Nota Técnica 2 - Pregão para TI.v08.Oficial

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO
Secretaria-Geral de Controle Externo

Secretaria de Fiscalizao de Tecnologia da Informao - Sefti

1
Nota Tcnica n 02/2008 - SEFTI/TCU Braslia, 11 de setembro de 2008

Assunto: Uso do Prego para
aquisio de bens e servios de
Tecnologia de Informao.
SUMRIO
I DO OBJETIVO............................................................................................................................1
II DA MOTIVAO.......................................................................................................................1
III DOS ENTENDIMENTOS PROPOSTOS ...............................................................................2
IV DA FUNDAMENTAO LEGAL.........................................................................................3
V DA ANLISE..............................................................................................................................3
V.1 Da origem e evoluo do direito de preferncia nas licitaes de bens e servios de TI e
sua conexo com a escolha do tipo de licitao aplicvel................................................................3
V.2 Da aparente discricionariedade de uso do Prego................................................................8
V.3 Da padronizao dos bens e servios de TI........................................................................10
V.3.1 Da classificao de servios comuns e incomuns ......................................................10
V.3.2 Da classificao de bens comuns e incomuns............................................................13
V.4 Dos servios de natureza predominantemente intelectual..................................................14
V.5 Da criticidade e da complexidade dos bens e servios de TI .............................................15
V.6 Do prazo para apresentao das propostas.........................................................................16
V.7 Da excepcionalidade ao Prego..........................................................................................17

I DO OBJETIVO
1. Apresentar, a partir do arcabouo legal e jurisprudencial, interpretao sistemtica atualizada
e consolidada sobre a modalidade e o tipo de licitao a serem adotados nas aquisies de
bens e servios de tecnologia da informao pela Administrao Pblica Federal, concluindo
pela compatibilidade do uso de Prego para este propsito.
II DA MOTIVAO
2. A evoluo das normas relativas a licitaes pblicas na rea de tecnologia da informao
(TI), as evidentes vantagens do uso do Prego pela Administrao e o gradativo
amadurecimento do mercado brasileiro de TI rumo a padres de desempenho e qualidade bem
estabelecidos sugerem que o conceito de bens e servios comuns, constante da Lei n
10.520/2002, deve tambm englobar os bens e servios comuns de tecnologia da informao.
3. A presente Nota Tcnica pretende contribuir para resolver os seguintes problemas:
Ainda h vrias ocorrncias de uso de interpretaes legais j ultrapassadas para sustentar a
utilizao do tipo tcnica e preo em licitaes de bens e servios de TI que podem ser
considerados comuns, com possvel prejuzo da eficincia e da economicidade para a
Administrao;
Ainda h algumas ocorrncias de uso de tais interpretaes legais ultrapassadas em instrues
de processos no TCU, o que pode gerar dvidas junto a gestores pblicos e consultorias
jurdicas;
Ainda h presso de fornecedores de bens e servios de TI no sentido de exigir o uso do tipo
tcnica e preo em licitaes de informtica, sob a alegao de obrigatoriedade legal,
complexidade, criticidade etc., mas esse tipo de licitao pode reduzir a competitividade e
resultar em preos mais altos, em relao ao obtido com o uso do tipo menor preo na
modalidade Prego.


2
III DOS ENTENDIMENTOS PROPOSTOS
Entendimento I. A licitao de bens e servios de tecnologia da informao considerados
comuns, ou seja, aqueles que possuam padres de desempenho e de qualidade objetivamente
definidos pelo edital, com base em especificaes usuais no mercado, deve ser obrigatoriamente
realizada pela modalidade Prego, preferencialmente na forma eletrnica. Quando, eventualmente,
no for vivel utilizar essa forma, dever ser anexada a justificativa correspondente (Lei n
10.520/2002, art. 1; Lei n 8.248/1991, art. 3, 3; Decreto n 3.555/2000, anexo II; Decreto n
5.450/2005, art. 4, e Acrdo n 1.547/2004 - Primeira Cmara; Acrdo n 2.471/2008-TCU-
Plenrio, item 9.2.1)
Entendimento II. Devido padronizao existente no mercado, os bens e servios de tecnologia
da informao geralmente atendem a protocolos, mtodos e tcnicas pr-estabelecidos e conhecidos
e a padres de desempenho e qualidade que podem ser objetivamente definidos por meio de
especificaes usuais no mercado. Logo, via de regra, esses bens e servios devem ser considerados
comuns para fins de utilizao da modalidade Prego. (Lei n 10.520/2002, art. 1; Acrdo n
2.471/2008-TCU-Plenrio, item 9.2.2)
Entendimento III. Servios de TI cuja natureza seja predominantemente intelectual no podem
ser licitados por meio de prego. Tal natureza tpica daqueles servios em que a arte e a
racionalidade humanas so essenciais para sua execuo satisfatria. No se trata, pois, de tarefas
que possam ser executadas mecanicamente ou segundo protocolos, mtodos e tcnicas pr-
estabelecidos e conhecidos. (Lei n 8.666/1993, art. 46, caput; Acrdo n 2.172/2008-TCU-
Plenrio, declarao de voto; Acrdo n 2.471/2008-TCU-Plenrio, item 9.2.3)
Entendimento IV. Em geral, nem a complexidade dos bens ou servios de tecnologia da
informao nem o fato de eles serem crticos para a consecuo das atividades dos entes da
Administrao descaracterizam a padronizao com que tais objetos so usualmente
comercializados no mercado. Logo, nem essa complexidade nem a relevncia desses bens e
servios justificam o afastamento da obrigatoriedade de se licitar pela modalidade Prego. (Lei n
10.520/2002, art. 1; Acrdo n 1.114/2006 Plenrio; Acrdo n 2.471/2008-TCU-Plenrio, item
9.2.4)
Entendimento V. Nas aquisies mediante Prego, o gestor deve avaliar a complexidade
demandada na preparao das propostas pelos eventuais interessados e buscar definir o prazo mais
adequado entre a data de publicao do aviso do Prego e a de apresentao das propostas, a qual
nunca poder ser inferior a 8 dias teis, de modo a garantir a isonomia entre os interessados que
tenham acessado especificaes do objeto antecipadamente, por terem colaborado na fase de
planejamento pelo fornecimento das informaes mercadolgicas e tcnicas necessrias, e os
demais interessados. Desse modo, procurar-se- ampliar a possibilidade de competio. (Lei n
8.666/1993, art. 3; Lei n 10.520/2002, art. 4, V; Acrdo n 2.658/2007-TCU-Plenrio; Acrdo
n 2.471/2008-TCU-Plenrio, item 9.2.5)
Entendimento VI. A deciso de no considerar comuns determinados bens ou servios de
tecnologia da informao deve ser justificada nos autos do processo licitatrio. Nesse caso, a
licitao no poder ser do tipo "menor preo, visto que as licitaes do tipo "menor preo devem
ser realizadas na modalidade Prego. (Lei n 8.666/1993, art. 15, III; Lei n 10.520/2002, art. 1;
Decreto n 5.450/2005, art. 4; Acrdo n 1.547/2004-TCU-Primeira Cmara; Acrdo n


