!eria !uscar
inspira*+o em tal .onte' 5ntes de2er-se-B poisB indagar do tratamento
atri!u0do ao tema prescricional ou decadencial em regras genricas de
MI
5pud SI>N5" 8!arissa Sampaio. O=. 8it. =&. 1FI.
MO
$urso de Fireito 5dministrati2o' Ed. <a!3eiros/ So =au!o" ed. 11R" 1KK;" p. KM.
MG
O Triuna! de 6usti(a do Estado da =ara%a # se mani+estou sore o assunto em sede de mandado de
se&uran(a (D6 FG.FJ.;FF1" Re!. Des. =!%nio >eite 9ontes)/
M5NF5F- FE QEUUR5N\5 - Qer2idor aposentado - 5to de aposentadoria reti.icado pela
5dministra*+o P!lica por recomenda*+o do #ri!unal de $ontas - 5us7nciaB contudoB do de2ido
processo legal - Pre"udicial( prescri*+o administrati2a - 5colhimento - Extin*+o do processo com
"ulgamento do mrito'
)' Em se cuidando de limites 9 extin*+o dos atos administrati2os pela prescri*+oB h de a.irmar-se que
]as situa*/es "amais s+o de ^m+o nica^ ]B isto B ]assim como as a*/es contra 5dministra*+o P!lica
de2em respeitar o pra:o prescricional de cinco anosB tam!m entendemos que a in2alida*+o do ato n+o
se possa dar em pra:o maior]'
,' $on.igurada 2iola*+o ao princ0pio do contradit3rio e ampla de.esaB conceder-se- o _rit o.
mandamus'
1I
Fireito P!lico' 6'''8 @B outrossimB de cinco anos o pra:o para a
5dministra*+oB por si pr3priaB anular seus atos in2lidos dos quais ha"am
decorrido e.eitos .a2or2eis ao administrati2oB salvo comprovada m',f'
6'''8 `7-seB poisB que este pra:o de cinco anos uma constante nas
disposi*/es gerais estatu0das em regras de Fireito P!licoB quer quando
reportadas ao pra:o para o administrado agirB quer quando reportadas ao
pra:o para a 5dministra*+o .ulminar seus pr3prios atosC'
ML
Nota-se" diante disso" 'ue no mere$e aono a teoria 'ue a+irma ser de ;F anos o
pra1o 'ue a 5dministra(o =P!i$a tem para re*er seus atos *i$iados. <ais a$ertada a
teoria 'ue adota o pra1o de $in$o anos. 5 maioria dos doutrinadores administrati*istas
adotam-na
MK
" $ite-se dentre e!es DI =IETRO/
AOicamos com a posi*+o dos queB como Hela >opes Meirelles 6)KK<(;LK8B
entendem queB no sil7ncio da leiB a prescri*+o administrati2a ocorre em
cinco anosB nos termos do Fecreto n' ,Z'K)Z%1,' Iuando se trata de direito
opon02el 9 5dministra*+oB n+o se aplicam os pra:os do direito comumB mas
esse pra:o espec0.ico aplic2el 9 Oa:enda P!licaE apenas em se tratando
de direitos de nature:a real que pre2alecem os pra:os pre2istos no $3digo
$i2ilB con.orme entendimento da "urisprud7nciaC'
IF
Se&ue o mesmo entendimento" porm assentado em ra1,es di*ersas" o pro+essor
da Uni*ersidade 9edera! de <inas 7erais" 5><IRO 8OUTO E SI>N5. De+ende 'ue o
pra1o pres$ri$iona! seria" por ana!o&ia ao art. ;1 da >ei MG1GHOI (>ei da 5(o =opu!ar)"
o de /0 an!s. 5+irma o $itado doutrinador/
ANessa con.ormidadeB reconhecida na a*+o popular a ocorr7ncia da
exce*+o de prescri*+oB a pretens+o da 5dministra*+o P!lica 9 in2alida*+o
do ato administrati2o .ica enco!erta ou !loqueada pela prescri*+o em todas
as hip3tesesB ou se"aB tenha elaB ou n+oB contestado a a*+o ou ha"a pre.erido
tomar posi*+o ao lado do autor'
Isto signi.icaB poisB que n+o poder mais in2alidar o ato administrati2oB
in2ocandoB por exemploB as Qmulas 14< e 4M1 do Q#OB uma 2e: que a
senten*a considerou prescritas as pretens/es do autor da a*+o e do Poder
P!licoB se"a qual .or a posi*+o que este ha"a assumido no processo'
6'''8 -raB a l3gica que se predica ao sistema "ur0dicoB como qualquer
sistemaB est a exigir que seB na a*+o popularB a pretens+o da 5dministra*+o
P!lica a in2alidar seus pr3prios atos prescre2e em cinco anosB a mesma
solu*+o se de2er dar quanto a toda e qualquer pretens+o da 5dministra*+o
P!lica no pertinente 9 anula*+o de seus atos administrati2os' /en&uma
ra(!o justificaria que, nas situaes em que n!o ten&a sido proposta a
a!o popular, a prescri!o fosse de vinte anos, encurtando para cinco se
eventualmente proposta aquela a!o'
6'''8 5ssimB por interpreta*+o extensi2a da regra do art' ,) da >ei da 5*+o
PopularB ou por analogiaB a .im de que se preser2e a harmonia do sistemaB
mantendo-o como um todo poss02el coerenteB l3gico e racionalB a conclus+o
necessria ser a de que a prescri*+o de toda e qualquer pretens+o que
ML
$urso de Fireito 5dministrati2o' Ed. <a!3eiros/ So =au!o" ed. 1JR" ;FF1" p. ;1F.
