Manual Prefeito

Manual do Prefeito 13 edio IBAM 2009
Manual do Prefeito

13 edio 2009

IBAM Instituto Brasileiro de Administrao Municipal
1

Manual do Prefeito

13 edio

Copyright Instituto Brasileiro de Administrao Municipal IBAM

Todos os direitos reservados. proibida a reproduo total ou parcial, de qualquer forma ou
por qualquer meio, sem autorizao escrita do IBAM. A violao dos direitos de autor (Lei n
9.610/98) crime estabelecido pelo art. 184 do Cdigo Penal.
1 edio: 1967; 2 edio: 1970; 3 edio: 1972; 4 edio: 1976;
5 edio: 1977; 6 edio: 1982; 7 edio: 1988; 8 edio: 1989; 9 edio: 1992; 10
edio: 1996; 11 2000; 12 edio: 2005; 13 edio: 2009.

Esta edio foi revista, aumentada e atualizada por:
Alexandre Carlos Albuquerque Santos, Andr Caldeira Brant,
Beatriz Fogaa Costa, Cludia Ferraz, Eduardo Domingues, Gustavo da Costa Ferreira,
Henrique Gaspar Barandier, Heraldo da Costa Reis, Joo Vicente Laguens,
Jos Rildo M. Guedes, Jlio Csar Barbosa Pinheiro, Marcos de Moraes Villela,
Marcos Flvio R. Gonalves, Marcus Alonso Ribeiro Neves, Maria da Graa R. Neves,
Nilton Almeida Rocha, Pedro Nogueira Diogo, Rosane Biasoto, Rosimere de Souza
e Victor Zular Zveibil.

Coordenao Tcnica
Marcos Flvio R. Gonalves
Consultor do IBAM

Coordenao Editorial
Sandra Mager

Ficha Catalogrfica
Catalogaona Fonte pela Biblioteca do IBAM
Manual do prefeito / Coordenao tcnica Marcos Flvio R. Gonalves. 13.ed. revista, aum.
e atual. Rio de Janeiro: IBAM, 2009.
219p. ; 29,7cm
1. Administrao Municipal-Brasil. 2. Prefeitos. 3. Relaes Intergovernamentais
Brasil.
4. Desenvolvimento institucional. I. Gonalves, Marcos Flvio R. (Coord.). II. Instituto Brasileiro
de Administrao Municipal
352.081 (CDD)
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APRESENTAO 4
INTRODUO 5
SEO I CAPTULO 1 AUTONOMIA E COMPETNCIA DO MUNICPIO 9
SEO I - CAPTULO 2 ATOS DE IMPRIO: PODER DE POLCIA E
INTERVENO NA PROPRIEDADE 16
SEO I CAPTULO 3 RELAES INTERGOVERNAMENTAIS 32
SEO I CAPTULO 4 O PREFEITO MUNICIPAL 37
SEO I - CAPTULO 5 A CMARA MUNICIPAL 47
SEO II INTRODUO 69
SEO II CAPTULO 1 DESENVOLVIMENTO ECONMICO 74
SEO II - CAPTULO 2 DESENVOLVIMENTO SOCIAL 81
SEO II CAPTULO 3 DESENVOLVIMENTO URBANO 97
SEO II CAPTULO 4 DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL 108
SEO III INTRODUO 115
SEO III CAPTULO 1 PARTICIPAO POPULAR 121
SEO III CAPTULO 2 GESTO DE SERVIOS 133
SEO IV - INTRODUO 142
SEO IV CAPTULO 1 PLANEJAMENTO MUNICIPAL 146
SEO IV - CAPTULO 2 RECURSOS HUMANOS 159
SEO IV CAPTULO 3 GESTO FINANCEIRA 174
SEO IV CAPTULO 5 TECNOLOGIA DA INFORMAO 208
POR ONDE COMEAR 217
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APRESENTAO

O IBAM est colocando disposio de todos aqueles que possuem interesse em
conhecer aspectos da Administrao Municipal a 13 edio do Manual do Prefeito,
publicao que desde 1967 vem recebendo atualizaes, revises e adequaes para
que sirva de orientao bsica aos que administram o Municpio, que nela encontram
conceitos fundamentais, indicao de providncias, referncias legislativas e muito
mais informaes sobre o que o Municpio brasileiro.
Tratando-se de livro que adota linguagem clara e objetiva, voltada para os agentes
polticos, de salientar que seu sucesso duradouro. Isso pode ser explicado, em
parte, por sua qualidade, sempre mantida pelo IBAM, que se preocupa em oferecer
fonte segura de consulta aos que o folhearem.
A trajetria do IBAM permite e corrobora esse cuidado: so mais de 56 anos de
existncia, durante os quais foram atendidos, sob diferentes modos, milhares de
Municpios, todos os governos estaduais, inmeros ministrios, entidades e rgos
pblicos de todas as esferas, inclusive de pases latinoamericanos e africanos. A
experincia acumulada faz com que o Manual do Prefeito reproduza os pontos
positivos e aponte solues para as deficincias administrativas que seu corpo tcnico
encontrou em todos esses anos.
Diga-se, a propsito, que embora sua atualizao seja de responsabilidade de
determinada equipe, que reflete as diversas correntes de pensamento e de formao
presentes no Instituto, h na verdade o aproveitamento de toda aquela trajetria antes
mencionada, ou seja, o acervo de conhecimento do IBAM perpassa todo o texto,
valorizando seu contedo e garantindo ao leitor norteamento seguro e fundamentado.
Seus captulos situam o Municpio no ambiente constitucional, versam sobre atos de
imprio, salientam a importncia das relaes intergovernamentais, apontam a
competncia e atribuies dos Poderes Legislativo e Executivo, abordam o processo
de elaborao legislativa, preocupam-se com o desenvolvimento econmico e social
sustentvel, sem esquecer as questes ambientais, tratam da gesto democrtica,
onde a participao popular destaque, e finalizam com pginas sobre o
desenvolvimento institucional, ou seja, o aperfeioamento da Administrao municipal
e o respeito s normas legais que sobre ela incidem, de modo a atender s suas
obrigaes e oferecer populao servios de elevado nvel de qualidade.
A leitura do livro , certamente, proveitosa para todos os que, de alguma forma, lidam
com o Municpio. O IBAM orgulha-se de colocar disposio esse texto e sente-se
cumpridor de seus objetivos ao faz-lo.

Paulo Timm
Superintendente Geral
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INTRODUO

Os captulos que formam esta Seo tratam do marco jurdico relativo ao Municpio,
em face do que dispem a Constituio da Repblica e as leis que se aplicam a essa
esfera de Governo.
A histria moderna dos Municpios brasileiros comea com a Constituinte de 1988. Os
seus integrantes atenderam a vrias proposies do movimento municipalista, entre as
quais a que integrava, como membro efetivo da Federao, definida no art. 1, o
Municpio, com autonomia idntica da Unio, dos Estados e do Distrito Federal, a
teor do seu art. 18.
Importante, tambm, a redao dos arts. 29, 29-A e 30, os quais consagraram de vez
a capacidade de o Municpio elaborar sua lei orgnica, sem interferncia do Estado, e
se responsabilizar por uma srie de atribuies, entre estas a de eleger seus agentes
polticos, legislar, prestar servios de interesse local e administrar suas rendas.
Ao Municpio foi atribuda competncia para legislar sobre assuntos de interesse local,
para suplementar a legislao federal e estadual no que couber e a competncia dita
comum, exercida pelos diversos entes federativos, representada por longo rol de
temas que devem ser objeto de ao por essas esferas.
Manteve-se at hoje, nesse aspecto, o que se denomina sndrome da simetria, que
remete ao tratamento dado ao Municpio na Constituio. Esta ignora a diversidade da
situao dos Municpios, as particularidades histricas, econmicas e culturais,
considerando que todos esto aptos a cumprir com o mesmo conjunto de direitos,
deveres e obrigaes, em relao s questes institucionais, administrativas e de
gesto e, conseqentemente, em relao populao.
Embora listados na Constituio, no h, em vrios casos, formalizao do que da
alada de cada ente governamental no que respeita aos servios comuns. Note-se
que, no fora tal ausncia, possvel que normas de cooperao entre as esferas de
Governo tivessem obtido maior clareza a respeito do que cabe a cada um Unio,
Estado, Municpio , a implicar no aprimoramento do federalismo brasileiro.
Nem sempre foi assim
Um passeio pelo tempo, visitando as diferentes Constituies que o pas teve, permite
observar que o Municpio brasileiro sofreu sucessivas alteraes no que respeita sua
posio no cenrio federativo.
Antes, no perodo imperial, o Pas era unitrio, a Administrao era centralizada e a
Constituio do Imprio, datada de 25 de maro de 1824, continha apenas alguns
artigos sobre as Cidades e as Vilas (no se utilizava a palavra Municpio).
Proclamada a Repblica, a Constituio de 1891 contemplou referncia ao Municpio,
de forma indireta, ao determinar que os Estados se organizassem de forma que
assegurasse a autonomia do Municpio, em tudo quanto respeite ao seu peculiar
interesse.
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A Constituio promulgada em 1934 inovou em relao ao tratamento dado ao
Municpio, que passou a ter sua autonomia, naquilo que respeitasse ao seu peculiar
interesse, reconhecida de forma direta e explcita. Falou-se pela primeira vez em
autonomia poltica (eleio de seus Prefeitos e Vereadores), financeira (decretao de
seus impostos, taxas e outras rendas) e administrativa (organizao de seus servios),
porm no lhe coube meno como ente constitutivo da Federao brasileira.
A Constituio de 1937 manteve a condio anterior, pois tambm no incluiu o
Municpio como componente da Federao, que ficou como nas duas Cartas
anteriores. Permaneceu, entretanto, o respeito autonomia municipal, com seus
desdobramentos.
A redemocratizao do Pas consolidou-se com a Constituio promulgada em 1946.
A Federao permaneceu composta pelos Estados, Distrito Federal e Territrios, sem
incluir o Municpio, e a autonomia deste manteve-se compreendendo aspectos
polticos, administrativos e financeiros.
A Constituio de 1967 relativizou a autonomia municipal, especialmente no
concernente escolha dos Prefeitos, que se poderia dar pelo voto popular, pelo
Governador do Estado (capitais e Municpios considerados estncias hidrominerais) e
pelo Presidente da Repblica (Municpios declarados de interesse da segurana
nacional).
A Emenda Constitucional n 1, de 1969, manteve a competncia estadual para ditar a
lei orgnica, repetiram-se as normas sobre autonomia financeira e administrativa e
mantiveram-se as limitaes s eleies dos Prefeitos, o que mais tarde veio a ser
revogado por meio de emenda, estendendo-se as eleies a todos os Municpios, sem
exceo.
Questes ainda pendentes: o atual pacto federativo
A Constituio de 1988 organizou a repartio de recursos de modo a dar maior
visibilidade dimenso poltico-administrativa ao Municpio, tanto que, por esse e por
outros motivos, foi apelidada de Constituio municipalista.
O problema, contudo, est na concepo de pacto definido constitucionalmente ou em
sua falta de regulamentao? Essa palavra deve ser entendida no s como
expresso formal das normas, mas tambm como meio para planejar, organizar,
estruturar e colocar em prtica instrumentos que j existem.
As competncias comuns podem representar importante meio para compensar a
dificuldade derivada da sndrome da simetria, desde que se d a elas a definio do
campo de atuao de cada esfera, ou compensaes financeiras pela assuno de
servios que no so propriamente da alada municipal, porque exigem normas que o
Municpio no pode expedir, ou, ainda, se formalizem pactos estaduais, regionais,
intergovernamentais, intermunicipais, enfim acordos, convnios, consrcios, entre e
inter as diversas esferas governamentais.
O objetivo deve ser o atendimento do que a coletividade precisa. Certo que nem
tudo pode ser atendido, por limitaes de todo tipo que exigem a definio de
prioridades e a distino entre o que urgente e o que importante, por exemplo.
Exigem, acima de tudo, que o gestor tenha clara conscincia do que seja o poder
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discricionrio de que detentor e de que o uso que fizer deste poder que vai dar
concretude ao diferencial de qualidade de seu mandato. A seriedade e a
competncia, todavia, so imprescindveis no setor governamental, que se deve
pautar pelo desejo de servir ao pblico.
Assim, o aprimoramento da Administrao fundamental, e pode se dar pela
conjugao de diferentes modos de interveno, seja pela modernizao da mquina
administrativa, seja pela capacitao do quadro de servidores, seja, ainda, pelo uso
responsvel dos recursos, respeitando-se os princpios da moralidade, da legalidade,
da impessoalidade, da economicidade e da eficincia, entre outros.
A eficincia da Administrao
A eficincia um princpio da administrao voltado para a coordenao do uso de
recursos face aos objetivos e resultados pretendidos. Para observ-lo, mister que o
gestor, por si e por sua equipe, seja exmio no manejo dos instrumentos
administrativos, usando-os mediante adaptaes s situaes especficas com as
quais se defronta, sempre de forma criativa e empreendedora.
O Municpio importante propulsor da economia, visto que lhe cabe promover o
desenvolvimento local e o fomento econmico, e, para isso, deve ter o princpio da
eficincia como um de seus lemas. Por depender da articulao de instrumentos
administrativos para propiciar o aproveitamento vigoroso do princpio da eficincia, o
Municpio deve se institucionalizar, em suas vrias vertentes.
Uma hiptese para atender ao papel que cabe ao Municpio a de incentivar o
trabalho conjunto, por meio da formao de consrcios, da celebrao de convnios
ou de outras formas de cooperao j previstas legalmente, porm pouco praticadas.
Nessa linha, caberia pensar em arranjos (formalizados de diferentes maneiras) intra-
estaduais, contemplando Municpios de um mesmo Estado ou mesorregionais,
atingindo mais de um Estado e formado pelos Governos dessa esfera e pelos
Municpios da rea de interesse.
A formao de arranjos institucionais cooperativos envolvendo a Unio, o Estado ou
Estados e Municpios resultaria em alternativa formal para atender ao que pede e
espera a populao.
So modelos de atuao para alcanar a responsabilidade com o bem pblico, atingir
a eficincia preconizada na Constituio, o que, ao fim e ao cabo, significa servir ao
pblico, mas servir com proficincia, atendendo s necessidades e contribuindo para
melhorar a qualidade de vida, em todos os sentidos sade, cultura, lazer, trabalho,
educao, assistncia social, transportes etc.
A troca de experincias deve tambm ser incentivada. O IBAM, a propsito, vem
construindo, desde 1996, um vasto acervo fruto de diversas iniciativas do prprio
Instituto e mais recentemente do programa Melhores Prticas, parceria do Instituto
com a Caixa Econmica Federal e com o UN-HABITAT sobre aes que deram
certo. Entre essas, encontram-se algumas que exigiram elevado volume de recursos e
muita especializao, porm h tambm aquelas que so o resultado de boas idias,
criatividade e vontade poltica.
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Comentrios finais
Os agentes polticos Prefeitos, Secretrios, Vereadores devem ser proativos, visto
que so atores de ponta na corrida para alcanar transformaes leia-se eficincia.
Na rea pblica, nada se pode fazer sem o respaldo legal e so os agentes polticos
que fazem as leis. urgente faz-las, sempre, contudo, com o olhar na eficincia, na
participao e na satisfao da populao.
No basta, todavia, fazer as leis; preciso que a Administrao e a populao as
internalizem, ou seja, tomem conscincia de que s o fato de a lei ter sido publicada
no bastante para torn-la efetiva, aplicvel, faz-la pegar. Isto somente ocorrer
quando as duas pontas estiverem convencidas de que a lei apenas um instrumento
para legitimar uma ao, que deve ter um autor e um usurio, ambos com
responsabilidades e direitos.
Eficincia , por fim, a palavra-chave, o princpio constitucional que se traduz por
profissionalizao, planejamento, responsabilidade, eficcia, efetividade e outros
tantos conceitos retirados de outros campos do conhecimento, e que resulta naquele
cuidado com o bem pblico que leva melhoria da qualidade de vida.
A iniciao de programas visando explicar populao o que se tem feito e o que
deve ser feito, como pode ela participar, quais os seus direitos e deveres, como utilizar
os servios oferecidos, tambm importante para que se conhea melhor a
competncia municipal e seus mecanismos e deve estar entre os objetivos da
Administrao.
A leitura dos captulos que se seguem ir contribuir para o entendimento do que pode
e deve o Municpio fazer, visto que apresentam panorama da competncia municipal
em face da Constituio e abrem caminho para as sees posteriores deste Manual,
nas quais diferentes ngulos da atuao municipal so comentados.

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SEO I CAPTULO 1
AUTONOMIA E COMPETNCIA DO MUNICPIO
A Federao brasileira e o Municpio
A Repblica Federativa do Brasil constituda pela unio indissolvel dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municpios, conforme dispe a Constituio promulgada em 5 de
outubro de 1988.
A Constituio de 1988 inseriu o Municpio expressamente em seu texto, com o que
no mais pairam dvidas sobre a sua integrao como ente federativo autnomo (arts.
1 e 18 da CF).
Em face dessa situao e das prerrogativas municipais, diz-se que, no Brasil, a
Federao composta pelos Estados, Distrito Federal e Municpios, juntados na
Unio, que so as esferas de Governo existentes no Pas. Os Territrios no
constituem esfera de Governo, posto que so prolongamentos do Governo Federal.
A competncia de cada uma dessas esferas est definida na prpria Constituio, que
tambm estabelece o que lhes vedado. Os arts. 21 e 22 enumeram as matrias
privativas da Unio; o art. 23 relaciona as matrias de competncia comum; o art. 24
lista os casos de competncia concorrente, enquanto o 1 do art. 25 confere aos
Estados a chamada competncia residual ou remanescente e o art. 30 dispe
especificamente sobre o que compete aos Municpios.
No que respeita ao Distrito Federal, as competncias legislativas dos Estados e
Municpios so-lhe conferidas, nos limites de seu territrio, pelo 1 do art. 32.
A competncia da Unio tem crescido constantemente desde a primeira Constituio
Republicana, de 1891. Isso se deve, em parte, tendncia para a ampliao das
atribuies do Governo central e, em parte, caracterstica especfica do Brasil, onde,
a partir de 1930, deu-se o crescimento da centralizao de poder nas mos do
Governo Federal, embora a atual Carta Poltica tenha distribudo algumas atribuies
entre as diversas esferas.
Na verdade, so muitas as reas de atuao da Unio, seja porque o assunto lhe
privativo, seja porque se trata de matria concorrente da Unio, dos Estados e do
Distrito Federal ou mesmo desses e dos Municpios. Acresa-se que o sistema vigente
de relaes intergovernamentais abre amplas possibilidade de cooperao entre os
Governos para o trato de assuntos de interesse comum.
A definio de competncias dos Estados segue tradio observada na maioria das
Constituies de pases organizados sob a forma de Federao, segundo a qual
cabem aos Estados-membros todos os poderes que, explcita ou implicitamente, no
lhes sejam vedados pela Constituio. Essa, alis, tambm a linguagem usada pela
Carta de 1988, no 1 do art. 25. Segundo o caput desse artigo, os Estados
organizar-se-o e reger-se-o pelas Constituies e leis que adotarem, respeitados os
princpios que constam da Lei Maior.
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Significa dizer que os Estados tm competncia para atuar em todos as campos,
exceto naqueles que a Carta Magna reservou Unio e aos Municpios. o chamado
princpio dos direitos remanescentes.
Quase todos os princpios constitucionais estabelecidos para a Unio so aplicveis
aos Estados e aos Municpios. Essa simetria obrigatria induz os Estados a
reproduzirem a estrutura federal, mesmo naquilo em que esto dispensados de faz-
lo, o que leva os Municpios a repetir o modelo.
De acordo com o princpio federativo, a Constituio assegura a autonomia dos
Estados, sem a qual no pode existir Federao. Os Estados possuem o que se
chama de autonomia constitucional, isto , o poder de se dar uma Constituio, de se
auto-organizar. A autonomia dos Estados, hoje, pouco difere da autonomia municipal,
inclusive porque os Municpios tambm possuem competncia para se auto-organizar
por lei elaborada pela Cmara, sem depender de sano do Poder Executivo (art. 29).
A autonomia estadual protegida contra a interveno federal. Assim, a Unio
somente pode intervir nos Estados em casos especficos, enumerados no art. 34 do
Texto Constitucional. Um desses casos conveniente salientar - a no
observncia dos princpios sensveis ou princpios constitucionais da Unio, entre
os quais est a autonomia municipal (art. 34, VII, c). So princpios considerados
particularmente importantes para o correto funcionamento da forma republicana e
representativa e do regime federativo, e, por isso, so observados compulsoriamente
pelos Estados quando de sua organizao.
Aos Estados compete criar regies metropolitanas, antes institudas por legislao
federal. Por fora do 3 do art. 25 da CF, a criao dar-se- por meio de lei
complementar estadual, que definir sua abrangncia. O mesmo dispositivo autoriza
os Estados a criar aglomeraes urbanas e microrregies, constitudas por
agrupamentos de Municpios limtrofes, para integrar a organizao, o planejamento e
a execuo de funes pblicas de interesse comum.
Quanto aos Municpios, sua competncia est expressa nos arts. 29, 29-A e 30 da
Constituio, que tratam da lei orgnica e das matrias que esto sob sua
competncia. O Municpio , pois, autnomo, como alis est expresso no art. 18.
Autonomia municipal
Em que consiste essa competncia e, portanto, a autonomia do Municpio? Primeiro,
na eleio direta do Prefeito, do Vice-Prefeito e dos Vereadores (autonomia poltica).
Segundo, na organizao dos servios pblicos de interesse local (autonomia
administrativa). Terceiro, na instituio e arrecadao de seus tributos, bem como na
aplicao de sua receita (autonomia financeira). Quarto, na competncia para legislar
sobre assuntos de interesse local, inclusive suplementando a legislao federal e
estadual no que lhe interessar e for possvel (autonomia legislativa). Quinto, por fim,
na capacidade para elaborar a sua lei orgnica (autonomia organizativa).
A livre aplicao da receita municipal est condicionada obrigatoriedade de
prestao de contas e de publicao de balancetes, nos prazos fixados em lei (art. 30,
III).
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O ponto basilar de garantia da autonomia municipal est no art. 29 da Constituio: o
Municpio reger-se- por lei orgnica prpria, elaborada pela Cmara Municipal, que a
promulgar. Rompeu-se assim com a interferncia do legislador estadual em
assuntos de organizao do Municpio. As Constituies passadas atribuam ao
Estado tal competncia, hoje objeto de lei municipal, que observar os princpios
constitucionais federais e estaduais, estes no que couber.
A lei orgnica atender ainda aos preceitos relacionados no art. 29 da Constituio,
que recebeu, desde a sua promulgao, diversas emendas que alteraram alguns
desses preceitos, especialmente quanto s despesas do Poder Legislativo e
remunerao dos agentes polticos (Prefeito, Vice-Prefeito, Secretrios Municipais e
Vereadores), acrescentando inclusive um novo artigo, o 29-A.
Um dos temas que a Lei Orgnica deve abordar o nmero de Vereadores, que deve
ser fixado proporcionalmente ao nmero de habitantes, conforme dispe o artigo 29 da
Constituio e a interpretao dada pelo Supremo Tribunal Federal.
O Municpio, no exerccio de sua autonomia, pode firmar convnios e instituir
consrcios para execuo de matrias de sua competncia em conjunto com outros
entes da Federao ou entes privados, utilizando-se, dentre outras normas, da Lei de
Parceria Pblico-privada (Lei n 11.079/04), da Lei de Consrcios (Lei n 11.107/05) e
do Decreto n 6.170/07, que trata dos convnios com a Unio, regulamentado pela
Portaria Interministerial n 127/08.
No que diz respeito autonomia financeira, para instituir e arrecadar tributos e
gerenciar seus recursos, um ponto importante foi a promulgao da Lei Complementar
n 123/2006 (Estatuto da Microempresa e Empresa de Pequeno Porte), que, para
alguns, interfere na alquota do ISSQN municipal e pode se tornar fonte de discusso
quanto ingerncia do legislador federal na autonomia municipal. O STF julgou a
constitucionalidade da cobrana de ISS sobre servios de registros pblicos,
cartorrios e notariais (item 21 da Lista de Servios da Lei Complementar n
116/2003), confirmando que a competncia municipal para tributar esses servios
(ADIn n 3.089-2) no invade a competncia dos Estados para disciplinar e fiscalizar
esses servios pblicos.
Outro marco bsico da autonomia municipal consiste na competncia
constitucionalmente deferida para legislar sobre assuntos de interesse local. O
interesse local deve ser compreendido como aquele que seja predominantemente
municipal. Tudo o que interessar de modo predominante ao Municpio, em relao ao
Estado (regio) e Unio (nacional), ser de interesse local e, conseqentemente, de
competncia legislativa municipal.
Cabe ainda ao Municpio suplementar a legislao federal e estadual, no que for
pertinente, especialmente em relao a algumas matrias listadas no art. 24 da
Constituio:
direito tributrio, financeiro e urbanstico;
oramento;
florestas, caa, pesca, fauna, conservao da natureza, defesa do solo e dos
recursos naturais, proteo do meio ambiente e controle da poluio;
proteo do patrimnio histrico, cultural, artstico, turstico e paisagstico;
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responsabilidade por danos ao meio ambiente e a bens e direitos de valor artstico,
esttico, turstico e paisagstico;
educao, cultura, ensino e desporto;
proteo e defesa da sade;
proteo e integrao social das pessoas portadoras de deficincia;
proteo infncia e juventude.
Tais matrias so de competncia legislativa concorrente para a Unio, que ditar
normas gerais, e para o Estado, que expedir normas regionais. O Municpio
suplementar com normas de interesse local.
Em termos prticos, a autonomia do Municpio significa que o Governo Municipal no
est subordinado a qualquer autoridade estadual ou federal no desempenho de suas
atribuies e que as leis municipais, sobre qualquer assunto de sua competncia
expressa, prevalecem sobre as leis federais e estaduais, inclusive sobre a
Constituio Estadual, em caso de conflito.
Competncia do Municpio
Como j foi dito, a parcela de competncia que cabe ao Municpio, na distribuio feita
pela Constituio, est consubstanciada nos atributos de sua autonomia e de sua
condio como pessoa de direito pblico interno. No que diz respeito ao seu Governo,
cabe aos eleitores eleger os seus responsveis, ou seja, o Prefeito, o Vice-Prefeito e
os Vereadores.
Quanto instituio e arrecadao dos tributos de sua competncia, bem como
aplicao de suas rendas, deve o Municpio obedecer a determinados preceitos
constitucionais e s normas gerais de direito tributrio e financeiro constantes da
legislao federal respectiva, especialmente do Cdigo Tributrio Nacional (Lei n
5.172/66), da Lei n 4.320/64 e da Lei Complementar n 101/2000 (Lei de
Responsabilidade Fiscal).
Quanto organizao dos servios pblicos locais, lcito ao Municpio faz-lo da
forma que lhe parea melhor, observadas algumas normas contidas na Constituio
da Repblica. Assim, por exemplo, a Prefeitura pode ser organizada em secretarias,
departamentos, divises, sees, servios, coordenadorias, segundo o tamanho e as
necessidades da Administrao Municipal. Pode o Municpio organizar seu quadro de
pessoal, seu sistema de arrecadao de tributos, de fiscalizao de suas posturas e
de outras reas que esto sob sua competncia, enfim, de toda a sua administrao
como lhe convier, sem ter de obedecer a padres impostos pelo Estado ou pela Unio,
salvo raras excees que, entretanto, nunca se referem estrutura administrativa.
Saliente-se que a Administrao Pblica, seja direta, indireta ou paraestatal, dever
obedecer aos princpios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e
eficincia, alm de s normas contidas nos arts. 37 e seguintes da Constituio
Federal.
Ao Municpio compete, enfim, prover a tudo quanto respeite ao seu peculiar interesse
e ao bem-estar de sua populao, cabendo-lhe, entre outras, as seguintes atribuies:
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I - elaborar o seu oramento anual, o plano plurianual de investimentos e a lei
de diretrizes oramentrias, no que observar a Lei n 101/2000;
II - instituir e arrecadar tributos;
III - fixar, fiscalizar e cobrar preos;
IV - dispor sobre a organizao, a administrao e a execuo de seus
servios;
V - organizar os quadros de servidores e instituir o regime jurdico;
VI - dispor sobre a administrao e a utilizao dos servios pblicos locais;
VII - planejar o uso e a ocupao do solo em seu territrio, especialmente em
sua zona urbana;
VIII - estabelecer normas de construo, de loteamento, de arruamento e de
zoneamento urbano, bem como as limitaes urbansticas convenientes ordenao
do seu territrio, respeitadas a legislao federal e estadual pertinentes,
especialmente a Lei n 10.257, de 10/07/01, conhecida como Estatuto da Cidade;
IX - conceder licena para localizao e funcionamento de estabelecimentos
industriais, comerciais, prestadores de servios e quaisquer outros, renovar a licena
concedida e determinar o fechamento de estabelecimentos que funcionem
irregularmente;
X - estabelecer servides administrativas necessrias aos seus servios,
inclusive aos dos seus concessionrios;
XI - regulamentar a utilizao dos logradouros pblicos e determinar o itinerrio
e os pontos de parada dos transportes coletivos;
XII - fixar os locais de estacionamento de txis e demais veculos;
XIII - regulamentar, conceder, permitir ou autorizar os servios de transporte
coletivo e de txis, fixando as respectivas tarifas;
XIV - fixar e sinalizar as zonas de silncio e de trnsito e trfego em condies
especiais;
XV - disciplinar os servios de carga e descarga e fixar a tonelagem mxima
permitida a veculos que circulam em vias pblicas municipais;
XVI - tornar obrigatria a utilizao da estao rodoviria, quando houver;
XVII - sinalizar as vias urbanas e as estradas municipais, bem como
regulamentar e fiscalizar sua utilizao;
XVIII - realizar, direta ou indiretamente, a limpeza de vias e logradouros
pblicos, a remoo e o destino do lixo domiciliar e de outros resduos de qualquer
natureza;
XIX - ordenar as atividades urbanas, fixando condies e horrios para
funcionamento de estabelecimentos industriais, comerciais e de servios, observadas
as normas federais pertinentes;
13

XX - dispor sobre os servios funerrios e de cemitrios;
XXI - regulamentar, licenciar, permitir, autorizar e fiscalizar a afixao de
cartazes e anncios, bem como a utilizao de quaisquer outros meios de publicidade
e propaganda, exercendo o seu poder de polcia administrativa;
XXII - cassar a licena que houver concedido, quanto a estabelecimento que se
tornar prejudicial sade, higiene, ao sossego, segurana ou aos bons costumes,
fazendo cessar a atividade ou determinando o fechamento do estabelecimento;
XXIII - organizar e manter os servios de fiscalizao necessrios ao exerccio
do seu poder de polcia administrativa;
XXIV - dispor sobre o depsito e a venda de animais e mercadorias
apreendidos em decorrncia de transgresso de legislao municipal;
XXV - estabelecer e impor penalidades por infrao de suas leis e
regulamentos;
XXVI - promover, entre outros, os seguintes servios:
a) mercados, feiras e matadouros;
b) construo e conservao de estradas e caminhos municipais;
c) transportes coletivos estritamente municipais;
d) iluminao pblica;
XXVII - assegurar a expedio de certides requeridas s reparties
administrativas municipais, para defesa de direitos e esclarecimento de situaes,
estabelecendo os prazos de atendimento;
XXVIII - instituir a Guarda Municipal destinada proteo de seus bens,
servios e instalaes.
Alm das atribuies acima mencionadas, o Municpio possui competncia para atuar
em todos os campos previstos no art. 30 da Constituio.
Conceituao jurdica do Municpio
Os contornos gerais dessa conceituao esto inscritos na prpria Constituio
Federal, quando erigiu o Municpio em entidade estatal, participante do sistema
federativo nacional, como um de seus nveis de Governo, com autonomia prpria para
gerir os assuntos de seu interesse.
Especificando a qualidade que possui o Municpio e dando fora de direito positivo
colocao constitucional, preceitua o Cdigo Civil (Lei n 10.406, de 10/01/02), em seu
art. 41, que so pessoas jurdicas de direito pblico interno todos os Municpios
legalmente constitudos.
oportuno lembrar que os distritos no so pessoas jurdicas, mas simples divises
administrativas do territrio municipal.
O Municpio, como pessoa jurdica, possui capacidade civil, que a faculdade de
exercer direitos e contrair obrigaes.
14

A criao e incorporao, a fuso e o desdobramento de Municpios, conforme o 4
do art. 18 da Constituio, com a redao da Emenda Constitucional n 15/96, far-se-
o por lei estadual, observados os requisitos de lei complementar federal, e
dependero de consulta prvia, mediante plebiscito, s populaes dos Municpios
envolvidos, aps divulgao dos Estudos de Viabilidade Municipal, apresentados e
publicados na forma da lei.
Em sendo entidade estatal, a criao de Municpio decorre imediatamente da lei,
independentemente de qualquer espcie de registro. Criado o Municpio, sua
instalao se dar junto com a posse dos seus Prefeito, Vice-Prefeito e Vereadores.
O domiclio civil do Municpio o do seu distrito sede. O foro o da comarca ou termo
judicirio a que pertencer seu territrio, vez que nem sempre o Municpio sede
judiciria. Depende, portanto, da lei estadual de organizao territorial, administrativa e
judiciria, que estabelece os limites territoriais da jurisdio e dos juizes. So comuns
casos de mais de um Municpio sob a jurisdio de uma determinada comarca.
15

SEO I - CAPTULO 2
ATOS DE IMPRIO: PODER DE POLCIA E INTERVENO NA
PROPRIEDADE
Conceito de poder de polcia
Ningum possui direitos absolutos. Todos eles devem ser ponderados com os
interesses da coletividade e dos outros cidados. Da a possibilidade de o Poder
Pblico limit-los e disciplin-los, regulando-lhes a prtica ou a absteno, com vistas
satisfao de todos.
Poder de polcia , para Caio Tcito, o conjunto de atribuies concedidas
Administrao Pblica, com vistas ao disciplinamento e restrio, em benefcio do
interesse pblico, dos direitos e liberdades das pessoas
1
. Constitui-se, no dizer de
Maria Sylvia Zanella Di Pietro, na atividade do Estado consistente em limitar o
exerccio dos direitos individuais em benefcio do interesse pblico
2
.
Considera-se poder de polcia, nos precisos termos da definio legal, contida no art.
78 do Cdigo Tributrio Nacional (Lei n 5.172, de 25 de outubro de 1966, com
redao introduzida pelo Ato Complementar n 31, de 29 de dezembro de 1966), a
atividade da Administrao Pblica que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou
liberdade, regula a prtica de ato ou a absteno de fato, em razo de interesse
pblico, concernente segurana, higiene, ordem, aos costumes, disciplina da
produo e do mercado, ao exerccio de atividades econmicas dependentes de
concesso ou autorizao do Poder Pblico, tranqilidade pblica ou ao respeito
propriedade e aos direitos individuais ou coletivos.
importante que no se confunda a polcia administrativa com a polcia judiciria:
enquanto a primeira incide sobre os bens, direitos e atividades das pessoas e, via de
regra, se exaure em si mesma, a polcia judiciria atua sobre os indivduos que
cometem delitos criminais e preordena a funo jurisdicional penal, sendo atribuio
privativa dos rgos de segurana pblica (por exemplo, polcias civil e militar) que,
como sabido, no integram a estrutura do Municpio.
Possui o Municpio poder de polcia administrativa, incidente sobre os bens, direitos as
atividades das pessoas, visando conter abusos e evitar a prtica de atos contrrios ao
interesse pblico, o que far nos limites de sua competncia. Decorre, pois, o poder de
polcia do Municpio do dever que a Administrao Pblica tem de garantir o bem-estar
da coletividade e de proteger os direitos de todos os cidados. Seu fundamento
jurdico est na Constituio ou nas leis, conforme o caso.
Por meio desse poder, regula-se o comportamento humano, restringem-se direitos e
disciplina-se o uso de bens, de tal sorte que, garantindo-se o direito de algum, seja
resguardado, ao mesmo tempo, o direito de todos, evitando-se que, usando um direito
seu, algum venha a ferir o de outrem. Direito ao sossego; direito manuteno dos
bons costumes; direito segurana; direito higiene; direito ordem; direito
tranqilidade; direito ao respeito propriedade, direito privacidade. Todos so

1
Direito administrativo. So Paulo: Saraiva, 1975, p. 141.
2
Direito administrativo. 12 ed. So Paulo: Atlas, 2000, p. 110.
16

interesses pblicos a serem protegidos pelo Poder Pblico por meio do exerccio do
poder de polcia.
O poder de polcia , pois, muito amplo, atuando em todos os sentidos e em todos os
campos da atividade humana. Em mbito municipal, atua, por exemplo, sobre as
edificaes, sobre os loteamentos, sobre os costumes, sobre os estabelecimentos
comerciais, industriais ou prestadores de servios, sobre a fauna, a flora, as guas, a
atmosfera; em todas as matrias que digam respeito ao interesse local, enfim.
Regularidade do ato de polcia
Condio essencial validade do ato de polcia a sua previso em lei, decorrncia,
alis, do princpio constitucional de legalidade (arts. 5, II e 37 da Constituio do
Brasil), segundo o qual ningum ser obrigado a fazer ou a deixar de fazer alguma
coisa, seno em virtude de lei, ao mesmo tempo que a Administrao somente pode
agir autorizada por lei.
O ato de polcia h de estar, portanto, acobertado pela lei. Da porque, sem legislao
urbanstica pertinente (Cdigos de Obras, de Zoneamento, de Loteamento, de
Atividades, antigo Cdigo de Posturas etc.), no pode a Prefeitura, nesse campo, sair
obrigando os muncipes a fazer isso ou aquilo, ou a deixarem de fazer.
O ato de polcia ter de ser regular, ou seja, estar preso s determinaes legais, no
podendo ser praticado sem a sua cobertura. Lei, aqui, material e formalmente lei.
Outra condio de validade do ato a competncia. Competncia da Administrao e
competncia da autoridade que o pratica.
Se o Municpio no tiver competncia para dispor sobre determinada matria, ou para
cuidar de determinado assunto, no ter, igualmente, competncia para praticar atos
de polcia nesse campo. Do mesmo modo, a Unio e o Estado no podem exercer
poder de polcia em questes da competncia municipal.
O Municpio tem competncia para policiar, por exemplo, as construes, os
loteamentos, a localizao de estabelecimentos (zoneamento) e o uso das praas e
logradouros municipais. Assim, pode o Prefeito praticar atos nesse campo.
No basta, porm, que o Municpio seja competente. preciso, tambm, que o ato
seja praticado por autoridade competente. Autoridade competente a pessoa
legalmente investida nas funes de policiar. Um fiscal de obras tem competncia para
fiscalizar construes na cidade, sendo essa a sua atribuio primordial. Por isso,
pode praticar atos de polcia nessa rea, tais como fiscalizar obras, exigir documentos,
embargar construes, interdit-las, multar os responsveis etc. Por outro lado,
embora seja o Municpio competente para isto, o professor da rede municipal no
poder praticar tais atos, por no estar investido na funo fiscalizadora, no sendo,
conseqentemente, autoridade competente.
O ato de polcia deve ser praticado sem excessos, sem abuso ou desvio de poder, nos
exatos limites da lei aplicvel. O abuso constitui arbtrio e o arbtrio vicia o ato da
autoridade. No exerccio de seu cargo ou no desempenho de suas funes, a
autoridade pblica haver de ter sempre a preocupao de no infringir quaisquer dos
princpios que orientam a atividade da Administrao Pblica, tais como o da
Moralidade, Impessoalidade, Eficincia e Publicidade (art. 37, caput da CRFB). Para
17

tanto, importante que saiba distinguir o poder discricionrio do poder arbitrrio; em
outras palavras, a discricionariedade do arbtrio.
Discricionariedade a faculdade que o administrador possui de decidir sobre a
convenincia, a oportunidade e o contedo do ato administrativo, dentro dos limites da
lei. Assim, por exemplo, no momento em que o Prefeito nega alvar de autorizao
para instalao de ponto de txi em determinada localidade, e o faz de acordo com a
lei de zoneamento do Municpio e com fundamento no interesse pblico, est
praticando um ato discricionrio vlido e legal.
Arbtrio ao ilegal da autoridade, praticada, portanto, contra a lei ou fora dela,
caracterizando abuso de poder. Utilizando ainda o exemplo acima, praticar abuso de
poder a autoridade que negar a algum o aludido alvar por conta de mera inimizade
particular, vindo a conced-lo em idnticos termos, na semana seguinte, a pessoa
diversa. A discricionariedade, desde que praticada por autoridade legalmente
constituda e competente, ato legtimo, vlido; o arbtrio sempre ilegtimo, nulo.
Ressalte-se, ainda, que o grau de discricionariedade que a Administrao tem para
exercer o poder de polcia diverso em cada campo da atividade do Poder Pblico.
Em algumas hipteses, sua atividade plenamente vinculada, ou seja, atendidos os
requisitos da lei para o exerccio de um direito pelo particular, a autoridade competente
no pode neg-lo; constatada a prtica de determinada infrao administrativa, a
autoridade no pode deixar de aplicar a sano prevista em lei. Em outros casos, a lei
reserva ao administrador margem de liberdade para consentir ou tomar medidas
fiscalizatrias ou sancionatrias com base em seu juzo de convenincia e
oportunidade, o que far dentro dos limites da lei e da Constituio.
O exerccio do poder de polcia h de ser sempre regular. Considera-se regular o
exerccio do poder de polcia quando desempenhado pelo rgo competente, nos
limites da lei aplicvel, com observncia do processo legal e, tratando-se de atividade
que a lei tenha como discricionria, sem abuso ou desvio de poder (pargrafo nico do
art. 78 do CTN).
Autoexecutoriedade e coercibilidade
O ato de polcia autoexecutvel, no sentido de que a Administrao tem a faculdade
de decidir e executar diretamente a sua deciso, sem precisar recorrer ao Poder
Judicirio, cabendo ao particular, agravado em seus direitos, pleitear a interveno da
Justia, com vistas correo de eventual ilegalidade.
A Prefeitura pode, portanto, agir de modo sumrio, nos exatos limites da lei, intervindo
diretamente sobre direitos individuais, sem prvia autorizao judicial. Com
fundamento nesse princpio de autoexecutoriedade, pode a prpria Prefeitura
embargar obras, interditar atividades, cassar licenas, apreender produtos e adotar
outras sanes de lei. No faria sentido sacrificar-se o interesse pblico, ou at deix-
lo a descoberto, com a exigncia de prvia manifestao da Justia, sobretudo
porque, na maioria das vezes, a demora da ao judicial importaria em eliminar o
prprio objetivo do ato, que o de proteger prontamente o interesse comum. Inerente
a todo poder de polcia , sem dvida, sua auto-execuo.
Notvel exceo autoexecutoriedade dos atos de polcia a cobrana de multas,
que so tpicas sanes decorrentes do exerccio da funo de polcia administrativa.
Caso o particular no as pague, deve a Administrao recorrer ao Poder Judicirio
para executar o valor devido, j que o administrador no pode confiscar, apreender ou
18

arrecadar bens de particulares a ttulo de compensao por dvidas oriundas da
aplicao de sanes pecunirias.
Alm de ser auto-executrio, o ato de polcia coercitivo, isto , imposto pela
Administrao, que pode servir-se de fora pblica para garantir o seu cumprimento. O
ato de polcia sempre manifestao de imposio, de coero, sendo, pois,
obrigatrio para todos. Hely Lopes Meirelles ensina que o atributo da coercibilidade
do ato de polcia justifica o emprego da fora fsica, quando houver oposio do
infrator, mas no legaliza a violncia desnecessria ou desproporcional resistncia,
que em tal caso pode caracterizar o excesso de poder e o abuso de autoridade
3
.
Alvars
Alvar o instrumento pelo qual o Poder Pblico manifesta a concesso de licena ou
de autorizao para a prtica de determinados atos, o exerccio de certos direitos ou a
localizao de estabelecimentos, quando dependentes de policiamento pela
Prefeitura. O alvar representa sempre um ato de consentimento da Prefeitura
pretenso de algum que se encontre sujeito ao seu poder de polcia.
O alvar pode ser de licena ou de autorizao. Conceder-se- alvar de licena no
caso de o cidado possuir o direito, cabendo Prefeitura apenas tornar vivel esse
direito. Da dizer-se ser a licena ato declaratrio de direito e no constitutivo de
direito. ato declaratrio porque, atravs dele, a Prefeitura no cria direito algum,
apenas reconhece o direito do administrado e torna vivel o seu exerccio. Por isso, o
alvar de licena definitivo, no sentido de que no pode ser invalidado,
discricionariamente, pela Prefeitura, salvo em casos de expedio ilegal, de
descumprimento de norma legal a que o licenciado deveria obedecer no seu exerccio,
ou de interesse pblico relevante, nesta ltima hiptese mediante indenizao.
Se algum possui um terreno e, no proibido pela lei, nele deseja construir, o direito
de construir decorre da lei e no de um alvar da Prefeitura. O alvar ser mero ato
vinculado de reconhecimento desse direito, quando exercitado com total obedincia s
normas jurdicas. O alvar ser, portanto, de licena.
Conceder-se- alvar de autorizao sempre que o interessado no possuir direito
algum, passando o alvar a ser ato constitutivo desse direito. sempre precrio, no
sentido de que pode ser invalidado a qualquer tempo, sem indenizao.
A autorizao decorre do juzo de convenincia e oportunidade da Administrao, que
poder conced-la ou no, discricionariamente. Exemplo de autorizao a concedida
para montar em logradouro pblico banca de venda de jornais e revistas.
Sanes
De nada valeria o poder de polcia municipal se no fosse ele dotado de instrumentos
coercitivos, vale dizer, da capacidade de aplicar sanes, seja multa aos infratores das
disposies municipais, seja o embargo das construes clandestinas ou em
desacordo com as condies do licenciamento, seja a cassao do alvar ou a sua

3
Direito administrativo brasileiro. So Paulo: Malheiros, 1999, p. 122.
19

anulao, seja ainda a interdio da atividade. Enfim, a lei dir quais as penalidades
aplicveis a cada caso e o procedimento para faz-lo.
Manifestaes do poder de polcia municipal
Polcia urbanstica
CONTROLE DAS EDIFICAES E DO PARCELAMENTO DO SOLO
Ao Municpio compete regulamentar as construes, especialmente em vista de sua
localizao, segurana, higiene e esttica. O poder municipal, neste campo,
bastante geral, abrangendo tanto as edificaes residenciais, comerciais e industriais,
como os trabalhos de reforma e ampliao.
Convm salientar que a Unio e o Estado tambm tm competncia para legislar
sobre direito urbanstico. Trata-se de matria de competncia concorrente (art. 24, I e
VI da Constituio da Repblica). A competncia do Municpio est expressa tanto no
art. 182, quanto nos incisos I, II e VIII do art. 30.
O parcelamento do solo urbano deve ser objeto de regulamentao municipal,
evitando-se que, pelo desejo de lucros fceis, sejam promovidos parcelamentos e
vendas de terrenos populao, sem antes serem dotados dos requisitos mnimos
indispensveis habitao, ou sem reservar reas necessrias s praas, jardins,
escolas e edifcios pblicos. O parcelamento do solo urbano, em seus aspectos gerais,
disciplinado pela Lei Federal n 6.766, de 19 de dezembro de 1979, com suas
alteraes, mas o estabelecimento de normas especficas de competncia do
Municpio, que deve agir conforme as exigncias e necessidades locais.
Os assuntos objeto deste item esto tratados com profundidade em captulo especfico
deste Manual.
Normas de zoneamento
As normas de zoneamento destinam-se a promover o aproveitamento racional do
territrio do Municpio, determinando as zonas de localizao das indstrias, do
comrcio e das residncias, bem como promovendo a distribuio da populao nos
diferentes setores ou zonas. um dos principais instrumentos urbansticos ou de
planejamento fsico local.
O exerccio do poder de polcia no caso dos itens acima deve observar o que dispe o
Estatuto da Cidade (Lei n 10.257/01), que regulamenta o art. 182 da Constituio
Federal no que respeita ao desenvolvimento urbano, e que objeto de outro captulo,
conforme dito acima.
Polcia da higiene pblica
O Municpio pode, no exerccio do seu poder de polcia, impor normas que visem a manter a
higiene e a limpeza das vias pblicas, das habitaes particulares e coletivas, da alimentao,
incluindo todos os estabelecimentos que fabriquem ou vendam bebidas e produtos
alimentcios, os estbulos, cocheiras e pocilgas e delimitando as zonas onde estas atividades
podem se instalar.
20

importante ressaltar que a funo de polcia da higiene pblica representa
cumprimento do dever constitucional de zelar pela sade da populao, sendo a
vigilncia sanitria, inclusive, um dos campos de atuao do Sistema nico de Sade
(Lei n 8.080/90). Portanto, deve o Municpio, nessa matria, obedecer aos limites de
sua competncia, em particular aps a criao do Sistema Nacional de Vigilncia
Sanitria e da Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria pela Lei n. 9.782/99.
HIGIENE DAS VIAS PBLICAS
Toda a populao responde pela manuteno da higiene e da limpeza das ruas,
praas e logradouros pblicos, devendo colaborar com a Prefeitura, qual incumbe
prestar, diretamente ou sob concesso ou permisso, os servios de limpeza pblica. As leis
municipais podem fixar toda uma srie de proibies, abrangendo no s o lanamento de
lixo e detritos nas vias pblicas, como a lavagem de roupas e de veculos nos locais pblicos
e, ainda, o transporte de portadores de molstias infectocontagiosas sem as precaues
necessrias.
HIGIENE DAS HABITAES
A falta de higiene nas habitaes pode pr em risco a sade no apenas de seus moradores,
mas dos vizinhos e de toda a populao do Municpio. Por isso mesmo, da competncia
municipal impor obrigaes concernentes ao asseio dos prdios, quintais, ptios e terrenos,
remoo do lixo domiciliar, ao escoamento das guas pluviais, utilizao da rede de gua e
esgoto, ou, na sua falta, construo de cisternas e fossas spticas.
HIGIENE DA ALIMENTAO
O Municpio deve exercer, em colaborao com as autoridades sanitrias do Estado e
da Unio, e supletivamente ao delas, a fiscalizao do comrcio e do consumo de
gneros alimentcios, especialmente os de primeira necessidade ou facilmente
perecveis.
A ao municipal visar garantir no somente a qualidade dos alimentos, como a
higiene e a limpeza de padarias, bares, cafs e restaurantes, e tambm de
matadouros, aougues, mercados e feiras livres.
HIGIENE DOS ESTABELECIMENTOS
A instalao de hotis, restaurantes, bares, cafs, sales de barbeiros, cabeleireiros,
manicures etc., no territrio do Municpio, deve ser condicionada prvia autorizao,
ficando sujeita s regras sanitrias impostas pela Prefeitura. Tratando-se de
estabelecimento de utilizao coletiva, ser-lhe-o impostos procedimentos profilticos
mais rigorosos, no sentido de impedir os contgios ou o aparecimento de focos
endmicos ou etiolgicos.
Polcia de Costumes, Segurana e Ordem Pblica
O Municpio responsvel pela manuteno dos bons costumes, da segurana e da
ordem pblica em seu territrio, numa ao complementar do Estado, ao qual
compete exercer a represso aos crimes e contraveno.
21

MORALIDADE E SOSSEGO PBLICOS
Em colaborao com as autoridades estaduais, o Municpio deve exercer vigilncia
sobre bares, boates, cafs e estabelecimentos congneres, visando assegurar a
moralidade e o sossego pblicos e atribuindo aos proprietrios a responsabilidade pela
manuteno da ordem no local.
Para garantir o sossego pblico, especialmente no perodo noturno, devem ser
regulamentados no apenas os horrios de funcionamento dos locais de diverses
pblicas, como a utilizao de instrumentos que produzam sons ou rudos excessivos,
tais como motores de exploso, aparelhagens sonoras, buzinas, alto-falantes, apitos
ou silvos de sereia de fbricas, sinos etc.
TRNSITO E TRFEGO
O Municpio competente para fixar medidas que visem a manter a ordem e a
segurana, bem como facilitar o trnsito de veculos e pedestres nas vias pblicas
municipais. Ao Governo local incumbe estabelecer o sistema de mo e contramo,
determinar o trajeto dos veculos de transporte coletivo municipal e estabelecer os
pontos de txi e de parada dos coletivos, os horrios de carga e descarga, e
regulamentar e fiscalizar o trfego nas estradas municipais.
A Lei n 9.503, de 23 de setembro de 1997 (Cdigo de Trnsito Brasileiro), dispe
sobre a competncia municipal quanto a trnsito e trfego, devendo ser examinada
para verificar a amplitude da atuao do Municpio.
EMPACHAMENTO DAS VIAS PBLICAS
O Municpio deve coibir a utilizao indevida das vias pblicas, quer em carter
transitrio, como para depsito de materiais, construo de andaimes ou palanques,
quer em carter permanente, para localizao de bancas de jornais, quiosques,
barracas etc. Tais procedimentos somente devem ser permitidos mediante autorizao
expressa e para fim determinado, obedecidas as posturas municipais pertinentes.
FISCALIZAO DE ANNCIOS E CARTAZES
A explorao dos meios de publicidade, sobretudo nas vias e logradouros pblicos,
fica sujeita fiscalizao da Prefeitura, que verificar sua possvel influncia na
perturbao da ordem ou do sossego pblico e os prejuzos que possam causar aos
aspectos paisagsticos da cidade, seus panoramas naturais, monumentos tpicos,
histricos e tradicionais ou esttica dos edifcios.
MEDIDAS REFERENTES AOS ANIMAIS, S PLANTAS E AOS INSETOS
O trnsito de animais nas vias pblicas e sua criao dentro do permetro urbano
devem obedecer ao disposto nas leis municipais, no apenas pelos perigos que
possam representar para a vida e a sade das pessoas, como pelas perturbaes que
causam ordem pblica.
O combate s plantas e aos insetos nocivos, pelo interesse pblico que representa,
dever do Municpio, que, entretanto, pode torn-lo obrigatrio aos proprietrios de
prdios e terrenos, especialmente quando se localizarem neles os focos de
transmisso.
22

HORRIO DE FUNCIONAMENTO DOS ESTABELECIMENTOS
Ao Municpio cabe fixar, em regra, o horrio de funcionamento dos estabelecimentos
industriais, comerciais e de servios, respeitada a legislao do trabalho, bem como
regulamentar o planto das farmcias e o exerccio do comrcio eventual ou
ambulante, e estabelecer os dias e locais de funcionamento das feiras livres.
A esse respeito, veja-se a Smula 645 do Supremo Tribunal Federal, que confirma a
competncia municipal.
Polcia de Pesos e Medidas
A competncia legislativa sobre padres de pesos e medidas privativa da Unio, por
fora de dispositivo constitucional. O Decreto-lei n 240, de 28 de fevereiro de 1967,
reserva ao Instituto Nacional de Metrologia e Qualidade Industrial INMETRO a
competncia exclusiva para examinar, inicialmente, e aferir, periodicamente, qualquer
medida ou instrumento de medir, dispondo ainda que os Estados e os Municpios
somente poderiam desempenhar qualquer atividade metrolgica por expressa
delegao do INMETRO.
A viabilidade tcnica desse procedimento duvidosa num pas das dimenses do
Brasil. O Municpio deveria assumir essa fiscalizao, ainda que no esteja
rigorosamente aparelhado. Mais importante que a preciso tcnica, absoluta, a
presena fiscalizadora do Poder Pblico para coibir os casos mais freqentes e
grosseiros de fraudes.
Polcia Funerria
Nesse campo, cabe ao Municpio a administrao dos cemitrios, bem como as
disposies sobre sepultamento, exumao, cremao e trasladao de cadveres.
A administrao dos cemitrios e a prestao de servios funerrios podem ser
entregues a particulares, mediante concesso, permisso ou autorizao do Poder
Pblico municipal.
Guarda Municipal
Estabelece o 4 do art. 144 da Carta de 1988 que o Municpio pode instituir guarda
municipal, destinada proteo de seus bens, servios e instalaes, conforme
dispuser a lei. Tais guardas no tm funes inerentes s polcias civis e militares, de
sorte que no exercem funes de polcia judiciria nem de apurao de infraes
penais e tampouco podem assumir policiamento ostensivo e de preservao da ordem
pblica, embora muito se discuta hoje o assunto, inclusive com a expedio de lei
federal que autoriza o uso de armamento pela guarda municipal.
A funo da guarda municipal basicamente de polcia administrativa, com objetivo de
dar proteo ao patrimnio e aos servios do Municpio. Com a expedio do Cdigo
de Trnsito Brasileiro, a guarda municipal vem atuando tambm no controle do
trnsito, inclusive cabendo-lhe a aplicao de multas nos limites da competncia
municipal quanto ao assunto.
Em 2003, a Lei n 10.826, conhecida como Estatuto do Desarmamento, alterada pela
Lei n 10.867/04, autorizou que os integrantes das guardas municipais das capitais
23

dos Estados, dos Municpios com mais de 500.000 habitantes e daqueles com
populao entre 50.000 e 500.000 habitantes portassem armas. Neste ltimo caso, o
porte somente pode ocorrer quando em servio, segundo os termos da lei.
Trata-se de norma que visa a integrar as guardas municipais no sistema de
segurana.
Interveno na propriedade privada Introduo
Antes de entrar no mago do tema em epgrafe, cabe registrar os fundamentos que
legitimam o Estado a intervir no domnio econmico, limitando o uso ou retirando a
propriedade privada de seu legtimo titular.
Basicamente, dois so os princpios que legitimam essa interveno. O primeiro tem
origem na soberania do Estado, que, comumente, se exerce sobre pessoas (jus
imperium) e bens (domnio eminente). O segundo abrange a preponderncia do
interesse coletivo sobre o individual.
No uso dessa faculdade, o Poder Pblico intervm na propriedade privada, tendo
sempre em vista a consecuo do bem comum. De dois modos se apresenta essa
interveno: indiretamente, pelas limitaes administrativas, ou diretamente, pela
requisio, pela ocupao temporria, pela servido administrativa, pelo tombamento
e pela desapropriao, entre outras formas.
A desapropriao, por ser a mais drstica forma de transferncia compulsria da
propriedade particular para o Poder Pblico, receber maior ateno.
Desapropriao Conceito
o procedimento pelo qual o Poder Pblico, por ato unicamente seu, fundado em interesse
pblico, retira compulsoriamente um bem do patrimnio privado ou pblico e o transfere ao
domnio pblico, mediante indenizao prvia, justa e em dinheiro.
LEGISLAO
Trata-se de tema regulamentado pelo art. 22, inciso II, da Constituio Federal. Logo,
sabena comum que a matria sobre desapropriao de mbito do direito
substantivo e processual, da competncia legislativa da Unio, e sobre ele no se
admite competncia supletiva dos Estados-membros
4
. Por conseguinte, os
Municpios e os Estados-membros no podem legislar sobre o assunto.
So muitos os dispositivos constitucionais e legais pertinentes, entre os quais
destacam-se: Constituio Federal de 1988, arts. 5, inciso XXIV; 22, inciso II; 182 e
184; Decreto-lei n 3.365, de 21.06.41; Decreto-lei n 7.062, de 22.01.44; Lei n 2.786,
de 08.12.60; Lei n 4.132, de 10.09.62; Lei n 8.629, de 25.02.93; Lei Complementar n
76, de 06.07.93; Lei Complementar n 88, de 23.12.96, alm de outros diplomas que
alteram ou complementam os acima.