3
IV DA FUNDAMENTAO LEGAL
Lei n 10.520/2002
Lei n 9.610/1998
Lei n 9.609/1998
Lei n 8.666/1993
Lei n 8.248/1991
Lei n 7.232/1984
Decreto n 5.504/2005
Acrdo n 2.471/2008-TCU-Plenrio
Acrdo n 1.547/2004-TCU-1 Cmara
Acrdo n 740/2004 -TCU- Plenrio com
redao alterada pelo Acrdo n 1.299/2006-
TCU-Plenrio
Acrdo n 313/2004-TCU-Plenrio
V DA ANLISE
V.1 Da origem e evoluo do direito de preferncia nas licitaes de bens e servios de TI e
sua conexo com a escolha do tipo de licitao aplicvel
4. A instituio do Prego como nova modalidade licitatria pela Lei n 10.520/2002,
objetivando tornar as contrataes mais geis e econmicas, trouxe um cenrio novo para as
contrataes de TI. Atualmente, os bens e servios de TI so cada vez mais licitados por
Prego, com evidentes vantagens de preo e ampliao do nmero de competidores que
participam nos certames pblicos.
5. Porm, ainda freqente deparar com processos de contratao de bens e servios de TI que
encaminham licitaes do tipo tcnica e preo com base na sua obrigatoriedade legal
decorrente do art. 45, 4 da Lei n 8.666/1993:
4o Para contratao de bens e servios de informtica, a administrao observar o disposto no art. 3o da
Lei no 8.248, de 23 de outubro de 1991, levando em conta os fatores especificados em seu pargrafo 2o e
adotando obrigatoriamente o tipo de licitao "tcnica e preo", permitido o emprego de outro tipo de
licitao nos casos indicados em decreto do Poder Executivo. (Lei 8.666/1993, art. 45, 4, com a redao
dada pela Lei n 8.883/1994, grifo nosso)
6. O aparente conflito dos dois dispositivos legais, Lei n 8.666/1993 e n 10.520/2002, requer
exegese sistemtica que permita indicar, com segurana, os casos em que aplicvel o tipo
tcnica e preo (ou melhor tcnica), pela modalidade adequada, e os casos em que
aplicvel o uso do tipo menor preo pela modalidade Prego.
7. Embora o tipo menor preo seja a regra geral das licitaes pblicas, como se depreende do
caput do art. 46 da Lei n 8.666/1993, o mesmo no acontecia para as licitaes da rea de TI,
como registrado no art. 45, 4 da mesma lei.
8. A razo dessa diferenciao encontra-se indicada no prprio texto do artigo: a observao da
regra de preferncia instituda pela Lei de Informtica (Lei n 8.248/1991, art. 3). Ou seja, a
obrigatoriedade do uso do tipo tcnica e preo para as licitaes de bens e servios de TI
decorria da necessidade de estimular o mercado interno de TI por meio do poder de compra
do Estado.


4
9. Para entender a evoluo do direito de preferncia at hoje e o seu impacto na escolha do tipo
de licitao de bens e servios de TI necessrio remeter formulao da Poltica Nacional
de Informtica.
10. Na esfera federal, as aquisies de bens e servios de TI seguiam as disposies gerais de
licitaes e contratos at 1984, ano em que foi instituda a Poltica Nacional de Informtica
(PNI), por meio da Lei n 7.232/1984, cujo objetivo era a capacitao nacional nas
atividades de informtica, em proveito do desenvolvimento social, cultural, poltico,
tecnolgico e econmico da sociedade brasileira, conforme o caput do seu art. 2. Entre
outros meios, essa capacitao se daria por meio da concesso de preferncia nos certames
licitatrios pblicos em favor das empresas nacionais (art. 11 da Lei), segundo parmetros
propostos pelo Conselho Nacional de Informtica e Automao (Conin) Presidncia da
Repblica.
Art. 11. Os rgos e entidades da Administrao Pblica Federal, Direta e Indireta, as fundaes institudas
ou mantidas pelo Poder Pblico e as demais organizaes sob o controle direto ou indireto da Unio daro
preferncia nas aquisies de bens e servios de informtica aos produzidos por empresas nacionais.
(Revogado pela Lei n 8.248, de 1991)
11. Posteriormente, a poltica de preferncia para bens e servios de informtica produzidos por
empresas nacionais foi confirmada pela Lei n 8.248/1991, restrita s situaes em que
ocorressem condies equivalentes de prazo de entrega, suporte de servios, qualidade,
padronizao, compatibilidade e desempenho, alm do preo, entre as propostas dos licitantes.
Art. 3 Os rgos e entidades da Administrao Pblica Federal, direta ou indireta, as fundaes institudas e
mantidas pelo Poder Pblico e as demais organizaes sob o controle direto ou indireto da Unio, daro
preferncia, nas aquisies de bens e servios de informtica e automao, nos termos do 2 do art. 171
da Constituio Federal, aos produzidos por empresas brasileiras de capital nacional, observada a seguinte
ordem:
I - bens e servios com tecnologia desenvolvida no Pas;
II - bens e servios produzidos no Pas, com significativo valor agregado local.
1 Na hiptese da empresa brasileira de capital nacional no vir a ser objeto desta preferncia, dar-se-
aos bens e servios fabricados no Pas preferncia em relao aos importados, observado o disposto no 2
deste artigo.
2 Para o exerccio desta preferncia, levar-se- em conta condies equivalentes de prazo de entrega,
suporte de servios, qualidade, padronizao, compatibilidade e especificao de desempenho e preo. (Lei n
8.248/1991, redao original)
12. A Lei n 8.666/1993 considerou relevante explicitar que a possibilidade de uso do direito de
preferncia exigia a comparao de fatores tcnicos e, portanto, a realizao de licitao do
tipo tcnica e preo.
4 Para contratao de bens e servios de informtica, a Administrao Pblica observar o disposto no
art. 3 da Lei n 8.248, de 23 de outubro de 1991, levando em conta, com a adoo da licitao de
tcnica e preo, os fatores especificados em seu 2. (Lei n 8.666/1993, art. 45, 4, redao original,
grifos nossos)
13. Em seguida, o Decreto n 1.070/1994 regulamentou o procedimento de aplicao do tipo
tcnica e preo s contrataes de bens e servios de TI. Esse Decreto tambm desobrigou a
adoo do tipo tcnica e preo nas aquisies de pequeno valor, pela modalidade Convite, o
que criou uma inconsistncia com o comando de obrigatoriedade dado no art. 45, 4 da
Lei n 8.666/1993.
3 Nas licitaes realizadas sob a modalidade de convite, prevista no art. 22, inciso III, da Lei n
8.666/1993, o licitador no obrigado a utilizar o tipo de licitao "tcnica e preo". (Decreto n
1.070/1994, art. 1)
14. Poucos meses depois, essa inconsistncia foi sanada, mediante alterao do art. 45, 4 da Lei
n 8.666/1993 para incluir a permisso de outro tipo de licitao nos casos previstos em
decreto do Poder Executivo.


5
4o Para contratao de bens e servios de informtica, a administrao observar o disposto no art. 3o da
Lei no 8.248, de 23 de outubro de 1991, levando em conta os fatores especificados em seu pargrafo 2o e
adotando obrigatoriamente o tipo de licitao "tcnica e preo", permitido o emprego de outro tipo de
licitao nos casos indicados em decreto do Poder Executivo. (Lei 8.666/1993, art. 45, 4, redao
dada pela Lei n 8.883/1994, grifo nosso)
15. O procedimento previsto no Decreto n 1.070/1994 consiste na valorao tcnica das
propostas habilitadas usando de quatro a seis fatores tcnicos, por meio de pontuao e
ponderao, produzindo-se, em seguida, uma avaliao tcnica resultante da ponderao entre
o ndice tcnico e o ndice de preo. Ento, as propostas so comparadas, pre-qualificando-se
aquelas cujas avaliaes tcnicas no se distanciam mais de 6% da proposta mais bem
avaliada. Por fim, so consideradas equivalentes as propostas pre-qualificadas cujos preos
no excedam a 12% do menor preo entre elas. s propostas equivalentes aplicavam-se
ordenadamente os critrios de preferncia elencados nos incisos I a VII do art. 5 do Decreto
n 1.070/1994.
16. A Lei n 10.176/2001 prorrogou a poltica de incentivos da Lei de Informtica (Lei n
8.248/1991), mas revogou o seu artigo 1, que aludia ao conceito de empresa brasileira de
capital nacional, e que j estava tacitamente revogado desde a Emenda Constitucional n
6/1995. Todavia, o direito de preferncia, objeto do art. 3, foi mantido, eliminando-se o
vnculo com a origem do capital. Dos dois critrios de enquadramento de preferncia
previstos, o primeiro foi mantido intocado (bens e servios com tecnologia desenvolvida no
Pas), enquanto o segundo sofreu atualizao do texto, passando de bens e servios
produzidos no Pas, com significativo valor agregado local para bens e servios
produzidos de acordo com processo produtivo bsico, na forma a ser definida pelo Poder
Executivo.
17. Os incisos I a IV do art. 5 do Decreto n 1.070/1994, que aludem ao revogado art. 1 da Lei
n 8.248/1991, ficaram, por conseqncia, derrogados. Subsiste, porm, a possibilidade de
exerccio do direito de preferncia mediante a comprovao do uso de tecnologia
desenvolvida no pas ou de produo com significativo valor agregado local, que deve
ser entendido como cumprimento de processo produtivo bsico, uma vez que o Decreto n
1.070/1994 no foi atualizado com a nova redao da Lei n 8.248/1991.
18. importante lembrar que a obrigatoriedade do uso do tipo tcnica e preo insere-se no art.
45, 4 da Lei n 8.666/1993 em expressa decorrncia do art. 3 da Lei n 8.248/1991, ou seja,
para fins de aplicao do direito de preferncia. Assim, essa obrigatoriedade no absoluta,
porque no pode ser lida dissociadamente do direito de preferncia previsto na Lei n
8.248/1991. precisamente como regulamento de ambas as leis que o Decreto n 1.070/1994
criou a primeira exceo a tal obrigatoriedade:
Art 1 [...] 3 Nas licitaes realizadas sob a modalidade de convite, prevista no art. 22, inciso III, da Lei
n 8.666/93, o licitador no obrigado a utilizar o tipo de licitao "tcnica e preo". (Decreto n
1.070/1994, grifo nosso)
19. Curiosamente, o Decreto n 1.070/1994 no especificou procedimentos para exerccio do
direito de preferncia nas licitaes pela modalidade Convite quando adotado o tipo menor
preo, criando a impresso de vcuo legal, resolvido da seguinte forma: considerando que,
nas licitaes de menor preo, todas as propostas tcnicas classificadas so tecnicamente
equivalentes (todas so adequadas para atender necessidade da Administrao), a
equivalncia das propostas se dar pelo empate no menor preo oferecido, cabendo o uso dos
critrios de desempate previstos no art. 3 da Lei n 8.248/1991 e art. 5 do Decreto n
1.070/1994.