MK
<EIRE>>ES" Ee!T >opes. Fireito 5dministrati2o Brasileiro' Ed. <a!3eiros/ So =au!o" 1KKKW
75S=5RINI" Di0&enes. Fireito 5dministrati2o' Ed. Sarai*a/ So =au!o" 1KKJ" p. IIOW 9I7UEIREDO"
>P$ia Na!!e. $urso de Fireito 5dministrati2o' Ed. <a!3eiros/ So =au!o" 1KKL" p. ;F1.
IF
DI =IETRO" <aria ST!*ia Dane!!a. Op. 8it. p. IKG-IKL.
1O
tenha a 5dministra*+o P!lica com rela*+o 9 in2alida*+o de seus atos
administrati2os de2er ter o pra:o de cinco anos\.
I1
6 CEID5 D585NER" em sua di*iso 'uadri$otZmi$a" +a1 uma interessante
di*iso dos pra1os pres$ri$ionais de a$ordo $om a intensidade do *%$io in$idente no ato
administrati*o. Ne#amos seu entendimento/
A#endo em 2ista as conseqP7ncias "ur0dicas que nosso ordenamento "ur0dico
imputa aos atos que n+o lhe s+o acordesB necessrio se .a: uma
classi.ica*+o quadricotRmica' Ei-la( atos a!solutamente san2eisB atos
a!solutamente insan2eisB atos relati2amente san2eis e atos relati2amente
insan2eis'
-s a!solutamente san2eis s+o aqueles queB apesar de produ:idos em
desacordo com o FireitoB esteB pela irrele2Dncia do de.eito os rece!e como
se .ossem regulares' 6'''8 @ l3gicoB poisB que as irregularidades que os
agra2am n+o podem comprometer a compreens+o do ato ou implicar 20cio
de causaB nem pode se constituir em erro de direito ou em erro de .ato' 6'''8
Qeu re2ersoB os a!solutamente insan2eisB s+o aqueles que o ordenamento
repele com radicalismo totalB pois nem o tempoB nem a !oa-.B nem ato
algum lhes poder con.erir esta!ili:a*+o em ra:+o da gra2idade do 20cio'
6'''8 Q+o atos a!solutamente insan2eis aqueles que t7m por o!"eto a prtica
de um ato criminosoB isto B de um comportamento a que o Fireito atri!ui
san*+o extrema' 5 rela*+o "ur0dica que se propusesse a neles se .undar
seriaB por assim di:erB nati mortaB porquanto a pr3pria pretens+o ali calcada
ha2ida pelo Fireito como radicalmente inadmiss02elB repelida com crime'
6'''8 `7-seB poisB que necessrio incluir esta categoria de atos in2lidos
pois o tratamento que o ordenamento "ur0dico lhes dispensa incon.und02el
de quaisquer outros atos 2iciadosC'
I;
8om re!a(o aos atos re!ati*amente san*eis e os atos re!ati*amente insan*eis"
$on$!ui a insi&ne #urista/
A-s relativamente san'veis s+o aqueles que de2em ser con2alidados pela
5dministra*+o P!lica ou sanados por ato do particular interessado' -
tempoB contudoB os esta!ili:a em cinco anosB ainda que n+o se"am sido
con2alidadosB nem sanados por ato particular e.etado' 6'''8 Q+o os que
de2emB em ra:+o dos 20cios que os ei2amB ser reprodu:idos 2alidamente pela
5dministra*+o P!licaB isto B de2em ser con2alidados' 5note-se que
tam!m podem ser sanados por ato do particular a.etado ou em ra:+o do
decurso do tempo' 6'''8 OinalmenteB esclare*a-se que os atos relati2amente
san2eis podem esta!ili:ar-se pelo simples transcurso do tempo'
$onsideramos que este pra:oB por analogia ao pra:o de impugna*+o
con.erido ao administrado para opor-se a eles "udicialmenteB de2a ser de
cinco anosB se outro n+o hou2er sido estipulado em lei'
6'''8 -s atos relativamente insan'veis s+o os que n+o podem ser re.eitos sem
20cioB ou se"aB n+o podem ser con2alidados pela 5dministra*+o P!licaB
nem sanados por ato do particular a.etado' Estes s+o prescrit02eis longi
temporis'
>ogoB em regraB seu pra:o prescricional ser de 2inte anosB pra:o este
tomado de emprstimo da doutrina ci2ilista para os atos nulosB em ra:+o da
I1
Op. 8it. p. ;K-JF.