4
FERREIRA, Pinto. Comentrios Constituio brasileira. V. II, So Paulo: Saraiva, 1990, p. 22).
24

PROCEDIMENTO EXPROPRIATRIO
Fase declaratria
a fase durante a qual o Poder Pblico manifesta sua inteno de adquirir
determinado bem. Esta declarao, no caso de desapropriao por utilidade pblica,
feita atravs de lei ou decreto (arts. 6 e 8 do Decreto-lei n 3.365/41), e na
desapropriao por interesse social feita por decreto (art. 1 da Lei n 4.132/62).
Inicia-se, basicamente, com a declarao de utilidade ou necessidade pblica ou de
interesse social, mas s se torna efetiva com a indenizao. Logo, o ato declaratrio
no se confunde com a desapropriao em si, que s se concretiza com a
indenizao. Na verdade, a declarao tem por escopo primordial demonstrar que
determinado bem pretendido pela Administrao Pblica, submet-lo fora
expropriatria do Estado, delimitar em que condies encontra-se o bem e conferir ao
Poder Pblico o direito de penetrar no imvel, nos termos do art. 7 do Decreto-lei n
3.365/41. Lembre-se que a penetrao acima descrita visar apenas a realizao de
medies, a obteno de dados ou informaes para estudos, ou coisas afins, sem
que sejam molestados os proprietrios, sob pena de responsabilidade.
Fase executria
Pode ser efetivada por acordo ou judicialmente. No primeiro caso, d-se quando, aps
a declarao de utilidade pblica ou de interesse social, o expropriado aceita a oferta
do expropriante sem que tenha necessidade de recorrer s vias judiciais. Assim, uma
vez obtido o acordo, o Poder Pblico pagar ao proprietrio o preo ajustado,
procedendo-se escritura pblica. Em verdade, nesta hiptese, a desapropriao
processar-se- sob forma de uma compra e venda, qualificada apenas pela
manifestao prvia da vontade de desapropriar.
O segundo caso surge quando proposta a ao expropriatria. Nessa hiptese, pode
haver acordo, se o expropriado aceita a oferta do expropriante, mas acordo em juzo,
com homologao pelo Juiz. De outra parte, no havendo possibilidade de acordo,
fato geralmente decorrente do desentendimento quanto ao preo do bem, a
Administrao ou o expropriado devem provocar a manifestao da Justia, cabendo a
esta determinar o valor exato a ser pago.
Imisso provisria na posse
Ocorre quando a Administrao tem urgncia em imitir-se na posse do bem. Dessa
forma, no incio da lide, requer o Poder Pblico que o Juiz competente defira a imisso
provisria, mediante depsito prvio de quantia obtida nos termos do art. 15 e seu 1
do Decreto-lei n 3.365/41, ou, em se tratando de imisso provisria na posse de
prdios residenciais urbanos, nos termos do Decreto-lei n 1.075/70.
importante lembrar que no se trata de transferncia definitiva da posse. Esta s
ocorrer com o pagamento final da indenizao fixada pelo Juiz aps o arbitramento.
A imisso definitiva na posse do bem somente se dar com o pagamento total do
preo. Entretanto, concedida a imisso provisria, o expropriado deixar de fruir as
vantagens do bem, desobrigando-se tambm de seus encargos civis, administrativos e
tributrios, passando ao expropriante o direito de us-lo e dele gozar livremente.
25

Prazo decadencial e caducidade da declarao
Expedido o decreto expropriatrio, o Poder Executivo ter um prazo para efetivar a
desapropriao, mediante acordo ou no. Esse prazo ser de cinco anos, em se
tratando de hiptese de necessidade ou utilidade pblica, e de dois anos, no caso de
interesse social. Tais prazos so decadenciais e comeam a correr da data da
expedio do respectivo decreto. Esgotado o prazo sem que a desapropriao tenha
sido efetivada, o decreto expropriatrio caducar, ex vi do art. 10 do Decreto-lei n
3.365/41.
PRESSUPOSTOS DA DESAPROPRIAO
A Constituio da Repblica arrola trs pressupostos para o exerccio do poder
expropriatrio: necessidade pblica, utilidade pblica e interesse social (arts. 5, inciso
XXIV, 182 e 184).
De incio, no se pode deixar de registrar que o fundamento nodal de toda
desapropriao a finalidade pblica. Jamais poder-se- admitir uma desapropriao
por interesse individual ou particular. Logo, toda desapropriao h de satisfazer
interesse social e coletivo.
Segundo prescreve o inciso XXIV do art. 5 da Constituio, a desapropriao pode
dar-se por necessidade ou utilidade pblica ou por interesse social. Por necessidade
pblica, entende-se a desapropriao efetivada para resolver problemas urgentes,
inadiveis ou fundamentais do Estado. Por utilidade pblica, quando a utilizao do
bem for til ou vantajosa ao interesse pblico, mas no imprescindvel. J a
desapropriao por interesse social opera-se quando a retirada unilateral do bem visa
a solucionar problemas de bem-estar social ou promover a justa distribuio da
propriedade. O desrespeito a tais pressupostos jurdicos vicia irremediavelmente o ato.
Ensina Hely Lopes Meirelles que a finalidade pblica ou o interesse social a
exigncia constitucional para a legitimidade da desapropriao, no podendo haver
desapropriao para atendimento de interesses privados, seja de pessoas fsicas, seja
de organizaes particulares:
O interesse h de ser do Poder Pblico ou da coletividade: quando o
interesse for do Poder Pblico, o fundamento da desapropriao ser
necessidade ou utilidade pblica; quando for da coletividade, ser
interesse social. Da resulta que os bens expropriados por utilidade ou
necessidade pblica so destinados Administrao expropriante ou a
seus delegados, ao passo que os desapropriados por interesse social
normalmente se destinam a particulares que iro explor-los segundo as
exigncias da coletividade, embora em atividade da iniciativa privada, ou
us-los na soluo de problemas sociais de habitao, trabalho e outros
mais
5

(grifos do original).
So casos de necessidade pblica: a segurana nacional; a defesa do Estado; o
socorro pblico em caso de calamidade; a criao e melhoramento de centros de
populao e seu abastecimento regular de meios de subsistncia.

5
Direito administrativo brasileiro. So Paulo: Malheiros, 1999, p. 542.
26

So casos de utilidade pblica, entre outros: assistncia pblica, obras de higiene e
decorao, casas de sade, clnicas, estaes de clima e fontes medicinais;
explorao ou conservao de servios pblicos; abertura ou conservao de vias ou
logradouros pblicos; execuo de planos de urbanizao; loteamento de terrenos,
para sua melhor utilizao econmica, higinica ou esttica; construo ou ampliao
de distritos industriais (Lei n 6.602/78); funcionamento dos meios de transporte
coletivo; preservao e conservao de monumentos histricos e artsticos, de
arquivos e documentos; proteo de paisagens; construo de edifcios pblicos,
monumentos, cemitrios, estdios etc.
So casos de interesse social: construo de casas populares; aproveitamento de
bem improdutivo ou explorado sem correspondncia com as necessidades de
habitao, trabalho e consumo dos centros de populao a que deva ou possa suprir
por seu destino econmico; proteo do solo e preservao de cursos e de
mananciais de gua e de reservas florestais.
O Municpio pode desapropriar o bem quando ele no atende funo social da
propriedade, conforme dispe o art. 182 da Constituio. Trata-se de hiptese
justificada pelo interesse social, devendo a Administrao ater-se s condies
estipuladas na Carta Magna e no Estatuto da Cidade.
Indenizao
A indenizao, por fora do que dispe o art. 5, XXIV da Constituio Federal, deve
ser prvia, justa e em dinheiro. A indenizao deve ser prvia, no sentido de ser paga
antes de o Poder Pblico entrar na posse do bem expropriado, ou ser feito o depsito
em juzo, em caso de urgncia.
Deve ser justa, isto , refletir o valor real e atual do bem, poca do pagamento.
Assegura a Constituio que o patrimnio do expropriado fique indenizado, embora o
bem imvel que nele exista seja trocado pelo bem dinheiro. Assim, diz-se que a
indenizao justa quando h a recomposio do patrimnio do expropriado, e tal se
d quando de um lado figura o bem expropriado e, do outro, todos os prejuzos
emergentes e lucros cessantes decorrentes da transferncia da propriedade.
Deve ser em dinheiro (vale dizer, em moeda corrente). A prpria Constituio no
admite que se pague um tosto a menos, no se aceitando a indenizao em ttulos
da dvida pblica, ou qualquer outro modo que no o pagamento em moeda nacional.
Alerte-se, apenas, para as excees a esta regra, previstas nos arts. 182 e 184 do
Texto Constitucional.
Bens expropriveis
O art. 2 do Decreto-lei n 3.365/41 deixa claro que todos os bens podem ser sujeitos a
desapropriao, sejam mveis ou imveis, inclusive coisas imateriais, como o caso
dos direitos reais.
O Municpio somente pode desapropriar bens particulares. No pode desapropriar
bens do Estado-membro, da Unio ou mesmo de suas autarquias, fundaes ou
sociedades de economia mista. Alis, outra no posio do Superior Tribunal de
Justia, verbis:

27

Desapropriao. Municpio. Sociedade de economia mista.
Por lei, tendo a Unio Federal participao majoritria na sociedade de
economia mista, patenteado est o seu interesse. No pode, por
conseqncia, o Municpio desapropriar rea da sociedade sob pena de
desrespeito ao estruturamento hierrquico do Estado (RDA 187:249).
Em geral, a desapropriao feita em benefcio da prpria Administrao direta.
Entretanto, nada impede que seja em favor de uma autarquia, sociedade de economia
mista, empresa pblica ou de um concessionrio ou delegado do Poder Pblico, que
exera atividade de utilidade pblica.
A desapropriao poder abranger a rea contgua necessria ao desenvolvimento da
obra a que se destina. Se, por hiptese, isto ocorrer, a rea contgua deve ser includa
no ato declaratrio de utilidade pblica (art. 4 do Decreto-lei n 3.365/41).
Poder tambm abranger as zonas que se valorizam extraordinariamente, em
conseqncia da realizao do servio. Em ambas as hipteses, a declarao de
utilidade pblica deve compreend-las, mencionando-se quais as indispensveis
continuao da obra e as que se destinam revenda.
Desvio de finalidade
Todo ato administrativo tem, como um de seus elementos, a finalidade: o fim pblico
que o ato visa atingir. Na desapropriao no diferente. Assim, sem finalidade
pblica, traduzida pela necessidade ou utilidade pblica, ou pelo interesse social, no
pode haver desapropriao.
D-se o desvio de finalidade quando o bem expropriado toma destinao diversa
daquela que atenderia ao interesse pblico, como o caso da transferncia do bem a
particular, sem serventia pblica.
Vale acrescentar que o bem expropriado para determinada finalidade pblica pode ser
usado em outra finalidade (em vez de hospital, optou-se por construir escola), desde
que igualmente pblica ou, ento, social ou coletiva. Dessa forma, para a maioria dos
autores s h desvio de finalidade quando o interesse pblico (construo de posto
mdico) substitudo por interesse privado ou motivo de natureza pessoal (construo
do busto de personalidade do Municpio, por exemplo).
Por fim, se a desapropriao for ilegtima, qualquer que seja o motivo (desvio de
finalidade, inexistncia de interesse pblico etc.), o interessado poder obter na
Justia a sano que o ato merece, qual seja, sua nulidade.
Demais Formas de Interveno
J se viu que inmeras so as formas de interveno na propriedade privada. Entre
elas destacam-se ainda: as limitaes administrativas, a requisio, a ocupao
temporria, as servides administrativas e o tombamento.
Por limitao administrativa entende-se a interveno feita pelo Poder Pblico na
propriedade privada de forma genrica, abstrata e gratuita, impondo, geralmente, um
dever de absteno, ou seja, uma obrigao de no fazer.
28

plenamente legtimo o exerccio por parte do Municpio de seu poder para criar
respeitado o princpio da legalidade restries ao exerccio das faculdades
outorgadas ao titular de domnio sobre bens.
A aplicao da limitao administrativa simplesmente impede ao proprietrio do bem o
exerccio de uma ou mais daquelas faculdades que compem o direito real sobre a
coisa durante o perodo de tempo no qual a dita limitao estiver em vigor. Logo, a
propriedade no afetada na sua exclusividade, mas no seu carter de direito
absoluto, pois o proprietrio no reparte, com terceiros, os seus poderes sobre a
coisa, mas, ao contrrio, pode desfrutar de todos eles, da maneira que lhe convenha,
at onde no esbarre com bices opostos pelo poder pblico em prol do interesse
coletivo
6
.
A requisio administrativa consiste, basicamente, na utilizao temporria pelo Poder
Pblico de bens mveis, imveis ou servios privados, com o propsito de atender a
necessidades urgentes e iminentes da Administrao, tais como calamidade pblica,
perturbao social etc. Por tratar-se de procedimento unilateral e auto-executrio,
dispensa autorizao judicial. Segue-se que a indenizao, no caso de dano (art. 5,
XXV, da CF de 1988), feita a posteriori. A no concretizao de perigo pblico
iminente desfigura o instituto, tornando a requisio um ato arbitrrio da Administrao
responsvel por sua decretao.
J a ocupao temporria a forma de limitao do Estado propriedade privada
que se caracteriza pela utilizao transitria, gratuita ou remunerada, de imvel de
propriedade particular, para fins de interesse pblico
7
. Difere da requisio pelo fato
de a ocupao ser feita sempre em bem imvel e de poder ser ou no gratuita. No se
admite em hiptese alguma eventuais alteraes prejudiciais propriedade
particular ocupada.
Como exemplos, pode-se mencionar o uso temporrio de prdios particulares pela
Justia Eleitoral, no perodo de eleio; a ocupao de casas ou terrenos particulares
no caso de incndio ou inundao; o isolamento de determinada rea, nos casos de
possvel propagao de molstias contagiosas, como a malria, clera, meningite etc.
Por envolver bem imvel de propriedade privada, entende o Supremo Tribunal Federal
que a ocupao temporria deve ser precedida de ato declaratrio de utilidade pblica
(STF, RDA, 135:192).
Outro modo de interveno direta na propriedade a servido administrativa. Trata-se
de restrio ao direito real de gozo, institudo sobre imvel de propriedade particular,
com base em lei, acordo ou sentena judicial, por entidade pblica. A servido ser
indenizvel, desde que, v.g., o prdio serviente ou seu proprietrio sofra qualquer
prejuzo. Em no havendo prejuzo algum, permanente ou temporrio, a servido
administrativa imposta gratuitamente.
O tombamento um procedimento administrativo de competncia privativa do Chefe
do Poder Executivo, dividido, geralmente, em duas fases: a primeira consiste na
declarao, por decreto executivo, de que determinado bem possui valor histrico,
artstico, cultural ou paisagstico, devendo, por isso, ser preservado. A segunda a

6
DI PIETRO, Maria Sylvia. Direito administrativo. 12a. ed. So Paulo: Atlas, 2000, p. 126.
7
DI PIETRO. Idem, p. 126.
29

inscrio no Livro do Tombo, onde devem estar especificados todos os atos inerentes
ao tombamento.
O tema est presente em mais de um dispositivo da Constituio Federal (arts. 23, I,
III e IV; 30, IX; e 216). No pode o Municpio, no entanto, legislar sobre a matria. A
essa concluso chega-se no somente pela leitura do art. 24, inciso VII, como tambm
da parte final do art. 30, IX, todos da Lei Maior.
Inobstante o acima exposto, pode o Municpio efetuar a qualquer momento o
tombamento em defesa de seu patrimnio histrico, arqueolgico, ecolgico,
paleontolgico ou artstico, de suas paisagens ou de sua cultura, desde que observe a
legislao federal e estadual respectiva, sendo aquela composta, basicamente, pelo
Decreto-lei n 25, de 30/11/37.
O tombamento no interfere, em princpio, no domnio e na posse do bem, tampouco
pode constituir-se em retirada do seu direito de uso, sendo apenas limitao ao direito
de propriedade, naquilo que for necessrio preservao do bem.
Efeitos da interveno na atuao urbanstica
A Constituio de 1988 trouxe grandes inovaes sobre o presente assunto, sobretudo
no que diz respeito poltica urbana municipal, que tem por objetivo ordenar o pleno
desenvolvimento das funes sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus
habitantes.
Em razo das variadas alteraes no sistema de diviso de competncias legislativas
e administrativas dentro da Federao brasileira, tem-se que a competncia para
legislar sobre matria urbanstica ficou dividida nos arts. 21, XX; 24, I; 30, VIII; e 182).
O legislador, no entanto, atento necessidade de deixar ao nuto do administrador
local e regional a competncia sobre direito urbanstico, fez inscrever no Texto
Constitucional ( 1 do art. 24 e inciso I do art. 30) um postulado de irrecusvel
importncia, qual seja, delegou ao legislador estadual e municipal a competncia para
suplementar, dentro de seu mbito de atuao, as normas de carter genrico
editadas pela Unio.
Dessa forma, perfeitamente possvel ao Municpio editar normas locais que venham
a atender s peculiaridades das comunas, desde que se coadunem com as normas
gerais vigentes, ex vi da lei federal sobre parcelamento do solo urbano e do Estatuto
da Cidade.
O parcelamento do solo urbano encontra-se regulado pela Lei n 6.766, de 19/12/79,
alterada pela Leis n 9.785, de 29/01/99, e 10.932, de 03/08/04, e alcana, apenas, o
parcelamento do solo para fins urbanos, em zonas urbanas ou de expanso urbana
definidas em lei municipal.
De outra parte, no parcelamento em zonas rurais, no tem aplicao a Lei n 6.766/79.
Sobre as mesmas incidir a legislao federal, mais especificamente o Estatuto da
Terra (Lei n 4.504/64) e o Decreto n 59.428/66, que em seus dispositivos
estabelecem as hipteses em que se verificar a possibilidade de loteamentos rurais
destinados urbanizao, industrializao e formao de stios de recreio.
Cumpre lembrar que so formas de parcelamento do solo o loteamento, o arruamento,
o desmembramento, o desdobramento e o reparcelamento. O loteamento, por
envolver a subdiviso de gleba em lotes destinados a edificao, com abertura de
30

novas vias de circulao, de logradouros pblicos ou modificaes de vias j
existentes, constitui uma das formas de parcelamento urbanstico mais utilizadas na
atualidade.
Por fim, no se pode deixar de lembrar que o Poder Pblico municipal possui em suas
mos um dos instrumentos mais eficazes para a execuo de sua poltica de
desenvolvimento e expanso urbana, qual seja a elaborao de seu plano diretor (CF,
art. 182) e da legislao que o complementa, conforme ordena o Estatuto da Cidade,
devendo ser lido o captulo deste livro dedicado ao assunto.
31

SEO I CAPTULO 3
RELAES INTERGOVERNAMENTAIS
Relaes entre os nveis de Governo
A Constituio de 1988 propiciou novo padro nas relaes que se estabelecem entre
os trs entes que compem a Federao. At ento, a concentrao de poderes e
recursos em mos da Unio fazia com que o pas historicamente se defrontasse com
uma Federao pouco equilibrada, onde Estados e Municpios tinham de assumir um
comportamento de dependncia, especialmente financeira, frente ao Governo Federal.
A necessidade de articulao entre as diferentes esferas de Governo sempre se fez
presente, mas ocorria de forma distorcida. A partir de 1988, teve-se uma oportunidade
histrica de consolidar as relaes intergovernamentais, de modo a assegurar a
operacionalizao adequada dos mecanismos indispensveis ao funcionamento do
sistema federativo de Governo. Afinal de contas, o federalismo brasileiro tem-se
concretizado, desde 1934, por acordos e pactos, negociaes entre os diferentes
Governos, substituindo o antigo federalismo dual e isolacionista pelo chamado
federalismo cooperativo.
As regras de distribuio de recursos pblicos definidas na Constituio por si s
indicam como se do as relaes financeiras entre a Unio, os Estados e os
Municpios. Entretanto, deve-se recordar que as relaes intergovernamentais no se
restringem apenas s de carter financeiro. H relaes de cunho tcnico-
administrativo e poltico-institucional que assumem papel relevante no ordenamento do
sistema.
Cabe, tambm, destacar que as relaes verticais entre esferas de Governo devem
ser complementadas com articulaes no plano horizontal. Tratam-se das relaes
entre as unidades da mesma esfera de Governo, sejam Estados ou Municpios. Isso
pode complementar as relaes verticais e propiciar a cooperao intergovernamental
para prestao de servios populao mais justa e equnime, num trabalho
conjunto de Governos.
Novos encargos, novas relaes
A descentralizao financeira estabelecida pela Constituio em vigor trouxe novos
recursos para os Governos municipais. Dessa maneira, as relaes financeiras entre a
Unio, os Estados e os Municpios se alteraram substancialmente, provocando
mudanas tambm nas articulaes poltico-institucionais e tcnico-administrativas.
Alm disso, a prpria Constituio, em vrios de seus dispositivos, trata da distribuio
de encargos entre os nveis de Governo, o que se reflete diretamente nas relaes
intergovernamentais. No ttulo destinado organizao do Estado, tm-se as
competncias da Unio, dos Estados e dos Municpios. No captulo referente Unio
feita meno s competncias comuns aos trs nveis de Governo. Incluem-se a
questes que abrangem vrias atividades governamentais, tais como: preservao do
patrimnio pblico, sade, assistncia pblica, proteo e garantia aos portadores de
deficincia, patrimnio histrico e cultural, acesso cultura, educao e cincia,
proteo ao meio ambiente, produo agropecuria e abastecimento alimentar,
construo de moradias e saneamento bsico, combate pobreza, direitos de
32

pesquisa e explorao de recursos hdricos e minerais, educao para o trnsito e
turismo.
preciso que o Municpio atente para o fato de que a institucionalizao do sistema
de competncias concorrentes no pode correr o risco de provocar superposies de
comandos e de recursos, a no responsabilizao das agncias governamentais pela
inexistncia ou inadequao dessas atividades e os conflitos interinstitucionais. Vale
lembrar que o Texto Constitucional prev legislao complementar sobre a
normatizao para a cooperao entre a Unio e os Estados, o Distrito Federal e os
Municpios..., mas at a edio deste trabalho a lei complementar no foi elaborada.
Isso significa que, em muitas reas de atuao comuns aos trs nveis de Governo,
continua a impossibilidade de se definir, no caso de inexistncia ou de insuficincia
desses servios em muitos Municpios, sobretudo nos seus Distritos, qual nvel de
Governo responsvel pelo problema. Como o Governo municipal est mais prximo
do cidado, comum a demanda por esses servios, que lhe feita constantemente,
sem que possa ser atendida. imprescindvel que os Governos municipais e
estaduais se organizem de forma articulada para a defesa de seus interesses quando
da elaborao dessa legislao.
Quando trata das competncias municipais, a Constituio expressa, de forma bem
clara e explcita, as relaes entre os nveis de Governo. Nas reas de sade e
educao, cujos servios so prestados pelo Municpio, so feitas referncias diretas
cooperao tcnica e financeira da Unio e do Estado.
No ttulo da Ordem Social, a relao intergovernamental se apresenta ntida no caso
dos servios de assistncia social. Aparece a certa distribuio de funes entre os
nveis de Governo, cabendo Unio os papis de coordenao, ficando a execuo a
cargo dos Governos Estaduais e Municipais.
Ressaltam dois aspectos importantes, como no poderia deixar de ser, nos
dispositivos constitucionais mencionados: a assistncia tcnica e a cooperao
financeira. Ambas so questes definitivas para as relaes intergovernamentais.
A assistncia tcnica sempre foi atividade de crucial importncia nas relaes que se
estabelecem entre as unidades governamentais. Agora, mais do que nunca, assume
posio especial, na medida em que Estados e Municpios se defrontam com novas
responsabilidades repassadas pelo Governo Federal. Para o Municpio do maior
interesse exigir a prestao dessa assistncia por parte dos Governos estadual e
federal, de forma a possibilitar o aprimoramento de seus quadros tcnicos e
administrativos e, assim, poder cumprir, adequadamente, suas responsabilidades.
Com isto, poder garantir no apenas a continuidade da prestao de servios
populao, mas tambm a melhoria da qualidade dos mesmos.
O segundo ponto, da cooperao financeira, remete questo dos convnios,
instrumento atravs do qual se processam as chamadas transferncias negociadas.
Vejam-se, a propsito, outros captulos deste Manual em que essas questes so
abordadas.
Reafirma-se, aqui, a importncia de o Municpio se organizar para a defesa de seus
interesses, evitando o uso inadequado dos convnios, para que a cooperao
financeira parta de bases slidas e seguras, garantindo o fluxo regular, justo e
democrtico de recursos.
33

Ainda com respeito questo financeira, vale mencionar aspecto importante das
relaes intergovernamentais. Trata-se do recurso ao crdito, que deve ser
considerado instrumento importante para a continuidade dos programas de
investimentos. A esto as agncias governamentais que dispem de recursos para
emprstimos ao Municpio, como a Caixa Econmica Federal - CEF, o Banco Nacional
de Desenvolvimento Econmico e Social - BNDES e o Banco do Brasil, fontes
importantes de financiamento, notadamente para os programas da rea social e de
infra-estrutura urbana. Do lado internacional, os projetos com o Banco Mundial - BIRD
e com o Banco Interamericano de Desenvolvimento - BID so alternativas que, de
forma articulada com os Governos estaduais, se apresentam s Administraes
municipais de maior porte.
preciso alertar, contudo, para o fato de que o recurso ao crdito no pode ser usado
de forma indiscriminada e no planejada pelo Municpio. Uma avaliao precisa da
capacidade de endividamento e, principalmente, da capacidade de pagamento dos
emprstimos fator de absoluta relevncia para a utilizao desse tipo de mecanismo
de financiamento. evidente que isso deve estar associado definio de prioridades
da alocao desses recursos, de forma a ter-se endividamento municipal
conseqente, que se reflita em benefcios ao atendimento s necessidades da
populao.
Cooperao intermunicipal
Como dito anteriormente, as relaes entre os nveis de Governo podem encontrar
apoio substantivo na cooperao intermunicipal. fenmeno relativamente espalhado
pelo Pas a associao de Municpios. A reunio de Municpios vizinhos, organizados
em associaes microrregionais, com objetivo de aglutinao de esforos, fato de
reconhecida importncia no desenvolvimento da conscincia municipalista no Brasil.
As responsabilidades advindas da implantao da ordem constitucional ressaltam a
necessidade de organizao dos Municpios no sentido de enfrentar as demandas da
populao. As funes desempenhadas pelas associaes podem ser de grupos de
presso, de prestao de servios e de articulao com outras esferas de Governo.
A organizao de determinado nmero de Municpios em torno de entidade nica pode
significar excelente instrumento de presso para o encaminhamento de reivindicaes
de ordem tcnica, financeira ou poltico-institucional. Ao mesmo tempo, fator de
coeso que estimula a conscincia do papel desempenhado pelas Administraes
municipais enquanto agentes de desenvolvimento do pas.
A prestao de servios a partir de associaes municipais pode se dar em vrias
frentes. A formao de equipes tcnicas com quadros qualificados, a aquisio e
manuteno de equipamentos para o uso das Municipalidades associadas ou mesmo
a prestao de servios nas reas sociais (escolas tcnicas, hospitais e clnicas
especializadas, por exemplo) certamente so fontes de economia de recursos e de
possibilidades de ampliao e melhoria das funes governamentais.
Como articuladoras entre os Governos Municipais e as outras instncias de Governo,
as associaes municipais podem desempenhar papel de extrema valia. Ao
encaminhar demandas e participar da elaborao e implementao de planos
estaduais e regionais, as associaes esto contribuindo para a integrao do
planejamento e a adequao do mesmo s realidades e aos interesses locais.
34

No h frmulas prontas para a formao de grupos organizados de Municpios.
Dependendo dos interesses e convenincias, h outras formas, como os consrcios,
que se dedicam mais precisamente prestao de determinados servios temporrios
ou permanentes.
Os consrcios
Os consrcios intermunicipais comearam a surgir na dcada de 1990, como forma de
arranjo institucional que viabiliza parcerias na soluo de problemas comuns dos
Municpios sem que estes percam sua autonomia. As demandas criadas pelos
programas de desenvolvimento local e pelos programas setoriais envolvendo
articulao de territrios encontraram no consrcio boa soluo tanto do ponto de vista
poltico quanto do ponto de vista administrativo.
No campo do desenvolvimento local, os consrcios possibilitaram a formulao e a
gesto integrada de planos de ao de desenvolvimento econmico e social,
identificando e explorando as potencialidades dos diferentes Municpios e funcionando
como agentes catalizadores de recursos, estimuladores da formao do capital social
e articuladores da consolidao de cadeias produtivas no territrio. Programas de
Governo voltados para o desenvolvimento sustentvel, tanto em mbito federal quanto
em mbito estadual, tm incentivado a formao de consrcios, porque privilegiam
recortes territoriais micro ou mesorregionais, onde existe a possibilidade de obter
sinergia na ao de um conjunto de Municpios.
Alm desta atuao mais abrangente, os consrcios podem servir tanto a aes
pontuais quanto a aes de longo prazo em determinados setores ou em atendimento
a demandas mais especficas. O caso mais caracterstico o da prestao de servios
de sade. Os altos investimentos e os fluxos de utilizao de servios mdicos so
compatibilizados, trazendo benefcios para o conjunto de Municpios.
O prprio Sistema nico de Sade SUS consolidado na Constituio de 1988, com
sua exigncia de recursos humanos e financeiros, tecnologia e infra-estrutura,
impulsionou a formao de consrcios como a estrutura mais adequada para sua
gesto. Servios de abastecimento e nutrio, transporte, informtica e capacitao
tambm experimentaram reduo de custos e ganhos em racionalidade quando
prestados de forma consorciada.
Obras pblicas que interessam a vrios Municpios e que possam ter recursos
compartilhados so outro espao de atuao natural dos consrcios. Finalmente, cabe
mencionar a ao dos consrcios na rea de meio ambiente, onde podem se envolver
com as questes de saneamento bsico e lixo ou mesmo o manejo integrado dos
recursos de uma bacia hidrogrfica.
Os consrcios, quaisquer que sejam seus objetivos e escopo, esto sujeitos aos
princpios do caput do art. 37 da Constituio (legalidade, moralidade, publicidade,
impessoalidade e eficincia), aos controles externos do Poder Legislativo e Tribunal de
Contas, por fora do art. 70 da Constituio, e s regras de licitao da Lei n 8666/93.
Alei n 11.107/05 veio regulamentar esse tipo de atuao conjunta, permitindo sua
aplicao em vrios setores das polticas pblicas.
Em termos de estrutura organizacional, no existem modelos, uma vez que o desenho
organizacional deve se adequar s finalidades do consrcio e amplitude de sua
ao. Em linhas gerais podem ser considerados um nvel de deliberao mxima, um
35

nvel de gerenciamento, um nvel de apoio administrativo e a presena de um
Conselho Fiscal. Quanto ao aspecto de composio de seus quadros, ainda
predominam consrcios reunindo apenas entes pblicos, ficando a participao de
entes privados restrita a um frum, dentro ou fora da estrutura do consrcio, com
carter meramente consultivo ou opinativo. As crescentes demandas da sociedade
civil por participao nas decises que a afetam esto fazendo emergir consrcios
com presena de entes privados nos seus rgos deliberativos, podendo mesmo
esses entes ser maioria na tomada de decises. O quadro de pessoal pode ser
composto por servidores pblicos cedidos ao consrcio ou por empregados pblicos
contratados por meio de processo seletivo que assegure moralidade e isonomia.
Entre os resultados que podem ser obtidos com a implementao dos consrcios,
citem-se o maior poder de negociao dos Municpios com seus diferentes
interlocutores, a maior visibilidade e transparncia nas aes do Poder Pblico e a
ampliao da capacidade de atuao da Administrao Pblica no territrio.
Qualquer que seja a forma de organizao definida, o importante que seja
preservada a autonomia do Municpio, bem como sua representatividade, seus
interesses e realidades especficos. A cooperao intermunicipal instrumento dos
mais relevantes para o aprimoramento das relaes intergovernamentais e, por via de
conseqncia, de reforo do federalismo brasileiro.
Colaborando com outras esferas de Governo
H muito tempo o Municpio tem sido chamado a assumir encargos e a colaborar na
prestao de servios que so da competncia do Estado e da Unio. Essa
colaborao se materializa na cesso de pessoal para a execuo de atividades
pertencentes quelas esferas, na execuo de obras de manuteno e adaptao de
bens imveis, no fornecimento de combustvel, alimentao, conserto de
equipamentos, pagamento de tarifas de servios pblicos, outros encargos e at
mesmo a doao de terreno para a construo de prprios estaduais e federais, o que
s vezes no se esgota na tradio da propriedade imvel, indo alm do nus da
edificao e terminando com a aquisio dos equipamentos e outras instalaes.
Essa , na maioria das vezes, a forma a que o Municpio forado a se submeter se
desejar eficincia de servios como de correios, telefones, policiais e de Justia, para
citar os mais comuns. Cada Municpio livre para assumir os encargos que julgar
conveniente, segundo os recursos financeiros, humanos e materiais de que dispe.
Recomenda-se aos Prefeitos, por questo de prudncia e tambm de legalidade, que
esses encargos no sejam assumidos mediante acordo ou solicitao feitos pelas
autoridades estaduais ou federais. A formalizao ter de ser feita atravs da
assinatura de convnios, no s para eximir o Prefeito de responsabilidade futura
quando de sua prestao de contas, mas em obedincia aos princpios da legalidade,
impessoalidade, moralidade e publicidade que regem a Administrao Pblica e ao
que estabelece a Lei Complementar n 101/00 (Lei de Responsabilidade Fiscal).

36

SEO I CAPTULO 4
O PREFEITO MUNICIPAL
A posio do Prefeito
Entende-se por sistema de Governo o conjunto de tcnicas que regem as relaes
entre os Poderes Pblicos. Como sabido, o Presidencialismo o sistema de
Governo adotado pela Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988, sendo
atribuio do Presidente da Repblica exercer a direo do Poder Executivo da Unio,
acumulando as funes de Chefe de Estado, Chefe de Governo e Chefe da
Administrao Pblica federal.
Por simetria, no Municpio, assume o Prefeito a posio de Chefe do Executivo,
desempenhando funes polticas, executivas e administrativas. Amplas so as suas
atribuies e grandes, portanto, suas responsabilidades, tanto do ponto de vista legal,
como pelo fato de que o principal depositrio da confiana popular para a soluo
dos problemas do Municpio.
Em face da consagrada autonomia poltico-administrativa do Municpio, cumpre
observar que o Prefeito Municipal no est subordinado a nenhuma outra autoridade
municipal, estadual ou federal, devendo obedincia apenas aos ditames da lei e
mandados judiciais. Pode-se dizer, ento, que o Prefeito agente poltico responsvel
pelo ramo executivo de uma unidade de Governo autnoma o Municpio.
No obstante, destaque-se que deve o Municpio e o assunto est tratado em outro
captulo deste Manual articular-se com rgos federais e estaduais de Governo, para
que no se dupliquem e nem se desperdicem esforos, bem como para que possa o
Municpio desempenhar eficientemente o seu papel no processo de desenvolvimento
do Pas, visto que a atual Constituio definiu vrias matrias em que o Municpio
pode atuar em conjunto com as demais esferas de Governo, especialmente nos
campos da educao, cultura, meio ambiente, habitao, saneamento, sade e
assistncia social. Nesse sentido o art. 23 da Carta Magna que estabelece a
competncia comum dos entes federados.
Funes polticas
Por ser conduzido ao cargo por eleio popular, o Prefeito torna-se o porta-voz natural
dos interesses municipais perante a Cmara Municipal, demais esferas de Governo e
outros setores que possam contribuir para o bem-estar da populao e o progresso do
Municpio.
O Prefeito precisa do apoio da maioria na Cmara Municipal, a fim de conseguir
aprovar as leis de que necessita para bem administrar o Municpio. Quanto mais
ousadas e inovadoras forem as iniciativas do Prefeito na ampliao das atividades da
Prefeitura, atravs do estabelecimento de novos programas ou da criao de novos
servios, mais precisar o Chefe do Executivo do concurso da Cmara para a
aprovao de seus projetos e a autorizao dos recursos necessrios execuo das
medidas solicitadas. Uma Cmara politicamente hostil pode paralisar em grande parte
a ao do Prefeito, em tudo que no seja rotineiro e no dependa, assim, da edio de
novas leis.
37

s vezes, o Prefeito se defrontar com a oposio sistemtica da Cmara ou de
eventual maioria irredutvel de Vereadores, mesmo nos assuntos de interesse vital
para a coletividade. Nesses casos, resta ao Prefeito mobilizar a opinio pblica a seu
favor divulgando amplamente os objetivos dos projetos de leis que a Cmara recusa
aprovar, na expectativa de que os muncipes venham a influir no nimo da Cmara e
esta reconsidere a sua posio. No se trata, evidentemente, de lanar o povo contra
a Cmara ou contra aqueles Vereadores que se opem ao Prefeito, mas de despertar
o interesse da populao pelas medidas pretendidas.
Consideram-se funes polticas do Prefeito aquelas inerentes ao comando do
Executivo, representadas por atos de Governo tais como: a proposio de projetos de
lei; a sano, promulgao, publicao e o veto das leis; a convocao extraordinria
da Cmara; o planejamento das obras e servios municipais; a representao do
Municpio; a expedio de decretos e regulamentos.
Sobre a proposio de projetos de leis, sano, promulgao, publicao e veto, ver o
captulo deste Manual sobre Processo Legislativo.
Embora a Cmara Municipal tenha perodos certos para se reunir, o Prefeito pode
convoc-la extraordinariamente, nos intervalos dos perodos legislativos, em casos de
urgncia e para deliberar exclusivamente a respeito da matria objeto da convocao.
O Prefeito o representante legal do Municpio, tanto perante a Justia, como em
outros atos de carter legal ou administrativo, nas relaes com as demais esferas de
Governo ou no plano puramente social. Por isso, o Prefeito tem precedncia protocolar
sobre as demais autoridades municipais.
Quando o Municpio for parte em juzo, cabe ao Prefeito represent-lo por meio do
Procurador da Prefeitura ou de advogado contratado para a causa, se a Prefeitura no
tiver Procurador.
Manter contatos externos funo que decorre do carter democrtico da investidura
no cargo de Prefeito. Como lder poltico, eleito pelo povo, o Prefeito assume a
responsabilidade de dialogar com a populao em geral, bem como com as
organizaes comunitrias, outros grupos organizados e lideranas locais, buscando
apoio, quando necessrio, e consultando-os para conhecer suas aspiraes e
necessidades e integr-los no processo decisrio municipal.
Numa cidade pequena, o nmero desses contatos talvez no prejudique as demais
atividades do Prefeito, mas, nas maiores, necessrio organizar a estrutura da
Prefeitura de modo que o Chefe do Executivo seja aliviado daqueles contatos que
podem ser feitos com outras autoridades municipais.
Em certos casos, ser mesmo conveniente instituir um servio ou setor de relaes
pblicas, no somente para atender s pessoas que vm procurar o Chefe do
Executivo, como para facilitar as comunicaes da Administrao com o grande
pblico, divulgar as realizaes do Governo Municipal e resolver ou encaminhar
queixas e reclamaes. Os Municpios maiores podero ter um rgo especializado
para lidar com as organizaes comunitrias.
A participao popular, a propsito, est tratada em captulo especfico desta
publicao.
38

Funes executivas
As funes executivas e administrativas do Prefeito constituem a sua principal
responsabilidade. Como Chefe do Executivo Municipal, cabem-lhe, sobretudo, as
funes que caracterizam as chefias de alto nvel, que so planejar, comandar,
coordenar, controlar e manter contatos externos.
Planejar consiste em formular as polticas pblicas municipais, de modo a selecionar
as opes possveis de atuao e determinar os objetivos, diretrizes, programas e os
meios mais adequados realizao de um trabalho. Todo Prefeito precisa ter o seu
plano de Governo se quiser bem governar e administrar o Municpio. O planejamento
das despesas de capital para um prazo mnimo de quatro anos obrigatrio e deve
constar de um plano plurianual de obras e outras aplicaes de capital, inclusive para
aquisio de equipamentos e material permanente e outras delas decorrentes, bem
como as relativas aos programas de durao continuada.
O plano de Governo deve ser amplo e compreender todos os aspectos da
Administrao Municipal, e no apenas as obras e as demais despesas de capital.
Atravs do oramento anual e da lei de diretrizes oramentrias, pode o Prefeito
estabelecer o plano de trabalho para cada exerccio, pois exatamente esse plano
que o oramento e aquela lei devem refletir.
Outro importante instrumento de planejamento o plano diretor, previsto no art. 182
da Constituio da Repblica e objeto de comentrios especficos em outro captulo
deste livro.
Dirigir tem o significado de orientar, verbalmente ou por meio de decretos, instrues,
ordens de servio, portarias e outros atos administrativos. O(A) Prefeito(a), como
responsvel final pelo que acontece na Administrao, dirige toda a mquina da
Prefeitura, com o auxlio da sua equipe de secretrios e dos responsveis pelos
diversos setores.
No obstante, vale lembrar que o Prefeito a autoridade mxima na direo da
Administrao Municipal e, por isso, detm a responsabilidade poltico-administrativa
final pelos atos de sua Administrao, tanto dos que praticou pessoalmente como dos
que foram praticados pelos seus subordinados.
Ao Prefeito compete coordenar a ao dos diversos rgos, servios e atividades da
organizao, de modo a evitar conflitos entre os servios e programas, a duplicao e
a disperso de esforos. Com o planejamento, a coordenao se torna mais fcil, pois
os objetivos, os meios e os programas j foram previamente definidos.
Para coordenar com eficincia as atividades da Administrao, o Prefeito deve
promover reunies freqentes com os seus principais auxiliares, a fim de que cada um
saiba o que os outros esto fazendo e possam ser discutidos os problemas de
interesse comum. O valor dessas reunies peridicas como mtodo de coordenao
inestimvel, pois assim o Prefeito adquire uma viso de conjunto, que lhe torna
possvel tomar decises articuladas. Os relatrios peridicos das principais reparties
tambm so excelentes instrumentos de coordenao, permitindo que se identifiquem
os pontos sobre os quais deve ser exercida a ao coordenadora. Nas grandes
organizaes, chega-se a criar rgos prprios de coordenao, com suas atividades
estreitamente ligadas s de planejamento e oramento.
39

A realizao de reunies e a anlise de relatrios peridicos ajudam a identificar
pontos sobre os quais o(a) Prefeito(a) deve agir. O uso da internet e a construo de
rede interna para troca de mensagens melhoram a comunicao e criam condies
para a permuta de informaes, facilitando a coordenao.
Controlar verificar o cumprimento das orientaes e o alcance dos resultados
desejados. Os principais instrumentos de controle que o Prefeito pode utilizar so os
balancetes mensais (que lhe do meios de fazer o controle da execuo
oramentria); o boletim dirio da Tesouraria (que lhe permite acompanhar a entrada e
a sada de numerrio e o comportamento da arrecadao); os relatrios peridicos
sobre o andamento dos programas, obras e servios; e a auditoria. Esta no precisa
ser exclusivamente contbil, mas deve abranger a verificao da maneira como esto
sendo desempenhadas as atividades da Administrao Municipal: como esto sendo
gastos os recursos financeiros, como esto sendo utilizados o pessoal, o equipamento
e os demais recursos materiais.
Articular-se com atores pblicos e privados tem sido uma das funes atuais do(a)
Prefeito(a) no exerccio de sua liderana poltica e institucional, o que o leva a:
reunir esforos para a implementao do desenvolvimento local sustentvel;
promover iniciativas diversificadas junto com setores sociais, comunitrios e
privados, alm de outros entes pblicos;
negociar conflitos de interesse, fomentar o dilogo pblico;
mobilizar recursos, governamentais ou no, para concretizar projetos;
obter colaborao, apoios e parcerias de vrios tipos para pr em prtica aes de
desenvolvimento.
Essa situao vem se afirmando a cada dia como base do avano da descentralizao
no Pas, conferindo ao Municpio novo protagonismo no processo de desenvolvimento
sustentvel.
Funes administrativas
Se for feita uma lista das atribuies administrativas do Prefeito, as abaixo
mencionadas constituiro as mais importantes, em vista da tradio governamental
brasileira. Algumas delas so desempenhadas pessoalmente pelo Prefeito, outras so
praticadas pelos Secretrios Municipais e servidores da Prefeitura. Em qualquer caso,
repita-se, o Prefeito o responsvel, cabendo-lhe promover as medidas necessrias
ao seu desempenho.
Publicao dos atos oficiais
Compete ao Prefeito fazer publicar as leis e os demais atos oficiais, como decretos,
portarias, balancetes e quaisquer outros de interesse para os Municpios. A publicao
dos balancetes da receita e da despesa foi tornada obrigatria pela Constituio
Federal (art. 30, III) e consta tambm da Lei Complementar n 101/2000 (Lei de
Responsabilidade Fiscal - LRF), conforme exposto em outro captulo. As leis e os
decretos s entram em vigor depois de publicados, o que d idia da importncia
dessa formalidade.
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A publicao se far no jornal oficial do Municpio. Caso a Administrao Municipal
no disponha de jornal prprio, a publicao poder ser feita no Dirio Oficial do
Estado ou em jornal particular existente no Municpio. No havendo jornal algum de
normal circulao na localidade, a publicao poder ser feita atravs da afixao em
local acessvel ao pblico, previamente designado para publicao dos atos oficiais.
Nesta hiptese, geralmente existem nas sedes das Prefeituras (e das Cmaras)
quadros para publicao de tais atos.
Execuo das leis, decretos e demais atos
Cabe ao Prefeito executar ou fazer executar os atos municipais: leis, decretos,
regulamentos, regimentos ou outros atos regularmente emitidos.
Muitas vezes uma lei votada pela Cmara necessita, para sua execuo, de
regulamentao do Poder Executivo, devendo o Prefeito baixar o regulamento no
prazo estabelecido na lei. Ainda que a lei no se refira necessidade de
regulamentao, o Prefeito livre para baixar as instrues indispensveis sua
execuo, atravs de decreto, desde que no contrariem as disposies nem o
esprito da prpria lei.
Questo que suscita dvida a possibilidade de recusa do Prefeito em cumprir lei
manifestamente inconstitucional. A jurisprudncia e a doutrina tm afirmado que o
Prefeito pode recusar-se a cumpri-la, desde que fundamente as razes de recusa. A
parte que se sentir lesada, se quiser, provocar a manifestao do Poder Judicirio.
Imposio de penalidades
A violao das leis e dos regulamentos municipais, especialmente daqueles que
disciplinam o poder de polcia do Municpio, d margem a que o Prefeito, ou outra
autoridade municipal a quem tal atribuio for delegada, aplique as penalidades
correspondentes, sejam multas ou interdio de direitos (cassao de licena,
embargo de obras, fechamento de estabelecimentos etc.).
As penalidades podem resultar no somente da infrao das leis e dos regulamentos,
como da violao de clusulas de contratos, como os de fornecimento de materiais,
execuo de obras e servios ou permisso para explorao de servios pblicos.
Quando se tratar de violao das leis e dos regulamentos que regem o funcionamento
dos servios municipais, cabe tambm ao Prefeito a aplicao das penas disciplinares
aos servidores pblicos.
Requisio de fora policial
Pouco valeriam os poderes do Prefeito para executar as leis e os atos municipais, se
ele no pudesse dispor de meios para obrigar os recalcitrantes a cumprir as
determinaes legais. Para isso, pode o Prefeito requisitar autoridade policial mais
graduada no Municpio a fora necessria, mas deve ficar claro que no cabe ao
Prefeito determinar a priso de quem quer que seja, a no ser em caso de flagrante
delito, em que o Prefeito ou qualquer cidado pode prender o infrator, ou de desacato
sua autoridade, em que a priso poder ser efetuada pelo prprio Prefeito. O poder
de polcia do Municpio no inclui o de polcia judiciria, limitando-se ao de polcia
administrativa. Entende-se por poder de polcia o conjunto de atribuies da
Administrao Pblica, com vistas ao disciplinamento e restrio dos direitos e
41

liberdades das pessoas, em benefcio do interesse pblico. A atividade de fiscalizao,
por exemplo, constitui tpico exerccio do poder de polcia pelo Poder Pblico.
Sobre poder de polcia, outro captulo deste livro contm pormenores que devem ser
lidos para melhor entendimento do assunto.
Arrecadao e guarda da receita
O Prefeito responsvel pela arrecadao da receita municipal especificada no
oramento e pela sua guarda. De especial importncia a arrecadao dos tributos,
que ato obrigatrio (art.11 da Lei Complementar n 101/2000 - LRF), no podendo o
Prefeito deixar de pratic-lo nem liberar qualquer contribuinte de suas obrigaes
fiscais, sob pena de responsabilidade. O mesmo deve ser dito em relao dvida
ativa, cuja cobrana se far judicialmente, depois de tentada a via administrativa. A
tolerncia em excesso estimula o atraso das contribuies e coopera para a reduo
da receita.
recomendvel que se faa a guarda dos dinheiros pblicos em estabelecimento
bancrio, onde devem ser mantidos em contas em nome da Prefeitura, de suas
autarquias ou outras reparties, nunca em nome do prprio Prefeito ou demais
agentes pblicos.
Administrao do patrimnio
O patrimnio municipal compreende os bens corpreos (mveis, imveis e
semoventes) e incorpreos, pertencentes ao Municpio, que tenham ou possam ter
valor econmico, histrico, artstico, cientfico ou cultural. Cabe ao Prefeito administrar
esses bens, zelando por sua guarda, conservao e proteo. Em regra, no os pode
alienar sem a autorizao da Cmara, sob pena de responsabilidade. Os atos do
Prefeito que forem lesivos ao patrimnio municipal (inclusive ao patrimnio histrico,
artstico e cultural) so passveis de anulao, mediante ao popular, que pode ser
intentada por qualquer cidado.
Desapropriao
A desapropriao de bens por necessidade pblica, utilidade pblica ou interesse
social, nos termos da legislao federal que rege a matria, da competncia do
Prefeito. Por decreto, declara-se a necessidade ou utilidade pblica ou o interesse
social do bem a ser desapropriado. A Cmara s intervm para aprovar os recursos
financeiros necessrios desapropriao quando tais recursos no constem do
oramento.
Para aprofundamento da matria, ver captulo deste Manual sobre atos de imprio.
Despacho de peties e expedio de certides
A Constituio Federal assegura a qualquer pessoa o direito de petio aos Poderes
Pblicos, em defesa de direito ou contra ilegalidade ou abuso de poder (art. 5, XXXIV,
a e b). Se se trata de assunto administrativo, cabe ao Prefeito despachar a petio ou
representao, atendendo ou negando o pedido ou determinando outras providncias.
No deve se negar a manifestar-se, pois a sua omisso poder acarretar
responsabilidade para o Municpio e para si prprio.
42

A expedio de certides tambm assegurada pela Constituio (art. 5, XXXIV, b),
para defesa de direitos e esclarecimentos de situaes de interesse pessoal, podendo
o interessado, se no for atendido, impetrar mandado de segurana ou responsabilizar
a autoridade que no responder no prazo legal.
Prestao de contas
A prestao de contas da Administrao exigncia constitucional (art. 31, 1, 2 e
3 da Constituio), cuja violao pode acarretar a interveno estadual no Municpio
(art. 35, II). Cabe ao Prefeito prestar contas de sua administrao, na forma
estabelecida na Lei Orgnica do Municpio, na Constituio e na legislao especfica
em cumprimento aos princpios da legalidade, impessoalidade, moralidade,
publicidade e eficincia dispostos no art. 37 da Constituio.
Alm disso, o Prefeito tem a obrigao de apresentar, at 30 dias aps o
encerramento de cada bimestre, relatrio resumido da execuo oramentria,
conforme determina o art. 165, 3, da Constituio Federal.
Delegao de autoridade
O fato de caber ao Prefeito a responsabilidade pela gesto do Municpio no quer
dizer que ele deva centralizar na sua pessoa todas as decises administrativas, como
infelizmente a regra, at mesmo em Prefeituras de grande porte.
Os servios e as atividades administrativas municipais devem estar organizados de tal
forma que o Prefeito delegue ao mximo suas atribuies administrativas de rotina, a
fim de melhor dedicar-se ao seu papel de lder poltico e quelas atividades que, por
constiturem a essncia de suas funes executivas, no devem deixar de ser
exercidas em toda sua plenitude, nem podem ser sempre delegadas.
A delegao de autoridade tem no s a vantagem de permitir que o Prefeito se
concentre nas suas funes de maior relevo, como ainda a de tornar mais rpido o
funcionamento da mquina administrativa. A descentralizao administrativa
considerada uma das tcnicas mais importantes para se alcanar a eficincia da
Administrao, sendo indispensvel nas organizaes de maior porte.
A burocracia estril prospera nas Administraes excessivamente centralizadas, pois
os chefes intermedirios nada deliberam, encaminhando todos os processos e todos
os assuntos deciso superior, at chegar autoridade mxima, o Prefeito, que ento
decide, geralmente sem conhecimento dos fatos, assinando em cruz, como se diz
coloquialmente. O servidor que conhece de perto a situao no d soluo ao caso,
quando deveria ser justamente o contrrio. As chefias ficam sem prestgio, pois no
lhes cabe seno informar ou opinar. Acumulam-se despachos meramente
interlocutrios ou informativos, que nada resolvem, engrossando os processos,
emperrando a Administrao e submetendo as partes a delongas e prejuzos que
provocam no cidado verdadeiro horror Administrao e a sua nefasta burocracia.
Ademais, esse sistema estimula o surgimento da corrupo, em razo do grande
nmero de intermedirios entre a parte e a autoridade que profere a deciso final,
sendo maiores as oportunidades para servidores inescrupulosos criarem dificuldades
para vender facilidades.
43

Delegar, entretanto, no fcil como pode parecer. Quatro condies, pelo menos,
so necessrias para que o Prefeito possa descentralizar a Administrao. A primeira
condio a vontade efetiva de delegar e a aceitao, por parte dos subordinados, da
responsabilidade de decidir, que resulta da delegao de autoridade. O Prefeito que
acha que somente poder administrar se tomar conhecimento de tudo quanto se
passa na rotina administrativa, e que sua palavra ter de ser dada em todos os
processos, no est preparado para delegar.
A segunda condio que haja agentes pblicos competentes que meream a
confiana do Prefeito para receber a delegao da sua autoridade. s vezes, os
funcionrios so tecnicamente mais competentes do que o Prefeito para decidir as
questes, mas ou o Prefeito no conhece as qualificaes de seus subordinados, ou
no confia na lealdade deles, ou, simplesmente, no deseja delegar, por ser de ndole
centralizadora.
A terceira condio a existncia de uma organizao administrativa preparada para
a delegao. A estrutura administrativa da Prefeitura deve estar definida em lei e nos
regimentos, prevendo a existncia de chefias com responsabilidades prprias e
evitando que todos os servidores se entendam diretamente com o Chefe do Executivo.
Os regimentos internos devem especificar no apenas as atribuies dos rgos, mas
definir as responsabilidades de deciso dos chefes e encarregados de servio,
situando o poder de deciso no nvel hierrquico mais baixo possvel, em face da
natureza do assunto e da capacidade do servidor.
Em quarto e ltimo lugar, preciso que, embora delegando, o Prefeito no perca o
controle final da situao. Por meio das tcnicas de controle acima enunciadas
(relatrios peridicos e especiais, inspeo, auditoria, reunies), o Chefe do Executivo
pode manter-se informado da maneira como esto sendo cumpridas suas ordens e
exercida a autoridade que delegou aos subordinados. A delegao exige o controle,
porque a responsabilidade final permanece sempre com quem delega. Vale observar
que a autoridade delegante pode, sempre que achar conveniente, revogar a delegao
e chamar a si a deciso em qualquer matria.
Atribuies delegadas
Embora no seja comum na tradio poltico-administrativa brasileira, a delegao de
atribuies ao Municpio pelas esferas superiores de Governo pode ocorrer.
Nesses casos, o Prefeito age de conformidade com a autoridade federal ou estadual,
porque no se trata de matria de competncia do Municpio, sendo, pois, responsvel
perante essas autoridades. Constituem esses os nicos casos em que o Prefeito se
condiciona a tais autoridades, pois, como j foi dito, como agente poltico e
representante do Municpio, ente federado autnomo, o Prefeito s deve obedincia
lei.
Responsabilidades do Prefeito
A Constituio se refere a quatro medidas a que podem recorrer os cidados contra
atos irregulares da Administrao Pblica. A ao popular confere a qualquer cidado
o direito de propor ao que vise anular ato lesivo ao patrimnio pblico ou de
entidade de que o Estado participe, moralidade administrativa, ao meio ambiente e
44

ao patrimnio histrico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada m-f, isento de
custas judiciais e do nus da sucumbncia (art. 5, LXXIII).
O mandado de injuno se conceder sempre que a falta de norma regulamentadora
torne invivel o exerccio dos direitos e liberdades constitucionais e das prerrogativas
inerentes nacionalidade, soberania e cidadania (art. 5, LXXI).
A terceira medida consta do dispositivo que determina que as contas dos Municpios
ficaro, durante sessenta dias, anualmente, disposio de qualquer contribuinte,
para exame e apreciao, o qual poder questionar-lhes a legitimidade, nos termos da
lei (art. 31, 3).
O mandado de segurana coletivo destinado a proteger direito lquido e certo, e
pode ser impetrado por partido poltico com representao no Congresso Nacional ou
por organizao sindical, entidade de classe ou associao legalmente constituda e
em funcionamento h pelo menos um ano, em defesa dos interesses de seus
membros ou associados (art. 5, LXX).
O Prefeito ser julgado pelo Tribunal de Justia do Estado, conforme preceitua o art.
29, X, da Constituio Federal, pela prtica de crimes de responsabilidade, crimes
funcionais, crimes por abuso de autoridade e crimes comuns e especiais.
Os crimes de responsabilidade so aqueles definidos no art. 29-A, 1 e 2, da
Constituio Federal e no Decreto-lei n 201/67, constituindo ilcitos penais onde o
autor ser sempre o Prefeito ou seu substituto, diversos dos crimes funcionais, que
so passveis de ser cometidos pelos agentes pblicos. Os crimes funcionais esto
previstos no Cdigo Penal, em seus arts. 312 a 326 e 359-A a 359-H, estes
introduzidos pela Lei n 10.028/2000, a fim de prever infraes aos dispositivos da Lei
Complementar n 101/2000 LRF. O Prefeito pode incorrer ainda na prtica dos
crimes por abuso de autoridade, definidos na Lei n 4.898/65, e demais crimes
previstos no Cdigo Penal e em leis especiais.
Alm das infraes penais, o Prefeito pode ser punido, com a perda do mandato, pela
prtica de infraes poltico-administrativas definidas na lei orgnica municipal ou em
lei especial, cujo processo de julgamento compete exclusivamente Cmara
Municipal. Vale destacar que parte da doutrina sustenta a aplicao do Decreto-lei n
201/67, quando a legislao municipal no definir as prticas configuradoras das
infraes poltico-administrativas.
Por fim, comente-se sobre a importncia da responsabilidade do Prefeito Municipal no
trato dos recursos pblicos, realada com a edio da Lei Complementar n 101,
conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal, que veio integrar a eficcia, entre
outros, dos arts.163 e 169, da Constituio Federal, e estabelecer normas de finanas
pblicas voltadas para a responsabilidade na gesto fiscal.
A Lei de Responsabilidade Fiscal faz parte de um conjunto de medidas que visam
promover o equilbrio oramentrio e financeiro dos entes federados, estimulando a
reduo do dficit pblico e a estabilizao da dvida pblica.
Outras consideraes
O Prefeito toma posse em 1 de janeiro do ano subseqente ao da eleio, em sesso
da Cmara Municipal ou, se esta no estiver reunida, perante o Juiz de Direito da
Comarca, prestando o compromisso de defender e cumprir a Constituio, observar as
45

leis, desempenhar com honra e lealdade as suas funes, promover o bem-estar de
seu povo e trabalhar pelo progresso do Municpio. Se, decorrido o prazo fixado para a
posse, o Prefeito, salvo motivo de fora maior, no tiver assumido o mandato, este
ser declarado vago pela Cmara.
Substituir o Prefeito, no caso de impedimento, e suceder-lhe-, no de vaga, o Vice-
Prefeito. Em caso de impedimento do Prefeito e do Vice-Prefeito ou vacncia dos
respectivos mandatos, assumir o Presidente da Cmara.
Sem licena da Cmara dos Vereadores, sob pena de perda do mandato, o Prefeito
no poder ausentar-se do Municpio por prazo superior ao permitido em lei, nem
afastar-se da funo.
O servidor pblico federal, estadual ou municipal, da Administrao direta ou indireta,
investido no mandato de Prefeito, ser afastado de seu cargo, emprego ou funo,
sendo-lhe facultado optar pela sua remunerao. Neste caso, seu tempo de servio
ser contado para todos os efeitos legais, exceto para promoo por merecimento (art.
38, da CF).
O subsdio do Prefeito e do Vice-Prefeito ser fixado por lei de iniciativa da Cmara,
conforme dispe a Constituio (art. 29, V). Sua reviso dar-se- por lei especfica, de
iniciativa da Cmara, assegurada a reviso anual na mesma data da reviso dos
vencimentos dos servidores municipais, sem distino de ndices. Esse subsdio no
poder exceder ao subsdio mensal, em espcie, dos Ministros do Supremo Tribunal
Federal (art. 37, XI). O art. 8 da Emenda Constitucional n 41/03 determina que at a
edio da lei descrita no art. 37, XI, ser aplicado o valor da maior remunerao
atribuda por lei a Ministro do Supremo Tribunal Federal.
So condies necessrias eleio para o mandato de Prefeito: a nacionalidade
brasileira, o pleno exerccio dos direitos polticos, o alistamento e o domiclio eleitoral
no Municpio, a filiao partidria e a idade mnima de vinte e um anos.
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SEO I - CAPTULO 5
A CMARA MUNICIPAL
Introduo
O Poder Legislativo, inicialmente denominado Parlamento, teve origem na Inglaterra.
Formou-se durante a Idade Mdia, quando representantes da nobreza e do povo
procuravam limitar a autoridade absoluta do poder central do rei. Gradativamente, o
poder real foi esvaziando-se, enquanto um novo passava a ganhar evidncia. Era o
Parlamento. Muito contribuiu para isso o conceito de que a soberania reside no povo,
que a exprime atravs da lei. No podendo vot-la diretamente, a comunidade elege
representantes, os parlamentares, que atuam em seu nome.
No mbito municipal, o Poder Legislativo exercido pela Cmara (CF, art. 30, caput),
com harmonia e independncia em relao ao Poder Executivo (CF, art. 2).
A Cmara composta por Vereadores eleitos diretamente pelos muncipes para uma
legislatura de quatro anos. Para o desempenho de suas atribuies de legislar,
fiscalizar e administrar seus servios, funciona em perodos legislativos anuais e em
sesses plenrias sucessivas.
Como rgo colegiado, a Cmara delibera pelo Plenrio, administra-se pela Mesa e
representa-se pelo Presidente. No exerccio de suas atribuies, o Plenrio vota leis e
demais atos normativos previstos na Lei Orgnica local; a Mesa executa as
deliberaes do Plenrio e expede os atos de administrao de seu pessoal; e o
Presidente representa e dirige a Cmara, praticando os atos de conduo de seus
trabalhos e o relacionamento externo com outros rgos e autoridades, especialmente
com o Prefeito, praticando, ainda, os atos especficos da promulgao de leis,
decretos legislativos e resolues da Mesa.
Funes
A Cmara Municipal possui quatro funes bsicas, dentre as quais prepondera a
legislativa, que consiste na elaborao de normas genricas e abstratas as leis
sobre matrias de competncia exclusiva do Municpio. A esse respeito, a Constituio
Federal (art. 30) assegura aos Municpios plena competncia para:
legislar sobre assuntos de interesse local;
suplementar a legislao federal e estadual, no que couber;
decretar e arrecadar tributos de sua competncia, bem como aplicar as suas
rendas, sem prejuzo da obrigatoriedade de prestar contas e publicar balancetes
nos prazos fixados em lei;
criar, organizar e suprimir distritos, observada a legislao estadual;
organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concesso ou permisso, os
servios pblicos de interesse local;
manter, com a cooperao tcnica e financeira da Unio e do Estado, servios de
atendimento sade da populao;
promover, no que couber, o adequado ordenamento territorial, mediante
planejamento e controle do uso, parcelamento e ocupao do solo urbano;
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promover a proteo do patrimnio histrico-cultural local, observadas a legislao
e a ao fiscalizadora federal e estadual.
A segunda funo da Cmara a fiscalizatria (CF, art. 31), que tem por objetivo o
exerccio do controle da Administrao local, principalmente quanto execuo
oramentria e ao julgamento das contas apresentadas pelo Prefeito. Note-se que o
controle externo da Cmara Municipal exercido com o auxlio do Tribunal de Contas
do Estado ou do Conselho ou Tribunal de Contas dos Municpios, onde houver (CF,
art. 31, 1).
A terceira funo da Cmara a julgadora, que ocorre nas hipteses em que
necessrio julgar o Prefeito, o Vice-Prefeito e os prprios Vereadores, quando tais
agentes polticos cometem infraes poltico-administrativas (Decreto-lei n 201/67,
art. 4, caput).
A quarta funo da Cmara a administrativa (CF, art. 51, III), que se restringe
organizao de seus assuntos internos (interna corporis), ou seja, a estruturao de
seu quadro de pessoal, a direo de seus servios auxiliares e a elaborao de seu
Regimento Interno.
Atribuies
As leis orgnicas municipais descrevem o elenco de atribuies da Cmara, adotando,
de uma maneira geral, o mesmo tratamento dado pelas Constituies Federal e
Estaduais para o Congresso Nacional e Assemblias Legislativas.
Assim, compete Cmara, com a sano do Prefeito, legislar sobre todas as matrias
de competncia do Municpio, notadamente:
tributos de sua competncia (impostos, taxas e contribuies);
concesso de isenes ou de outros benefcios fiscais, moratria e remisso de
dvidas fiscais;
aplicao de suas rendas;
oramento anual, plano plurianual e diretrizes oramentrias;
operaes de crdito;
dvida pblica;
suplementao da legislao federal e estadual, no que couber;
criao, organizao e supresso de distritos, observada a legislao estadual;
planos e programas de desenvolvimento integrado;
concesso de subvenes e auxlios;
criao de cargos pblicos e fixao dos respectivos vencimentos;
regime jurdico dos servidores municipais;
planos e programas de desenvolvimento do Municpio;
concesso para explorao de servios pblicos;
alienao, concesso, arrendamento ou doao de bens;
polcia administrativa;
transferncia temporria ou definitiva da sede do Municpio;
ordenamento, parcelamento e ocupao do solo urbano;
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proteo do patrimnio histrico-cultural do Municpio, observadas a legislao e a
ao fiscalizadora federal e estadual;
denominao e alterao de prprios, vias e logradouros pblicos.
Por seu turno, da competncia exclusiva da Cmara, dentre outras:
fixar a remunerao do Prefeito, do Vice-Prefeito e dos Vereadores, para cada
legislatura (CF, arts. 29 e 29-A);
autorizar o Prefeito Municipal a ausentar-se do Municpio, na forma da lei local (CF,
art. 49, III);
julgar as contas anuais do Municpio (CF, art. 31, 1);
dispor sobre sua organizao interna (CF, art. 51, IV);
sustar os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder
regulamentar ou dos limites de delegao legislativa (CF, art. 49, V);
dispor sobre a transformao ou extino dos cargos, empregos ou funes de
seus servios e fixao da respectiva remunerao, observados os parmetros
estabelecidos nas leis de diretrizes oramentrias (CF, art. 48, X).
Importa assinalar que os atos de exclusiva competncia da Cmara no so
submetidos, sob hiptese alguma, ao crivo do Prefeito (sano ou veto).
Composio
A Constituio Federal elevou o Municpio categoria de ente federativo, dotando-o
de autonomia poltica para constituir seu Governo atravs de pleito direto e simultneo
realizado em todo pas, no qual so escolhidos os Vereadores, em procedimento
semelhante quele adotado para o Prefeito e Vice-Prefeito.
Dito isso, convm esclarecer os limites da competncia municipal para fixar o nmero
de Vereadores que integram a Cmara Municipal, tendo em conta o entendimento
firmado pelo Supremo Tribunal Federal no Recurso Extraordinrio n 197.917 e na
Resoluo do Tribunal Superior Eleitoral n 21.702, relativa s eleies de 2004. At
ento, sustentavam doutrina e jurisprudncia que a proporo do nmero de
Vereadores poderia ser livremente estabelecida nas respectivas Leis Orgnicas,
respeitados apenas os limites mximos e mnimos fixados pela Constituio Federal
(art. 29, IV). A partir da referida deciso, passou-se a considerar necessria a adoo
de critrio matemtico rgido (e uniforme) que delimite a autonomia poltica da
Cmara, em igualdade sistemtica adotada para os Legislativos da Unio e dos
Estados. Foram utilizados como fundamentos da deciso os postulados da
moralidade, impessoalidade e economicidade dos atos administrativos (CF, art. 37,
caput).
Com efeito, os Municpios tm direito a, no mximo, um Vereador para cada 47.619
habitantes. A deciso, marcada pela controvrsia (e no unnime), impe s Casas
Legislativas Municipais o dever de adequar as respectivas Leis Orgnicas, embora
tramitem no Congresso Nacional propostas de emendas Constituio com o intuito
de pacificar a questo.
49

