ISCTE

Instituto Superior de Ciências do Trabalho e da Empresa DEPARTAMENTO DE SOCIOLOGIA Mestrado em Administração e Políticas Públicas TRABALHO FINAL DE SEMESTRE

UNIDADES CURRICULARES Estado, Administração e Políticas Públicas Sistemas de Administração Pública Comparada Sistemas e Tecnologias da Informação TÍTULO ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA O Passado, O Presente e as Novas Políticas para a sua Modernização ALUNO N.º 8589 António Manuel de Albuquerque Pereira DOCENTES EAPP - Professor Doutor Juan Mozzicafreddo e Dr. António Dornelas SAPC - Dr. João Salis Gomes STI - Mestre Marina Pereira

ANO LECTIVO - 2008/09 1.º Ano/1.º Semestre

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ÍNDICE
Abreviaturas e Siglas Usadas ................................................................................................................................ 2 Introdução ............................................................................................................................................................. 3 Administração Pública .......................................................................................................................................... 4 O Conceito de Administração Pública .............................................................................................................. 4 O Objecto e o Fim da Administração Pública .................................................................................................. 5 Principais Tipos de Sistemas Administrativos.................................................................................................. 7 A Administração Pública e o Direito Administrativo ....................................................................................... 8 A Administração do Estado .............................................................................................................................. 9 A Administração Periférica ............................................................................................................................ 10 A Administração Estadual Indirecta ............................................................................................................... 11 A Administração Autónoma em Portugal ....................................................................................................... 11 Autarquias Locais – Evolução Histórica ........................................................................................................ 12 A Administração Autárquica .......................................................................................................................... 14 O Código Administrativo de 1936-1940 ........................................................................................................ 17 A Modernização da Administração Pública ........................................................................................................ 18 New Public Management .................................................................................................................................... 22 A Reforma e a Modernização Da Administração Pública .................................................................................. 22 Simplex ..................................................................................................................................................... 22 Breve história do (s) Simplex ............................................................................................................... 22 Simplex’08 em números ....................................................................................................................... 23 QREN - Quadro de Referência Estratégico Nacional ............................................................................... 23 O QREN e a Modernização da Administração Pública ........................................................................ 24 Programa Operacional da Administração Pública .................................................................................... 25 Estratégia e Prioridades do POAP ........................................................................................................ 27 Os Domínios de Actuação .................................................................................................................... 27 Sistema de Apoios à Modernização Administrativa ................................................................................. 27 Tipologia de Operações ........................................................................................................................ 29 Administrar “sem papel” ou Governar em Rede ........................................................................................... 30 Administração Pública Central ................................................................................................................. 30 Administração Pública Regional ............................................................................................................... 31 Câmaras Municipais.................................................................................................................................. 32 Conclusão ...................................................................................................................................................... 33 Anexos - Quadros .......................................................................................................................................... 34 Bibliografia ................................................................................................................................................... 38 Referências Bibliográficas e Bibliografia Citada ...................................................................................... 38 Outros Documentos Citados ..................................................................................................................... 38 Legislação Referenciada ........................................................................................................................... 39 Sítios de Apoio online ............................................................................................................................... 39

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ABREVIATURAS E SIGLAS USADAS

AMA - Agência para a Modernização Administrativa. Cf. - Confrontar. CRP - Constituição da República Portuguesa. EAPP - Estado, Administração e Políticas Públicas. FEDER - Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional. FSE - Fundo Social Europeu. GOP - Grandes Opções do Plano. MO - Mérito da Operação. NCGP - Nova Concepção da Gestão Pública. NPM - New Public Management. ob. cit. - Obra citada. p. - Página. pp. - Páginas. PO - Programa Operacional. POAP - Programa Operacional Administração Pública. POFC - Programa Operacional Factores de Competitividade. QCA III - Quadro Comunitário de Apoio III. QREN - Quadro de Referência Estratégico Nacional. RAA - Região Autónoma dos Açores. RAM - Região Autónoma da Madeira. SAMA - Sistema de Apoios à Modernização Administrativa. SAPC - Sistemas de Administração Pública Comparada. séc. - Século. ss. - Seguintes. STI - Sistemas e Tecnologias da Informação. TIC - Tecnologias da Informação e Comunicação. UC - Unidade Curricular.

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INTRODUÇÃO Poderia dizer-se que seria um pouco arrojado. Mas, pensando melhor, não é um pouco mas sim muito. De facto, analisando bem, é de muito arrojo fazer um trabalho para três Unidades Curriculares (UC), em conjunto, no âmbito do mestrado em Administração e Políticas Públicas. Pode, no entanto, dizer-se que inicialmente este projecto nasceu para uma única UC, “Estado, Administração e Políticas Públicas”, mas, com o decorrer do tempo, começou por parecer que se estava a entrar numa linguagem de tronco comum, transversal a duas unidades curriculares. Sentia-se a necessidade de juntar à primeira a UC “Sistemas de Administração Pública Comparada”. Só que, quando entrámos dentro daquilo que é o âmago da modernização na administração pública, particularmente dos mecanismos mais relevantes, acabámos por perceber que, se à primeira era necessário juntar a segunda, associar uma terceira era como colocar a “cereja no topo do bolo”. Assim, juntámos às anteriores o contributo da UC “Sistemas e Tecnologias da Informação”. E isto aconteceu porquê? Porque a primeira nos faz perceber o sentido da nova orientação, do rumo à mudança. Mas, antes de podermos avançar, era fundamental percebermos de onde vínhamos. Sim, porque avançar rumo ao futuro sem referências do passado é, certamente, delicado. Se precisamos decidir para onde queremos caminhar sem o conhecimento dos tempos idos, podemos correr o risco, ao contrário do pretendido, de andar para trás. Porém, mesmo com o caminho já traçado, mesmo assim, ainda faltava qualquer coisa. É nessa altura que, com o rumo já traçado, se percebe que era preciso conhecer os meios para trilhar os caminhos delineados. E foi assim que se decidiu incluir uma terceira UC, esperando que desta forma o entendimento seja mais facilitado. Umas notas finais quanto à explanação que será feita, em particular quando se falar de programas ou de sistemas. Vai ser evidente que em todo o trabalho se dá superior relevância aos seus conteúdos e não se especifica o espaço temporal ou, se se quiser, o seu período de vigência, pois, torna-se mais importante aferir alguns desses programas ou sistemas, dando maior incidência àquilo que eles objectivam. Aliás, é esse o propósito maior, muito mais do que o tempo da sua duração, em especial porque este é um trabalho que tem como objectivo ser analítico e não crítico. Como perceberão, de forma simples e sem grandes esmiuçados, será abordada a administração pública numa perspectiva histórica até ao momento actual - dentro das suas diferentes áreas de actuação -, estabelecendo-se algumas, poucas, comparações além fronteiras, observando, ainda, o presente, numa visão mais ampla sobre as novas políticas que têm como horizonte último o futuro, isto é, a reforma, já a decorrer, no caminho traçado para uma modernizada administração pública. Neste trabalho poder-se-á constatar que algumas frases chave são a proximidade com o cidadão/cliente, a maior disponibilização de serviços e o objectivo de prestar um serviço com ênfase na qualidade do mesmo. Espera-se não defraudar quem deste trabalho, pelo exposto, tenha criado algumas, boas, expectativas.

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ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA O Conceito de Administração Pública O emprego da palavra administratio está intimamente ligado ao direito romano. Os seus significados foram sendo diferentes ao longo das épocas. Embora existisse essa vontade, ficou totalmente afastado a “vã pretensão de alguns em encontrar um conceito jurídico de administração pública dotado de valor absoluto e universal.”1 É na época medieval que no direito português surge o léxico administração2, embora este nos apareça sem o sentido abstracto e globalizante que adoptou mais recentemente. A administração pública tem o significado, dentro de comunidades politicamente organizadas e na sua própria condição histórica, do crer no potencial inequívoco da salus publica3, isto é, de prosseguir permanente a satisfação das necessidades comuns. Assim, pode dizer-se que deste conceito surgiu a definição de interesses públicos declarados prioritários, ou seja, aqueles que sempre obrigam a uma ponderação das necessidades comuns a satisfazer. A expressão administração pública pode ser empregue em sentido orgânico (subjectivo)4 – organização administrativa que compreende o governo, os ministérios, as direcções gerais, as repartições públicas, os funcionários civis as instituições militares e os seus servidores, os municípios, associações públicas, pessoas colectivas de utilidade pública que se integram na administração pública sem contudo algumas delas fazerem parte do Estado. O conceito de administração pública pode considerar-se como sendo um sistema de órgãos, serviços e agentes do Estado, bem como das demais pessoas colectivas públicas, que asseguram, em nome da colectividade, a satisfação regular e contínua das necessidades colectivas de segurança, cultura e bem-estar. Por outro lado, a expressão administração pública pode, ainda, ser empregue em sentido material (objectivo)5 – actividade administrativa (a administração pública é demasiado lenta e burocrática).

1 Marcos, Rui Manuel de Figueiredo (2006), História da Administração Pública - Relatório sobre o programa, o conteúdo e os métodos de ensino, Coimbra, Almedina, p. 61. 2 Administração do Latim administratione, s. f., acção de administrar; governo; gestão de negócios públicos e particulares; conjunto de normas destinadas a ordenar e controlar a produtividade e eficiência tendo em vista um determinado resultado; conjunto de indivíduos cuja função é a de gerir ao mais alto nível uma empresa, instituição, etc. ; local onde estão instalados os serviços administrativos. Fonte: http://www.priberam.pt. 3 Como curiosidade pode referir-se que para os antigos gregos a saúde era considerada uma deusa. Hygia era o nome da deusa da saúde. É desta forma que a palavra higiene deriva de Hygia = Saúde. Os latinos utilizavam 3 vocábulos para falar de saúde: salus, sanitas e valetudo. Fonte: http://www.apdp.pt/rev_34_outros_01.asp. Segundo a lenda, essa Deusa aparece sempre com uma serpente, que até hoje é símbolo da medicina. “Salus publica”, nesse ponto de vista, pode ser entendido como a saúde pública. Os juristas utilizam a expressão “Salus populi suprema lex est”que significa a saúde do povo é a lei suprema. Cf. Oliveira, Fernando (1996), Breve glossário de latim para juristas, 3ª edição, Lisboa, Cosmos, p. 66. “A suprema lei (salus publica, suprema lex) o objectivo primeiro da república, visando acabar com a insegurança do estado de natureza, onde o homem é lobo do homem numa guerra de todos contra todos.” Cf. Maltez, Adelino, Página pessoal, in http://maltez.info/respublica/Cepp/conceitos_politicos/salus_populi.htm. 4 Cf. Amaral, Diogo Freitas do (1994), Curso de Direito Administrativo, Vol. I, 2ª edição, 10ª reimpressão, Coimbra, Almedina, pp. 34 a 39. 5 Cf. Amaral, Diogo Freitas do (1994), in ob. cit., pp. 39 a 41.

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Actividade típica dos serviços públicos e agentes administrativos desenvolvida no interesse geral da colectividade com vista à satisfação regular e continua das necessidades colectivas de segurança, cultura e bem-estar, obtendo para o efeito os recursos mais adequados e utilizando as formas mais convenientes. O conjunto vasto e complexo que existe, e que funciona para a satisfação das necessidades colectivas, não é mais que um sistema de serviços, organismos e entidades (a administração pública em sentido orgânico) que actuam de forma regular e contínua para cabal satisfação das necessidades colectivas (a administração pública em sentido material). O Objecto e o Fim da Administração Pública Quanto ao objecto, a administração pública versa sobre as necessidades colectivas assumidas como tarefa e responsabilidade própria da colectividade. Quanto ao fim, a administração pública prossegue sempre um interesse público aos meios, não utilizar os mesmos meios que os particulares utilizam entre si, evitando assim ser paralisada por resistências individuais que se lhe deparam. A lei permite a utilização de determinados meios de autoridade que possibilita às entidades e serviços públicos impor-se aos particulares sem ter que aguardar o seu consentimento ou mesmo fazê-lo contra a sua vontade. O processo característico da administração pública é a unilateralidade, quer sobre a forma de acto normativo (regulamento normativo) quer sobre a forma de decisão concreta e individual (acto administrativo). A administração pública encontra-se limitada quanto à sua possibilidade de actuação por restrições, encargos e deveres especiais, de natureza jurídica, moral e financeira, que a lei estabelece para acautelar e defender o interesse público. Existe para realizar em termos concretos o interesse geral definido pela política, de natureza executiva, que consiste em pôr em prática as orientações tomadas a nível político. A administração pública encontra-se subordinada às orientações da política e da legislação. Hoje, a administração pública é uma actividade totalmente subordinada à lei. A lei é o fundamento, o critério e o limite de toda a actividade administrativa. A administração pública encontra-se, também, submetida aos tribunais para apreciação e fiscalização dos seus actos e comportamentos. Depois da II Guerra Mundial a proliferação de organismos autónomos ligados à administração central, mas não integrados nos ministérios (os institutos públicos), e as nacionalizações dão origem a numerosas empresas públicas. Os institutos públicos consistem na chamada administração indirecta do Estado que, juntamente com os ministérios ou administração directa, compõe o sector público administrativo. As empresas públicas formam o sector público empresarial (intervenção e dirigismo económico do Estado). Hoje, não é só o intervencionismo económico que caracteriza a administração pública, é, também, a acção cultural e social do Estado. Acção cultural, na medida em que cabe garantir a todos o direito à educação e promover a cultura, a ciência, o desporto e acção social. A intervenção do Estado nesta
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última acontece porque lhe cabe assegurar, aos cidadãos, o direito à saúde, à segurança social, à habitação e ao trabalho. A passagem do séc. XIX ao séc. XX foi uma evolução do Estado Liberal de Direito para o Estado Social de Direito. Na primeira República (1910-1926) a estrutura do governo e da administração central cresceu bastante, enquanto no período do intitulado Estado Novo (1926-1974) a administração portuguesa foi condicionada por influência externa e interna. Manteve-se o princípio geral da separação entre a administração e a justiça, verificando-se o predomínio da administração central sobre a administração municipal acentuar-se e efectuou-se um maior intervencionismo estadual na vida económica, cultural e social. Com o 25 de Abril de 1974 consolidou-se o princípio da separação entre a administração e a justiça, manteve-se o predomínio da administração central sobre a administração municipal, embora atenuada (permitiu a existência de eleições directas para todos os órgãos das autarquias locais), e um forte aumento do intervencionismo estadual (nacionalização dos principais meios de produção – Banca, Seguros, Transportes colectivos), ou seja, a administração pública, passou de politicamente condicionante a politicamente condicionada e de economicamente condicionante a economicamente condicionada. Resumindo, a administração pública tem como fim principal a satisfação dos interesses colectivos da população, que representa e que se insere dentro de uma determinada parcela do território. O tipo de necessidades primárias onde se incluem os interessados relacionados com a paz, com a segurança e o bem-estar e os secundários ou instrumentais que englobam todos os outros, nomeadamente os relacionados com a saúde, a educação, os transportes e a justiça, que são geralmente feitos de forma distinta. A Constituição da República Portuguesa (CRP), Título IX, artigo 266.º, n.º 1, define a administração pública como visando “…a prossecução do interesse público, no respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos”. Do ponto de vista administrativo, o Governo é o órgão principal da administração central do Estado. As suas competências administrativas são: “a) Elaborar os planos, com base nas leis das respectivas grandes opções, e fazê-los executar; b) Fazer executar o Orçamento do Estado; c) Fazer os regulamentos necessários à boa execução das leis; d) Dirigir os serviços e a actividade da administração directa do Estado, civil e militar, superintender na administração indirecta e exercer a tutela sobre esta e sobre a administração autónoma; e) Praticar todos os actos exigidos pela lei respeitantes aos funcionários e agentes do Estado e de outras pessoas colectivas públicas; f) Defender a legalidade democrática; g) Praticar todos os actos e tomar todas as providências necessárias à promoção do desenvolvimento económico-social e à satisfação das necessidades colectivas.”6