6
20. Posteriormente, a licitao pela modalidade Prego foi positivada no ordenamento jurdico
por meio da Medida Provisria n 2.026/2000 e regulamentada pelo Decreto n 3.555/2000.
Nesses instrumentos legais, o uso do Prego destinava-se a bens e servios comuns,
considerados assim aqueles cujos padres de desempenho e qualidade possam ser
objetivamente definidos pelo edital, por meio de especificaes usuais de mercado,
conforme dispe o pargrafo nico do art. 1 da Lei n 10.520/2002, em que se converteu a
referida medida provisria.
Art. 1 Para aquisio de bens e servios comuns, poder ser adotada a licitao na modalidade de Prego,
que ser regida por esta Lei.
Pargrafo nico. Consideram-se bens e servios comuns, para os fins e efeitos deste artigo, aqueles cujos
padres de desempenho e qualidade possam ser objetivamente definidos pelo edital, por meio de
especificaes usuais no mercado. (Lei n 10.520/2002)
21. Um rol desses tipos de bens e servios foi apresentado no Anexo II do Decreto n 3.555/2000,
com sucessivas alteraes pelos Decretos n 3.693/2000 e n 3.784/2001.
ANEXO II
CLASSIFICAO DE BENS E SERVIOS COMUNS
...
2. Servios de Apoio Atividade de Informtica
2.2. Manuteno
...
27. Servios de Telecomunicaes de Dados
28. Servios de Telecomunicaes de Imagem
29. Servios de Telecomunicaes de Voz (Decreto n 3.555/2000, redao dada pelo Decreto n
3.784/2001)
22. Inicialmente, houve divergncia de entendimento no TCU sobre o carter desse rol, se seria
exaustivo ou exemplificativo. Entretanto, prevaleceu o entendimento de que apenas
exemplificativo, conforme a jurisprudncia e a doutrina:
12. Aduzo que, como ressaltaram a unidade tcnica e o Parquet especializado, o rol de bens discriminado no
Anexo II do Decreto n 3.555/2000 no exaustivo. Nesse sentido, Maral Justen Filho asseverou que:
No se afigura cabvel interpretar em termos rgidos o elenco contido no Anexo II. A ausncia de rigidez se
manifesta sob dois aspectos: em primeiro lugar, o elenco no exaustivo. Qualquer objeto qualificvel como
comum, ainda que no conste do rol do Anexo II, pode ser contratado por meio de Prego. Sob esse ngulo, a
relao contida no Anexo II envolve um elenco mnimo, exemplificativamente indicado no Regulamento. Essa
soluo deriva da impossibilidade jurdica de o conceito de bem ou servio comum, contido no diploma
legislativo, ser delimitado ou restringido atravs de regulamento. (in Prego - Comentrios Legislao do
Prego Comum e Eletrnico. So Paulo: Dialtica, 2001. p. 32)
13. Nesse mesmo sentido, consoante lembrado pelo eminente Procurador-Geral, Sidney Bittencourt afirmou
que: cedio que a regulamentao, ora posta, no diz respeito somente ao elenco de bens e servios
comuns, listados no anexo II do Regulamento aprovado pelo Decreto, mas sim a todo o diploma.
(Comentrios ao Decreto n 3.555/2000 e ao Regulamento do Prego. Temas & Idias, Rio de Janeiro, p.
22). Os atualizadores da obra de Hely Lopes Meirelles, adotando essa mesma linha, asseveraram que: "O
Decreto n 3.555, de 8.8.2000 (alterado pelo Decreto 3.693, de 20.12.2000), regulamenta a matria,
contendo, no Anexo II, a relao dos bens e servios comuns. A lista apenas exemplificativa e serve para
orientar o administrador na caracterizao do bem ou servio comum. O essencial que o objeto licitado
possa ser definido por meio de especificaes usuais no mercado" (Licitao e Contrato Administrativo. 13
ed. 2002. p. 97). Ressalto que Jorge Ulisses Jacoby Fernandes (in Sistema de Registro de Preos e Prego.
Belo Horizonte: Forum, 2003) e Adilson Abreu Dallari (in Administrao Pblica: Direito Administrativo,
Financeiro e Gesto Pblica - Prtica, Inovaes e Polmicas. So Paulo: RT, 2002), entre outros, tambm
defendem essa idia.
14. Note-se que este Tribunal j proferiu entendimento no sentido de que a lista de servios constante do
Anexo II do Decreto n 3.555/2000 no exaustiva (Acrdo n 615/2003 - Primeira Cmara), verbis:
"Por outro lado, o mencionado Decreto (3.555/2000) no caracteriza o servio de locao de mo-de-obra
como servio comum, o que impossibilitaria a utilizao da modalidade Prego. No entanto, a nosso ver, a
lista de servios constante do Anexo II do Decreto 3.555/2000 no exaustiva, haja vista a impossibilidade


7
de relacionar todos os bens e servios comuns utilizados pela Administrao." (Acrdo n 313/2004 -
Plenrio)

O Decreto n 3.555/2000, ao definir o rol de bens e servios comuns, que, como j se mostrou, tem carter
meramente exemplificativo, isto se for considerado que ainda est em vigor, pretendeu restringir a aquisio
via Prego a microcomputador de mesa ou porttil (notebook), monitor de vdeo e impressora. evidente que
muitos outros bens, tecnicamente considerados como de informtica, como aparelho de fac-smile (fax), so
comuns e podem, sem dvida, ser adquiridos pelo Prego. (JACOBY FERNANDES, Jorge Ulisses. Sistema de
registro de preos e Prego. Belo Horizonte: Forum, 2003, p. 439)

O Decreto n 3.555/2000, com as alteraes promovidas pelos Decretos n 3.693/2000 e n 3.784/2001,
trata com mais objetividade da matria e estabelece quais so os bens e servios comuns a serem licitados
por Prego. Segundo Justen Filho, o elenco estabelecido pelo decreto no exaustivo, constituindo-se em
relao exemplicitativa. (DALLARI, Adilson Abreu. Administrao pblica: direito administrativo, financeiro e
gesto pblica - prtica, inovaes e polmicas. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2002, p. 142)
23. Portanto, cabe ao gestor, em cada caso concreto, avaliar se o objeto a ser contratado se
enquadra na definio de comum, constante na Lei n 10.520/2002, e justificar a sua
deciso.
24. Outra divergncia decorreu de dvidas sobre a extensibilidade do conceito de Prego para
bens e servios comuns da rea de TI, em contraposio obrigatoriedade do uso do tipo
tcnica e preo constante da Lei n 8.666/1993, art. 45, 4.
25. Essa dvida foi sanada com a edio da Lei n 11.077/2004, que incluiu no art. 3 da Lei n
8.248/1991 a possibilidade de aquisio de bens e servios comuns da rea de TI por meio de
Prego, restrito queles produzidos por meio de processo produtivo bsico atestado pelo
Ministrio da Cincia e Tecnologia. Com isso, a obrigatoriedade inscrita na Lei n 8.666/1993
tornou-se insubsistente, pois a Lei da qual decorria tal obrigatoriedade (Lei n 8.248/1991)
passou, ela mesma, a indicar a aceitao de licitao por Prego para bens e servios comuns
de TI.
3 A aquisio de bens e servios de informtica e automao, considerados como bens e servios comuns
nos termos do pargrafo nico do art. 1o da Lei no 10.520, de 17 de julho de 2002, poder ser realizada
na modalidade Prego, restrita s empresas que cumpram o Processo Produtivo Bsico nos termos
desta Lei e da Lei no 8.387, de 30 de dezembro de 1991. (Lei n 8.248/1991, art. 3, redao dada pela Lei
n 11.077/2004, grifo nosso)
26. O dispositivo que restringia o uso de Prego s empresas cumpridoras de Processo Produtivo
Bsico (PPB) mostrou-se inefetivo por duas razes:
Para a aquisio de servios no existe, at a presente data, qualquer avaliao de
cumprimento de PPB pelo Ministrio da Cincia e Tecnologia, pois o PPB foi concebido
originalmente para certificar o quantitativo mnimo de etapas de fabricao de bens de
tecnologia em territrio nacional, para fins de iseno ou reduo do Imposto sobre Produtos
Industrializados, portanto no aplicvel a servios;
Para a aquisio de bens, o TCU decidiu que no possvel restringir o acesso de qualquer
licitante habilitado ao certame, mesmo que no intuito de garantir o exerccio do direito de
preferncia. Ao contrrio, o instituto do direito de preferncia s pode ser utilizado para fins
de desempate das melhores propostas, quando isto ocorrer (Acrdo n 2.138/2005 -
Plenrio).
27. Dessa forma, pela legislao vigente, no h qualquer bice ao uso de Prego para a aquisio
de quaisquer bens e servios comuns de TI.
28. Alm disso, o Decreto n 5.450/2005 eliminou a possibilidade da adoo da modalidade
tcnica e preo para a aquisio de bens e servios comuns em geral, tornando obrigatria a
utilizao do Prego nesses casos.