Regimento Interno
O Regimento Interno a mola mestra da organizao da Cmara, constituindo o
instrumento delineador das atribuies dos rgos do Poder Legislativo. o
regulamento da Cmara; no lei. Nele so contempladas as funes legislativas,
administrativas, julgadoras e fiscalizadoras da Cmara Municipal.
O Regimento Interno deve ser editado mediante resoluo ou decreto legislativo,
conforme dispuser a Lei Orgnica local. Sua modificao tambm se faz por esse
processo. De qualquer modo depender, sempre, da aprovao do Plenrio.
Trata-se, portanto, de ato normativo de exclusiva competncia da Cmara, no
podendo, sob hiptese alguma, sofrer interferncia, quer seja do Estado, quer seja do
prprio Prefeito. Tendo em vista o grande valor jurdico contido no Regimento Interno,
deve o Vereador conhec-lo integralmente, pois o seu cumprimento condio
primordial para o bom atendimento dos trabalhos da Casa.
Como ato administrativo, o Regimento Interno s obrigatrio para os membros da
Cmara Municipal, no desempenho das funes que lhes so prprias. No tem efeito
externo para os muncipes, nem deve conter disposies a ele endereadas.
Como ato regulamentar, o Regimento no pode criar, modificar ou suprimir direitos e
obrigaes, constantes da Constituio ou das leis, em especial da Lei Orgnica do
Municpio. Sua misso disciplinar o procedimento legislativo e os trabalhos dos
Vereadores, da Mesa e da Presidncia, bem como o das comisses (permanentes ou
especiais) que se constiturem para determinado fim. No seu bojo cabem todas as
disposies normativas da atividade interna da Cmara, desde que no invadam a
rea da lei. A funo do Regimento Interno, pois, no compor o rgo legislativo do
Municpio; reger-lhe os trabalhos. Toda disposio que escapar desse mbito deve
ser evitada no Regimento, por invlida.
De um modo geral, cabe ao Regimento Interno os seguintes tpicos:
Da Cmara Municipal (funes, sede e instalao);
Dos rgos da Cmara Municipal (Mesa da Cmara, funes da Mesa e suas
modificaes, competncia da Mesa, atribuies especficas dos membros da
mesa, Plenrio, comisses, finalidades das comisses e suas modalidades,
formao das comisses e suas modificaes, funcionamento das comisses
permanentes e suas competncias);
Dos Vereadores (exerccio da vereana, interrupo e suspenso do exerccio da
vereana e das vagas, liderana parlamentar, incompatibilidades e impedimentos,
fixao dos subsdios);
Das proposies e da sua tramitao (modalidades de proposio e de sua forma,
proposies em espcie, apresentao e retirada da proposio e tramitao das
proposies);
Das sesses da Cmara (sesses em geral: ordinrias, extraordinrias e solenes);
Das discusses e deliberaes (discusses, disciplina dos debates e
deliberaes);
Da elaborao legislativa e dos procedimentos de controle (elaborao legislativa
especial, oramentos, codificaes, procedimento de controle, julgamento das
contas, convocao de autoridades municipais);
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Do Regimento Interno e da ordem regimental (questes de ordem e precedentes,
divulgao do Regimento e de suas alteraes);
Da Gesto dos Servios Internos da Cmara.
Por ocasio da elaborao do Regimento Interno, a Edilidade deve cuidar de observar
determinados preceitos constitucionais, como os que se seguem:
a sesso legislativa no ser interrompida sem a aprovao do projeto de lei de
diretrizes oramentrias;
na constituio da Mesa e de cada comisso assegurada, tanto quanto possvel,
a representao proporcional dos partidos ou blocos parlamentares que participem
da Casa;
salvo disposio contrria contida na Constituio Federal, as deliberaes da
Cmara sero tomadas por maioria dos votos, que sero proferidos de modo
aberto, presente a maioria de seus membros.
Cabe salientar que as Emendas Constitucionais promulgadas nos ltimos anos
trouxeram alteraes que se refletem no Regimento Interno, que deve, portanto, ser
constantemente revisto para adequar-se aos ditames do Texto Constitucional em
vigor.
Registre-se, tambm, a subordinao hierrquica do Regiento Interno Lei Orgnica,
de modo que, em caso de sobreposio de disciplinas entre tais normas, prevalece
aquela estatutda pela Lei Orgnica do Municpio.
VEREADORES
O termo vereador provm do verbo verear, isto , pessoa que vereia, zelando pelo
bem-estar e sossego dos muncipes. Vereadores so agentes polticos investidos de
mandato legislativo local, para uma legislatura de quatro anos, pelo sistema partidrio
e de representao proporcional, atravs do voto direto e secreto. Como agentes
polticos, no esto sujeitos ao regime estatutrio, nem se ligam ao Municpio por
relaes de emprego, s sendo considerados funcionrios pblicos para efeito
criminal, por expressa equiparao do art. 327 do Cdigo Penal brasileiro. Perante a
Cmara, respondem pelas condutas definidas na Lei Orgnica municipal (infraes
tico-parlamentares), sancionadas com a cassao do mandato.
Esto os Vereadores sujeitos, ainda, observncia da Lei de Improbidade
Administrativa, que dispe sobre as sanes aplicveis aos agentes pblicos nos
casos de enriquecimento ilcito no exerccio de mandato (Lei n 8.429/92).
Atribuies
As atribuies dos Vereadores so predominantemente legislativas, embora tambm
exeram funes de controle e fiscalizao de determinados atos do Executivo, de
julgamento de infraes poltico-administrativas do Prefeito e de seus pares, e
pratiquem atos meramente administrativos nos assuntos de economia interna da
Cmara, quando investidos em cargos da Mesa ou em funes transitrias de
administrao da Casa. Sendo muitos os aspectos em que as necessidades da
comunidade reclamam por solues, variadssima a atividade parlamentar, a ser
materializada em disposies normativas (leis), em deliberaes administrativas
(decretos legislativos, resolues e outros atos), em audincias pblicas com a
51

sociedade local, em sugestes ao Executivo (indicaes), bem como sobre todo e
qualquer assunto da competncia local.
No sistema municipal brasileiro, ao Vereador no cabe administrar diretamente os
interesses e bens do Municpio, mas de forma indireta, votando leis e demais
proposies, ou apontando providncias e fatos ao Prefeito, atravs de indicaes,
para a soluo administrativa conveniente. Tratando-se de interesse local, no h
limitao ao do Vereador, desde que atue por intermdio da Cmara e na forma
regimental.
Quanto s atividades executivas do Municpio, o Vereador est impedido de realiz-las
ou de participar de sua realizao, porque, como membro do Legislativo local, no
pode interferir diretamente em assuntos administrativos da alada privativa do Prefeito.
Como dito, a atribuio principal do Vereador consiste na apresentao de projetos de
atos normativos Cmara, com a conseqente participao na sua discusso e
votao. Como membro do Poder Legislativo local, tem o direito de participar de todos
os seus trabalhos e sesses, de votar e ser votado para os cargos da mesa e de
integrar comisses, na forma regimental, sem o que no poder desempenhar
plenamente a representao popular de que est investido. H casos, porm, em que,
por consideraes de ordem moral ou de interesse particular nos assuntos em
discusso, dever abster-se de intervir e de votar nas deliberaes, justificando-se
perante o Plenrio.
A participao efetiva nos trabalhos da Cmara tem para o Vereador carter dplice
de direito-dever. direito individual personalssimo resultante de sua investidura no
mandato, mas , tambm, dever pblico para com a coletividade que o elegeu como
representante e que, por isso mesmo, o quer atuante em defesa dos interesses
coletivos. Na Cmara, o Vereador tem liberdade individual de ao, mas, fora da
Cmara, no dispe dessa faculdade, nem a representa, nem pode tomar iniciativas
ou medidas (administrativas ou judiciais) em nome da Casa, fora da forma regimental.
Mesmo quanto s informaes sobre negcios municipais, no admissvel que o
Vereador as solicite, em carter individual, ao Prefeito ou a qualquer outra autoridade,
devendo faz-lo, sempre que o desejar, por intermdio da Cmara, a quem submeter
previamente o pedido.
Remunerao
A Constituio da Repblica confere Cmara competncia para fixar a remunerao
de seus Vereadores para a legislatura seguinte, atravs de lei (CF, arts. 29 e 29-A).
Essa remunerao est vinculada aos limites e critrios fixados na Constituio
Federal e aos parmetros previstos na Lei Orgnica, cabendo ao legislador local fix-
la, considerando a capacidade de arrecadao de seu Municpio.
Por ser agente poltico e detentor de mandato eletivo, o Vereador remunerado
atravs de subsdio pago em parcela nica (CF, art. 39, 4), observados os
seguintes balizamentos:
anterioridade da fixao, ou seja, de uma legislatura para a outra, observados os
limites mximos estabelecidos na Constituio (CF, art. 29, VI);
parmetros populacionais (CF, arts. 29, VI e 29-A);
52

total da despesa com a remunerao dos Vereadores no superior ao montante de
5% (cinco por cento) da receita do Municpio (CF, art. 29, VII);
impossibilidade de exceder a 70% (setenta por cento) da receita em folha de
pagamento da Cmara, includo o gasto com o subsdio dos Vereadores (CF, art.
29-A, 1);
limite de gasto total com pessoal de 6% (seis por cento) da receita corrente lquida
do Municpio (LRF, art. 20, III, a);
impossibilidade de exceder o subsdio mensal pago ao Prefeito (CF, art. 37, XI).
Impedimentos e incompatibilidades
Impedimentos e incompatibilidades so restries impostas ao exerccio do mandato
de Vereador. A rigor, so vedaes ao exerccio de determinadas prticas e atos
(administrativos e jurdicos).
Aos Vereadores aplicam-se, no que couber, as proibies e incompatibilidades
prescritas na Constituio Federal para os membros do Congresso Nacional e na
Constituio do Estado (CF, art. 29, IX), para os Deputados Estaduais, devendo figurar
expressamente na Lei Orgnica do Municpio.
de se lembrar que as questes relativas a impedimentos ou incompatibilidades, bem
como as concernentes posse e exerccio de mandato, devero ser solucionadas pela
prpria Cmara Municipal, segundo previso na Lei Orgnica, e s sero revistas pela
Justia Comum (e no pela Eleitoral), provocada por quem de direito.
Prerrogativas
Os Vereadores so inviolveis no exerccio da Vereana, por suas opinies, palavras
e votos, na circunscrio do Municpio (CF, art. 29, VIII). O Texto Constitucional
assegura ao parlamentar liberdade e independncia no exerccio de seu mandato,
porm essa garantia limita-se circunscrio de seu Municpio, pois se ele manifestar
sua opinio fora de seu territrio, ainda que em funo de representao da Cmara,
poder ser processado por essa manifestao.
Os Vereadores no gozam de imunidade parlamentar ou de foro privilegiado, nem a
Justia depende de autorizao da Cmara para process-los por qualquer crime. E
por se tratar de garantia poltica e privilgio processual, matrias de competncia
privativa da Unio (CF, art. 22, I), no podem as leis orgnicas municipais legislar
sobre o assunto. A nica prerrogativa que os Vereadores tm em processo penal a
priso especial (CPP, art. 295, II, com a redao modificada pela Lei federal n
3.181/57). Essa prerrogativa, obviamente, s produz efeitos durante o processo
criminal, visto que, aps o trnsito em julgado da sentena condenatria, o
cumprimento da pena ser em priso comum para todo e qualquer condenado.
Sobre o tema, transcreve-se trecho do artigo Os Vereadores e as imunidades
parlamentares, publicado na Revista de Administrao Municipal n 195 (IBAM, p. 68
a 76), de autoria de Marcos Flvio R. Gonalves, onde se conclui que:
os Vereadores no gozam de imunidade formal ou processual, porque o
constituinte, ao elaborar a Carta Magna, no lhes quis conced-la, no
podendo o Estado faz-lo por intermdio de sua Carta Poltica, em face de
inexistncia de espao para tanto, inclusive no que respeita
53

competncia. So detentores, no entanto, da imunidade material ou
inviolabilidade, que os protege, quando no exerccio do mandato e na
circunscrio do Municpio, por suas palavras, opinies e votos,
garantindo-lhes a livre prtica da Vereana e, mais ainda, zelando para
que o princpio constitucional da independncia e harmonia entre os
Poderes seja respeitado. Claro est que, assim como no se pode ampliar
a prerrogativa, no cabe falar-se em restringi-la por meio da Constituio
Estadual ou da Lei Orgnica do Municpio, ou, ainda, por qualquer norma
complementar ou ordinria, editada pela Unio, pelo Estado ou pelo
Municpio.
Perda do mandato
O Vereador pode perder o mandato, no decurso da legislatura, em virtude de:
cassao, que, como ato punitivo, pode advir da prpria Cmara, nos casos de
conduta incompatvel com o cargo, ou de falta tico-parlamentar que autorize a sua
excluso da Cmara. Pode provir, tambm, de ordem oriunda da Justia, nos casos
de condenao por crime funcional que acarrete a aplicao da pena acessria de
perda ou inabilitao para qualquer funo pblica;
extino, que, como simples ato declaratrio do perecimento do mandato, nos
casos expressos em lei, ser sempre da alada do Presidente da Mesa.
Tanto a cassao como a extino do mandato de Vereador devero ter a sua
previso, o seu processo de julgamento e o seu procedimento estabelecidos na Lei
Orgnica.
Infidelidade partidria
de amplo conhecimento a prtica disseminada em nossa cultura poltica que
tolerava a mudana de filiao partidria por parlamentares sem que tal medida
importasse em prejuzo ao exerccio do mandato. A questo, todavia, sofreu
importante revoluo aps manifestao do Tribunal Superior Eleitoral - TSE, na
Consulta n 1.398, formulada pelo ento Partido da Frente Liberal (atualmente,
Democratas).
Apesar de a discusso sobre o tema ser antiga, at ento prevalecia o entendimento
de que o mandato parlamentar constitua direito personalssimo a ser unicamente
exercido pelo candidato eleito. Em razo disso, era possvel a mudana de legenda
partidria, no curso do mandato (ou da suplncia, caso especfico da consulta), sem
que tal medida importasse em prejuzo ao exerccio parlamentar, tal como vinha
ocorrendo, generalizadamente, nas Casas Legislativas de todos os nveis federativos
do pas.
A partir da referida Consulta n 1.398, o TSE passou a sustentar o entendimento de
que os mandatos obtidos nas eleies, pelo sistema proporcional (deputados
estaduais, federais e vereadores), pertencem aos partidos polticos ou s coligaes,
quando o caso, e no aos candidatos eleitos. Considerou-se, portanto, ser condio
constitucional de elegibilidade a filiao partidria, posta para indicar ao eleitor o
vnculo poltico e ideolgico dos candidatos e que os partidos e coligaes tm o
direito de preservar a vaga obtida pelo sistema proporcional, quando houver pedido
de cancelamento de filiao ou de transferncia do candidato eleito por um outro
partido para outra legenda (trecho do voto exarado pelo Min. Csar Asfor Rocha).
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Sustenta aquela Corte Eleitoral, ainda, que, nos planos poltico e prtico, o vnculo de
um candidato legenda pela qual se registra e disputa uma eleio o mais forte, se
no o nico, elemento de sua identidade poltica, podendo-se afirmar que o candidato
no existe fora do partido poltico e nenhuma candidatura possvel fora de uma
bandeira partidria. Isso porque, em nome da moralidade (CF, art. 37, caput), repudia-
se o uso de qualquer prerrogativa que favorea o interesse particular, admitido com
severas restries. Do contrrio, no teria explicao o cmputo dos votos para a
agremiao partidria nos casos mencionados no Cdigo Eleitoral (art. 175, 4 c/c
art. 176). Se os sufrgios pertencem agremiao poltica, inevitvel que os mandatos
tambm lhe pertenam.
Pode haver, todavia, hipteses em que mudana partidria, pelo candidato a cargo
proporcional eleito, no venha importar perda de seu mandato, como, por exemplo,
quando a migrao decorrer da alterao do iderio partidrio ou for fruto de
perseguio odiosa. Tambm possvel a aplicao do instituto do arrependimento
eficaz, nas hipteses em que o parlamentar desistir de sua mudana partidria e
retornar ao partido poltico de origem. So, portanto, vrios os temperamentos ao
tema.
Ainda de acordo com a Resoluo do TSE, o partido poltico tem o prazo de trinta dias
para formular pedido, escrito e fundamentado, de perda do mandato por infidelidade.
Em caso de omisso, qualquer pessoa que tenha interesse jurdico ou o Ministrio
Pblico Eleitoral podero faz-lo, subsidiariamente, nos trinta dias subseqentes (art.
1, 2). O processo e julgamento desse pedido sero processados pelo respectivo
Tribunal Regional Eleitoral TRE, no caso de Estados e Municpios, observado o rito
ali positivado (arts. 3 ao 9).
Proferida a deciso que ratifique a perda do mandato, o TRE cientificar o Presidente
da Casa Poltica para que este declare a extino do mandato do parlamentar infiel,
nos termos fixados no Texto Constitucional (art. 55, V e seu 3) e na Resoluo do
TSE, empossando o suplente nos dez dias subseqentes (art. 10).
Pedidos de informao
Com o propsito de consagrar o princpio da transparncia nos atos e contratos da
Administrao Pblica, a Constituio da Repblica conferiu ao Poder Legislativo a
prerrogativa de fiscalizar as aes governamentais do Executivo e, para viabilizar o
exerccio dessa misso, estabeleceu a possibilidade da solicitao de informaes.
Na esfera municipal, a Lei Orgnica o diploma hbil para prever e disciplinar a
funo fiscalizadora do Legislativo local (CF, art. 29, XI). No obstante, h de se
observar que as funes de fiscalizao e controle conferidas ao Legislativo devem
ser desenvolvidas com a observncia do princpio da harmonia e independncia entre
os Poderes (CF, art. 2).
Sendo assim, pode-se depreender que deve o Executivo franquear, de modo
organizado, o acesso dos Vereadores a todos os registros da Prefeitura que
contenham elementos por eles solicitados, na forma regimental. No est o Executivo
municipal obrigado a fornecer, por escrito, um nmero imenso de informaes, por
constituir-se em autntica subservincia de um Poder a outro, em evidente desalinho
independncia entre os Poderes.
A seguir so elencados alguns requisitos que, a rigor, devem ser observados no
pedido de informaes encaminhado pelo Legislativo ao Chefe do Executivo:
55

ser formulado por qualquer Vereador e aprovado pelo Plenrio da Cmara;
estar fundamentado na existncia de interesse pblico;
trazer a especificao do que se pretende obter, sendo inconcebveis os pedidos
formulados de forma genrica;
no ser excessivo, atendo-se aos elementos estritamente indispensveis sua
soluo.
Tais exigncias devem estar expressas no Regimento Interno, necessria e
rigorosamente observadas pelo Vereador solicitante da informao.
Comisses permanentes e especiais
Comisses so rgos tcnicos da Cmara Municipal constitudas de pelo menos trs
membros, em carter permanente ou transitrio. Destinam-se a elaborar estudos e a
emitir pareceres especializados, bem como realizar investigaes ou representar a
Cmara. Na sua constituio, deve ser observada, tambm, a proporcionalidade na
representao dos partidos ou blocos polticos.
As Comisses Permanentes ou Legislativas so aquelas que se destinam a estudar as
proposies e os assuntos distribudos ao seu exame, manifestando sobre eles sua
opinio para orientao do Plenrio da Cmara por meio de pareceres especficos.
O Regimento Interno cria as Comisses tcnicas adequadas Cmara, mas algumas
so essenciais e indispensveis. Entre tais, destacam-se as seguintes, cujas
denominaes podem variar de Municpio para Municpio, de acordo com a
convenincia e necessidade:
Comisso de Constituio, Legislao, Justia e Redao, que se destina a opinar
sobre o aspecto constitucional, legal e regimental das proposies, bem como
analis-las quanto ao contedo gramatical, de modo a adequ-las ao bom
vernculo;
Comisso de Finanas, Oramento e Fiscalizao Financeira, qual compete,
notadamente, opinar sobre proposies referentes a matria tributria, abertura de
crditos, dvida pblica e outras que, de forma direta ou indireta, alterem a
despesa ou a receita municipal;
Comisso de Servios Pblicos, que tem por objetivo examinar as proposies
referentes a educao, sade, contratos em geral, obras pblicas, pessoal e outras
matrias relacionadas com a prestao de servios pelo Municpio.
As Comisses denominadas especiais so aquelas que se destinam elaborao e
apreciao de estudos de questes municipais, bem como tomada de posio da
Cmara em outros assuntos de reconhecida relevncia. Tais Comisses tm carter
transitrio e geralmente so de trs espcies:
Comisso de Estudo;
Comisso de Inqurito;
Comisso de Representao.
As Comisses de Estudo so formadas visando elaborao mais apurada de
matrias submetidas Cmara, como projetos de leis, que demandem pesquisa
56

tcnica ou adoo de mecanismos prprios incompatveis com a rotina legislativa
normalmente utilizada na Cmara.
As Comisses de Inqurito, que tm poderes de investigao prprios das autoridades
judiciais, alm de outros previstos no Regimento Interno Cameral, e so criadas
mediante requerimento de um tero dos membros da Casa, para apurao de fatos
determinados, por prazo certo. Suas concluses, de acordo com o caso, sero
encaminhadas ao Ministrio Pblico para que este promova a responsabilidade civil ou
criminal dos infratores (CF, art. 58, 3).
As Comisses de Representao, por sua vez, tm por finalidade representar a
Edilidade em atos externos, de carter social, bem como durante o perodo de recesso
da Cmara, e sua composio reproduzir, quanto possvel, a proporcionalidade da
representao partidria. Para atuar durante o recesso, a Comisso eleita pela Casa
na ltima sesso ordinria do perodo legislativo, com atribuies definidas no
Regimento Interno.
Com apoio na Constituio da Repblica, compete ainda s Comisses, em razo das
matrias de suas competncias:
discutir e votar projetos de leis em que se dispense, na forma regimental, a
competncia do Plenrio (ali prevista a interposio de recurso de um percentual
dos Vereadores para a apreciao da matria em Plenrio);
iniciar os projetos de leis;
realizar audincias pblicas com entidades ou pessoas da sociedade civil;
convocar Secretrios Municipais e outras autoridades do Municpio para prestar
informaes sobre assuntos inerentes a suas atribuies;
acompanhar junto ao Governo os atos de regulamentao, velando por sua
completa adequao;
receber peties, reclamaes, representaes ou queixas de qualquer pessoa
contra atos ou omisses das autoridades ou entidades pblicas;
acompanhar junto ao Governo a elaborao da proposta oramentria, bem como
a sua posterior execuo;
solicitar depoimentos de autoridades ou cidados;
apreciar programas de obras e planos municipais de desenvolvimento e sobre eles
emitir parecer.
Comisses especiais de inqurito
Como dito, as Comisses Especiais de Inqurito (CEI) podem ser institudas pela
Cmara Municipal, integrada por Vereadores em exerccio, para apurar fato
determinado e em prazo certo, de interesse da Administrao local.
Essas investigaes tanto podem destinar-se a apurar irregularidades do Legislativo
como do Executivo, na Administrao direta ou indireta, e, conforme a irregularidade
apurada, ou ser punida pela prpria Cmara, atravs da cassao do mandato, ou
pela Justia, quando se tratar de crimes de responsabilidade ou funcional, ou, ainda,
atravs de indenizao Fazenda municipal. Em qualquer caso, porm, as
concluses do inqurito tero valor meramente informativo perante o rgo ou
autoridade competente para a responsabilizao do infrator.
57

A Comisso de Inqurito tem amplo poder investigatrio no mbito municipal, podendo
fazer inspees, levantamentos contbeis e verificaes em rgos da Prefeitura ou
da prpria Cmara, bem como em qualquer entidade descentralizada do Municpio,
desde que tais exames se realizem na prpria repartio, sem a retirada de seus livros
e documentos, os quais podem ser copiados por seus membros ou auxiliares.
Sesses
O termo sesso pode ser empregado para definir dois tipos de reunio: a sesso
legislativa e a sesso da Cmara.
Sesso legislativa o perodo anual de reunio da Cmara Municipal. Cada legislatura
composta de quatro sesses legislativas. As sesses legislativas dividem-se em
perodos legislativos, cujas datas de incio e de trmino so geralmente fixadas pela
Lei Orgnica.
Em mbito federal, o Congresso Nacional rene-se, anualmente, de 15 de fevereiro a
30 de junho e de 1 de agosto a 15 de dezembro. Em mbito municipal, pode a Lei
Orgnica estabelecer os segmentos de distribuio desses dois perodos legislativos
de acordo com as peculiaridades e interesse local.
As reunies marcadas para as datas acima mencionadas sero transferidas para o
primeiro dia til subseqente, quando recarem em sbados, domingos ou feriados.
Alm disso, em decorrncia de mandamento constitucional, a sesso legislativa no
ser interrompida sem que seja aprovado pela Cmara Municipal o projeto de Lei de
Diretrizes Oramentrios, o qual tem como objetivo justamente definir as metas que o
Governo dever cumprir com a execuo do programa de trabalho determinado pelo
planejamento local.
Por sua vez, Sesso da Cmara (ou do Plenrio) a reunio dos Vereadores em
exerccio, no recinto do Plenrio da Cmara, em nmero e forma regimental, para
realizar as atividades de sua pauta. Tais sesses podem ser classificadas em trs
tipos:
sesses ordinrias: so as que se realizam para as deliberaes e trabalhos de
rotina, em dias, horas e local prefixados em resoluo ou no prprio Regimento
Interno;
sesses extraordinrias: so as que se realizam em carter excepcional, para
deliberaes sobre matria urgente, ou para posses, recepes ou homenagens
de carter cvico e social, por isso denominadas sesses solenes;
sesses solenes: so as convocadas para homenagens ou comemoraes cvicas,
em qualquer recinto e com qualquer nmero, pois nelas nada se delibera. Com
exceo das sesses solenes, nas demais o comparecimento do Vereador
obrigatrio, e por suas faltas poder perder o mandato, se assim dispuser a Lei
Orgnica local.
58

Recesso parlamentar
O recesso parlamentar ocorre quando h paralisao momentnea dos trabalhos
legislativos, entre uma e outra sesso legislativa (16 de dezembro a 14 de fevereiro,
por exemplo), bem como entre o primeiro e o segundo perodos legislativos (1 a 31 de
julho). Pode tambm ocorrer durante o ano, em razo de pequenas paralisaes dos
trabalhos legislativos, como, por exemplo, durante os festejos carnavalescos e a
Semana Santa, dentre outros.
No perodo de recesso no funcionam o Plenrio e as comisses, salvo as de inqurito
ou as especiais, se assim dispuser o Regimento Interno, haja vista o prazo a que
esto submetidas para a concluso de seus trabalhos. Entretanto, no significa dizer
que a Cmara estar totalmente fechada, pois a sua estrutura administrativa
funcionar normalmente, apenas com um ritmo de trabalho reduzido. Da mesma
forma, as atividades da Mesa Diretora no podero ser totalmente interrompidas.
Controle externo
O Prefeito deve prestar contas de sua gesto Cmara, conforme determina a
Constituio Federal em seu art. 31. Esse assunto objeto de captulo especfico da
presente publicao, a ser consultado para aprofundamento.
59

SEO I CAPTULO 6
PROCESSO LEGISLATIVO
Conceito
Processo legislativo o conjunto de normas a serem seguidas pelo Legislativo e pelo
Executivo na formao das leis. Essa definio pode ser melhor entendida pela
reproduo dos conceitos emitidos por alguns especialistas. Para os citados, processo
legislativo :
... o conjunto de atos processuais que regula a elaborao dessas normas
jurdicas sua criao, modificao ou revogao
8
.
Ou ento:
... o conjunto de atos (iniciativa, emenda, votao, sano, veto)
realizados pelos rgos legislativos visando a formao das leis
constitucionais, complementares e ordinrias, resolues e decretos
legislativos
9
.

Os princpios gerais do processo legislativo encontram-se na Constituio Federal e
aplicam-se aos Estados e Municpios. Entretanto, cabe adaptar as normas
constitucionais para essas esferas de Governo, o que, no caso do Municpio, constitui
matria de sua Lei Orgnica, juntamente com o Regimento Interno da Cmara
Municipal. Deve ser examinada, ainda, a Lei Complementar n 95, de 26/02/98,
alterada pela Lei Complementar n 107, de 25/04/01, que dispe sobre a elaborao,
redao, alterao e consolidao das leis, embora no se aplique integralmente ao
Municpio.
Neste captulo, interessa apenas o estudo dos princpios e normas de formao da lei
municipal.
Iniciativa das leis
A iniciativa o ato pelo qual se prope ao Legislativo a criao de uma lei. Em sendo
manifestao de vontade, emanada de autoridade competente, deve ser sempre ato
escrito. O instrumento da iniciativa o prprio projeto a ser submetido apreciao do
Plenrio.
A iniciativa pode ser geral e reservada. A primeira a regra, da qual esta ltima a
exceo.
Iniciativa geral e reservada
A iniciativa geral quando, concorrentemente, o Prefeito, qualquer Vereador, qualquer
Comisso da Cmara ou os cidados podem submeter ao Legislativo determinado

8
AGUIAR, Joaquim Castro. Processo legislativo municipal. Rio de Janeiro: Forense, 1973, p. 9.
9
SILVA, Jos Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 9a. ed. So Paulo: Malheiros, 1993, p.
458.
60

projeto. Ser reservada, se da competncia privativa do Prefeito, ou se apenas os
membros da Cmara puderem exerc-la.
Pelo disposto na Constituio Federal (art. 61, 1, II), da competncia privativa do
Chefe do Poder Executivo a iniciativa das leis que disponham sobre:
criao de cargos, funes ou empregos pblicos na administrao direta e
autrquica ou aumento de sua remunerao;
servidores pblicos, seu regime jurdico, provimento de cargos, estabilidade e
aposentadoria;
criao, estruturao e atribuies das entidades e rgos da Administrao.
Nas trs hipteses mencionadas, a iniciativa das leis privativa do Prefeito, posto que
se trata de princpio constitucional decorrente do princpio da separao dos Poderes
(CF, art. 2), como j decidiu reiteradamente o Supremo Tribunal Federal (vide ADIn
872-2-RS, Rel. Min. Seplveda Pertence - DJU de 06.08.93, p. 14.092; ADIn n 1.353-
0 - Rel. Min. Maurcio Corra - DJU de 22.11.97, seo I, p. 38.759; Petio n 1.623-1
- DJU de 14.12.98, seo I-E, p. 24, entre outras decises). H ainda a reserva dada
ao Executivo pelo art. 165 da Carta Magna, segundo o qual as leis oramentrias so
de sua iniciativa privativa.
Para o Legislativo, a Constituio reservou a competncia para propor projetos de leis
fixando os subsdios do Prefeito, do Vice-Prefeito, dos Secretrios Municipais e dos
Vereadores, conforme estabelece a Emenda Constitucional n 19, observada ainda a
Emenda Constitucional n 25/00. J a criao, transformao e extino dos cargos,
empregos ou funes da Cmara, sero objeto de resoluo, no se submetendo,
portanto, sano ou veto do Prefeito.
A fixao da remunerao desses cargos, empregos e funes, por outro lado, se faz
por lei de iniciativa do prprio Legislativo, por fora da Emenda Constitucional n
19/98.
Outros projetos podem ser iniciados tanto pelo Prefeito, quanto por qualquer Vereador
ou Comisso da Cmara ou ainda pela populao, neste caso observados certos
requisitos. Trata-se, assim, de iniciativa geral.
Iniciativa vinculada
Os projetos de leis do plano plurianual, das diretrizes oramentrias e do oramento
anual sero enviados pelo Prefeito Municipal Cmara nos termos da Lei
Complementar n 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal), conforme tratado em
outro captulo desta publicao. Neste caso, est-se diante de iniciativa vinculada e ao
mesmo tempo privativa.
Iniciativa popular
A Constituio de 1988 admite a iniciativa de projetos de lei por parte da populao
que sejam de interesse especfico do Municpio, da cidade ou de bairros, pela
manifestao de, pelo menos, cinco por cento do eleitorado (art. 29, XIII). o que se
chama de iniciativa popular, porque o prprio povo que oferece Cmara o projeto,
visando a sua transformao em lei.
61

No pode ser de iniciativa popular matria de iniciativa privativa do Prefeito, nem
aquelas reservadas Cmara.
Anteprojeto e projeto
O anteprojeto o estudo preliminar que se faz para a elaborao do projeto. ,
portanto, o esboo do projeto.
Antes de dar-se forma a projeto de lei, convm estudar as normas a serem
formuladas, de sorte que se atenda ao objetivo visado. Esse estudo inicial, que servir
de base ao projeto, constitui o anteprojeto.
O anteprojeto no ainda o projeto, embora possa ter, ou tenha de fato, a forma
deste. Qualquer pessoa pode ser encarregada de elaborar um anteprojeto. No se
inicia com isso o processo legislativo, que desencadeado com a apresentao do
projeto por algum que tenha competncia para faz-lo, conforme viu-se no estudo da
iniciativa.
O projeto de lei a proposta escrita e articulada de um texto, submetido apreciao
da Cmara, para discusso, votao e, se for o caso, converso em lei. A
apresentao do projeto Cmara desencadeia o processo legislativo e s poder ser
feita por quem tenha competncia para a iniciativa.
Controle da tramitao
A tramitao dos projetos de leis e de outros atos deve pautar-se conforme as normas
constitucionais, legais e regimentais pertinentes questo.
Um controle inicial deve merecer a ateno de todos quanto competncia da
Cmara para tratar da matria que objeto da proposio. De incio, deve-se observar
que a Cmara s pode deliberar sobre assuntos de competncia municipal e, nessa
faixa, somente deve atuar no crculo que lhe foi reservado. Deste modo, a Presidncia
da Mesa deve deixar de receber qualquer proposio que verse sobre assuntos
alheios competncia da Cmara (por no ser matria ou da competncia do
Municpio ou da competncia do prprio Poder Legislativo). O Regimento Interno deve
cuidar disso, ditando ao Presidente da Casa o comportamento a adotar ou o caminho
a seguir.
Outra hiptese de vcio da proposio o da incompetncia do seu autor. Se o titular
de iniciativa e apresentao do projeto o detm de modo privativo, no deve ser
tolerada a usurpao dessa competncia por outrem.
Alguns Regimentos Internos especificam outras hipteses em que a Presidncia
deixar de receber a proposio, como aquela que delega ao Poder Executivo
atribuies privativas da Cmara. Outros rgos que controlam a tramitao das
proposies so as Comisses. A Comisso de Justia e Redao, ou equivalente,
far exame e emitir parecer sobre a legalidade e constitucionalidade do projeto. Essa
Comisso observa, portanto, se o projeto se coaduna ou se choca com normas
jurdicas superiores.
As Comisses Tcnicas permanentes, ou as Especiais que se formem, examinam os
detalhes tcnicos e o interesse pblico das proposies que lhes so distribudas.
62

Urgncia
O Prefeito poder solicitar urgncia para apreciao de projetos de sua iniciativa. Se,
neste caso, a Cmara no se manifestar em at 45 dias sobre a proposio, ser esta
includa na ordem do dia, sobrestando-se a deliberao quanto aos demais assuntos,
para que se ultime a votao. Desse modo, as deliberaes ficam suspensas, at que
se delibere sobre o projeto em regime de urgncia.
A Lei Orgnica do Municpio pode determinar prazo menor do que 45 dias para
manifestao da Cmara sobre tais projetos de urgncia. Convm salientar, todavia,
que esses prazos no correm nos perodos de recesso do Legislativo nem se aplicam
aos projetos de cdigo. Parte-se do pressuposto de que os projetos codificados
exigem estudos mais acurados, maior cuidado no seu exame e no devem ficar
sujeitos a prazos de apreciao.
Codificao o nome dado elaborao sistematizada dos diversos princpios e
normas pertinentes a determinada matria, em certo ramo do Direito, como os
relativos ao Cdigo de Obras, Cdigo Tributrio, Cdigo de Posturas, Estatuto dos
Servidores etc. O Executivo no pode solicitar prazo para apreciao desses projetos.
Medidas provisrias
A Constituio prev o uso da medida provisria, que veio substituir em termos o
decreto-lei editado pelo Presidente da Repblica. Importante registrar que tais
medidas foram vistas como reservadas ao Chefe do Executivo federal.
Em 2002, porm, o Supremo Tribunal Federal STF, julgando a Ao Direta de
Inconstitucionalidade n 425-5, entendeu que os Estados podem adotar a medida
provisria no seu processo legislativo, desde que prevista na respectiva Constituio.
Nesse passo, pode tambm o Municpio expedir medidas provisrias desde que a Lei
Orgnica contenha previso nesse sentido. As hipteses de edio devero ser as
mesmas indicadas na Constituio Federal, ou seja, desde que haja relevncia e
urgncia, descabendo o seu uso indiscriminado.
Quorum
Numa definio simples, quorum o nmero de indivduos presentes numa
assemblia, necessrio para o seu funcionamento ou votao. Na Cmara Municipal
ocorre a exigncia de quorum, o que vale dizer que existe um nmero mnimo de
Vereadores que deve estar presente para que o funcionamento ou a votao seja
vlida.
Note-se que h um quorum para funcionar e outro para votar. Salvo disposio em
contrrio da Constituio, as deliberaes da Cmara sero tomadas por maioria de
votos, presente a maioria de seus membros (CF, art. 47).
Maioria
Existem vrios tipos de maioria, como se demonstrar a seguir:
Maioria simples representada pela maior nmero de votos dos Vereadores
presentes sesso. Por isso, diz-se tambm ser esta uma forma de maioria ocasional
63

ou relativa, porque extrada do nmero de Vereadores que se encontram no
Plenrio; no , portanto, prefixada. Se estiverem presentes seis Vereadores, a
maioria simples ser de quatro; se so nove Vereadores presentes, a maioria simples
ser de cinco. Assim, a maioria simples varia de acordo com o nmero de Vereadores
presentes sesso.
Maioria absoluta corresponde ao nmero inteiro imediatamente superior metade do
nmero de Vereadores que compem a Cmara. Muitas vezes dada como sendo a
metade mais um. Essa afirmao seria vlida se o nmero de Vereadores fosse
sempre par. Sendo mpar, no exata e a primeira definio mais correta. A maioria
absoluta est, por conseguinte, ligada composio da Cmara, mais do que
presena. Se uma Cmara possui 11 Vereadores, sua maioria absoluta ser
invariavelmente seis, quer apenas seis Vereadores tenham comparecido reunio,
quer todos os 11. A maioria absoluta fixa, no varia.
Maioria de 2/3 outra forma de maioria, tambm fixada em razo ao nmero de
Vereadores que compem a Cmara. Significa a opinio de quase a totalidade dos
Vereadores, perto da unanimidade. Em uma Cmara composta de 15 Vereadores, a
maioria de 2/3 ser sempre igual a 10, ou seja, so necessrios os votos desse
nmero mnimo de Vereadores para que a matria seja aprovada.
Como se viu, a maioria absoluta e a maioria de 2/3 so calculadas em relao ao
nmero total de Vereadores da Cmara.
Emendas
Emenda a proposta de direito novo como modificao do direito novo j proposto
(segundo a definio de Manoel Gonalves Ferreira Filho). A emenda uma correo
formulada a dispositivo de uma proposio (Joaquim Castro Aguiar). Propor uma
emenda , portanto, propor modificao ao projeto em tramitao.
O poder de emendar reservado apenas Cmara. Somente os Vereadores,
conjunta ou isoladamente, inclusive a Mesa e as Comisses, possuem a faculdade de
apresentar emenda.
Deve-se observar, todavia, que o Vereador no tem o poder de emendar a proposta
de lei, mas apenas o direito de propor emenda. O poder de emendar, ou seja, de
aprovar o proposto, do Plenrio da Cmara e, em alguns casos, de suas Comisses.
O Prefeito no pode propor emendas. A afirmao de que essa possibilidade
reservada Cmara significa tambm dizer que o Prefeito no pode alterar nem os
seus projetos.
Pode, entretanto, ocorrer a hiptese de o Prefeito, depois de ter enviado mensagem
contendo projeto de lei, sentir a necessidade de introduzir acrscimos na sua
proposio inicial. Nesse caso, deve fazer uma mensagem aditiva, encaminhada ao
Presidente da Cmara, justificando a medida. Pelo seu prprio nome mensagem
aditiva , percebe-se que s pode haver acrscimo de dispositivos proposio inicial,
no podendo ocorrer supresso ou substituio de dispositivos. Assim, para realmente
modificar o projeto, o Prefeito ter de retir-lo e reapresent-lo, j contendo, ento, a
reformulao pretendida. Quanto aos projetos que no so de sua iniciativa, o Prefeito
no tem sequer a prerrogativa de enviar mensagem aditiva.
64

J se pode concluir que o poder de emendar no acompanha o poder de iniciativa. O
Prefeito tem competncia reservada para iniciativa de certos projetos de lei, como se
viu antes, e no detm o poder de emendar tais projetos, mas tem to-somente a
faculdade de enviar mensagens aditivas.
da competncia privativa do Prefeito a iniciativa de leis que disponham, por
exemplo, sobre criao de cargos, funes ou empregos na Prefeitura e autarquias
municipais. Ento, se a Cmara no pode iniciar o projeto, poder emend-lo?
Muito se discutiu, outrora, essa questo. A Constituio, todavia, no probe emendas
aos projetos de iniciativa privativa do Executivo, desde que no haja aumento da
despesa prevista (art. 63, I), ressalvada a hiptese a seguir.
As emendas ao projeto de lei do oramento anual e aos projetos que o modifiquem
somente podem ser aprovadas caso (CF, art. 166, 3):
I - sejam compatveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes
oramentrias;
II - indiquem os recursos necessrios, admitidos apenas os provenientes
de anulao de despesa, estando excludas as emendas que incidam
sobre:
a) dotaes para pessoal e seus encargos;
b) servio da dvida;
III - sejam relacionadas:
a) com a correo de erros ou omisses; ou
b) com os dispositivos do texto do projeto de lei.
As emendas ao projeto de lei de diretrizes oramentrias no podero ser aprovadas
quando incompatveis com o plano plurianual.
Como se v, pouqussimas so as restries a emendas. Se o projeto for de iniciativa
privativa do Prefeito, no pode haver emenda que aumente a despesa prevista, porm
pode haver emenda que a diminua, ressalvadas as hipteses das leis oramentrias.
As emendas sero aceitas somente se estiverem dentro das limitaes mencionadas.
Se o projeto no comporta emendas que resultem em aumento de despesa, emenda
nesse sentido no ser aceita.
No processo legislativo, existem regras bsicas que devem ser atendidas para que a
Cmara Municipal, atravs do seu Plenrio, possa deliberar validamente. Todas as
regras sobre quorum, votao, prazo etc. so muito importantes. A Lei Orgnica do
Municpio especifica, de acordo com as condies locais, os detalhes dessas
questes.
Rejeio ou aprovao do projeto
Submetido o projeto deliberao da Cmara, esta poder aprov-lo ou rejeit-lo. O
projeto de lei no h de ser necessariamente aprovado. Se o Plenrio da Cmara no
concorda com os termos da proposio, sobretudo quanto a assuntos que no possam
ser objeto de emendas, poder votar em contrrio sua aprovao, deixando de
transformar o projeto em lei.
65

Aps o processo normal de discusso e votao, uma das trs hipteses configura-se:
o projeto aprovado integralmente;
o projeto aprovado com emendas;
o projeto rejeitado.
O projeto rejeitado o projeto repelido, desaprovado em votao. O projeto que no
recebe a votao da maioria exigida tido como rejeitado. Se o projeto aprovado
pela Cmara e vetado pelo Prefeito, e se a Cmara mantm o veto, o projeto tido
como rejeitado. Os projetos rejeitados, inclusive os no sancionados (com o veto
mantido), so arquivados.
A matria constante de projeto de lei rejeitado somente pode ser objeto de novo
projeto, na mesma sesso legislativa, mediante proposta da maioria absoluta dos
membros da Cmara. Corresponde a sesso legislativa aos trabalhos da Cmara,
durante um ano (a sesso legislativa dividida em dois perodos, em que se
entremeia o recesso de julho).
O projeto no h de ser necessariamente aprovado, ou pode ser aprovado com
emendas. De qualquer modo, a aprovao pela Cmara condio essencial para o
projeto vir a se transformar em lei. Observe-se que o projeto aprovado pela Cmara
ainda no lei. to somente um projeto de lei aprovado, que ainda no percorreu
todas as etapas necessrias do processo legislativo.
Sano
Aprovado o projeto de lei pelo Plenrio da Cmara, ele ser remetido ao Prefeito que,
aquiescendo, o sancionar. A sano traduz a aprovao do Executivo ao projeto,
aprovao que pode ser expressa ou tcita. Ser expressa se manifestada atravs da
aposio da assinatura do Prefeito ao original preparado para votao, denominado
autgrafo. Ser tcita se ele no vetar nem sancionar, permanecendo omisso, at
decorrer o prazo previsto para sua manifestao.
A sano, sob qualquer de suas formas, que transforma em lei o projeto aprovado
pela Cmara Municipal. Quando o Prefeito sanciona, est ao mesmo tempo
promulgando a lei. A nova lei dever, ento, ser publicada.
O Prefeito tem prazo para sancionar (aprovar) o projeto ou para vet-lo (rejeitar), no
todo ou em parte. Esse prazo de 15 dias teis, decorrido o qual o silncio importa
em sano. Dessa forma, a ausncia de sano e de veto no faz caducar o projeto,
mas o transforma em lei, porque a omisso uma forma silenciosa de sano.
Veto
Assim como o Prefeito pode sancionar o projeto, pode igualmente vet-lo. Concretiza-
se a rejeio no veto, que a recusa de sano a projeto aprovado pela Cmara.
Essa recusa, porm, ter de ser fundamentada. Dois so os fundamentos
constitucionais para aposio de veto: a inconstitucionalidade e a inconvenincia ao
interesse pblico.
O projeto pode ser vetado por inconstitucional, ou seja, por ferir, direta ou
indiretamente, preceito da Constituio. A Constituio a lei fundamental ou
suprema; por isso, qualquer norma ou ato federal, estadual ou municipal s ter
66

validade se estiver em conformidade com a regra constitucional. O projeto de lei
poder ser vetado, tambm, por ser considerado contrrio ao interesse pblico. Na
segunda hiptese, o veto possui fundamentao de ordem estritamente poltica: o
Executivo apenas o julgou contrrio ao interesse pblico, ainda que seja
constitucional. Dessa maneira, o Prefeito ter de dizer por que veta (rejeita) o projeto:
so as chamadas razes do veto.
O veto pode ser total ou parcial. Ser total, se abranger todo o projeto. Ser parcial, se
atingir apenas parte do mesmo, sem prejudicar o texto todo. O veto parcial somente
abranger texto integral de artigo, de pargrafo, de inciso ou de alnea (CF, art. 66,
2).
Vetado o projeto, o Prefeito comunicar, dentro de 48 horas, ao Presidente da
Cmara, os motivos do veto. A Cmara reunir-se-, ento, para apreci-lo,
deliberando se o aceita ou no.
O veto a emendas apostas pelo Legislativo no restaura a redao original, o que
muita gente desconhece.
No o veto uma deliberao absoluta, porque enseja a reapreciao do projeto pela
Cmara, podendo esta acolh-lo ou no. Dessa maneira, a aposio de veto sempre
provoca nova apreciao do projeto, relativamente parte vetada. Ao acolher um veto,
a Cmara pode estar concordando com as razes do Prefeito, que pode ter percebido
problemas que no foram vistos antes pela Cmara.
A Cmara somente pode rejeitar o veto do Executivo pelo voto da maioria absoluta de
seus membros. A apreciao do veto dever dar-se em determinado prazo, a ser
previsto na Lei Orgnica. O prazo ser de 30 dias, se outro no for estabelecido. Se
nesse prazo no houver deliberao, o veto ser colocado na ordem do dia da sesso
imediata, sobrestadas as demais proposies, at sua votao final, ressalvadas as
matrias de medidas provisrias.
O veto pode, contudo, ser superado. Por isso, ele no um ato definitivo e absoluto,
mas que apenas recoloca o projeto em novo exame pela Cmara. Essa competncia
para apreciar o veto, que inclui o poder de derrub-lo, demonstra que a Cmara a
vontade maior no processo legislativo. A vontade do Legislativo pode, pela
manifestao de sua maioria absoluta, sobrepor-se vontade do Prefeito.
O veto parcial no recoloca em debate todo o projeto. S se reexamina a parte vetada.
No caso desse veto, o restante do projeto, que est sancionado, deve ser promulgado
e entra em vigor aps a publicao, mesmo antes da reapreciao da parte vetada.
Aps a deliberao em que se rejeitou o veto, ser a nova lei devolvida ao Prefeito
para promulgao. Se o veto tiver sido rejeitado e o Prefeito no quiser promulgar a
nova lei, o Presidente ou o Vice-Presidente da Cmara promulga-la-, conforme
dispuser a LOM.
Promulgao e publicao
Com a sano expressa ou tcita ou com a rejeio do veto, o projeto de lei
transforma-se em lei, perfeita e acabada.
A promulgao representa atestao de que a lei existe, pelo que deve ser
obrigatoriamente executada e respeitada. Quando o Prefeito sanciona a lei, tambm a
67

promulga, ato contnuo. Se o Prefeito apuser veto e este no for acolhido pela
Cmara, ser-lhe- devolvida a lei, para promulgao.
A promulgao indica, pois, que a nova lei apta a produzir os seus efeitos jurdicos.
O Prefeito tem o prazo de 48 horas para promulgar a lei. Isso tanto nos casos de
sano expressa ou tcita, quanto nos casos em que se comunicou a rejeio do veto.
Se no o fizer nesse prazo, a promulgao caber ao Presidente da Cmara, tambm
no prazo de 48 horas. E se, por fim, o Presidente da Cmara no promulgar a lei no
prazo estipulado, promulga-la- o Vice-Presidente, sempre observado o que dispe a
Lei Orgnica.
Aps a promulgao, ocorre a publicao da lei, para que todos tomem conhecimento
do seu contedo. a publicao condio essencial para que a lei opere efeitos
jurdicos. Sem publicao, o ato normativo no ter eficcia. A publicao compete a
quem promulgou a lei. Deve ser feita em jornal de grande circulao no Municpio, que
tanto pode ser o Dirio Oficial do Estado, um jornal oficial do prprio Municpio ou, em
casos especiais, at em jornal particular, no qual a lei municipal autorize a publicao
dos atos oficiais da Comuna. Na falta destes, entende-se como vlida a publicao
feita em local acessvel ao pblico, na Prefeitura ou na Cmara.
Leis delegadas
A Lei Orgnica do Municpio pode adotar ou no o regime de leis delegadas, que
sero elaboradas pelo Prefeito, aps solicitar a delegao Cmara Municipal.
No sero objeto de delegao nem os atos de competncia exclusiva da Cmara,
tais como remunerao dos agentes polticos, elaborao do Regimento Interno e
disposio sobre a organizao interna da Cmara, nem a legislao municipal sobre
planos plurianuais, diretrizes oramentrias e oramentos e nem matria que deva ser
tratada por lei complementar.
O ato delegatrio especificar o contedo da delegao e os termos de seu exerccio.
Se esse ato determinar a apreciao do projeto pela Cmara, esta a far em uma s
votao, vedada qualquer emenda.
68

SEO II
INTRODUO
Os ltimos trinta anos do sculo XX foram marcados por profundas transformaes no
modelo de desenvolvimento econmico capitalista. Em decorrncia, foram afetadas as
relaes de trocas comerciais em nvel internacional, a diviso internacional do
trabalho, os modos de produo e consumo em cada sociedade, a lgica de
localizao das empresas, as relaes entre as sociedades e os Estados nacionais e
os modelos polticos que regem as estruturas e os papis dos respectivos aparelhos
de Estado em cada nao. Uma palavra apenas designa tal processo de
transformao, classifica e qualifica o atual momento da expanso capitalista:
globalizao.
Hoje, incio do sculo XXI, no pairam dvidas de que se vive numa aldeia global.
Sabe-se que todos os fatos, por mais longnquos, afetam o modo de vida de todos e
em todas as localidades. O alcance dos meios de comunicao faz com que as
notcias cheguem de todos os lugares, e ressalte-se no prprio momento em que
os fatos esto acontecendo. O uso de aparelhos celulares, de computadores, de DVDs
e de outros equipamentos hoje disponveis, com a naturalidade de quem sempre
conviveu com essas inovaes, permite o acesso a essa informao e, mais ainda,
permite a percepo, mesmo que superficial, da intensidade das mudanas.
No so, contudo, apenas essas mudanas mais visveis que caracterizam os novos
tempos. Em outros processos na economia, na organizao dos Estados nacionais, na
formulao de polticas pblicas e na atuao dos diferentes nveis de Governo em
cada pas, nos papis reservados aos Governos Municipais e s sociedades e
comunidades locais tambm ocorrem mudanas perceptveis e importantes.
Como mostram outros captulos deste livro, o Estado brasileiro e, como parte
integrante e indissolvel dele, o Municpio foram profundamente afetados por
processos de mudanas justamente decorrentes da insero do pas na economia
global. A partir da Constituio de 1988, novos processos de descentralizao
intergovernamental e de participao cidad em relao coisa pblica foram
claramente sinalizados.
Nesse contexto, reala o papel do Municpio. Ao Governo Federal, no mesmo
contexto, vem cabendo o papel de gerente e apoiador de processos de gesto, tendo
o equilbrio monetrio e financeiro como meta principal, com a focalizao de
investimentos em infra-estrutura econmica no territrio, sobretudo em funo do
Programa de Acelerao do Crescimento PAC e a progressiva reduo em
investimentos locais. Seja em decorrncia dessa retrao, seja por fora de
determinaes normativas da Constituio de 1988, substanciais parcelas de
responsabilidade na prestao de servios pblicos e no equacionamento dos
impactos resultantes dos ajustes estruturais no nvel macroeconmico tm ficado a
cargo dos Governos municipais.
A esse aumento de responsabilidade, contudo, no correspondeu igual ampliao dos
meios disposio do Municpio, o que limita o efeito de polticas pblicas
implementadas de forma tradicional e potencializa as necessidades de planejamento
nas administraes municipais e a adoo de frmulas inovadoras de gesto que
contemplem, por exemplo, parcerias com o setor privado ou o estabelecimento de
consrcios intermunicipais.
69

Alm do reposicionamento do papel do Municpio na prestao de servios pblicos,
verificam-se, tambm provocados pelos mencionados ajustes, mudanas expressivas
no mundo do trabalho. A introduo de inovaes tecnolgicas nos circuitos
produtivos, afetando estabelecimentos econmicos urbanos ou rurais, aliada falta de
qualificao das pessoas para desempenharem novas funes, tem ampliado, de um
lado, a ocupao informal, impondo o atendimento s necessidades de assistncia
social pelos Governos, sobretudo na escala local, e, de outro, exigindo a intensificao
de processo de qualificao de mo-de-obra igualmente situado nos Municpios.
Verifica-se no pas, redemocratizado e sob expanso das tecnologias de informao e
comunicao, notvel evoluo da participao social - seja pelo crescimento do
nmero e da qualidade de atuao das organizaes da sociedade civil, seja pela
ao dos meios de comunicao de massa, que produzem efeitos sobre os indivduos
comuns, induzindo-os a participar poltica e efetivamente de assuntos que os afetam
diretamente. A conquista da cidadania investe os indivduos dos direitos de
consumidor e de cliente tambm do Estado. A tendncia que o cidado se torne
exigente e que os Governos e as agncias de prestao de servios pblicos atuem
como empresas profissionais e competentes para satisfazer sua clientela.
A combinao desses fatores mais encargos, recursos fiscais escassos e maior
participao da sociedade civil vem impondo s Administraes municipais a busca
de formas inovadoras de atuao que, articulando recursos de toda ordem e
fundamentadas em conceitos de sustentabilidade, situem o Municpio como uma
unidade promotora do desenvolvimento em seu territrio.
Embora nessa direo haja o registro de experincias bem-sucedidas na ltima
dcada, no se pode afirmar que exista modelo de atuao nico ou replicvel. As
solues identificadas como bem-sucedidas variam em funo da escala da
localidade, da abrangncia da proposta, das condies polticas e institucionais
especficas, do nvel de engajamento da respectiva sociedade civil, das parcerias
estabelecidas e dos recursos que as Administraes municipais lograram mobilizar em
cada caso.
Se no h um modelo de atuao, h aspectos comuns a essas experincias que
esto na base dos bons resultados, independentemente da natureza e do alcance da
interveno ou da escala do Municpio. A forma de abordagem, por exemplo,
fundamenta-se em princpios de sustentabilidade ampliada quando envolve polticas
sociais ou urbanas setoriais ou quando prope promover o desenvolvimento local de
forma integrada e sustentvel.
Nesse sentido, necessrio esclarecer o que se pode entender por desenvolvimento
sustentvel. Do ponto de vista do senso comum, a expresso est hoje associada
idia de preservao ambiental, ou perspectiva de assegurar s geraes futuras os
recursos naturais para que possam, a partir de sua explorao, prover sua
sobrevivncia e necessidade.
A questo ambiental faz parte da agenda da maioria dos Governos municipais. Trata-
se de preocupao universal e pblica que, medida que assimilada pelas polticas
locais, tende a transformar a abordagem em atribuies tipicamente municipais, como
a gesto do uso do solo e do espao nas cidades de modo a torn-las mais
acolhedoras, salubres e at mesmo menos onerosas em termos de gesto. Alm
disso, recursos ambientais e paisagsticos constituem-se em enorme potencial de
gerao de renda, de trabalho, de receitas, de capitais, desde que explorados de
forma adequada e com perspectiva de sustentabilidade. Por outro lado, constitui lio
70

aprendida e descartada a explorao inadequada de tais recursos, que pode at
conduzir a processos rpidos de acumulao econmica, mas com altos custos para a
qualidade e as condies de vida, bem como para as prprias condies de gesto
local no mdio prazo.
Quando, contudo, se fala em sustentabilidade, ou quando se tenta idealizar um
modelo de desenvolvimento sustentvel, a perspectiva deve ser ampliada. A dimenso
ambiental apenas uma das que permeiam o conceito de sustentabilidade ampliada.
Assim, necessrio sair de um ponto que pode ser interpretado como meramente
preservacionista, para outro, que busque integrar a proteo e a recuperao
ambiental necessidade de promover mudanas efetivas nos patamares de
desenvolvimento, visto no apenas como crescimento econmico.
Para isto necessrio compreender melhor o significado da expresso
desenvolvimento sustentvel, abandonando a idia corrente de desenvolvimento, que
est associada a crescimento econmico, e incorporando outras necessidades ou
imposies contemporneas ao conceito, tais como: (a) a necessidade de se proceder
a esforos efetivos de incluso social; (b) a focalizao em necessidades especficas
das minorias tnicas e de gnero; (c) a compreenso e valorizao dos contextos
culturais caractersticos de cada localidade; (d) a necessidade de gerar renda e
trabalho para as pessoas. A idia de sustentabilidade associa-se, portanto, s de
preservao, de sustentao e de continuidade, mas tambm a outras dimenses
alm da ambiental:
Dimenso Social, que busca promover a incluso e estreitamento dos elos de
relacionamento social existentes e latentes nas comunidades e localidades.
Reconhece-se hoje que qualquer meio social dotado de, como alguns autores vm
chamando, ativos sociais, ou seja, de um patrimnio latente e potencial, constitudo
pelas formas de relacionamento humano nele verificadas, das formas de organizao
e de representao do grupo, das relaes de troca e de solidariedade que praticam.
Assim, pode-se dizer que qualquer atividade ou ao de Governo deve estar
permeada pela valorizao desses ativos de forma a potencializar seus papis na
formulao e implementao de polticas urbanas, sociais ou de desenvolvimento
econmico locais. O estabelecimento de parcerias com movimentos sociais em seu
sentido amplo associaes de moradores, sindicatos, organismos de representao
patronal, organizaes da sociedade no apenas permite maior preciso e
transparncia na alocao dos recursos disponveis, como valoriza e potencializa as
relaes sociais no mbito das comunidades. Contribui, sobretudo, para maior
disposio dos grupos sociais organizados na resoluo dos problemas, mobilizando
recursos da prpria comunidade, e para um maior nvel de compromisso com a
continuidade dos esforos empreendidos.
Dimenso Cultural, que fortalece, potencializa e pereniza valores culturais, saberes
populares, cdigos de relacionamento do grupo humano focalizado. Aes concebidas
e implementadas com base nesse compromisso tendem a ser melhor assimiladas
pelos beneficirios e contribuem para o fortalecimento de identidade das
comunidades. So numerosos os exemplos de experincias bem-sucedidas de
incluso social e de promoo de alternativas sustentveis de desenvolvimento
econmico local que se fundamentam em processo de resgate das identidades
culturais. Programas de incluso de jovens por meio da oferta de oportunidades de
educao artstica, muitas vezes no mbito do folclore, ou esportiva, e programas de
gerao de renda, baseados na valorizao de atividades artesanais, por sua vez
apoiados em conhecimentos e tcnicas dos mais idosos das localidades, tm logrado
71

resultados efetivos e sustentveis para o desenvolvimento socialmente inclusivo e
sustentvel das localidades.
Dimenso Econmica e Financeira, que assegura continuidade e crescimento de
oportunidades de desenvolvimento econmico, de ampliao das ocupaes
produtivas e dos empregos, o que no apenas permite a melhoria da renda dos
indivduos e das famlias, como tambm se traduz no aumento das receitas pblicas.
De certa forma, diante dos desafios hoje enfrentados, a busca de alternativas
ocupacionais sustentveis vem sendo uma questo central para as Administraes
locais. Exemplos que combinam distintas dimenses da sustentabilidade, como a
mencionada valorizao de saberes artesanais com a perspectiva de gerao de
renda, vm sendo explorados em grupos sociais especficos. Alm desses, a
explorao de variaes relacionadas ao campo do turismo, que se baseiam na
explorao sustentvel de recursos ambientais e culturais das localidades ou das
microrregies, tambm vem sendo valorizada.
Neste particular devem ser sublinhadas polticas locais direcionadas para a expanso
e consolidao de pequenos e micro empreendimentos comunitrios ou familiares ou
e para a organizao de grupos de produtores em associaes ou cooperativas, que,
em muitos casos, vm se constituindo em alternativas eficazes de incluso produtiva e
formal de segmentos sociais com baixa qualificao para ocupar postos de emprego
em circuitos produtivos mais amplos. Tais iniciativas, alm de contriburem para a
ampliao da renda e a afirmao da cidadania, constituem em elemento de equilbrio
financeiro dos governos, j que as iniciativas informais no so alcanadas pela
tributao.
Dimenso Institucional, que constitui questo central para a conquista de efetiva
condio de desenvolvimento local integrado e sustentvel (em suas dimenses
social, cultural, econmica e ambiental). A sustentabilidade institucional refere-se
solidez e continuidade das parcerias e dos compromissos estabelecidos entre os
diversos agentes e agncias governamentais dos trs nveis de Governo e nas trs
esferas de Poder, alm daqueles atores situados no mbito da sociedade civil, como
as organizaes e instncias de representao social, as universidades e o
empresariado.
Em grande medida, o sucesso e a continuidade de iniciativas bem-sucedidas de
desenvolvimento local dependem da adequada construo do que pode ser chamado
de uma boa arquitetura institucional para os programas e projetos pblicos que as
Administraes locais podem implementar. Mesmo um projeto construdo com base no
respeito s demandas e potencialidades das organizaes sociais locais, que
considere o capital cultural latente e potencial das comunidades, que sinalize
claramente para alternativas de gerao de ocupao e renda e que utilize de forma
racional os recursos ambientais, pode no ter continuidade ou sustentabilidade se no
estiver assentado sobre amplo conjunto de parcerias governamentais e no
governamentais e sobre compromissos claramente estabelecidos para o conjunto de
instituies envolvidas.
Neste sentido, o conjunto de medidas direcionadas ao desenvolvimento institucional
das administraes municipais, tratado especificamente na quarta seo deste
Manual, deve tambm ser sublinhado.
Finalmente, na medida em que a questo da promoo do desenvolvimento
sustentvel vem sendo tratada cada vez mais em escala supra-local, contemplando
72

aes que se desdobram em territrios constitudos par mais de um Municpio, a
disposio para o estabelecimento de parcerias e de consrcios intermunicipais
tambm uma exigncia de nossos dias.
Assim, o que se quer realar na introduo desta seo que, no contexto atual, no
resta alternativa para as Administraes locais se no aquela que as situa como
agncias de desenvolvimento sustentvel, capazes de mobilizar as foras e
capacidades das comunidades, potencializar e preservar seus recursos fsicos,
ambientais e paisagsticos, e que, de forma integrada, indiquem para perspectivas
concretas de integrao e eqidade social, respeito aos direitos humanos e sociais, e
para criao de oportunidades inclusivas de ocupao e renda.
Trata-se de um desafio cuja superao aponta para o melhor caminho da gesto do
desenvolvimento local e territorial no contexto atual, onde solues integradas e
construdas numa estratgia de um futuro sustentvel devem abarcar polticas e
programas voltados ao desenvolvimento econmico, social, urbano e ambiental das
localidades e das microrregies onde se inscrevem, exploradas especificamente nos
captulos que se seguem.
73

SEO II CAPTULO 1
DESENVOLVIMENTO ECONMICO
Insero da economia local em um mundo globalizado
Desde o final dos anos de 1980, a agenda dos diferentes nveis de Governo,
organismos internacionais e organizaes no-governamentais vem incorporando
aes relacionadas valorizao da dimenso local da economia, apontando para o
surgimento de nova estratgia de desenvolvimento, pautada na articulao entre os
atores locais, visando construo de pactos que unam esforos e otimizem recursos.
A construo dessa nova estratgia decorreu inicialmente do processo de
reestruturao produtiva e da subseqente crise mundial do emprego, estabelecida
ainda no fim dos anos de 1970 nos pases centrais do capitalismo, e que assumiu no
Brasil contornos ainda mais contundentes, em funo da combinao entre reduo
da mo-de-obra pela insero de novas tecnologias, reforma do Estado e abertura da
economia. O quadro a seguir apresenta alguns dos impactos econmicos e territoriais
decorrentes da reestruturao da economia em uma lgica globalizada.