I;
Op. 8it. p. KF-KL.
1G
Ninterpreta*+o dominante do $3digo $i2il?B con.orme magistrio de
-s_aldo 5ranha Bandeira de Mello'
6'''8 Qem em!argo do expostoB pensamos que n+o s+o todos os atos
relati2amente insan2eisB na .alta de regra expressaB pass02eis de serem
in2alidados pela 5dministra*+o P!licaB pelo per0odo de 2inte anos'
Para compreendermos a matriaB mister e.etuarmos distin*+o entre os atos
relati2amente insan2eis concessi2os de !ene.0cios dos n+o concessi2os de
!ene.0cios'
-s atos relati2amente insan2eis ampliati2os da es.era "ur0dica dos
administrados geram situa*/es .ticas que na grande maioria das 2e:es
merecem ser preser2adas e 2alidadas pelo FireitoB em nome da seguran*a
"ur0dica e da !oa-. dos administradosB ap3s decorrido um lapso de tempo
n+o t+o longo'
EntretantoB s3 o princ0pio da seguran*a "ur0dica e da !oa-. dos
administradosB aliados a um certo lapso temporal n+o !astaria para insu.lar
2alidade ao que nasceu com a mcula de ser relati2amente insan2elE
portantoB necessrioB aindaB a exist7ncia de uma regra "ur0dica al!ergada
dentro do sistemaB que protegeria a situa*+o caso ela eclodisse como 2lida'
5s situa*/es geradas pelos atos relati2amente insan2eis concessi2os de
!ene.0cios n+o podem nem de2em ser analisadas casuisticamenteB nem
dependem de aprecia*+o su!"eti2a do administrador para n+o serem
desconstitu0das' 5 n+o desconstitui*+o dessas situa*/es de.lui do pr3prio
ordenamento "ur0dico que as protege e le2anta um limite ao de2er de
in2alidar' @ pro!lema de interpreta*+o e n+o de discri*+oB con.orme "
dissemosC'
IJ
Fata maxima 2eniaB e em 'ue pese a $omp!e.idade das teorias eri&idas $om o
es$opo de $omp!ementar o re+erido pra1o da pres$ri(o administrati*a" opta-se pe!o
pra1o de in! an!s para 'ue a 5dministra(o anu!e seus atos i!e&ais" sem distin(o da
intensidade do *%$io. Re+uta-se as teses da impres$ritii!idade e da pres$ri(o *intenria
pe!os moti*os # e.postos" pois tais pensamentos *o de en$ontro $om os prin$%pios da
se&uran(a #ur%di$a" !e&a!idade e interesse pP!i$o.
Ora" o pra1o '_in'_enrio mais do 'ue su+i$iente para 'ue a administra(o
possa in*a!idar seus atos nas$idos $om a m$u!a da i!e&a!idade. O pra1o de $in$o anos
no por'ue tem $omo +undamento o +ato de 'ue" *eri+i$ada a pres$ri(o #udi$ia! da a(o
popu!ar" no teria mais a 5dministra(o a possii!idade de re*iso de seus atos" e sim"
por'uanto se adota" por ana!o&ia" o pra1o de$aden$ia! pre*isto na >ei KGLMHKK" in
2er!is/
A5rt' ;4' - direito da 5dministra*+o de anular os atos administrati2os de
que decorram e.eitos .a2or2eis para os destinatrios decai em cinco anosB
contados da data em que .oram praticadosB salvo comprovada m',fC'
(&ri+amos)
IJ
Op. 8it. p. KI-KO.
1L
8omo # +oi dito anteriormente" a nature1a do pra1o de 'ue a 5dministra(o
&o1a para in*a!idar seus atos *i$iados deadenial" pois no pressup,e uma a(o
pro$essua!. 8onstatada a pres$ri(o #udi$ia!" emora a a(o ten3a sido ani'ui!ada pe!o
!apso tempora!" o direito est in-lu&e" inta$to. E.tinto" pois" o direito de a(o do
$idado 'ue a&e pro populo" teria ainda" pe!o menos em tese" a administra(o o direito
de in*a!idar seus atos *i$iados" posto 'ue no 4mito administrati*o a de$ad2n$ia 'ue
*i&ora.