8
Art. 4 Nas licitaes para aquisio de bens e servios comuns ser obrigatria a modalidade Prego, sendo
preferencial a utilizao da sua forma eletrnica. 1 O Prego deve ser utilizado na forma eletrnica, salvo
nos casos de comprovada inviabilidade, a ser justificada pela autoridade competente. (Decreto n
5.450/2005)
29. Com relao jurisprudncia do TCU, no Acrdo n 313/2004 o Plenrio manifestou
entendimento de que a Lei n 10.520/2002 revogou as disposies contrrias a ela contidas no
Decreto n 1.070/1994, especialmente a exigncia do tipo tcnica e preo para toda e
qualquer licitao para contratao de bens e servios de TI.
18. A alegao de que as compras de equipamentos de informtica, por exigncia do Decreto n
1.070/1994, devem ser obrigatoriamente precedidas de licitao do tipo tcnica e preo tambm no
merece prosperar. Afinal, a Lei n 10.520/2002, diploma mais recente e hierarquicamente superior quele
Decreto, revogou as disposies a ela contrrias nele contidas. Assim, foi revogado o artigo desse
Decreto que exigia o tipo tcnica e preo para toda e qualquer licitao para contratao de
bens e servios de informtica. (Acrdo n 313/2004 - Plenrio, grifo nosso)
30. Portanto, embora o direito de preferncia para bens e servios de informtica se encontre em
pleno vigor, exercitvel nas situaes de empate (Acrdo n 2.138/2005-TCU-Plenrio),
encontra-se derrogada a obrigatoriedade de uso de tcnica e preo para a contratao de
bens e servios de TI, expressa no 4 do art. 45 da Lei n 8.666/1993, porque:
O Decreto n 1.070/1994 desobrigou a adoo de tcnica e preo nas contrataes por
Convite;
O Decreto n 3.555/2000 permitiu o uso do Prego para bens e servios de informtica
comuns;
A Lei n 10.520/2002 permitiu o uso do Prego para bens e servios comuns em geral,
inclusive de informtica;
A Lei n 11.077/2004 alterou a Lei n 8.248/1991 para permitir o uso do Prego para bens e
servios comuns de informtica.
V.2 Da aparente discricionariedade de uso do Prego
31. Tecidas as consideraes anteriores, cabe analisar se o certame estaria vinculado
modalidade Prego, quando o bem ou servio de TI caracterizado como comum. Isso em
razo da redao do caput do art. 1 da Lei n 10.520/2002, que dispe que para aquisio
de bens e servios comuns, poder ser adotada a licitao na modalidade de Prego, que
ser regida por esta Lei (grifo nosso). Da utilizao do verbo poder e no de outro mais
impositivo, como o verbo dever, seria possvel concluir que, em princpio, o uso do Prego
uma faculdade, uma possibilidade a mais ao gestor nos meios de aquisio.
32. Entretanto, essa discricionariedade facultada ao gestor no o autoriza a optar pelas
modalidades previstas na Lei n 8.666/1993 em detrimento do Prego quando da aquisio de
bens e servios que se reputam comuns, principalmente se consideradas as vantagens
propiciadas pelo Prego, principalmente a celeridade e a reduo de preos. No seria
razovel transigir com o interesse pblico dessa forma, sem a adequada motivao. Portanto,
o no uso da modalidade Prego deve ser sempre exaustivamente justificado, conforme
destacado no voto abaixo transcrito:
O Prego foi institudo, como modalidade licitatria, pela Medida Provisria 2.026, de 4.5.2000, convertida
na Lei 10.520/2002, regulamentada pelo Decreto 3.555/2000, impondo importantes alteraes na
sistemtica da legislao ptria. Configura modalidade alternativa ao convite, tomada de preos e
concorrncia para contratao de bens e servios comuns. No obrigatria, mas deve ser prioritria e
aplicvel a qualquer valor estimado de contratao. Independentemente da ausncia de obrigatoriedade, o
gestor dever justificar sempre que deixar de utilizar a modalidade Prego, se, tecnicamente, havia
condies para tanto. As razes so bvias. A caracterstica de celeridade procedimental, decorrente da
inverso das fases de habilitao e da abertura das propostas de preos, apenas a parte mais perceptvel


9
do processo. H outras questes relevantes que recomendam, peremptoriamente, a sua adoo. Em especial,
destaco o disposto no pargrafo nico do art. 4 do Regulamento da Licitao na Modalidade de Prego,
aprovado pelo Decreto 3.555/2000, in verbis: As normas disciplinadoras da licitao sero sempre
interpretadas em favor da ampliao da disputa entre os interessados, desde que no comprometam o
interesse da Administrao, a finalidade e a segurana da contratao. A ampliao da disputa entre os
interessados tem como conseqncia imediata a reduo dos preos. Aliada celeridade, a competitividade
caracterstica significativa do Prego. A possibilidade de simplificar o procedimento licitatrio, sem perda da
essncia da competitividade e da isonomia, deve marcar toda licitao. O argumento de que o convite era a
opo legal relativo. A discricionariedade do administrador est jungida pelo princpio da
indisponibilidade do interesse pblico. O legislador, ao disponibilizar ferramenta de comprovada
eficcia e atribuir prioridade para a sua aplicao, imbuiu a Administrao do dever de a utilizar.
Sua preterio deve ser fundamentada, porque, via de regra, o Prego tem se mostrado a opo
mais econmica na aquisio/contratao de bens ou servios. (Acrdo n 1.547/2004-1 Cmara,
grifos nossos)
33. A aparente dvida sobre a discricionariedade na escolha do Prego foi elucidada pelo caput
do art. 4 do Decreto n 5.450/2005, que dispe que Nas licitaes para aquisio de bens e
servios comuns ser obrigatria a modalidade Prego [...] (grifo nosso). Assim, para a
Administrao Pblica Federal direta, os fundos especiais, as autarquias, as fundaes
pblicas, as empresas pblicas, as sociedades de economia mista e as demais entidades
controladas direta ou indiretamente pela Unio, quando se caracterizar que o bem ou servio a
ser adquirido classifica-se como comum, automaticamente se remete ao Prego. So tambm
includas nessa obrigatoriedade as aquisies com recursos repassados a entidades, pblicas
ou privadas, que recebam transferncias voluntrias da Unio mediante convnios ou
congneres, conforme o 1 do art. 1 do Decreto n 5.504/2005.
34. Pelo exposto, verifica-se que alm das restries tcnica e preo relatadas, ainda h uma
atual predileo legal ao Prego, que no fortuita, por conta do papel que est promovendo
nas aquisies governamentais. Com maior celeridade que as outras modalidades, o Prego
permite ao gestor atuar mais tempestivamente na solvncia dos problemas. Na forma
eletrnica, aumenta a transparncia dos atos e torna irrelevante a localizao geogrfica dos
licitantes, incrementando a competitividade. Tudo isso resulta na reduo dos preos. No por
acaso, em 2007 o Prego respondeu por quase 80% em valor das aquisies governamentais
da Unio, principalmente na forma eletrnica, contribuindo na reduo de 16% nos preos de
aquisio em relao aos orados
1
.
35. Acrdo ns do TCU corroboram o uso do Prego para bens e servios de TI, quando comuns,
de forma que pacfico esse entendimento na jurisprudncia do Tribunal. Dentre esses
Acrdo ns, podem-se citar os seguintes:
9.1.4. a licitao na modalidade Prego admitida para a aquisio de softwares desde que estes possam
ser nitidamente classificados como bem comum, nos termos da definio contida no pargrafo nico do
art. 1 da Lei 10.520/2002; (Acrdo n 2.094/2004 - Plenrio)