Impactos Econmicos
globalizao da economia, integrao
de grandes mercados, alta volatilidade
do capital financeiro;
flexibilizao da produo e das
relaes de trabalho;
novas formas de administrao que
favorecem o fortalecimento do setor
das pequenas empresas, vinculadas s
grandes empresas, num esquema de
terceirizao;
crescimento do desemprego e
separao entre crescimento
econmico e criao de emprego;
concentrao da produo em
unidades menores.
Impactos Territoriais
ampliao da mobilidade das
empresas e maior capacidade de
barganha destas em relao aos
governos;
intensificao da competio entre
as localidades em busca de
empresas e investimentos, em
alguns casos, guerra fiscal;
revalorizao das tradies e
capacidades locais e regionais
como reao ao processo de
globalizao, criando novas
oportunidades de mercado;
acelerao de todas as formas de
circulao.

No Municpio brasileiro, a reestruturao da economia e a crise do emprego
resultaram em aumento da demanda por mo de obra qualificada, especializao
territorial da produo (arranjos produtivos locais) e ampliao da competio entre
empresas e localidades, levando novos desafios s Administraes municipais.
A interveno da Administrao, para surtir efeito, demanda invariavelmente a
abertura de espaos de dilogo com os atores privados e a construo de pactos
amplos, nos quais sejam definidas aes conjuntas, visando criao e o
fortalecimento das empresas locais e a expanso da oferta de ocupaes e empregos.
Desse contexto surge a proposta do desenvolvimento econmico local, que consiste
em um modelo de dinamizao da economia pautado na articulao entre atores e na
74

reorganizao estratgica das foras produtivas e sociais existentes na localidade.
Nele, parte-se da premissa de que o desenvolvimento local no questo que
dependa apenas da interveno do Estado ou das atividades empresariais privadas,
mas sim do modo como o conjunto da sociedade organiza sua produo.
Nessa perspectiva, cabe ao setor pblico o papel de facilitador e fomentador das
atividades produtivas, formulando e discutindo com os atores locais empresrios,
empreendedores, lideranas comunitrias, sindicatos, universidades estratgias de
desenvolvimento econmico. Isso porque o Governo municipal, ancorado em suas
competncias constitucionais, pode promover medidas para fomentar a atividade
empresarial, assim como aes voltadas a proporcionar aos muncipes, na qualidade
de cidados e atores econmicos da comunidade, oportunidades de emprego,
trabalho e qualificao profissional.
Para identificar essas aes, torna-se necessrio lanar novo olhar sobre o territrio
econmico municipal, com o objetivo de explicitar seus pontos fortes e fracos, visando
traar estratgias de atuao que promovam o desenvolvimento, levando em
considerao as possibilidades reais de insero da economia local nos sistemas
regional, nacional e global. Muitos Municpios definem suas estratgias de interveno
por meio da elaborao de planos participativos de desenvolvimento local, calcados
em viso coletiva das especificidades geogrficas, perspectivas de insero nos
mercados regionais, realidade institucional e potencialidades produtivas
subaproveitadas.
Os pactos decorrentes destes planos permitem que sejam mobilizadas as foras
necessrias realizao de transformaes substanciais na esfera econmica,
refletindo diretamente na gerao de trabalho e renda para a populao local.
Deve-se, contudo, ter em vista que a dinmica econmica local no condicionada
apenas por fatores locais. A poltica macroeconmica nacional, os fluxos
internacionais de capital e a lgica globalizada da produo das grandes empresas
so elementos nos quais a capacidade de gesto das esferas locais de poder
praticamente nula. O mesmo no se pode falar do impacto desses elementos sobre o
cotidiano do Municpio.
H ainda questes de mbito regional que transcendem a esfera municipal, mas que
podem ser trabalhadas por aes consorciadas de Municpios. Vrios Municpios
reunidos podem atingir escala suficiente para a realizao de atividades que seriam
inviveis isoladamente. Isso pode ser encaminhado por meio de pactos regionais de
desenvolvimento que englobem Municpios de identidade produtiva semelhante e
disponham de mecanismos de integrao fsica. Nesses casos, devem-se identificar
aes que contemplem a coletividade dos Municpios envolvidos.
Existem no Brasil inmeros exemplos de Municpios que implantaram estratgias de
desenvolvimento local, organizando fruns, elaborando planos e implementando aes
para dinamizar a economia local. Mesmo quando no preside o processo, o
engajamento da Administrao municipal condio imprescindvel para que as
iniciativas possam ser bem-sucedidas. Isso se deve ao grande repertrio de aes que
o Municpio pode realizar no intuito de fomentar a economia local.
75

Aes municipais
O estmulo ao desenvolvimento local tem por base a vocao municipal para exercer o
papel de facilitador e impulsionador de empreendimentos. As autoridades municipais,
em relao s outras esferas de Governo, possuem algumas vantagens que lhes so
conferidas pela sua escala de atuao. A proximidade com o cotidiano da populao e
a possibilidade de dilogos diretos e continuados com suas lideranas permitem a
formulao de polticas pblicas conectadas s necessidades e especificidades da
produo local.
Nesse contexto, as Administraes municipais tm se voltado para as questes
relacionadas ao desenvolvimento local, considerando distintas vias de abordagem.
Tanto procuram atrair investimentos de grande porte como atuam na esfera local do
micro e pequeno empresariado, sendo este ltimo caminho alternativa bem mais
adequada realidade do pequeno Municpio. O fomento aos pequenos negcios e aos
empreendimentos cooperativos tende a impactar positivamente a estrutura social local,
pois estimula a distribuio de renda e induz os segmentos populares a um
comportamento mais ativo.
importante, no entanto, que as aes municipais no sejam pensadas de forma
isolada, e sim atravs de um programa que contemple medidas para superar os
diversos entraves existentes no circuito econmico local, trabalhando segmentos
produtivos diferentes, elos distintos das cadeias produtivas e empreendimentos de
porte e carter diferenciados. Dentre as aes mais comuns aplicadas nas estratgias
de desenvolvimento local, podem-se ressaltar algumas nas quais a participao do
Municpio tem-se mostrado especialmente importante:
Estabelecer tratamento diferenciado para as micro e pequenas empresas
na legislao municipal
A necessidade de criar um tratamento diferenciado para as micro e pequenas
empresas decorre de suas especificidades operacionais, bem como da capacidade de
gerar trabalho e renda que esses empreendimentos apresentam. A Lei Geral das
Micro e Pequenas Empresas (Lei Complementar N
o
123, de 14 de dezembro de 2006)
foi elaborada justamente com o intuito de definir as diretrizes do tratamento especfico
a ser dispensado as empresas de pequeno porte. Essa lei confere ao Municpio
importante papel, visto que muitas das aes capazes de facilitar o funcionamento dos
pequenos empreendimentos dependem de regulao municipal. Aes relacionadas
facilitao da inscrio e baixa dos empreendimentos, bem como tributao das
micro e pequenas empresas, vem recebendo ateno especial nas Leis Gerais
formuladas em mbito municipal. De modo geral, as medidas estimuladas pela nova
legislao para Micro e Pequenas Empresas esto resultando na ampliao da receita
das municipalidades, sobretudo a longo prazo, visto que as redues de taxas e
impostos tendem a ser compensadas pelo aumento da base de arrecadao, gerado
pela formalizao de microempreendimentos.
Investir na implantao e recuperao de infraestrutura
Outro grave problema enfrentado pelo Municpio brasileiro, sobretudo por aqueles
situados no interior do Pas, refere-se inexistncia de infraestrutura adequada para o
desenvolvimento de suas atividades econmicas. A precariedade das condies de
76

acessibilidade das estradas vicinais, por exemplo, fator que afeta sobremaneira as
comunidades rurais, comprometendo a comercializao dos produtos agrcolas. So
notveis ainda os benefcios do investimento em infraestrutura em Municpios de
economia centrada no turismo, seja em obras de saneamento, que ajudaro a
preservar o patrimnio ambiental, at intervenes de recuperao urbana que
ampliaro o nmero de atrativos.
Apoiar a comercializao
As dificuldades de comercializao de produtos e servios constituem graves entraves
ao desenvolvimento dos pequenos negcios, sobretudo nos Municpios de porte
reduzido. Aes como a organizao de feiras livres, realizao de festas, exposio
dos produtos locais nos circuitos de eventos comerciais da regio e a recuperao e
ordenamento de mercados populares so mecanismos eficientes para o fortalecimento
das atividades comerciais. fundamental, no entanto, que a construo e revitalizao
dos espaos locais de comercializao sejam pensadas de forma aberta
participao dos atores locais, considerando as necessidades e restries dos
empreendedores, evitando simultaneamente a concorrncia desleal com os
empreendimentos formais e a implementao de exigncias que inviabilizem as
atividades.
Facilitar o acesso aos servios financeiros
Todo e qualquer empreendimento demanda apoio creditcio e financeiro para
manuteno e expanso das suas atividades. A falta de acesso a esses servios pode
inviabilizar o surgimento e o crescimento dos empreendimentos locais, o que vem
levando diversos Municpios a desenvolver aes no campo das microfinanas,
ofertando crdito para empreendedores excludos do sistema financeiro tradicional. As
iniciativas de microcrdito vm mobilizando a economia nas comunidades mais pobres
das cidades brasileiras, constituindo forma eficiente de gerar postos de trabalho para a
populao em situao de maior vulnerabilidade social e econmica. Centenas de
Municpios brasileiros possuem bancos do povo ou instituies semelhantes voltadas
para oferecer crdito aos pequenos empreendedores, muitas vezes acompanhado de
aes de capacitao, assistncia tcnica e estmulo ao associativismo.
Ampliar o acesso tecnologia
Alguns Municpios vm investindo em polticas que ampliem o acesso dos
empreendedores tecnologia, viabilizando que as empresas locais se tornem mais
competitivas e consigam ofertar produtos e servios de maior valor agregado. Essas
aes, que visam aproximar os centros de conhecimento e a iniciativa privada,
apresentam significativa capacidade de gerar empregos diretos e indiretos em funo
do aumento da renda regional. A tecnologia, no entanto, no deve ser preocupao
apenas dos grandes centros urbanos, dado que pequenos Municpios, em parceria
com universidades prximas, centros de pesquisa agrcola e unidades de extenso
rural, vm estabelecendo programas que contemplam, a titulo de exemplo, o
melhoramento gentico de seus rebanhos de caprinos e bovinos, permitindo
significativos ganhos de renda para os produtores familiares dessas localidades.
77

Propiciar o acesso capacitao de recursos humanos e ao
empreendedorismo
As iniciativas de qualificao profissional representam uma das formas mais
tradicionais de o Governo municipal atuar no desenvolvimento econmico local. As
novidades esto no fato de que hoje em dia essa capacitao prope-se a ir alm da
qualificao tcnica, visando fomentar atitudes empreendedoras na populao local.
Vrias iniciativas prevem a incluso de contedos ligados temtica do
empreendedorismo na grade curricular das escolas municipais, fazendo com que os
alunos concluam seu ensino com melhor informao acerca do mercado de trabalho e
maior mpeto para iniciar e gerir negcios. Existem ainda iniciativas de capacitao
voltadas para o trabalho cooperativo e associativo, nas quais so fomentados valores
como cidadania, solidariedade e senso de equipe. Aes como essas so
fundamentais para difundir a cultura cooperativista, j tradicional na regio Sul do pas,
por todo o territrio nacional.
Realizar compras locais
Alguns Municpios tambm vm orientando suas compras de forma a fortalecer os
pequenos empreendimentos locais. Considerando que em boa parte dos Municpios
brasileiros o Poder Pblico constitui o principal agente econmico, o direcionamento
dos recursos para os pequenos negcios resulta na reduo da evaso de divisas do
Municpio e na ampliao da renda da populao local. Por intermdio do Programa
Federal de Aquisio dos Produtos da Agricultura Familiar do Governo Federal, vrios
Municpios esto adquirindo alimentos para escolas e programas sociais diretamente
de agricultores familiares e pescadores artesanais e de suas cooperativas. Algumas
Administraes Municipais tambm vm buscando adquirir no comrcio local produtos
como uniformes dos alunos das escolas, roupas dos funcionrios e o enxoval dos
hospitais, maternidades e postos de sade, alimentando, assim, seu circuito
econmico interno.
Apoiar a cooperao e o associativismo entre os pequenos produtores
A organizao coletiva dos micro e pequenos empreendedores permite que negcios
que se mostravam inviveis individualmente tornem-se rentveis, alm de
potencializar economicamente aqueles empreendimentos que j apresentam
sustentabilidade. Os ganhos com o cooperativismo e o associativismo, no entanto,
transcendem a dimenso econmica, visto que tambm so estimulados as relaes
de solidariedade e os vnculos comunitrios. Os Municpios podem apoiar as
cooperativas atravs de capacitao e da cesso de espaos e maquinrio para
produo e comercializao. tambm interessante a criao de espaos de
cooperao entre empreendedores populares, nos quais estimulada a realizao de
aes coletivas como as compras conjuntas, nas quais so formados grupos de
compradores para obter preos melhores no atacado.
Realizar aes integradas em arranjos produtivos locais
Muitos Municpios tm sua economia concentrada na elaborao de determinado
produto ou na prestao de um servio especfico. Quando esta especializao
envolve diversas atividades da mesma cadeia produtiva, afirma-se que nesse
Municpio ou regio existe um Arranjo Produtivo Local APL. O bom funcionamento
78

dos empreendimentos integrantes do arranjo fundamental para a economia local, e
tm sido desenvolvidos programas voltados especificamente para o fortalecimento de
um arranjo produtivo existente em seu territrio. Apoiar o APL significa direcionar uma
srie de aes para segmento especfico da economia, capacitando a mo-de-obra,
oferecendo crdito adequado, promovendo pesquisa e inovao, auxiliando na
divulgao dos produtos locais nos mercados regionais e adquirindo localmente parte
da produo que seja til aos seus programas e aes. Tal modalidade de ao visa a
atender de forma integral a cadeia produtiva, garantindo que esta no sofra
estancamentos na produo, comercializao ou consumo que paralisem a economia
local.
Constituir agncia de desenvolvimento
A construo de agncias de desenvolvimento se baseia na experincia espanhola de
criao de instituies para o fortalecimento da economia regional. A agncia de
desenvolvimento geralmente coordenada por um frum integrado pelos Governos
locais, empresas, instituies de ensino e pesquisa e demais atores engajados na
esfera da produo. Cabe agncia conduzir a execuo de aes, a captao de
recursos, a mobilizao de outros atores e o estabelecimento de parcerias, sendo,
portanto, instncia fundamental para a construo de pactos slidos que permitam a
conjugao e o alinhamento de foras para o desenvolvimento dos Municpios.
Esta ltima proposta ressalta a necessidade de se organizar a estrutura municipal para
participar dos espaos compartilhados de planejamento e para executar as aes que
forem definidas como de responsabilidade da Administrao no mbito do Plano de
Desenvolvimento Econmico Local. Considerando que tais aes no estaro restritas
s atribuies de uma ou outra Secretaria, necessrio que sejam mobilizados todos
os setores pertinentes da Administrao Municipal. Entretanto, importante que haja
um rgo formal ou grupo de trabalho (conforme as condies locais) que detenha,
pelo menos, a autoridade e a responsabilidade centrais nos processos de
sensibilizao, interlocuo, negociao e articulao interna e externa.
Na prtica, esse rgo ou grupo se localiza no setor administrativo que coordena o
processo de desenvolvimento local, quaisquer que sejam sua posio hierrquica e
nome: Secretaria (Diretoria, Departamento etc.) de Desenvolvimento Econmico; de
Trabalho, de Gerao de Emprego e Renda etc. Mais importante que a localizao do
rgo ou grupo de trabalho, a qualificao de seu pessoal, o cuidado na seleo do
seu perfil, em termos de conhecimentos, experincias, interesse e motivao pelo
assunto. Por meio de um grupo de trabalho, possvel fazer com que as aes de
carter multissetorial possam ser implementadas de forma articulada, integrada e
coerente com a realidade local.
importante ter clareza de que aes como as aqui apresentadas devem passar por
meticulosa adaptao realidade local para surtir os resultados almejados, visto que a
criao de solues adequadas ao contexto de cada Municpio ou regio um dos
elementos imprescindveis para o xito de poltica de desenvolvimento local. Esse
processo de adaptao e de elaborao de solues precisas para os problemas da
economia local no pode ser encaminhado de forma adequada sem que esteja
disponvel e sistematizado um elemento crucial para formatao de qualquer poltica
pblica: a informao.
79

A reunio e organizao de informaes relevantes sobre o Municpio, sua anlise
cuidadosa e difuso para os seus rgos e para outros atores cabe principal, mas
no exclusivamente Prefeitura. Em geral tais funes so atribudas ao rgo
central de planejamento municipal e/ou ao de desenvolvimento local, que deve ter a
cooperao de outros, internos ou externos ao Governo municipal. Este pode,
tambm, desenvolver diretamente estudos e pesquisas especficos para levantar as
informaes necessrias, mas isso nem sempre est ao seu alcance, em termos
tcnicos e financeiros. Neste caso, deve recorrer a medidas simples e baratas, mas
que produzam bons resultados: reunies com representantes dos diversos atores;
visitas e observaes de campo; consulta a fontes indiretas (exemplos: publicaes,
outros documentos, resultados de censos, dados estatsticos etc.), produzidos por
entidades especializadas, como universidades e institutos de pesquisa.
Consideraes finais
A insero das Administraes municipais na gesto da economia local no foi uma
ao espontnea por parte dos governantes. Ela se deu essencialmente em
decorrncia da globalizao e da ampliao da mobilidade das empresas e do capital,
que gerou progressiva disputa entre localidades, demandando aes por parte do
Poder Pblico que pudessem impedir o esvaziamento econmico.
Se, por um lado, os Governos locais no optaram voluntariamente pela adoo de
estratgias de desenvolvimento local, por outro puderam constatar que tais prticas
trazem amplos benefcios para a gesto pblica, vez que essas estratgias favorecem
o estabelecimento de parcerias com a iniciativa privada e aproximam os gestores dos
anseios da populao.
A proposta de desenvolvimento local, no entanto, no pode ser tratada como uma
panacia. necessrio ter clareza acerca das limitaes e possibilidades que o
desenvolvimento local oferece em meio a uma economia mundialmente competitiva,
na qual, muitas vezes, as possibilidades de resposta da localidade no conseguem
minimizar o efeito do imperativo global.
Desenvolvimento local no significa delegar unicamente ao prprio Municpio a
responsabilidade pelo bem-estar econmico e social da populao, como se as
localidades estivessem imunes a processos regionais, nacionais e mundiais sobre os
quais tm pouca ou nenhuma governabilidade. Uma proposta slida de
desenvolvimento local deve prever, inclusive, a construo de parcerias com os nveis
estadual e federal de Governo, convergindo o esforo federativo no sentido de criar
uma interveno que mobilize todas as esferas e instncias de representao pelo
desenvolvimento da localidade.
Se a proposta de desenvolvimento econmico local foi concebida em uma lgica
competitiva, o amadurecimento dessa proposta se d pela ao solidria.
Solidariedade entre os atores privados e pblicos de um mesmo Municpio,
cooperao regional entre Municipalidades de identidades semelhantes e ao
conjunta entre a populao local, os atores produtivos e todos os nveis de Governo,
permitindo a consolidao de novo modelo de desenvolvimento de baixo para cima,
sustentado por pactos amplos que transcendam a esfera econmica, incorporando
variveis culturais, ambientais, polticas e sociais, numa perspectiva de
sustentabilidade em suas distintas dimenses.
80

SEO II - CAPTULO 2
DESENVOLVIMENTO SOCIAL
Polticas de Desenvolvimento Social
Desenvolvimento Local e Sustentvel expresso que vem sendo utilizada cada vez
mais freqentemente tanto em escala mundial quanto no Pas. Esse conceito tem
atrado a ateno de muitas pessoas e instituies governamentais e no-
governamentais, nacionais e internacionais, nos ltimos anos.
Razo evidente repousa no reconhecimento de que o desenvolvimento, visto apenas
como processo de crescimento e acumulao econmica, no se reflete efetivamente
em desenvolvimento social, ou seja, em distribuio justa e eqitativa da produo, em
justia social, em melhorias concretas da qualidade de vida, na integrao e promoo
dos diversos segmentos sociais.
Nessa perspectiva, desenvolvimento , antes de tudo, processo de mudana social e,
neste sentido, tambm e principalmente processo de conquistas de direitos. No h
desenvolvimento econmico sem desenvolvimento humano e social.
A emergncia de novo fenmeno econmico, decorrente do processo de globalizao,
deve ser enfrentada com a instituio de novas formas de relaes de produo,
capazes de responder s exigncias do ajuste estrutural, mas que tambm projete
objetivos voltados para a humanizao e a superao dos abismos sociais hoje
existentes, assegurando-se dessa forma os direitos fundamentais consagrados na
Constituio Federal de 1988. Em outras palavras, a busca por novo padro de
desenvolvimento deve se orientar por um tipo de crescimento que aproveite com mais
eficincia os recursos endgenos das localidades ou regies. Espera-se com esta
iniciativa criar empregos e melhorar a qualidade de vida de populaes ali residentes,
contribuindo para a superao da pobreza, sob uma nova tica, onde desenvolvimento
social e desenvolvimento econmico situam-se numa perspectiva integrada e
sustentvel.
A busca do desenvolvimento social no se limita satisfao das necessidades
bsicas de sade, educao, emprego, renda etc. Estende-se promoo do
exerccio da cidadania no conjunto das comunidades que constituem dada sociedade,
promovendo o estreitamento de laos de cooperao e solidariedade e tornando os
indivduos tambm sujeitos das aes promovidas pelo Estado e pelo conjunto de
instituies da sociedade civil.
Nessa abordagem as localidades tornam-se campo privilegiado para que se avance
nessa direo e o Governo municipal se destaca como instncia capaz de conduzir
processo de mudana no tratamento tradicional de olhar e de agir sobre problemas
sociais e na implementao de polticas inovadoras capazes de promover a integrao
e o efetivo avano na conquista dos direitos e da cidadania plena.
Vale reforar que apenas na escala do Municpio e das microrregies possvel a
construo de novas formas de solidariedade e parceria entre os atores sociais e o
estabelecimento de redes, como formas de potencializar a capacidade de ao do
Estado. Em ltima anlise, pode-se dizer que o Municpio tem a misso de atuar como
elemento de transformao social, poltica e econmica.
81

rasileiro.

Tais constataes vm se constituindo em elementos impulsionadores de processos
de descentralizao intergovernamental e intragovernamental em todos os pases e
tm influenciado decisivamente a concepo de sistemas de proteo social e de
programas setoriais que se fundamentam em premissas de participao e integrao.
Os processos de descentralizao, de reformas do Estado, de redistribuio de papis
entre as distintas instncias de Governo e entre Estado e sociedade esto claramente
espelhados no cenrio institucional que vem sendo construdo no Brasil desde o
perodo da redemocratizao. Conformam tanto as alteraes ocorridas na forma de
prestao de servios de ateno social - sade, educao e assistncia social -,
quanto na concepo de iniciativas inovadoras implementadas em alguns Municpios
na direo do desenvolvimento integrado e sustentvel ou da implementao de
polticas especficas, ou de incluso social de determinados grupos, orientadas para a
promoo dos direitos humanos pela via da qualificao das polticas setoriais.
O marco institucional e as polticas pblicas na rea social
A descentralizao das formas de gesto e execuo das polticas pblicas,
experimentada nos ltimos 20 anos
10
, tem representado papel estratgico no
processo de desenvolvimento social b
Pode-se dizer que os movimentos sociais e de base local foram os grandes
impulsionadores desse processo, que se iniciou na dcada de 1970, sob conjuntura
poltica de grande mobilizao pela redemocratizao do Pas. Culminou, no final da
dcada de 1980, com a consagrao de um conjunto de reivindicaes por mudanas
sociais, polticas e econmicas, enfim por novo padro de desenvolvimento. E
encontra-se, desde os anos de 1990, em franca consolidao, com a crescente
responsabilidade do Municpio na proviso e gesto dos servios, ao mesmo tempo
em que se vo reduzindo as funes da Unio, que passa a assumir papel estratgico
nas definies de programas setoriais de alcance nacional e na alocao de recursos
financeiros.
Compatvel com tais movimentos, a Constituio Federal de 1988 instaurou um
modelo de organizao federativa dos mais descentralizados da Amrica Latina, pois
reconhece o Municpio como ente federado com autonomia legal, fiscal, administrativa
e poltica. No cenrio institucional decorrente da Constituio, considera-se o
Municpio como o nvel de Governo capaz de desenvolver mais e melhores
mecanismos de controle social e de implementao de polticas pblicas, ficando
desde ento com a expressiva responsabilidade de desenvolver as polticas de sade,
educao e assistncia social, entre outras. Para a execuo dessas polticas em
mbito local, a Constituio previu recursos atravs de transferncias obrigatrias e
limites mnimos de gastos nessas funes.
Com a gradativa transferncia da implementao das polticas publicas da esfera
federal para as esferas estaduais e municipais, comeam a surgir e a se desenvolver
os diversos pilares que do sustentabilidade a essa forma de gesto:

10
Vale realar que esse processo tem como marco a Constituio Federal de 1988, que completou 20
anos em 2008.
82

aspectos legais, marcados pelas leis instituidoras e regulamentadoras das polticas
descentralizadas, como o SUS (Sistema nico de Sade), a LOAS (Lei Orgnica
de Assistncia Social) e a LDB (Lei de Diretrizes e Bases da Educao);
diversos arranjos institucionais destinados ampliao da participao da
populao na gesto das polticas pblicas, tais como os conselhos setoriais, de
programas e temticos e as comisses municipais, entre outros;
mecanismos e instrumentos de gesto, como os planos setoriais e os consrcios
intermunicipais ou regionais.
A institucionalizao de conselhos municipais representa um dos principais aspectos
da poltica de descentralizao, controle social
11
e de participao implementada nas
dcadas de 1980 e 1990, ampliando-se, no Brasil, os espaos de interlocuo entre a
sociedade civil e Governo e colocando em prticas mecanismos que fortalecem a
concepo da democracia no Pas.
Os conselhos municipais podem ser divididos em trs tipos.
conselhos de polticas: caracterizam-se pela descentralizao administrativa e
repasse dos recursos pelo Governo Federal, como no caso dos Conselhos
Municipais de Sade, de Educao, de Defesa dos Direitos da Criana e do
Adolescente, e de Assistncia Social.
conselhos de programas: esto vinculados a programas governamentais
especficos e trabalham articulados a comisses municipais. Por exemplo,
Conselho Municipal de Trabalho e Emprego, de Desenvolvimento Rural, de
Habitao etc.
conselhos temticos: no so obrigatrios e apresentam formato variado e
consistem na iniciativa do Governo local resultante das demandas da sociedade,
como, por exemplo, Conselho Municipal de Defesa dos Direitos Humanos, da
Mulher, das Populaes Negras, das Populaes Indgenas, de Pessoas da
Terceira Idade, de Pessoas Portadoras de Necessidades Especiais, de
Oramento, de Cultura etc.
As funes e atribuies de cada conselho so definidas na lei (ou decreto) que
estabelece a sua criao, composio e funcionamento. A iniciativa legislativa para
criao dos conselhos, de qualquer natureza, exclusiva do Prefeito Municipal, j que
dispor sobre a criao, estruturao e atribuies de rgos da Administrao
Pblica municipal.
Aos conselhos setoriais de polticas associam-se fundos especiais para onde so
repassados os recursos da respectiva rea. Destacam-se, neste particular, os fundos
especiais nas reas de Assistncia Social, Sade e Criana e Adolescente, para os
quais se verificam repasses regulares de recursos. Os fundos municipais setoriais so
instrumentos de captao e aplicao de recursos para o financiamento das aes na
rea respectiva. Como no caso dos conselhos, a iniciativa para sua criao
prerrogativa do Executivo municipal, que deve prop-los por meio de projeto de lei,

11
Entende-se por espaos de controle social os mecanismos institudos no mbito do Poder Pblico, em
especial o Executivo, para o acompanhamento e a fiscalizao compartilhada dos atos do Governo.

83

onde se expliquem claramente os objetivos, bem como se definam as determinaes
legais relativas ao seu funcionamento, ou seja, dispor de oramento, fazer relatrios e
balancetes mensais incorporando-os contabilidade geral da Prefeitura Municipal. As
fontes de recursos que podem compor os fundos especiais setoriais so:
recursos provenientes da transferncia dos fundos nacionais e estaduais;
dotaes oramentrias do Municpio e recursos adicionais que a lei estabelecer
no transcorrer de cada exerccio;
doaes, auxlios, contribuies, subvenes e transferncias de entidades
nacionais e internacionais, organizaes governamentais e no-governamentais;
receitas de aplicaes financeiras de recursos do fundo, realizadas na forma da lei;
parcela do produto de arrecadao de outras receitas prprias oriundas de
financiamento das atividades econmicas, de prestao de servios e de outras
transferncias que o fundo ter direito a receber por fora de lei e de convnios no
setor;
produto de convnios firmados com outras entidades financiadoras;
outras receitas que venham a ser legalmente institudas.
Os recursos dos fundos especiais devero ser aplicados obedecendo aos diferentes
estgios determinados pela Lei n. 4.320 (empenho prvio, ordenamento de despesa,
liquidao e pagamento). Se o Municpio o prprio executor do servio, dever
aplicar os recursos normalmente, conforme a legislao em vigor. Se o Municpio
conta com entidades no-governamentais prestadoras de servios, dever proceder
ao repasse dos recursos mediante formalizao de instrumento jurdico.
Outro importante instrumento de gesto que acompanha os conselhos o plano
municipal da poltica respectiva. Tal plano deve decorrer das deliberaes do conselho
especfico e, em alguns casos, sua existncia condiciona o repasse de recursos por
parte do Governo Federal, em geral gerenciados no mbito do fundo especial
respectivo.
Poltica de sade
As aes de ateno sade foram as primeiras a serem descentralizadas. Ainda no
final da dcada de 1980, foi concebido e iniciou-se a implementao do SUS (Sistema
nico de Sade), agilizando e otimizando os processos de definio dos programas, a
oferta de servios e a gesto do setor. O SUS consiste em modelo de prestao de
servios e aes de sade em mbito nacional. Com concepo unificada, organiza-se
de forma regionalizada e hierarquizada e sustenta-se nos seguintes princpios:
acesso universal e igualitrio;
cobertura integral;
gratuidade dos servios;
financiamento pblico;
participao e controle social;
descentralizao da gesto para Estados e Municpios.
O Sistema abarca ainda aes de: vigilncia sanitria; fiscalizao e controle de
substncias e produtos de interesse para a sade; produo de medicamentos e de
equipamentos; formao de recursos humanos na rea de sade; incremento ao
84

desenvolvimento cientfico e tecnolgico, alm de colaborao na proteo do meio
ambiente e na formulao da poltica e execuo das aes de saneamento bsico.
O financiamento do SUS foi definido pela Emenda Constitucional n. 29, que vincula
recursos para a rea da sade nos trs nveis de Governo. Aos Municpios cabe
destinar sade no mnimo 15% da receita arrecadada dos impostos e transferncias
constitucionais. Alm desses recursos, h os repasses do Ministrio da Sade e das
Secretarias Estaduais de Sade, via convnios, referentes a aes contidas no Plano
Municipal, concebido no mbito do Conselho.
No conjunto de aes sob a gerncia do Municpio, destacam-se as aes bsicas de
sade, desenvolvidas por meio dos agentes comunitrios de sade e das equipes de
sade da famlia, iniciativas locais que possibilitam maior adequao das aes s
necessidades de sade da populao.
So reconhecidos, dentre outros, dois caminhos para qualificar e ampliar a ateno
bsica:
identificao de reas estratgicas mnimas, relacionadas a problemas de sade
de abrangncia nacional e, portanto, prioritrios para o SUS, como sade da
mulher, da criana e do adolescente, sade bucal, controle da hipertenso, da
diabetes, da tuberculose, das DSTs, em especial a AIDS, e da hansenase;
formao de mdulos assistenciais resolutivos (ou consrcios intermunicipais ou
regionais) constitudos por um ou mais Municpios de modo que se garanta o
acesso dos cidados s aes de sade necessrias para atender problemas
comuns, que nem sempre podem ser oferecidas em cada territrio municipal.
Isto significa que, na organizao do sistema de sade em cada Municpio, deve-se
observar o nvel de complexidade da demanda em funo da densidade populacional
e das condies objetivas, isto , da capacidade institucional de gesto de cada regio
para atender a essa demanda. Naqueles Municpios com alta concentrao
populacional, a rede de assistncia tende a ser mais complexa e fazem-se
necessrios arranjos institucionais supralocais.
So necessrias tambm aes voltadas para a sensibilizao das equipes de sade
quanto ao problema da violncia intrafamiliar contra a criana, a mulher e o idoso e
questo dos preconceitos de ordem sexual, racial, religiosa e outros, inclusive a
violncia domstica, que vista como questo de sade pblica. A incorporao das
necessidades especficas dos grupos sociais hoje o grande desafio da gesto local
na concepo e implementao das polticas pbicas de sade. Ao mesmo tempo em
que devem ser universais, devem focalizar as especificidades de crianas e
adolescentes, de mulheres, de negros, de portadores de deficincia, dentre outros.
O melhor caminho para a construo de um sistema municipal de sade de fato
compatvel com as necessidades locais a participao de pessoas e organizaes
na gesto e monitoramento dos recursos e das polticas pblicas atravs dos
conselhos.
Poltica de assistncia social
No final de 1993, cinco anos aps a Carta Constitucional, foi aprovada a Lei Orgnica
de Assistncia Social - LOAS, que regulamentou a Constituio e tornou possvel e
85

efetiva a Assistncia Social como dever do Estado e direito de cidadania, sem a
necessidade de contribuio prvia, ou seja, como poltica pblica.
A concepo de Assistncia Social contida na LOAS visa assegurar benefcios
continuados e eventuais, servios e programas socioassistenciais para enfrentar as
condies de vulnerabilidades que fragilizam a resistncia do cidado e da famlia ao
processo de excluso sociocultural, dedicando-se ao fomento de aes
impulsionadoras do desenvolvimento de potencialidades essenciais conquista da
autonomia.
Em 2005 no sentido de dar um carter uniformizado s aes socioassistenciais, como
j previsto na LOAS, aprovada a implantao do Sistema nico de Assistncia
Social - SUAS uma verdadeira revoluo na assistncia social brasileira
12
.
Fruto de quase duas dcadas de debates, o Sistema coloca em prtica os preceitos da
Constituio de 1988, que integra a Assistncia Social Seguridade Social,
juntamente com Sade e Previdncia. Nessa nova concepo, as diversas aes e
iniciativas de atendimento populao deixam o campo do voluntarismo e passam a
operar sob a estrutura de poltica pblica de Estado.
De mero favor, de prtica assistencialista e tuteladora, a assistncia social, seus
servios e benefcios passam para um campo novo, o campo dos direitos de
cidadania. A Assistncia Social (LOAS/SUAS) exige que as provises assistenciais
sejam prioritariamente pensadas no mbito das garantias de cidadania sob vigilncia
do Estado, cabendo a este a universalizao da cobertura e garantia de direitos e de
acesso para esses servios, programas, projetos e benefcios sob sua
responsabilidade.
Esse desenho inova ao afirmar para a Assistncia Social seu carter de direito no
contributivo (independentemente de contribuio Seguridade Social e para alm dos
interesses do mercado), ao apontar a necessria integrao entre o econmico e o
social e ao apresentar novo desenho institucional para a assistncia social. Inova,
tambm, ao propor a participao da populao e o exerccio do controle da sociedade
na gesto e execuo das polticas.
A universalizao dos direitos sociais um dos princpios deste novo modelo
socioassistencial. Neste contexto, a assistncia social, a partir do princpio da
intersetorialidade, propicia o acesso a inmeras pessoas em situao de
vulnerabilidade pessoal e/ou social s demais polticas setoriais, uma vez que busca
garantir seguranas para seus usurios:
segurana de sobrevivncia (de rendimento e de autonomia);
de acolhida; e
de convvio ou convivncia familiar e comunitria.
Essas seriam as condies fundamentais para tornar o usurio do servio
socioassistencial alcanvel pelas demais polticas.

12
O marco oficial para a implantao do Sistema foi em julho de 2005, com a aprovao da
Norma Operacional Bsica do SUAS pelo Conselho Nacional de Assistncia Social - CNAS.
86

Por sua vez, como um sistema de gesto, esse arranjo institucional prope pela
primeira vez na histria do Pas, sob a primazia do comando do Estado, a organizao
em todo o territrio nacional de servios socioassistenciais destinados a milhes de
brasileiros, em todas as faixas etrias, com a participao e a mobilizao da
sociedade civil nos processos de implantao e implementao do Sistema.
Isto significa dizer que cabe aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios a
organizao e gesto tcnica e financeira dos servios socioassistenciais.
O SUAS, pactuado nacionalmente e deliberado pelo CNAS, prev uma organizao
participativa e descentralizada da assistncia social, com servios voltados para o
fortalecimento da famlia, sem, no entanto, sobrecarreg-la, mas ao contrrio
protegendo-a e apoiando-a.
Baseado em critrios e procedimentos transparentes, o SUAS altera
fundamentalmente operaes como o repasse de recursos federais para Estados,
Municpios e Distrito Federal, a prestao de contas e a maneira como os servios
esto hoje organizados do ponto de vista da gesto de recursos.
O SUAS promove mudana de contedo e de gesto da poltica pblica de assistncia
social, ao materializar o contedo da Lei Orgnica da Assistncia Social - LOAS (Lei
n 8.742, de 7/9/1993), e definir os conceitos e as bases que vo orientar a
estruturao do sistema nos Estados, no Distrito Federal e nos Municpios. Em outras
palavras, o SUAS oferece concretude Poltica Pblica de Assistncia Social na
perspectiva de construir os direitos de seus usurios e sua insero na sociedade.
Nveis de Proteo Social
O novo modelo socioassistencial reorganiza a rede de atendimento e, por conseguinte,
redefine os conceitos de programas, projetos, servios e benefcios socioassistenciais
em seu mbito. De acordo com a NOBSUAS,
a rede de atendimento ou rede socioassistencial um
conjunto integrado de aes de iniciativa pblica e da
sociedade, que ofertam e operam benefcios, servios,
programas e projetos, o que supe a articulao entre todas
estas unidades de proviso de proteo social, sob a hierarquia
de bsica e especial e ainda por nveis de complexidade
13
.
Os servios socioassistenciais so divididos em duas categorias de ateno ao
cidado: Proteo Social Bsica e Proteo Social Especial de Mdia e de Alta
Complexidade. Essa diviso foi definida em 2004, na PNAS que organiza programas,
servios, projetos e benefcios socioassistenciais de acordo com a complexidade do
atendimento:
Proteo social bsica
So aes de carter preventivo e o objetivo fortalecer os laos familiares e
comunitrios. Exemplos: Programa de Ateno Integral Famlia - PAIF, aes

13
NOB-SUAS, p. 94.
87

voltadas para crianas de zero a seis anos de idade, atividades de socializao e
convivncia.
Proteo Social Especial de Mdia Complexidade
So aes destinadas a situaes onde os direitos do indivduo e da famlia j foram
violados, mas ainda h vnculo familiar e comunitrio. Os servios desse nvel de
complexidade exigem estrutura tcnica e operacional especializada, com atendimento
individualizado e monitoramento sistemtico. O servio de combate explorao e ao
abuso sexual de crianas e adolescentes um exemplo de servio de mdia
complexidade, bem como o atendimento populao em situao de rua e o
atendimento aos adolescentes cumprindo medidas socioeducativas em meio aberto
(L.A. Liberdade Assistida e PSC Prestao de Servios Comunidade), dentre
outros.
Proteo Social Especial de Alta Complexidade
Atende a casos onde os direitos do indivduo ou da famlia j foram violados, e o
vnculo familiar rompido. Eles garantem proteo integral - moradia, alimentao,
trabalho - para quem est em situao de ameaa, necessitando deixar o ncleo
familiar ou comunitrio. Abrigos e albergues so alguns exemplos de servios de
proteo social de alta complexidade.
Com efeito, os servios so atividades continuadas que visam melhoria da vida da
populao por meio do desenvolvimento de aes direcionadas para suas
necessidades bsicas.
Os servios tm importante papel na proviso da Assistncia Social, seja no mbito da
Proteo Social Bsica ou da Proteo Social Especial. Eles objetivam processar o
acesso a segurana e cobertura de necessidades essenciais da populao, tais como
alimentao, abrigo, lazer e cultura, profissionalizao, informao, apoio psicolgico,
apoio domiciliar, entre outros. Apiam processos de incluso social de seus usurios
na vida comunitria/societria e familiar.
Os programas diferenciam-se das aes continuadas como os servios, pois so
integrados e complementares, delimitados em tempo e espao e voltados para
qualificar, incentivar, potencializar e melhorar os benefcios e os servios
socioassistenciais. So exemplos de programas: para crianas e adolescentes, idosos,
capacitao profissional de jovens, lazer infanto-juvenil (cursos, bibliotecas
comunitrias), erradicao do trabalho infantil, entre outros.
Os projetos integram os dois nveis de proteo social do SUAS: bsica e especial de
mdia e alta complexidade. Os projetos, por terem princpio, meio e fim, so ofertados
s famlias e indivduos visando sua sua qualificao, autonomia e emancipao,
buscando subsidiar financeira e tecnicamente, iniciativas que lhes garantam meios,
capacidade produtiva e de gesto para melhoria das condies gerais de subsistncia,
elevao do padro de qualidade de vida, preservao do meio ambiente e sua
organizao social. Compreendem iniciativas de apoio econmico-social a grupos
populares. So exemplos de projetos: gerao de trabalho e renda, incentivo ao
protagonismo juvenil, economia solidria, entre outros.
Os benefcios podem caracterizar-se por sua natureza continuada ou eventual, tendo
ou no condicionalidades.
88

O benefcio de prestao continuada previsto na Constituio Federal de 1988,
regulamentado pela LOAS e reafirmado no Estatuto do Idoso. Consiste no repasse
direto ao beneficirio pelo Governo Federal de um salrio mnimo mensal ao idoso
(com 65 anos ou mais) ou pessoa com deficincia que no tenha condies de
garantir a sua prpria subsistncia ou t-la garantida pela famlia. um benefcio
sem condicionalidades, pois se refere ao pblico excludo do sistema
previdencirio. Sua gesto feita pelo rgo gestor federal responsvel pela
poltica de assistncia social (MDS) e sua operacionalizao realizada pelo
Instituto Nacional de Seguro Social - INSS. Segundo a LOAS, o benefcio deve
passar por um processo de reviso a cada dois anos para que seja verificada a
permanncia das condies que lhe deram origem. A regulao pela assistncia
social tem levado reviso de suas bases operacionais, o que acarretar a
instituio de sistema de monitoramento e avaliao do benefcio em consonncia
aos padres de qualidade dos servios socioassistenciais previstos no SUAS.
Alm disso, os beneficirios passam a ter prioridade nos servios de Proteo
Social Bsica.
Os benefcios eventuais so modalidade de proteo social bsica de carter
suplementar e temporrio que integra organicamente as garantias do SUAS.
Destina-se aos cidados e s famlias com impossibilidade de arcar por conta
prpria com situaes de vulnerabilidade temporria. So prestados e
regulamentados pelos Municpios e Distrito Federal. Alm dos que visam atender
s vulnerabilidades temporrias advindas de nascimento ou morte em famlia,
outros benefcios eventuais podero ser criados com a finalidade de atender a
vtimas de calamidade pblica, conforme indica a LOAS (ver 2 do art. 22). Na
integrao com os servios socioassistenciais, devem ser priorizados crianas,
adolescentes, idosos, pessoas com deficincia, gestantes e nutrizes.
Os benefcios com condicionalidades so aqueles que visam o repasse direto de
recursos aos beneficirios, como forma de acesso renda, visando o combate
fome, pobreza e outras formas de privao de direitos, que levem a situao de
vulnerabilidade social. O principal programa de transferncia de renda com
condicionalidades da atualidade o Programa Bolsa Famlia, mas tambm podem
ser includos nessa categoria as transferncias de renda do Programa Agente
Jovem e do Programa de Erradicao do Trabalho Infantil - PETI. Ambos, assim
como o Programa Bolsa Famlia, constantes do Cadastro nico de Programas
Sociais - Cadnico.
Tipos de gesto do SUAS
O SUAS comporta quatro tipos de gesto: dos Municpios, do Distrito Federal, dos
Estados e da Unio. Uma das inovaes do sistema a classificao dos Municpios
em trs nveis de gesto (inicial, bsica e plena), de acordo com a capacidade que
cada cidade tem de executar e co-financiar os servios da assistncia social
14
.
A Gesto Inicial corresponde ao tipo no qual foram enquadrados automaticamente
todos os Municpios, aps a aprovao do SUAS, que estavam habilitados
conforme a NOB 98.