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Artigo 199.º, da CRP.

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Para se desincumbir das tarefas administrativas o Governo elabora normas jurídicas – Regulamentos –, pratica actos jurídicos sobre casos concretos – actos administrativos –, celebra contratos de vários tipos – contratos administrativos - e exerce ainda poderes funcionais, como vigilância, fiscalização, tutela, etc. Principais Tipos de Sistemas Administrativos Os principais sistemas administrativos poderão ser divididos em três tipos: Sistema Administrativo Tradicional7, Sistema Administrativo de Tipo Britânico (ou de administração judiciaria) 8 e Sistema Administrativo de Tipo Francês (ou de administração executiva) 9. No Sistema Administrativo Tradicional verifica-se a inexistência de separação rigorosa, entre os órgãos, do poder executivo e do poder judicial e a não subordinação da administração pública ao princípio da legalidade. Relativamente ao Sistema Administrativo de Tipo Britânico (ou de administração judiciaria) verifica-se a separação de poderes, onde o rei se encontra impedido de resolver problemas contenciosos ou de dar ordens aos juízes. O Estado de direito, em que o rei está subordinado ao direito. Observase, ainda, a existência da descentralização, em que as autarquias eram consideradas como entidades independentes, sujeição da administração aos tribunais comuns. Há subordinação da administração ao direito comum, os órgãos e agentes não dispõem de privilégios ou prerrogativas de autoridade pública. Quanto à execução judicial das decisões administrativas, as decisões unilaterais não podem ser impostas coactivamente sem uma prévia intervenção do poder judicial. Registam-se também garantias jurídicas dos administrados. Os juízes podem, não só anular as decisões da administração pública mas, ordenar às autoridades administrativas que cumpram a lei, fazendo o que ela impõe ou abstendo-se de a violar. Por último, o Sistema Administrativo de Tipo Francês (ou de administração executiva) que evidencia a separação de poderes (proclamada pela revolução francesa), um Estado de direito (declaração dos direitos do homem e do cidadão – 1789), a centralização (as autoridades locais, embora com personalidade jurídica própria, não passam de instrumentos administrativos do poder central), a sujeição da administração aos tribunais administrativos (que não eram verdadeiros tribunais, mas órgãos da administração independente e imparciais). Além do mais, são notórios o privilégio da execução prévia (a administração pode empregar meios coactivos, sem recorrer aos tribunais para executar as suas decisões) e as garantias jurídicas dos administrativos (o tribunal administrativo pode anular um acto se for ilegal, mas não pode declarar as consequências dessa anulação). Os sistemas administrativos britânico e francês evoluíram em termos de organização administrativa. A administração britânica tornou-se mais centralizada enquanto a francesa foi gradualmente
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Cf. Amaral, Diogo Freitas do (1994), in ob. cit., pp. 92 a 95. Cf. Amaral, Diogo Freitas do (1994), in ob. cit., pp. 95 a 99. 9 Cf. Amaral, Diogo Freitas do (1994), in ob. cit., pp. 99 a 104.

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perdendo o carácter de total centralização. Em relação ao controle jurisdicional da administração, mantém-se no essencial as diferenças que apresentavam. O direito regulador da administração foi um dos factores que demonstrou que se manteve uma ligeira aproximação entre estes dois sistemas. Se na Inglaterra surgiram numerosas leis administrativas, na França a administração passou a actuar de acordo com o direito privado. Enquanto na GrãBretanha surgem órgãos administrativos independentes para decidir questões do direito administrativo com recurso para os tribunais comuns, na França os particulares podem obter dos tribunais administrativos a suspensão da eficácia das decisões unilaterais da administração. No que respeita às garantias jurídicas dos particulares na Grã-Bretanha, os tribunais não podem, em regra, substituir-se à administração no exercício dos poderes que a lei atribui, enquanto na França os tribunais administrativos ganham cada vez mais poderes declarativos face à administração. A figura do provedor de justiça foi uma figura que surgiu mais recentemente em ambos os países. É no sistema administrativo de tipo francês que se vinca a referência da existência de um Estado de Direito, isto na sequência das ideias de Locke10 e Mostesquieu11 que deram, não só, lugar ao estabelecimento da separação dos poderes supra como, também, enunciaram solenemente os direitos subjectivos públicos que podem ser invocados por todo o indivíduo contra o Estado.12 A Administração Pública e o Direito Administrativo Para haver direito administrativo é necessário que a administração pública e a actividade administrativa sejam reguladas por normas jurídicas propriamente ditas e que essas normas sejam diferentes das do direito privado. A administração aparece vinculada pelo direito - regime da legalidade democrática. O princípio da subordinação da administração pública à lei13. Em Portugal a administração está subordinada ao direito administrativo e aos tribunais administrativos (sistema administrativo de tipo francês). Podemos dizer, de forma simples, que a administração pública tem dois tipos de gestão: a pública e a privada. A gestão pública é aquela que designa a actividade pública da administração.

Locke (1632/1704) impulsionou, grandemente, a teoria da divisão de poderes. Pensa-se que tal se deve ao facto do seu pensamento ser, altamente, influenciado pela Constituição inglesa. Distinguiu no próprio Estado dois poderes como os principais: Legislativo, atribuindo ao povo a competência, e o Executivo, da competência do Governo. Cf. Carvalho, Manuel Proença de (2005), Manual de Ciência Política e Sistemas Políticos e Constitucionais, Lisboa, Quid Juris?, p. 25. 11 Montesquieu (1689/1755). A sua obra O Espírito das Leis (1748) contribuiu de forma decisiva para a Ciência Politica e o Direito Constitucional. Para o autor existem 3 espécies de governo: republicano, monárquico e despótico. No primeiro, a soberania é do povo, na monarquia, apenas um governa, mas regendo-se com base nas leis estáveis. Pelo contrário, o governo déspota, embora também só um governe, este fá-lo sem leis nem regras, fundando-se, tudo, na sua vontade e nos seus caprichos. De referir que é a sua tese da separação de poderes que acaba por se tornar notável, isto porque, “o fundamento da divisão de poderes encontra-se, segundo Montesquieu, na garantia da liberdade pública dois cidadãos”. Cf. Carvalho, Manuel Proença de (2005), in ob. cit., pp. 26 e 27. 12 Cf. Artigo 16.º, da Declaração do Homem e do Cidadão (1789), in http://www.eselx.ipl.pt/cienciassociais/tratados/1789homem.htm. 13 Cf. Artigo 266.º, da CRP.

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A gestão privada, por sua vez, designa a actividade da administração pública, desenvolvida na alçada do direito privado. Cabem aqui como exemplo, para os actos de gestão privada, aqueles que compreendem uma actividade em que a pessoa colectiva, despida do poder público, actua numa posição de paridade com os particulares, nas mesmas condições e no mesmo regime. Relativamente aos actos de gestão pública são aqueles que compreendem, no exercício de um poder público, a realização de uma função pública com ou sem recurso aos meios de coação. Pode, também, acrescentar-se que o direito administrativo desempenha uma dupla função de organizar a autoridade do poder (legitimar a intervenção da autoridade pública) e de defender a liberdade dos cidadãos (impede o esmagamento dos interesses individuais). A forte característica do direito administrativo é a procura permanente de harmonização das exigências da acção administrativa, na prossecução dos interesses gerais, com as exigências da garantia dos particulares, na defesa dos seus direitos e interesses legítimos. Os traços específicos do direito administrativo são a sua “juventude”, dado que nasce com a revolução francesa e em Portugal surge com as reformas de Mouzinho da Silveira em 1832, a influência jurisprudencial, porque a jurisprudência dos tribunais tem mais influência do que nos outros ramos do direito, e a autonomia, esta por se tratar de um ramo diferente dos outros ramos do direito pelo seu objecto, método e pelo espírito que domina as suas normas. A Administração do Estado São órgãos do Estado o Presidente da República, a Assembleia da República, o Governo e os Tribunais. A administração do Estado divide-se, primeiro, em administração central, com competência extensiva a todo o território nacional, e administração local, com competência limitada a certas áreas. Esta última nada tem a ver com a administração local (dos municípios), pois, apenas, representa a população daquela área. Diz respeito, por exemplo, ao Governo Civil que é o órgão local do Estado. A administração central do Estado pode ser vista em três diferentes acepções: a) acepção internacional, onde temos o Estado soberano, titular de direitos e obrigações na esfera internacional; b) acepção constitucional, em que o Estado é uma comunidade de cidadãos que assumem determinadas formas políticas para prosseguir os seus fins nacionais; e c) acepção administrativa, a pessoa colectiva pública que, no seio da comunidade nacional, desempenha (sob a direcção do governo) a actividade administrativa. Em segundo lugar, a administração do Estado, divide-se em administração directa – actividade exercida por serviços integrados na pessoa colectiva do Estado, isto é, os Ministérios e as Direcções gerais -, e administração indirecta, exercida por pessoas colectivas públicas distintas do Estado, para a realização de fins, deste.

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O Governo é um órgão, simultaneamente, político e administrativo14, a sua competência administrativa está definida no artigo199.º da CRP, sendo as suas principais funções administrativas garantir a execução das leis (alíneas c) e f)), assegurar o funcionamento da administração pública (alíneas a), b), d), e e)), promover a satisfação das necessidades colectivas (alínea g)), que dirige a administração directa do Estado e superintende a administração indirecta e tutela a administração autónoma e que pode exercer a sua competência sob a forma de órgão colegial (reunião de todos os Ministros sobre a presidência do Primeiro-ministro que desempenha funções políticas e administrativas que a CRP e a lei lhe atribui) e, ainda, praticar actos individuais, através dos Ministérios, Secretários ou Subsecretários do Estado). Em regra, fá-lo sempre por via de actos individuais, excepto as competências expressamente atribuídas ao Conselho de Ministros pela CRP ou pela lei. O Governo é constituído pelo Primeiro-ministro, Vice - Primeiro-ministro, Ministros, Secretários de Estado e pelos Subsecretários de Estado, estes dois últimos não têm funções políticas, apenas administrativas. A Administração Periférica Conjunto de órgãos e serviços de pessoas colectivas que dispõem de competência limitada a uma área territorial restrita e funcionam sob a direcção dos correspondentes órgãos centrais. Caracterizam-se por constituir um conjunto de órgãos e serviços, quer locais, quer externos. Os órgãos e serviços pertencem ao Estado ou a pessoas colectivas públicas de tipo institucional e associativo. A competência é limitada em função do território, não abrange a totalidade do território nacional. Funcionam na dependência hierárquica dos órgãos centrais da pessoa colectiva a que pertencem. A administração periférica compreende administração periférica interna, que contempla os órgãos e serviços locais do Estado (tesouraria da fazenda pública, pode ser também administração local do Estado), e os órgãos e serviços locais de institutos públicos e associações públicas. A administração periférica externa é composta por órgãos e serviços externos do Estado (embaixadas), órgãos e serviços externos de institutos públicos e associações públicas (delegações do instituto do comércio externo, no estrangeiro). A administração local do Estado assenta, basicamente, na divisão do território, serve para definir a competência dos órgãos e serviços locais do Estado, comporta a Divisão Judicial e a Divisão Administrativa, esta última, por sua vez, divide-se em administrações militares e civis. Os órgãos locais do Estado são centros de decisão dispersos pelo território nacional, que se caracterizam por poderem tomar decisões em nome do Estado e fazer parte da administração directa deste. Estão subordinados hierarquicamente ao Estado e delimitados em razão do território.

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Cf. Artigo 182.º, da CRP.