9.2. atribuir ao item 9.3.19 do Acrdo n 740/2004-TCU-Plenrio a seguinte redao: utilizar a modalidade
Prego estritamente para aquisio e/ou contratao de bens e servios comuns, ou seja, aqueles cujos
padres de desempenho e qualidade possam ser objetivamente definidos pelo edital, por meio de
especificaes usuais no mercado, conforme regra nsita no art. 1, pargrafo nico, da Lei n 10.520/2002,
incluindo nessas caractersticas os bens e servios de informtica. (Acrdo n 740/2004 - Plenrio com
redao alterada pelo Acrdo n 1.299/2006 - Plenrio)

1
Conforme notcia veiculada pela Secretaria de Logstica e Tecnologia da Informao em
http://www.governoeletronico.gov.br/noticias-e-eventos/noticias/governo-economiza-mais-de-r-3-bilhoes-com-pregao-
eletronico-em-2007.


10
9.4.2. realize procedimento licitatrio na modalidade Prego sempre que os produtos e servios de
informtica possuam padres de desempenho e de qualidade objetivamente definidos pelo edital, com base
em especificaes usuais no mercado, conforme prev o art. 1, pargrafo nico, da Lei 10.520/2002, haja
vista a experincia que a Administrao Pblica vem granjeando na reduo de custos e do tempo de
aquisio de bens, adquiridos por intermdio daquela espcie de certame pblico; (Acrdo n 1.182/2004 -
Plenrio)

9.2. esclarecer ao Consulente que juridicamente possvel a aquisio de bens e servios comuns de
informtica e automao nas contrataes realizadas por intermdio da modalidade Prego, mesmo nas
hipteses em que no seja tecnicamente vivel a aplicao da regra da preferncia a que alude o art. 3 da
Lei n 8.248/1991, com redao alterada pelas Leis n 10.176/2001 e 11.077/2004, vale dizer, nas
situaes em que no haja licitantes que possam fornecer produto ou servio com tecnologia desenvolvida no
Pas ou no cumpram o Processo Produtivo Bsico, assim definido pela Lei n 8.387/1991; (Acrdo n
2.138/2005 - Plenrio)
36. Ante o exposto, conclui-se o primeiro entendimento desta Nota Tcnica:
A licitao de bens e servios de tecnologia da informao considerados comuns, ou seja, aqueles que
possuam padres de desempenho e de qualidade objetivamente definidos pelo edital, com base em
especificaes usuais no mercado, deve ser obrigatoriamente realizada pela modalidade Prego,
preferencialmente na forma eletrnica. Quando, eventualmente, no for vivel utilizar essa forma, dever
ser anexada a justificativa correspondente (Lei n 10.520/2002, art. 1; Lei n 8.248/1991, art. 3, 3;
Decreto n 3.555/2000, anexo II; Decreto n 5.450/2005, art. 4, e Acrdo n 1.547/2004 - Primeira
Cmara; Acrdo n 2.471/2008-TCU-Plenrio, item 9.2.1)
V.3 Da padronizao dos bens e servios de TI
37. Uma vez superada a discusso quanto ao uso do Prego, cabe analisar os critrios que devem
ser usados para classificao dos bens e servios de TI disponveis no mercado entre comuns
e incomuns.
38. Para isso, faz-se necessrio analisar isoladamente os bens de TI e os servios de TI. Na
anlise referente aos servios de TI, cabe ainda diferenciar os servios que resultam em
programas de computador.
V.3.1 Da classificao de servios comuns e incomuns
39. Um segmento muito significativo do mercado de TI o de servios de desenvolvimento ou
manuteno de sistemas, cujo foco a criao e manuteno de programas de computador
projetados para atender a necessidades especficas do contratante.
40. bastante comum considerar obrigatrio o uso do tipo tcnica e preo para contratao
desses servios, supondo-se amparado pela Lei n 8.666/1993, arts. 45, 4, 46 e pela
jurisprudncia do TCU.
41. Porm, as inovaes legislativas verificadas desde a edio da Medida Provisria n
2.026/2000 (convertida na Lei n 10.520/2002) at a edio do Decreto n 5.450/2005,
sistematicamente descritas e interpretadas no Acrdo n 2.138/2005-TCU-Plenrio, resultam
que podem ser considerados comuns os servios de desenvolvimento de sistemas se estes
adotarem padres de desempenho e qualidade que sejam usuais no mercado. Assim,
importante averiguar como esses servios vm sendo contratados atualmente.
42. No atual estgio de desenvolvimento desse mercado, pode-se verificar grande diversidade de
empresas de software, e abundncia de cursos superiores de TI e de tcnicos formados. Alm
disso, as ferramentas de desenvolvimento e as linguagens de programao evoluram em


11
busca de produtividade e disponibilidade de recursos aos desenvolvedores, permitindo o
desenvolvimento de sistemas em magnitude e complexidade crescentes. Essa evoluo natural
ensejou a elaborao, por centros acadmicos, fundaes e empresas, de modelos que
padronizassem conceitos e processos, com o objetivo de viabilizar o cumprimento de prazo,
custo e qualidade, mesmo com o cenrio de crescente complexidade dos projetos. Tais
tcnicas padronizadas constituem o domnio da disciplina denominada Engenharia de
Software.
43. Alguns desses modelos se destacaram e se tornaram referncia tanto no mercado quanto nos
meios acadmicos. Podem-se citar como modelos para desenvolvimento de software a ABNT
NBR ISO/IEC 12.207
2
e o RUP
3
. Modelos como o CMMI
4
, MPS.BR
5
e ABNT NBR
ISO/IEC 15.504
6
auxiliam as entidades, desenvolvedoras ou contratantes, a compreenderem
o grau de maturidade de seus processos de desenvolvimento de software ou a contratao
deste, e o caminho para evoluo desses processos. Outros modelos internacionais, como o
Cobit
7
e ITIL
8
, tratam de padres de governana de TI e influem diretamente na
implementao ou aquisio de softwares.
44. O modelo UML
9
usado para definir os requisitos de software, permitindo descrever a lgica
de negcio por meio de uma linguagem de notao grfica. Com a UML cria-se um modelo
abstrato que retrata as caractersticas do negcio, que a base para a definio dos processos e
regras de negcio, e que servir de insumo para a fase de codificao.
45. No mbito de mtrica para medio de desenvolvimento, existe a Anlise por Pontos de
Funo, que permite mensurar as funcionalidades disponibilizadas ao usurio, e que pode ser
utilizada como ndice para o faturamento do servio de desenvolvimento e manuteno de
software.
46. Todos esses modelos so usualmente utilizados como padres no mercado de servios de
software, de modo a alcanar maior produtividade e confiabilidade dos servios prestados
10
.
Em vista dessas vantagens, esses modelos tambm so utilizados para respaldar as obrigaes
das partes nos contratos de desenvolvimento de software, tanto na esfera pblica quanto
privada, implicando a necessidade de domnio dessas prticas para contratar adequadamente.