Nesse $omenos" o +undamento a'ui de+endido" porm" ter o mesmo e+eito
#r.ti! do adotado pe!o mestre 5><IRO 8OUTO E SI>N5" pois o pra1o pres$ri$iona!
da a(o popu!ar e o de$aden$ia! da >ei KGLMHKK o mesmo/ o de in! an!s.
Importante oser*ar 'ue" $on+i&urada a &.1"2" o pra1o de$aden$ia! somente
$ome(ar a $orrer da data da i*nia da "raude !u d! ardil.
I. =RES8RIO E 5S 8ORTES DE 8ONT5S/ O =ROB>E<5 DO D5NO
5O ERARIO
Uuesto de &rande interesse a da pres$ri(o (de$ad2n$ia) no 4mito dos
Triunais de 8ontas. Ser 'ue tais 8ortes t2m pra1o para $umprir $om suas
$ompet2n$ias de!imitadas no nosso te.to po!%ti$oa
IM
Ser 'ue a $ompet2n$ia para
IM
5 t%tu!o de i!ustra(o" a 8onstitui(o Estadua! da =ara%a" na sua *erso ori&ina!" em di*ersos
dispositi*os" estae!e$ia pra1o para apre$ia(o e #u!&amento de $ontas pe!o Triuna! de 8ontas"
des$re*endo esp$ie de apro*a(o +i$ta a$aso ditos #u!&amento ou apre$ia(o" no pra1o $onsi&nado" no
se e+eti*assem.O ST9" entretanto" $onsiderou in$onstitu$ionais tais dispositi*os. Ne#amos o e.trato da
5DIN ;1I-I/ 5*+o Fireta de Inconstitucionalidade 6Med' >iminar8 ,);-;%PB' Relator( Ministro
Qepl2eda Pertence' Fispositi2o legal questionado( bMJB do art' )1E inciso II do art' M) e seu b<JB da
$onstitui*+o do Estado da Para0!aB e art' ),B do 5to das Fisposi*/es $onstitucionais #ransit3rias'
A5rt' )1' 6'''8' bMJ - 5 partir da data do rece!imento das contas do Munic0pioB o #ri!unal de $ontas ter
o pra:o de um ano para emitir o seu parecerB .indo o qualB n+o ha2endo mani.esta*+oB entender-se-
como recomendada a apro2a*+o' 5rt' M)' 6'''8' II - apreciar as contas dos administradores e demais
respons2eis por dinheiroB !ens e 2alores p!licos dos tr7s PoderesB da administra*+o direta e indiretaB
inclu0das as .unda*/es e sociedades institu0das e mantidas pelo Poder P!lico EstadualB e as contas
daqueles que derem causa a perdaB extra2io ou outra irregularidade de que resulte pre"u0:o ao errio'
b<J - Excetuando-se os casos para os quais esta $onstitui*+o pre27 pra:os di2ersos de prescri*+oB os
pareceres e decis/es do #ri!unal de $ontasB relacionados com os atos de sua compet7ncia institucionalB
ser+o tidos por insu!sistentesB com implica*+o de prescri*+o administrati2a para aplica*+o de
penalidadeB se n+o .orem pro.eridos dentro de dois anosB contados da data de protocoli:a*+oB em seus
ser2i*osB da documenta*+o que lhes deu origem' 5rt' ), 65F$#8 - - #ri!unal de $ontas do EstadoB no
pra:o de cento e oitenta diasB a contar da promulga*+o desta $onstitui*+oB emitir parecer pr2io
so!re as contas en2iadas pelos Munic0pios e ainda n+o apreciadas at )KLLB considerando-se como
recomendada a sua apro2a*+o se .indo este pra:oB n+o ti2er ha2ido qualquer mani.esta*+o a respeito'C
#ecis!o da 0iminar - Por unanimidade o #ri!unal de.eriu B em parte B o pedido de liminar e suspendeu B
at o "ulgamento .inal da a*+oB a 2ig7ncia do b<JB do art' M)B da $onstitui*+o do Estado da Para0!aB
!em assimB no bMJB do art' )1B da mesma $onstitui*+oB as express/es( ].indo o qualB n+o ha2endo
mani.esta*+oB entender-se- como recomendada a apro2a*+o]E eB aindaB no art' ), do 5to das
Fisposi*/es #ransit3rias da mesma $onstitui*+oE as seguintes express/es( ]$onsiderando-se como
recomendada a sua apro2a*+o seB .indo este pra:oB n+o ti2er ha2ido qualquer mani.esta*+o a respeito]'
#am!m por unanimidade o #ri!unal inde.eriu o pedido de liminar quanto ao inciso IIB do art' M) da
$onstitui*+o do Estado da Para0!a' `otou o Presidente' - PlenrioB ZM'Z<')KKZ' - 5c3rd+oB FS
Z1'ZL')KKZ'
1K
atriuir a ori&a(o de ressar$ir" em de$orr2n$ia da responsai!idade por e*entua! dano
ao errio" est !imitada por a!&um !apso tempora!a =ro$uraremos responder tais
per&untas.