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O Governador Civil15 é o magistrado administrativo que representa o Governo no distrito, livremente nomeado e exonerado pelo Governo em Conselho de Ministros, sob proposta do Ministro da Administração Interna de quem depende. Os serviços locais do Estado são serviços públicos encarregues de preparar e executar as decisões dos diferentes órgãos locais do Estado. A Administração Estadual Indirecta A actividade administrativa do Estado é realizada, para a prossecução dos fins deste, por entidades públicas dotadas de personalidade jurídica própria e de autonomia administrativa e financeira. A administração estadual indirecta existe, face à complexidade e alargamento das funções do Estado e da vida administrativa, caracterizando-se, do ponto de vista material, por uma forma de actividade administrativa, que se destina à realização de fins do Estado, em que este transfere para outras entidades, exercida no interesse do Estado e que está sujeita ao poder de superintendência do Governo. Do ponto de vista orgânico, é constituída por um conjunto de entidades públicas que são distintas do Estado. Estas entidades são criadas e extintas por livre decisão do Estado, sendo que o seu financiamento cabe, no todo ou em parte, ao Estado. No entanto, dispõem de autonomia administrativa e financeira (é variável). Exemplos de organismos que pertencem à administração estadual indirecta são os Institutos Públicos, as Fundações Públicas e as Empresas Públicas. O Instituto Público é uma pessoa colectiva pública, do tipo institucional, criada para assegurar o desempenho de determinadas funções administrativas de carácter administrativo (não empresarial), pertencente ao Estado ou a outra pessoa colectiva pública, de natureza burocrática e que exerce funções de gestão pública. Em regra os Institutos Públicos são pessoas colectivas públicas destinadas do Estado. Só excepcionalmente, e quando resulta inequivocamente da lei, podem ser qualificadas de órgãos públicos. As empresas públicas são organismos económicos, cuja finalidade é o lucro, criadas com capitais públicos e sob a direcção e superintendidas de órgãos da administração pública. Os traços fundamentais da Empresa Pública são o facto de, normalmente, se tratar de uma pessoa colectiva pública, a sua Direcção ser pública e estar sujeita à superintendência de órgãos de administração pública e possuir capitais públicos. A Administração Autónoma em Portugal A administração autónoma em Portugal prossegue interesses públicos próprios das pessoas que a constitui, ao contrário da administração indirecta que prossegue atribuições do Estado. São os seus órgãos que definem, com independência, a orientação das suas actividades, sem sujeição ao Estado.
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As suas competências constam no n.º 3, do artigo 291.º, da CRP.

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O único poder que o Governo possui sobre a administração autónoma é o poder de tutela16 que é um mero poder de fiscalização ou controle. A administração estadual directa depende hierarquicamente do Estado, enquanto a administração estadual indirecta está sujeita à superintendência do Governo, que traça a orientação e define os objectivos. As entidades públicas que pertencem à administração autónoma são as associações públicas, as autarquias locais e as regiões autónomas. As associações públicas são pessoas colectivas públicas, tipo associativo, criadas para assegurar a prossecução de determinados interesses públicos pertencendo a um grupo de pessoas que se organizam para a sua prossecução. Existem três espécies de associações públicas: a) as associações de entidades públicas (associação de municípios); b) as associações públicas de entidades privadas (ordem dos advogados), diferentes dos sindicatos porque a lei confere-lhes poderes de autoridade para o desempenho de determinadas funções públicas (inscrição obrigatória, poderes disciplinares sobre os seus membros); e c) as associações públicas de carácter misto (centro de formação profissional), onde se aplica, em regra, os princípios gerais definidos na lei para os Institutos Públicos, com as necessárias adaptações. As associações públicas têm um estatuto constitucional. A legislação que lhes respeita é matéria da reserva relativa da Assembleia da República17. A sua existência deve contribuir para uma nova estruturação da administração pública – não burocrática18. Só podem ser constituídas para a satisfação das necessidades específicas e não podem exercer funções próprias das associações sindicais e a sua organização interna deverá basear-se no respeito pelos direitos dos seus membros e na formação democrática dos seus órgãos19. Autarquias Locais – Evolução Histórica Sendo anterior à fundação de Portugal o município é, evidentemente, precedente da própria constituição do próprio Estado. Aliás, tem a sua origem na soberania romana, na óptica de Alexandre Herculano. 20 Os municípios portugueses não parecem dar continuidade aos municípios romanos, embora se reportem em questões temporais à Idade Média, sendo considerados resultado das situações “próprias da reconquista, como forma de auto-organização de comunidades de base territorial, em consequência de, nesse período, os senhores feudais estarem mais ocupados com a guerra do que com a gestão dos seus domínios”.21

16 17

Cf. Alínea d), do artigo 199.º, da CRP. Cf. Alínea s), do n.º 1, do artigo 165.º, da CRP. 18 Cf. N.º 1, do artigo 267.º, da CRP. 19 Cf. N.º 4, do artigo 267.º, da CRP. 20 Cf. Bilhim, João (2004), A governação nas autarquias locais, S. João do Estoril, Principia, p. 8. 21 Bilhim, João (2004), in ob. cit., p. 8.

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A instituição municipal foi, pode dizer-se, caso ímpar porque perdurou até aos nossos dias, apresentando-se sempre como sinal de autonomia face ao poder central, mesmo além das variadas autarquias que foram sendo criadas pelas segmentações administrativas que ocorreram ao longo do tempo. Associado aos processos de ruptura do tecido social e a profundas alterações no sistema político, o reaparecimento do municipalismo afigura-se como um facto cíclico na sociedade portuguesa. Neste contexto, “as forças políticas, que actuam na arena”, procuraram sempre apoio das estruturas políticas locais, no combate rumo à conquista do poder. 28 de Maio de 1926, face ao levantamento militar, marca a entrada num regime político que durou quase cinquenta anos. Foi o chamado Estado Novo que provocou transformações dignas de registo. A elaboração, por Marcelo Caetano, de uma reestruturação do Código Administrativo (1936-1940) foi uma das grandes reformas que ocorreram neste período. Foi, acrescente-se, uma reforma que, insistindo na centralização, vazou de poder as estruturas municipais. Passou a ser o poder central que nomeava os presidentes de Câmara e os regedores de freguesias. Sujeitas a apertada tutela administrativa, as autarquias, não dispunham de receitas próprias. Estas eram financiadas por subsídios e comparticipações concedidas pelo poder central, sem que existissem preceitos distributivos. O presidente de Câmara adoptava uma função de súbdito em relação à política que o Governo impunha. Os executivos municipais apenas estavam limitados a exercer uma função de controlo, fiscalizando o cumprimento de normas definidas centralmente. Daí que a maior ou menor eficácia da sua acção dependia da capacidade em “romper”, usando influências pessoais, o marasmo da burocracia estatal. “O município foi então o local de cruzamento da Administração Autárquica com a administração periférica do Estado, corporizado no presidente de Câmara, em que o centro, procurando controlar a periferia, lhe impunha as suas concepções. Em termos de divisão administrativa, a constituição de 1933 introduziu novamente as províncias que passaram a ser onze (Minho, Trás-os-Montes e Alto Douro, Douro Litoral, Beira Litoral, Beira Baixa, Estremadura, Ribatejo, Alto Alentejo, Baixo Alentejo e Algarve), mais tarde suprimidas pela reforma de 1959.”22

22

Bilhim, João (2004), in ob. cit., p. 9.

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A Administração Autárquica A administração autárquica pode ser vista em dois sentidos: em sentido subjectivo, isto é, no conjunto das autarquias locais e em sentido objectivo, ou seja, a actividade administrativa desenvolvida pelas autarquias locais. A 25 de Abril de 1974, o município era uma instituição administrativa e politicamente diminuída e desacreditada, resultado do modelo centralizador que presidiu à organização administrativa do Estado Novo. Em 1974, o município encontrava-se malvisto aos olhos dos políticos e a implantação do regime democrático impôs rupturas fomentando a descentralização e a autonomia municipal. Assim, os órgãos autárquicos passaram a ser eleitos sem necessidade de homologação por parte do poder central, a democracia local foi inaugurada com a realização das primeiras eleições autárquicas, a 12 de Dezembro de 1976. Com o 25 de Abril de 1974 são dissolvidos os corpos administrativos do Estado Novo e nomeadas as comissões administrativas que, até finais de 1976, asseguraram a gestão dos interesses locais. A existência das autarquias locais é um imperativo constitucional23, estas são pessoas colectivas públicas territoriais dotadas de órgãos representativos, que visam a prossecução de interesses das populações respectivas24. As autarquias locais não fazem parte do Estado, e são independentes, podendo ser por ele fiscalizadas, controladas ou subsidiadas. São forças autónomas de organização das populações locais, residentes nas respectivas áreas, constituem-se de baixo para cima, emanando das populações residentes e não de cima para baixo emanando do Estado e desenvolvem uma actividade própria indirecta e não uma actividade do Estado, por isso pertencem à administração autónoma. Um dos elementos importantes no conceito de autarquia é o território, a parte do território do Estado (circunscrição administrativa) que identifica a autarquia local e define a respectiva população (defende os interesses do agregado populacional e delimitada as atribuições e competências da autarquia em razão do lugar). Outro elemento é o agregado populacional, pois é em função dele que se define os interesses a prosseguir pela autarquia. Com base no critério da residência definem-se os membros da população de uma autarquia local. A qualidade de membro confere direitos (voto, assistir às reuniões públicas) e deveres (pagar impostos locais). Relevante é, ainda, o elemento dos interesses comuns da população. São estes interesses que servem de fundamento à existência da autarquia local, os quais se formam para prosseguir os interesses privativos das populações locais (atribuição do número de porta das habitações).

23 24

Cf. N.º 1, do artigo 235.º, da CRP. Cf. N.º 2, do artigo 235.º, da CRP.

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Um último elemento trata-se da existência de órgãos representativos das populações - eleitos em eleições livres pela própria população local (são as populações a administrarem-se a si próprias). Relativamente aos conceitos, devemos ter em atenção dois: a) Conceito jurídico-político de descentralização; e b) Conceito político de descentralização. No conceito jurídico-político de descentralização as tarefas da administração pública não são só desempenhadas pelo Estado, mas por várias pessoas colectivas diferentes que estão encarregadas, por lei, a exercer actividades administrativas de uma forma autónoma. Quanto ao conceito político de descentralização, os órgãos representativos das populações locais, eleitos livremente por elas, têm um regime de auto-administração, como se as populações se administrassem a si mesmas. Para que exista poder local é necessário que exista auto-administração, autonomia administrativa e financeira, sejam esses órgãos dotados de meios humanos e técnicos, bem como de recursos materiais suficientes e, ainda, que não sejam excessivamente controlados pelo poder central. No ponto de vista de Freitas do Amaral (1994), em Portugal só existe poder local “quando as autarquias locais são verdadeiramente autónomas e têm um amplo grau de autonomia administrativa e financeira: isto é, quando forem suficientemente largas as suas atribuições e competências, quando forem dotadas dos meios humanos e técnicos necessários, bem como dos recursos materiais suficientes, para as prosseguir e exercer, e quando não forem excessivamente controladas pela tutela administrativa e financeira do poder central.”25 O princípio da autonomia local tem de ser hoje entendido diferentemente do passado. No Estado liberal o que era de interesse nacional competia ao Estado e o que era de interesse local competia às autarquias locais. Hoje, no Estado social de direito, quase tudo o que é local tem que ser enquadrado numa política pública definida a nível nacional (ambiente, urbanismo). Inversamente, todas as políticas nacionais têm uma dimensão regional e local diversificada, exigindo adaptações e respeito pelas particularidades de cada área. O princípio da autonomia local pressupõe, pelo menos, o direito e a capacidade efectivas das autarquias regulamentares e gerirem alguns assuntos públicos, nos termos da lei, o direito a participarem na definição das políticas públicas nacionais que afectem os interesses das respectivas populações, o direito de partilharem com o Estado as decisões sobre as matérias de interesse comum (direito de veto, audição previa) e o direito de regulamentarem a aplicação de normas ou planos nacionais de forma a adapta-los às realidades locais. As categorias de autarquias são, segundo a CRP26, os Municípios (anteriormente designados por concelho), as Freguesias e as Regiões administrativas (previstas mas ainda não criadas). As autarquias regem-se, juridicamente, pela CRP e pela Lei das Autarquias Locais (LAL)27.

25 26

Amaral, Diogo Freitas do (1994), in ob. cit., p. 424. Cf. Artigo 236.º, da CRP.

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Os princípios gerais das autarquias são a divisão do território, que só pode ser estabelecido por lei28, a desconcentração, onde a lei administrativa, ao definir as atribuições e a organização das autarquias locais, tem que respeitar o princípio da desconcentração29 e o património e as finanças locais, relativo ao património e finanças próprios das autarquias30. Resumindo, o município é a autarquia local (pessoa colectiva da população e território) que visa a prossecução de interesses próprios da população residente na circunscrição concelhia, mediante órgãos representativos por ela eleitos. É a mais importante de todas as espécies de autarquia locais. Compete à Assembleia da República legislar sobre a criação ou extinção de autarquias locais.31 São órgãos do município a Assembleia Municipal - órgão deliberativo -, a Câmara Municipal32 e o seu Presidente - órgãos executivos. Dentro das competências33 da Assembleia Municipal encontram-se competências de orientação geral do município (discussão e aprovação do programa de actividades e orçamento do município), de fiscalização da câmara municipal, de regulamentação (elabora regulamentos e posturas), tributária (estabelece impostos e taxas) e de decisão superior (autoriza a câmara a adquirir, alienar ou a onerar bens imóveis). A câmara é directamente eleita pela população e é constituída pelo presidente e os seus vereadores. Cabe ao presidente escolher os vereadores que exercem funções a tempo inteiro ou a meio tempo e fixar as funções34. Em regra, as competências da câmara são exercidas pelo colectivo, reunida em colégio, mas verificam-se algumas excepções, como os casos em que a competência da câmara pode ser exercida pelo presidente por delegação desta35, os casos em que essa competência delegada no presidente, por ser por este subdelegada em alguns vereadores36 ou os casos urgentes e excepcionais em que o presidente pode praticar qualquer acto da competência da câmara, ficando esses actos sujeitos a ratificação, sob pena de anulabilidade37.