2
A NBR 12.207 - norma que define processo de desenvolvimento de software, com o objetivo principal de estabelecer
uma estrutura comum para os processos de ciclo de vida de software visando ajudar as organizaes a compreenderem
todos os componentes presentes na aquisio e fornecimento de software e, assim, conseguirem firmar contratos e
executarem projetos de forma mais eficaz.
3
RUP - Rational Unified Process uma estrutura de processo iterativo para desenvolvimento de software desenvolvido
pela Rational e adquirido, mantido e comercializado atualmente pela IBM.
4 CMMI - Capability Maturity Model Integration uma abordagem de melhoria de processo que proporciona s
organizaes com elementos essenciais de efetivos processos, mantido pelo Software Engineering Institute entidade
vinculada Carnegie Mellon University.
5 MPS.BR um programa para Melhoria de Processo do Software Brasileiro coordenado pela Associao para Promoo
da Excelncia do Software Brasileiro (SOFTEX), contando com apoio do Ministrio da Cincia e Tecnologia, da
Financiadora de Estudos e Projetos e do Banco Interamericano de Desenvolvimento.
6 NBR 15.504 - Software Process Improvement and Capability Determination - Norma que define uma estrutura de
avaliao do processo de desenvolvimento de software.
7 Control Objectives for Information and related Technology (Cobit) conjunto das melhores prticas para gesto de
tecnologia da informao desenvolvido pela Information Systems Audit and Control Association (ISACA) e pelo IT
Governance Institute (ITGI) e proporciona mtricas, indicadores e processos para otimizar os benefcios derivados do
uso de TI.
8 Information Technology Infrastructure Library (ITIL) um conjunto de conceitos e tcnicas para gerenciamento da
infra-estrutura, desenvolvimento e operaes de TI.
9
Unified Modelling Language (UML).
10
GUERRA, Ana; ALVES, Angela. Aquisio de produtos e servios de software. Rio de Janeiro: Elsevier, 2004,
Captulo 1.


12
47. Dessa forma, esses modelos fornecem elementos padronizados de desempenho e qualidade,
amplamente conhecidos e utilizados por fornecedores e consumidores de servios de
desenvolvimento de software, o que viabiliza a contratao desses servios por Prego.
48. Outra vertente de servios de TI focaliza a manuteno da continuidade da infra-estrutura
fsica e lgica dos ativos de TI do contratante. So exemplos dessa vertente os contratos de
suporte tcnico ao usurio, gesto de rede e gesto de banco de dados.
49. A especificao de servios dessa natureza baseia-se na descrio detalhada do ambiente a ser
mantido e na definio de nveis mnimos de qualidade e desempenho esperados
11
. Os
parmetros utilizados so comumente utilizados no mercado, como, por exemplo, tempo
mdio de atendimento a incidentes e de soluo do problema, percentual de disponibilidade
da rede, do banco de dados etc. Na execuo desses servios so usualmente aplicadas as
diretrizes dos modelos de gesto de servios, como o ITIL. Os parmetros utilizados para
mensurar a qualidade e o desempenho desses servios so padronizados e amplamente
conhecidos e utilizados por fornecedores e consumidores, o que viabiliza a contratao desses
servios por Prego.
50. Por meio dos dois exemplos apresentados (servios de desenvolvimento de software e
servios em infra-estrutura), pode-se concluir que a adoo de padres de qualidade e
desempenho de servios de TI , na verdade, uma condio para crescimento do mercado de
tais servios, porque so a base da mensurabilidade da prestao de servios e so essenciais
para a construo de contratos que promovam a satisfao dos interesses de contratantes e
contratados.
51. Portanto, perfeitamente factvel a contratao de servios de TI por Prego, sem prejuzo
para a Administrao, pelo contrrio, trazendo vantagens de competitividade, economicidade
e celeridade.
52. A garantia de realizao de bons servios, freqentemente invocada para combater o Prego,
deve ser alcanada, nos termos da lei, pelo esmero na especificao do objeto e do modelo de
gesto da contratao, e, posteriormente, por uma gesto atuante e tempestiva do contrato,
incluindo a efetiva aplicao das sanes previstas quando necessrio.
53. Adicionalmente, a adoo do tipo tcnica e preo para servios de TI em decorrncia do
entendimento (equivocado, como j demonstrado na seo V.1) de sua obrigatoriedade pode
trazer prejuzos.
54. O primeiro prejuzo possvel a perda de competitividade. Nas licitaes por tcnica e
preo, bastante comum que o balano entre os ndices tcnico e de preo seja de 7 para 3,
privilegiando ao mximo as qualidades tcnicas da proposta. Ao mesmo tempo, tambm
comum que as pontuaes tcnicas atribudas privilegiem qualidades elevadas, ainda que no
necessariamente se convertam em benefcio real para o contratante (p.ex. pontuar
privilegiadamente a certificao CMMI em nvel 4 ou 5, quando o prprio contratante no
tem seus processos de desenvolvimento com maturidade compatvel com esses nveis de
qualidade). Nesses casos, h desestmulo participao de eventuais interessados na licitao
que atendam aos patamares mnimos aceitos pelo contratante, mas no aos patamares
pontuados mais altos, pois deparam-se com a sobrevalorizao de caractersticas de qualidade
que reduzem suas chances de sucesso no certame. Esses eventuais interessados podem desistir

11
Na esfera privada, adota-se a expresso Acordos de Nvel de Servio (ANS ou SLA, Service Level Agreement).
Porm, o SLA constitui-se em contrato com clusulas ajustveis ao longo da contratao, o que no se coaduna com a
legislao de contratos pblicos. Por essa razo, no se utiliza o conceito integral de SLA em contratos pblicos, dando-
se preferncia expresso Nvel Mnimo de Servio Exigido (NMSE).


13
de participar porque o custo de preparar uma proposta tcnica alto demais diante de uma
chance to baixa de lograr xito. Esse efeito necessariamente ruim nas licitaes de objetos
que podem ser considerados comuns, porque exclui ou desestimula interessados que de fato
estariam em condies plenas de se tornarem fornecedores.
55. Em decorrncia da perda de competitividade, ocorre tambm prejuzo economicidade.
Primeiro, devido eventual seleo de proposta mais cara, cuja qualidade tcnica extra no se
converte em benefcios para o contratante na mesma proporo do preo, em razo de ser
objeto comum. Segundo, porque havendo reduo do nmero de competidores interessados e
no havendo sesso de lances (como no Prego), as possibilidades de se alcanar os menores
preos factveis no mercado em questo so bem menores.
56. Portanto, a adoo do tipo tcnica e preo para objetos que possam ser considerados
comuns implica no tratamento no isonmico do mercado potencialmente fornecedor, em
desalinhamento com o art. 3 da Lei n 8.666/1993.
57. Um exemplo dessa situao foi objeto de exame no Acrdo n 1.782/2007 - Plenrio.
33. Ora, com os critrios ento estabelecidos, somente aquelas empresas mais robustas detm condies,
efetivamente, de participar da licitao com chances reais de se sagrarem vencedoras. Tal privilgio impe
srio risco de contratao de servios a preos elevados, sem pertinncia com o grau tcnico exigido para a
execuo dos servios, onerando o contrato alm das reais necessidades de valorao tcnica e do efetivo
emprego dos recursos e capacidades necessrias para a prestao dos servios. H que se ter em mente,
portanto, a proporcionalidade da valorao tcnica das propostas com os objetivos da licitao, de forma a
alcanar a relao de custo-benefcio mais consentnea com os servios a serem executados em
atendimento ao interesse pblico na contratao. (Acrdo n 1.782/2007 - Plenrio)
V.3.2 Da classificao de bens comuns e incomuns
58. Com relao aos bens de TI, a necessidade de integrao de diferentes equipamentos requer
padronizao de protocolos. Por isso, entidades como a ISO
12
, IEEE
13
, IETF
14
, IEC
15
e ITU
16

emitem normas que tendem a padronizar o desenvolvimento desses equipamentos. Os
fabricantes so compelidos a ofertar produtos que atendam s especificaes das normas para
certo produto, desestimulando e onerando tecnologias proprietrias. Ainda que consista em
prtica comum pelos fabricantes acrescentarem aos seus produtos recursos e especificaes
proprietrias, isso no lhes afeta a padronizao e tem a funo apenas de diferenci-los e
torn-los mais atraentes comercialmente.
59. Alm dessa padronizao de mercado por meio de normatizao de entidades, os bens de TI
podem ser padronizados por especificaes do ponto de vista da necessidade do usurio. Por
exemplo, na compra de impressoras podem-se especificar valores mnimos aceitveis para
caractersticas como a qualidade e a velocidade de impresso, o tempo de impresso da
primeira folha, a capacidade de impresso dos dois lados do papel, a existncia de recurso de
gerenciamento remoto etc., desde que tais caractersticas representem real valor agregado para
o contratante. Para verificar se essas caractersticas podem ser consideradas comuns, o gestor

12
ISO - International Organization for Standardization uma entidade internacional composta de representantes
nacionais de vrios pases que normatizam padres.
13
IEEE - Institute of Electrical and Electronics Engineers uma entidade internacional para o avano da tecnologia
voltada para engenharia eltrica.
14
IETF - Internet Engineering Task Force desenvolve e promove padres para internet, em especial os padres TCP/IP
e protocolos da internet.
15
IEC - International Electrotechnical Commission uma entidade no-governamental que define e publica padres
nas reas de eltrica, eletrnica e tecnologias relacionadas.
16
ITU - International Telecommunication Union uma agncia das Organizao das Naes Unidas de apoio
padronizao de tecnologias de comunicao e informao.