5 nossa 8onstitui(o 9edera! no seu arti&o JI" bIQ" re1a 'ue so i&#resrit3)eis
as a(,es de ressar$imento de$orrente de i!%$itos 'ue $ausem danos ao errio" *e#amos/
A5rt' 5 administra*+o p!lica direta e indireta de qualquer dos Poderes da
Uni+oB dos EstadosB do Fistrito Oederal e dos Munic0pios o!edecer aos
princ0pios de legalidadeB impessoalidadeB moralidadeB pu!licidade e
e.ici7ncia eB tam!mB ao seguinte(
b;J - 5 lei esta!elecer os pra:os de prescri*+o para ilcitos praticados por
qualquer agenteB ser2idor ou n+oB que causem preju(os ao er'rioB
ressalvadas as respectivas aes de ressarcimentoC'
N2-se" deste modo" 'ue :s a(,es de ressar$imento +oi dado o $arter de
impres$ritii!idade
II
" +este#ando" assim" os prin$%pios da suprema$ia do interesse pP!i$o
e da mora!idade administrati*a.
Dis$orrendo sore ta! impres$ritii!idade" =INTO 9ERREIR5" $ate&ori$amente
a+irma 'ue/
[5 express+o a&ente a pala2ra genricaB da qual a designa*+o de ser2idor
su!di2is+o ou espcie' - pre.eito um a&enteB em!ora sem ser ser2idor
p!lico'
5 lei esta!elecer os pra:os de prescri*+o' 5 lei ordinriaB a que alude o
preceitoB ser de n02el .ederalB estadual ou municipalB quando se tratar de
pra:os prescricionais para il0citos administrati2os' Qer .ederal nos casos
de il0cito penal'
%s aes de ressarcimento ou as aes de responsabilidade civil, contudo,
s!o imprescritveis1 N+o se su!metem ao disposto no art' )MM do $$B
determinando que as a*/es pessoais prescre2em em 2inte anos e as a*/es
reais em de: anos' N+o ocorrendo prescri*+oB o direito do Estado
permanente para rea2er o que lhe .or ilicitamente su!tra0do'
IO
(Ori&ina!
sem &ri+os).
No mesmo $amin3o" porm $om a!&umas $r%ti$as" <5NOE> 7ON5>NES
9ERREIR5 9I>EO assim dis$ursa re$on3e$endo a impres$ritii!idade das a(,es de
ressar$imento/
Parecem dedu:ir-se duas regras deste texto mal redigido' UmaB concernente
9 san*+o pelo il0citoE outraB 9 repara*+o do pre"u0:o' Iuanto ao primeiro
aspectoB a norma Acho2e no molhadoC( pre27 que a lei .ixe os respecti2os
II
O T8U # tem pronun$iamento a$er$a do assunto no a$0rdo 1;H1KKL ) ;R 84mara. =ro$. nQ
;GK.FI;HK;-L. Re!ator/ <inistro Bento 6os Bu&arin. DOU 1GHF;H1KKL. Re$ortamos do o#o do re+erido
a$0rdo/ [No caso Nsu! examine?B em que procura a 5dministra*+o se ressarcir de pre"u0:o causado por
il0cito, inexiste a prescri!oB eis que o legislador constituinte criou uma exce*+o 9 regra da
prescriti!ilidade quando se trata do direito de a 5dministra*+o se ressarcir de pre"u0:os causados ao
errio por il0citos praticados por qualquer agenteB ser2idor ou n+o' Isto o que se depreende do disposto
no art' 1MB b ;JB da $arta Magna\.
IO
$omentrios 9 $onstitui*+o Brasileira. So =au!o/ Sarai*a" 1KKF" *. ;" p. JKO.
;F
pra:os prescricionais' Iuanto ao segundoB esta!elece-se de .orma tangente
a imprescriti!ilidade das a*/es 2isando ao ressarcimento dos pre"u0:os
causados'
% imprescritibilidade sempre condenada pela doutrina, seja qual for seu
campo2 entretanto, a constituinte demonstrou por ela um entusiasmo
perverso e vingativo 3v1 art1 45, 6077 e 60789'
;M
(7ri+os nossos).