Lei n.º 169/99, de 18 de Setembro, alterada pela Lei 5-A/2002, de 11 de Janeiro, rectificado pelos Decretos de Rectificação n.º 4/2002, de 29 de Janeiro e n.º 9/2002, de 25 de Fevereiro. Lei das Autarquias Locais (LAL) - estabelece o quadro de competências, assim como o regime jurídico de funcionamento, dos órgãos dos municípios e das freguesias. 28 Cf. N.º 4, do artigo 236.º, da CRP. 29 Cf. N.º 1, do artigo 237.º, da CRP. 30 Cf. N.º 1, do artigo 238.º, da CRP. 31 Cf. Alínea n), do artigo 164.º, da CRP. 32 Observando-se o artigo 250.º da CRP depreende-se, através da uma interpretação restrita, que apenas são órgãos do município a assembleia municipal e a câmara municipal. Mas, embora à primeira vista o Presidente da Câmara não seja um órgão do município existem diversos preceitos da lei onde se vê que o Presidente da Câmara é, efectivamente, um órgão municipal. Aliás, Freitas do Amaral considera-o um órgão, face às vastas competências que lhe são atribuídas pela LAL, em particular pelo artigo 68.º. Cf. Amaral, Diogo Freitas do (1994), in ob. cit., p. 496. 33 Cf. Artigo 53.º, da LAL. 34 Cf. N.º 4, do artigo 58.º, da LAL. 35 Cf. N.º 1, do artigo 65.º, da LAL. 36 Cf. N.º 2, do artigo 65.º, da LAL. 37 Cf. N.º 3, do artigo 68.º, da LAL.

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A dissolução de qualquer órgão colegial autárquico compete ao Governo e só quando lhe forem imputáveis graves acções ou omissões ilegais38. O distrito não é uma autarquia, mas sim uma divisão administrativa. A região é uma autarquia local, mas ainda não se encontra instalada. O Código Administrativo de 1936-1940 Este código acabou por dividir o território nacional em quatro áreas administrativas: a) A freguesia; b) O concelho; c) O distrito; e d) A província. Nestas quatro áreas administrativas, apareciam três autarquias locais, entendendo-se que ao distrito não correspondia nenhuma autarquia. Contudo, só no concelho é que havia um órgão da administração periférica do Estado, o presidente de Câmara, que era conjuntamente órgão autárquico e magistrado administrativo. A província e a freguesia não tinham qualquer órgão da administração. Alguns aspectos desta organização administrativa revelaram-se importantes: 1. 2. 3. O sucesso do distrito como área administrativa era considerado como um efectivo Quando surgem as primeiras tentativas de criação de unidades periféricas polivalenO surgimento de uma área administrativa, conhecida como província, de longe mais território de operações dentro das unidades periféricas; tes, que completavam incumbências próprias a mais do que departamento central; e extensa do que o distrito. Até 1974 o diploma que regulava o enquadramento financeiro dos municípios era o Código Administrativo de 1940. Este código consagrava amplamente um sistema centralizador. 39 Perante tantas dificuldades e barreiras normativas as autarquias iam sentindo a escassez de receitas próprias o que viria a levar a regimes de financiamento das autarquias denominados por “comparticipações ministeriais” nos progressos locais e, logo, causadores de uma situação de grande sujeição face ao poder central. No desenvolvimento da administração local existem movimentos que vão do centro para a periferia e desta para o centro, de forma cíclica. No Estado Novo foi evidente a predominância do centro sobre a periferia. Dessa forma, o constante fraccionamento do país passou sempre por uma imposição do centro. “Além disso, foi, normalmente, o centro que governou as autarquias locais e ainda foi o centro que assumiu as novas e crescentes funções do Estado, enviando os seus agentes especializados para as executarem. Por último, pode mesmo dizer-se que até quando houve alguma descentralização, foi porque o centro (Administração central) assim o decidiu.”40

Cf. Artigo 242.º, da CRP. O artigo 668. °, dispunha sobre a autonomia financeira dos municípios que era muito relativa uma vez que, por força do disposto no artigo 55.° do mesmo diploma, imensas deliberações camarárias, integradas neste âmbito, precisavam de aprovação governamental e do conselho municipal. Cf. Bilhim, João (2004), in ob. cit., p. 10. 40 Bilhim, João (2004), in ob. cit., p. 10.
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A MODERNIZAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA Os conceitos “gestão pública” versus “gestão privada” já aqui foram falados, embora de uma forma breve. Ora, quando se fala de modernização ou de mudança da administração pública parece evidente, e observando os tempos que correm, que o realce “na melhoria dos serviços públicos bem como a crise da teoria administrativa levam a uma crescente reorientação da gestão pública para a importância do estudo das políticas públicas, tendendo este a aproximar-se da gestão empresarial (gestão privada).”41 Na actualidade a gestão pública, onde se inserem as políticas públicas42, gestão de recursos humanos e ainda gestão de programas e projectos, é conhecida como management público. Azevedo (2007) refere que Allison “insiste na distinção entre gestão pública e gestão empresarial, dizendo “they are at least as different as they are similar and the differences are more importantnthan the similarities””. Numa tradução livre, Allison, quererá dizer que “elas [gestão pública e gestão privada] são pelo menos tão diferentes como semelhantes e as diferenças são mais importantes que as semelhanças”, o que significa que, embora opostamente comparáveis, o que as distingue são, de facto, as suas diferenças, ou seja, é nelas que se revelam os factores de maior importância. Pode, por isso, dizer-se que existe um “tronco comum”. No entanto, é evidente que elas se organizam com formas distintas de gestão, resultantes das suas naturezas específicas. No que respeita, em particular, à gestão pública as suas organizações “não estão tão expostas ao mercado, não sofrem a pressão para reduzir custos e aumentar a eficiência, tendo restrições legais e regulamentares para a sua actuação. Sofrendo ainda influências políticas dos partidos e dos grupos de pressão e da oposição, tem que ter em atenção à pressão dos cidadãos, que cada vez mais são exigentes, e não apenas dos clientes dos serviços que prestam, pois que os cidadãos e não apenas os clientes pagam os serviços.”43 Na sua intervenção, no âmbito da sessão de divulgação do programa “O QREN e a Modernização da Administração Pública”, que decorreu a 27 de Novembro de 2007, a secretária de Estado da modernização administrativa, Maria Manuel Leitão Marques, veio colocar, cada vez mais, na agenda política a necessidade de modernizar a administração pública. Antes da referência alguns programas e sistemas de apoio a “essa” modernização ficam aqui algumas das suas palavras.44

Azevedo, Alfredo (2007), Administração Pública, Maia, Vida Económica. Caupers, João (2002), Introdução à ciência da administração pública, Lisboa, Âncora, pp. 164 a 165, refere que “O conceito de políticas públicas é um conceito próprio do Estado social de direito, isto é, um Estado com uma acentuada intervenção nas relações sociais, económicas e culturais. É de alguma forma um conceito economicista, na justa medida em que se encontra intimamente ligado a uma realidade que muitos decisores públicos gostam de esquecer: a de que, num mundo de recursos crescentemente escassos, o Estado é incapaz de satisfazer por igual todas as necessidades colectivas; tem, assim, de escolher cada vez melhor, visto que o custo de oportunidade de cada decisão política é cada vez mais elevado. Por outras palavras: deve fazer cada vez melhor aquilo que faz porque aquilo que não consegue fazer é cada vez mais. É neste sentido que se pode dizer que a análise de políticas públicas é um processo de transformação de recursos em impactos.” 43 Cf. Azevedo, Alfredo (2007), in ob. cit., p. 13. 44 Cf. http://www.ama.pt/index.php?option=com_content&task=view&id=90&Itemid=1
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De inicio a secretária de Estado começou por referir que “Ao longo destes dois anos este Governo tem mostrado a sua preocupação com o serviço público. Com a melhoria da sua qualidade, mas também com a sua sustentabilidade”, alertando para o facto de que essa “melhoria da sua qualidade passa pela modernização da nossa Administração e esta exige inovação na forma de nos organizarmos, aumentando a colaboração em cada nível e entre os diferentes níveis da AP; inovação nos processos; e inovação nos serviços que prestamos aos cidadãos e às empresas e na forma como os presta.” Merece ainda realce desse seu discurso a referência a que “um serviço público de qualidade tem ser sustentável no presente e no futuro” e que essa sustentabilidade depende da eficiência que o Governo consiga imprimir às suas organizações, do valor acrescentado que se retira dos seus investimentos. “Estes programas são uma oportunidade para melhorarmos a qualidade dos serviços públicos, com uma perspectiva de sustentabilidade”- referiu. Não deixando, no entanto, de considerar tratar-se, também, de uma “oportunidade de gerirmos melhor as nossas organizações, de cortarmos burocracia inútil, de reduzirmos encargos administrativos desnecessários, de oferecermos serviços mais convenientes para os cidadãos e as empresas, através de canais diversificados.” Dentro desta “nova” administração pública, com base na modernização já operada, destacou a criação de empresas, na hora e online, da disponibilidade do Diário da República online, o que, no seu entender, significam “menos papel, acesso gratuito e maior transparência da lei e decisão pública.” Falou também de outros procedimentos desmaterializados para as empresas: o registo de marca, a certidão permanente, a Informação Empresarial Simplificada, etc.. Quando fala em reforma da administração pública Mozzicafreddo (2000)45, embora considere que o faz de uma forma genérica, onde inclui a modernização dos serviços, diz que esta reforma se deve perspectivar de forma quadripartida46: Primeiro, atendendo à “simplificação administrativa”. Nesta, faz uma reflexão sobre a necessidade dos procedimentos administrativos se tornarem mais ligeiros. Dentro deste aligeiramento de procedimentos inclui, igualmente, a própria linguagem administrativa [a análise da comunicação deve
observar as vertentes: a) quem é o emissor?; b) quem é o receptor?; c) qual é o assunto (referente)?; d) que nível de língua devo usar (código comum)?; e) como manter o contacto com o leitor (canal)?; e f) a minha mensagem adapta-se ao leitor?] , o acesso à administração, bem como frisa a indispensabilidade de
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serem melhorados a qualidade nos serviços prestados e os prazos dos processos.

45 Cf. Mozzicafreddo, Juan (2000), Comunicação apresentada no colóquio “A reforma da administração pública na Europa e nos Estados Unidos”, realizado no Instituto Superior de Ciências do Trabalho e da Empresa, no âmbito do mestrado em Administração e políticas públicas, Lisboa, 30/11/2000. 46 Cf. Mozzicafreddo, Juan (2000), in ob. cit., pp. 1 a 2. 47 Gomes, João Salis (2009), “As principais características da linguagem burocrática”, na sua sessão da UC “Sistemas de Administração Pública Comparada”, realizado no Instituto Superior de Ciências do Trabalho e da Empresa, no âmbito do mestrado em Administração e políticas públicas, Lisboa, 15/01/2009.

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Segundo, em poucas palavras, refere-se a um dos aspectos mais relevantes, não só para a administração pública. É aqui que fala da importância de serem aumentadas a qualificação e a motivação dos agentes, a informatização dos serviços e a coordenação dos subsistemas da administração. Embora se esteja a falar de mudanças na administração pública, só num terceiro aspecto Mozzicafreddo (2000) refere essa terminologia. E fá-lo quanto à mudança, necessária, entenda-se, “na estrutura do poder e na estrutura organizativa”. Esta mudança de que fala tem dois pólos de observância. Um primeiro referente à “descentralização e delegação de poderes, a contratualização de serviços e transferências para o sector privado de serviços públicos” e um segundo relativo à “transição para uma estrutura organizativa que atribua especial importância a autonomia e responsabilização dos agentes da administração pública, bem como a instituição de gestão de projectos e agencias independentes de regulação das actividades da sociedade” Por fim fala de um outro aspecto, o quarto, que se prende com o estabelecimento de uma estrutura que comporte a participação dos cidadãos na administração pública, por forma a poder haver resposta desta à necessidade, dela própria, se aproximar, cada vez mais, do cidadão/cliente. A este respeito pode-se também falar da regulação jurídica criadora de expectativas. Segundo Salis Gomes (2008), “estas expectativas de qualidade são as de um cidadão-cliente, consumidor cuja procura se deve satisfazer, mas também parceiro que deve ser chamado a participar na gestão pública.”48 Vários países, segundo este professor, cultivam uma ideia de que as reformas seguidas com as novas tecnologias são um estímulo que se torna, dessa forma, não só mais espontâneo e real quão superior for o grau educacional dos funcionários e dos cidadãos. Já a qualidade, numa perspectiva de gestão da qualidade, é um juízo que, por natureza, “pressupõe a participação, pois gera a implicação dos membros da organização na definição dos objectivos a atingir e das actividades a desenvolver.”49 Para Salis Gomes (2008) “a ideia está na base da National Performance Review50, que promove ideias como as dos “laboratórios de reinvenção” onde se permite às organizações reflectir sobre as suas estruturas e procedimentos, tudo podendo ser objecto de alteração de forma tão extensa quanto necessário.” Voltando a Mozzicafreddo (2008), e completando o seu raciocínio quanto ao quarto aspecto, onde fala do estabelecimento de uma estrutura que comporte a participação dos cidadãos na administração pública, cabe ainda referir que o professor alerta para a forma de como ajustar as soluções administrativas às especificidade das dúvida que estes apresentam.