14
O sistema atribui para cada esfera de governo responsabilidades e incentivos e estabelece
tambm condies de habilitao e desabilitao dos Municpios, as quais podem ser
consultadas na prpria NOB-SUAS.
89

Gesto Bsica o nvel em que o Municpio assume a proteo social bsica e
deve responsabilizar-se pela oferta de programas, projetos e servios
socioassistenciais que fortaleam vnculos familiares e comunitrios e que
promovam beneficirios do Benefcio de Prestao Continuada - BPC e
transferncia de renda.
Na Gesto Plena, o Municpio tem a gesto total das aes de assistncia social
independentemente da origem de seu financiamento.
Municpios em todos os nveis de gesto devem possuir Conselho, Plano e Fundo
Municipal de Assistncia Social e tambm fazer aportes ao seu fundo, conforme
disposto no art. 30 da LOAS, e seu pargrafo nico, includo pela Lei n. 9.720/98.
Aqueles que quiserem se habilitar no nvel Bsico ou Pleno de gesto, entre outros
requisitos devem dispor ou planejar organizar sua rede de proteo social bsica por
intermdio dos Centros de Referncia da Assistncia Social CRAS, em quantidade
proporcional ao seu porte, dentre outros compromissos.
Dessa forma, a habilitao dos Municpios condio de cada um dos tipos de gesto
(inicial, bsica e plena) do SUAS depender do cumprimento de todos os requisitos e
implicar responsabilidades e prerrogativas j descritas neste tpico.
A desabilitao dos Municpios de um nvel de gesto cabe ao pacto feito no mbito da
Comisso Intergestores Bipartite - CIB e pode ser solicitada a qualquer tempo pela
prpria Secretaria Municipal de Assistncia Social, pelo correspondente Conselho
Municipal de Assistncia Social, pela Secretaria de Estado de Assistncia Social ou
congnere, pelo Conselho Estadual de Assistncia Social ou pelo Gestor Federal. A
desabilitao pode ser decidida tambm quando no processo de reviso das
habilitaes ficar constatado o no cumprimento das responsabilidades e requisitos
referentes condio de gesto em que se encontra o Municpio. A desabilitao pode
ser total ou de um para outro nvel.
A poltica de recursos humanos no mbito da poltica de
assistncia social
A Poltica da Assistncia Social na perspectiva do SUAS baseia-se na garantia de
direitos sociais, defesa da justia social e de compromisso profissional na qualidade
dos servios prestados populao. Para o alcance desses ideais, fundamental a
constituio de corpo tcnico funcional especfico no mbito da assistncia social e a
qualificao profissional para efetivar trabalho tcnico-poltico que rompa com a
subalternidade histrica marcante na rea da assistncia social brasileira.
A poltica de recursos humanos, de descentralizao, de financiamento e de controle
social constitui eixo-estruturante do Sistema Nacional de Assistncia Social. O novo
sistema de gesto nacional representa momento de mudana e de anulao do
paradigma conservador da rea de atuao do profissional da assistncia social.
A implantao do SUAS requer ateno aos novos procedimentos tecnico-operativos
na direo da profissionalizao e da capacitao dos quadros da assistncia social,
da rede estatal e da rede pblico-privada constituda inclusive por profissionais de
diferentes reas: conselheiros, representantes de organizaes no-governamentais,
lideranas de instituies, movimentos sociais e comunitrios.
90

Uma poltica de pessoal bem equacionada deve definir a
equipe profissional bsica para servios e programa, natureza
e nmero de profissionais adequados, plano de carreira, cargos
e salrios, condies de trabalho necessrias a uma atuao
qualificada e um sistema de capacitao continuada,
envolvendo tambm as organizaes da sociedade civil e os
conselhos gestores
15
.
O que est em jogo na construo da identidade do trabalhador da assistncia social
o desafio de consolidar o perfil tcnico voltado para o interesse pblico de garantia dos
direitos sociais e compromisso com as relaes democrticas na concepo e
implementao da poltica proteo social.
Vale realar que o principal recurso do qual a Assistncia Social dispe para a
prestao dos servios socioassistenciais consiste no ser humano, nas pessoas que
trabalham na rea. Isso significa que h relao direta entre a qualidade dos servios
prestados e a qualificao dos recursos humanos que operam tais servios.
Integra a NOB/RH-SUAS a Poltica de Capacitao dos trabalhadores pblicos e da
rede prestadora de servios, gestores e conselheiros da rea, de forma sistemtica,
continuada, sustentvel, participativa, nacionalizada e descentralizada, respeitadas as
diversidades regionais e locais, e fundamentada na concepo da educao
permanente.
A criao de um Plano de Cargos e Carreiras - PCC, por exemplo, questo prioritria
a ser considerada.
A contextualizao e o papel da rede socioassistencial privada tambm se apresentam
como de suma importncia, j que grande parte dos trabalhadores da rea encontra-
se nas entidades e organizaes de Assistncia Social.
Enfim, os princpios e diretrizes contidos na NOB/RH-SUAS tm por finalidade
primordial estabelecer parmetros gerais para a gesto do trabalho a ser
implementada na rea da Assistncia Social, englobando todos os trabalhadores do
SUAS, rgos gestores e executores de aes, servios, programas, projetos e
benefcios da Assistncia Social, inclusive quando se tratar de consrcios pblicos e
entidades e organizaes da assistncia social.
Poltica de educao
medida que o quadro social, poltico e econmico do incio do sculo XX se
desenhava, a educao comeava a se impor como condio fundamental para o
desenvolvimento do Pas. O formato assumido pela Poltica de Educao no Brasil
resultado dos debates travados nos longos anos em que foram traadas as suas
diretrizes e bases, em especial no perodo aps a Constituio Federal de 1988.
Permearam as discusses sobre a poltica de educao diversas questes, das quais
se destacam:

15
Degenszajn, Raquel Raichellis et al. IEE, Cadernos SUAS Estruturao e Implantao do Sistema nico
de Assistncia Social para Estados e Municpios, Caderno 1, captulo 1: SUAS: O papel Estratgico do
Estado, outubro 2006
91

necessidade de universalizao do ensino bsico, tendo em vista as
desigualdades sociais e regionais no tocante ao acesso e permanncia no
ensino bsico expressadas pelos altos ndices de analfabetismo e de evaso;
novas funes da educao diante das exigncias impostas pelos impactos da
globalizao em alguns planos da realidade.
No que diz respeito incidncia das transformaes mundiais que vm ocorrendo nos
ltimos 20 anos, chamam a ateno alguns aspectos que levam a repensar o papel da
educao. No plano econmico, a abertura dos mercados e a admisso de novas
formas de produo exigem mo-de-obra cada vez mais qualificada e preparada para
absorver a qualquer tempo as inovaes introduzidas pelos avanos tecnolgicos. No
plano social e cultural, o intercmbio seja por meio do turismo ou pela internet e
demais meios de comunicao com culturas e grupos sociais at ento
desconhecidos ou inexplorados, como tambm a emergncia de manifestaes
religiosas e polticas das mais diversificadas, conduz o indivduo a novas formas de
sociabilidade e de compreenso de si e do mundo.
Atribui-se educao a funo de contribuir para a reduo das desigualdades
sociais, para a promoo da eqidade e do desenvolvimento, sendo o nvel de
conhecimento um dos seus principais indicadores, como patrimnio social e cultural
de toda a humanidade. Significa a compreenso de si e do mundo e tambm se traduz
por capacidades ou habilidades que permitem a insero individual na vida social e
produtiva.
Nesse cenrio, os processos formativos tradicionais devem possibilitar ao educando a
capacidade de aprender permanentemente. Essa necessidade interminvel de
conhecimento rompe com a idia da existncia de fases da vida de menor ou maior
capacidade de aprendizado ou de produtividade.
Direito de todos e dever da famlia e do Estado, e inspirada nos princpios de liberdade
e nos ideais de solidariedade humana, de valorizao profissional, de gesto
democrtica do ensino pblico, a educao, tal como definida na Lei de Diretrizes e
Bases - LDB (Lei n. 9.394/96), tem por finalidade o pleno desenvolvimento do
educando, seu preparo para o exerccio da cidadania e sua qualificao para o mundo
do trabalho.
Ainda que a educao seja processo permanente que se desenvolve durante toda a
vida, a educao de base que compreende a educao infantil, ensino fundamental
e ensino mdio essencial para que se construam as capacidades exigidas, para o
bom aproveitamento das oportunidades que se apresentam com os processos de
globalizao. E a existncia de bom sistema pblico de ensino, onde impere a
educao cidad, indispensvel para a promoo da eqidade. Em outras palavras,
garantir ensino bsico de qualidade a toda a populao pr-requisito para a reduo
dos nveis de desigualdade persistentes no pas.
Compete prioritariamente aos Municpios atuar no ensino fundamental e na educao
infantil creche e pr-escola para crianas de zero a seis anos. No conjunto das
obrigaes do Estado com a educao, cabe ao Municpio a sua efetivao mediante
a garantia de:
92

Ensino fundamental obrigatrio e gratuito, assegurando-se igual acesso
para todos os que a ele no tiveram oportunidade na idade prpria.
O ensino fundamental, com durao mnima de oito anos, podendo se desdobrar em
ciclos, obrigatrio e gratuito na escola pblica, e tem por objetivo a formao bsica
do cidado, mediante desenvolvimento da capacidade de aprender, tendo como meios
bsicos o pleno domnio da leitura, da escrita e do clculo; compreenso do ambiente
natural e social, do sistema poltico, da tecnologia, das artes e dos valores em que se
fundamenta a sociedade; fortalecimento dos vnculos de famlia, dos laos de
solidariedade humana e de tolerncia recproca em que se assenta a vida social.
O no oferecimento do ensino obrigatrio pelo Poder Pblico, ou sua oferta irregular,
para a faixa que compreende dos sete aos 14 anos, importa responsabilidade da
autoridade competente. Assim, de responsabilidade do Poder Pblico local o
recenseamento dos educandos no ensino fundamental, zelando por sua freqncia
escola. Ressalta o importante papel dos Conselhos Tutelares em dar conhecimento
dos casos de faltas injustificadas e evaso escolar.
Conforme a LDB, o ensino fundamental deve ser presencial, sendo o ensino a
distncia utilizado como complementao da aprendizagem ou em situaes
emergenciais.
permitida ao Municpio a atuao em outros nveis de ensino mdio e superior
somente quando estiverem atendidas plenamente as necessidades de sua rea de
competncia e com recursos acima dos percentuais mnimos vinculados pela
Constituio Federal manuteno e desenvolvimento do ensino.
Atendimento educacional especializado aos portadores de deficincia,
preferencialmente na rede regular de ensino.
Entende-se por educao especial a modalidade de educao escolar, oferecida
preferencialmente na rede regular de ensino, para educandos portadores de
necessidades especiais (ou pessoas portadoras de deficincia).
Quando necessrio, devero existir servios de apoio especializado, na escola regular,
para atender s peculiaridades dessa clientela, sendo-lhes assegurados tambm
currculos, mtodos, tcnicas, recursos educativos e de organizao especficos, para
atender s suas necessidades.
O atendimento educacional ser feito em classes, escolas ou servios especializados,
sempre que, em funo das condies especficas dos alunos, no for possvel a sua
integrao s classes de ensino regular.
Atendimento ao educando no ensino fundamental atravs de programas
suplementares de material didtico-escolar, transporte, alimentao e assistncia
sade, os quais sero financiados com recursos provenientes de contribuies sociais
e outros recursos oramentrios.
93

Organizar os seus sistemas de ensino em regime de colaborao com a Unio, os
Estados e o Distrito Federal, de modo a assegurar a universalizao do ensino
obrigatrio.
Os sistemas municipais de ensino compreendem:
I - as instituies do ensino fundamental, mdio e de educao infantil mantidas pelo
Poder Pblico municipal;
II - as instituies de educao infantil criadas e mantidas pela iniciativa privada;
III - os rgos municipais de educao.
Cumpre ainda ao Municpio organizar, manter e desenvolver seus rgos e instituies
oficiais, integrando-os s polticas e planos educacionais da Unio e dos Estados,
baixar normas complementares e autorizar, credenciar e supervisionar os
estabelecimentos do sistema de ensino particular.
Oferecer a educao infantil em creches e pr-escolas
Primeira etapa da educao bsica, a educao infantil tem como finalidade o
desenvolvimento integral da criana at seis anos de idade, em seus aspectos fsico,
psicolgico, intelectual e social, complementando a ao da famlia e da comunidade.
Deve ser oferecida em creches, ou entidades equivalentes, para crianas de at trs
anos de idade, e em pr-escolas, para as crianas de quatro a seis anos de idade.
Quanto ao financiamento da educao, a Constituio Federal no seu art. 212 define
que os Estados, o Distrito Federal e os Municpios devem aplicar no mnimo 25% das
receitas resultantes de impostos e de transferncias (conforme arts. 158 e 159) na
manuteno e desenvolvimento do ensino.
Alm disso, os Municpios recebem do Fundo Nacional de Desenvolvimento de Ensino
Fundamental e de Valorizao do Magistrio (FUNDEF), um valor complementar para
aplicar no ensino fundamental. Os recursos do FUNDEF so repassados aos Estados
e Municpios obedecendo a coeficientes calculados com base no nmero de
matrculas no Ensino Fundamental regular das respectivas redes de ensino, no ano
anterior. Para isso, leva-se em conta o resultado do Censo Escolar, realizado pelo
INEP (Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais).
Consideraes finais
O desenvolvimento, pela via da promoo e da integrao social, pode se dar por
meio do uso adequado dos recursos e instrumentos postos disposio dos
Municpios no mbito das polticas sociais. A forma de atender aos distintos grupos
sociais da respectiva comunidade e o processo de distribuio dos recursos em cada
caso qualificam as polticas praticadas.
No que diz respeito forma da prestao do servio ou do atendimento, o
Administrador dever levar em conta o fato de que sua comunidade composta por
distintos grupos humanos com caractersticas igualmente distintas. Por exemplo,
necessidades de mulheres nem sempre so as mesmas dos homens, da mesma
forma que o acesso a bens, servios e oportunidades se d de forma distinta para
homens e mulheres. Assim, polticas afirmativas, que se orientem para facilitar o
acesso de mulheres a servios ou benefcios ou que reconheam as distines de
94

gnero, podem se constituir em elementos notveis de insero social, criando-se
atalhos para que as desigualdades sejam superadas. No mais possvel ignorar que,
hoje, a grande maioria das famlias de baixa renda chefiada por mulheres e que a
multiplicidade de obrigaes impostas a elas em nossa cultura tradicional cuidar da
casa e dos filhos, educar, trabalhar etc. constitui elemento a ser considerado quando
se deseja alcanar o desenvolvimento social efetivamente igualitrio.
O mesmo raciocnio se aplica s distines, sobretudo de acesso a bens e servios
pblicos, impostas aos contingentes sociais de negros e pardos, que, embora se
constituam na maioria da populao, engrossam as estatsticas referentes pobreza,
violncia e marginalidade. Polticas afirmativas, sobretudo, no que toca ao acesso
educao, ao atendimento sade, s oportunidades de formao profissional e ao
emprego podem conduzir a comunidades melhores, mais integradas socialmente e,
em conseqncia, mais aprazveis.
Do ponto de vista do processo de alocao dos recursos nas distintas reas sociais,
ser necessrio, para que se alcancem resultados mais efetivos, ter em mente que os
procedimentos devem estar sempre associados ampliao dos capitais humano e
social da respectiva comunidade.
Entende-se por capital humano o conhecimento acumulado pelas pessoas, o know-
how e a capacidade de reproduzi-lo, de multiplic-lo, o que envolve a educao, a
sade, a alimentao, a cultura e a pesquisa, dentre outros, e por capital social o nvel
de organizao, de associativismo, de confiana e cooperao atingidos pela
sociedade dos pontos de vista cvico e cidado.
importante lembrar que a baixos nveis de capital humano correspondem baixos
ndices de desenvolvimento humano, como tambm baixos nveis de capital social
indicam baixos nveis de desenvolvimento social. Estes dois extremos do lugar a
altos custos para os Governos locais, pois por um lado, em decorrncia dos baixos
nveis de capital humano, tem-se um aumento da fileira dos assistidos por programas
sociais e, com a inexistncia de organizaes capazes de cooperar com o
atendimento dessa demanda, corre-se o risco de um colapso no sistema de servios,
posto que os Governos no apresentam capacidade para dar conta do problema,
cujas causas tendem a aumentar e a reproduzir geraes de miserveis.
A combinao desses dois fatores baixos nveis de capital humano e social pode
levar instituio de Governos autoritrios e clientelistas, causando prejuzos ainda
maiores democracia.
Assim, para que se alcance o desenvolvimento humano e socialmente sustentvel,
necessrio preparar as condies, de modo que a capacidade de ao do Governo
local se potencialize e o sistema de cooperao, construdo no processo, se
realimente e adquira vida prpria.
Com esse compromisso, o processo de concepo e implementao de polticas
sociais voltadas ao desenvolvimento se qualifica. Recomenda-se, para tanto, a
ateno dos gestores para os seguintes pontos: (a) criao e fortalecimento de cenrio
institucional de participao (conselhos, comisses, oramentos participativos, grupos
de trabalho etc.); (b) viso estratgica e integrada, por meio de diagnsticos e
planejamento participativo e integrado; (c) construo negociada de uma agenda local
de prioridades de desenvolvimento; (d) articulao das aes entre Governos,
organizaes sociais, universidades e empresariado; (e) fortalecimento da sociedade
95

civil, por meio de estmulo ao cidad; (f) fomento ao empreendedorismo; (g)
instalao de sistemas de monitoramento e avaliao.
Nessa viso, desenvolvimento passa a ser um projeto construdo coletivamente, capaz
de conduzir seus integrantes conquista de padres mnimos de dignidade, eqidade,
igualdade, justia social e respeito aos direitos humanos. Ao Governo municipal, cabe
papel essencial na conduo desse processo onde desenvolvimento social integra-se
a desenvolvimento econmico, humano, urbano e ambiental, no esforo de bem
governar.
O captulo deste livro sobre participao popular no governo municipal deve ser lido
para complementar o entendimento sobre desenvolvimento social.
96

SEO II CAPTULO 3
DESENVOLVIMENTO URBANO
O direito cidade
As cidades brasileiras evidenciam um sem-nmero de problemas resultantes do
acelerado processo de urbanizao e injusta distribuio da renda. Como sabido, o
Pas passou, no intervalo de 50 anos, de um perfil predominantemente rural para mais
de 82% da populao vivendo em reas urbanas, segundo populao recenseada e
estimada pelo IBGE em 2004.
Essa dinmica de urbanizao consolidou ampla rede de cidades de variados portes e
gerou grandes concentraes urbanas, suportes importantes para a multiplicao das
atividades produtivas e de servios, bem como para apoio produo agrcola.
Contudo, no foi acompanhada dos adequados investimentos em infra-estrutura,
especialmente em habitao e saneamento e, menos ainda, de instrumentos e
processos permanentes de planejamento capazes de orientar a expanso das reas
urbanas e evitar a excluso social.
Ao contrrio, o histrico do crescimento das cidades brasileiras explicita a
concentrao de investimentos em reas, bairros e infra-estruturas de interesse de
grupos com maior poder aquisitivo ou de presso poltica, promovendo a expulso da
populao de baixa renda para as periferias urbanas ou reas degradadas e
reforando, espacialmente, as condies negativas para esse grupo.
Essas caractersticas no so privilgio apenas das grandes cidades ou das reas
metropolitanas. Cidades de porte mdio e pequenas cidades reproduzem esse padro
de ocupao e de excluso, apenas em diferentes escalas. A to falada dvida social,
ou pobreza urbana, pode ser identificada no tecido de cada uma das cidades
brasileiras, alm de se expressar de maneira diferenciada em cada uma das regies
do Pas.
Se, historicamente, os investimentos e intervenes urbanas tinham essa
caracterstica de expulsar ou segregar a pobreza, criando espaos privilegiados para
as classes mdia e alta, hoje est claro que os impactos negativos desse padro de
urbanizao afetam a populao como um todo. Aspectos ambientais, como a falta de
saneamento e seus reflexos na proliferao de doenas endmicas, o transporte e
trnsito pendular das periferias para os centros das cidades, o tempo de percurso e a
poluio gerada, ou ainda as questes do desemprego e violncia, afetam a qualidade
de vida da populao das cidades e tambm as atividades econmicas em geral, pois
implicam menor produtividade, com maior custo.
Est claro que so problemas que atingem, de maneira diferenciada, cada grupo
social, segundo sua renda, sua localizao espacial na cidade e seu acesso ou no a
bens e servios, e portanto afetam mais aos mais pobres. O Ministrio das Cidades
calcula como da ordem de 55 milhes o nmero de pessoas vivendo em
97

assentamentos precrios
16

, especialmente em favelas, loteamentos clandestinos e
cidades e povoados nas regies mais carentes do pas.
Por essas razes, um dos importantes focos de luta dos movimentos sociais nos
ltimos anos tem sido pelo direito cidade, ou seja, o acesso dos grupos menos
favorecidos s condies adequadas de habitao, infra-estrutura, transporte e
emprego. Assim, o tema do direito cidade, ou da cidade para todos, destaca-se
como aspecto essencial para referenciar a Poltica Urbana e direcionar a aplicao de
seus instrumentos.
Referenci-la no direito cidade significa, alm de promover a justia social, criar
melhores condies para o desenvolvimento local e para a qualidade de vida da
populao do Municpio. Este captulo desenvolve alguns dos princpios que podem
orientar a Administrao Pblica municipal nesse campo.
A funo social da cidade e da propriedade urbana
A competncia para o planejamento e o poder de polcia sobre o uso do solo urbano
tm sido tradicionalmente atribuies do Municpio. A Constituio Federal reforou
esse papel ao reconhec-lo como ente federado com competncias autnomas sobre
o assunto e por inserir, pela primeira vez, um captulo especfico sobre a Poltica
Urbana (arts. 182 e 183). No art. 182, destaca-se a indicao de que a Poltica de
Desenvolvimento Urbano executada pelo Poder Pblico municipal tem por objetivo
ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e garantir o bem-
estar de seus habitantes. Esse mesmo artigo indica o plano diretor como instrumento
bsico da poltica de desenvolvimento e expanso urbana ( 1) e que a propriedade
urbana cumpre sua funo social quando atende s exigncias fundamentais de
ordenao da cidade expressas no plano diretor ( 2). O art. 183 refere-se figura
do usucapio urbano, instituto jurdico que permite incorporar parcelas da populao
que vive em reas informais chamada cidade formal, atravs da regularizao de
sua propriedade.
Entre as indagaes prementes sobre o assunto, destacavam-se:
Tendo em vista que os planos diretores foram instrumentos largamente utilizados,
mesmo durante o perodo autoritrio do planejamento no Brasil, com resultados
extremamente frgeis, qual deveria ser o carter dos novos planos diretores a
serem elaborados?
Cidades com menos de 20 mil habitantes deveriam ou poderiam elaborar seus
planos diretores?
Como seria abordada a questo das reas rurais dos Municpios, j que os planos
diretores se voltariam para as reas urbanas?
Quais instrumentos legais deveriam constar de lei federal, para serem aplicados
pelos Municpios?
Intensos debates entre as instituies governamentais, acadmicas e da sociedade
civil, especialmente os movimentos da reforma urbana, ocorreram a partir da

16
Segundo a ONU, os assentamentos precrios se caracterizam por status residencial inseguro (moradia
irregular), acesso inadequado gua e esgotamento sanitrio, baixa qualidade estrutural dos domiclios
e/ou adensamento excessivo.
98

promulgao da CF, ao longo de um perodo de quase 13 anos, at que o Congresso
Nacional aprovasse, em junho de 2001, o Estatuto da Cidade, lei que regulamenta o
referido captulo da Poltica Urbana.
Estatuto da Cidade: diretrizes e instrumentos da poltica
urbana
O Estatuto da Cidade (Lei Federal n 10.257, de 10/07/01) estabelece diretrizes gerais
para a poltica urbana, regula a funo social da cidade e elenca instrumentos que
podem ser utilizados para regulamentar a funo social da propriedade urbana e para
a gesto democrtica da cidade, recuperando e reforando a atribuio municipal em
relao ao planejamento urbano.
A Constituio Federal indica que os planos diretores so obrigatrios para as cidades
com populao a partir de 20 mil habitantes. O Estatuto da Cidade amplia
consideravelmente essa relao ao obrigar o plano diretor tambm para aquelas que
se situam em reas metropolitanas ou aglomeraes urbanas (definidas pelos
Estados); as que se encontram em reas de especial interesse turstico e ainda para
aquelas inseridas em rea de influncia de empreendimentos ou atividades com
impacto regional e nacional
17
,

mesmo que tenham menos de 20 mil habitantes. Ou
seja, reforando o carter do plano diretor como instrumento bsico da poltica e do
planejamento municipal e urbano.
Com essa abordagem, recomendvel que mesmo o Municpio que no se enquadre
nas categorias indicadas venha a elaborar seu Plano Diretor, pois nesse processo
poder estabelecer novo patamar para o planejamento e gesto de sua cidade, com
impactos positivos para o desenvolvimento local, respeitadas as suas escalas e
peculiaridades. Os planos devem ser revistos, obrigatoriamente, no mximo a cada
dez anos. H Municpios que possuem planos diretores anteriores vigncia do
Estatuto da Cidade, ou mesmo anteriores Constituio Federal de 1988. Em todos
os casos devem ser revistos luz das novas orientaes e princpios vigentes.
O Estatuto consagra um conjunto de diretrizes que orientam a ao do Prefeito e dos
agentes municipais para o planejamento. Verificam-se nas diretrizes clara sintonia
entre o desenvolvimento urbano e a gesto ambiental, articulando os direitos dos
cidados, os investimentos pblicos e a qualidade de vida nas cidades. A mobilizao
nacional em torno da elaborao dos Planos Diretores Participativos a partir do
Estatuto da Cidade, entre 2004 e 2006, foi expressiva e representa hoje um marco na
poltica urbana do pas. Fator preponderante foi o prazo de 10 de outubro de 2006,
estabelecido no Estatuto da Cidade, para que os Municpios elaborassem seus planos
diretores, conforme a obrigao constitucional. Destaca-se, neste cenrio, a
importncia da Campanha Nacional Plano Diretor Participativo: Cidade de Todos,
lanada pelo Ministrio das Cidades, em 2005, em decorrncia da 1 Conferncia
Nacional das Cidades.
O grau de mobilizao em torno do plano diretor e o alcance da campanha nacional
pr-planos diretores so revelados pela consulta feita pelo prprio Ministrio das
Cidades, em outubro e novembro de 2006, junto aos 1.682 Municpios obrigados a

17
No caso de empreendimentos ou atividades com impacto ambiental regional ou nacional, os prprios
empreendimentos devero garantir os recursos tcnicos e financeiros entre as medidas de compensao.
99

realizarem seus planos diretores. Os resultados
18
indicam que cerca de 70% estavam
com os seus projetos de lei aprovados ou em tramitao nas Cmaras Municipais;
aproximadamente 26% estavam em elaborao pelo Executivo, enquanto apenas algo
em torno de 4% no havia iniciado os processos de elaborao dos seus planos.
O Estatuto da Cidade apresenta tambm amplo conjunto de instrumentos jurdicos,
urbansticos e tributrios que, respondendo s estratgias a serem definidas no plano
diretor, podem ser usados para induzir ou deter o desenvolvimento urbano em
determinadas reas, ocupar vazios urbanos, aumentar ou manter a densidade de
ocupao, preservar reas de interesse ambiental e cultural e facilitar a mudana ou a
diversidade dos usos de alguns setores das cidades. Para facilitar o acesso da
populao de baixa renda moradia e propriedade imobiliria, destacam-se aqueles
que se voltam para a regularizao fundiria e os programas destinados a requalificar
reas de especial interesse social.
Tais instrumentos, se bem utilizados, podem representar significativo avano em
relao ao planejamento urbano tradicional. A sua incorporao deve buscar a adoo
de poltica urbana comprometida de fato com a transformao do cenrio de excluso
territorial e desigualdades sociais urbanas. Embora a maioria dos instrumentos no
esteja ainda consolidada numa nova ordem urbanstica, possvel a partir deles
identificar espaos institucionais de relacionamento entre governo e sociedade que
so estratgicos para a gesto urbana e ambiental.
Os debates decorrentes da 3 Conferncia das Cidades, realizada em 2007,
reconhecendo o agravamento da segregao scio-espacial, a diversidade regional
urbana, apontou para a necessidade de fortalecer e aperfeioar instrumentos que
possam favorecer de fato a integrao das polticas setoriais, assim como a
articulao entre os trs entes da federao (Municpio, Estado e Unio) a partir de
relaes mais estveis de efetiva cooperao institucional em prol de novo modelo de
produo das cidades.
Neste aspecto ganham relevncia especial os Municpios integrantes de regies
metropolitanas ou aglomeraes urbanas, sujeitos s polticas regionais com efeitos
sobre os seus territrios e dinmicas de desenvolvimento local, sobretudo nas
questes supra-municipais que requerem maior capacidade das administraes locais
para articulao e negociao com as demais esferas de governo.
Neste contexto, o carter dos novos planos diretores bastante distinto dos antigos.
Observados o marco jurdico e a nova concepo poltica e social, os novos planos
diretores passam hoje a ser promotores e instrumentos de processo de planejamento
municipal que deve associar as questes de uso do solo e acesso terra s demais
polticas ambientais, sociais e de desenvolvimento econmico local, processo que
deve ser conduzido de maneira democrtica e com ampla participao da sociedade.
Isto significa entender e construir o Plano Diretor na esfera local com a
clara compreenso de que ele um importante documento de governo,
portanto, a principal referncia para a ao governamental e, ao ser
legitimado por todos, estabelece-se, entre os diferentes agentes do
desenvolvimento, um pacto. Dessa forma, suas orientaes so, ao
mesmo tempo, resultado de uma construo compactuada coletivamente e

18
Pesquisa Plano Diretor Participativo - Convnio MCidades/Confea, 2007.
100

base para o controle social sobre a ao do poder pblico no territrio
municipal
19
.
O Estatuto da Cidade indica mudana de paradigma, quando preceitua que a
propriedade deve cumprir sua funo social, sujeitando o direito individual ao da
coletividade, e indicando que o direito de propriedade e o direito de construir devem
subordinar-se aos parmetros estabelecidos na legislao municipal, ou seja, no plano
diretor.
Entretanto, observa-se que a efetividade dos planos diretores depender, sobretudo,
da capacidade institucional dos Municpios e da continuidade das aes que iro fazer
valer as suas propostas. Entre os desafios da gesto urbana, destaca-se hoje a
compatibilizao entre os instrumentos de planejamento de uso do solo e os
investimentos necessrios e previstos nos demais instrumentos da gesto financeira
municipal, tais como o Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes Oramentrias e o
Oramento, considerando os preceitos da Lei de Responsabilidade Fiscal, uma vez
que grande parte das aes preconizadas se concretizaro em gastos pblicos a
serem priorizados.
Nunca demais lembrar que um dos males enfrentados pela Administrao Pblica,
em todos os nveis, o da descontinuidade. Vale registrar que as orientaes e
diretrizes definidas na lei do plano diretor no se dirigem a um nico mandato
referem-se a processo de desenvolvimento que, definido coletivamente, deve ser
observado de maneira continuada, evitando as rupturas negativas para o interesse
pblico. Isso implica continuidade do processo participativo e envolvimento ativo das
equipes tcnicas locais na construo e comprometimento com os resultados, pois a
essas caber a implementao das propostas decorrentes do plano diretor ao longo
do tempo.
Planos diretores e suas relaes com o licenciamento e a
fiscalizao municipal
A renovao dos processos de licenciamento e fiscalizao municipal de extrema
importncia para as Prefeituras que vivenciaram a elaborao e aprovao de seus
planos diretores de acordo com os princpios, diretrizes e instrumentos previstos no
Estatuto da Cidade. As administraes municipais, na hora de por em prtica as
propostas e as diretrizes territoriais consagradas em seus planos diretores,
freqentemente se deparam com questes chaves, tais como: O que deve ser feito
para utilizar os novos instrumentos previstos nos planos? Que procedimentos devem
ser criados, reformulados, atualizados ou mesmo suprimidos?
No h duvida de que o Estatuto da Cidade deflagrou uma onda de renovao e
atualizao do planejamento urbano nos Municpios brasileiros. A perspectiva de
renovar e fortalecer o processo de planejamento local, sobretudo no que se refere ao
ordenamento territorial, refora a necessidade de mudanas nas rotinas de trabalho,
mais precisamente, com foco na utilizao de novas ferramentas, mtodos e
instrumentos que sejam compatveis com a nova ordem urbanstica expressa nos
planos diretores.

19
OLIVEIRA, Isabel Cristina Eiras de. Estatuto da cidade: para compreender. Rio de Janeiro: IBAM, 2001,
p. 20.
101

Em comparao com perodos anteriores, como os anos setenta e incio dos noventa,
os planos diretores ps-Estatuto da Cidade refletem a evoluo dos mecanismos de
gesto democrtica baseados na participao e controle social, alm de sacramentar
novos temas que pressupem a integrao das polticas setoriais, tais como moradia
digna e incluso territorial, mobilidade urbana, transporte e acessibilidade,
saneamento ambiental, preservao do patrimnio cultural e ambiental, dentre outros.
Os dispositivos legais previstos pelo Estatuto e a continuidade do prprio processo de
planejamento exigem o ajuste das normas urbansticas, assim como o aumento da
capacidade de monitoramento dos processos de produo da cidade. Nessa
perspectiva, o requisito bsico para garantir o sucesso dos planos diretores a
continuidade dos processos de planejamento que os gerou, e, portanto, as propostas
devem ser absorvidas pelos diferentes setores da Administrao municipal para que
no permaneam no plano das idias, intenes e premissas.
As aes, diretrizes e polticas definidas no planejamento das cidades exigem a
converso do ideal para a praxis, demandando atos regularizados e rotinas que
envolvem pessoas, informaes e processos de trabalho. Um sistema de aes
voltado para dar continuidade ao processo de planejamento. Os atos normativos (leis
e regulamentos) relacionados ao poder de polcia municipal do origem a atos
administrativos e operaes materiais (processos de trabalho) de aplicao da norma,
em carter preventivo ou repressivo. Um dos principais atos administrativos de
atuao do poder de polcia do Municpio o licenciamento.
atravs do licenciamento que a Administrao, preventivamente, compatibiliza o
direito individual com o interesse coletivo e, por conseguinte, com os objetivos do
planejamento. Vale ressaltar que as licenas emitidas na competncia do Municpio
so de carter eminentemente urbanstico, pois se destinam ao disciplinamento do uso
da propriedade ou posse para fins urbanos.
Apesar do licenciamento ser prtica comum nos Municpios, sua relao com o
planejamento nem sempre se d de modo evidente. Em alguns casos as licenas so
emitidas sem que preexistam dispositivos de orientao e disciplinamento em relao
aos impactos na paisagem, no trnsito, na vizinhana, no ambiente, na economia etc.,
que so definidos a partir do desejo coletivo de bem estar e qualidade de vida.
O processo de planejamento no pode ignorar o licenciamento enquanto instrumento
efetivo de controle do uso e ocupao do solo, indispensvel para a implementao do
prprio plano diretor. Do ponto de vista puramente normativo, os planos diretores no
so suficientes para promover o desenvolvimento almejado sem a respectiva
regulamentao, que se traduz nas leis de parcelamento, de uso e ocupao do solo,
nos cdigos de obras e de posturas (citando apenas as normas mais usuais).
Quanto ao aspecto administrativo, justamente o licenciamento que vai exigir a
criao de procedimentos e rotinas que viabilizam parte dos objetivos traados no
plano diretor, promovendo mudana significativa na escala de abordagem: do coletivo
para o individual, da plenria de discusso para o balco de atendimento ao cidado.
As licenas urbansticas exigem processos de trabalho bem estruturados, que
envolvem reparties, pessoas, normas e informaes, em relao direta com os
cidados e com a dinmica do espao urbano. neste fluxo e contrafluxo de
solicitaes, requerimentos, exigncias e interesses que se d, efetivamente, a gesto
urbana, retroalimentando (validando ou questionando) o prprio plano.
102

A municipalizao dessas licenas, em especial das ambientais, no cria apenas
novos processos de trabalho dentro da Prefeitura e maior burocracia para o
contribuinte. Exige que a interdisciplinaridade, tantas vezes evocada na elaborao
dos planos, seja efetivamente vivenciada na execuo das polticas e no cumprimento
das diretrizes fixadas.
Destaca-se ainda, na outra ponta do processo, a fiscalizao, um dos setores da
administrao que mais afetado pelas contradies do processo de desenvolvimento
urbano, principalmente por ser uma interface bastante sensvel entre Poder Pblico e
sociedade local. O que vem se observando, especialmente nas cidades submetidas a
processo acelerado de mudanas, o conflito das relaes cotidianas e tradicionais,
construdas em outro contexto econmico, social e cultural, com a impessoalidade do
crescimento econmico, comercial e industrial e suas conseqncias mais imediatas.
O processo de reviso do plano diretor acaba deflagrando questionamentos
relacionados com a preservao da ambincia urbana, da qualidade de vida, do
silncio, da setorizao de atividades e usos, da informalidade nas relaes governo-
sociedade. Ocorre que o processo participativo do planejamento nem sempre
adotado para a regulamentao, justamente as normas que mais interferem no
cotidiano dos cidados. Se no houver discusso mais abrangente sobre os
significados, direitos e deveres decorrentes das normas e regras que da resultam, ao
fiscal caber apenas o dilema de aplic-las, quase sempre em confronto com o prprio
entendimento da sociedade, que em geral no se v retratada nessas normas e
regras. As regras da construo, por exemplo, colidem com o processo de auto-
construo, tpico das cidades brasileiras, onde coexistem importantes aspectos de
cultura, de condies econmicas e de acesso s orientaes tcnicas. Impor a ordem
a partir de lgica externa a esse contexto, por simples aplicao de princpios tcnico-
cientficos da construo civil, parece no ser mais adequado realidade da maioria
das cidades brasileiras.
A estratgia pode ser a pactuao entre rgos reguladores, Executivo, Legislativo e
sociedade civil, de nveis bsicos de tolerncia e de exigncia, com o
comprometimento efetivo de todos no cumprimento de tais nveis bsicos. A
confrontao entre Poder Pblico e sociedade civil para o cumprimento das normas
reguladoras esgotou-se, e insistir nessa polaridade poder resultar em retrocessos
tcnicos e polticos. Num momento em que boa parte dos Municpios encerra um ciclo
de reviso ou elaborao de planos diretores participativos, o processo de discusso
das cidades deve prosseguir, da mesma forma, para os cdigos de obras, de posturas,
normas de licenciamento e controle do uso e parcelamento do solo. Ouvir a populao
exercitar um novo olhar.
Somente a discusso das normas em nvel local poder substituir a tipificao das
infraes pela definio de padres de qualidade para o comrcio, servios e espaos
pblicos. O fiscal (de obras, de posturas) passa a ser o agente de urbanismo - aquele
servidor que contribuir efetivamente para o desenvolvimento sustentvel das cidades,
atuando junto populao para a preservao da ambincia urbana, ajudando na
implementao do plano diretor.
Sistemas de informao e capacitao para o planejamento
Como se pde observar at aqui, a atividade contnua de planejamento municipal e
urbano, orientado pelas diretrizes do Estatuto da Cidade, exige aprimorar o
instrumental e a capacidade das equipes municipais para alcanar resultados efetivos
e permanentes. O planejamento participativo e o controle social do processo de
103

planejamento implicam necessidade de oferecer informaes Administrao
Municipal e aos diversos segmentos da sociedade local, visando fundamentao de
propostas e alternativas e a tomada de deciso.
Manter cadastros tcnicos e imobilirios, plantas e mapas da cidade e do Municpio
atualizados com os dados necessrios deve ser atividade permanente dos Executivos
municipais. Os chamados sistemas de informaes geogrficas SIG permitem
realizar cruzamento de dados e espacializ-los, apresentando informaes para
suporte do processo democrtico, para o planejamento e para a facilitao do
desenvolvimento econmico local sustentvel.
Planos complementares
Em decorrncia dos planos diretores, muitos Municpios j previram a elaborao de
planos complementares com o objetivo de definir e detalhar aes estratgicas das
polticas setorias integradas ao desenvolvimento urbano. So temas centrais no
cenrio atual:
saneamento ambiental;
mobilidade urbana;
habitao.
Saneamento ambiental
No conceito amplo do saneamento ambiental, incluem-se o abastecimento de gua, o
esgotamento sanitrio (coleta e tratamento), a coleta e disposio final dos resduos
slidos e ainda os sistemas de drenagem. Os planos diretores devem compatibilizar o
crescimento urbano e as densidades previstas para ocupao do solo com a infra-
estrutura de saneamento implantada ou prevista em determinado horizonte temporal.
Alm disso, necessrio reservar reas pblicas para as caixas-dgua, estaes
elevatrias e de tratamento de gua e esgoto e para o aterro sanitrio. H cidades que
tambm reservam terrenos em cada bairro para a instalao de galpes de triagem do
lixo coletado de maneira seletiva e encaminhado para reciclagem, atravs de
cooperativas de catadores. Quanto drenagem, esta no se resume s redes de
guas pluviais, mas tambm a reas de preservao para absoro de guas da
chuva, de maneira a evitar as enchentes, e ainda definio de ndices de ocupao
dos terrenos que garantam reas de absoro das guas pluviais.
A relao do saneamento ambiental com a questo habitacional tem impactos diretos
nas condies ambientais e de sade pblica, podendo, portanto, significar menores
gastos com desastres ambientais e com o sistema de sade.
Mobilidade urbana
O conceito de mobilidade urbana amplia a viso antes concentrada apenas no
transporte e no sistema virio e traz a idia da cidade para todos, buscando articular
as funes e os movimentos entre moradia, trabalho e lazer de forma inclusiva.
Engloba as idias de prioridade ao transporte pblico de qualidade e menos
poluente e a circulao de pedestres e de veculos no motorizados (como
bicicletas). Incorpora ainda as premissas de desenho universal e rota que proporcione
acessibilidade plena das pessoas com restrio da mobilidade, especialmente idosos
104

e pessoas com deficincia, com a eliminao de barreiras das reas pblicas de
circulao e dos meios de transporte. Quanto ao uso do solo urbano, trata-se de
maximizar a complementaridade e proximidade entre as atividades econmicas e as
moradias, visto que as grandes distncias a serem percorridas pelos trabalhadores
implicam maiores custos e tempo de deslocamento ou so fatores de ocupao
irregular de reas mais prximas aos centros geradores de emprego e renda.
Sobre esse tema, interessante exemplificar com as palavras de Henrique Penlosa,
ex-Prefeito da cidade de Bogot Colmbia, que recebeu o prmio Cidades pela Paz
2002-2003, consignado pela UNESCO a cidades uma por continente que tenham
fortalecido sua coeso social melhorando as condies de vida das populaes
carentes:
O sistema de transporte capaz de gerar a estrutura de uma
cidade. Polticas voltadas para os veculos criam barreiras aos
cidados, que passam a viver em locais com poluio,
barulho, vias perigosas, pouco ou nenhum verde. Isso os faz
buscar a tranqilidade e o prazer em locais mais afastados,
como subrbios ou cidades menores, o que uma
contradio: precisamos do carro para fugir dos efeitos
negativos que ele nos causa.... Uma cidade justa socialmente
aquela que trata da mesma forma o dono de uma bicicleta
barata e o motorista do carro de luxo... todos os cidados so
iguais perante a lei e o interesse coletivo se sobrepe ao
individual.20
Habitao
Tem como principal desafio promover o acesso a moradias seguras e com
salubridade, regulares, em reas com infra-estrutura e equipamentos sociais. Incluem-
se nesse tema as reas de favelas, loteamentos irregulares e clandestinos e outras
formas de assentamentos de populao de baixa renda, que devem ser objeto de
programas de urbanizao, de regularizao fundiria e de melhorias habitacionais.
A questo da habitao deve ser trabalhada a partir das possibilidades de
adensamento das reas urbanas j estruturadas, frente s suas condies de
saneamento, salubridade e acessibilidade, e dos critrios para expanso da malha
urbana por novos loteamentos.
Instrumento privilegiado para implementao da poltica habitacional a ZEIS zona
de especial interesse social, que tem sido adotado por muitos Municpios, em seus
planos diretores ou legislao de uso e ocupao do solo, para demarcar reas a
serem regularizadas ou reservar reas a serem ocupadas com unidades residencias
destinadas populao de baixa renda. Para as ZEIS so previstos ndices
urbansticos especficos e compatveis com a destinao prevista para cada rea
delimitada.

20
O GLOBO, 14/09/04, p. 13.
105

O Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social SNHIS
O disciplinamento do setor habitacional voltado ao interesse social tem como novo
marco institucional a Lei Federal n 11.124, de 16 de junho de 2005, que instituiu o
Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social SNHIS, criou o Fundo Nacional
de Habitao de Interesse Social - FNHIS e o seu Conselho Gestor. O SNHIS tem
como principal objetivo garantir investimentos e subsdios que promovam o acesso
terra urbanizada e habitao pela populao de mais baixa renda, alm de articular
e apoiar a atuao dos rgos do setor habitacional. A nova lei busca orientar a
criao de modelo de gesto descentralizado, democrtico e participativo, com maior
volume de recursos no onerosos e instrumentos de controle e de avaliao de
resultados.
Para se integrarem ao SNHIS, os Municpios tero, entre obrigaes fixadas pela Lei
11.124/05, de acordo com regras e prazos fixados pelo Conselho Gestor do FNHIS,
que: (a) constituir fundo, com dotao oramentria prpria, destinado a implementar
Poltica de Habitao de Interesse Social; (b) constituir conselho que contemple a
participao de entidades pblicas e privadas, bem como de segmentos da sociedade
ligados rea de habitao; (c) apresentar Plano Habitacional de Interesse Social,
considerando as especificidades do local e da demanda.
Os planos locais de habitao de interesse social
De acordo com dados do Ministrio das Cidades/Fundao Joo Pinheiro (2006), o
dficit habitacional no Brasil estimado em 7,935 milhes de domiclios, sendo a
maior parte, 6,543 milhes, referente a domiclios localizados em reas urbanas.
Destaca-se que, segundo o estudo elaborado pela Fundao Joo Pinheiro, mais de
90% do dficit habitacional urbano refere-se a famlias com renda mensal de at 3
salrios mnimos. Os domiclios em favelas e assemelhados esto estimados em 1,96
milhes.
Diversos fatores contriburam para formao, ao longo do tempo, desse quadro, tais
como: impossibilidade de acesso ao mercado formal por famlias de menor renda;
poucos recursos para o setor habitacional; falta de integrao setorial na
implementao da poltica urbana; concentrao das propriedades fundirias; e
restrio ao acesso terra urbanizada, entre outros.
Os processos de elaborao de planos diretores, de modo geral, procuraram discutir e
apontar alternativas para o problema habitacional. O Estatuto da Cidade j
estabelecia, em 2001, algumas diretrizes nesta perspectiva, colocando a questo da
moradia e do acesso cidade no centro do debate do planejamento e
desenvolvimento urbano. Muitos planos diretores previram a criao ou mesmo
demarcaram zonas especiais de interesse social como instrumentos especficos para
operar a poltica habitacional, alm de orientar as estratgias de produo habitacional
e regularizao urbanstica e fundiria.
O Plano Local de Habitao de Interesse Social, obrigatrio para Municpios que
aderirem ao SNHIS, dever, a partir da compreenso do fenmeno habitacional no
Municpio, prever e estruturar aes, programas e projetos a serem implementados em
um horizonte de tempo determinado. Espera-se que os Planos Habitacionais
trabalhem as diversas iniciativas propostas de modo articulado e seguindo diretrizes
do plano diretor, quando for o caso. Para enfrentamento do problema habitacional, de
106

modo geral, devero ser previstas aes de carter preventivo, que criem
alternativas de acesso terra e moradia, e de carter corretivo, que promovam a
regularizao fundiria, a urbanizao de assentamentos e as melhorias habitacionais.
Devero prever ainda metas a serem alcanadas a curto, mdio e longo prazos,
alocao de recursos e fontes de financiamento para a produo habitacional e
indicadores para monitoramento da implementao do Plano.
107

SEO II CAPTULO 4
DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL
O Municpio e o desenvolvimento sustentvel
Os Municpios tm sua frente um grande desafio: implementar em seu territrio os
princpios do desenvolvimento sustentvel, o que significa compatibilizar as vrias
dimenses do desenvolvimento econmica, social, institucional, poltica e ambiental.
A dimenso ambiental engloba grande lista de problemas associados poluio da
gua, do solo, do ar , carncia de reas verdes, a enchentes, aos deslizamentos de
encostas, aos desmatamentos e ocupao de reas de preservao natural com a
destruio da fauna e flora , deteriorao e destruio do patrimnio cultural, alm
dos males provocados pelo uso indiscriminado de agrotxicos na zona rural.
So problemas crticos cuja origem principal est diretamente relacionada ao dficit
habitacional e de saneamento, que vem se acumulando h dcadas, associados ao
processo de urbanizao acelerado do Pas e falta de planejamento.
Esse amplo conjunto de problemas ambientais urbanos no afeta somente a
populao pobre que reside no Municpio, pois seus efeitos geram impactos
expressivos na qualidade de vida de todos os habitantes da cidade e da rea rural.
Materializam-se na poluio das praias, rios, mananciais de abastecimento e lagoas,
pela emisso de efluentes de esgotos domsticos e industriais sem tratamento,
agravados pela existncia de lixes inadequados pela localizao e pelo manejo. A
deficincia dos sistemas de transporte coletivo e o aumento crescente do nmero de
carros particulares ampliam as fontes de poluio do ar e sonora. Tambm a poluio
visual tem aumentado as interferncias no equilbrio das cidades, produzidas pela
ocupao desordenada e excessiva de reas verdes, orlas e reas pblicas por
artefatos de publicidade, antenas de radiocomunicao, estacionamento de veculos e
comrcio ambulante.
Esses so problemas diretamente ligados no apenas ao porte e ao patamar de
desenvolvimento das cidades, mas tambm capacidade de a Administrao
municipal adotar iniciativas e assumir gesto que procure adequadas realidade local.
Para encontrar sadas, a viso negativa da questo ambiental como entrave ao
desenvolvimento deve ser substituda por abordagem que ressalte as oportunidades
oferecidas pela temtica ambiental para o desenvolvimento local e regional. Alm de
sinnimo de qualidade da gesto municipal e de vida saudvel, os recursos naturais e
o patrimnio construdo ao longo da histria do Municpio constituem ativos
importantes para o seu desenvolvimento.
Apesar do desenvolvimento sustentvel ser considerado ainda um conceito em
construo alvo portanto de intensos debates acadmicos sobre sua consistncia e
aplicabilidade , vem sendo incorporado com enorme aceitao nas agendas pblicas
que o tomam como referncia.
consenso que o caminho ideal para avanar na direo do desenvolvimento
sustentvel a constatao de que se encontra no Municpio o incio de seu
processo, conforme definido na Agenda 21. O compromisso firmado pelos pases
participantes da Conferncia das Naes Unidas para o Meio Ambiente e
108

Desenvolvimento em 1992 (Rio-92) entre eles o Brasil refora essa constatao ao
enderear para o mbito local uma srie de aes que tm por objetivo capacitar as
Administraes municipais para que consigam reverter e impedir os efeitos da
degradao ambiental sobre a vida das pessoas e sobre os recursos naturais.
Os desdobramentos do conceito de desenvolvimento sustentvel apontam para o
caminho da sustentabilidade ampliada, conforme j apontado neste captulo, que
conduz ao encontro poltico necessrio entre a agenda estritamente ambiental e a
agenda social, reforando a sua indissociabilidade e a necessidade de que a
degradao do meio ambiente seja enfrentada juntamente com o problema da
pobreza.
A associao do conceito de sustentabilidade ao debate sobre o urbano vem sendo
feita por processo de aproximao no qual se verificam a ambientalizao das
discusses sobre o urbano e a entrada crescente das questes urbanas no debate
ambiental. Esse processo vem ocorrendo, seja por iniciativa de atores sociais
preocupados com a qualidade de vida urbana, seja pelo crescimento da carteira de
projetos ambientais, financiados pelas agncias multilaterais, os quais do nfase
sua dimenso urbana. Em sntese, trata-se de assumir os temas ambientais como
temas transversais, que permeiam e orientam o conjunto das polticas, programas e
aes do governo municipal, deixando de ser vistos como problemas estanques.
Importante ressaltar tambm que a extenso para a esfera local do conceito de
desenvolvimento sustentvel a cidade sustentvel procura promover um
desenvolvimento compartilhado, que beneficia cada membro da sociedade e que
permite a proteo dos ecossistemas, a fim de no comprometer as condies de vida
das geraes futuras.
Mais recentemente, a questo ambiental passou a ser reconhecida e percebida em
sua dimenso global, associada ao tema das mudanas climticas. Se, por um lado,
sabido que no caso brasileiro a maior parte das emisses de gases causadores
do efeito estufa (GEE), que provocam as mudanas climticas, oriunda do
desmatamento e queimadas (com destaque para a regio Amaznica) e que a matriz
energtica brasileira bastante favorvel, em comparao com outros pases
desenvolvidos e em desenvolvimento, por outro lado fato que o conjunto das aes e
polticas, nas esferas nacional, regional e tambm na local, podem contribuir
significativamente para maior reduo das emisses dos GEE (a chamada mitigao).
Iniciativas de mbito municipal tais como a priorizao de compras verdes; o uso de
veculos oficiais com combustvel flex; melhorias no trnsito e prioridades ao
transporte coletivo; uso de energia solar nos prdios pblicos e incluso de exigncias
legais nos cdigo de obras e incentivos para esse uso nas habitaes e
empreendimentos privados; criao, ampliao e manuteno de unidades de
conservao e reas de preservao permanente; gesto adequada dos resduos
slidos; so idias que convergem para que os Municpios sejam pr-ativos na
questo das mudanas climticas.
Alm disso, necessrio perceber que, em mdio prazo, os efeitos das mudanas
climticas passaro a afetar crescentemente as condies ambientais nos Municpios
nas diversas regies, cada qual segundo suas caractersticas: Municpios costeiros
passaro a sentir efeitos da elevao dos nveis dos oceanos, com impactos nos
sistemas de saneamento e drenagem; outros sentiro os efeitos de secas em suas
reas rurais e na produo agrcola; outros ainda estaro sujeitos a maiores ndices
109

pluviomtricos. Em sntese, as fragilidades municipais e urbanas se evidenciaro e
muitas medidas para o enfrentamento de suas conseqncias sero necessrias.
As Administraes locais tambm podem e devem criar reas de preservao do
ambiente natural e cultural, estimular a participao da populao nas decises e no
controle ambiental, promovendo aes para a ampliao da conscincia e
conhecimento sobre o meio ambiente e estimulando iniciativas que ofeream
alternativas tecnolgicas para enfrentar as questes do dficit de saneamento e de
habitao. As aes voltadas para resolver o problema do lixo devem incluir a
participao cidad e serem associadas com programas de incluso social de
catadores de lixo, erradicando os lixes e transformando a coleta seletiva e a
reciclagem de resduos em alternativas de gerao de renda. Ao agir nessa direo,
o setor pblico estar tambm estimulando o setor privado a reformular seus enfoques
de produo e gesto em prol do desenvolvimento sustentvel.
Cada Municpio, portanto, tem hoje sua frente a tarefa de combater conjunto amplo
de problemas, devendo para tanto implementar e estruturar polticas e sistemas de
gesto que compatibilizem a construo e manuteno da infra-estrutura essencial
para o desenvolvimento econmico com o poder de legislar sobre o controle da
poluio e do uso e ocupao do solo urbano.
A questo ambiental, porm, no deve ser vista apenas como sucesso de problemas
e desafios, mas tambm como excelente oportunidade para melhoria das condies
urbanas e de qualidade de vida da populao do Municpio, com gerao de trabalho e
renda, identificao de fontes de financiamento e recursos e consolidao de imagem
local capaz de reforar a atrao de investimentos privados.
Recursos oriundos de crditos de carbono oriundos do chamado Mecanismo de
Desenvolvimento Limpo MDL - podem ser captados e utilizados em projetos de
implantao de aterros sanitrios para o Municpio ou em consorciamento com seus
vizinhos; programas urbanos adequados para o uso do solo, saneamento e habitao
podem ser capazes de atrair investimentos em indstrias ou outras atividades de
servios, muito mais do que os chamados benefcios ou incentivos fiscais, outrora
utilizados para tal.
Novos marcos jurdicos da gesto ambiental
Dentre as vrias inovaes trazidas pela Constituio Federal de 1988 quanto
posio do Municpio como ente federado, muitas dizem respeito sua competncia
na proteo compartida do meio ambiente, assim como responsabilizao dos
Governos e da sociedade na defesa do patrimnio ambiental.
A Constituio incluiu um captulo inteiramente dedicado questo ambiental, com
dispositivos que consagram:
a ao popular ambiental, enfatizando o papel do cidado;
a diviso de competncia legislativa entre os trs nveis de Governo, concedendo
autonomia indita aos Estados e Municpios;
a competncia do Congresso Nacional no campo das atividades nucleares;
a incluso da funo de promover a proteo do meio ambiente entre as
incumbncias do Ministrio Pblico;
a defesa do meio ambiente como um dos princpios gerais da ordem econmica;
110

a preservao ambiental como condicionante do direito de propriedade.
No art. 225, a definio de meio ambiente exprime o conceito central do
desenvolvimento sustentvel, ao afirmar o direito comum de todos de usufruir um
ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum, essencial sadia
qualidade de vida, e ao conferir ao Poder Pblico e coletividade o dever de defend-
lo e preserv-lo para as geraes presentes e futuras. No art. 23, a proteo ao meio
ambiente e o combate poluio em todas as suas formas so definidos como
competncia comum Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios.
A Lei de Crimes Ambientais (Lei n 9.605/1998) indica sanes penais e
administrativas derivadas de condutas e atividades lesivas ao meio ambiente,
incluindo aes ou omisses do agente pblico.
J antes da Constituio Federal de 1988, a Lei Federal n 6.938/81 instituiu a Poltica
Nacional de Meio Ambiente, consolidando, em nvel nacional, um sistema de
atuao institucional para a gesto ambiental, mantido at os dias atuais. Nessa lei
criado o Sistema Nacional de Meio Ambiente SISNAMA, que define para os rgos
ambientais municipais a fiscalizao de atividades de pequeno porte, o licenciamento
de atividades de impacto estritamente local e a promoo da participao comunitria,
atravs dos Conselhos Municipais de Meio Ambiente e da educao ambiental. A
Resoluo n 237 do Conselho Nacional de Meio Ambiente CONAM, aprofunda e
regulamenta essas definies.
A descentralizao do licenciamento de atividades poluidoras ou potencialmente
poluidoras tem sido alvo de debate entre os nveis de Governos federal, estadual e
municipal, registrando-se recentemente algumas iniciativas que incluem nesse campo
decisrio as Administraes municipais mais bem organizadas no setor ambiental.
Busca-se a regulamentao do art. 23 da CF, para melhor definio de competncias
e responsabilidades. Entretanto, j h algum tempo, programas federais vem
reforando junto aos Estados processos de descentralizao do licenciamento
ambiental, bem como apoiando e capacitando Municpios para que possam absorver
essas funes, segundo suas caractersticas e porte.
Importante destacar a edio da Lei Federal n 7.347/85, que disciplinou a ao civil
pblica por danos causados ao meio ambiente e a bens e direitos de valor artstico,
paisagstico, esttico e histrico. A partir de ento, o Ministrio Pblico passou a
organizar, nas cidades mais populosas, as curadorias do meio ambiente, que
cumprem a finalidade de proteg-lo, o que resultou, na prtica, no fortalecimento da
atuao da sociedade civil. A Administrao municipal pode assim contar com esse
instrumento para ampliar a conscincia ambiental e estimular as organizaes no-
governamentais a participarem da busca de solues para os problemas ambientais
locais.
A gesto associada como estratgia ambiental
A Lei Nacional de Recursos Hdricos (Lei N 9433/97) aponta e induz a gesto
destes por bacias hidrogrficas, estimulando a formao de Comits de Bacias para o
enfrentamento de temas como a disponibilidade de gua em quantidade e qualidade
adequadas, a recuperao de matas ciliares e o combate disposio de esgotos sem
tratamento. Apoiados pelo Plano Nacional de Recursos Hdricos de 2005 e pela
Agncia Nacional de guas, ligada ao Ministrio do Meio Ambiente, vrios comits de
bacias tem sido institucionalizados, passando a definir prioridades, a cobrar pelo uso
111

dos recursos hdricos, mas tambm apoiando os Municpios na captao de recursos
para investimentos em saneamento bsico.
A Lei Nacional dos Consrcios Pblicos (Lei 11.107/05) traduz novo marco para a
gesto associada entre os entes federativos, buscando formas e escalas mais
sustentveis para a gesto e prestao dos servios pblicos, com garantias de
continuidade e reduo de custos para os usurios. A Lei Nacional do Saneamento
Bsico (Lei n 11.445/07), apontando na mesma direo, tem, na gesto associada,
importante referncia para a gesto e prestao do saneamento bsico, seguramente
o maior problema urbano-ambiental dos municpios brasileiros. Essa mesma lei aponta
a exigncia de que os Municpios elaborem seus Planos Municipais de Saneamento
Bsico (incluindo o abastecimento de gua, esgotamento sanitrio, manejo e
disposio final de resduos slidos e manejo de guas pluviais urbanas) seja para ter
acesso a recursos federais, seja para que promovam delegaes dos servios, ou
parte deles, ao setor privado.
Vale ainda apontar a aprovao da Lei da Mata Atlntica (Lei 11428/06) que, para os
Municpios localizados nesse bioma, traz indicaes importantes para a proteo dos
remanescentes de mata atlntica nas reas urbanas e regies metropolitanas.
A gesto ambiental local
Para que a descentralizao preconizada pela Constituio e pela Poltica Nacional de
Meio Ambiente acontea de fato, preciso que o Municpio incorpore a dimenso
ambiental nas polticas pblicas, assumindo integralmente o papel que lhe
reservado, criando em seu mbito estrutura composta de profissionais e de base de
informaes sobre as peculiaridades locais. Esses dois fatores so essenciais para
fornecer a base das iniciativas que privilegiem a formao de parcerias e possibilitem
a captao de recursos para o financiamento dessas aes.
Os instrumentos legais de que o Municpio brasileiro hoje dispe so suficientes para
implementar poltica ambiental prpria. Cabe destacar aqueles que orientam as
polticas locais a Lei Orgnica Municipal, o Plano Diretor e o Cdigo Tributrio ,
assim como os que dizem respeito sua tradicional atribuio de controle do uso e
ocupao do solo urbano: a Lei de Parcelamento, a Lei de Uso e Ocupao do Solo, o
Cdigo de Posturas ou de Fiscalizao, o Cdigo de Obras e os regulamentos para a
prestao dos servios pblicos, com destaque para o de limpeza urbana.
Alm desses instrumentos, o Municpio poder tambm criar seu plano ambiental e
sua lei de meio ambiente, que devero conter as diretrizes e objetivos da poltica
municipal, definir os instrumentos de proteo e controle ambiental, prever as
infraes e suas respectivas sanes e, principalmente, indicar a criao do Conselho
e do Fundo Municipal de Meio Ambiente, principal canal da gesto participativa e de
financiamento das aes.
O Conselho, com composio paritria de representantes dos vrios setores da
Administrao municipal, da sociedade civil organizada e do setor produtivo,
importante auxiliar na definio dos planos, programas e projetos que visam
qualidade ambiental do Municpio. Por sua vez, o Fundo Municipal de Meio Ambiente
cria as condies materiais necessrias execuo de aes e captao de
recursos financeiros de fontes de financiamento, trocas de obrigaes e termos de
ajustes onde participam as agncias de fomento e os setores privado, do Governo e
da sociedade civil.
112

A aprovao do Estatuto da Cidade, com foco na participao e no direito cidade,
resgatando a importncia do Plano Diretor, soma-se crescente conscincia da
populao quanto aos problemas ambientais urbanos e aos processos participativos
em curso no Brasil. Representa tambm o reforo legislao ambiental vigente
desde 1988, alm de fornecer base jurdica para a ao urbana integrada com os
princpios constitucionais de preservao do meio ambiente.
Para levar a cabo essa tarefa, o Municpio deve assumir como um dos primeiros
passos a formulao de estratgia de gesto e de plano de ao para o meio
ambiente. No existem receitas prontas. Recomenda-se processo de planejamento
que considere as especificidades de cada lugar, baseado na participao, na formao
de parcerias comprometidas e nas possibilidades de gesto associada entre os
Municpios, bem como na eleio de polticas e aes eficazes.
Significa dizer que os novos marcos da gesto urbana requerem nova combinao de
estratgias polticas, ecolgicas, sociais e econmicas.
Instrumentos e iniciativas para a gesto ambiental
Entre os instrumentos para formulao de poltica de desenvolvimento ambiental
urbano, destaca-se, como antes indicado, o Plano Diretor como viabilizador da
integrao entre as polticas pblicas e o espao fsico, numa perspectiva scio-
ambiental. A questo ambiental dever ser contemplada buscando-se explorar
potencialidades e incentivos e no apenas de forma a restringir e coibir as aes sobre
o ambiente urbano, sempre que for cabvel.
Incluso dos custos ambientais e sociais na formulao dos projetos
Ao formular as polticas urbanas e ambientais, os gestores municipais devero incluir
no oramento e na contabilidade dos programas e projetos os seus custos ambientais
e sociais.
Gesto integrada e associada
A necessria reorientao das polticas de desenvolvimento demanda a reestruturao
significativa dos sistemas de gesto nos vrios nveis e setores, de modo a permitir a
integrao e articulao intergovernamental e intersetorial, viabilizando a
implementao de planejamento e programas conjuntos, maximizando as
oportunidades para gesto associada que garantam a sustentabilidade dos sistemas,
programas e aes.
Fortalecimento da sociedade civil e dos canais de participao
pouco provvel que as condies ambientais e de qualidade de vida melhorem se
no houver um envolvimento dos interessados diretamente na soluo dos problemas
e se a sociedade no estiver mobilizada para a discusso dos parmetros e das
solues necessrias e, principalmente, se no demanda a transparncia nos
processos de tomada de deciso e de prestao de contas dos recursos pblicos
aplicados. a gesto participativa, alm de propiciar o aporte de recursos tcnicos,
institucionais e financeiros dos demais setores (privado, ONGs, comunitrio), amplia a
responsabilidade de toda a sociedade. Alm disso, como j indicado, a criao dos
conselhos municipais de meio ambiente condio sine qua non para que estes
recebam atribuies na questo do licenciamento ambiental.
113

Desenvolvimento da Capacidade Institucional
medida que os Municpios se desenvolvem, a capacidade dos Governos locais para
incorporar as questes ambientais tambm deve crescer proporcionalmente. O
aperfeioamento da capacidade operativa e gerencial e das principais reas de
atuao municipal uso do solo, saneamento, trnsito e transportes, habitao, obras,
finanas, combate pobreza deve ser prioridade. Arranjos e acordos com institutos
de pesquisa, universidades e outros parceiros podem ajudar a melhorar as respostas
do Municpio.
Implementao de Sistemas de Informao para tomada de decises
Os atores pblicos e privados envolvidos com a gesto ambiental devem reforar a
sua capacidade de coletar, avaliar e utilizar, de forma sistemtica e rotineira, os dados
sociais, econmicos e ambientais necessrios ao planejamento e ao monitoramento
da situao ambiental. O processo de descentralizao tambm deve acontecer em
nvel local de modo a facilitar a transparncia da gesto financeira por reas do
Municpio ou setores de atuao, permitindo explicitar prioridades e combater a
excluso.
Incentivo inovao e a tecnologias adequadas
A abertura a novas solues para a experimentao, por intermdio da adoo de
novas formas de gesto, de tecnologias, de materiais e equipamentos, deve ser
praticada, sempre buscando se adequar e respeitar as caractersticas e oportunidades
regionais e locais.
Comunicao e educao ambiental
Para interagir com os atores sociais relevantes, a Administrao pblica deve estar
articulada com os cidados e suas organizaes, ampliando seu comprometimento
com questes pertinentes proteo ambiental. Nessa perspectiva incluem-se aes
relativas ao fornecimento de informaes, ao debate pblico e a atividades educativas.
Os mecanismos de comunicao so de fundamental importncia, pois a comunicao
elemento motivador, de engajamento, de cooperao, do estabelecimento de metas
e de transparncia. Desse modo, entre os instrumentos de mobilizao,
conscientizao e comunicao esto os programas de mobilizao e de educao
ambiental, as campanhas de informao e educativas e, at mesmo, o marketing
ambiental.
Definio de prioridades e planejamento estratgico
Para enfrentar os problemas existentes no meio ambiente, deve-se lanar mo de
estratgias e planos de gesto que ajudem a focalizar as intervenes essenciais, ou
seja, aquelas que podem ser rapidamente colocadas em prtica, com maiores
probabilidades de xito, que lancem as bases para resolver ou prevenir problemas e
que promovam o fortalecimento da capacidade institucional. Nesse cenrio, alguns
Municpios j avanam na iniciativa de elaborar seus Planos Municipais de Mudanas
Climticas, identificando os principais fatores de emisso de gases geradores de efeito
estufa bem como os principais efeitos das mudanas climticas que podero incidir em
seus territrios. Nessa perspectiva, um conjunto de aes e estratgias poder ser
arrolado, instituindo marco referencial para os instrumentos de gesto ambiental
urbana.
114

SEO III INTRODUO
Repetem-se em cada eleio municipal alguns comentrios e fatos:
os percentuais de absteno so mais baixos que os registrados nas eleies
presidenciais realizadas dois anos antes;
analistas polticos reafirmam que o eleitor decide o seu voto por conta da avaliao
que fazem da forma como so abordadas as questes locais; e
rediscute-se a convenincia de fazer coincidir as eleies municipais e as
presidenciais.
incontestvel que a governana do Municpio fator de mobilizao cidad, at
mesmo pelo lado da rejeio de opes que so apresentadas ao cidado. Em
determinado Municpio do Estado do Rio de Janeiro, a quantidade de votos nulos
provocou a anulao do pleito para Prefeito Municipal e os candidatos que se
apresentaram populao para o exerccio desse cargo no podero concorrer s
novas eleies.
Essa mobilizao cidad fundamenta teses e a prtica cada vez mais consistente e
eficaz dos Governos municipais na consolidao da democracia pela via da
participao:
No Brasil, os rgos colegiados que ensejam a participao popular na
gesto de polticas pblicas os Conselhos tm conhecido uma
expanso numrica em todas as esferas de Governo e particularmente na
esfera municipal, desde a dcada de 1990.
A existncia de Conselhos no fato to novo. Na rea de educao, por
exemplo, j se observa a formao de rgos deste tipo h algumas
dcadas. Entretanto, os Conselhos Municipais, voltados tanto para
polticas setoriais mais amplas como para a gesto de programas mais
especficos, proliferaram desde a ltima dcada. A participao
comunitria em polticas pblicas tambm no fato novo, mas suas
possibilidades vm se ampliando com o desenvolvimento notvel dos
Conselhos Municipais.
21

Por certo, o exerccio da gesto democrtica atravs da participao cidad ainda no
a prtica que prevalece na esfera dos Governos municipais. A cultura poltica que
atravessa a histria republicana no privilegia esse tipo de gesto e d o tom das
articulaes que se desenvolvem entre o Estado e a sociedade.
Do ponto de vista da tendncia registrada nos ltimos anos, no entanto, foroso
reconhecer que o comprometimento das estruturas governamentais com os valores e
as prticas da democracia pela promoo da cidadania vem se ampliando e se
consolidando.