<ais espe$i+i$amente" 6OR7E U>ISSES 658OB^" arremata $om propriedade
sore a pres$ri(o nas 8ortes de 8ontas/
A5 $onstitui*+o Oederal colocou .ora do campo de normati:a*+o da >ei o
pra:o prescricional da a*+o de ressarcimento re.erente a pre"u0:os causados
ao errioB s3 podendo a lei esta!elecer o pra:o prescricional para os
il0citosB como tal podendo-se entender os crimesE
6'''8 5 #$E um processo administrati2o que o!"eti2a quanti.icar um dano
causado ao errio e identi.icar a autoriaB possuindo nature(a preparat+ria
da a*+o ci2il' Qendo instrumental e acess+ria em rela*+o 9 a*+o de
repara*+o de danosB e considerada pela "urisprud7ncia como pre"udicial de
mrito em rela*+o 9 a*+o ci2ilB de2e seguir o mesmo pra:o prescricional
que essa a*+o' >ogoB como desde a $onstitui*+o Oederal a a*+o de
ressarcimento de danos causados ao errio tornou-se imprescritvelB a #$E
n+o mais alcan*ada pela prescri*+oC'
IL
(&ri+amos)
Uuesto interessante re*e!a-se 'uando no 3ou*er dano ao errio. 5'ue!es
i!%$itos administrati*os 'ue no &erarem dano materia! no esto inseridos na e.$e(o
$onstitu$iona!. 8omo e.emp!o" podemos $itar o a&ente pP!i$o 'ue +rustra um $on$urso
pP!i$o" admitindo irre&u!armente pessoas !i&adas a e!e. Uua! o re+erido pra1oa
[=res$re*ero\ em *inte anos" $on+orme o 80di&o 8i*i!" ou em I anosa <ais uma *e1"
*is!umra-se o entendimento de 'ue o pra1o apropriado seria o de $in$o anos" pois"
in*a!idar um $on$urso pP!i$o em *inte anos pare$e atentar e.pressamente $ontra os
prin$%pios da se&uran(a #ur%di$a e do interesse pP!i$o. O pra1o '_in'_enrio" a!m de
ser de om senso" s0 iria otimi1ar o poder de autotute!a 'ue tem a 5dministra(o
=P!i$a" dando" in casu" maior e+i$i2n$ia aos pro$essos re!ati*os : $ompet2n$ia dos
Triunais de 8ontas.
<ere$e espe$ia! aten(o" outrossim" a ori&a(o $onstitu$iona! 'ue tem os
Triunais de 8ontas" de a$ordo $om a disposi(o do arti&o G1" III" da 89HLL" de
apre$iar" para +ins de re&istro" a !e&a!idade dos atos de administra(o de pessoa!" a
'ua!'uer t%tu!o" na administra(o direta e indireta" in$!u%da as +unda(,es institu%das e
mantidas pe!o =oder =P!i$o" e.$etuadas as nomea(,es para $ar&o de pro*imento em
$omisso" em $omo a das $on$ess,es de aposentadorias" re+ormas e pens,es.
IG
$omentrios 9 $onstitui*+o Brasileira de )KLL. So =au!o/ Sarai*a" 1KKF" *. 1" p. ;OF.
IL
#omada de $ontas Especial. Ed. Bras%!ia 6ur%di$a" ;R edi(o" 1KKL.
;1
Tendo tais atos 'ue passar pe!a apre$ia(o dos Triunais de 8ontas" o pra1o
de$aden$ia! somente $ome(ar a $orrer ap0s a re+erida mani+esta(o. Ora" se&undo a
me!3or doutrina e #urisprud2n$ia" o ato de $on$esso de aposentadoria" de admisso de
pessoa!" de re+ormas e pens,es" at! !&#le$!" por'uanto +ruto da $on#u&a(o das
*ontades de di*ersos 0r&os.
Isto" de resto" S5NDR5 6U>IEN <IR5ND5
IK
" $om sua perspi$$ia" # 3a*ia
per$eido" 'uando !e$ionou/
A$om e.eitoB s+o .reqPentesB mesmo na chamada "urisprud7ncia
administrati2aB as mani.esta*/es no sentido de que determinados atos
administrati2os G como a aposentadoria de ser2idor p!lico G s+o
tipicamente complexos eB como taisB uma 2e: aca!adosB com a mani.esta*+o
do #ri!unal de $ontasB n+o podem ser des.eitos unilateralmenteC'
=ortanto" en'uanto no passarem pe!o $ri*o do $ontro!e e.terno" no 3 'ue se
+a!ar em pra1o de$aden$ia! para 'ue os Triunais de 8ontas sustem determinado ato"
'uando ei*ado de *%$io" na 3ip0tese da administra(o no +a12-!o" ou para 'ue apre$iem
sua !e&a!idade.
OF
O. Y 7UIS5 DE 8ON8>USO
E.posto" assim" toda a import4n$ia da pres$ri(oHde$ad2n$ia na pa$i+i$a(o das
re!a(,es #ur%di$as" em $omo as $onse'_2n$ias prti$as desses institutos no 'ue respeita
ao direito administrati*o" $3e&a-se :s se&uintes $on$!us,es/
O estado de direito" $omo se *iu" a!er&a dois prin$%pios essen$iais/ o da
se&uran(a #ur%di$a e o da $on+ian(a. Estes promo*em so!ide1 :s situa(,es re&u!adas pe!a
direito. E este seu o#eti*o primordia!" o de e+etuar pa$i+i$idade e estai!idade :s
re!a(,es #ur%di$as a+!oradas no seio da so$iedade.