48 Cf. Gomes, João Salis (2008), “Qualidade da regulação jurídica e redefinição estratégica da gestão pública”, texto de apoio às sessões da unidade curricular “Sistemas de Administração Pública Comparada”, realizado no Instituto Superior de Ciências do Trabalho e da Empresa, no âmbito do mestrado em Administração e políticas públicas, Lisboa, p. 9. 49 Cf. Gomes, João Salis (2008), in ob. cit., p. 9. 50 A ideia central do National Performance Review não é diminuir o Estado a qualquer custo mas “reinventá-lo”, tornálo mais eficiente, mais orientado para o cliente/cidadão. Cf. Pereira, Luiz Carlos Bresser (1998), Reforma do Estado para a cidadania, Brasil, Edição 34, p. 63.

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É neste último aspecto que Mozzicafreddo (2008) considera estar “em causa a capacidade de o cidadão de influenciar, quer o diagnóstico, a decisão e a aplicação das medidas administrativas, quer a necessidade de aprofundar o grau de democracia e de equidade social das medidas de administração e regulação da vida quotidiana.” No ano 2000 considerava-se “quase banal observar que, nas últimas duas décadas, as burocracias públicas dos países europeus, bem como as dos outros países da OCDE, conheceram níveis de mudança extraordinários. A observação pode ser banal, mas é certamente verdadeira. Basta comparar qualquer descrição comum da administração pública britânica em 1979 com outra produzida na década de 1990 para concluir que muita coisa aconteceu, só nesse país (ver, por exemplo, Fry, 1995).”51 Na referida comunicação ao colóquio “A reforma da administração pública na Europa e nos Estados Unidos”, 2000, percebe-se que, embora, maioritariamente, não tenha sido feita de forma integral, a reforma administrativa prosseguiu grandemente os princípios jurídicos e organizacionais que tinha nos anos 80. No entanto, registe-se, muitos são os países onde a actividade governativa se realiza de forma muito diferente. São as tais questões atrás citadas sobre a reforma que se deve perspectivar de forma quadripartida (Mozzicafreddo 2000) onde é feita referência à própria linguagem administrativa, aludindo, ainda, às principais características da linguagem burocrática (João Salis Gomes 2009), registando-se, também, alterações comportamentais, por parte dos “indivíduos e organismos do sector público”52, semelhantes ao sector empresarial. A nova concepção da gestão pública é conhecida, também, como New Public Management e temse exprimido sobretudo pela contínua indagação da eficiência “através de técnicas de gestão bastante similares às utilizadas no sector privado, embora também procure encontrar formas de tornar as organizações públicas mais participativas, ou mesmo seguir perspectivas de responsabilidade alternativas. A nova gestão pública pode ter tantos significados quantas as pessoas que interpretam e aplicam o termo.”53

51 Cf. Peters, B. Guy (2000), “De mudança em mudança: padrões de reforma administrativa contínua”, comunicação ao Colóquio “A reforma da administração pública na Europa e nos Estados Unidos”, realizada no Instituto Superior de Ciências do Trabalho, num trabalho de colaboração com o Professor Christopher Hood (London School of Economics) e o Professor Jens Hesse (Centro Europeu de Governo Comparado, Berlim) sobre os “paradoxos da reforma administrativa”. 52 Cf. Peters, B. Guy (2000), in ob. cit, p. 1. 53 Peters, B. Guy (2000), in ob. cit, p. 1.

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NEW PUBLIC MANAGEMENT O New Public Management (NPM), também conhecido como uma Nova Concepção da Gestão Pública54, é, basicamente, um novo paradigma da gestão dos serviços públicos que surgiu nos anos 80 e que foi sobretudo adoptado pelos países anglo-saxónicos e nórdicos. O NPM, dentro desta nova concepção da gestão pública, revela a interpretação dos seus participantes neste formato, diferente do tradicional, influenciados pelo “managerialismo e o Novo Institucionalismo Económico” 55, onde, quer o managerialismo político, quer gestores públicos tem de se relacionar, tendo em conta as novas regras. A nova ética gestionária, onde se engloba “o direito de agir” dos gestores, exigiu profundas mutações no sector público e no seu relacionamento com o Governo e com a sociedade. Situação que acabou por colocar três questões graduadas de formas distintas: 1) o relacionamento entre os políticos e gestores públicos; 2) os instrumentos e o poder transferidos para os gestores para desempenhar as suas tarefas; e 3) a relação entre funcionários e os chamados clientes.56 O NPM opta pelos instrumentos e o poder transferidos para os gestores para desempenhar as suas tarefas (Filipe Araújo 2000)57, no entanto, estas tarefas não se podem concretizar-se separadamente, pois se se alterar a autonomia e a responsabilidade dos gestores públicos afectar-se-iá, não só, a posição destes, como se pode criar um desequilíbrio entre políticos e gestores. Como é óbvio para por em prática uma reforma que modernize a administração pública há que depender de diferentes factores, um dos quais, talvez mais importante por ser impulsionador à inovação, desenvolvimento e mudança é o Programa Operacional Administração Pública (POAP). A REFORMA E A MODERNIZAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA Simplex Segundo a Agência para a Modernização Administrativa (AMA), em 2006 foi anunciado “o Simplex como um “programa em construção”, com uma acentuada dimensão pedagógica: estimular os serviços públicos a fazer o levantamento permanente das suas interacções com os cidadãos e as empresas, a avaliar os custos e os encargos de cada uma delas e a questionar a sua pertinência.”58 Breve história do (s) Simplex

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2006 – Foi com a escolha de mais de 600 sugestões, recebidas dos serviços, maioritariamente sem prévia validação política que nasceu o Simplex’06. Foram eliminadas as que não continham sugestões para medidas de simplificação e depois elegeram-se as demais em função de pontos agregadores e incitadores da simplificação.
Cf. Araújo, J. Filipe (2000), “Tendências Recentes de Abordagem à Reforma Administrativa”, Rapp - Revista da Associação Portuguesa de Administração e Políticas Públicas, Vol. I, (1), p. 42. 55 Cf. Araújo, J. Filipe do (2000), in ob. cit., p. 42. 56 Cf. Araújo, J. Filipe do (2000), in ob. cit., p. 42. 57 Cf. Araújo, J. Filipe do (2000), in ob. cit., p. 42. 58 Cf. http://www.simplex.pt/downloads/2008ProgramaSimplex.pdf , in http://www.simplex.pt/
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2007 - Este Simplex teve uma ampla precedência de consulta pública. Considerando a AMA que “melhorou-se o processo de selecção, de responsabilização e de validação política das medidas e adoptou-se um novo modelo centrado nas interacções dos cidadãos e das empresas com os serviços públicos.” 59 2008 - Em traços gerais, e que são feitos em jeito de síntese, o Simplex ‘08 definiu-se com a pretensão de se transformar em orientador da Administração “para uma resposta pronta e eficaz às necessidades dos cidadãos e das empresas” por isso se considerou que este “ constitui um objectivo subjacente a toda a simplificação legislativa e administrativa. Este esforço deve contribuir para aumentar a confiança dos cidadãos nos serviços e nos funcionários públicos, facilitando a sua vida quotidiana, o exercício dos seus direitos e o cumprimento das suas obrigações. Deve permitir às empresas obter mais rapidamente licenças e autorizações e cumprir outras formalidades administrativas de que necessitam para exercer a sua actividade ou dispensá-las desses procedimentos quando se prove a sua inutilidade. Deve facilitar a racionalização e a eficiência da própria Administração Pública, promovendo maior partilha de meios e informação entre os serviços públicos, maior colaboração nos processos que são transversais e a organização do trabalho em rede. Deve favorecer a competitividade de Portugal, reduzindo os custos de contexto para o exercício de uma actividade económica.”60

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Simplex’08 em números
Vertente Cidadãos Empresas Administração pública Medidas 89 79 21

O Programa Simplex’08 traçou como meta a simplificação dos vários sectores da administração pública, através de 189 medidas de simplificação. Destas, 47% foram destinadas a facilitar a vida aos cidadãos no seu quotidiano no relacionamento com os serviços públicos, 42% a

Quadro 3 - Vertente/Medidas, Simplex ‘08

- Fonte: Programa Simplex’08.

eliminar e a diminuir a carga burocrática imposta à actividade das empresas e as restantes 11% pretenderam melhorar a eficiência dos serviços públicos e reduzir custos de funcionamento.61 QREN - Quadro de Referência Estratégico Nacional “Qualificar os portugueses e as portuguesas, valorizando o conhecimento, a ciência, a tecnologia e a inovação, bem como promover níveis elevados e sustentados de desenvolvimento económico e sócio-cultural e de qualificação territorial num quadro de valorização da igualdade de oportunidades e, bem assim, aumentar a eficiência e qualidade das instituições públicas, através da superação

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“Programa Simplex’08” (2008), p. 8. “Programa Simplex’08” (2008), p. 7. 61 Cf. “Programa Simplex’08” (2008), p. 5.

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dos principais constrangimentos que se revestem de dimensão e características estruturais, e criar as condições propícias ao crescimento e ao emprego.” 62 As prioridades estratégicas nacionais são: a) Promover a qualificação dos portugueses e das portuguesas; b) Promover o crescimento sustentado; c) Garantir a coesão social; d) Assegurar a qualificação do território e das cidades; e) Aumentar a eficiência da governação.63

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O QREN e a Modernização da Administração Pública

O anexo I do QREN, alusivo à modernização da administração pública, refere que “muito embora assumindo um total alinhamento e articulação com as prioridades estratégicas do Quadro de Referência Estratégico Nacional (QREN), designadamente com a prioridade “Aumentar a Eficiência da Governação”, o conjunto de acções públicas previstas no âmbito deste processo nacional de reforma não se esgota nas dimensões abrangidas pelo QREN, nem emana exclusivamente deste.”64 Na sua organização o QREN adoptou a opção de decompor pelos vários PO as diversas operações relativas à dimensão modernização da administração pública, nomeadamente, a componente de modernização da administração pública (directamente associadas à administração central, incluindo acções desenvolvidas por esta e cujos efeitos se repercutem na administração local, tendo em conta, especialmente, o processo de descentralização em curso), no PO Factores de Competitividade, a componente de modernização da administração pública (na vertente de operações directamente associadas à administração local ou administração central desconcentrada), nos respectivos PO Regionais e a componente de qualificação da administração pública, seja central, seja local, no PO Potencial Humano. “Entendida em sentido lato, numa lógica de redução dos custos de contexto e melhoria da competitividade nacional pela via do aumento da eficiência da Administração Pública, incorporando as seguintes dimensões: regulamentar (simplificação legislativa e administrativa), alteração da organização de procedimentos (reengenharia de processos, desmaterialização), alteração da forma de prestação dos serviços (melhoria do atendimento) e administração electrónica (integração, administração em rede).” 65 De acordo com o QREN, na sua dimensão estratégica, a harmonia entre os da dimensão Modernização Administrativa é assegurada: a) “Pela existência de um enquadramento estratégico comum”, concretizado anualmente nas GOP, no caso o SIMPLEX, e no programa de reformas da administração pública que, com uma metodologia grandemente dirigida para a acção, fincam as áreas prioritárias de intervenção, sustentadas por um conjunto de princípios orientadores, que certificam a conformidade das operações; b) “Pela articulação entre a componente FSE e a componente FEDER”, embora ao nível nacional, e quanto à modernização da administração pública, as operações QREN dispostas à
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Programa Operacional Temático Factores de Competitividade, pp. 6 a 7. Cf. Programa Operacional Temático Factores de Competitividade, pp. 6 a 7. 64 QREN - Quadro de Referência Estratégico Nacional, Anexo I. p. 121. 65 QREN - Quadro de Referência Estratégico Nacional, Anexo I, p. 121.

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qualificação dos recursos humanos da administração pública tenham principalmente em vista a criação de condições organizadas favoravelmente ao melhoramento “da competitividade e da produtividade e a superação das condicionantes negativas da maior eficiência da Administração e dos grandes sistemas colectivos”; c) “Pela opção de associação directa e transversal das Tecnologias da Informação e da Comunicação (TIC) ” – a chamada administração electrónica, numa vertente dupla de desmaterialização e integração - mudanças processuais, organizacionais e preceituados a incrementar “no âmbito das intervenções de modernização administrativa apoiadas.” Esta é uma lógica que pretende a associação, de forma segura, da abordagem integrada entre as diversas medidas de actuação (back-office, front-office e redes / infraestruturas de suporte), “orientada para resultados concretos”; e d) “Pela definição de regras de operacionalização comuns” - QREN, transversalmente, com vista ao desenvolvimento de regulamentos únicos, aplicáveis aos semelhantes tipos de operação autonomamente, quer se tratem de PO Temático ou PO Regional. No entender da AMA “este tipo de estruturas e de modelos organizativos dá seguimento ao que foi considerado como uma boa prática de governação pela avaliação intercalar do QCA III.” Considerando ainda que deve “assinalar-se, de igual modo, que o Ministério das Finanças e da Administração Pública e os organismos por este tutelados, sob a direcção política do Ministro de Estado e das Finanças, em articulação com a Agência para a Modernização Administrativa e, no plano político, com o Ministro da Presidência e a Secretária de Estado para a Modernização Administrativa, assegurarão igualmente funções relevantes de coerência e harmonização das intervenções que, na vertente das reformas na Administração Pública, serão concretizadas com o apoio dos fundos estruturais.” 66 Programa Operacional da Administração Pública Segundo Nuno Venade67 este programa “foi criado por Decisão da Comissão em Dezembro de 2004, na sequência da Avaliação Intercalar do QCA III” - (Quadro Comunitário de Apoio III) -, constituindo “uma parceria de cariz inovador no âmbito dos Fundos Estruturais” e que “representa um compromisso concreto de mudança e de modernização da Administração Pública portuguesa sendo, neste contexto, um dos instrumentos privilegiados para a sua execução operacional.”68 O objectivo do POAP é o de cooperar para impulsionar o processamento de modernização da administração pública, custeando projectos com contornos organizacionais inovadores que englobem “a simplificação dos procedimentos e qualidade dos serviços prestados, associando-os à formação e qualificação dos activos da Administração Pública central.”69

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QREN - Quadro de Referência Estratégico Nacional, Anexo I, p. 122. Gestor do Programa Operacional Administração Pública (POAP). 68 Cf. http://www.poap.pt/. 69 Cf. http://www.poap.pt/.