21
CARDOSO, Elizabeth D. Conselhos municipais e democratizao das gestes locais, in
Revista de Administrao Municipal n 246, mar/abr 2004, p.

115

Legitimidade e valores da gesto democrtica
Em sua obra de filosofia e cincia poltica, Norberto Bobbio aborda sob diversos
ngulos e numa interlocuo com os clssicos da cincia poltica a questo do Estado,
a legitimidade do poder, a relao entre governantes e governados e temas correlatos.
Em alguns de seus escritos aborda o tema da democracia; num deles, tece os
seguintes comentrios sobre a titularidade do poder na democracia, quando
comparada a outras formas de governo:
Etimologicamente, democracia significa poder (krtos) do povo (dmos).
Os gregos, de cuja lngua surgiu a palavra, a distinguiam de outras formas
de governo: aquela na qual o governo pertence a um s, monarquia em
sentido positivo, tirania em sentido negativo; e aquela em que o poder
pertence a poucos, aristocracia em sentido positivo, oligarquia em
sentido negativo... Tambm hoje se entende por democracia a forma de
governo na qual o povo soberano
22
.
Quanto ao modo de exerccio do poder, destaca a seguinte caracterstica da
democracia:
/.../ a democracia direta e a representativa tm em comum o princpio de
legitimidade ou, em outras palavras, o fundamento da obrigao poltica,
isto , o princpio segundo o qual um poder aceito como legtimo e como
tal deve ser obedecido. So dois os princpios fundamentais de
legitimidade do poder: aquele pelo qual legtimo o poder que em ltima
instncia repousa no consentimento daqueles que so seus destinatrios;
e aquele pelo qual legtimo o poder que decorre da superioridade que
pode ser, conforme as diversas teorias, natural ou sobrenatural de quem
o detm /.../ Neste caso, a forma de governo democrtica, seja direta ou
indireta, se ope a todas as demais na medida em que a nica na qual o
poder se transmite de baixo para cima
23
.
Finalmente, do ponto de vista do que interessa destacar neste texto introdutrio sobre
o papel do Municpio na promoo da democracia e da cidadania, Bobbio distingue as
formas de governo do ponto de vista dos princpios ticos que as inspiram:
Ao lado das tipologias das formas de governo, a histria do pensamento
poltico conhece o debate sobre qual delas a melhor forma. Esse debate
leva em considerao os diversos princpios ticos que qualquer forma de
governo representa. Desde a Antigidade, a democracia foi contraposta a
outros regimes a partir do princpio da igualdade. Na origem, no por
casualidade, o sinnimo de democracia isonomia (o destaque no do
original), que significa igualdade diante da lei /.../. Montesquieu distinguiu
as formas de governo no s com base nos critrios tradicionais do

22
BOBBIO, Norberto. O filsofo e a poltica (antologia), Rio de Janeiro: Contraponto Editora
Ltda., 2003, p. 233.
23
Idem, ibidem, p. 234.

116

nmero de governos e de sua maneira de governar, mas tambm com
base nos critrios que as orientam. Como princpio inspirador da
democracia considerou a virtude, que definiu como amor igualdade

24
.

Abordar a promoo da democracia e da cidadania no Governo municipal ,
necessariamente, tratar de valores, a saber, de valores que fundamentam e
promovem a igualdade.
E qual a efetiva capacidade do Municpio brasileiro para promover a democracia e a
cidadania?
O fortalecimento institucional dos Municpios na federao brasileira cria condies
favorveis para tal. A ampliao do campo de atuao dos Governos municipais pode
ser interpretada, sob essa tica, como facilitador das suas aes em favor da
democratizao e do fortalecimento da cidadania. Experincias exitosas, algumas
delas premiadas nacional e internacionalmente, de governos municipais na rea de
desenvolvimento econmico local, incluso social e outras, se tornam cada vez mais
freqentes e incentivam outros Municpios a adotarem polticas e programas similares.
Segundo aspecto a considerar que essa capacidade potencializada quando se
fortalecem os mecanismos de cooperao federativa, via programas, projetos e aes
desenvolvidos conjuntamente pelos Governos municipais sob a forma de consrcios,
ou de aes que explicitam as responsabilidades dos Municpios, Estados e Unio na
consecuo de objetivos comuns.
Cite-se, ainda, um terceiro elemento. Os convnios entre a Unio e os Governos
municipais abrangem, hoje, um vasto campo de atuao, particularmente nas reas de
educao, incluso social, agricultura familiar, desenvolvimento econmico local e
outras. Embora j seja expressivo o nmero de convnios celebrados entre a
administrao pblica federal e os Governos municipais, mais de 22.000 at o incio
do ano de 2008, muitas oportunidades ainda podem ser melhor aproveitadas.
nessa linha de anlise que se deve compreender os comentrios do Prof. Lordello
de Mello em seu livro O Municpio na organizao nacional, onde observa que alm da
capacidade de fazer, a promoo da democracia e da cidadania requer aes bem-
feitas, ou eficazes. E a eficcia avaliada pelo vis da gesto. A participao dos
Municpios nessa rea exige, lembra o Prof. Lordello de Mello, o cumprimento de
metas e a determinao e atendimento de padres na prestao de servios pblicos:
Impe-se /.../ a fixao de padres e normas de execuo (o destaque
no do original), a fim de se assegurar a prestao dos servios a nveis
razoveis e segundo critrios superiormente estabelecidos. Desde que a
inteno do governo central distribuir eqitativamente os frutos da ao
governamental em benefcio da comunidade nacional, so indispensveis
aqueles padres e aquelas normas para garantir tais propsitos.
Finalmente e isso sumamente importante mister que se assegure a

24
Idem, ibidem, p. 235.

117

responsabilidade efetiva dos Governos locais no exerccio das atribuies
que lhes so delegadas, sem o que no de esperar-se venha o Governo
central a transferir poder s unidades de Governo local. Essa
responsabilidade envolve no somente a prestao de contas em termos
tradicionais, mas a auditoria substantiva atravs da inspeo in loco para
verificao da efetividade e da qualidade dos servios prestados e da
observncia dos padres, das normas e dos critrios estabelecidos.
Envolve, ainda, a exigncia de contrapartida local em alguns casos,
condicionamento importante para a execuo de certos planos, projetos e
programas de interesse mtuo das esferas de governo respectivas /.../.
O federalismo brasileiro vem passando por contnuas transformaes
quase desde a sua implantao. Seus rumos, hoje, so no sentido do
chamado federalismo cooperativo, no qual, em vez dos pruridos
autonomistas que conduzem ao isolacionismo, descoordenao e
competio estril, prevalecem os princpios da cooperao
intergovernamental e da integrao da ao dos trs nveis de Governo na
execuo de planos e programas nacionais de desenvolvimento.
Nessa viso nova do federalismo, h um papel cada vez mais importante
para o Municpio, pois grande parte dos planos, programas e projetos dos
outros dois nveis se traduzem em servios de interesse imediato para as
comunidades locais, cuja execuo pode ser vantajosamente atribuda ao
Municpio. Para isso, mister sejam institudos os mecanismos adequados
de cooperao intergovernamental, atravs dos quais fique assegurada a
execuo dentro de padres aceitveis e segundo os objetivos
preestabelecidos, sob o signo da responsabilidade (o destaque no do
original)
25
.

Lordello de Mello vincula, portanto, o fortalecimento do Municpio na organizao
nacional e sua participao eficaz na promoo da democracia e da cidadania a
padres de qualidade dos servios prestados pelos Governos locais, necessariamente
vinculados capacidade de gesto.
As instncias municipais, a democracia e a cidadania
Esse compromisso dos Governos municipais com a democracia e a cidadania ratifica
a relevncia da atuao das instncias governamentais, nem sempre devidamente
reconhecida num momento em que se faz cada vez mais expressiva a participao
das organizaes no governamentais nessa rea.
Por certo, a presena das organizaes no governamentais bem vinda e deve ser
incentivada. No pode, no entanto, ser sobreposta ao papel que prprio das
instncias governamentais.

25
LORDELLO DE MELLO, Diogo. O municpio na organizao nacional, in Revista de
Administrao Municipal n 250, nov/dez 2004.

118

Tal preocupao marcou os debates que ocorreram durante a 28 sesso da
Comisso Econmica para a Amrica Latina CEPAL, rgo das Naes Unidas,
realizada na cidade do Mxico em abril de 2.000.
O relatrio final da sesso apresentou uma viso abrangente do pensamento da
instituio quanto aos desafios /.../ que a regio enfrenta no mundo atual
26
. Num de
seus captulos, aborda o papel das instituies e, mais especificamente, das
instituies de governana na promoo da democracia e da cidadania:
Considerada /.../ em sua inteireza, cidadania implica compromisso mtuo
entre autoridades pblicas e indivduos /.../.
Nesse contexto, o aprofundamento da cidadania significa /.../, na melhor
tradio publicana,

/.../ promover a capacidade de Estados e sistemas polticos /.../ associarem
polticas pblicas com o capital social forjado pela sociedade em si, atravs
de suas organizaes /.../.
Um elemento-chave desse processo o desenvolvimento de
procedimentos para forjar acordos e resolver conflitos, ou seja, processos
polticos que garantam a governana adequada da sociedade
27
.
Algumas sugestes para a promoo da democracia e da
cidadania
Seguem algumas sugestes para a atuao efetiva dos Governos municipais na
promoo da democracia e da cidadania, sob a gide da igualdade:
Determine marcas com as quais o Governo municipal ser identificado
na rea da democracia e da cidadania (igualdade)
De que modo gostaria que a populao identificasse o seu Governo, na rea da
igualdade, ao final do seu mandato? Essa identificao ou essas identificaes sero
as marcas do seu Governo por exemplo, sade para todos. Aps a determinao
das marcas, priorize regies e identifique, em linhas gerais, as aes que sero
desenvolvidas.
Fortalea vnculos entre a Prefeitura e movimentos organizados da
sociedade local que se identifiquem com as marcas do Governo
Conhea os movimentos j existentes em seu Municpio que representam interesses
sociais contemplados nas prioridades de seu Governo na promoo da democracia e
da cidadania e abra-lhes canais de comunicao, visando fomentar a cooperao nas
aes governamentais.

26
CEPAL Eqidade, Desenvolvimento e Cidadania, Rio de Janeiro: Editora Campus, 2002, p.
V.
27
Idem, ibidem.
119

Estabelea vnculos com Municpios da microrregio ou da regio em
que est seu Municpio
Algumas aes de promoo da democracia e da cidadania tm mais chance de bons
resultados se puderem ser desenvolvidas na microrregio ou regio em que est seu
Municpio. Consrcios intermunicipais e outras formas de cooperao podem ser
instrumentos eficazes no desenvolvimento das aes de Governo.
Conhea e d ateno aos programas federais e estaduais que
incentivam a formao de conselhos municipais
Diversos programas federais e estaduais esto direcionados para a promoo da
democracia e da cidadania e incentivam a constituio de conselhos municipais,
prestando orientao quanto forma de sua organizao e atuao. Esse apoio
tcnico e financeiro pode favorecer as aes de seu Governo, se devidamente
adaptado s condies locais e integrado s demais aes governamentais.
Conhea e dissemine experincias bem-sucedidas de outros Governos
municipais na promoo da democracia e da cidadania
Diversas entidades promovem e participam de premiaes de iniciativas municipais
nessa rea. Tomar conhecimento dessas experincias e divulg-las para as pessoas
que o estaro assessorando pode ajudar na reflexo sobre as aes que podem vir a
ser desenvolvidas em seu Municpio. O IBAM, por exemplo, tem um Centro de
Referncia de Melhores Prticas que registra tais experincias e faz estudos de caso
de algumas delas.
Faa parte de redes institucionais de melhores prticas e de inovao
Tambm pode ser relevante a participao de seu Municpio em redes regionais,
nacionais e internacionais de melhores prticas. A participao permitir que seja
informado sobre boas prticas e inovaes na Administrao Pblica municipal, bem
como participar de debates de esclarecimento sobre as condies de desenvolvimento
das aes.
Os textos que compem esta seo do Manual do Prefeito abordam temas especficos
do comprometimento do Governo municipal na promoo da democracia e da
cidadania. O primeiro deles trata das formas de participao popular; gesto de
servios o outro tema.
120

SEO III CAPTULO 1
PARTICIPAO POPULAR
A expresso Participao Popular vem sendo usada em contextos e com significados
muito diferentes, s vezes tambm com objetivos bem distantes daqueles
originalmente pretendidos. Na ltima dcada, dos manuais das agncias
internacionais de financiamento aos discursos dos movimentos sociais mais
combativos, passando pelas orientaes do governo federal, a incorporao da
participao popular se tornou uma referncia quase onipresente, algumas vezes sem
que fique suficientemente claro porque ou como ela deve ser buscada. Temos hoje
uma srie de espaos institucionalizados para a participao direta da populao:
conselhos gestores de polticas pblicas, sejam setoriais ou por programas
especficos, oramentos participativos, conferncias nacionais em diversas temticas,
fruns locais e regionais, alm de uma srie de oportunidades em que a populao
chamada a opinar ou participar de decises, como na realizao de planos diretores
ou implementao de grandes projetos. Nesse contexto, fazer um governo contando
com a participao popular objetivo quase sempre presente nos discursos de
palanque afinal agir de forma democrtica sempre bem visto e a afirmao
funciona como uma garantia das boas intenes do poltico , mas nem sempre est
claro o que se pretende com essa tal participao, nem o que o governo e o Estado
podem ganhar ou perder com isso. Assim, importante discutir o tema.
De modo geral, fala-se em participao popular para designar os mecanismos que
incorporam a participao direta da populao na implementao ou formulao de
polticas pblicas, na definio de prioridades de ao do governo ou no controle da
atuao estatal de um modo geral. claro que a populao participa do processo
poltico quando elege os governantes isso faz parte da prpria definio de
democracia , mas o que est implcito ao falar em participao popular sua
ampliao para alm do processo eleitoral, ou seja, que esto sendo adotados
instrumentos que incorporam processo de democracia direta ao sistema representativo
existente. Tal processo parte de crtica terica e poltica do funcionamento real do
sistema democrtico, tanto no Brasil como em outros pases. Basicamente, a idia
levantada que a democracia que temos boa, o princpio a ser buscado, mas, na
realidade, insuficiente, precisa ser ampliada para que tenhamos uma sociedade
efetivamente democrtica.
Democracia e Participao
bastante conhecida a definio da democracia como sistema de governo da maioria,
onde so garantidos os mesmos direitos de expresso pblica e existncia das
minorias. Isso pode tambm ser dito como a forma de governo onde todo o poder
emana do povo, como afirma a Constituio brasileira. A afirmao desse princpio
traz implcita a separao entre o poder poltico e o poder econmico, que a primeira
condio para que, historicamente, seja possvel propor forma de organizao social
na qual sejam reconhecidos os mesmos direitos de participao nas definies
coletivas a todos os membros da sociedade. A concepo democrtica baseia-se,
justamente, no reconhecimento de que, embora em uma sociedade seus membros
no sejam iguais, devem ser reconhecidos como portadores dos mesmos direitos
fundamentais (j que pertencem humanidade). H dois conjuntos de direitos
fundamentais, que so os pressupostos para a sociedade democrtica e para a
afirmao de todos os demais direitos: (1) os direitos civis ou polticos, que
constituem a liberdade de votar e ser votado, de participar livremente do espao
pblico, de ter e expressar sua opinio com relao aos destinos da sociedade da qual
121

parte e (2) a igualdade de direitos, que o princpio bsico da cidadania, e o
que abre a possibilidade de que, apesar das diferenas sociais e econmicas, todos
os cidados participem do espao pblico em igualdade de condies.
Tais afirmaes constituem os princpios poltico-filosficos de um sistema de governo
que se queira democrtico, mas no explicitam como ele pode ser alcanado. por
isso que alguns tericos da democracia buscam caracteriz-la com base nos
procedimentos ou nas formas de exerccio do poder. Esse o caso da definio dada
por Norberto Bobbio, para quem a democracia caracterizada por um conjunto de
regras (primrias ou fundamentais) que estabelecem quem est autorizado a tomar as
decises coletivas e com quais procedimentos
28
, em que est prevista e facilitada a
participao mais ampla possvel dos interessados, ou seja, aqueles que so atingidos
pela deciso tomada. necessrio tambm que aqueles que so chamados a decidir
sejam colocados diante de alternativas reais e postos em condio de poder escolher
entre uma e outra
29
, ou seja, que tenham direito liberdade, opinio, a expressar
livremente suas opinies sem sofrer constrangimentos, que tenham acesso
informao.
preciso, no entanto, levar em conta que o regime poltico no existe isolado e que a
constituio de uma sociedade democrtica condio para que seja possvel o
exerccio da democracia. Mas o que caracteriza uma sociedade democrtica?
Em primeiro lugar, aquela baseada em direitos, ou melhor, no direito a ter direitos,
na possibilidade de definir socialmente o que justo e de estabelecer os meios para
que as coisas, de fato, sejam de acordo com o princpio de justia. Isso implica que os
direitos sejam sempre universais se apliquem a todos, ou sejam reconhecidos pela
coletividade como tal. Implica tambm que novos direitos possam ser criados, de
acordo com o princpio de justia da sociedade.
Em segundo lugar, aquela sociedade onde h delimitao do poder e do seu
exerccio. O poder da sociedade, o governante exerce um mandato, conferido pela
sociedade, que limitado no tempo, nas suas atribuies, pela lei e pelas demais
esferas de poder. Isso no quer dizer que no haja conflito na sociedade, ao contrrio,
a democracia o regime baseado no reconhecimento dos conflitos, nas disputas de
interesses, cujo grande mrito o de criar os canais por meio dos quais os conflitos
possam ser expressos e solucionados.
Todo o conjunto de instrumentos de participao popular que temos hoje incorporados
gesto de polticas pblicas fruto de tentativas de equacionar, na prtica, o
exerccio da democracia. A ampliao dos espaos de participao popular que
marcaram as polticas pblicas a partir dos anos 90 no Brasil no se deve a
concluses tericas, mas sim atuao de movimentos populares que, desde
meados dos anos 80 ou mesmo antes disso, vinham pleiteando a criao de espaos
de controle social sobre as polticas pblicas. Nesse processo, tm especial
importncia os movimentos pela reforma sanitria e aqueles ligados reforma urbana.
Das experincias desses movimentos, e do seu relacionamento com governos abertos
incorporao das reivindicaes dos movimentos na construo da sua agenda de

28
BOBBIO, Norberto. O futuro da democracia: uma defesa das regras do jogo. Rio de Janeiro:
Paz e Terra, 1986.
29
BOBBIO, Norberto.
122

atuao, surgiram os principais mecanismos de participao popular hoje adotados no
Brasil.
Esse movimento foi incorporado Constituio de 1988, que j no art. 1 (pargrafo
nico) acrescenta a possibilidade de exerccio direto do poder pela populao na
forma consagrada Todo o poder emana do povo, ao acrescentar que o exerce por
meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituio. As
possibilidades de participao popular previstas na Constituio so, basicamente, de
dois tipos. O primeiro agrupa a atuao direta atravs de plebiscitos, referendos e
propostas de lei de iniciativa popular. Est prevista tambm a iniciativa popular de
projetos de leis de interesse especfico do Municpio, da cidade ou dos bairros, atravs
de manifestao de, pelo menos, cinco por cento do eleitorado, e a cooperao das
associaes representativas no planejamento municipal (art. 29).
O segundo tipo o que de fato mais se desenvolveu. Na maioria das vezes, quando
se faz referncia participao popular, esta implica na participao direta da
populao na gesto de polticas publicas, principalmente os Conselhos Gestores e os
Oramentos Participativos. a esses instrumentos que ser dada maior ateno neste
Manual. Sero tambm traadas observaes sobre outros espaos que vm
ganhando importncia, como a participao na elaborao dos planos diretores, os
fruns de desenvolvimento regional e programas que promovem a integrao de
diversos Municpios e aqueles espaos que no so direta ou exclusivamente
convocados pelo Estado.
H ainda trs institutos jurdicos que podem ser acionados pela populao para fazer
valer seus direitos junto ao Poder Pblico e que, de forma indireta, podem ser
associados participao popular. Trata-se da ao popular, do mandado de
segurana e do mandado de injuno, todos disciplinados no art. 5 da Constituio
Federal, que dispe sobre direitos e deveres individuais e coletivos.
Conselhos Gestores de Polticas
Como mencionado anteriormente, a formulao dos conselhos gestores vem da
experincia e reivindicaes dos movimentos populares ligados a polticas setoriais,
que estabeleceram novas formas de relao com governos locais nos anos 1980.
Essas reivindicaes foram formuladas principalmente a partir dos movimentos ligados
a polticas setoriais, como as de sade e educao. De maneira muito geral, tais
movimentos seguem trajetria semelhante. Originalmente suas reivindicaes no
eram por controle social, mas por melhores servios e pela garantia de direitos. Ao
longo do tempo, no entanto, vrios desses grupos organizados viam-se frente a
impasse na sua relao com os governos locais. De forma esquemtica, o impasse
era que os governos afirmavam que no tinham condies de prestar melhores
servios, ou porque a soluo dependia de outro ente, ou porque no havia recursos,
ou por qualquer outro motivo. Os movimentos viam-se impossibilitados de avaliar a
veracidade dessas afirmaes, de propor mecanismos ou de contribuir para a soluo
dos problemas. Essa , tipicamente, a trajetria de vrios movimentos na rea da
sade e foi essa experincia que foi incorporada por profissionais e militantes da rea
nas propostas levadas pelo movimento pela reforma sanitria que deu origem
estrutura do SUS, hoje implementada no pas. Os espaos de formulao e
experimentao de boa parte dessas propostas foram os conselhos municipais de
sade e os conselhos gestores de servios, organizados junto a unidades de ateno
bsica (como postos de sade e hospitais). Essa formulao parte, portanto, de
experincia concreta, muito prxima populao beneficiria do servio, em fruns
organizados por bairro ou regies da cidade.
123

Com base nessa experincia, estabelecida a primeira funo desempenhada pelos
conselhos: regular, fiscalizar e, propriamente, controlar a execuo dos servios e
polticas pblicas. Eles foram implementados como instrumentos de controle social
sobre a ao estatal, estabelecendo forte relao com o processo de descentralizao
administrativa que acompanha a redemocratizao do pas a partir da dcada de 80.
Combinando a presso dos movimentos, experincias bem sucedidas em nvel local e
o movimento de descentralizao promovido em nvel federal, os conselhos foram
incorporados como instrumento de fiscalizao do repasse de recursos e fiscalizao
dos servios atribudos aos Municpios em campos da sade e assistncia social. A
sua previso constitucional e definio de atribuies na legislao estabelecida a
seguir, por exemplo, na implementao do SUS, na Lei Orgnica da Assistncia
Social, no Estatuto da Criana e do Adolescente e, mais tarde, no Estatuto da Cidade,
fazem com que conselhos sejam implantados em quase todos os Municpios
brasileiros. Contribuiu para isso, sem dvida, o seu estabelecimento como condio
para o repasse de recursos em alguns programas ou polticas, como o caso da
merenda escolar. Nesses casos, a legislao normalmente estabelece parmetros
para a composio do conselho, sendo a regra mais freqente a composio paritria
entre membros da sociedade civil e do governo. possvel tambm uma composio
tripartite, como no caso dos conselhos de sade, em que usurios do sistema,
representantes de profissionais e governo tm o mesmo nmero de representantes. A
funo de fiscalizao atribuda aos conselhos envolve, muitas vezes, tambm a
fiscalizao da aplicao de Fundos Especiais a eles vinculados. Tais fundos tm
criao e origem dos recursos que os compem previstas em lei e esto direcionados
a polticas especficas, como o caso da Assistncia Social ou da Habitao de
Interesse Social.
Os conselhos precisam restringir sua atuao fiscalizao das polticas, podendo
tambm assumir papel consultivo ou mesmo deliberativo nas questes a eles
relacionados. Cada setor tem definio prpria das atribuies, composio e forma
de atuao do conselho. H questes que so de competncia especfica dos
conselhos e cabe a eles deliberar a respeito. Nos demais assuntos relativos ao tema,
o conselho pode e deve propor tanto ao Executivo como ao Legislativo medidas
para a melhoria dos servios pblicos, atuando no aconselhamento desses Poderes.
De modo geral, os conselhos devem ser institudos por lei municipal (de iniciativa
privativa do Prefeito). Essa deve estabelecer as atribuies do conselho e as
condies para a sua implementao (composio e funcionamento). Devem ser
previstas a natureza do conselho (se deliberativo ou consultivo) e as suas funes
(executivas, consultivas e/ou fiscalizadoras). Com relao ao seu papel, podemos
classificar trs tipos de conselhos: Conselhos de Polticas (setoriais); Conselhos de
Programas (especficos); e Conselhos Temticos (como os da Mulher, da de Polticas
Raciais, de Direitos Humanos etc).
Vale dizer que, embora devam ser considerados experincia muito bem sucedida,
dada sua proliferao e consolidao em todo o pas, h vrias dificuldades
comumente encontradas na atuao dos conselhos. No raro que as administraes
considerem os conselhos como "um mal necessrio", que tm que respeitar por
determinao legal ou para ter acesso ao repasse de recursos, e enviem para a
participao nos conselhos funcionrios com muito pouco comprometimento com o
tema ou capacidade de deciso. Por outro lado, comum perceber o impacto da
disparidade de condies para a atuao dos conselheiros. Num mesmo conselho,
representantes do governo tm muito mais facilidade de acesso informao e mais
tempo disponvel do que os representantes da sociedade civil. Com a proliferao de
conselhos, s vezes tambm difcil para a sociedade civil, mesmo se razoavelmente
124

bem organizada, manter participao representativa em todos. Problema a ser
resolvido para a organizao dos conselhos que muitas vezes exigido que as
pessoas dediquem muito tempo s reunies. Com isso, aqueles que tm maior
disponibilidade acabam tornando-se "conselheiros profissionais", freqentando vrios
conselhos e tendo pouco tempo ou interesse em discutir ou trocar informaes com
outros. Da vm as crticas comuns afirmando que as pessoas que participam so
sempre as mesmas e que no tm representatividade.
Outra dificuldade comumente encontrada a falta de articulao entre os conselhos.
Muitas vezes temas semelhantes esto sendo tratados em dois conselhos diferentes,
sem que eles somem esforos - por exemplo, nos de criana e adolescente e de
assistncia social. Na maior parte das vezes, as articulaes so feitas de maneira
informal por pessoas que participam dos dois conselhos.
Oramento Participativo
O Oramento Participativo (de agora em diante OP) provavelmente a experincia de
participao popular mais significativa que temos, tanto porque a que mais avanou
em termos polticos, como pelo seu grande impacto na organizao da cidade e na
construo de novas formas de fazer poltica na cidade, abrindo espao para outras
formas de organizao social e para maior dilogo entre a sociedade e o Estado. A
partir de meados dos anos 90, os oramentos participativos se multiplicaram
inclusive em diversos pases europeus , passando a ser considerados como uma das
melhores prticas de gesto urbana pelo Habitat. Essa avaliao leva em conta os
ganhos de eficincia na alocao dos recursos, por direcion-los s necessidades
mais urgentes percebidas pela populao e por permitir que essa fiscalize a sua
aplicao. Considera tambm a ampliao dos espaos democrticos e os impactos
positivos da experincia sobre a organizao da populao.
Em termos gerais, pode-se dizer que o OP um mecanismo adotado pelo Estado (de
modo geral pela sua frao municipal, ou seja, pelas Prefeituras), atravs do qual a
populao tem a possibilidade de decidir onde e como sero alocados seus
investimentos. O seu primeiro mrito conter deciso objetiva e concreta, com regras
claras e pblicas, que foram fruto do prprio processo de criao do OP e podem ser
fiscalizadas pela populao. Assim, chega-se definio se, dentro do limite dos
recursos disponveis, ser dada prioridade a investimentos em sade ou em
saneamento bsico e se, no local onde a pessoa mora, ser construda uma escola,
pavimentada uma rua ou concedida verba para manter o funcionamento da creche
comunitria que funciona na associao de moradores.
Esse um mecanismo bastante objetivo: divide a cidade em unidades espaciais
menores, s quais normalmente dado o nome de regies e, em cada uma delas,
institui-se um frum responsvel por definir quais so as obras e servios que devem
ser atendidos prioritariamente naquela regio. Pode haver tambm fruns temticos
dedicados a deliberar sobre temas ou setores especficos de atuao do Estado
como sade, cultura, transporte etc. orientados para a definio de prioridades de
investimentos que sejam considerados estruturantes, que atinjam vrias regies ou
que tenham carter mais institucional e no estejam ligados a aes concretas. Esses
fruns estruturam-se como instncias decisrias soberanas, que se articulam atravs
de frum municipal formado por representantes de cada um dos fruns regionais e
temticos.
A constituio desses fruns como espao relativamente permanente de organizao
e articulao da populao, contando com razovel representatividade poltica, dos
125

elementos mais significativos para entender o seu possvel sentido para a
Administrao Municipal, na sua forma de planejar, conduzir a gesto e estabelecer
relacionamento com a populao, e para a organizao poltica de base. Os fruns do
OP tornam-se espaos privilegiados para o debate e o estabelecimento de relaes
entre os atores da sociedade civil e destes com o Poder Pblico. No relacionamento
com o Estado, os fruns do OP tornam-se espaos que servem ao debate para a
implementao de diversas polticas pblicas. Para a sociedade civil, tornam-se
importantes espaos de articulao poltica e de construo de alianas entre os
movimentos.
A instituio e consolidao desses fruns implicam o surgimento de nova escala de
organizao da populao, na qual as identidades primrias de pertencimento a
grupos corporativos (como, por exemplo, as associaes de moradores), tm de ser
reinscritas na perspectiva de um pacto de interesses estabelecido na regio. Com
base nessa dinmica, os oramentos participativos incluem, com grande importncia
na deciso sobre a alocao de recursos, a distribuio espacial das intervenes
realizadas.
Para a implementao do oramento participativo, preciso ter em mente quais os
objetivos que se deseja atingir com essa poltica. Os objetivos mais imediatos de
conseguir maior eficincia e maior justia social na distribuio dos recursos pblicos
so bastante evidentes. A maior democratizao na definio das aes
governamentais e a ampliao da transparncia da administrao pblica tambm
representam ganhos importantes, frutos do oramento participativo. Alm disso, onde
o OP se consolidou houve um grande impacto em praticamente todas as formas de
organizao da populao e da atividade poltica.
O primeiro aspecto a mudana nas formas e possibilidades de organizao da
populao e de acesso ao Estado. A participao na definio das prioridades de
investimento, que a experincia freqentemente traz, acompanhada do crescimento
do nmero de pessoas envolvidas em organizaes populares, principalmente em
associaes de moradores e movimentos de vizinhana. Tambm nota-se maior
qualificao da atuao dessas organizaes, abandonando o tradicional padro de
viver exclusivamente da troca de favores com polticos.
O impacto poltico que a experincia do OP significa para a sociedade tem muito a ver
com o carter imprimido pelo prprio governo. H inmeros casos onde as
possibilidades reais da populao influenciar nas aes do governo municipal so
muito restritas e o governo apenas consulta os fruns e, na realidade, toma a
deciso por conta prpria. Nesses casos, a participao da populao tratada como
se fosse como uma concesso ou favor, e o frum pode ainda ser usado para legitimar
decises que de fato foram tomadas apenas pelo Prefeito e sua equipe. Assim, o
instrumento acaba sendo usado para a manipulao da populao e para promover os
agentes que se apresentam como tendo acesso ao Prefeito e conseguem fazer valer
as decises que, no oramento participativo, deveriam ser direito da populao. Por
isso, melhor delimitar claramente quais sero as decises tomadas pelo OP. Pode-
se definir percentual do oramento sobre o qual a deciso popular ser soberana, ou
estabelecer que esta tratar dos novos investimentos, ou que em cada frum regional
sero atendidas as trs primeiras demandas h muitas formas possveis.
Outro elemento importante a transparncia ou accountability proporcionada pelo
OP. Com a participao da populao, os instrumentos de planejamento oramentrio
principalmente a Lei Oramentria Anual (LOA) , que normalmente so
126

estruturados em programas e projetos, precisam ser traduzidos em obras e aes
concretas, que podem ser fiscalizadas pela populao.
Participao no planejamento urbano e na elaborao dos
planos diretores
O Estatuto da Cidade prev a participao da populao em todas as fases de
elaborao do Plano Diretor, ou seja, na discusso que leva elaborao das
diretrizes de desenvolvimento e formulao dos padres de uso e ocupao do solo
e tambm no monitoramento da aplicao do Plano. Prev tambm a obrigatoriedade
de realizao de audincias pblicas no seu processo de elaborao.
O Conselho Nacional das Cidades tem algumas resolues que oferecem parmetros
ao processo de participao.
Tambm importante que sejam abertos diferentes espaos para a participao
popular, combinando eventos mais amplos, como as audincias pblicas, com
reunies regionais e temticas para levantar as necessidade de diferentes segmentos.
Alm disso, recomendvel que os representantes desses segmentos possam
participar tambm dos debates tcnicos.
O processo de elaborao do Plano Diretor gera grande mobilizao no Municpio, traz
tona discusses de fundo sobre o futuro da cidade e mobiliza os mais diversos
segmentos sociais. importante que esse processo social no seja perdido com a
concluso do plano e que a mobilizao gerada seja incorporada como instrumento
para garantir a continuidade das polticas planejadas e o controle social sobre sua
implementao.
Os planos diretores devem prever instrumentos de sua gesto do plano envolvendo a
participao da populao, com a funo de acompanhar se a poltica urbana prevista
no plano est sendo implementada. Isso pode se dar atravs da criao de um
conselho especfico ou da atribuio a conselho j existente da funo de acompanhar
a aplicao do Plano Diretor. Nesses casos, importante que seja garantida a
participao, no conselho ou nas conferncias, dos atores ligados s questes
urbanas e tambm que seja buscada a representatividade de todas as regies da
cidade. O Plano pode prever a criao de um Fundo Municipal de Desenvolvimento
Urbano, para a promoo da poltica urbana, especialmente para as aes de
interesse social. papel do conselho a fiscalizao da sua aplicao.
Mecanismo freqentemente utilizado que pode contribuir para o acompanhamento da
poltica urbana a realizao de "Conferncias da Cidade" com periodicidade regular.
Estas podem ser integradas ao calendrio nacional de realizao das Conferncias
Nacionais das Cidades (que so tratadas no prximo tpico).
Sobre Planos Diretores, ver tambm captulo anterior deste Manual.
Participao para alm da esfera municipal
Conferncias Nacionais, Consrcios, Fruns de Desenvolvimento e
Programas de abrangncia Regional
No atual governo, a prtica de estabelecer as diretrizes das polticas setoriais a partir
do processo de conferncias nacionais que j era caracterstica de vrios
127

movimentos sociais e setores organizados como, por exemplo, os ligados sade e
assistncia social foi incorporada como forma oficial de participao popular e
institucionalizada. Assim, foram realizadas as Conferncias Nacionais de Sade, de
Assistncia Social, Educao, dos Direitos Humanos, dos Direitos da Criana e do
Adolescente, mantendo processos histricos de organizao dos grupos ligados a
essas temticas. Novas experincias disseram respeito a temticas emergentes ou
que ganharam maior destaque, como as Conferncias Nacionais das Cidades, do
Meio Ambiente, de Economia Solidria, Segurana Alimentar e Nutricional, de
Polticas para as Mulheres e da Promoo da Igualdade Racial. H ainda aquelas
relacionadas a temas especficos, como as de Educao Bsica, dos Direitos das
Pessoas com Deficincia, Segurana Pblica e Juventude.
A realizao de conferncias foi estratgia utilizada por vrios movimentos sociais
para dar visibilidade a suas bandeiras e s questes por eles colocadas, levantar a
discusso a respeito na sociedade e definir estratgias de atuao. Nos casos em que
o processo tem longa histria de institucionalizao, como no da sade, cuja primeira
conferncia nacional foi realizada em 1941, tiveram importante papel na definio de
diretrizes de ao estatal e constituio dos padres de atuao dos servios. As
conferncias sempre representaram importantes espaos de articulao entre pessoas
e organizaes de diversas partes do pas. Tipicamente convocadas com agenda pr-
definida pelos organizadores, as conferncias so organizadas em estrutura piramidal
na qual as assemblias municipais discutem os temas e enviam delegados para as
conferncias estaduais e essas, para o frum nacional.
Com a consolidao dos movimentos em torno dos temas, as conferncias tornaram-
se espaos centrais para a formulao das diretrizes das polticas setoriais a elas
ligadas, e resultados foram incorporados legislao, como foi o caso do processo de
implementao do SUS e da Lei Orgnica de Assistncia Social. O processo mais
recente de institucionalizao desse mecanismo ampliou o seu impacto nas polticas
organizadas a partir do Governo Federal. Embora no tenham a mesma
combatividade dos movimentos, por serem convocados de cima para baixo, os
espaos abertos recentemente pelo Governo Federal vm se mostrando importantes
instncias para a definio de polticas e para o fortalecimento e articulao dos
movimentos em temticas que tinham relativamente pouco espao, como exemplo a
Conferncia pela Igualdade Racial. Para os Municpios, a participao de seus
representantes nesses processos pode trazer tambm ganho na qualificao da sua
atuao poltica.
Outros espaos de participao, no menos importantes, so aqueles criados a partir
de instncias de articulao regional, tal como consrcios intermunicipais ou fruns
regionais de desenvolvimento. Essas instncias muitas vezes combinam diversos
entes estatais e da sociedade, envolvendo vrios governos municipais, representantes
de governos e agncias estaduais e federais, sociedade civil etc. Podem estar ou no
associados a programas baseados na articulao regional - so exemplos atuais o
PROMESO, promovido pelo Ministrio da Integrao, e os CONSADs (Consrcios de
Segurana Alimentar e Desenvolvimento Local).
Esses fruns tm por peculiaridade estruturar diferentes formas de participao, tendo
como referncia recorte territorial prprio e atribuies relacionadas aos objetivos por
eles apoiados. Em todos esses casos, incorporando a proposta das polticas de
desenvolvimento local (ver captulo a respeito neste Manual), o principal "capital
poltico" e ativo do processo de desenvolvimento , justamente, a articulao de
diferentes atores existentes naquele territrio, que pode envolver diversos Municpios.
128

Os consrcios intermunicipais abrem todo um espectro de possibilidades, onde a
participao popular pode desempenhar importante papel na fiscalizao e otimizao
dos servios.
Participao no convocada pelo Estado
A legislao ambiental e processos especficos para a implantao de grandes
empreendimentos, como indstrias de grande porte ou impacto, exigem a realizao
de consultas pblicas durante o processo de licenciamento. Se por um lado esses
espaos no esto diretamente associados participao da populao nas decises
sobre a atuao do Estado, podem ser includos no cenrio da participao popular
por representarem oportunidades de a populao influir sobre questes de impacto
direto na vida da coletividade. H vrios tipos de consulta e de processos de
licenciamento, que no cabe diferenciar aqui. De fato, tais espaos so muito
heterogneos e no esto plenamente regulamentados, no tm um mecanismo de
definio da representao previamente definido, nem existe a obrigao de que as
propostas apresentadas pela populao sejam acatadas.
Os processos de licenciamento ambiental, por exemplo, normalmente so conduzidos
pelas empresas responsveis pela elaborao dos estudos de impacto ambiental,
contratadas pelos prprios interessados no empreendimento. Assim, na prtica, as
consultas dificilmente levaro deciso de no implementar o empreendimento no
h a obrigatoriedade de que seja votada a aprovao ou no do empreendimento por
parte da populao ali reunida. No entanto, de modo geral a partir de tais reunies
que so definidos os condicionantes impostos implementao do empreendimento,
com o objetivo de mitigar seu impacto ou sob a forma de compensao.
Em tais oportunidades, a participao ativa e organizada da sociedade civil pode
trazer benefcios significativos para a populao, como, por exemplo, a garantia de
servios ou obras de infra-estrutura destinados populao diretamente afetada ou a
definio de que parte dos postos de trabalho criados no empreendimento seja
ocupada pelos moradores locais. Nesses casos, a existncia de cultura de
participao ou de capacidade de organizao da sociedade civil torna-se importante
elemento para garantir o interesse pblico.
Esse exemplo d conta de aspecto extremamente importante dos processos de
participao: quanto mais eles se desenvolvem, maior a capacidade de organizao
da populao e mais qualificadas se tornam as discusses. Para que a populao seja
capaz de agir de forma eficiente em situao como a mencionada, a existncia de
fruns prvios de participao das decises municipais, de capacidade de articulao
entre os diferentes atores na escala local e de constituio de dilogo consistente
entre sociedade civil e governo local podem mostrar-se extremamente teis. Essa
qualidade existente na sociedade o que normalmente chamado de capital social e
constitui caracterstica cada vez mais reconhecida como importante para o
desenvolvimento local. a partir das experincias prvias de negociao, organizao
e pactuao de acordos que vrias oportunidades de desenvolvimento so abertas,
tanto no campo social como econmico.
129

Caractersticas desejveis de um processo consistente de
participao popular
A partir das diversas experincias relacionadas, podemos ressaltar alguns pontos
importantes para a organizao de qualquer processo de participao popular, os
quais devem ser observados pelos Prefeitos na implementao de polticas desse tipo:
ter definio clara da deciso a ser tomada condio bsica para a
valorizao da participao e para o bom entendimento entre governo e sociedade
civil nos espaos de participao. sempre melhor estabelecer claramente o que
ser decidido pelo frum e qual a abrangncia dessa deciso: trata-se de consulta,
e a deciso final ser tomada pelo governo, ou aquilo que os participantes
decidirem ser acatado? Quais os pontos em questo? Quais foram definidos
previamente e no cabe ao frum opinar? Definies como essas devem ser
explicitadas desde o incio, para evitar manipulao ou afirmaes de que a
populao foi enganada. A administrao deve ter clareza de que deciso est
disposta a submeter apreciao da populao, sabendo que esta pode ser
contrria opinio do Prefeito e dever ser acatada para garantir a soberania do
frum;
estabelecimento de mtodo, com regras claras e bem definidas, de quais sero
as decises tomadas naquele frum e como a populao pode participar. Os
critrios devem ser claros, explcitos, escritos na forma de regimento ou de regras
bsicas, que tm de ser pblicas e de conhecimento de todos os participantes;
valorizao das formas de organizao existentes na sociedade. Elas so o
capital social que ser mobilizado no processo de participao popular e
justamente atravs delas que possvel garantir a sua legitimidade e estimular a
organizao da populao;
construir mecanismos que permitam a participao do cidado no-
organizado , que no faz parte de nenhuma associao ou movimento,
garantindo que estes tambm tenham voz e voto;
zelar pela representatividade das esferas de participao, com a participao
de diversos atores e pontos de vista discordantes. Garantir espao para minorias
ou grupos particulares (evitar a ditadura da maioria e a assimetria de poder entre
grupos da sociedade). Garantir as condies de poder dos grupos envolvidos,
criando, por exemplo, condies para que grupos populares tenham condies de
se contrapor poltica e tecnicamente a poderes mais consolidados. Esse aspecto
especialmente importante nas questes ligada ao planejamento urbano, onde
argumentos tcnicos muitas vezes so usados para justificar interesses de
construtoras, grandes proprietrios fundirios etc.;
ateno s formas existentes de organizao no territrio: preciso dar ateno
s formas como a populao organiza e vive o espao e respeit-las como base
para a organizao dos processos participativos. Muitas vezes os limites dos
bairros ou regies administrativas tm pouco a ver com as formas como a
populao se agrupa, usa os servios e se desloca na cidade. Esses espaos de
vivncia so muito mais importantes do que as definies oficiais para organizar os
fruns atravs dos quais a populao ser convocada;
garantir condies materiais e institucionais para a participao. Definir locais
adequados para as assemblias, fornecer transporte para as reunies quando o
130

acesso for difcil, facilitar a participao de todos, garantir a acessibilidade
(permitindo a participao de pessoas com deficincia) so funes que devem ser
cumpridas pelo Municpio nos processos por ele promovidos. preciso garantir a
ampla divulgao das reunies pblicas, ter funcionrios engajados na
organizao do processo e contar, nos momentos adequados, com a colaborao
dos demais rgos da administrao para atender s necessidades dos
participantes, como solicitao de informaes ou pequenos servios;
capacidade Administrativa. preciso que o Municpio seja capaz de organizar e
sistematizar as informaes necessrias tomada de deciso da populao em
tempo hbil para esta decida conscientemente. No OP, por exemplo, a
administrao tem de ser capaz de estimar o custo das obras solicitadas para que
o conselho avalie se as prioridades indicadas so as mais adequadas, levando em
considerao os recursos disponveis;
estimular as articulaes regionais e a participao da sociedade civil em
processos que envolvem representantes de diversos Municpios, como as
conferncias regionais e nacionais, fruns de desenvolvimento regional etc. Isso
pode incluir financiar o transporte e a alimentao dos representantes do Municpio
para participao em reunies externas, tomando o cuidado de no gerar
privilgios para grupos, faces ou indivduos;
manter em funcionamento os fruns de participao existentes, mesmo que
esses tenham sido criados por governo de linha diferente. Os processos de
participao so conquistas da sociedade e no devem ser vistos como concesso
ou obra de um governo ou corrente poltica;
garantir o acesso informao fundamental para que a populao possa
decidir conscientemente. Muitas decises dependem de informaes tcnicas
adequadas, que precisam ser fornecidas em termos simples e objetivos pela
administrao. Alm disso, obrigao do Municpio disponibilizar publicamente
informaes sobre a execuo do oramento municipal, recursos transferidos para
programas especficos, ou sobre o planejamento da cidade, como nos Planos
Diretores;
garantir a credibilidade do processo participativo, respeitando suas decises,
fiscalizando o cumprimento das regras estabelecidas, buscando sempre ampliar a
legitimidade do processo, com representao ampla e plural;
promover a relao com a Cmara de Vereadores. preciso reconhecer que
aspecto raramente bem resolvido nos processos participativos a relao de
conselhos e oramentos participativos (assim como outros fruns) com os
Legislativos municipais. A questo complexa, uma vez que, de modo geral esses
fruns esto inscritos no funcionamento do Executivo. Quando funcionam bem e
tornam-se efetivamente representativos, esses espaos ganham, na viso da
populao, legitimidade maior do que a da Cmara Municipal. Se no h
sobreposio direta de funes e, do ponto de vista lgico e jurdico, os
mecanismos participativos esto plenamente respaldados e so recomendveis, a
relao poltica entre a Cmara Municipal e representantes dos conselhos pode,
eventualmente gerar tenses. O ideal que a articulao entre Vereadores e os
espaos de participao popular seja incentivada, garantindo a independncia de
ambos.
131

Essas indicaes so alguns aspectos concretos e fceis de serem percebidos (mas
nem sempre de ser alcanados), por meio dos quais podem ser buscados aqueles
princpios que caracterizam uma sociedade democrtica discutidos no incio deste
captulo. Deve-se ter em mente que a democracia e a participao so processos
sempre em construo. A existncia de espaos de participao popular pode no ser
a garantia de que sejam tomadas as melhores decises ou mesmo que essas sejam
as mais justas, mas, assim como a democracia, eles so formas que permitem que os
princpios de justia e liberdade sejam buscados e, principalmente, do sociedade
meio para definir o que considera justo.
132

SEO III CAPTULO 2
GESTO DE SERVIOS
Introduo
O mundo vem registrando mudanas cada vez mais rpidas, contnuas, numerosas,
complexas, variadas e globalizadas, que variam desde as ligadas evoluo do
conhecimento humano (como as cientficas e tecnolgicas) at aquelas relacionadas
s prticas sociais, econmicas, polticas, ambientais, culturais etc.
Esse processo de mudanas acaba afetando pelo menos em algum grau todos os
pases e tem contribudo para o aumento dos desafios que os Estados Nacionais
passaram a enfrentar para solucionar os problemas, demandas, necessidades e
aspiraes das respectivas sociedades e para manter as relaes internacionais.
Tais questes so maiores em naes no desenvolvidas, como o caso do Brasil,
pois elas tm que enfrentar, concomitantemente, os desafios do mundo
contemporneo e os problemas tpicos das sociedades mais tradicionais e pobres.
A Constituio Federal de 1988 exemplo de como as mudanas internacionais e
nacionais podem contribuir para a ampliao das funes e das responsabilidades do
Estado. No caso brasileiro, isso ocorreu, principalmente, no sentido de assegurar os
direitos essenciais de cidadania (civis, polticos, sociais etc.) e de buscar a
universalizao, para toda a sociedade, de servios pblicos considerados bsicos.
Assim, o Texto Constitucional acabou refletindo influncias interligadas de mudanas
mundiais e nacionais, como se verifica a seguir:
no que se refere ao contexto nacional de redemocratizao do pas, procurou
atender a presses e demandas sociais que o regime autoritrio anterior havia
reprimido durante dcadas. Isso resultou na ampliao das competncias de todos
os entes federativos, mas aumentou, principalmente, o campo de atuao do
Municpio, j que institucionalizou a municipalizao de servios pblicos,
principalmente os de carter social e os de fomento ao desenvolvimento
sustentvel em seus diversos aspectos;
quanto s mudanas no contexto mundial, buscou incorporar os avanos ocorridos
nos pases desenvolvidos, nas dcadas anteriores, em termos de ampliao da
democracia para alm dos direitos civis e polticos tradicionais do sistema
representativo, considerados fundamentais, mas no suficientes. Isso resultou na
preocupao dos constituintes em ampliar a participao poltica da sociedade na
gesto pblica, alem de assegurar outros tipos de direitos humanos, entre eles os
sociais, econmicos e culturais.
A Constituio surgiu um momento histrico, em que os Estados Nacionais estavam
enfrentando, tambm em mbito mundial, processo de crise, acirrada a partir das
mudanas dos anos de 1970. Esse fenmeno costuma ser chamado de Crise do
Estado. multidimensional e complexo, no cabendo aqui sua anlise profunda.
Duas das dimenses dessa crise, entretanto, so claras para os cidados comuns,
porque vm prejudicando o seu atendimento adequado em termos de servios
pblicos:
133

a crise da forma ou modelo burocratizado de organizao e gesto do Estado,
historicamente predominante (ou crise administrativa). generalizada, por
exemplo, a percepo de que a Administrao Pblica resultante desse modelo
tem se mostrado pouco eficiente na gesto de seus recursos e meios,
caracterizando-se por desempenho pouco eficaz na realizao de seus objetivos e
na obteno de resultados de qualidade e revelando-se pouco efetiva em sua
contribuio para o atendimento das reais necessidades e problemas dos vrios
segmentos sociais;
a crise financeira do Estado, que resultou no aumento das dificuldades e
inviabilizou o financiamento de suas polticas e servios pblicos apenas com
recursos governamentais.
Sem querer minimizar a influncia de outros fatores, evidente que o efeito dessa
crise sobre o Estado brasileiro prejudicou a implantao dos ambiciosos objetivos da
Constituio e a concretizao do amplo elenco de direitos de cidadania e de
responsabilidades estatais nela previstos.
Apesar de seu lado perverso, a Crise do Estado acabou gerando, tambm em nvel
mundial, um conjunto de estratgias inovadoras para enfrent-la. Em termos da
organizao e gesto dos servios pblicos, as mais consagradas so:
a ampliao da parceria do Estado com a sociedade civil e o setor privado, a partir
do reconhecimento de que o Estado, sozinho, no mais d conta de enfrentar seus
desafios, inclusive fazendo surgir novos tipos de entidades organizacionais, com
objetivos pblicos, mas no-governamentais;
a busca do incremento da capacidade de gesto das atividades e servios pblicos
como um todo, principalmente atravs da reduo de seu grau de burocratizao,
do aumento de sua flexibilidade e agilidade administrativa e operacional e do seu
aprimoramento gerencial e profissional.
Essas estratgias so intercomplementares e podem contribuir para aumentar a
capacidade administrativa e financeira do Municpio para enfrentar melhor seus
desafios contemporneos.
Critrios para a organizao dos servios
Para se organizar qualquer tipo de atividade indispensvel ter clareza sobre o objeto
a ser organizado. Neste caso, clareza diz respeito principalmente a:
que so servios pblicos;
quais so exatamente aqueles que cabe ao Municpio organizar;
que se deve levar em conta para isso.
Conceito de servio pblico
Conceituar servio pblico tarefa difcil e sempre sujeita a controvrsias,
principalmente porque aquilo que vem sendo considerado como tal tem variado muito
no tempo e no espao. Assim, parte-se aqui da posio proposta por Toshio Mukai em
dois textos:
134

Materialmente, servio pblico no pode ser seno aquilo que, dentro de
certas circunstncias de tempo e lugar, tenha transcendncia, pela sua
necessidade e essencialidade para a comunidade, alm de outros
requisitos retirados da natureza das coisas;/.../
30
.
Portanto, somente o legislador, atravs da norma, que pode eleger uma
atividade como servio pblico, conquanto /.../ ele no seja livre nessa
eleio. Valorando fatos e a realidade, e podendo concluir que
determinada atividade est vocacionada para o atendimento de
necessidades essenciais ou, pelo menos, que as caractersticas da
atividade conduzam concluso de que ela se destina a atender
necessidades que se liguem diretamente idia de essencialidade, o
legislador eleger esta atividade como sendo servio pblico /..../
31
.
So considerados servios pblicos aqueles que a Constituio Federal indica,
incluindo-os no mbito de competncia do Estado brasileiro.
Repartio de competncias
Como o Estado brasileiro organizado sob a forma de Federao, sua competncia e
seus atos de imprio so divididos entre os entes que a compem: Unio, Estados,
Distrito Federal e Municpios, o que foi objeto de outro captulo deste Manual
Graas sua competncia constitucional especfica (CF, art. 30) e comum (CF, art.
23), cabe ao Municpio prover todos os servios que digam respeito a seu peculiar
interesse e ao desenvolvimento e bem-estar de sua populao, o que deve estar
definido nas leis orgnicas municipais, de forma mais clara, delimitando o seu campo
de atuao.
Orientao geral sobre esse assunto, no entanto, imprescindvel. Em sua atuao no
campo dos servios pblicos, fundamental que o Municpio:
procure assumir, de fato, a responsabilidade pelos servios que lhe cabem
especificamente;
tenha capacidade institucional para prover os servios sob sua responsabilidade
estrutura adequada, legal e administrativa;
no invada os servios pblicos de competncia privativa da Unio e dos Estados-
membros;
mantenha mecanismos de articulao intergovernamental e interinstitucional de
forma a minimizar os efeitos da ambiguidade, ainda existente, na diviso das
competncias governamentais;
no caso dos servios comuns, evite as sobreposies, conflitos e lacunas de ao,
atravs da articulao e cooperao com as demais esferas de Governo, tambm
competentes. No chegou a ser aprovada a lei complementar para disciplinar essa
cooperao de maneira geral, como prev o dispositivo constitucional que

30
MUKAI, Toshio. Direito administrativo sistematizado. So Paulo: Saraiva, 1999, p. 59.
31
Idem, p. 71.
135

importante, ainda, que as administraes municipais mantenham sua legislao e
demais instrumentos normativos devidamente atualizados, que haja clareza quanto s
competncias de seus rgos e unidades administrativas de forma a contribuir para
melhoria da eficcia e o aumento da racionalidade na aplicao dos recursos para
prestao dos servios pblicos.
Caractersticas do servio pblico
Para definir a forma adequada de organizao e gesto dos servios pblicos,
preciso analisar as caractersticas que assumem, na poca e lugar. Aqui se procurar
fugir s classificaes jurdicas habituais dos servios pblicos, preferindo-se falar em
setores de atividades do Estado, cujas caractersticas so diferenciadas e devem ser
levadas em conta em termos de sua organizao e gesto.
O primeiro setor, nessa perspectiva, corresponde ao ncleo das atividades
estratgicas, onde se concentra a atuao poltico-normativa do Estado, em seu mais
alto nvel. nele que se formulam as leis, as decises estratgicas e as polticas
pblicas e se definem as regras e mecanismos bsicos para assegurar e controlar o
seu cumprimento. Em mbito local, tais atividades correspondem s funes de cpula
dos Governos municipais, desempenhadas pelas autoridades eleitas (Prefeito(a)s e
Vereadore(a)s), por outros agentes polticos e por rgos auxiliares de apoio tcnico e
administrativo a eles diretamente subordinados.
O segundo setor diz respeito a atividades e servios que vm sendo considerados,
historicamente, exclusivos do Estado, pois o seu desempenho exige prerrogativas que
s este possui quer no plano internacional, quer no nacional como as de polcia,
exrcito, relaes diplomticas, cunhagem de moeda, tributao, fiscalizao etc. No
caso brasileiro, eles so distribudos entre os entes federados Unio, Estado-
membro, Distrito Federal e Municpio , geralmente ficando a cargo de sua
Administrao direta e autrquica.
O terceiro setor composto por atividades e servios que, embora no sejam
exclusivamente prestados pelo Estado, so de tal importncia ou essencialidade para
a populao que ele procura garantir o seu provimento, pelo menos bsico, atuando
atravs de rgos de sua Administrao direta, outorgando-os a entidades da sua
Administrao indireta ou delegando-os iniciativa privada e mantendo o seu controle
e fiscalizao. Envolve desde servios sociais que visam garantir direitos de cidadania
assegurados constitucionalmente, como educao, sade, previdncia e assistncia
social, at outros servios pblicos, de carter comercial e industrial, considerados
essenciais, como os de saneamento bsico e transportes. Nesse caso, a estratgia
de organizao e gesto mais usada modernamente a de se buscar ampliar a
parceria com o setor privado, sem abdicar do controle estatal.
136

O quarto setor o que diz respeito interveno do Estado em atividades econmicas
tpicas da iniciativa privada. Essa interveno, geralmente, contingencial, fazendo-se
segundo os ditames da poltica econmica em vigor em determinada poca e lugar.
Conforme disposto no art. 173 da Constituio Federal, a explorao de atividade
econmica pelo Estado s ser permitida, ressalvados os casos constitucionalmente
previstos, quando necessria a imperativos de segurana nacional ou a relevante
interesse coletivo. Essa explorao deve se fazer atravs de empresas pblicas ou
sociedades de economia mista.
Para a organizao e gesto de atividades econmicas desenvolvidas pelo Estado
que no correspondam aos casos citados, a estratgia mais usada modernamente a
sua privatizao (passagem de sua propriedade ou controle iniciativa privada,
sujeitando-as s regras e riscos de mercado).
Organizao dos servios
No h uma regra absoluta para a organizao dos servios pblicos municipais.
Embora se possam identificar tendncias que indiquem este ou aquele caminho, como
se verificou antes, a deciso deve ser tomada levando-se em considerao as
caractersticas do servio e as peculiaridades locais, conforme as alternativas
comentadas a seguir.
Administrao direta
Denomina-se Administrao direta do Municpio o conjunto de rgos diretamente
subordinados ao() Prefeito(a) Municipal (geralmente constitudo pelas Secretarias
Municipais e rgos de status equivalente, como a Procuradoria Municipal e a
Controladoria Geral do Municpio e suas respectivas subdivises e servidores).
Originalmente, o Estado podia executar todas as atividades e servios pblicos por
meio dessa estrutura organizacional centralizada. O fenmeno histrico de ampliao
do nmero e da complexidade das funes estatais e de aparecimento dos problemas
advindos da excessiva burocratizao fez surgirem as primeiras entidades
descentralizadas, em busca de maior eficincia, autonomia, flexibilidade e agilidade de
gesto e operao.
Administrao indireta
A Administrao indireta a forma descentralizada de organizao e gesto de
atividades e servios pblicos por outorga a entidades com personalidade jurdica
prpria.
Ao decidir explorar um servio pblico por meio da Administrao indireta, o Governo
municipal outorga-o a uma das seguintes alternativas institucionais, conforme
conceituao consagrada pelo Decreto-lei n 200/67: autarquia, empresa pblica,
sociedade de economia mista ou fundao.
A criao de qualquer dessas entidades, pelo Municpio, depende de lei municipal de
iniciativa exclusiva do(a) Prefeito(a) (CF, art. 61) que defina a natureza jurdica, a
finalidade da entidade, sua competncia, patrimnio, receita e normas gerais para sua
organizao e gesto.
137