5 pres$ri(o e a de$ad2n$ia nas$eram para imprimir so!ide1 e se&uran(a :s
re!a(,es #ur%di$as. Entretanto" a pres$ri(o no opera no 4mito administrati*o" 3a#a
*ista sua e.$!usi*idade #udi$ia!.
IK
<IR5ND5" Sandra 6u!ien. Fo ato administrati2o complexo. Ed. <a!3eiros" 1KKL. En+ati1a a autora
'ue ato $omp!e.o a'ue!e 'ue Ase aper.ei*oa pela .us+o ou integra*+o de 2ontades de 3rg+os di2ersosB
de que decorre mani.esta*+o de um s3 contedo e .inalidadeC'
OF
O pr0prio ST9" #u!&ando o R<S n. J.LL1" do Estado de So =au!o" re!atado pe!o <inistro Ne!son
Eun&ria" $on$!uiu 'ue o ato $omp!e.o de 'ue parti$iparam" su$essi*amente" o =oder E.e$uti*o e o
Triuna! de 8ontas no pode ser anu!ado pe!a 5dministra(o sem a $on$ord4n$ia do Triuna!. En+ati1a o
ST9 'ue #u!&ar da !e&a!idade no apenas apre$iar a re&u!aridade +orma! do ato administrati*o" mas
#u!&ar todas as $ondi(,es e.tr%nse$as e intr%nse$as de sua !e&a!idade. Nessa !in3a" 'uando a de$iso da
8orte de 8ontas +or aproat0ria" no apenas d e.e$utoriedade ao ato" $omo $ria situa(o de+initi*a na
0rita administrati*a.
;;
5 pres$ri(o regra geral em todos os $ampos do direito" sendo a
impres$ritii!idade a e$e%!" dependendo" por ta! e.$ep$iona!idade" de norma
e.pressa.
Sendo a impres$ritii!idade e$e%!" no pode o intrprete a!e&-!a ) ainda
&ais 'uand! "!r n! (&bit! ad&inistrati)! ) so o +ato de no 3a*er norma e.pressa
a$er$a de determinado pra1o" tendo" por isso" 'ue !an(ar mo da ana!o&ia ou da
interpreta(o e.tensi*a" para us$ar no ordenamento #ur%di$o o pra1o ap!i$*e! :
esp$ie.
5 pres$ri(o seria" em sin&e!as pa!a*ras" a e.tin(o do direito de a(o em ra1o
da inr$ia do seu titu!ar pe!o de$urso de determinado !apso tempora!. O 'ue se e.tin&ue
a a%! e no propriamente o direit!" +i$ando este in$0!ume" impo!uto.
6 a de$ad2n$ia re*e!a-se $omo a e.tin(o do pr0prio direito" pe!o es$oamento
do pra1o !e&a! estae!e$ido para seu de*ido e.er$%$io. No pressup,e ori&atoriamente
uma a(o $omo a pres$ri(o" mas simp!esmente um direito (&era!mente potestati*o).
V no(o $edi(a" pois" unanimemente pro$!amada por pensadores de me!3or
suposi(o" 'ue se $on+i&ura i&#r!#riedade ter&in!l-gia a atriui(o da
denomina(o de #resri%! administrati*a : perda do direito de re*iso da
5dministra(o dos seus atos pe!o de$urso do tempo. 5 5dministra(o tem" 3ospedada
'ue est no prin$%pio da autotute!a" o direito" pretens+o e a*+o de direito material :
de$reta(o da in*a!idade dos seus pr0prios atos administrati*os. V" portanto" pra1o
deadenial.
No to$ante ao pra1o pres$ri$iona! (de$aden$ia!) a doutrina di*ide-se em tr2s
teorias/ a da impres$ritii!idade" da pres$ri(o *intenria e da pres$ri(o '_in'_enria.
Fata mxima 2eniaB opta-se" 3a#a *ista a suprema$ia dos prin$%pios da se&uran(a
#ur%di$a" da !e&a!idade e do interesse pP!i$o" pe!a teoria da pres$ri(o '_in'_enria.
No $aso em 'ue pro$ura a 5dministra(o se ressar$ir de pre#u%1o $ausado por
i!%$ito" ine.iste a pres$ri(o" eis 'ue o !e&is!ador $onstituinte $riou uma e.$e(o : re&ra
da pres$ritii!idade. Uuando no 3ou*er dano" pare$e 'ue o pra1o de I anos seria o mais
a$ertado $om a 0ti$a dos prin$%pios da se&uran(a #ur%di$a e da indisponii!idade do
interesse pP!i$o.