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Foi a pensar numa administração pública moderna, flexível, eficiente e eficaz, constituinte de um efectivo propósito de todo o procedimento de modernização e desenvolvimento socioeconómico sustentável de uma sociedade que surge o PAOP, baseando-se na promoção de um novo modelo de serviço público, alicerçado na aproximação do Estado aos cidadãos, às famílias e às empresas e na simplificação, facilitação, racionalização, credibilização e qualificação da interacção diária com estes. O POAP está organizado em duas vertentes de trabalho: Uma primeira, chamada de Inovação Organizacional, que pretende ser um forte contributo, considerado pelo gestor do PAOP como “ fundamental para a implementação de modelos organizativos mais ágeis, flexíveis e eficientes, visando a desburocratização dos circuitos de decisão, a delegação de competências e descentralização de responsabilidades, o funcionamento em rede e a colaboração entre serviços, tendo como objectivo último a qualificação do serviço público prestado aos cidadãos, famílias e empresas”70 Quanto à segunda vertente, intitulada de Desenvolvimento dos Recursos Humanos, refere-se à existência de uma pretensão que dela venha uma contribuição para alterar os géneros de liderança/direcção na administração pública, para que haja uma efectiva assunção da chamada accountability71 por parte dos dirigentes, o que parece poder vir a introduzir algo de novo que, apostando na motivação de funcionários e agentes como factor crucial da mudança, vai alterar as culturas vigentes em termos de trabalho, muito em especial dirigida para aclamados objectivos/resultados, bem como para a qualificação profissional. Nestas duas vertentes encontra-se aquilo a que os especialistas chamam de Eixos operacionais da actuação do PAOP. No entanto, parece existir ainda, segundo o próprio gestor do programa, um terceiro Eixo. Trata-se, então, de um eixo de carácter instrumental. É instrumental porque tem como destino dar ajuda ao sistema de apoio técnico à gestão do Programa. Ainda de acordo com o que expõe o gestor do PAOP, e na prossecução dos seus objectivos, “o POAP apresenta complementaridades e sinergias com outras intervenções operacionais do QCA III, especialmente com o POSC - Programa Operacional Sociedade do Conhecimento, com os Programas Operacionais Regionais e com os Programas Operacionais Sectoriais que intervêm no âmbito da Administração Pública central.”72

Cf. Apresentação do Programa/Texto do programa/Texto integral, in http://www.poap.pt/. A este propósito o sitio “Ciberdúvidas da língua portuguesa” refere que “O Oxford Portuguese Minidictionary indica que accountability é o mesmo que responsabilidade. Mas surge a questão: se em inglês existe responsability, que é também «responsabilidade», então há diferença entre accountability e responsability? E se há diferença, como transmiti-la em português? O que se passa com accountability é que o seu radical, account, anda perto de expressões portuguesas como «ter em conta», «dar conta», «prestar contas». Estas expressões, sobretudo a última, reconduzem-nos à palavra responsabilidade, por razões de sinonímia. Deste modo, parece-me não haver uma unidade lexical portuguesa que consiga exprimir o matiz específico de accountability por oposição a responsability, pelo que ambas as palavras terão de ser traduzidas por responsabilidade.”, in http://ciberduvidas.sapo.pt. 72 Cf. Apresentação do Programa/Texto do programa/Texto integral, in http://www.poap.pt/.
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Embora já se tenha referido, é oportuno recordar que o PAOP, no fundo, não é mais do que um “instrumento financeiro” fundamental para a modernização da administração pública portuguesa. Mas, é bom perceber que, especialmente no âmbito do seu Eixo 1, o PAOP actua de forma estreita e coordenada com a UCMA – Unidade de Coordenação para a Modernização Administrativa. A legislação aplicável, quer nacional, quer comunitária, encontra-se disponível em http://www.poap.pt/entra.php. As medidas / tipologias dos projectos do POAP encontram-se em anexo no quadro 1.

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Estratégia e Prioridades do POAP

Citando as palavras do gestor do programa, “A estratégia do programa reconhece as vantagens que uma administração pública activa, eficiente e eficaz pode trazer para todos os agentes económicos e sociais, o processo de reforma e modernização em curso baseia-se no desenvolvimento de um novo modelo de serviço público, fundamentado na aproximação do Estado aos cidadãos, famílias e empresas e na simplificação, facilitação, racionalização, credibilização e qualificação da interacção quotidiana entre eles.”73 Através do desenvolvimento deste modelo de serviço público, será orientada a actuação do POAP, relativamente às suas estratégias definidas em cinco grandes objectivos: a) Prestigiar a missão da administração pública e os seus agentes na busca da exigência e da excelência; b) Promover a modernização dos organismos, qualificando e estimulando os funcionários, inovando processos e aplicando novas práticas de gestão; c) Introduzir uma nova cultura de avaliação dos desempenhos, seja dos serviços, seja dos funcionários; d) Apostar na motivação, na formação e na valorização dos funcionários públicos; e e) Fomentar a qualidade do serviço público, medindo e monitorizando o nível de serviço prestado e o grau de satisfação dos utentes.

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Os Domínios de Actuação

Com o sentido de alcançar os fins estratégicos referidos, o POAP tem dois domínios de actuação para a sua concretização e que são o Desenvolvimento Organizacional e o Desenvolvimento dos Recursos Humanos. Sistema de Apoios à Modernização Administrativa Dentro do Programa Operacional Factores de Competitividade (POFC), e no que toca à modernização da administrativa pública, encontra-se o Sistema de Apoios à Modernização Administrativa (SAMA). Na sua apresentação é referido que existe a pretensão de “Apostar numa Administração Pública mais eficiente e eficaz, com vantagens para os cidadãos e para as empresas.”74 Os destinatários deste sistema são as entidades da administração pública central e os seus objectivos são: a) Aumentar a eficácia e a eficiência da actividade administrativa com reflexo nas condições e no desempenho de funções de interacção do Estado com os cidadãos e com os agentes económicos;
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Cf. Apresentação do Programa/Texto do programa/Texto integral, in http://www.poap.pt/. Cf. http://www.pofc.qren.pt/PresentationLayer/conteudo.aspx?menuid=533&exmenuid=561

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b) Reduzir os “custos públicos de contexto” que representam constrangimentos à criação de empresas e ao desenvolvimento da sua actividade; c) Promover o uso intensivo das tecnologias de informação e comunicação, promovendo uma administração em rede; e d) Qualificar a prestação do serviço público, com impacte nos funcionários que prestam directamente o serviço aos cidadãos e às empresas, bem como naqueles que os apoiam. As suas prioridades passam por um aproveitamento da cooperação entre todos os serviços públicos para a “qualificação e simplificação do atendimento aos cidadãos e às empresas, através de uma lógica de proximidade conjugada com critérios de forte racionalização de estruturas”, a racionalização de modelos organizatórios e de gestão da administração pública e a facilitação, “reengenharia e desmaterialização de processos”, com particular incidência para aqueles que causam maior “impacte na vida dos cidadãos e empresas”. Simultaneamente, pretende criar “uma infra-estrutura tecnológica, de comunicações e de sistemas de informação na administração pública central. Neste caso o objectivo é o da racionalização e redução dos chamados custos fixos e permanentes na prestação do serviço público para os cidadãos e para as empresas.”75 A exemplo do POAP também o SAMA pretender investir na formação dos funcionários da administração pública central em áreas específicas ligadas a projectos integrados de modernização, para garantir “as competências necessárias à prossecução e continuidade dos mesmos.” Como não poderia deixar de ser, e até porque do seu nome decorre esse desígnio, uma das suas prioridades é a melhoria da “capacidade das instituições públicas para a monitorização e gestão do território, das infra-estruturas e dos equipamentos colectivos - criação e aumento da qualidade dos instrumentos fundamentais para conhecer e monitorizar o território as dinâmicas territoriais, bem como para aumentar a eficiência da utilização das infra-estruturas e dos equipamentos e a sua adequação às necessidades das empresas e das pessoas.” Quanto aos tipos de intervenção, os apoios serão dados, nomeadamente, a projectos com o objectivo de simplificar os processos/organizações, em particular aqueles almejem a “reformulação de processos de interacção entre a Administração e os respectivos utentes (cidadãos e empresas) ”, a avaliação do modelo de disposição de serviços públicos com o objectivo de uma melhoria da qualidade do serviço prestado, expansão de balcões adaptados e caracterizados de atendimento aos cidadãos e empresas (em todo o território nacional), em articulação com os sistemas de atendimento em voz e rede. Nos tipos de intervenção existem, ainda, apoios para o emprego de tecnologia que “vise a criação de sistemas de informação integrados, com disponibilização de serviços partilhados, recorrendo para tal a ferramentas Web76 e modelos ASP77”, para as aplicações inovadoras de tecnologia
http://www.pofc.qren.pt/PresentationLayer/conteudo.aspx?menuid=528&exmenuid=533 A World Wide Web, em português “Rede de alcance mundial”, é também conhecida como Web e WWW é um sistema de documentos em hipermédia que são interligados e executados na Internet. Os documentos podem estar na forma de vídeos, sons, hipertextos e figuras. Para visualizar a informação, pode-se usar um programa de computador chamado navegador para descarregar informações (chamadas “documentos” ou “páginas”) de servidores Web (ou “sítios”) e mostrá-los no monitor/ecrã do utilizador. O utilizador pode seguir as hiperligações na página para outros documentos ou mesmo enviar
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que visem, nomeadamente, disponibilizar serviços ou produtos da administração aos respectivos utentes (cidadãos e empresas) por meios não presenciais, em particular com recurso à Internet, para os “instrumentos de gestão e monitorização do território, das infra-estruturas e dos equipamentos colectivos.” De qualquer forma e em todos os casos podem, inclusive, “ser accionados apoios no âmbito de intervenção do FSE.” Relativamente ao modelo de implementação, é feito por via de um processo concursal que tem nos seus requisitos o reconhecimento de “prioridades temáticas, sectoriais ou regionais”, fixados e divulgados pelas Autoridades de Gestão aquando do aviso de abertura dos concursos. Em suma pode referir-se que os objectivos deste SAMA, quanto à administração pública, passam por: a) qualificar o atendimento dos seus serviços; b) racionalizar os seus modelos de organização e gestão, onde se incluem a simplificação, reengenharia e desmaterialização de processos; c) o seu desenvolvimento em rede, com recurso ao uso activo das tecnologias da informação e comunicação enquanto infra-estrutura de suporte ao processo de modernização administrativa; e d) A promoção de iniciativas integradas de modernização, assegurando a articulação entre as três principais dimensões de intervenção (pessoas, organização e tecnologia) como forma de geração da massa crítica e das competências transversais necessárias à continuidade e sustentabilidade deste tipo de processos, para além do horizonte definido para o respectivo financiamento.78 Se os destinatários são as entidades da administração central do Estado, os beneficiários são as entidades da administração central, local, local autárquica e as Agências de Desenvolvimento Regional de capitais maioritariamente públicos. No entanto, “A Agência para a Modernização Administrativa é a única entidade beneficiária no caso das operações de expansão e reorganização da rede nacional de Lojas do Cidadão e Empresas e das operações globais.”79

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Tipologia de Operações

São passíveis de apoio tipos de operações, individuais (beneficiário único) e transversais (dois ou mais beneficiários), sendo ainda susceptíveis de apoio, no âmbito do POFC, as operações globais, compreendidas como “operações integradas de grande dimensão e âmbito inter-ministerial (envolvendo no mínimo três Ministérios) ”, com potencial de geração de massa crítica a nível nacional e de efeitos de aprendizagem e/ou difusão significativos.

informações de volta para o servidor para interagir com ele. O acto de seguir hiperligações é, comummente, chamado de “navegar” ou “surfar” na Web. Cf. “Web”, in http://pt.wikipedia.org/wiki/WEB. 77 Para um melhor entendimento sobre o “ASP” pode-se ler ou fazer download do ficheiro com o mesmo título em http://www.esev.ipv.pt/servicos/upload%5Cma%5C1046%5CASP.pdf. Cf. Abrantes, David (2006), “ASP”, Escola Superior de Educação de Viseu. “O ASP é um ambiente para programação por scripts no servidor, que se pode utilizar para criar páginas dinâmicas, interactivas e de alta performance. Tal como as páginas ASP, os scripts são executados no servidor e não no cliente. É o próprio servidor quem transforma os scripts em HTML padrão, possibilitando, desta forma, a ascensão de qualquer browser do mercado a um site que utilize ASP.” 78 Cf. http://www.pofc.qren.pt/PresentationLayer/conteudo.aspx?menuid=528&exmenuid=540. 79 Cf. http://www.pofc.qren.pt/PresentationLayer/conteudo.aspx?menuid=528&exmenuid=533.