14
deve coletar as especificaes tcnicas divulgadas pelos diversos fabricantes do bem e
confront-las entre si, o que revelar as caractersticas comuns. Caso alguma caracterstica
desejada se verifique restrita a somente um ou a poucos fabricantes, a sua real necessidade
deve ser reavaliada. O mesmo tipo de anlise pode ser realizado para os mais diversos bens de
TI.
60. Dessa forma, verifica-se que a maioria dos bens de TI necessrios Administrao pode ser
adquirida por meio de especificaes padronizadas e usuais no mercado (tais como
computadores desktop, notebooks, servidores, impressoras, storages, switches, roteadores,
firewalls, nobreaks, entre outros).
61. Diante do exposto, conclui-se o segundo entendimento desta Nota Tcnica:
Devido padronizao existente no mercado, os bens e servios de tecnologia da informao geralmente
atendem a protocolos, mtodos e tcnicas pr-estabelecidos e conhecidos e a padres de desempenho e
qualidade que podem ser objetivamente definidos por meio de especificaes usuais no mercado. Logo,
via de regra, esses bens e servios devem ser considerados comuns para fins de utilizao da modalidade
Prego. (Lei n 10.520/2002, art. 1; Acrdo n 2.471/2008-TCU-Plenrio, item 9.2.2)
V.4 Dos servios de natureza predominantemente intelectual
62. A princpio, esta nota no trataria da modalidade cabvel de licitao para servios de natureza
predominantemente intelectual, mas considerando sua meno no Acrdo n 2.471/2008
TCU Plenrio, salutar sua incluso e anlise.
63. A previso legal para os servios de natureza predominantemente intelectual est disposta no
art. 46 da Lei n 8.666/1993:
Art. 46. Os tipos de licitao "melhor tcnica" ou "tcnica e preo" sero utilizados exclusivamente para
servios de natureza predominantemente intelectual, em especial na elaborao de projetos, clculos,
fiscalizao, superviso e gerenciamento e de engenharia consultiva em geral e, em particular, para a
elaborao de estudos tcnicos preliminares e projetos bsicos e executivos, ressalvado o disposto no 4
do artigo anterior.
64. Esse artigo no define o conceito da intelectualidade dessa natureza e em vista disso lista,
exemplificativamente, alguns servios que apresentam essa natureza, tais como elaborao de
projetos, clculos, fiscalizao, superviso e gerenciamento. Entretanto, a luz do
superveniente conceito de servios comuns, verifica-se que em muitos casos concretos, esses
servios listados podem ser considerados como servios comuns.
65. Considerando a ausncia de definio do que seriam servios de natureza predominantemente
intelectual e falta de efetividade dos servios elencados como referncia, cabe adotar o
entendimento manifestado no voto do Ministro-relator do Acrdo n 2.471/2008 TCU
Plenrio a respeito:
17. (...) Aduzo que tal natureza tpica daqueles servios em que a arte e a racionalidade humana so
essenciais para sua execuo satisfatria. No se trata, pois, de tarefas que possam ser executadas
mecanicamente ou segundo protocolos, mtodos e tcnicas pr-estabelecidos e conhecidos.
66. Adotando-se esse entendimento para os servios de natureza intelectual e em se verificando
que um servio a ser contratado enquadra-se como tal, sua aquisio no poder se dar pela
modalidade Prego, conforme se manifestou o Ministro-relator:
18.Com fulcro nessas consideraes, concluo que a adoo do prego visando contratao de servios de
TI ser legtima quando esses servios no tiverem natureza predominantemente intelectual.
67. Pelas razes expostas, se conclui o terceiro entendimento desta Nota Tcnica:


15
Servios de TI cuja natureza seja predominantemente intelectual no podem ser licitados por meio de
prego. Tal natureza tpica daqueles servios em que a arte e a racionalidade humanas so essenciais
para sua execuo satisfatria. No se trata, pois, de tarefas que possam ser executadas
mecanicamente ou segundo protocolos, mtodos e tcnicas pr-estabelecidos e conhecidos. (Lei n
8.666/1993, art. 46, caput; Acrdo n 2.172/2008-TCU-Plenrio, declarao de voto; Acrdo n
V.5 Da criticidade e da complexidade dos bens e servios de TI
68. A caracterizao dos bens e servios de TI como comuns ou incomuns no pode estar
relacionada com o propsito de seu uso pela Administrao. O grau de importncia e
criticidade que o bem ou servio de TI a ser contratado representa para a Administrao no
altera a sua forma usual de comercializao no mercado. O carter comum ou incomum de
um bem ou servio intrnseco maneira como o mercado o comercializa, podendo se
alterar com o tempo em funo dos interesses de compradores e vendedores. Portanto, o
gestor deve balizar-se pelo mercado, e no por suas necessidades, para determinar o atributo
de comum de um bem ou servio. Esse procedimento se coaduna com o disposto no art. 15,
inciso III, da Lei n 8.666/1993.
Art. 15. As compras, sempre que possvel, devero: [...] III - submeter-se s condies de aquisio e
pagamento semelhantes s do setor privado; (art. 15, inciso III da Lei n 8.666/1993)
69. Da mesma forma, o bem ou servio que apresenta caractersticas tecnolgicas complexas no
deixa de ser comum se o mercado padroniza tais caractersticas, a ponto de permitir sua
descrio objetiva no edital e sua perfeita identificao pelo mercado.
70. O TCU j considerou inadequada a alegao de complexidade como justificativa para afastar
o uso do Prego, conforme os Acrdos abaixo:
O administrador pblico, ao analisar se o objeto do Prego enquadra-se no conceito de bem ou servio
comum, dever considerar dois fatores: os padres de desempenho e qualidade podem ser objetivamente
definidos no edital? As especificaes estabelecidas so usuais no mercado? Se esses dois requisitos forem
atendidos o bem ou servio poder ser licitado na modalidade Prego. [...] A verificao do nvel de
especificidade do objeto constitui um timo recurso a ser utilizado pelo administrador pblico na
identificao de um bem de natureza comum. Isso no significa que somente os bens pouco sofisticados
podero ser objeto do Prego, ao contrrio, objetos complexos podem tambm ser enquadrados como
comuns. (Acrdo n 313/2004 - Plenrio)

19. O entendimento de bem comum, de acordo com diversos autores, nada tem a ver com a complexidade do
bem adquirido e sim com produtos que sejam comumente encontrados no mercado, sem a necessidade de
alteraes especficas para o fornecimento em questo. (Acrdo n 1.114/2006 - Plenrio)

Inicialmente, conforme a anlise do item de oitiva n 6 seguinte, nem todos servios que lidam com
tecnologia sofisticada so complexos. Os servios especificados nesta concorrncia podem ser considerados
servios comuns j que representam execuo de rotinas e operao de equipamentos e softwares, o que
permitiria a utilizao da modalidade Prego. (Acrdo n 2.658/2007 - Plenrio)
71. Tambm a doutrina vai no mesmo sentido:
Em aproximao inicial do tema, pareceu que comum tambm sugeria simplicidade. Percebe-se, a seguir,
que no. O objeto pode portar complexidade tcnica e ainda assim ser comum, no sentido de que essa
tcnica perfeitamente conhecida, dominada e oferecida pelo mercado. Sendo tal tcnica bastante para
atender s necessidades da Administrao, a modalidade Prego cabvel a despeito da maior sofisticao
do objeto (Jess Torres Pereira Junior, Comentrios Lei de Licitaes e Contratos da Administrao
Pblica, 7 ed., Renovar, 2007, p. 1054)

[...] o objeto comum para fins de cabimento da licitao por Prego no mero sinnimo de simples,
padronizado e de aquisio rotineira. Bens e servios com tais caractersticas esto includos na categoria de