5 ori&a(o $onstitu$iona! 'ue t2m as 8ortes de 8ontas de a$ordo $om o art. G1"
III" se $on+i&ura $omo ato $omp!e.o" por'uanto +ruto da $on#u&a(o das *ontades de
di*ersos 0r&os.
;J
#exto con.eccionado em "unho de ,ZZ,
BIB>IO7R59I5
5<5R5>" 5ntZnio 8ar!os 8intra do. Extin*+o do ato administrati2o' Ed. RT/ So
=au!o" 1KGL.
B5RROSO" >uis Roerto. 5 prescri*+o no direito !rasileiro antes e depois da >ei
KLM1%KK. Re*ista Di!o&o 6ur%di$o" Sa!*ador" 856" *.1" n.M" ;FF1.
;M
B5T5>E5" Ci!son de Sou1a 8ampos. Fireito Intertemporal. Ed. 9orense/ Rio de
6aneiro" 1KLL.
85NOTI>EO" 6os 6oa'uim 7omes. Fireito constitucional e #eoria da
$onstitui*+o. Ed. 5!medina/ 8oimra" MR edi(o.
8ORDEIRO" Renato Sorosa. Prescri*+o 5dministrati2a' RD5" n. ;FG.
8OUTO E SI>N5. 5!miro. Princ0pios da legalidade da administra*+o p!lica e da
seguran*a "ur0dica no estado de direito contemporDneo' RD5" So =au!o" *. LM.
cccccccccccccccccccccc Prescri*+o qPinqPenria da pretens+o anulat3ria da
administra*+o p!lica com rela*+o a seus atos administrati2os' RD5" So =au!o" n.
;FM.
DI =IETRO" <aria ST!*ia Dane!!a. Fireito 5dministrati2o. Ed. 5t!as/ So =au!o"
;FF1.
DINID" <aria Ee!ena. $urso de direito ci2il. Ed. Sarai*a/ So =au!o" ;FF1.
95I5S" 8ar!os 5u&usto dos Santos. Prescri*+o no direito administrati2o. Re*ista
de In+orma(o >e&is!ati*a/ Bras%!ia" n. 1;L" outHde1" 1KKI.
9ERREIR5" =into. $omentrios 9 $onstitui*+o Brasileira'Ed. Sarai*a/ So =au!o"
*.;" 1KKF.
9I7UEIREDO" >P$ia Na!!e. $urso de Fireito 5dministrati2o' Ed. <a!3eiros/ So
=au!o" 1KKL.
9I>EO" <anoe! 7on(a!*es 9erreira. $omentrios 9 $onstitui*+o Brasileira de
)KLL' Ed. Sarai*a/ So =au!o" *.1" 1KKF.
75S=5RINI" Di0&enes. Fireito 5dministrati2o. Ed. Sarai*a/ So =au!o" 1KKJ.
658OB^" 6or&e U!Tsses. #omada de $ontas Especial' Ed. Bras%!ia 6ur%di$a" ;R
edi(o" 1KKL.
<ED5U5R" Odete. Fireito administrati2o moderno' Ed. RT/ So =au!o" ;FF1.
<EIRE>>ES" Ee!T >opes. Fireito administrati2o !rasileiro'Ed. <a!3eiros/ So
=au!o" 1KKK.
<E>>O" 8e!so 5ntZnio Bandeira de. $urso de direito administrati2o. Ed.
<a!3eiros/ So =au!o" 11R edi(o" 1KK;.
ccccccccccccccccccccccccccccccccc $urso de direito administrati2o' Ed.
<a!3eiros/ So =au!o" 1JR edi(o" ;FF1.
<IR5ND5" Sandra 6u!ien. Fo ato administrati2o complexo' Ed. <a!3eiros" 1KKL.
<IR5ND5" =ontes de. #ratado de direito pri2adoB 2'<'
<OR5ES" 5!e.andre de. Fireito $onstitucional 5dministrati2o. Ed. 5t!as/ So
=au!o" ;FF;.
;I
NETO" Dio&o de 9i&ueiredo <oreira. $urso de direito administrati2o. Ed. 9orense/
Rio de 6aneiro" 1KKK.
NETO" 6os <anue! de 5rruda 5!*im. Manual de direito processual ci2il. Ed.
<a!3eiros/ So =au!o" *.1" 1KKL.
O>INEIR5" R&is 9ernandes. 5to administrati2o. Ed. RT/ So =au!o" ;FF1.
RODRI7UES" S%!*io. Fireito ci2il. Ed. Sarai*a/ So =au!o" *.1" 1KKL.
SI>N5" 8!arissa Sampaio. >imites 9 in2alida*+o dos atos administrati2os. Ed. <a.
>imonad/ So =au!o" ;FF1.
D585NER" Ceida. Fa con2alida*+o e in2alida*+o dos atos administrati2os. Ed.
<a!3eiros/ So =au!o" 1KKO.
;O