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Além dos muitos critérios e requisitos, que se encontram disponíveis para consulta no site do POFC, destacam-se, como Condições de Admissão e Aceitação, dentro dos Critérios de Selecção e Hierarquização de Candidaturas, o facto de as operações serem avaliadas com base no indicador de Mérito da Operação (MO), em função de um conjunto de critérios de selecção (Anexos - Quadro 2). Como nota final sobre o SAMA80, acrescente-se que: a) Quando se referem às candidaturas sujeitas a regime de Concurso, as operações são hierarquizadas por ordem decrescente em função MO e, em caso de igualdade, em função da data de entrada da candidatura, sendo seleccionadas até ao limite orçamental definido no aviso de abertura do concurso; b) No caso das operações globais e das operações de expansão e reorganização da rede nacional de Lojas do Cidadão e Empresas, as candidaturas serão apreciadas com base nos critérios A, C, D e E (Anexos - Quadro 2): c) As operações individuais de adesão a operações globais são hierarquizadas e seleccionadas em função do grau de cumprimento dos requisitos específicos de adesão fixados para os beneficiários e de prioridades definidas no aviso de abertura de concurso. ADMINISTRAR “SEM PAPEL” OU GOVERNAR EM REDE Certamente já foi escrito muito do que é o novo tipo de administração, ou seja, o Governo em rede, onde, inequivocamente, as tecnologias da informação marcam presença, cada vez em maior número e com mais funcionalidades. Em vez de uma abordagem às diversas temáticas ligadas às TIC, a opção é a de mostrar alguns resultados consideravelmente, entre muitos outros, significativos e que servem para realçar a evolução destas, sobretudo do Governo electrónico, entre 2005 e 2008.81 Os quadros seleccionados e apresentados em anexo são aqueles que demonstram alguns resultados mais expressivos. Por ordem surgirão a administração central, as regiões autónomas e as câmaras municipais. Administração Pública Central Dentro da administração central, e para começar evidenciam-se as actividades desenvolvidas na internet pelos organismos da administração pública central, onde se pode observar as actividades desenvolvidas na Internet pelos organismos da administração pública central (Anexos - quadro 3). Nestas a comunicação externa com outros organismos da administração pública mais do que duplicou o valor de 2005 para 2008, de 36% para 89%. O acesso a bases de dados passou de 49% para 87%. E, embora a comunicação externa com empresas tenha subido de 27% para 79%, o mais relevante foi o salto percentual da consulta de catálogos de aprovisionamento de 16% para 80%.

80 Os regulamentos aplicáveis ao SAMA encontram-se disponíveis no sitio da POFC em: http://www.pofc.qren.pt/PresentationLayer/conteudo.aspx?menuid=540&exmenuid=528&localid=542. 81 Cf. Inquéritos sobre as TIC na administração pública 2008, publicados em Dezembro de 2008 pelo UMIC - Agência para a Sociedade do Conhecimento, IP, in http://www.umic.pt/index.php?option=com_content&task=view&id=3169&Itemid=161

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No que respeita aos recursos humanos em TIC (Anexos - Quadro 4), realce para os portadores do 3º ciclo do ensino básico (9º ano), que em 2005 representavam 19%, em 2007 a sua percentagem duplicava, mas em 2008 desceu para 14%. Por outro lado, se em 2005 eram os habilitados com Bacharelato/Licenciatura os que representavam maior número percentual dos recursos humanos em TIC, em 2008 são os funcionários com formação ao nível do Ensino Secundário (12º ano) que estão em maioria, representando 44%. Administração Pública Regional Dentro da administração pública regional (Anexos - Quadro 5), e relativo às actividades informatizadas há que separar as duas regiões autónomas, Açores e Madeira. Começando pelos Açores, distinguindo, pela subida percentual mais significativa, o planeamento e calendarização de actividades, se bem que ainda com números baixos, mas que quase duplicou relativamente a 2005 (de 32% para 51%). Pela negativa o destaque vai para a descida, entre 2005 e 2008, de um dos factores fundamentais para a modernização/desburocratização na administração pública, a gestão documental / centros de documentação, de 74% para 66%, significando que um terço da documentação da RAA ainda não está contemplado neste processo. Também desceu, do pleno (100%), para 88% o registo de informação. Pelo contrário, verifica-se a chegada aos 100% da troca interna de ficheiros e outra informação que em 2005 era de 95%. De resto, e numa análise rápida, é notório que os valores da RAA estão mais ou menos equilibrados sem grandes alterações neste tema. Quanto à RAM, os números não oscilaram muito pelo que o destaque apenas vai para duas vertentes: a difusão da informação com uma subida de 12% (de 49% para 61%) e para a gestão documental / centros de documentação que, ao contrário da RAA, subiu de 33% para 54%. Nos indicadores dos organismos presentes na internet (Anexos - Quadro 6), facilmente se percebe que a RAA “partiu” em 2005 com menos 9% do que a sua congénere madeirense e que em 2008 já possui mais 2% (93% versus 91%) do que a RAM. Concernente aos serviços ou funcionalidades disponíveis no sítio da internet do organismo da Administração Pública Regional (Anexos - Quadro 7), comparando as duas RA, apenas alguns indicadores parecem ser de referir, até porque os números “falam” por si. Dos 14 pontos apenas 12 podem ser comparados, pois o apoio ao utilizador (Helpdesk/FAQ’S) só a partir de 2007 foi disponibilizado na RAM e em 2008 nas duas RA e o fornecimento de serviços online, recorrendo a informação e funcionalidades residentes em bases de dados de outros organismos deixou de “funcionar” a partir de 2007. Muito embora recente, o apoio ao utilizador (Helpdesk/FAQ’S), as suas percentagens são baixas, 21% na RAA e 28% na RAM.

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Tanto em 2005 como em 2008, em muitos dos indicadores, a RAM possui percentagens mais elevadas na maioria dos pontos inquiridos. De resto, quer numa, quer noutra, os números não vacilaram muito. Nos recursos humanos em tecnologias de informação e comunicação, (Anexos - Quadro 8), diferentemente do que sucede na administração central, os detentores do Ensino Secundário (12º ano) são o grande grosso da coluna, quer em 2005 representando 59% na RAA e 48% na RAM, quer em 2008, onde na RAA são já 70% e na RAM 52%. Câmaras Municipais Nas actividades desenvolvidas na Internet pelas Câmaras Municipais, (Anexos - Quadro 9), sobressai o facto de apenas nas compras e vendas os números serem baixos. De resto todos os outros referenciais tendem a subir ano após ano. No entanto, podemos acrescentar que com a entrada em vigor do novo Código dos Contratos Públicos82 estes valores possam sofrer alterações. Atentando aos números sobre as Câmaras Municipais com presença na Internet, por regiões (NUTS II), (Anexos - Quadro 10), não parece oferecer qualquer tipo de dúvida na sua observação, pois dela resulta, de imediato, uma leitura perceptível. No último quadro, tipo de informação disponível no sítio da internet, (Anexos - Quadro 11), todos os pontos demonstram, mais uma vez, que os municípios tendem a subir ano após ano, também no tipo de informação disponível no sítio da internet. Concluindo o tema “Câmaras Municipais” fica a prova de que há, cada vez mais, um maior empenho por parte dos municípios para criar uma maior proximidade com o cidadão/cliente. Aliás, apresenta-se de seguida extractos de um estudo desenvolvido pelo GÁVEA83 realizado pela primeira vez em 2000 e que, de dois em dois anos, avalia a qualidade da presença das Câmaras Municipais na Internet. “Este ano a parceria SAPO Local/Universidade do Minho deu um novo impulso à divulgação do estudo e dos seus resultados, considerando que a implementação de estratégias de governo electrónico é uma ferramenta fundamental para a qualidade de vida dos cidadãos e competitividade da nossa economia.”84 Foram avaliados todos os websites disponíveis tendo como critérios os conteúdos e a actualização destes, a acessibilidade, a navegabilidade, as facilidades para cidadãos com necessidades especiais e os serviços on-line. Os prémios apresentam um ranking das 10 Câmaras com melhores práticas na Web, onde foram distinguidos os três primeiros lugares. O top 3 do ranking das 10 câmaras com melhor presença na internet (Web) ficou assim ordenado:85 1.º Câmara Municipal de Pombal; 2.º Câmara Municipal da Maia; e 3.º Câmara Municipal de Peniche.
82 83

Decreto-Lei n.º 18/2008, publicado no Diário da República n.º 20, I Série, de 29 de Janeiro, p. 753 e ss. Laboratório de Estudo e Desenvolvido da Sociedade da Informação da Universidade do Minho. 84 http://www3.dsi.uminho.pt/gavea/ 85 http://www3.dsi.uminho.pt/gavea/

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CONCLUSÃO Quando pusemos mãos à obra jamais imaginaríamos que seria uma tarefa tão difícil, particularmente porque é tanta a informação disponível, quer em formato papel (jornais, revistas, livros, etc.), quer em formato electrónico (digital) como relatórios, intervenções, programas, estatísticas, etc. que fica, no final deste trabalho, a ideia de que muito ficou por dizer. Na verdade, algumas das temáticas que queríamos abordado ficaram-se por pequenos resumos ou não passaram disso mesmo, isto é, acabaram por ficar apenas pela vontade de delas falarmos. No fundo, tentando focar a modernização da administração pública, não esquecendo de a expor um pouco histórico-espacialmente é, sem dúvida, difícil, isto porque, como popularmente se diz tratar-se de um tema que “dá pano para mangas”, tanta é a informação disponível. Tanta é a informação, que nem sequer conseguimos digerir em tempo útil, parece, também, não ser uma boa condição para que se acompanhe o mais possível estes novos rumos da administração pública. No entanto, não deixa de ser evidente a demonstração de que, pelo que foi possível observar nas leituras efectuadas, quer em papel, quer em formato digital, está a ser trilhado um caminho que já ultrapassou a indefinição inicial, onde, de entre tantos rumos possíveis, se chegou a criar algumas barreiras que quase puseram em causa qual o melhor caminho a seguir. Recorde-se, a propósito do movimento de reforma administrativa (Araújo 2000), que, a certa altura, a procura de formas para resolver os problemas da administração acabou por propiciar um “terreno fértil” para o aumento de literatura nesta temática. “Se bem que esta diversidade obstruiu o desenvolvimento de uma abordagem teórica forte e segura, várias perspectivas influentes evoluíram em resposta a questões específicas, algumas na teoria da gestão e outras na teoria económica.”86 Hoje, parece conhecer-se o caminho por onde se quer ir, embora não se saiba, antecipadamente, se este será ou não o melhor. Quanto a isso deixa-se nas mãos do futuro, pois será, certamente, ele que se encarregará de nos dar a resposta. Mas, certo é que, se “o caminho se faz caminhando”, já se começou a caminhar rumo a uma administração pública, incomparavelmente, diferente da que se vive hoje e que, já, é bem diferente da de “ontem”. Daí que se tenha tentado fazer um trabalho com uma abordagem apenas “clínica” e não critica à administração pública, re-olhando o passado, observando o presente e tomando contacto com as novas políticas para a sua modernização.

86

Cf. Araújo, J. Filipe do (2000), in ob. cit., p. 38.

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ANEXOS - QUADROS
Quadro 1 – Medidas - Tipologias de Projectos
Eixos Eixo 1 Medidas Tipologias

87
Fundo Modalidade de Acesso Categorias de beneficiários finais Tipologia de Projectos

Designação

Promoção da Modernização e da Qualidade na AP Medida 1 Modernização dos Sistemas e dos Procedimentos Tipologia 1 Projectos de Simplificação de Modelos e Procedimentos FSE PF/ PNIP Públicas Reformulação dos modelos orgânicos e funcionais Redesenho de processos críticos Funcionamento em rede Desenvolvimento de novos métodos de trabalho Racionalização das estruturas de decisão Medida 2 Qualificação dos Serviços Públicos Projectos de Qualificação dos Serviços Públicos Estudos/ Divulgação de boas práticas orientadas para a qualidade Reformulação de processos críticos FEDER Públicas Avaliação do serviço prestado e do grau de satisfação Estudos e consultoria Divulgação de boas práticas

Tipologia 1

Tipologia 2 Eixo 2

FEDER

Públicas

Qualificação e Valorização dos Recursos Humanos Medida 1 Qualificação e Valorização dos Recursos Humanos Tipologia 1 Formação Profissional Públicas Formadoras Organizações/ Associação Profissionais Funcionários Formação para Dirigentes/ Chefias Intermédias/ Quadros Superiores Formação Aperfeiçoamento/ Especialização Formação Inicial

FSE

PF/ PNIP

Formação para adaptação a novos conteúdos/ Mobilidade Formação de Formadores Formação Avançada de Dirigentes

Tipologia 2

Estágios Profissionais FSE PF/ PNIP Públicas

Economia/Gestão Engenharia, nomeadamente Eng. Informática, de Sistemas e de Telecomunicações Outras Estudos Recursos Técnico-Pedagógicos

Tipologia 3 Eixo 3 Assistência Técnica Medida 1

Estudos e Recursos TécnicoPedagógicos

FSE

PNIP

Públicas

Assistência Técnica do Programa

FSE

Gestor do Programa

Quadro 2 - Critérios de Selecção e Hierarquização de Candidaturas Critérios de Selecção Critérios de 1.º nível Critérios de 2.º nível A. Contributo para a melhoria da prestação do serviço A1. Contributo para a execução dos indicadores e metas dos respectivos Programas Operacionais; aos cidadãos e às empresas
A2. Acessibilidade física, temporal e digital dos cidadãos e das empresas aos serviços da Administração Pública; A3. População-alvo directamente beneficiada com a intervenção.

88

B. Contributo para a modernização da entidade beneficiária (efeitos e resultados)

B1. Qualidade técnica e tecnológica da operação; B2. Relevância da operação (custos/benefícios, resultados esperados); B3. Impacte na organização interna das entidades; B4. Impacte na qualificação dos Recursos Humanos; B5. Criação de redes de cooperação permanentes com outras entidades públicas.

C. Contributo para a estratégia e objectivos da política nacional para a modernização administrativa e administração electrónica D. Grau de inovação ou de utilização de “boas práticas” da operação E. Grau de envolvimento dos parceiros relevantes ou representatividade à escala nacional/regional
87 88

C1. Grau de adequação às prioridades nacionais e prioridades regionais em matéria de modernização administrativa e administração electrónica; C2. Potencial de demonstração e disseminação de resultados a outras entidades. D1. Inovação da operação (à escala nacional ou internacional); D2. Utilização de “boas práticas” (aplicação testada noutros contextos).