A autarquia um ente administrativo autnomo, com personalidade jurdica de direito
pblico, dotado de patrimnio prprio (de natureza pblica) e que goza dos privilgios
administrativos da entidade estatal que a criou, entre os quais a imunidade a impostos
sobre o patrimnio, a renda e os servios vinculados s suas finalidades essenciais.
Suas caractersticas no a indicam para servios pblicos de carter industrial e
comercial ou para atividades decorrentes da interveno do Estado na economia.
Na prtica, a forma autrquica costuma ser mais freqente na prestao de servios
nas reas de ensino, sade e assistncia social. Na esfera federal, d-se tratamento
especial a autarquias criadas para atuar como agncias reguladoras. Essas autarquias
possuem semelhana com o modelo tradicional, porm gozam de maior autonomia.
Em mbito municipal, no existem ainda muitas experincias de criao desse tipo de
autarquia; em princpio, todavia, nada impede que sejam institudas pelo Municpio.
As fundaes criadas pelo Poder Pblico geralmente tm por finalidade a prestao de
servios e atividades no-lucrativas, normalmente nas reas de sade pblica,
assistncia mdica e social, educao e cultura. Podem reger-se pelo direito pblico
ou pelo direito privado. No primeiro caso, assemelham-se muito s autarquias. No
segundo, esto submetidas ao direito privado, nos termos do Cdigo Civil.
A Lei n 9.549/98 permitiu, na esfera federal, a qualificao de fundaes e autarquias
como agncias executivas, atravs de um plano de reestruturao organizacional e da
celebrao de um contrato de gesto com o Ministrio ao qual se vinculam,
especificando os objetivos e metas a serem atingidos e os prazos. A proposta tem o
objetivo de ampliar a autonomia dessas entidades, ao mesmo tempo em que torna
clara, transparente e controlvel a responsabilidade dos respectivos dirigentes. Alm
disso, visa criar um regime especial, com vantagens variveis, a serem previstas em
leis ou decretos especficos. Essa proposta no prosperou muito na prtica, sequer em
nvel federal. Nada, no entanto, impede o uso do modelo pelos Municpios.
J as sociedades de economia mista e as empresas pblicas tm personalidade
jurdica de direito privado e so utilizadas, preferentemente, na prestao de servios
de natureza industrial ou comercial, que o Estado assume, em face de sua
essencialidade, ou para o desempenho de atividade econmica propriamente dita.
As sociedades de economia mista so mais adequadas a essas atividades, inclusive
porque devem ser organizadas e geridas como sociedades annimas. Enquanto tm
capital oriundo de recursos mistos pblicos e privados , o capital das empresas
pblicas se origina apenas de recursos governamentais.
Encontram-se sociedades de economia mista e empresas pblicas, no Municpio, em
setores como os de transportes, abastecimento de gneros alimentcios, gua,
desenvolvimento econmico e desenvolvimento urbano.
A proliferao acelerada das entidades de Administrao indireta no Brasil ocorreu,
principalmente, a partir do advento da Reforma da Administrao Federal,
sistematizada pelo Decreto-lei n 200/67, que consagrou o uso dessa forma de
organizao das atividades e servios pblicos como uma estratgia para o aumento
da eficincia governamental. O modelo federal foi, da em diante, copiado em larga
escala pelos demais nveis governamentais, inclusive pelos Municpios, gerando
aumento desmesurado do nmero dessas entidades.
Iniciou-se, assim, um processo de hipertrofia e fragmentao institucionais, de
dificuldades crescentes de integrao e coordenao da atuao organizacional, de
138

aumento dos custos de administrao do Estado e do seu crescente endividamento.
Esse processo resultou, ainda, no declnio do desempenho dos rgos de
Administrao direta, cuja gesto acabou sendo relegada a segundo plano.
Diante desse quadro, no de surpreender que regras e controles mais rgidos,
anteriormente tpicos da Administrao direta, tenham sido estendidos
Administrao indireta, restringindo aquilo que era, justamente, apontado como sua
vantagem estratgica em termos de gesto e havia sido a justificativa central para
ampliao das entidades desse tipo a autonomia, a flexibilidade e a agilidade
administrativa e financeira. Assim, cresceram suas desvantagens e anularam-se, pelo
menos em grande parte, as vantagens.
A desestatizao, que tambm vem ocorrendo em todo o mundo, reduziu a
participao do Estado nos servios pblicos e nas atividades econmicas, pelo que
algumas reas, antes atendidas por empresas pblicas ou sociedades mistas, hoje
encontram-se nas mos da iniciativa privada, quer por delegao estatal, quer por
alienao de sua propriedade ou controle (privatizao de entidades exploradoras de
atividade econmica).
A modalidade de desestatizao pela delegao de servios pblicos tem sido a mais
usada pelo Municpio, j que sua atuao em atividades econmicas tpicas da
iniciativa privada sempre foi muito reduzida (entre os exemplos dessa atuao esto
os casos, cada vez mais raros, de explorao de hotis municipais e da fabricao de
material de construo e de mveis escolares).
Formas de parceria entre Estado e iniciativa privada
O Poder Pblico pode delegar a prestao de servios pblicos a empresas privadas
ou mesmo a particulares, individualmente, dentro de certas condies e sob sua
superviso, controle e fiscalizao. Algumas dessas formas de parceria so mais
antigas ou tradicionais e outras inovadoras.
Recorrendo delegao iniciativa privada, o Poder Pblico pode reduzir os gastos
governamentais com investimentos e com a prestao de alguns servios e diminuir o
seu campo de atuao operacional, o que permitir que se dedique, com maior afinco,
s suas funes estratgicas e exclusivas.
Concesso e permisso so modalidades tradicionais de delegao. O art. 175 da CF
disciplina o seu uso por todos os entes federados, e o art. 30, inciso V, dispe,
especificamente, sobre a possibilidade de sua aplicao pelo Municpio na gesto dos
servios pblicos de interesse local.
Os servios pblicos delegados atravs de concesso ou permisso tm suas normas
gerais estabelecidas pelas Leis federais ns 8.987 e 9.074, ambas de 1995, que
receberam alteraes. Nessas leis foram definidos o regime das concessionrias e
permissionrias, o carter especial do contrato para formaliz-lo e sua prorrogao,
caducidade, fiscalizao e resciso; os direitos dos usurios; a poltica tarifria e a
obrigao de manter o servio adequado. s concesses e permisses aplica-se,
subsidiariamente, o disposto na Lei n 8.666/93, que dispe sobre licitaes e
contratos administrativos.
A permisso tradicionalmente distinguia-se da concesso, no s pela precariedade,
como por se originar de ato unilateral do Poder Pblico competente. Entretanto, nos
termos da legislao ora em vigor, acabou por se assemelhar concesso,
139

dependendo no s de lei autorizativa, como de licitao e de celebrao de contrato.
Em decorrncia, passou a ter um carter de bilateralidade, inexistente antes, e j no
se caracteriza pelo mesmo grau de precariedade. Apesar disso, menos estvel e
duradoura que a concesso, sendo utilizada, normalmente, quando o explorador do
servio pblico no tem de aplicar grande montante de capital para a sua realizao,
ou quando os riscos da relativa precariedade podem ser compensados, quer pela
rentabilidade na prestao, quer pelo curto prazo de retorno do investimento.
Utiliza-se, por vezes, tambm a autorizao, entendida como modalidade de
delegao transitria, por isso mais precria que a permisso. Sua utilizao se d
para atender a situaes instveis de interesse coletivo ou a emergncias
circunstanciais. controlada pela Administrao, sem que haja necessariamente
regulamentao especfica, e sujeita a constantes modificaes na forma de prestao
dos servios que so seu objeto e sua supresso a qualquer momento.
Por isso, para as autorizaes, no h exigncia de licitao. Essa modalidade de
delegao utilizada, por exemplo, para os servios de txi e ocupao das ruas e
logradouros pblicos por certas atividades, como a venda de alimentos e bebidas em
quiosques, as realizadas por vendedores ambulantes e camels com ponto fixo, pelos
exploradores de barracas e boxes em feiras e mercados pblicos e as relacionadas
diverso e lazer da populao (como eventos esportivos e religiosos, festividades
em geral e shows).
Outra forma tradicional de parceria entre Poder Pblico e iniciativa privada so os
servios sociais autnomos (como Servio Social do Comrcio SESC, Servio
Nacional do Comrcio SENAC e Servio Nacional da Indstria SENAI, entre
muitos outros), cujo surgimento, no pas, data de meados do sculo passado. Foram
criados, originalmente, para atender a atividades de assistncia social e de ensino
para clientelas especficas, com incentivo e superviso do Poder Pblico. No
possuem legislao reguladora geral. Cada qual se rege por lei especfica.
Atualmente, pode-se notar a expanso do uso e das finalidades desse tipo de entidade
em Estados como Paran, Minas Gerais e So Paulo.
Na dcada de 1990, surgiram novas formas organizacionais de parceria da iniciativa
privada com o Poder Pblico: as Organizaes Sociais e as Organizaes da
Sociedade Civil de Interesse Pblico (OSCIPs).
A primeira organizao mencionada foi regulamentada pela Lei n 9.637/98, que prev
a qualificao de pessoas jurdicas de direito privado, sem fins lucrativos e dedicadas
s atividades de ensino, pesquisa cientfica, desenvolvimento tecnolgico, proteo e
preservao do meio ambiente, cultura e sade, como organizaes sociais. Seus
pilares so:
a assinatura de contratos de gesto com rgos governamentais, o que lhes
permite a destinao de recursos do oramento e do patrimnio pblicos e a
colocao de servidores estatais a seu servio;
a instituio de conselhos de administrao para essas entidades, com a
participao de representantes tanto do Poder Pblico como da sociedade civil , de
forma a unir o controle governamental ao controle social.
J as OSCIPs esto submetidas Lei n 9.790/99 e podem atuar junto ao Poder
Pblico, mediante celebrao de termos de parceria, em determinados campos, quase
sempre relacionados com polticas sociais. Devem ser pessoas jurdicas de direito
140

privado, sem fins lucrativos, com objetivos sociais, e qualificadas pelo Estado, por
meio do Ministrio da Justia.
A Lei n 11.079/01 veio regular as PPPs (parcerias pblico-privadas) na realizao de
servios pblicos que exigem investimentos, alm das possibilidades financeiras
governamentais. Esse tipo de parceria tem sido considerado soluo potencial para
os problemas atuais de circulao de pessoas e de escoamento de bens e
mercadorias pela rede de estradas do pas, hoje muito deteriorada, ou por meio de
portos martimos e fluviais.
141

SEO IV - INTRODUO
Nos ltimos anos a expresso desenvolvimento institucional - DI aparece com
freqncia nos programas levados a efeito com recursos dos mais variados entes
Governos estaduais e federal, organismos de fomento,agncias internacionais etc.
Trata-se de expresso com amplas possibilidades de interpretao, principalmente se
se deixar que o senso comum domine. Observando a cronologia de seu surgimento,
verifica-se que foi cunhada na dcada de 1960, no contexto de programas
internacionais de desenvolvimento, para designar a estratgia de criao ou
transformao de organizaes em verdadeiras instituies, dotadas de capacidade
para induzir e liderar processos consistentes de mudanas nos respectivos ambientes.
Em outras palavras, o desenvolvimento institucional era encarado, na poca, como
caminho para a promoo do desenvolvimento nos pases do terceiro mundo.
A idia do Desenvolvimento Institucional aplicado aos Municpios se intensifica, no
Brasil, durante o processo de abertura poltica realizado ainda no regime autoritrio-
militar. Entretanto, seu potencial como estratgia de mudanas s comeou a ser
valorizado com a transio democrtica.
Para tanto, influenciou muito o fato de se ter vislumbrado no Municpio condies bem
superiores s existentes nas demais esferas de Governo para atuar no processo de
ampliao e consolidao das conquistas democrticas e na promoo de novo
modelo de desenvolvimento, de carter mais abrangente e compreensivo, com fortes
preocupaes no-econmicas polticas, sociais, culturais e ambientais - at ento
predominantes.
Vrios governos municipais vinham realizando, com grande xito e visibilidade
nacional e internacional, experincias exatamente com novo modelo de
desenvolvimento, cuja base de sustentao era a forma tambm inovadora de gesto
governamental, eminentemente democrtica e participativa.
Estas prticas contriburam para reforar a percepo de muitos gestores e estudiosos
da Administrao Pblica acerca de que o Municpio possui, em termos comparativos
com o Estado e a Unio, maior grau de proximidade fsica com a populao e a
realidade em que intervm. Isso lhe d, pelo menos em tese, maior:
identificao com o ambiente em que atua;
facilidade de compreenso da realidade local, em toda a sua complexidade e
diversidade;
sensibilidade para com os problemas sociais;
acessibilidade aos cidados comuns;
permeabilidade s demandas dos diversos grupos e movimentos sociais;
agilidade e rapidez de ao, pelo menor porte de sua mquina burocrtica.
Desenvolvimento institucional: um conceito dinmico
preciso destacar que o Desenvolvimento Institucional deve ser encarado como
processo, contnuo, sistemtico, mas com contedo e objetivos sempre diferentes, de
acordo com as necessidades e exigncias de cada momento histrico. As prprias
mudanas mundiais, que adquiriram ritmo vertiginoso atualmente, criam de modo
142

incessante novos desafios para todos. imperativo, ento, que o Municpio esteja
sempre se renovando e se aprimorando como instituio governamental.
A tarefa-chave do DI, no perodo ps-regime militar, por exemplo, teve um cunho
eminentemente formal/legal: tornar clara a posio poltico-institucional do Municpio,
caracterizando-o, expressamente, como um dos entes federados que compem o
Estado Nacional. Isso foi realizado pela Constituio de 1988.
A partir dessa vitria, o uso do DI focou-se na preparao do Municpio para assumir,
na prtica, sua posio como centro de poder estatal. Nesse sentido, teve que
capacit-lo para que pudesse superar a sua forma de atuao tradicional voltada
para a execuo de alguns servios pblicos - e passasse a desempenhar, de fato,
papel e funes tpicas de Governo. Vale ressaltar, a propsito, que o Municpio
obteve avanos impressionantes nesse aspecto, nas ltimas dcadas, tornando-se
importante parceiro dos demais membros da federao, como indica o processo de
descentralizao de vrias polticas pblicas.
Atualmente, o objetivo do DI bem mais complexo: preparar o Municpio para
desempenhar o papel de promotor e lder do processo de desenvolvimento no mbito
local, em linha de ampliao das conquistas democrticas, incorporando sua cultura
governamental os valores e prticas englobados na expresso accountability.
Esse termo no possui traduo exata na lngua portuguesa, mas diz respeito,
principalmente, a requisitos previstos na legislao, especialmente na LRF (Lei
Complementar n 101/2000):
prestao de contas peridica, ampla e de acesso democrtico dos
governantes e outros agentes polticos, que agem em nome da populao;
transparncia e publicidade permanente de decises, prticas e atos
governamentais, por todos os instrumentos de comunicao e informao
disponveis, inclusive as audincias pblicas, a mdia oficial e privada, os meios
eletrnicos etc.
planejamento da atuao governamental e controle e avaliao de seu
desempenho, ambos atravs de mecanismos democrticos e participativos;
aplicao racional dos recursos disponveis, enfatizando os princpios de
economicidade, austeridade, moralidade, interesse pblico e maximizao da
relao custos benefcios (socioeconmicos, ambientais, culturais etc.) ;
fiscalizao, responsabilizao e punio efetiva, quando couber, dos
responsveis por infraes administrativas, irregularidades, ilegalidades e crimes
cometidos no exerccio de funo ou mandato pblicos.
Desenvolvimento institucional, governana e governabilidade
O desenvolvimento institucional, no mbito estatal, abrange a preocupao com dois
aspectos, que vm merecendo especial ateno de autores que escrevem sobre a
reforma do Estado e enfatizam a questo da inadequao das formas de organizao,
gesto e operao das entidades governamentais. Trata-se dos conceitos de
governabilidade e de governana.
143

A expresso governabilidade, surgida no contexto das naes desenvolvidas, ganhou
relevo terico, entre os anos de 1970 e de 1980, para designar o equilbrio entre as
demandas sobre o governo e a sua capacidade para administr-las e atend-las
32
.

O termo governana compreende a preocupao com os fins e resultados da poltica
governamental; no conceito de good governance, difundido pelo Banco Mundial,
enfatizam-se objetivos como a eqidade, a justia social e os direitos humanos.
Entretanto, cada vez mais, nele se valoriza o modo como a autoridade estatal
exercida, destacando o processo e os meios atravs dos quais essa poltica
formulada e implementada, bem como as relaes que se estabelecem em funo dos
processos pertinentes, entre o Governo, a sociedade como um todo e os principais
atores privados polticos, sociais e econmicos. Afinal, os fins da poltica
governamental so influenciados, em larga escala, pelos processos que lhe do
origem e visam implement-la.
Um dos problemas crticos das polticas governamentais no Brasil o fato de que a
sua produo costuma ser extremamente abundante, mas h muita inoperncia na
prtica. Destaca-se, com isso, a baixa capacidade de implementao do Governo.
Isso ocorre no s porque falham as formas e processos de tomada de deciso
estatais geralmente impositivas, autoritrias e restritas s elites polticas e
burocrticas mas, tambm, porque faltam as condies e instrumentos operacionais
adequados e credibilidade pblica ao Governo para a mobilizao da sociedade.
No Municpio, esse fenmeno muito comum, razo pela qual o DI to importante
nessa esfera de Governo. Para isso, pode contribuir decisivamente a criao de
sistemas de gesto comentados a seguir e tratados, mais detidamente, nos captulos
que integram esta Seo.
Desafios atuais do governo local
O objetivo do DI aprimorar a capacidade governativa do Municpio para que ele
possa exercer o papel que lhe cabe no desenvolvimento local e na ampliao das
conquistas democrticas. Isso impe ao Governo municipal um grande desafio: exige
que ele no s formule adequadamente, como consiga implementar suas polticas
nesse sentido, valendo-se dos recursos, instrumentos e meios necessrios. Para
tanto, a organizao e gesto de certas atividades sob a forma de sistemas pode
contribuir decisivamente.
O objetivo desses sistemas instrumentar e subsidiar o Governo municipal para
trabalhar, de forma coerente, focada, consistente, contnua, orgnica, articulada e
integrada, nas seguintes frentes:
construo da sua sustentabilidade poltica, atravs de alianas, pactos, coalizes
e consensos, visando no apenas ao apoio do sistema poltico-partidrio, mas das
foras sociais, em geral;
promoo da accountability de seus processos de deciso, gesto e ao,
permitindo e facilitando a prestao de contas e o controle externo da
Administrao municipal em seus mltiplos aspectos, inclusive o controle social;

32

144

construo da sua credibilidade pblica, de modo a assegurar o apoio e
comprometimento das diversas foras sociais ao Governo;
conhecimento multifacetado da realidade local, envolvendo aspectos como:
identidade cultural do Municpio, suas vocaes, potencialidades e problemas de
desenvolvimento; identificao de seus diferentes segmentos ou grupos sociais,
com seus objetivos e necessidades plurais e diferenciados, seus conflitos de
interesses, seu pontos de convergncia etc.;
identificao e priorizao de problemas locais e formulao de polticas
adequadas para enfrent-los;
comando e liderana do processo de desenvolvimento local, atravs da construo
coletiva e consensual de viso de futuro para o Municpio e de projeto para se
chegar l;
obteno do comprometimento e da colaborao efetiva para a realizao desse
projeto e a concretizao do futuro almejado, no s de sua prpria mquina
organizacional e servidores, mas, tambm, dos diversos tipos de atores externos,
governamentais ou no;
identificao, captao, mobilizao e uso racional dos meios e recursos
necessrios para viabilizar as polticas formuladas, sejam eles internos ao prprio
Municpio, do setor pblico em geral, da iniciativa privada e da sociedade como
um todo;
coordenao e integrao das suas vrias reas de atuao, esforos e recursos,
de modo a assegurar um sentido de direo e a consistncia, a coerncia e a
compatibilidade de suas polticas, aes, normas e procedimentos.
Os captulos que integram esta Seo tratam justamente de alguns dos principais
sistemas que podem permitir salto qualitativo no aprimoramento da capacidade
governativa do Municpio, e no seu desempenho adequado nas frentes de trabalho
acima. Dizem respeito ao planejamento governamental, gesto dos recursos
humanos, gesto de recursos financeiros, gesto da informao e ao controle da
Administrao Municipal.
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SEO IV CAPTULO 1
PLANEJAMENTO MUNICIPAL
Problemas universais e locais
Todos os lugares ou lugarejos vm mudando nos ltimos decnios, em decorrncia do
aumento ou redistribuio da populao, do processo intensivo de descentralizao
dos Estados nacionais, da reestruturao de funes e dos empregos, dos novos tipos
de ocupao e valorizao do solo e subsolo, da velocidade das comunicaes ou das
transformaes no pensamento e no comportamento humano.
No h hoje no pas Municpio to pequeno que no precise ser entendido e
administrado luz do mundo moderno, marcado por fenmenos como a velocidade da
mudana social e tecnolgica, a globalizao da economia e outros aspectos que
exigem dinamismo dos Governos no sentido de assegurar o bem-estar da sociedade e
os direitos dos cidados. A promoo da cidadania, a incluso produtiva dos
segmentos sociais desfavorecidos, a proteo ao meio ambiente, so hoje
compromissos obrigatrios, com base em inmeras declaraes universais e, no
Brasil, fundamentado em diversas doutrinas consagradas na Constituio da
Repblica.
O Governo Municipal trabalha com os contornos da sociedade do sculo XXI, tratando
com propostas que apelaro para a modernidade conceito que cada lugar ter de
redefinir em funo de sua realidade e com formas de administrao e gerncia de
situaes novas no plano da economia e das necessidades locais. Vejam-se alguns
dilemas que so ao mesmo tempo de todo o mundo e de cada Municpio.
Os avanos tecnolgicos ampliam o quadro de solues para os problemas pblicos e
as possibilidades de propiciar conforto humano e rapidez no atendimento, mas podem
apressar a obsolescncia dos investimentos e agravar os custos dos servios.
Os meios rpidos de comunicao abrem perspectivas para transportar e vender no
mercado mundial os produtos locais, porm tambm podem lev-los a perder em casa
a competio comercial, se no houver preocupao com a produtividade e o
marketing adequado.
A clientela do Municpio moderno, ou seja, sua populao, mais informada, tende a
modificar a demanda de servios; por isso, deve-se aumentar a responsabilidade da
sociedade ao priorizar a alocao de recursos, considerando-se que existem
segmentos da populao que superaram as necessidades bsicas, enquanto h
outros que sequer atingiram o direito de informar-se.
As idias em voga, de utilizar mais as formas de administrao descentralizada, de
atuar em parcerias com o setor privado e em consrcios com Municpios vizinhos, ou
por meio da terceirizao de execuo de atividades, obrigam a ritmo maior de
preparao da mquina administrativa para dimensionar e fiscalizar seus projetos.
Tanto os fatores determinantes dessas mudanas, quanto os encaminhamentos para
a superao de impasses de gesto, exigem que as administraes locais atuem de
forma planejada nos nveis estratgico, ttico ou operacional, numa perspectiva de
processo. Em linhas muito gerais se pode dizer que o nvel estratgico est associado
compreenso da insero do Municpio no contexto externo e aos grandes objetivos
pactuados entre a Administrao e a sociedade local. No nvel ttico, se definem as
146

diretrizes de atuao do governo e as linhas institucionais para a abordagem de
problemas e o encaminhamento das solues, e no nvel operacional situam-se os
instrumentos institucionais especficos da ao governamental.
A seguir esboam-se os principais conceitos e procedimentos visando orientar a
institucionalizao do planejamento municipal, com inclinao democrtica e
responsabilidade pblica, como a linha geral deste Manual.
Compromissos com a lei e a sociedade quem planeja?
Ainda que todos os agentes pblicos municipais devam estar empenhados em
conhecer e tratar com seriedade as atividades em seus respectivos campos de
trabalho, cabe ao Prefeito implementar suas idias dentro de um clima poltico em que
se busca incessantemente conhecer a realidade do prprio Municpio e do mundo que
o cerca.
O art. 30 da Constituio Federal, que trata da competncia do Municpio, bem como o
art. 165, que obriga a elaborao do Plano Plurianual, da Lei de Diretrizes
Oramentrias e do Oramento Anual, pressupem a preocupao com o
planejamento governamental. Mas sabido que a simples apresentao desses
instrumentos nem sempre significa que eles tenham passado por processo de
conhecimento e discusso da realidade local. Pelo planejamento, o administrador
cumpre o compromisso tico de discutir, com objetividade, os vrios cenrios da vida
local e cada etapa de suas grandes decises.
A ao do Governo implica deter-se no estudo da estrutura da economia local, do
potencial de recursos do setor pblico e da sociedade, analisar seus pontos frgeis e
fortes e as sadas possveis para avanar no sentido do progresso geral. Esse no
trabalho para uma s pessoa, mas para vrias, envolvendo os diversos setores do
funcionalismo, os Vereadores. as lideranas comunitrias, o empresariado local, enfim
todos que de alguma forma convivem na localidade e demandam a ao do poder
pblico.
Alm da Constituio Federal, das Leis Orgnicas Setoriais como a Lei Orgnica da
Sade, a Lei de Diretrizes e Bases da Educao, a Lei Orgnica da Assistncia Social,
etc e da respectiva Constituio Estadual, a Lei Orgnica Municipal deve ser
consultada sobre as limitaes na prestao de determinados servios, especialmente
daqueles que so de competncia concorrente com o Estado ou a Unio. A populao
deve ser consultada e compartilhar as solues relativas aos problemas da localidade,
desde sua insero no cenrio global, regional ou microrregional, e os rumos de
desenvolvimento pretendido para o lugar, at, e especialmente, sobre os problemas
locais de habitao; meio ambiente; defesa civil; infra-estrutura social e econmica;
oferta de servios urbanos; condies da mulher na sociedade; proteo da criana,
do adolescente e do idoso; qualidade dos servios pblicos e tantos outros que so
tratados especificamente nos diversos captulos deste Manual.
Governo e planejamento
Assim, para que as grandes decises do Governo Municipal sejam consistentes e
comprometidas com as necessidades pblicas, devem ser objeto de planejamento
adequado, no apenas pelas exigncias do mundo contemporneo, mas tambm por
vrias razes de ordem tcnica e poltica.
147

Em primeiro lugar, deve ser realado que os instrumentos bsicos de administrao
pblica com os quais o Governo obrigado a trabalhar principalmente o Plano
Plurianual (situado no nvel estratgico), a Lei de Diretrizes Oramentrias (situada no
nvel ttico), o Oramento Anual e as Prestaes de Contas (situadas no nvel
operacional) no sero elaborados com eficincia e senso de justia social se no
forem precedidos de reflexo e decises articuladas entre si e com a sociedade. H
fortes razes para pensar que o Poder Pblico que presta contas de suas decises
ter mais possibilidades de levantar recursos e de potencializar o uso dos que dispe.
Alm disso, qualquer que seja seu tamanho e vocao, os Municpios so
organizaes complexas sobre cujos problemas os seus diferentes interlocutores
como os servidores, os Vereadores, as lideranas comunitrias, os outros nveis de
Governo, os usurios de servios, os diferentes segmentos sociais, os fornecedores e
tantos outros podem ter opinies e desejos diferentes de acordo com seu nvel de
conhecimento e de interesse. Logo, apresenta-se como necessidade a
institucionalizao de processo transparente e adequado, para serem debatidas as
principais questes que afetam o desenvolvimento da localidade, sua insero no
contexto regional, a prestao de servios pblicos, e compartilhadas as decises que
vo orientar os distintos instrumentos de gesto, em especial os Planos.
O poder do Governo Municipal
O exerccio do Poder Pblico traz embutida a capacidade de atuar hoje e certa
responsabilidade sobre os acontecimentos futuros. Infelizmente h Municpios que no
exercem atividade de planejamento, a no ser os passos burocrticos de cada ano
para a elaborao dos documentos oramentrios exigidos pela Constituio Federal,
no raro contendo decises tomadas no crculo limitado das pessoas que exercem o
poder. Esta uma atitude dessincronizada com o sculo XXI, que porta a bandeira de
promoo da cidadania. O mundo est cheio de exemplos que levam a aumentar a
crena na capacidade do Governo Municipal para racionalizar os recursos pblicos
(naturais, financeiros e humanos) sob sua responsabilidade.
Em todo o mundo, o Municpio vem sendo estudado pelas experincias no sentido de
superar a crise do Estado, pela reestruturao e descentralizao de atividades e
promoo do desenvolvimento humano. Em nvel universal, note-se o esforo que a
Organizao das Naes Unidas vem fazendo no sentido de institucionalizar o poder
local nos pases que recentemente adquiriram sua independncia.
H inmeros livros e relatrios publicados sobre o papel que as instituies municipais
tm exercido, mesmo nos pases desenvolvidos, e que tm resultado na reativao de
cidades e regies por meio de planejamento econmico e urbano, controlando o meio
ambiente pelos meios a seu alcance e promovendo a melhoria da qualidade de vida
das pessoas. No Brasil, chama-se a ateno para as perspectivas que a Constituio
brasileira criou para o poder municipal, com a ampliao de delegao de atribuies
aos Municpios em vrias reas de servios sociais e de polcia administrativa.

O planejamento como processo
A orientao preconizada pela Constituio Federal (art. 29, inciso XII), e seguida pelo
IBAM em suas atividades de assistncia tcnica, a de que o Municpio deve praticar
o planejamento como atividade permanente, incorporando as associaes
representativas no planejamento municipal.
148

O Governo deve compor-se com a comunidade para diagnosticar os problemas locais
e promover incessantemente a melhoria dos servios e o bem-estar da populao.
Assim poder definir objetivos e estimar o esforo necessrio para dimensionar os
programas de trabalho em acordo com realidade e os meios do Municpio. Essa
composio deve incluir tipo de organizao que permita comunidade participar da
avaliao da execuo desses programas, de acordo com o art. 74 da Constituio
Federal.
Em outras palavras, a prtica do planejamento municipal como processo sugere a
preocupao no somente com a elaborao de projetos e planos de ao, mas
tambm com a preparao da Prefeitura para tarefas como:
dispor permanentemente de dados bsicos que permitam analisar a situao
socioeconmica do Municpio e seu potencial de desenvolvimento;
identificar junto comunidade as suas principais necessidades e as das
instituies localizadas no Municpio;
dar um balano no andamento dos projetos que a Prefeitura e outras instituies
esto executando e tentar integrar as iniciativas dos setores pblicos e privados;
avaliar necessidades com base em critrios como gravidade da situao,
populao afetada, urgncia das medidas e os conhecimentos tcnicos que a
Prefeitura deve ter sobre a rede municipal de servios e os recursos disponveis;
promover a discusso desses problemas por meio de entidades de ligao com a
comunidade (conselhos, comisses, comits) ou reunies abertas com
interessados, e sair da com viso de consenso sobre as prioridades e elementos
para implementar a ao;
levantar e discutir alternativas de solues e os respectivos custos, avaliando
encargos presentes e futuros e levando em conta que no adianta construir
equipamentos ou formular solues que a Prefeitura no tenha condies de
manter; escolher as alternativas consideradas melhores, tendo em vista o interesse
social e o desenvolvimento sustentvel do Municpio;
negociar o programa de trabalho possvel, em discusso aberta;
alocar recursos materiais e humanos por intermdio das leis de diretrizes
oramentrias e dos programas anuais de trabalho, tendo em vista operar os
servios novos e os j existentes;
manter sistema de acompanhamento fsico-financeiro de projetos e atividades.
Ainda que as tarefas associadas formulao de planos e programas de governo e ao
acompanhamento e avaliao das aes estejam afetas a distintas reas
minimamente as de planejamento, oramentao e finanas, e as diferentes reas
setoriais de ao do governo , o Prefeito dever estar envolvido nesse
acompanhamento atravs de visitas, reunies com tcnicos e com as entidades que
compem o sistema de participao comunitria, para reformular os planos sempre
que for necessrio, tratando de superar os problemas e obstculos, e estabelecer as
medidas corretivas necessrias, reorientando processos e aperfeioando os
mecanismos de participao. Para exercer esse papel, a Prefeitura pode necessitar de
assessoria especializada, de rgos do Estado ou de particulares nas decises mais
complexas ou que exijam altos investimentos, porm, nas situaes mais simples, ela
pode trabalhar com recursos locais, baseada no conhecimento da realidade, na
verificao in loco dos problemas e na consulta a pessoas que conhecem esses
149

problemas ou lidam com eles. Essa prtica leva a despertar o interesse e a
responsabilidade das comunidades.
Uma das questes mais graves do mundo moderno , por exemplo, o da degradao
do meio ambiente. As informaes difundidas nos ltimos decnios permitem que a
Administrao identifique as aes e os responsveis dos setores pblico ou privado
que podem causar danos ao meio ambiente, exigindo assistncia tcnica e vistorias
adequadas visando a medidas preventivas e corretivas.
Neste sentido, as equipes da Prefeitura (e mesmo as menores devem encontrar forma
de ter alguma capacidade tcnica instalada) devem estar aptas ou podem ser
capacitadas para orientar a diviso territorial e respeitar as normas sobre uso dos
recursos; conhecer as condies de operao das redes de servio e da qualidade de
atendimento; operar os arquivos de conhecimentos fidedignos sobre o territrio,
demografia, imveis, tributos etc. relativos ao Municpio e dimensionados segundo sua
complexidade e os recursos disponveis.
Cabe Prefeitura atualizar esses arquivos por meios manuais, mecnicos ou
informatizados, segundo sua capacidade instalada. Deve tambm incorporar e
capacitar os lderes das comunidades para entender as informaes que lhes
permitam participar das avaliaes e diagnsticos e dos projetos que vo compor os
programas de trabalho setoriais ou o oramento pblico. Tais prticas vm se
revelando viveis em muitos Municpios brasileiros.
Organizao para o planejamento democrtico e participativo
No existe modelo definitivo de organizao que garanta o planejamento participativo
para qualquer tipo de realidade. Existem modelos de atuao experimentados em
alguns Municpios que lhes conferiram notoriedade pela forma como ampliaram o
compartilhamento das decises de gesto. O administrador deve procurara conhece-
los e definir em sua gesto uma conduta prpria que lhe possibilite tal avano. Nos
captulos deste Manual que tratam da participao popular na gesto pblica ou na
organizao e funcionamento de conselhos setoriais, exigidos pelas respectivas leis
orgnicas, o assunto voltar a ser abordado. De toda forma, a seguir apresentam-se
comentrios relativos participao social no planejamento e na gesto municipal que
tm carter geral.
Se h inteno de fortalecer o processo de planejamento no Municpio, torna-se
aconselhvel atribuir mais ateno criao de um sistema de trabalho e decises do
que de um rgo de planejamento. Por sistema entenda-se um conjunto de
elementos relacionados entre si e que interagem no sentido de alcanar determinados
objetivos. No Governo Municipal esse sistema pode ser constitudo pela articulao
dos rgos, esforos e recursos j existentes na Prefeitura e na comunidade, no
sentido de fazer as coisas certas.
Nos pequenos Municpios, o sistema de planejamento pode ser constitudo pelo
Prefeito, seus auxiliares diretos e representantes da comunidade. Para isso, no
indispensvel criar rgo especfico nem aprovar lei dispondo sobre o assunto. O mais
importante ai a atitude poltica. A articulao com a comunidade e a organizao
das reunies podero ser atribudas ao Gabinete do Prefeito, ao setor encarregado do
oramento ou a outro rgo que disponha de equipe capaz de exercer essas tarefas.
O Prefeito pode, ele mesmo, adotar um roteiro lgico de procedimentos para iniciar o
levantamento dos problemas da comunidade, reunindo-se periodicamente com
150

lideranas locais, fazendo com seu secretariado balanos peridicos dos recursos,
tomando decises e criando na prpria mquina governamental hbitos salutares de
prestao de contas populao sobre o andamento das medidas.
Os Municpios maiores, em termos de populao e complexidade de seus cenrios
socioeconmicos, demandam sistema de planejamento mais sofisticado, maior apoio
tcnico e logstico. Precisam ser dotados de quadro prprio de profissionais
especializados , sendo aconselhvel a criao de rgo especfico de planejamento e
coordenao.
oportuno ressaltar que um rgo de planejamento no trabalha independentemente
em relao aos demais setores da Prefeitura, mas em colaborao com eles. Deve ter
posio transversal e manter interlocuo direta com as reas fins e meio da
Administrao. Ele deve ser responsvel pela concepo da metodologia do processo
decisrio, que deve ser transmitida a todos os setores da Prefeitura e da sociedade, e
por subsidiar a tomada de decises, estudando possibilidades, recursos, riscos e
limitaes, elaborando programas e projetos articulados com outros nveis de Governo
e acompanhando a sua execuo fsica e oramentria. Deve, portanto, incorporar a
participao popular ao processo decisrio e implementao de planos e solues,
de acordo com o art. 29, inciso XII da Constituio Federal, assunto que, como
mencionado, ser melhor tratado em outro captulo deste Manual.
Qualquer que seja a dimenso do Municpio, o exerccio do planejamento democrtico
exige que se mantenha sistema de informaes fidedigno e isso comea com a
contabilidade em dia e com dados que permitam o acompanhamento, controle e
avaliao das aes e do correspondente movimento financeiro dos programas e
atividades.
Isto porque a informao o ponto de partida de qualquer ciclo de planejamento com
base nas informaes que so de diferentes naturezas, permitindo melhor conhecer:
os processos que afetam as condies reais de desenvolvimento do Municpio e
suas perspectivas de desenvolvimento e de insero no mundo globalizado;
as demandas reais da populao em relao prestao de servios pblicos
urbanos e sociais;
as condies de operao e de atendimento a estas demandas;
os recursos financeiros prprios e oriundos de transferncias intergovernamentais,
os institucionais e os privados, que esto ou podero ser mobilizados no
encaminhamento de qualquer soluo;
como conceber e dimensionar as aes de governo, tranando os rumos
especficos de implementao de cada ao.
Ao longo do processo de gesto, ou seja, quando os processo de implementao das
aes planejadas estiver em curso, mais uma vez a importncia das informaes
realada. Por meio de adequado sistema de acompanhamento das aes planejadas,
se poder:
avaliar as condies reais de alocao de recursos financeiros cada ao;
avaliar se os recursos institucionais e matrias mobilizados e as parcerias
estabelecidas se revelam adequadas e representam de fato os insumos
esperados;
151

aferir se os resultados da ao esto sendo alcanados em acordo com os
abjetivos pretendidos;
corrigir rumos, estabelecer novas condies, buscar, se for o caso, recursos
adicionais;
dar cincia populao beneficiria da respectiva ao e de como o processo est
sendo realizado etc.
Finalmente, quando a ao planejada estiver concluda, a informao a respeito dos
resultados e impactos ser fundamental para:
redimensionar custos operacionais, se for o caso;
aferir se agiu-se de forma adequada na concepo da soluo;
verificar se foram aprendidas lies no processo; e
redirecionar a prtica de planejamento, em processo contnuo que ultrapassa a
mera produo de planos.
Tipos de planos e suas inseres no processo de planejamento
municipal
Pretende-se que tenha ficado clara a preocupao deste texto em conceituar o que
seja o processo de planejamento democrtico e, como conseqncia, a elaborao de
planos. Os planos, de qualquer natureza, no devem ser vistos como fins em si
mesmos. Deve-se, portanto, evitar a produo de planos isolados, e sim articulados,
como decorrncia da viso de conjunto da realidade municipal, comprometidos com a
continuidade e o bem-estar da populao.
Nesse caso, o conjunto das aes contidas nos planos deve levar em considerao,
nas respectivas execues, as regras contidas na Lei Complementar n 101/2000, que
trata da responsabilidade na gesto fiscal. Essa lei exige a ao planejada e visvel na
previso de receitas e na realizao de gastos com o sentido de garantir os benefcios
em favor do cidado e, ao mesmo tempo, o equilbrio das contas pblicas.
A seguir mencionam-se os tipos mais comuns de planos que o Municpio pode
elaborar, seja em virtude dos mandamentos constitucionais, seja em funo da
estratgia que o governante adota na implementao de suas idias durante o seu
mandato.
Plano estratgico
As transformaes que o mundo vem sofrendo, sobretudo nas duas ltimas dcadas,
exigiram atitudes novas dos Governos locais para pensarem o futuro. O cenrio de
mais longo prazo imposto ao planejamento nesse novo contexto, aliado necessidade
de acelerar negociaes e tomadas de decises capazes de efetivamente pr em
prtica idias transformadoras para as cidades, suscitou a adoo de planos
estratgicos.
medida que o ambiente das organizaes pblicas se torna mais complexo e
dinmico, e que crescem as necessidades e expectativas de seus clientes, o
planejamento estratgico se torna mais importante e pede metodologia direcionada
152

para ampliar a capacidade decisria, ajustar a mquina administrativa, prever e gerir
riscos e aproveitar as oportunidades que se apresentam respectiva localidade. O
planejamento estratgico ajuda a reduzir a incerteza e a falta de preciso e, dessa
forma, prepara a Administrao para produzir resultados que atendam s demandas
sociais.
O plano estratgico no constitui obrigao legal. , antes de tudo, tomada de posio
das lideranas locais quanto agenda de mudanas que interessem a agentes
pblicos e privados. Sua elaborao e implementao requerem ampla convocao de
lideres de Governos, empresariais e de organizaes sociais para pensarem e agirem
juntos. Esse tipo de plano difere dos demais por tender a ser gerido fora da gide
exclusiva do setor pblico no caso do Municpio, a Prefeitura.
Os compromissos nele estabelecidos e as iniciativas por ele demandadas no figuram
necessariamente entre os interesses exclusivos dos organismos governamentais. O
destaque costuma ser para o fortalecimento da economia local, a requalificao das
diversas foras produtivas em busca de melhores condies de competitividade, a
reestruturao de reas urbanas degradadas e a afirmao de identidade que
contribua para a auto-estima da populao e a projeo externa da cidade.
Embora no seja propriamente uma exigncia legal, esses planos passaram a figurar
nos Municpios brasileiros a partir do incio da dcada de 1990. Isto porque a
construo de viso estratgica sobre o Municpio e suas questes principais ser, por
exemplo, elemento essencial elaborao adequada do Plano Plurianual que, como
se ver a seguir, tem componente estratgico ao menos na dimenso dos recursos
pblicos que se pretende mobilizar para a consecuo das aes da prxima
legislatura.
O planejamento processo contnuo que estabelece um conjunto de aes com vistas
a conduzir a organizao excelncia do seu desempenho. Planejar , portanto,
estabelecer objetivos, definir estratgias e monitorar as aes planejadas. O
planejamento tem como principal finalidade a melhoria contnua dos processos
organizacionais. Por isso, durante a sua formulao e principalmente aps sua
implantao, os planejadores devem estar atentos s constantes mudanas no
ambiente interno e externo que afetam o desempenho das organizaes.
Para acompanhar essas mudanas ambientais que determinam ou redirecionam as
prticas administrativas e a continuidade ou no dos programas de Governo, as
organizaes pblicas esto adotando novas formas de trabalho que privilegiam a
integrao de suas reas e a interao permanente com seus parceiros pblicos e
privados.
Nesse sentido, as Administraes pblicas municipais esto desenvolvendo, cada vez
mais, programas e projetos interfuncionais que exigem a participao e colaborao
de servidores de diferentes reas para a sua realizao. A identificao desses
programas e projetos deve ser precedida de plano de ao para melhoria da gesto do
setor pblico, embasado pelo planejamento estratgico e traduzida nas Leis de
Diretrizes Oramentrias e do Oramento Anual, instrumentos de gesto da alocao
dos recursos pblicos nos nveis ttico e operacional do processo de planejamento,
conforme tratado a seguir.
A elaborao de plano que congregue todas as reas do Poder Pblico municipal em
torno de objetivos comuns , principalmente, questo de pesquisa, anlise e mtodo
para produo e consolidao de informaes que ajudaro a definir os caminhos a
153

serem seguidos pela Administrao e a identificar seus processos essenciais que
transformam as necessidades dos muncipes em requisitos de qualidade para a
gesto pblica.
O ponto de partida para a elaborao do plano de ao , portanto, a realizao de
diagnstico estratgico que possibilite visualizar a organizao sob as perspectivas do
conjunto de agentes sociais, empresariais e institucionais que atuam ou tm interesse
direto sobre a localidade. O diagnstico deve, ainda, abranger aspectos importantes
do Municpio, seus principais problemas, carncias, potenciais e anseios,
competncias e habilidades de sua populao.
Nessa fase inicial, o responsvel pela conduo do processo de planejamento, alm
de contar com a participao de representantes (tcnicos e administrativos) de todas
as reas da organizao, deve ter tambm a colaborao de atores externos que
interagem com ela (usurios de servios pblicos, fornecedores, agentes polticos
externos).
As informaes coletadas durante o diagnstico estratgico daro os insumos
necessrios para se chegar ao retrato da situao real e atual da organizao quanto
a seus aspectos internos - pontos fortes e fracos - e externos - oportunidades e
ameaas. Outro componente importante que deve ser estabelecido no incio do
diagnstico a viso da organizao a situao desejada para ela ao longo de um
determinado perodo, ou seja, o cenrio do futuro desejado que orientar a formulao
das aes estratgicas.
O diagnstico estratgico dever conter ainda informaes sobre as bases de dados
existentes no Municpio, a forma como as informaes so tratadas, articuladas e
divulgadas pelos diferentes rgos da Prefeitura, a situao dos cadastros
(consistncia e sistemtica de atualizao), condies da Administrao para aplicar e
fazer cumprir a legislao vigente, estrutura organizacional (nveis e funes), perfil
socioeconmico do Municpio, dentre outras que subsidiem a ao do Governo
municipal.
Para se chegar ao plano de ao, necessrio percorrer vrias etapas do
planejamento estratgico. Uma das mais importantes a declarao da misso da
organizao. A misso deve ser discutida e estabelecida pelos gestores municipais
com o apoio dos servidores, e deve ser clara e transparente de modo a ser assimilada
por todos, inclusive pelos clientes da organizao. Em sua redao devem estar
explicitadas a finalidade, o campo de atuao e a abrangncia da organizao.
O plano deve ser constitudo de um conjunto de aes articuladas e possuir elevado
grau de racionalidade. Para se chegar a essas aes, os objetivos estratgicos, alvos
alcanados para que a organizao cumpra a sua misso, precisam ser definidos e
quantificados e determinados os prazos para sua realizao. Na formulao dos
objetivos, a equipe de planejamento deve estar permanentemente atenta para a
disponibilidade de recursos (financeiros, humanos, materiais e tecnolgicos) e para os
esforos que sero empreendidos para que as metas sejam cumpridas dentro dos
prazos estabelecidos.
O ltimo passo para a formulao do plano de ao a definio das estratgias e
seus componentes: atividades, programas e projetos que devero ser desenvolvidos
para que os objetivos previamente estabelecidos possam ser alcanados. As
estratgias devem estar estreitamente relacionadas com o cumprimento da misso, de
forma que possam trazer os resultados esperados pela Administrao e seu pblico.
154

Diante das constantes mudanas que ocorrem nos cenrios poltico, econmico e
social, preciso assegurar a continuidade e sustentabilidade do plano e sua constante
adaptao s circunstncias. Para tanto, fundamental o acompanhamento
sistemtico das iniciativas e aes estratgicas adotadas. Assim, torna-se necessrio
estabelecer mecanismos permanentes de monitoramento que subsidiem os gestores
municipais na tomada de decises a respeito das estratgias escolhidas. Esse
controle imprescindvel para a retroalimentao do plano e para o seu alinhamento
aos objetivos estabelecidos.
Por meio da funo de controle, ser possvel avaliar a evoluo dos fatores que
afetam os ambientes interno e externo da organizao para que as falhas na
concepo do plano possam ser detectadas e corrigidas.
importante lembrar que so possveis solues que automatizam o planejamento
estratgico e garantem aos gestores pblicos que as estratgias sejam implementadas
de acordo com as especificaes do plano. Esse aporte tecnolgico possibilita a
obteno de melhores resultados porque sistematiza as informaes que embasaram
o planejamento e vincula as estratgias ao oramento.
O aparente compromisso dos planos estratgicos com os setores mais modernos e
mais dinmicos das cidades no deve implicar excluso de setores produtivos e
sociais menos favorecidos. Ao contrrio, estes podem e devem se beneficiar
amplamente dos resultados do plano.
Plano plurianual
A idia do Plano Plurianual, previsto no art. 165 da Constituio Federal, de que o
Governo programe ao que oriente os investimentos e outros compromissos no
decorrer de sua gesto. A Constituio manda que o Poder Executivo durante o
primeiro ano do seu mandato d continuidade ao plano existente e elabore o plano
que vai vigorar durante os trs anos restantes e no primeiro ano do Governo que o
suceder.
Esse tipo de plano deve indicar, com mais detalhes, programas, aes e metas
previstas para o perodo de Governo. Trata-se, portanto, de documento de diretrizes e
de decises. As propostas so baseadas nas informaes existentes no sistema de
planejamento, devidamente atualizadas durante o primeiro ano de Governo. Se essas
informaes no existem, recomendvel completar os estudos, assegurando
concluses consistentes, pensando na elaborao de projetos.
O Plano Plurianual, embasado no que estabelece o Plano Estratgico, deve conter
como principais elementos os itens:
objetivos estratgicos, que esto diretamente vinculados aos propsitos
governamentais. Pode-se citar, como exemplos destes, a promoo da cidadania e
da incluso social, a promoo do desenvolvimento local sustentvel, entre outros;
macro-objetivos, que resultam do desdobramento, em primeiro nvel, dos objetivos
estratgicos, e conformam as grandes linhas de ao do Governo;
programas resultantes da decomposio das grandes linhas de ao em objetivos
mais analticos e, portanto, mais especficos. Sua identificao deve ser feita luz
da estrutura funcional da Prefeitura, o que facilita a atribuio das
responsabilidades para a sua execuo;
155

aes que, executadas em conjunto, contribuiro para a concretizao dos
objetivos dos programas.
Complementando as indicaes do contedo do PPA, temos os seguintes itens:
esboo (a ser detalhado nos prximos anos) das medidas que o Governo deve
tomar:
de carter executivo (projetos e atividades a serem implantados);
de carter normativo (leis, regulamentos, manuais de servio etc.);
de natureza indicativa ou reivindicativa (a serem encaminhadas a outras
esferas de Governo ou a entidades privadas);
tipos de articulao intergovernamental (com outras esferas de Governo ou com
outros Municpios).
Diretrizes oramentrias
O documento que refletir as diretrizes oramentrias dever ser elaborado com base
nas determinaes contidas na Constituio da Repblica e na Lei Complementar n
101/2000 (LRF).
Basicamente, o contedo do documento o seguinte:
metas e prioridades da Administrao Pblica municipal, as quais incluem as
despesas de capital para o exerccio financeiro subseqente;
orientao para a elaborao da lei oramentria anual;
disposies sobre alteraes na legislao tributria;
disposies sobre o equilbrio entre receitas e despesas;
critrios e formas de limitao de empenho;
normas relativas ao controle de custos e avaliao dos resultados dos programas
financiados com recursos dos oramentos;
demais condies e exigncias para transferncias de recursos a entidades
pblicas e privadas;
definio do montante e da forma de utilizao da reserva de contingncia.
Propostas oramentrias anuais
O sistema de planejamento deve propiciar, no mnimo, os subsdios para a elaborao
dos planos operativos, que so os oramentos anuais previstos no art. 165 da
Constituio Federal.
Volta-se, ento, a acentuar a necessidade, cada vez mais premente no sculo XXI, de
o Poder Pblico municipal ligar-se sociedade na hora de tomar grandes decises a
fim de assegurar o nvel razovel de democracia e justia social no atendimento s
necessidades. Retoma-se a afirmativa de que esse objetivo possvel nos grandes e
pequenos Municpios, a partir da deciso de levantar as necessidades; de coloc-las
todo ano num quadro e debat-las com a participao do Secretariado da Prefeitura e
das lideranas da comunidade. Depois, analis-las e pes-las com viso de
prioridades, levando em conta os recursos disponveis e o que possvel fazer com
156

eles. Esse exerccio democrtico pode incrementar o esforo e a contribuio tanto da
parte do Governo como da sociedade.
A discusso concentrar-seno Programa de Trabalho a ser proposto Cmara
Municipal para o prximo ano e nas fontes de recursos que vo financi-lo, sob o
princpio da responsabilidade na gesto fiscal.
Plano diretor de desenvolvimento urbano
Esse plano, embora embasado na vida e no potencial socioeconmico do Municpio,
voltado para a orientao racional do seu desenvolvimento fsico de seu teritrio, em
especial suas pores urbanas . Comentrios especficos so encontrados em outro
captulo deste Manual.
Planejamento e relacionamento com outras esferas de governo
A vida institucional do Municpio no Brasil muito influenciada no plano politico-
administrativo pela existncia de trs esferas de Governo (federal, estadual e
municipal) com graus de poderes bastante distintos, mas cujas aes repercutem
sobre o mesmo espao fsico, social e econmico. Uma das funes do planejamento
governamental consiste justamente em promover o relacionamento entre Municpios e
destes com as demais esferas de Governo, por meio do que se convencionou chamar
de articulao intergovernamental.
Esse assunto estudado em parte especfica deste Manual sob o ttulo de Relaes
intergovernamentais. Frise-se a importncia desse relacionamento para as atividades
de planejamento e a fixao de alguns objetivos gerais para os prximos anos, que
poderiam ser, entre outros, os seguintes:
capacitar o Municpio para elaborar os projetos necessrios consecuo dos
seus objetivos e captao de ajuda tcnica e financeira, sob a forma prevista;
conhecer em profundidade a realidade local e dialogar com as outras esferas de
Governo, evitando que venham a ser localizados projetos indesejveis aos
interesses locais. Chama-se a ateno especialmente para as ocorrncias que
prejudiquem recursos utilizados pela economia e a populao local e regional ou
que venham a se constituir em ameaas ao seus recursos ambientais;
desenvolver esquemas de aproximao dos Municpios para a soluo de
problemas de interesse comum da regio. Como mencionado, a constituio de
consrcios intermunicipais estratgia importante para que Municpios articulados
horizontalmente resolvam seus problemas de oferta de servios pblicos, tais
como saneamento bsico, coleta e destinao final de resduos slidos, entre
outros;
lutar pelo processo de definio clara das responsabilidades de cada esfera da
Federao, bem como dos recursos correspondentes no que tange prestao de
servios pblicos, em acordo com as regras estabelecidas nas Leis Orgnicas
setoriais (de sade, de educao, de assistncia social, de proteo criana e ao
adolescente etc).
Sobre este ltimo ponto, h que pugnar por uma efetiva descentralizao
governamental que prestigie o Municpio como promotor do desenvolvimento e
prestador de servios. Na verdade, a doutrina hodierna sobre desenvolvimento social
157

consagra o princpio de que as comunidades aprendem a gerir com eficcia seus
prprios interesses medida que se lhes atribuam as responsabilidades
correspondentes.
158

SEO IV - CAPTULO 2
RECURSOS HUMANOS
Servidores municipais
A expresso servidores municipais utilizada neste Manual para designar todas
aquelas pessoas fsicas que prestam servios de natureza permanente
Administrao Pblica, submetidas ao seu poder diretivo, mediante retribuio
pecuniria. Assim, por servidor pblico, em sentido amplo, entendam-se os ocupantes
de cargo de provimento efetivo ou em comisso, submetidos ao regime estatutrio, os
empregados pblicos regidos pela legislao trabalhista, bem como os que se acham
sob o regime de contratao por tempo determinado para atender a necessidades
temporrias de excepcional interesse pblico, todos admitidos para o exerccio de
funes na Administrao direta ou indireta municipal.
Regime jurdico
A redao original do art. 39 da Constituio Federal determinava a instituio
obrigatria de regime jurdico nico para todos os servidores pblicos da
Administrao direta, autarquias e fundaes pblicas de cada qual dos entes
federados.
Com o advento da Emenda Constitucional n 19, de 04/06/98, que promoveu a
chamada Reforma Administrativa, o art. 39 foi alterado e excluiu-se de sua redao a
exigncia de regime nico. A reforma tinha como um de seus objetivos abrir espao
para a criao e convivncia de regimes diferenciados de contratao de servidores,
de forma a dar aos rgos pblicos mais flexibilidade de gesto de pessoal. A
Exposio de Motivos Interministerial n 49/95 destacava que o regime nico imps
pesada restrio autonomia e flexibilidade de gesto, imprescindveis
administrao indireta (autarquias e fundaes), alm de estender, a Estados e
Municpios, mandamento centralizador e uniformizante, retirando-lhes a possibilidade
de encontrar solues prprias para a organizao de seus quadros.
Dessa forma, o Municpio estava livre para adotar o regime jurdico estatutrio ou o
trabalhista, ressalvadas aquelas carreiras institucionalizadas que desenvolvem
atividades exclusivas de Estado, para as quais o regime estatutrio continuava sendo
obrigatrio, porque h servios e funes que so absolutamente incompatveis com o
regime trabalhista, tais como as funes de fiscalizao e advocatcia.
A matria tomou nova perspectiva com a deciso do STF na ADI n 2135-4/DF,
publicada no dia 02/08/2007, que suspendeu liminarmente o caput do art. 39 da CF,
com a redao da EC 19/98, devendo-se aplicar o texto em vigor antes da edio da
EC n 19/98.
A maioria dos Ministros do STF alegou questo formal, pelo fato de o texto do art. 39,
caput, dado pela EC 19/98, ter sido alterado pela Cmara dos Deputados aps a
concluso da votao, sem que houvesse retornado para a anlise do Senado
Federal. Dessa forma, no houve a observncia do regime bicameral previsto na CF,
maculando de inconstitucionalidade a nova redao.
Ao proferir o resultado do julgamento, o STF esclareceu que a deciso tem efeito ex-
nunc, ou seja, passa a valer a partir da data de sua publicao. Com isso, toda a
159

legislao editada durante a vigncia do art. 39, caput, no perodo em que vigorou a
redao da EC 19/98, continua vlida, ficando resguardas as situaes consolidadas,
quais sejam, a admisso de servidores em regimes diferenciados anteriores data da
deciso. Voltou-se, ento, exclusividade da adoo do regime estatutrio para a
admisso de servidores na Administrao direta, autarquias e fundaes pblicas.
Provimento dos cargos pblicos
Para atender aos seus servios, o Municpio deve compor sua estrutura administrativa
atravs da criao de cargos ou empregos pblicos, a serem providos na forma da
Constituio Federal e da lei municipal.
Define-se cargo pblico como o conjunto de atribuies, deveres e responsabilidades
cometidos ao servidor pblico, criado por lei, com denominao, nmero de vagas e
vencimento especficos. Paralelamente figura do cargo pblico, existe o emprego
pblico, tambm para designar uma unidade de atribuies, distinguindo-se pelo tipo
de vnculo do servidor com o Municpio: o ocupante de emprego pblico possui vnculo
contratual, regido pela CLT, e o ocupante de cargo pblico tem vnculo estatutrio,
regido por lei municipal, qual seja, o Estatuto dos Servidores Municipais. Os empregos
pblicos so obrigatoriamente adotados pelas empresas pblicas e sociedades de
economia mista por fora do disposto no art. 173, 1, da CF/88.
Provimento o ato administrativo pelo qual se d o preenchimento de cargo ou
emprego pblico, designando-se seu ocupante de titular, responsvel pelo exerccio
das funes pblicas relativas a esse cargo ou emprego. No regime estatutrio, o
provimento equivale nomeao para cargo pblico; j no regime da CLT, refere-se
contratao de servidor.
Na criao de cargos pblicos, a lei deve especificar a forma de seu provimento, se
efetivo ou em comisso, assumindo cada uma suas caractersticas. A nomeao para
cargos de provimento efetivo depende de prvia aprovao em concurso pblico de
provas ou de provas e ttulos (CF, art. 37, II e seu 2). O desrespeito a essa norma
constitucional ocasiona a nulidade do ato de nomeao e a punio da autoridade
responsvel. Essa a regra de ingresso nas Prefeituras, Cmaras Municipais,
autarquias, fundaes, empresas pblicas e sociedades de economia mista, exigindo-
se o concurso pblico tambm para a contratao de empregados pblicos. Vale
ressaltar que, de acordo com o art. 206, V da Constituio Federal, para o
preenchimento do cargo de professor a prova de ttulos obrigatria.
Exceo a essa regra a nomeao para cargo em comisso, declarado em lei de
livre nomeao e exonerao, uma vez que o pressuposto principal para que se
estabelea essa forma de provimento o vnculo de confiana que deve reger as
relaes entre o servidor e o agente poltico.
Aps a Emenda Constitucional n 19/98, a criao dos cargos em comisso deve
destinar-se apenas s atribuies de direo, chefia e assessoramento, proibindo-se o
uso desses cargos para funes burocrticas ou operacionais, destinadas aos cargos
efetivos. Isso porque as polticas pblicas no podem ser passageiras como os
mandatos polticos, exigindo-se que sejam dotadas de seqncia, meta que no pode
ser alcanada sem estrutura permanente de servidores.
Alm disso, preciso respeitar o disposto no art. 37, V da Constituio Federal que
determina que percentual dos cargos em comisso previstos nas estruturas
160

administrativas dos rgos da administrao direta e indireta municipal devem ser
reservados para o preenchimento por servidores efetivos.
Em qualquer hiptese de provimento, efetivo ou comissionado, deve o servidor
preencher os requisitos necessrios ao pleno exerccio da funo pblica nos termos
prescritos em lei municipal, como escolaridade, rea de formao acadmica correlata
ao cargo a ser exercido e outros, sendo vedada a adoo de critrios discriminatrios,
tais como idade, sexo, cor ou estado civil.
H que se lembrar ainda da funo de confiana, tambm conhecida por funo
gratificada, que a vantagem pecuniria de carter transitrio, exercida
exclusivamente por servidor ocupante de cargo efetivo, criada para remunerar o
desempenho de atividades de direo, chefia e assessoramento (CF, art. 37, V).
Relaes jurdicas com os servidores
Na elaborao da legislao estatutria, o administrador deve observar no s as
normas constitucionais, especialmente aquelas estabelecidas nos arts. 37 a 41, mas
tambm as peculiaridades locais, os servios que presta e as condies financeiras
existentes, de modo a evitar que a despesa de pessoal consuma parte substancial da
receita e ultrapasse os limites fixados para esse gasto na Lei Complementar n
101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal).
Nessa tarefa, importante ter em mente que, no regime estatutrio, a Administrao
detm a prerrogativa de modificar, unilateralmente, as normas regentes da relao de
trabalho, conforme sua convenincia e oportunidade. Significa dizer que o Municpio
no necessita da concordncia do servidor para, a qualquer tempo, alterar as leis que
lhes so endereadas, revendo vantagens, obrigaes e condies de trabalho.
Observe-se que as modificaes unilaterais aqui referidas dar-se-o atravs de lei
formal, e no so ilimitadas, pois devem obedincia aos princpios e normas
constitucionais, que sempre se sobrepem lei ordinria de qualquer dos entes
estatais, com especial destaque para o respeito aos direitos j adquiridos pelos
servidores.
De outro lado, os contratos de trabalho firmados para os empregos pblicos somente
podem ser alterados mediante acordo de vontade das partes. Vale destacar que no
possvel a edio de lei municipal alterando as normas da CLT para os servidores
pblicos, uma vez que pertence Unio a competncia para legislar sobre Direito do
Trabalho (CF, art. 22, I).
Desde a promulgao da CF discute-se se a estabilidade no servio pblico alcana,
alm dos servidores nomeados para cargo pblico efetivo (estatutrios), tambm os
empregados pblicos da Administrao direta e indireta (celetistas). Os precedentes
do IBAM apontam a restrio do direito estabilidade para os detentores de cargos
efetivos (estatutrios), tendo por base a redao do artigo constitucional, sobretudo
aps a EC 19/98 que utiliza a expresso servidores nomeados para cargo de
provimento efetivo em virtude de concurso pblico, e por se tratar a estabilidade de
regra especial de proteo ao servidor que desempenha atividades tpicas de Estado,
conferindo-lhe a segurana necessria para o desempenho de suas funes pblicas,
livre de presses que possam advir de eventuais interesses sectrios de grupos
polticos.
161