16
comuns da Lei 10.520/2002, mas no s. Bens e servios com complexidade tcnica, seja na sua definio
ou na sua execuo, tambm so passveis de ser contratados por meio de Prego. O que se exige que a
tcnica neles envolvida seja conhecida no mercado do objeto ofertado, possibilitando, por isso, sua descrio
de forma objetiva no edital. (Vera Scarpinella, Licitao na Modalidade de Prego, Malheiros, 2003, p. 81)
72. Em decorrncia desses argumentos, conclui-se o quarto entendimento desta Nota Tcnica:
Em geral, nem a complexidade dos bens ou servios de tecnologia da informao nem o fato de eles
serem crticos para a consecuo das atividades dos entes da Administrao descaracterizam a
padronizao com que tais objetos so usualmente comercializados no mercado. Logo, nem essa
complexidade nem a relevncia desses bens e servios justificam o afastamento da obrigatoriedade de
se licitar pela modalidade Prego. (Lei n 10.520/2002, art. 1; Acrdo n 1.114/2006 Plenrio;
Acrdo n 2.471/2008-TCU-Plenrio, item 9.2.4)
V.6 Do prazo para apresentao das propostas
73. Para a licitao de qualquer bem ou servio por Prego, deve ser adotado um prazo
satisfatrio entre o aviso de publicao do edital e a apresentao das propostas. A Lei n
10.520/2002 dispe no art. 4, inciso V, que o prazo mnimo de 8 dias teis, mas no h um
prazo mximo estabelecido.
74. Portanto, se a elaborao das propostas tcnicas dos interessados envolver maior esforo, em
razo das particularidades e da complexidade da contratao, adequado que o gestor pblico
conceda prazo maior e suficiente, de modo a ampliar as possibilidades de participao aos
interessados, conforme o entendimento do TCU abaixo transcrito:
Assim, a utilizao da modalidade Prego no prejudica em nada o tempo disponvel para preparao das
propostas. Deve-se observar que o inciso V do art. 4 da Lei n 10.520/2002 que institui o Prego afirma que
V - o prazo fixado para a apresentao das propostas, contado a partir da publicao do aviso, no ser
inferior a 8 (oito) dias teis. Foi estabelecido um prazo mnimo (8 dias teis), mas nenhum prazo mximo.
Assim, a Caixa tem como determinar um prazo que considere adequado para os licitantes elaborarem suas
propostas. (Acrdo n 2.658/2007 - Plenrio)
75. Prazos injustificadamente exguos desestimulam os interessados, dificultam a elaborao de
boas propostas e possivelmente oneram o contrato decorrente, porque, no havendo tempo
hbil para estudos mais detalhados das condies de prestao de servios ou de fornecimento
de bem, os interessados tendem a projetar margens de segurana adicionais na formulao do
preo proposto.
76. A alegao de carter emergencial da contratao como justificativa para adoo do prazo
mnimo legal deve ser usada com parcimnia, devendo o gestor assegurar-se de que tal prazo
no seja excessivamente restritivo competio.
77. Conclui-se, assim, o quinto entendimento desta Nota Tcnica:
Nas aquisies mediante Prego, o gestor deve avaliar a complexidade demandada na preparao das
propostas pelos eventuais interessados e buscar definir o prazo mais adequado entre a data de
publicao do aviso do Prego e a de apresentao das propostas, a qual nunca poder ser inferior a 8
dias teis, de modo a garantir a isonomia entre os interessados que tenham acessado especificaes do
objeto antecipadamente, por terem colaborado na fase de planejamento pelo fornecimento das
informaes mercadolgicas e tcnicas necessrias, e os demais interessados. Desse modo, procurar-se-
ampliar a possibilidade de competio. (Lei n 8.666/1993, art. 3; Lei n 10.520/2002, art. 4, V;
Acrdo n 2.658/2007-TCU-Plenrio; Acrdo n 2.471/2008-TCU-Plenrio, item 9.2.5)


17
V.7 Da excepcionalidade ao Prego
78. Aps a adequada avaliao, caso seja concludo que o bem ou servio no comercializado
de forma rotineira pelo mercado e que no possvel definir parmetros objetivos e
padronizados para identificar o objeto junto ao mercado, esse objeto poder ser considerado
incomum.
79. Nesse caso, o uso dos tipos de licitao tcnica e preo ou melhor tcnica admissvel,
pois a caracterizao de uma contratao mais vantajosa no ser possvel sem recorrer
valorao de componentes tcnicos das propostas dos licitantes, com base no arts. 3, caput, e
46, 3 da Lei n 8.666/1993. Esses componentes tcnicos citados so os fatores previstos no
art. 46, 1, inciso I da Lei n 8.666/1993 e no art. 3, 2 da Lei n 8.248/1993.
80. Talvez at mesmo o uso da modalidade Concurso se justifique para a contratao desses bens
ou servios incomuns, com base nos arts. 13, 1, 22, 4, 51, 5 e 52, da mesma lei.
81. importante lembrar que no se deve mais embasar a contratao de bens ou servios de TI
por tcnica e preo no art. 45, 4 da Lei n 8.666/1993, visto que esse dispositivo
encontra-se tacitamente revogado, como j demonstrado.
82. Ressalte-se que, para caracterizar bens ou servios como incomuns, o gestor precisar
demonstrar:
que o objeto no pode ser objetivamente definido no edital por meio de padres de
desempenho e de qualidade, o que certamente uma situao extremamente rara nas
licitaes pblicas, uma vez que a Lei n 8.666/1993, arts. 3, caput, 40, VII, 44, caput e 1,
45, caput, e 46, caput, 1, I, 2, I, e 3, estabelece que os critrios de seleo da proposta
mais vantajosa devem ser objetivos e previstos no edital;
ou que, embora o objeto possa ser objetivamente definido por meio de padres de
desempenho e de qualidade, tais padres no so usuais no mercado em questo, o que
exigir do gestor a justificativa de escolha de padres inusuais no mercado, em detrimento da
orientao da Lei n 8.666/1993, arts. 11 e 15, I e III, e em detrimento de padres usuais de
mercado que pudessem ser suficientes para atender s necessidades da Administrao e cuja
adoo pudesse ampliar as possibilidades de competio.
83. Mas para isso obrigatrio que o gestor tenha antes trilhado o caminho natural para o uso do
Prego, e no decurso de sua anlise, constatado a impossibilidade de enquadramento do bem
ou servio como comum. Alm disso, imperativo que todos os elementos na formao de
sua convico estejam consignados nos autos do processo de licitao de forma
circunstanciada.
84. Por ltimo, considerando que o objeto deve ser adquirido de forma semelhante quela
praticada pelo mercado nas licitaes do tipo menor preo, com base no art. 15, inciso III da
Lei n 8.666/1993, conclui-se que a especificao desse objeto deve ser usual no mercado.
Alm disso, a especificao desse objeto tambm precisa ser objetiva.
85. Portanto, se nas licitaes do tipo menor preo o objeto deve ter especificao objetiva e
usual no mercado, conclui-se finalmente que se deve adotar obrigatoriamente a modalidade
Prego para sua contratao.
86. Ademais, no seria razovel a ocorrncia de licitaes de menor preo mediante outra
modalidade que no o Prego, em razo das evidentes vantagens de celeridade e de reduo
de preos que a citada modalidade permite alcanar.
87. Dessa forma, conclui-se o sexto e ltimo entendimento desta Nota Tcnica:


18
A deciso de no considerar comuns determinados bens ou servios de tecnologia da informao deve
ser justificada nos autos do processo licitatrio. Nesse caso, a licitao no poder ser do tipo "menor
preo, visto que as licitaes do tipo "menor preo devem ser realizadas na modalidade Prego. (Lei n
8.666/1993, art. 15, III; Lei n 10.520/2002, art. 1; Decreto n 5.450/2005, art. 4; Acrdo n
1.547/2004-TCU-Primeira Cmara; Acrdo n 2.471/2008-TCU-Plenrio, item 9.2.6)

_____________________________________
Rogerio Cesar Mateus Corra
ACE - Matrcula TCU n 7691-0
_____________________________________
Cludio Silva da Cruz
ACE - Matrcula TCU n 3164-0

De acordo.

_____________________________________
Carlos Renato Araujo Braga
Diretor

De acordo.

_____________________________________
Cludio Souza Castello Branco
Secretrio

Nota Técnica 2 - Pregão para TI.v08.Oficial

Enviado por

Dados do documento

Título original

Direitos autorais

Formatos disponíveis

Compartilhar este documento

Compartilhar ou incorporar documento

Opções de compartilhamento

Você considera este documento útil?

Este conteúdo é inapropriado?

Direitos autorais:

Formatos disponíveis

Nota Técnica 2 - Pregão para TI.v08.Oficial

Enviado por

Direitos autorais:

Formatos disponíveis

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

Secretaria-Geral de Controle Externo

Você também pode gostar