Fonte: http://www.poap.pt/entra.php. Fonte: http://www.pofc.qren.pt/PresentationLayer/conteudo.aspx?menuid=528&exmenuid=533.

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Quadro 3 - Actividades desenvolvidas na Internet pelos organismos da Administração Pública Central (%) Descrição 2005 Procura e recolha de informação/documentação 82 Comunicação externa com outros Organismos da AP Acesso a bases de dados Consulta de catálogos de aprovisionamento Comunicação externa com empresas Comunicação interna entre os departamentos do Ministério Comunicação externa com cidadãos Realização de actividades de I&D em cooperação ou partilha de recursos Interacção com outros Organismos da AP com vista ao aumento da eficiência no atendimento aos utentes (Guichet Único) Quadro 4 - Recursos Humanos em Tecnologias de Informação e Comunicação (%) Pessoal TIC por grau de ensino 2005 2006 2007 2008 1º Ciclo do Ensino Básico (4º ano) 2º Ciclo do Ensino Básico (6º ano) 3º Ciclo do Ensino Básico (9º ano) Ensino Secundário (12º ano) Bacharelato/Licenciatura Mestrado Doutoramento Quadro 5 - Actividades informatizadas (%) Descrição Troca interna de ficheiros e outra informação Gestão da correspondência Gestão financeira e administrativa Registo de informação Processamento e tratamento de informação Organização da informação em bases de dados Recolha/Recepção de informação Gestão de recursos humanos Difusão da informação Comunicação interna Gestão documental / Centros de documentação Gestão de stocks Planeamento e calendarização de actividades Concepção de projectos
91 90

2006 84 46 55 19 38 49 29 7 6

2007 75 67 63 60 65 60 60 23 16

2008 99 89 87 80 79 79 77 30 24

36 49 16 27 47 27 5 3

0 2 19 32 45 1 0

0 1 17 34 46 2 0

3 6 38 31 21 1 0

1 1 14 44 38 2 0

2005 Açores Madeira 95 92 87 100 94 94 86 74 83 78 74 30 32 22 90 84 80 73 71 65 69 68 49 61 33 39 33 26

2006 Açores Madeira 90 90 83 88 88 83 80 73 68 80 68 30 30 18 92 83 82 74 71 68 67 66 61 59 39 32 30 20

2007 Açores Madeira 95 85 88 93 90 90 85 71 85 78 56 29 42 29 90 87 81 78 75 73 73 67 57 62 46 40 30 21

2008 Açores Madeira 100 90 88 88 93 93 93 76 88 90 66 32 51 32 88 88 82 77 75 71 71 70 61 66 54 46 38 25

Nota: Apenas são consideradas as actividades que os organismos desenvolvem muito frequentemente utilizando a Internet. Fontes: UMIC, Instituto de Informática do Ministério das Finanças, Inquérito à Utilização das TIC na Administração Pública Central 2003-2004; UMIC, Inquérito à Utilização das TIC na Administração Pública Central 2005-2008. 90 Fonte: UMIC, Inquérito à Utilização das TIC na Administração Pública Central 2005-2008. 91 Fonte: UMIC, Inquérito à Utilização das TIC na Administração Pública Regional 2003-2008.

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Quadro 6 - Organismos da Administração Pública Regional com presença na Internet (%) 2005 2006 Descrição Açores Madeira Açores Madeira Organismos da Administração Pública 77 86 90 83 Regional com presença na Internet

Açores 93

2007 Madeira 87

Açores 93

2008 Madeira 91

Quadro 7 - Serviços ou funcionalidades disponíveis no sítio da internet do organismo da Administração Pública Regional (%)
Descrição Endereço electrónico para recepção de mensagens ou pedidos de informação Informação (institucional) acerca do Organismo Informação acerca dos serviços prestados Legislação Disponibilização de formulários para download Distribuição gratuita de bens ou serviços em formato digital online Disponibilização de acesso a bases de dados Disponibilização de formulários para preenchimento e submissão online Consulta de processos online Fornecimento de serviços online, recorrendo a informação e funcionalidades residentes em bases de dados de outros Organismos Recebimentos online Apoio ao utilizador (helpdesk,FAQ's) Oportunidades de recrutamento (bolsa de emprego) Aferição do grau de satisfação dos utilizadores 2005 Açores 86 93 89 75 50 36 22 26 4 15 7 X 14 10 Madeira 96 98 93 82 66 50 30 23 9 16 9 X 7 2 Açores 94 94 92 83 47 22 14 11 6 6 3 X 11 3
94

93

2006 Madeira 100 96 95 89 56 46 26 26 15 11 9 X 7 4 Açores 95 97 89 82 50 34 16 24 11 X 13 X 13 13

2007 Madeira 100 100 96 84 61 51 43 37 24 X 22 33 6 12 Açores 97 97 92 82 58 32 29 18 16 X 8 21 18 13

2008 Madeira 96 100 92 86 67 61 37 26 24 X 26 28 12 14

Quadro 8 - Recursos Humanos em Tecnologias de Informação e Comunicação (%) 2005 2006 Descrição Açores Madeira Açores Madeira 1º Ciclo do Ensino Básico (4º ano) 2º Ciclo do Ensino Básico (6º ano) 3º Ciclo do Ensino Básico (9º ano) Ensino Secundário (12º ano) Bacharelato/Licenciatura Mestrado 19 59 22 17 48 33 1 14 66 20 1 7 52 39 1

2007 Açores 12 69 20 Madeira 4 52 42 2 10 70 20 -

2008 Açores Madeira 1 3 52 42 2

92 93

Fonte: UMIC, Inquérito à Utilização das TIC na Administração Pública Regional 2003-2008. Fonte: UMIC, Inquérito à Utilização das TIC na Administração Pública Regional 2003-2008. 94 Fonte: UMIC, Inquérito à Utilização das TIC na Administração Pública Regional 2005-2008.

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Quadro 9 - Actividades desenvolvidas na Internet pelas Câmaras Municipais (%) Descrição Correio electrónico Procura e recolha de informação/documentação Troca electrónica de ficheiros Consulta de catálogos de aprovisionamento Divulgação de bens e serviços da Câmara Municipal

2005 97 98 93 78 68 67 78 X X 14 12
96

2006 98 99 96 83 74 79 83 X X 15 12

2007 99 97 94 86 84 82 79 65 62 29 16

2008 99 98 96 88 86 83 82 71 66 35 19

Comunicação externa com outros Municípios, Juntas de Freguesia e Organismos da AP Central Acesso a bases de dados Interface com o cidadão Desburocratização de procedimentos Compras electrónicas Venda de bens e/ou serviços da Câmara Municipal Quadro 10 - Câmaras Municipais com presença na Internet, por regiões (NUTS II) (%) Descrição 2005 2006 2007 2008 Norte Centro Lisboa Alentejo Algarve R. A. Açores R. A. Madeira 99 93 100 96 100 100 100 97 94 100 91 100 100 100 98 98 100 95 100 93 100 99 100 100 100 100 95 90
97

Quadro 11 - Tipo de informação disponível no sítio da internet (%) Descrição Informação municipal e planos locais Organograma da Câmara Municipal Actas e resoluções tomadas em reuniões e sessões camarárias Anúncio de reuniões e eventos camarários Consulta de taxas municipais Informação sobre serviços, direitos e deveres dos cidadãos Planos de actividade e relatórios de actividade Contactos e curriculum dos principais responsáveis camarários Actos administrativos camarários (resoluções, despachos)

2005 80 78 65 72 X 66 39 63 44

2006 81 83 75 79 X 72 49 73 49

2007 85 82 78 79 73 75 58 67 56

2008 90 88 85 84 81 77 77 72 64

95 96

Fonte: UMIC, Inquérito à Utilização das TIC nas Câmaras Municipais 2003-2008. Fonte: UMIC, Inquérito à Utilização das TIC nas Câmaras Municipais 2003-2008. 97 Fonte: UMIC, Inquérito à Utilização das TIC nas Câmaras Municipais 2003-2008.

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BIBLIOGRAFIA Referências Bibliográficas e Bibliografia Citada
Amaral, Diogo Freitas do (1994), Curso de Direito Administrativo, Vol. I, 2ª edição, 10ª reimpressão, Coimbra, Almedina. Araújo, J. Filipe (2000), “Tendências Recentes de Abordagem à Reforma Administrativa”, Rapp - Revista da Associação Portuguesa de Administração e Políticas Públicas, Vol. I, (1). Azevedo, Alfredo (2007), Administração Pública, Maia, Vida Económica. Bilhim, João (2004), A governação nas autarquias locais, S. João do Estoril, Principia. Carvalho, Manuel Proença de (2005), Manual de Ciência Política e Sistemas Políticos e Constitucionais, Lisboa, Quid Juris?. Caupers, João (2002), Introdução à ciência da administração pública, Lisboa, Âncora. Gomes, João Salis (2008), “Qualidade da regulação jurídica e redefinição estratégica da gestão pública”, texto de apoio às sessões da unidade curricular “Sistemas de Administração Pública Comparada”, realizado no Instituto Superior de Ciências do Trabalho e da Empresa, no âmbito do mestrado em Administração e políticas públicas, Lisboa. Gomes, João Salis (2009), “As principais características da linguagem burocrática”, na sua sessão da UC “Sistemas de Administração Pública Comparada”, realizado no Instituto Superior de Ciências do Trabalho e da Empresa, no âmbito do mestrado em Administração e políticas públicas, Lisboa, 15/01/2009. Marcos, Rui Manuel de Figueiredo (2006), História da Administração Pública - Relatório sobre o programa, o conteúdo e os métodos de ensino, Coimbra, Almedina. Mozzicafreddo, Juan (2000), Comunicação apresentada no colóquio “A reforma da administração pública na Europa e nos Estados Unidos”, realizado no Instituto Superior de Ciências do Trabalho e da Empresa, no âmbito do mestrado em Administração e políticas públicas, Lisboa, 30/11/2000. Oliveira, Fernando (1996), Breve glossário de latim para juristas, 3ª edição, Lisboa, Cosmos. Pereira, Luiz Carlos Bresser (1998), Reforma do Estado para a cidadania, Brasil, Edição 34. Peters, B. Guy (2000), “De mudança em mudança: padrões de reforma administrativa contínua”, comunicação ao Colóquio “A reforma da administração pública na Europa e nos Estados Unidos”, realizada no Instituto Superior de Ciências do Trabalho, num trabalho de colaboração com o Professor Christopher Hood (London School of Economics) e o Professor Jens Hesse (Centro Europeu de Governo Comparado, Berlim) sobre os “paradoxos da reforma administrativa”.

Outros Documentos Citados
Abrantes, David (2006), “ASP”, Escola Superior de Educação de Viseu. Gomes, João Salis (2009), “As principais características da linguagem burocrática”, sessão da UC “Sistemas de Administração Pública Comparada”, realizado no Instituto Superior de Ciências do Trabalho e da Empresa, no âmbito do mestrado em Administração e políticas públicas, Lisboa, 15/01/2009. Inquéritos sobre as TIC na administração pública 2008, publicados em Dezembro de 2008 pelo UMIC Agência para a Sociedade do Conhecimento, IP. Programa Operacional Temático Factores de Competitividade. Programa Simplex’08 (2008). QREN - Quadro de Referência Estratégico Nacional, Anexo I. UMIC, Inquérito à Utilização das TIC na Administração Pública Central 2005-2008. UMIC, Inquérito à Utilização das TIC na Administração Pública Regional 2003-2008. UMIC, Inquérito à Utilização das TIC nas Câmaras Municipais 2003-2008. UMIC, Instituto de Informática do Ministério das Finanças, Inquérito à Utilização das TIC na Administração Pública Central 2003-2004.

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Legislação Referenciada
Código Administrativo de 1936-1940 Constituição da República Portuguesa (CRP), Lei Constitucional n.º 1/2005, Sétima revisão constitucional, publicada no Diário da República n.º 155, I Série - A, de 12 de Agosto de 2005; Declaração do Homem e do Cidadão (1789) Lei n.º 169/99, de 18 de Setembro, alterada pela Lei 5-A/2002, de 11 de Janeiro, rectificado pelos Decretos de Rectificação n.º 4/2002, de 29 de Janeiro e n.º 9/2002, de 25 de Fevereiro. Lei das Autarquias Locais (LAL) - estabelece o quadro de competências, assim como o regime jurídico de funcionamento, dos órgãos dos municípios e das freguesias.

Sítios de Apoio online
http://ciberduvidas.sapo.pt http://maltez.info/respublica/Cepp/conceitos_politicos/salus_populi.htm http://pt.wikipedia.org/wiki/WEB http://www.ama.pt/index.php?option=com_content&task=view&id=90&Itemid=1 http://www.apdp.pt/rev_34_outros_01.asp http://www.eselx.ipl.pt/ciencias-sociais/tratados/1789homem.htm http://www.esev.ipv.pt/servicos/upload%5Cma%5C1046%5CASP.pdf http://www.poap.pt/ http://www.poap.pt/entra.php http://www.pofc.qren.pt/PresentationLayer/conteudo.aspx?menuid=528&exmenuid=533 http://www.pofc.qren.pt/PresentationLayer/conteudo.aspx?menuid=528&exmenuid=540 http://www.pofc.qren.pt/PresentationLayer/conteudo.aspx?menuid=533&exmenuid=561 http://www.pofc.qren.pt/PresentationLayer/conteudo.aspx?menuid=540&exmenuid=528&localid=542 http://www.priberam.pt http://www.simplex.pt http://www.simplex.pt/downloads/2008ProgramaSimplex.pdf http://www.umic.pt/index.php?option=com_content&task=view&id=3169&Itemid=161 http://www3.dsi.uminho.pt/gavea

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