Ocorre que o Tribunal Superior do Trabalho (TST), mesmo aps a edio da EC
19/98, manteve a posio de que a estabilidade tambm deve ser conferida aos
empregados pblicos pertencentes Administrao direta, autrquica e fundacional,
excluindo apenas os empregados pertencentes s sociedades de economia mista e
empresas pblicas. De posse de decises reiteradas o TST editou a Smula n 390
nesse sentido.
No mbito do STF, cumpre lembrar as decises que no reconhecem a estabilidade
dos servidores de sociedade de economia mista, ente da administrao indireta, cujo
regime o da CLT por fora de mandamento constitucional (art. 173, II). No h,
contudo, posio do STF sobre a estabilidade dos empregados pblicos da
Administrao direta.
Lembre-se que o art. 19 do ADCT conferiu, excepcionalmente, estabilidade aos
servidores que ingressaram no servio pblico sem aprovao em concurso pblico e
contavam, na data de promulgao da CF/88, cinco anos de exerccio continuado.
Tais servidores foram admitidos sem concurso na poca da CF/67.
Cumpre registrar que no se confundem efetividade e estabilidade. A estabilidade
traduz-se na garantia constitucional do servidor pblico permanncia no servio
pblico, enquanto a efetividade caracterstica prpria dos cargos pblicos
estatutrios em razo da permanncia de suas funes e de seu vnculo. Como j se
apontou, o provimento de cargo efetivo somente se d por via de aprovao em
concurso pblico. No h, na CF, regra de exceo a este respeito. Dessa feita, o
servidor contemplado com a estabilidade do ADCT somente pode ser investido em
cargo pblico efetivo se aprovado em concurso para esse fim. Caso contrrio, embora
estvel no servio pblico, continuar submetido s normas trabalhistas, devendo
integrar quadro suplementar, cujos empregos sero extintos, medida que se
tornarem vagos.
Direitos constitucionais dos servidores
A Constituio Federal (art. 7) prev uma srie de direitos dos trabalhadores. Mais
adiante, o art. 39, 3, da CF, faz remisso ao art. 7 determinando quais direitos so
tambm conferidos aos servidores nomeados para cargo pblico. Dentre eles, pode-se
destacar o direito s frias anuais, o 13 salrio, o adicional noturno.
Alm dos direitos concedidos pela combinao dos arts. 7 e 39, outros esto
previstos no texto constitucional, sobretudo no art. 37. A concesso da reviso geral
anual est disposta no art. 37, X, e visa recompor o valor das remuneraes dos
servidores e agentes polticos com a aplicao de ndice nico. H que se distinguir o
instituto da reviso geral anual do reajuste das remuneraes. Este ltimo equivale
concesso de aumento remuneratrio concedido isoladamente para os cargos
pblicos.
A irredutibilidade de vencimentos dos ocupantes de cargos pblicos, disposta no art.
37, XV, da CF, norma que visa a garantir o desempenho das funes segundo o
interesse pblico. Alerte-se, contudo, que a irredutibilidade alcana os vencimentos ou
o subsdio, no abarcando as vantagens de carter transitrio que podem ser extintas
pela lei municipal.
Observe-se, ainda, que o art. 37, XIV, da CF, determina que as vantagens devem ter
por base de clculo exclusivamente o vencimento base do servidor, sendo vedada a
incidncia de vantagem sobre vantagem. Dessa feita, as vantagens devem ser
162

concedidas isoladamente, sendo descabida a soma de qualquer vantagem ao
vencimento base do cargo.
Contratao de servidores temporrios
Embora a prvia aprovao em concurso pblico seja a regra para ingresso na
Administrao Pblica, a Constituio Federal criou alternativa de atendimento
emergencial, objetivando suprir situaes excepcionais, de prazo limitado, para cuja
soluo no se justificaria a admisso de servidores permanentes ou no se poderia
aguardar a durao de um concurso pblico: a contratao por tempo determinado
para atender a necessidade temporria de excepcional interesse pblico (art. 37, IX).
Cumpre ao Municpio editar lei fixadora das hipteses de excepcional interesse
pblico, que possam levar utilizao do vnculo por tempo determinado e que regule
a forma de contratao, elegendo o regime jurdico que pretende adotar: o regime da
CLT com base no seu art. 443, 1, ou o regime administrativo, regulamentado por lei
municipal.
De certo que a contratao temporria de servidor, por ter carter excepcional, deve
ocorrer dentro dos limites da razoabilidade administrativa, sob pena de configurar-se
burla regra da admisso via concurso pblico, o que poderia ensejar a configurao
de crime de responsabilidade do Prefeito, sujeito ao julgamento pelo Poder Judicirio,
independentemente do pronunciamento da Cmara Municipal (Decreto-lei n 201/67,
art. 1, XIII).
Embora o texto do inciso IX do art. 37 da CF no diga, o desenvolvimento das
contrataes temporrias, luz dos princpios constitucionais, firmou a necessidade
de a Administrao selecionar os servidores temporrios por meio de processo
seletivo. Esse procedimento foi adotado com a edio da Emenda Constitucional n
51/06, que estabeleceu o processo seletivo como forma de admisso dos agentes
comunitrios de sade. Vale lembrar que esses servidores desenvolvem suas
atividades por fora de repasses da Unio aos Municpios no mbito de programas
federais, o que justifica o vnculo temporrio.
Na escolha do regime trabalhista para admitir o servidor temporrio, o Municpio est
vinculado s normas da CLT, assumindo as vestes de empregador e cumpridor das
obrigaes trabalhistas inerentes contratao temporria, como o prazo mximo de
durao de dois anos. Se preferir adotar o regime administrativo, as regras da
contratao temporria sero aquelas estabelecidas por lei municipal, tendo em vista a
temporariedade desses vnculos e observados os princpios, preceitos e normas
constitucionais.
Condies para ingresso no servio pblico
Para o ingresso no servio pblico, existem condies que os interessados devem
atender, a seguir relacionadas:
Idade
Os menores de 16 anos, considerados absolutamente incapazes (art. 3, I, do Cdigo
Civil - Lei n 10.406, de 10 de janeiro de 2002), esto impossibilitados de trabalhar
como servidores pblicos, pois a funo pblica implica deveres da mais alta
relevncia, incompatveis com a incapacidade civil. Diversamente, menores entre 16 e
163

18 anos, considerados relativamente incapazes, podero ser servidores pblicos,
inclusive porque o exerccio da funo pblica faz cessar a incapacidade civil (Cdigo
Civil, art. 5, pargrafo nico, III).
De modo geral, os Estatutos dos Servidores fazem coincidir a idade mnima para a
investidura em cargo pblico com aquela a partir da qual cessa a inimputabilidade
penal, qual seja, a idade de 18 anos, de modo a fazer com que o servidor pblico
sujeite-se s sanes decorrentes da prtica de ilcitos penais contra a Administrao
Pblica caso os cometa.
Em face da aposentadoria compulsria prevista no art. 40, 1, II, da Constituio,
quem tiver mais de 70 anos no poder ocupar cargo ou emprego pblico, exceto se
se tratar de cargo em comisso.
Sade
Quem no tiver sido declarado apto fsica e mentalmente, atravs de exame mdico
oficial, no poder ingressar no servio pblico ou nele permanecer, ocorrendo nessa
ltima hiptese a aposentadoria por invalidez.
Quando o Municpio no possuir servio mdico prprio, dever credenciar alguma
organizao ou profissional conceituado para os exames de sade nos candidatos ao
ingresso no servio pblico.
Convm lembrar que no se deve confundir pessoa incapaz para o servio pblico
com pessoa portadora de deficincia. A incapacidade motivadora de uma
modalidade de aposentadoria e pode decorrer de acidente em servio, molstia
profissional ou doena grave, contagiosa ou incurvel especificadas em lei, que
inviabilizem o desempenho das funes relativas ao cargo pblico. J a deficincia
fsica, auditiva ou visual no desabilita ao trabalho, garantindo a Constituio Federal
que a lei no caso, municipal reserve percentual dos cargos e empregos pblicos
para as pessoas portadoras de deficincia, definindo os critrios de sua admisso (art.
37, VIII).
Esse mandamento constitucional tem alcance social abrangente e seu objetivo no
outro seno demolir preconceitos de vrios matizes em relao s pessoas portadoras
de deficincia. No representa privilgio ou ato de benemerncia, e sim o combate ao
estigma da deficincia atribudo a essas pessoas.
Formao acadmica
h profisses regulamentadas pela legislao federal, de tal sorte que, para o seu
regular exerccio, inclusive no servio pblico, o candidato deve apresentar o
respectivo ttulo de colao de grau ou de concluso de curso, registrados na forma da
lei federal, bem como a devida inscrio no rgo de classe (Ordem dos Advogados,
Conselhos de Medicina, Administrao, Engenharia, Contabilidade etc.). Para o
magistrio, o professor dever estar devidamente licenciado pelo Ministrio da
Educao para lecionar a disciplina na qual est habilitado.
A lei municipal pode, ainda, determinar grau mnimo de escolaridade para o
desempenho do cargo, conforme a natureza, o nvel de complexidade e o grau de
responsabilidade de suas funes. Para os trabalhos de natureza braal ou que exijam
o simples traquejo de determinado ofcio, exigncias dessa natureza constituiro
abuso que deve ser afastado.
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Recrutamento e seleo de pessoal
Como foi dito, o provimento dos cargos pblicos d-se mediante aprovao em
concurso pblico de provas ou de provas e ttulos, sendo esta ltima obrigatria para
os cargos de magistrio (CF, art. 206, V), observados a ordem de classificao dos
candidatos e o prazo de validade do concurso. Vale notar que, antes da abertura do
processo de recrutamento, cumpre elaborar estudo que determine a quantidade de
cargos necessrios, bem como o perfil profissional desejado.
Todo processo de recrutamento e seleo deve submeter-se a normas especficas
que o orientem, de modo a padronizar os procedimentos e garantir a mesma
oportunidade a todos os candidatos. A Prefeitura deve, pois, elaborar seus
instrumentos normativos, que so o regulamento e o edital de concurso, contendo as
informaes necessrias: nome, descrio, nmero de vagas, requisitos de
escolaridade e experincia para preenchimento dos cargos; datas, horrios e
documentos referentes inscrio e realizao das provas; detalhamento das fases e
tipos de provas do concurso; prazo para a interposio de recursos pelo candidato;
prazo de validade do concurso.
O processo de recrutamento deve procurar atrair para os quadros da Administrao as
pessoas que possuam as melhores qualificaes em face das atribuies dos cargos.
O edital e o regulamento devem ser divulgados em tempo e amplitude convenientes,
de modo a atender ao princpio da publicidade e dar oportunidade aos cidados de se
prepararem para as provas.
Um bom programa de recrutamento pressupe ampla divulgao na imprensa,
podendo estender-se a outras jurisdies, com a publicao dos instrumentos
normativos no Dirio Oficial do Estado ou em jornais de grande circulao, e
comunicado s escolas e s associaes profissionais, onde provvel encontrar
pessoas qualificadas para os servios da Municipalidade.
O conjunto de provas deve ser cuidadosamente preparado para aferir o candidato,
conforme natureza das funes previstas para os cargos na lei municipal. Para tanto,
podero ser aplicadas provas escritas, orais, tericas, prticas e de ttulos ou formas
combinadas, como para o cargo de fiscal, em que o concurso pode ser dividido em
duas fases, ambas eliminatrias, a primeira consistindo na prova escrita de
conhecimentos e a segunda, configurando-se em treinamento, em sala de aula e
prtico, sobre as disciplinas e o cumprimento dos processos de trabalho especficos
da rea de atuao.
Para aquelas ocupaes que exigem apenas conhecimentos prticos da profisso,
como acontece com os cargos de jardineiro, auxiliar de servios gerais, contnuo, entre
outros, as provas podem consistir somente em testes prticos, mediante os quais os
candidatos executem, na presena de examinadores, as tarefas que lhes sero
exigidas no exerccio do cargo ou emprego.
Para alguns cargos ou empregos, necessrio que antes da prova prtica se aplique
prova escrita de conhecimentos do nvel mnimo admissvel para o desempenho da
profisso. Para outros cargos, pode-se aplicar somente provas escritas.
Para cargos onde a qualificao profissional requerida no ocorre no mercado de
trabalho pode-se aplicar o concurso em duas fases, a semelhana do que se
exemplifica para o cargo de fiscal.
165

Esse tipo de prova utilizado especialmente para o preenchimento de cargos que no
tenham similar no mercado de trabalho ou para os que exigem formao especfica,
de nvel superior ou tcnico especializado. O reconhecimento das especificidades do
cargo pblico, no entanto, foi ampliado. Como conseqncia, passou-se a adotar essa
estrutura de concurso como forma de avaliar e tambm de qualificar os candidatos
para o exerccio de determinada profisso na rea pblica.
Cabe ressaltar que as provas devem ser elaboradas por profissionais com
reconhecida experincia e devidamente habilitados na rea do conhecimento
correspondente. Os instrumentos de verificao do conhecimento do candidato
respeitaro, rigorosamente, o sigilo quanto s perguntas e respostas das provas, sob
pena de nulidade de todo o processo seletivo.
A aprovao em concurso pblico no gera direito nomeao, a qual se dar a
exclusivo critrio da Administrao, dentro do prazo de validade do concurso.
Treinamento, capacitao e desenvolvimento
Deve existir em toda Prefeitura, independentemente do seu porte, programa
permanente de treinamento, capacitao e desenvolvimento de servidores,
abrangendo todos os nveis hierrquicos.
Programa desse tipo deve ter como objetivo criar e desenvolver hbitos, valores e
comportamentos adequados ao digno exerccio da funo pblica; capacitar o servidor
para o desempenho de suas atribuies especficas, orientando-o no sentido de obter
os resultados desejados pela Administrao; estimular o desenvolvimento funcional,
criando condies propcias ao constante aperfeioamento dos servidores; integrar os
objetivos pessoais de cada servidor, no exerccio de suas atribuies, s finalidades
da Administrao como um todo.
Vale lembrar que o resultado desse treinamento est ligado ao da Avaliao Especial
de Desempenho, a que se refere o 4 do art. 41 da Constituio Federal, que tem
por objetivo confirmar a permanncia do servidor na Administrao, conferindo-lhe o
atributo da estabilidade no servio pblico, aps trs anos de servios prestados, bem
como aos resultados da Avaliao de Desempenho destinada, normalmente, ao
movimento das aes de capacitao, qualificao, treinamento e sistemas de
promoo .
As atividades de treinamento e capacitao no se encerram no perodo do estgio
probatrio. Devem ter carter permanente e ser um processo contnuo para que os
servidores mantenham-se estimulados e atualizados com os mtodos de trabalho e
predispostos inovao tecnolgica, bem como se mostrem aptos para o
desenvolvimento funcional, atravs das promoes (CF, art. 39, 2) e progresses
ou pela designao para funes de chefia, direo e assessoramento.
Essas atividades so de interesse da Prefeitura, como tambm do servidor, que deve
ser estimulado a se auto-aperfeioar. Para que se chegue a resultado de atitudes
positivas, necessrio que a Prefeitura crie ambiente favorvel criatividade,
inovao e ao incentivo ao aperfeioamento profissional, nem sempre atrelado a
recompensas financeiras, mas comprometido com a motivao do indivduo.
A Municipalidade deve procurar desenvolver nos servidores habilidades para o
trabalho em equipe, com ateno aos programas de relaes interpessoais e trato
com o pblico, e criar ambiente de cooperao, de compromisso com a divulgao da
166

informao, encorajando-os a tomar decises e propor solues, bem como
envolvendo-os na definio da forma de execuo de programas, projetos, atividades
e tarefas.
Todas as chefias, independentemente do nvel hierrquico que representam, devem
participar dos programas de capacitao, treinamento e desenvolvimento gerencial a
fim de obter, junto com o servidor, os objetivos almejados.
Os Municpios devem aproveitar todas as oportunidades que os rgos e as
instituies de assistncia tcnica oferecem para o aperfeioamento dos servidores e
gerentes municipais.
H numerosos mtodos de treinamento, aperfeioamento e capacitao que podem
ser colocados em prtica pelos Municpios com pequenos recursos financeiros e
tcnicos: rodzio, estgios, visitas tcnicas a organizaes, formao de grupos
multiprofissionais para discusso de assuntos tcnicos, leitura de documentao e leis
referentes ao servio orientada por servidor mais experiente, reunies peridicas dos
chefes com suas equipes para discusso e soluo de problemas, realizao de
cursos internos e envio de funcionrios a instituies de ensino para freqentarem
cursos intensivos ou palestras, contratao de instituies que ofeream cursos a
distncia via correio ou internet.
Pode-se tambm contratar especialistas ou instituies especializadas para realizao
de palestras, cursos ou seminrios in loco ou via internet, o que representa maior
nmero de servidores participantes, sem exigir gastos com deslocamento e
hospedagem destes; dependendo da estrutura do evento, pode no ocorrer o
afastamento total dos servidores de suas funes, permitindo a sua participao e
garantindo a prestao dos servios populao. O importante considerar sempre a
possibilidade da utilizao da tecnologia da informao como aliada no processo de
disseminao da informao e da ampliao da capacitao e desenvolvimento dos
servidores.
Ao final de cada atividade ou programa, e durante determinado espao de tempo,
deve-se proceder avaliao do evento tendo como referncia a atitude e os
procedimentos antes adotados frente aos novos resultados obtidos, para que se possa
avaliar seus impactos negativos e positivos e assim adotar medidas de manuteno,
redirecionamento ou correo dos programas.
Estrutura de cargos e carreiras
A lei municipal deve conter descrio dos cargos e empregos pblicos, onde esto
elencadas suas atribuies e definidos os requisitos mnimos necessrios ao seu
provimento (grau de instruo e experincia). Ser com base no contedo dessa
descrio que iro se alicerar os processos de recrutamento e seleo concurso
pblico -, treinamento e capacitao, avaliao de desempenho, estruturao de
carreiras, avaliao de cargos, dentre outros institutos.
O critrio mais utilizado nos ltimos anos nos Municpios para a definio do contedo
dos cargos, o dos cargos amplos, que permite maior mobilidade lotacional para o
gerente e para o servidor, com a adequao permanente do cargo ao crescimento
profissional do ocupante sem representar desvio de funo, alm de evitar a
fragmentao excessiva do trabalho. Bom exemplo o cargo de agente administrativo.
No passado se tinha o digitador, o auxiliar de almoxarifado e o apontador de
freqncia dos funcionrios, porque se tinha viso fragmentada do trabalho refletindo
167

a fragmentao do cargo; hoje, dentro da viso de processo de trabalho, essas tarefas
formam um nico cargo, estruturado de acordo com o grau de complexidade e
responsabilidade, onde as tarefas so combinadas em mdulos maiores de trabalho
integrado e podem ser atendidas por um s servidor, importando apenas o seu grau
de discernimento para a execuo das tarefas.
O conjunto de cargos isolados ou em carreiras, de provimento em comisso e funes
gratificadas, com a carga horria, os quantitativos e nveis de vencimentos, a definio
das perspectivas de desenvolvimento funcional, normas quanto ao provimento dos
cargos, dentre outros aspectos, formam o Plano de Cargos e Carreiras.
Todo Quadro de Pessoal ou Plano de Cargos e Carreiras, para que possa gerar os
efeitos jurdicos pretendidos pela Municipalidade, deve ser aprovado por lei.
importante propiciar ao servidor oportunidade de crescimento funcional na
organizao. Uma das formas por meio da carreira, que a srie de cargos do
mesmo grupo ocupacional, semelhantes quanto natureza do trabalho e organizadas
segundo o grau de complexidade e responsabilidade de suas tarefas. Cargo isolado,
por sua vez, aquele que por sua natureza funcional no forma carreira, como o
caso do cargo de telefonista.
A estruturao de carreiras, minimamente, comporta dois institutos que permitem
avanos funcionais: (I) a progresso, que a passagem do servidor de seu padro de
vencimento para outro, imediatamente superior, dentro da faixa de vencimentos a que
pertence, pelo critrio de merecimento, ou seja, o servidor tem avanos funcionais
sem que haja enriquecimento ou ampliao de suas atribuies e (II) a promoo, que
a passagem do servidor para a faixa imediatamente superior quela que pertence,
dentro da mesma carreira, observadas as perspectivas definidas em lei, onde h
enriquecimento do seu cargo, ampliao do grau de complexidade das tarefas e
conseqentemente a exigncia de maior maturidade do servidor no seu desempenho.
Importante ressaltar que o instituto da promoo s possvel quando se tratar de
provimento de cargo intermedirio e final de carreira. Quando se trata de cargo isolado
ou inicial de carreira, o provimento s poder se dar atravs de nomeao precedida
de concurso pblico, nos termos do inciso II do art. 37 da Constituio Federal.
Muitos Municpios tm incorporado ao seu sistema de carreira, conjugado com o
instituto da promoo, o avano por meio da aquisio pelo servidor de habilitao
escolar superior quela exigida para preenchimento do cargo. Esse fator de
desenvolvimento no novo no servio pblico. Talvez seja nova a forma como esse
fator tem sido tratado. Sua concesso tem sido entendida como maneira do servidor
se manter atualizado, estimulado a aprender e a desenvolver de modo mais crtico e
melhor suas tarefas. Os sistemas de carreira que consideram esse fator adotam
medidas de precauo na sua concesso para evitar as desmedidas do passado. Em
primeiro lugar, a habilitao s considerada se o servidor tiver seu desempenho
funcional considerado acima da mdia; se o curso guardar estreita correlao com o
da rea de atuao do servidor e o cargo por ele ocupado e, por fim, o
reconhecimento de sua habilitao escolar no confere ao servidor o direito de ocupar
cargo diferente daquele para o qual prestou concurso.
Numa perspectiva contempornea, as carreiras tm sido estruturadas com base no
conceito de competncias, onde o servidor tem a sua perspectiva de desenvolvimento
funcional individualizada e estabelecida diante dos seus conhecimentos, habilidades e
atitudes demonstrados no exerccio do cargo.
168

Estatuto e plano de carreiras do magistrio pblico municipal
A Constituio Federal, em seu art. 206, V, e a Lei n 9.394, de 20 de dezembro de
1996, asseguram a valorizao dos profissionais do ensino, pela garantia da
institucionalizao de planos de carreira prprio, com piso salarial profissional e
ingresso exclusivamente por concurso pblico de provas e ttulos.
Para a elaborao do plano de carreiras e remunerao do magistrio pblico, as
Administraes municipais devem considerar os seguintes documentos legais:
Constituio Federal de 1988, em especial suas Emendas ns 14/96, 19/98, 20/98
e 41/03 e legislao complementar;
Lei n 9.394/96, Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional, especialmente o
Ttulo VI Dos Profissionais da Educao, arts. 61 a 67;
Lei n 11.494/07, que regulamenta o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do
Ensino Bsico FUNDEB, que veio substituir o FUNDEF.
Os planos de carreira do magistrio devem abranger apenas os docentes e os
profissionais que exercem atividades de suporte pedaggico direto docncia
atividades de administrao, superviso, inspeo e orientao educacional. Portanto,
o pessoal de apoio tcnico-administrativo, como secretrios de escola e auxiliares de
biblioteca, no podem ser includos no plano de carreira do magistrio, devendo ter
sua situao funcional cuidada em planos de carreiras especficos.
Quanto formao continuada do magistrio, a LDB, em seu art. 67, II e V, avana em
relao legislao anterior. A concepo de carreira deve articular valorizao e
profissionalizao do magistrio com melhoria da qualidade da educao.
O plano de carreira do magistrio no deve conter dispositivos com matria
estatutria, a no ser quando caractersticas prprias dessa atividade profissional
exigirem tratamento especfico de certos contedos de estatuto, tais como frias,
cedncia ou cesso, substituies temporrias, gratificaes especiais, licenas para
qualificao profissional, limite de carga horria.
As demais normas estatutrias devem estar em lei prpria, aplicvel a todos os
servidores do Municpio.
Conceitos remuneratrios
O vencimento, ou vencimento-base, a retribuio pecuniria pelo exerccio de cargo
pblico, com valor fixado em lei, nunca inferior a um salrio mnimo, sendo vedada a
sua vinculao ou equiparao, conforme o disposto no inciso XIII do art. 37 da
Constituio Federal. J remunerao o vencimento do cargo, acrescido das
vantagens pecunirias permanentes ou temporrias estabelecidas em lei.
Alguns autores referem-se, ainda, expresso vencimentos, no plural, para indicar a
soma do vencimento-base s vantagens pecunirias de carter permanente. Vale
lembrar que os empregados pblicos so remunerados por salrio na forma da
legislao trabalhista.
Os cargos devem ser avaliados com mtodos que permitam estabelecer o valor
relativo a cada cargo, para construir a hierarquia entre eles. Portanto, pelo processo
de avaliao, os cargos devem ser analisados e comparados de forma a coloc-los em
169

ordem de importncia para a consecuo dos objetivos e metas a serem alcanados
pela Prefeitura. Alm de ordenar os cargos, a avaliao determina a estrutura de
vencimentos a serem pagos tabela de vencimentos.
Na tabela de vencimentos, os nveis representam o smbolo atribudo ao conjunto de
cargos equivalentes. Em conformidade com a boa tcnica e em respeito ao disposto
no art. 39, 1 da Constituio Federal, o nvel de vencimento dos cargos deve ser
definido pela avaliao dos seguintes fatores: (I) grau de complexidade e
responsabilidade das atribuies descritas para os cargos; (II) grau de instruo
requerido para desempenho dos cargos; (III) experincia exigida para o provimento do
cargo.
No se pode deixar de mencionar as limitaes relativas a gastos com pessoal,
especialmente as que constam da Lei Complementar n 101/2000 (Lei de
Responsabilidade Fiscal), que estipula uma srie de normas a respeito dessa
despesa. O Municpio deve estar atento para manter-se nos limites impostos pela
referida lei, que considera como gastos com pessoal numerosas formas de
remunerao, inclusive subsdios, proventos e vantagens funcionais.
Nepotismo
Considera-se nepotismo a prtica de atos administrativos por parte dos agentes
pblicos que, desviando-se do interesse pblico, visa favorecer familiar ou pessoa de
seu convvio, com destaque para as nomeaes de parentes para cargos em
comisso. Embora a CF no determine o contorno ntido das aes que configuram o
nepotismo, a sua vedao decorre diretamente da ao dos princpios constitucionais
da impessoalidade e moralidade, que no admitem o desvio de finalidade por parte do
administrador pblico. Desse modo, a prtica do nepotismo deve ser objeto de
fiscalizao entre os Poderes, respondendo o agente que lhe der causa.
A matria chegou ao STF, quando os Ministros, tomando por base os referidos
princpios constitucionais, editaram a Smula Vinculante n 13, de modo a oferecer a
definio dos limites configuradores do nepotismo. Eis o teor da Smula:
A nomeao de cnjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral ou
por afinidade, at o terceiro grau, inclusive, da autoridade nomeante ou de
servidor da mesma pessoa jurdica investido em cargo de direo, chefia ou
assessoramento, para o exerccio de cargo em comisso ou de confiana ou,
ainda, de funo gratificada na administrao pblica direta e indireta em
qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municpios, compreendido o ajuste mediante designaes recprocas, viola a
Constituio Federal.
O procedimento adotado passvel de crticas com fundamento no princpio
constitucional da separao dos Poderes, sob o argumento de que o STF, ao editar
norma geral via smula vinculante, exerce atribuio constitucional do Legislativo, qual
seja, aprovar as leis. Observe-se, ainda, que cada ente da federao, dada a sua
autonomia constitucional, responsvel por definir as aes configuradoras do
nepotismo em seu diploma fundamental, no caso dos Municpios, a Lei Orgnica
Municipal. Deve-se, entretanto, observar a atual vigncia da Smula que veda a
nomeao dos cargos em comisso na forma supracitada.
170

Gesto por competncias
A fase estratgica, percebida no Brasil em meados da dcada de 80, configura nova
orientao para a rea de recursos humanos nas organizaes, que requer reviso
das prticas e responsabilidades de RH, bem como seu relacionamento e
interdependncia com as demais reas. Nesse perodo, ficou evidenciado o incio da
mudana de paradigma em relao participao de recursos humanos no
planejamento estratgico das organizaes pblicas e privadas, que impe gesto
de recursos humanos o desafio de atuao estratgica, como rea de consultoria
interna que contribui para o alcance dos objetivos organizacionais.
Nesse sentido, a Sistemtica de Gerenciamento de Recursos Humanos que
normalmente se prope est alinhada com o modelo de Estado Gerencial, na qual a
estratgia de governo deve fundamentar-se nas abordagens da gesto por
competncias, da gesto do conhecimento e da gesto de processos.
A gesto proposta pelo IBAM considera as competncias humanas como base para
gerao e sustentao das competncias organizacionais, necessria para o pleno
cumprimento da misso organizacional e, no caso da Administrao Pblica,
legitimao do papel do Estado.
A gesto de pessoas baseada em competncias permite diminuir a lacuna existente
entre o comportamento desejado e o comportamento atual dos servidores pblicos,
mediante mapeamento, desenvolvimento e aprimoramento das competncias
individuais destes em conformidade com as demandas organizacionais. H tambm a
necessidade de reviso dos principais processos e polticas de gesto de pessoas, as
quais devem apoiar o aprimoramento das competncias individuais.
Dessa forma as principais mudanas que se pode citar so as polticas de
movimentao de pessoal nas carreiras baseadas em critrios de competncia. Esses
pontos de mudana mostram, antes de tudo, clara preocupao da rea de recursos
humanos em apoiar direta e indiretamente a estratgia organizacional, atravs do foco
nos processos de atrao, movimentao de pessoas, dimensionamento de pessoal,
alocao e remunerao, capacitao e monitorao do desempenho. Esse novo
posicionamento marca a mudana de estratgia da rea de recursos humanos, que
muda o foco de sua atuao do controle para o desenvolvimento do comprometimento
organizacional.
O primeiro passo para a definio do perfil de competncias dos servidores
conhecimentos, habilidades e atitudes - a realizao de mapeamento que
compreende a identificao e o detalhamento das competncias necessrias ao pleno
desempenho dos cargos e das atuais e a identificao das lacunas de
desenvolvimento do pessoal. Tambm devem ser identificadas as aes de
treinamento e desenvolvimento necessrias ao exerccio pleno das competncias
identificadas como necessrias para os cargos, permitindo que a organizao possa
estabelecer o seu planejamento de forma eficaz.
Previdncia dos servidores municipais
O art. 149, 1, da Constituio Federal conferiu aos Municpios, seguindo o rastro do
princpio da autonomia municipal, a prerrogativa de institurem regimes prprios de
previdncia social, cuja organizao e funcionamento seguem as diretrizes traadas
pela prpria Constituio Federal e pela Lei n 9.717, de 27/11/98.
171

Por fora das Emendas Constitucionais n 3/93 e 20/98, a contribuio dos servidores
para o custeio de aposentadoria e penso deixou de ser facultativa para tornar-se
obrigatria, impossibilitando o pagamento dos benefcios previdencirios pelo regime
de caixa. Em dezembro de 2003, a Emenda Constitucional n 41 trouxe novas regras,
com destaque para a contribuio sobre proventos e penses. Desse modo, os
sistemas pblicos de previdncia devem ser financiados mediante recursos de cada
ente estatal e das contribuies do pessoal civil, ativo e inativo, e pensionistas, vedada
a utilizao desses recursos para outros fins.
Nesse contexto, para assegurar o pagamento dos benefcios previdencirios, abre-se
ao Municpio a seguinte alternativa: institui regime de previdncia prprio de carter
contributivo; ou se filia ao Regime Geral de Previdncia Social administrado pelo
Instituto Nacional de Seguro Social INSS.
Os regimes prprios de previdncia devem ter sua organizao baseada em normas
gerais de contabilidade e aturia, visando o seu equilbrio financeiro e atuarial. A
implantao de sistema sem estudo de natureza atuarial para definio dos
percentuais de contribuio, a serem pagos pelos segurados e pelos rgos pblicos,
pode comprometer seu futuro. Nesse sentido, imprescindvel a adoo de critrios
que garantam a constituio de reservas computadas tecnicamente, capazes de
assegurar a concesso dos benefcios previdencirios das geraes futuras.
Segundo as regras constitucionais, so destinatrios dos regimes prprios de
previdncia os servidores pblicos nomeados para cargos efetivos, os militares e seus
respectivos dependentes, excluindo-se os ocupantes exclusivamente de cargos em
comisso e os contratados temporariamente, segurados obrigatrios do Regime Geral
de Previdncia Social, tal como os empregados pblicos.
Para a concesso de aposentadorias voluntrias, adotam-se os critrios conjugados
de idade e tempo de contribuio e o cumprimento de um perodo de carncia de 10
(dez) anos de efetivo exerccio no servio pblico e 5 (cinco) anos no cargo efetivo em
que se dar a aposentadoria. vedada a contagem de tempo fictcio de contribuio e
restringe-se a acumulao de aposentadorias aos casos previstos na Constituio
para a acumulao de cargos pblicos.
Cabe realar as mudanas advindas da edio da Emenda Constitucional n 41:
fim da integralidade dos proventos (art. 40, 3) os proventos de aposentadoria
no correspondem mais totalidade da remunerao do cargo; sero calculados a
partir das remuneraes de contribuio;
fim da paridade (art. 40, 8) o reajuste dos benefcios previdencirios observar
os parmetros fixados em lei, no mais assegurada a paridade entre ativos e
inativos;
penso reduzida (art. 40, 7) as penses no correspondem mais totalidade
do que percebia o servidor ou o aposentado, limitadas ao teto do regime geral,
acrescidas de 70% do que exceder ao teto;
contribuio de inativos (art. 40, 18) incidncia de contribuio previdenciria
sobre proventos e penses que excedam o limite mximo do regime geral;
teto para os benefcios (art. 37, XI) a remunerao, os subsdios, proventos e
penses dos servidores sofrem limitaes;
172

unicidade de regime e gesto (art. 40, 20) vedao da existncia de mais de
um regime prprio de previdncia e de mais de uma unidade gestora por entidade
da Federao;
previdncia complementar (art. 40, 15) previso da instituio de regime de
previdncia complementar, por intermdio de entidades fechadas e de natureza
pblica.
Cabe lembrar que, tal como a reforma anterior, a EC n 41/03 preservou a situao j
desfrutada pelos servidores aposentados e pensionistas, assegurando a concesso de
benefcios, com base nos critrios da legislao ento vigentes, para os servidores
que, na data de sua publicao, reuniam os requisitos necessrios sua obteno.
Alm disso, deu-se continuidade ao regime especial de transio, criado pela EC
20/98, para os servidores que ingressaram em cargo efetivo at a data de publicao
da EC 41/03 e que no haviam completado os requisitos para a obteno da
aposentadoria (art. 2 da EC n 41/03).
Essas so as atuais diretrizes gerais relativas aos regimes prprios de previdncia
social e aos benefcios previdencirios dos servidores pblicos e seus dependentes,
devendo o Municpio legislar suplementarmente naquilo que for de sua competncia.

173

SEO IV CAPTULO 3
GESTO FINANCEIRA
Receitas municipais
A receita das entidades governamentais, no caso dos Municpios, deve ser estudada
sob os seguintes enfoques:
amplo, como conjunto de entradas de valores amoedados em caixa, sobre os
quais podero existir reivindicaes de terceiros (passivos);
estrito, rigorosamente tcnico, como conjunto de entradas de valores amoedados,
sobre os quais no existem reivindicaes de terceiros, constituindo-se, neste
caso, acrscimo de valor novo ao patrimnio da entidade governamental.
Fontes de receitas
O Municpio brasileiro dispe de vrias fontes de receitas, onde busca captar os
recursos financeiros necessrios realizao de seus servios e obras:
tributos definidos na Constituio Federal;
participao no produto de receitas federais e estaduais, objeto de discriminao
constitucional;
compensao financeira pela explorao de petrleo ou gs natural, de recursos
hdricos para gerao de energia eltrica e de outros recursos minerais no
respectivo territrio, plataforma continental, mar territorial ou zona exclusiva;
explorao de certas atividades econmicas;
prprio patrimnio municipal;
relaes jurdicas com terceiros (entidades governamentais ou privadas), qualquer
que seja sua finalidade ou natureza jurdica.
RECEITA TRIBUTRIA
A principal fonte das receitas municipais que se refere aos tributos de sua
competncia, quais sejam:
impostos, que no possuem vinculao com qualquer atividade municipal;
taxas, a serem cobradas em razo do exerccio do poder de policia e pela
prestao de servios sociedade;
contribuies de melhoria, de manuteno de iluminao pblica e previdenciria,
conforme disposto respectivamente nos arts. 145, III, 149, 1, e 149-A, todos da
Constituio da Repblica.
Destaque-se o mandamento contido no art. 11 e respectivo pargrafo nico da LC n
101/2000, sobre os requisitos essenciais da responsabilidade na gesto fiscal, quais
sejam a instituio, previso e efetiva arrecadao de todos os tributos da
competncia do ente da federao e a proibio de realizao de transferncias
voluntrias para o ente que no observe o disposto nesse dispositivo.
As receitas de natureza tributria, fiscal e extrafiscal, so estudadas com mais
detalhes em outro captulo; por isso, so tratadas aqui apenas as no tributrias.
174

RECEITAS DE TRANSFERNCIAS
Constitucionais
Enquanto nas receitas tributrias o Municpio exerce o poder de tributar, nas receitas
de transferncias constitucionais o que ocorre a participao do Municpio, por
determinao constitucional, no produto da arrecadao de tributos de competncia
exclusiva da Unio e do Estado, quais sejam:
Estado Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios ICMS e Imposto
sobre a Propriedade de Veculos Automotores IPVA;
Unio - Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural ITR, Imposto sobre a
Renda e Proventos de Qualquer Natureza IR e Imposto sobre Produtos
Industrializados IPI.
A distribuio desses recursos ao Municpio feita atravs de normas e critrios
prprios, estabelecidos na Constituio Federal ou em leis especficas, por
mandamento da mesma Constituio. Assim, da arrecadao do ICMS, 75% (setenta
e cinco por cento) constituem receita do Estado e 25% (vinte e cinco por cento),
receita do Municpio. Tais recursos so creditados em contas especiais, abertas em
estabelecimentos oficiais de crdito, de acordo com os seguintes critrios:
no mnimo (trs quartos), na proporo do valor adicionado nas operaes
relativas circulao de mercadorias e nas prestaes de servios, realizadas em
seus territrios;
no mximo (um quarto), de acordo com o que dispuser a lei estadual.
O Estado obrigado a publicar mensalmente a arrecadao do ICMS. A cada 15 dias,
o estabelecimento oficial de crdito deposita na conta especial do Municpio a parcela
que lhe pertencer. O Municpio, por sua vez, pode acompanhar junto ao rgo
estadual responsvel pela arrecadao o comportamento do ICMS em seu territrio.
Deve inclusive lanar ou apoiar campanhas que objetivem criar na populao a
conscincia cvica contra a sonegao do ICMS, fazendo com que cada um exija
sempre a extrao da respectiva nota fiscal, ou equivalente, em toda compra que
realizar.
A Constituio estabelece ainda que, da arrecadao do IPVA, 50% (cinqenta por
cento) constituiro receita do Estado e 50% (cinqenta por cento), do Municpio onde
for licenciado o veculo sobre o qual incide o tributo. As parcelas pertencentes ao
Municpio sero creditadas em contas especiais, abertas tambm em
estabelecimentos oficiais de crdito.
H que se registrar, ainda, a obrigatoriedade de o Estado transferir ao Municpio 25%
(vinte e cinco por cento) dos 10% (dez por cento) da arrecadao do IPI que receber
da Unio. Esses recursos sero distribudos ao Estado proporcionalmente ao valor das
respectivas exportaes de produtos industrializados. O critrio de entrega desses
recursos pelo Estado ao Municpio o mesmo adotado para o ICMS, ou seja, trs
quartos em razo do valor adicionado e um quarto de acordo com o que dispuser lei
estadual.
A participao do Municpio nos tributos federais a seguinte:
arrecadao do IR, incidente na fonte, sobre rendimentos pagos a qualquer ttulo
pelo Municpio, suas autarquias e fundaes. A legislao desse imposto obriga a
fonte pagadora a reter o tributo nas hipteses que especifica; o Municpio deve
incorpor-lo sua receita, to logo realize o desconto na fonte. A Portaria n 219
da Secretaria do Tesouro Nacional STN estabelece, inclusive, que a receita do
175

IR retido na fonte seja classificada, pelo Municpio que a retm, como receita
tributria;
50% (cinqenta por cento) do produto da arrecadao do ITR, arrecadado pela
Unio no Municpio;
Fundo de Participao dos Municpios FPM.
Esta ltima a transferncia mais expressiva da Unio para o Municpio. Do produto
da arrecadao do IR e do IPI, a Unio distribui 22,5% (vinte e dois vrgula cinco por
cento) aos Municpios por meio do Fundo de Participao dos Municpios FPM. Esse
Fundo possui os seguintes aspectos fundamentais:
a receita proveniente do FPM contnua, isto , entra para os cofres municipais
em prazo determinado, permitindo o planejamento racional das despesas
municipais e dos desembolsos, ou seja, da programao oramentria e
financeira;
o Fundo tem suas cotas calculadas pelo Tribunal de Contas da Unio TCU,
funcionando o Banco do Brasil como agente repassador;
o Fundo fiscalizado pelo Legislativo Municipal e pelo TCU;
a participao de cada Municpio determinada pela aplicao de coeficientes
variveis de acordo com o nmero de habitantes, reajustados sempre que, por
meio de recenseamento demogrfico geral, seja conhecida oficialmente a
populao total do pas. Atualmente os coeficientes so distribudos por categorias
de Municpios, segundo o nmero de habitantes, conforme estipulado pelo TCU;
o FPM poderoso instrumento para a convergncia dos esforos federais e
municipais em prol do desenvolvimento nacional.
O recebimento dos recursos do FPM independe da aprovao de planos de aplicao.
A liberao da parte que lhe cabe fica, no entanto, a depender da liquidao das
dvidas do Governo local ou de seus rgos da Administrao indireta para com a
Unio ou suas autarquias, inclusive as oriundas de prestao de garantias.
Ressalvada a obrigatoriedade de aplicar 25% (vinte e cinco por cento) na manuteno
e no desenvolvimento do ensino e 15% (quinze por cento) para o mesmo fim na rea
de sade, o Municpio livre para utilizar os recursos transferidos pelo Estado e pela
Unio.
De acordo com o que estabelece a CF, a Unio deve entregar aos Estados o
correspondente a 25% do valor arrecadado com a Contribuio de Interveno no
Domnio Econmico CIDE. Os Estados, por sua vez, devero repassar, aos
Municpios localizados em seu territrio, 25% (vinte e cinco por cento) da quantia
arrecadada. A cota parte da CIDE foi instituda pela Emenda Constitucional n 42, e
caber lei federal regulamentar os respectivos critrios de distribuio para os
Municpios.
TRANSFERNCIAS VOLUNTRIAS
O Municpio pode obter receitas de transferncias voluntrias, classificadas como
correntes ou de capital, de outra esfera da Federao, a ttulo de cooperao, auxlio
ou assistncia financeira, que no decorra de determinao constitucional, legal ou os
destinados ao Sistema nico de Sade, observadas as exigncias constantes do art.
25, pargrafos e incisos , da Lei Complementar n 101/2000.
No mbito da Unio, as transferncias voluntrias sujeitam-se s regras especficas
estabelecidas no Decreto n 6.170/07 e sua legislao complementar (para detalhes,
acessar www.convenios.gov.br e www.portaltransparncia.gov.br).
176

TRANSFERNCIAS NEGOCIADAS
Outra fonte de recursos financeiros que o Municpio pode utilizar so as transferncias
negociadas com outras entidades governamentais ou privadas, mediante convnios,
cuja aplicao e classificao dependero exclusivamente do que estiver estabelecido
como objeto conveniado.
COMPENSAO FINANCEIRA
A compensao financeira tem, para o Municpio, carter indenizatrio pela explorao
de recursos naturais em seu territrio, adjacncias e plataforma continental. Os
recursos provm da explorao do petrleo ou gs natural, de recursos hdricos e de
recursos minerais e a parcela de cada Municpio varia na razo direta da rea
inundada de seu territrio, no caso da gerao de energia eltrica; da explorao de
minerais dentro dos seus limites territoriais; do petrleo produzido em seu territrio, ou
proximidade das reas de produo, quando o petrleo extrado da plataforma
submarina, e ainda da localizao em seu territrio de instalaes petrolferas.
A compensao financeira est regulada na Lei n 7.990. de 28/12/89, na Lei n 8.001,
de 13/03/90, e no Decreto n 1, de 11/01/91.
RECEITA PATRIMONIAL
O patrimnio pblico do Municpio constitudo de bens mveis e imveis, podendo,
quando explorado economicamente, gerar receitas patrimoniais mobilirias e
imobilirias. A receita patrimonial pode provir de participao societria, de aplicaes
do excesso de caixa no mercado financeiro, em ttulos da dvida pblica, aluguis e
arrendamentos de imveis e outros.
Mquinas, veculos, utenslios, animais e aparelhos, por serem bens mveis, podero
produzir alguma receita, quando alugados ou arrendados. O Municpio poder, por
exemplo, alugar patrol, caminho, barco, tratores etc., para certos servios de
particulares.
Entre os bens imveis, contam-se os chamados prprios municipais, isto , prdios,
edificaes e propriedades imobilirias pertencentes ao Municpio, quer utilizados por
reparties pblicas ou no. Assim, a receita decorrente de aluguel ou arrendamento
de prdios ou propriedades imobilirias do Municpio tambm constitui receita
patrimonial. Os terrenos de propriedade do Municpio, sob o regime de enfiteuse ou
aforamento, propiciam as receitas chamadas de foro e de laudmio, tambm
consideradas patrimoniais, independentemente dos impostos lanados pelo Municpio,
cobrados dos seus respectivos enfiteutas ou foreiros.
Receitas caractersticas seriam as de zoolgicos, parques florestais, jardins botnicos,
museus, arquivos, observatrios, fontes e recantos, auditrios e reas de recreao e
lazer, todas classificadas sob a denominao econmica geral de receitas patrimoniais
cobrveis por ingresso ou bilhete de participao.
As participaes societrias em sociedades de economia mista ou, ainda, as
atividades de empresa pblicas cujo capital pertena ao Municpio, podem resultar em
receitas de dividendos e/ou lucros, as quais se classificam neste grupo de receitas.
177

Sobre patrimnio municipal, veja-se outra parte deste Manual, na qual o assunto
tratado em detalhes.
RECEITA AGROPECURIA
A receita agropecuria aquela que provm das vendas de produo vegetal, ou seja,
extrao, sementes, adubos, mudas; da produo animal e derivados, como laticnios,
e de outras relacionadas com atividades agropastoris que porventura o Municpio
tenha.
RECEITA INDUSTRIAL
As receitas industriais so valores de que o Municpio pode usufruir quando agir de
maneira semelhante das empresas privadas de produo, comrcio ou indstria,
oferecendo coletividade bens e mercadorias calculados com base nos custos, em
regime econmico de mercado, monopolisticamente ou no.
Os exemplos mais freqentes desse tipo de receita so os originrios da extrao
mineral, beneficiamento ou venda de produtos de madeira, tijolos, manilhas etc.
RECEITA DE SERVIOS
Os preos ou tarifas cobrados pela prestao de servios comunidade constituem a
receita de servios de um Municpio. Tais formas de cobrana representam
modalidade especial de remunerao porque no dependem de lei prvia para
autorizar cada reviso, que oscilar em funo dos custos ou dos preos de mercado.
Basta que haja uma lei geral de preos autorizando o Prefeito a efetuar as alteraes
advindas do processo econmico de produo para que os reajustes possam ser
periodicamente realizados. O Prefeito poder, pois, baixar decreto, portaria ou
qualquer outro ato administrativo todas as vezes que os custos se elevarem.
O Municpio no objetiva lucro atravs das receitas de servios, mas no deve
suportar dficits. Uma boa estrutura contbil dessas atividades, que dimensione, apure
ou aproprie convenientemente os custos, evitar perdas e dispndios acima do que a
sua capacidade pode suportar. A busca de melhor produtividade no deve ser
esquecida. consentido o estabelecimento de preos remuneratrios, que recuperem
os custos e contenham tambm percentagens destinadas amortizao do desgaste
das imobilizaes ou expanso e melhoria dos servios.
Quando esses servios se tornarem complexos, de todo recomendvel autarquiz-
los ou dar-lhes tratamento de empresa, isto , outorgar-lhes personalidade jurdica,
com autonomia administrativa e financeira.
Outra alternativa, melhor tratada em outro captulo deste Manual, a privatizao do
servio, mediante concesso ou permisso, ou, ainda, a celebrao de termo de
parceria ou de contrato de gesto com instituies privadas, conforme a atividade
exercida, para permitir que o Municpio dedique-se a servios que lhe so originrios
ou prprios.
So exemplos tpicos dessas receitas o transporte coletivo, luz, mercados, feiras,
matadouros, cemitrios etc.
178

OUTRAS RECEITAS CORRENTES
Constituem as receitas em epgrafe as multas e outras penalidades no tributrias, isto
, as administrativas ou decorrentes dos cdigos de licenciamento e fiscalizao,
obras e outros regulamentos municipais, a atualizao monetria e a cobrana da
dvida ativa tributria e no tributria.
Finalmente, como eventuais sero classificados e registrados os demais valores no
especificados neste estudo, ou aqueles em tratamento especfico pela classificao
das rendas, segundo as categorias econmicas expressas atravs da Lei n 4.320/64.
Crdito
Em realidade, o crdito no fonte de receita, mas, simplesmente, de recursos
financeiros que o Municpio poder utilizar para financiar os seus gastos, sejam
correntes, sejam de capital.
Aquisies de bens e servios, ou ainda a execuo de obras, a prazo,
independentemente do tempo, bem como de emprstimos para atendimento de
insuficincias de Tesouraria, mais conhecidos como ARO (emprstimos por
antecipao da receita), constituem-se em utilizao de capitais de terceiros nas suas
atividades que, geralmente, so classificadas como dvida flutuante.
Emprstimos ou financiamentos obtidos de bancos nacionais ou estrangeiros
destinam-se a aes especficas de longa maturao ou de prazo longo de execuo.
So classificados como dvida fundada interna ou externa ou como dvida consolidada.
A emisso de ttulos da dvida pblica tambm possibilita os recursos financeiros que
o Municpio necessita para financiar os gastos com as suas atividades.
Sistema Tributrio Municipal
Matriz institucional
FONTES
A Constituio de 1988 dispe, no inciso III do seu art. 30, que compete ao Municpio
instituir e arrecadar os tributos de sua competncia, bem como aplicar suas rendas e
enumera limitaes ao poder de tributar (art. 150), vedando-lhe:
I - exigir ou aumentar tributo sem lei que o estabelea;
II - instituir tratamento desigual entre contribuintes que se encontrem em
situao equivalente, proibida qualquer distino em razo de ocupao profissional
ou funo por eles exercida;
III - cobrar tributos:
a) em relao a fatos geradores ocorridos antes da vigncia da lei que os
instituiu ou aumentou;
b) no mesmo exerccio financeiro em que haja sido publicada a lei que os
instituiu ou aumentou;
179

c) sem observar a noventena decorrida entre a instituio e a cobrana
dos tributos (Emenda Constitucional n 42/03);
IV - utilizar tributo com efeito de confisco;
V - estabelecer limitaes ao trfego de pessoas ou bens, por meio de tributos
interestaduais ou intermunicipais, ressalvada a cobrana de pedgio pela utilizao de
vias conservadas pelo Poder Pblico;
VI - instituir imposto sobre:
a) o patrimnio ou os servios da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e
de outros Municpios, inclusive suas autarquias e fundaes;
b) templos de qualquer culto;
c) o patrimnio ou os servios dos partidos polticos (inclusive suas
fundaes), das entidades sindicais dos trabalhadores e das instituies de educao
e assistncia social, sem fins lucrativos, atendidos os requisitos da lei;
d) livros, jornais, peridicos e o papel destinado a sua impresso.
VII - estabelecer diferena tributria entre bens e servios, de qualquer
natureza, em razo de sua procedncia ou destino.
Submisso s normas gerais de direito tributrio
O Sistema Tributrio Municipal deve estar em perfeita consonncia com a lei a que se
refere o art.146 da Carta Magna - Lei n
o
5.172, de 25/10/66, que instituiu o Cdigo
Tributrio Nacional (CTN) e suas alteraes.
No CTN esto includos dispositivos que regulam conflitos de competncia, em
matria tributria, entre as entidades federativas, as limitaes constitucionais ao
poder de tributar e estabelecem normas gerais em matria de legislao tributria,
especialmente sobre definio de tributos e de suas espcies, fatos geradores, bases
de clculo e contribuintes, obrigao tributria, lanamento, crdito, prescrio e
decadncia.
Poltica tributria
Formalizao
O Cdigo Tributrio Municipal - CTM o instrumento segundo o qual a populao do
Municpio, atravs dos seus representantes legais agentes polticos integrantes dos
Poderes Executivo e Legislativo , explicita a natureza e o montante dos recursos de
origem tributria que cada muncipe ir desembolsar para, juntamente com as demais
fontes institucionais de receita, financiar a ao do Governo local.
Sob o aspecto formal, o CTM deve ser o instrumento legal editado com base nos
princpios da boa tcnica legislativa, embasado na CF, no CTN, na LOM, na doutrina e
nos costumes locais, enfim, na sua moldura institucional.
180

J o aspecto impositivo do CTM est diretamente vinculado graduao do nus
tributrio. Por isso, o Municpio deve dar nfase especial aos impostos obrigao
pecuniria independente de qualquer atividade estatal especfica relativa ao
contribuinte , mesmo porque a Constituio (art. 145, 1) preceitua que, sempre
que possvel, os impostos tero carter pessoal e sero graduados segundo a
capacidade econmica do contribuinte.
As taxas, por sua vez, somente podem ser cobradas por servios prestados pelo
Municpio que forem utilizados, individualmente, pelos interessados, ou pela realizao
de atividade que configura o exerccio regular do poder de polcia municipal. Para a
cobrana da contribuio de melhoria, exigida a realizao de obra pblica,
enquanto para a contribuio de custeio de iluminao pblica imprescindvel a
disponibilizao dos respectivos servios.
Elenco tributrio
IMPOSTO PREDIAL E TERRITORIAL URBANO IPTU
O IPTU tem como fato gerador a propriedade, o domnio til ou a posse de bem imvel
situado na zona urbana do Municpio, segundo determinao expressa no CTN. Trata-
se de imposto de natureza patrimonial, cujo montante deve estar diretamente
relacionado com o valor venal do imvel que lhe d origem, o qual constitui sua base
de clculo.
Dada a situao de fato decorrente da Emenda Constitucional n 29/2000, os
Municpios podero dar ao IPTU os seguintes tratamentos:
ser progressivo em razo do valor do imvel;
ter alquotas diferenciadas de acordo com a localizao e o uso do imvel;
aplicar a extrafiscalidade se a propriedade urbana no cumprir sua funo social.
Para que a tributao do IPTU se enquadre nas duas primeiras hipteses, basta ser
editado um elenco de alquotas expressas sob a forma de percentuais , fixadas
pelo Cdigo Tributrio Municipal, no sujeitas a limitao alguma, que, quando
aplicveis sobre o valor venal do imvel respectivo, propiciem os efeitos desejados,
enquanto a aplicao da terceira no prescinde da subordinao lei federal, ou seja,
Lei n 10.257, de 10/07/01, denominada Estatuto da Cidade, que regulamenta os
arts. 182 e 183 da CF, caso em que o valor do IPTU progressivo no tempo assume
carter de penalidade.
De qualquer forma, ao estabelecer as regras sobre o IPTU, o Governo local deve estar
ciente de que ele constituir nus intransfervel (imposto direto), que poder provocar
a prtica conhecida como evaso fiscal, se no for bem dimensionado, isto , se no
for levado em considerao o nvel de renda dos contribuintes.
IMPOSTO SOBRE SERVIOS ISS
O ISS, por suas caractersticas, somente se torna produtivo, em termos financeiros,
nos Municpios onde exista estrutura O valor a ser cobrado a ttulo de qualquer das
taxas deve ser suficiente para cobrir os custos com a prestao do servio ou com a
ao para o exerccio regular do poder de polcia.
181

IMPOSTO SOBRE A TRANSMISSO DE BENS IMVEIS - ITBI
O imposto de transmisso inter vivos incide sobre a transmisso de bens imveis ou
direitos a eles relativos localizados no territrio do Municpio. A base de clculo do
imposto o valor venal do imvel, podendo ser nomeado contribuinte tanto o
vendedor, quanto o comprador. As alquotas so fixadas por lei municipal, sem
limitao.
TAXAS
As taxas que o Municpio pode instituir pertencem a duas classes:
remuneratrias, que tm como fato gerador a utilizao dos servios pblicos
prestados pelo Municpio, especficos, divisveis e, vale dizer, suscetveis de
utilizao, separadamente;
regulatrias, que tm como fato gerador o exerccio regular do poder de polcia
(ver, neste Manual, o captulo sobre poder de polcia).
O valor a ser cobrado a ttulo de qualquer das taxas deve ser suficiente para cobrir os
custos com a prestao do servio ou com a ao para o exerccio regular do poder de
polcia.
CONTRIBUIO DE MELHORIA
A Constituio de 1988 oferece facilidade nunca dada cobrana desse tributo,
porque dispe apenas que decorre de obras pblicas, deixando o legislador ordinrio
livre para regular sua instituio e cobrana, embora a doutrina e a jurisprudncia

afirmem reiteradamente que somente poder ser exigida se tiver havido valorizao do
imvel beneficiado pela obra.
A despeito do entendimento acima, a contribuio de melhoria espcie tributria cujo
lanamento exige firme vontade poltica e mecanismos operacionais com elevado grau
de dificuldade, mormente a definio do quantum correspondente ao benefcio
resultante da obra para cada imvel. Este um dos motivos que levaram a Unio, os
Estados e grande parte dos Municpios a abandonar esse tributo.
CONTRIBUIO PARA CUSTEIO DE ILUMINAO PBLICA
A Emenda Constitucional n 39/02 ampliou a competncia municipal pela insero do
art. 149-A, que autoriza os Municpios e o Distrito Federal a institurem a contribuio
para o custeio do servio de iluminao pblica, na forma das respectivas leis e, com
tal providncia, no caso daqueles que a mantinham, substituir a Taxa de Iluminao
Pblica - tributo reconhecidamente inconstitucional.
RENNCIA FISCAL
A concesso de qualquer forma de renncia fiscal, por qualquer das esferas de
Governo, deve subordinar-se a trs princpios em vigor desde a promulgao da atual
Constituio. So eles:
s poder ser concedida mediante lei especfica, que regule exclusivamente as
matrias acima enumeradas ou o correspondente tributo ou contribuio (CF, art.
150, 6);
182

a lei de diretrizes oramentrias dever dispor sobre as alteraes na legislao
tributria que estabeleam renncia fiscal (CF, art. 165, 2);
a demonstrao dos seus efeitos, sobre as receitas e despesas, dever
acompanhar o projeto de lei oramentria (CF, art. 165, 6).
A Lei Complementar n 101/2000 determina que, para que se conceda ou amplie
incentivo ou benefcio de natureza fiscal, ser necessrio que fique demonstrado, pelo
proponente, que:
a renncia foi considerada na estimativa de receita da lei oramentria e que no
afetar as metas de resultados fiscais previstas no anexo prprio da lei de
diretrizes oramentrias; ou
h previso de medidas de compensao, no perodo que se inicia no exerccio em
que a renncia for concedida e que cobre os dois exerccios seguintes, por meio
do aumento de receita, proveniente da elevao das alquotas, ampliao da base
de clculo, majorao ou criao de tributo ou contribuio.
Avaliao da concesso de renncia fiscal
Ante essas restries, imprescindvel, quanto ao mrito, analisar as repercusses da
concesso de renncia fiscal na programao dos investimentos e da prestao dos
servios pblicos que podero sofrer soluo de continuidade ou perda de qualidade
por reduo de recursos financeiros, causando prejuzo comunidade que os
demanda, comparativamente com o benefcio a ser concedido.
difcil garantir, por exemplo, que determinada empresa industrial, comercial ou
prestadora de servios decida instalar-se em determinado Municpio porque ir gozar
de reduo ou iseno do IPTU ou ISS durante certo perodo de tempo. bem
provvel que essa premissa sequer seja considerada nos estudos de viabilidade que
antecedem decises como essa. Primeiro, porque o valor do tributo, isento ou
reduzido, pequeno em relao aos demais custos, e segundo, porque essas
empresas no s diluem o valor do imposto entre seus custos operacionais, como o
incluem como parcela dedutvel do seu lucro, base de clculo do imposto de renda.
Por outro lado, a prorrogao de prazos de pagamento, a dispensa de penalidades
(anistia fiscal) etc., salvo motivos de fora maior, somente beneficiam os maus
contribuintes; ao mesmo tempo, alimentam os bons contribuintes de argumentos para
postergarem o pagamento de seus dbitos tributrios.
Ademais, conforme tem evidenciado a observao emprica, propostas de concesso
de remisso e anistia de penalidades moratrias atuam, em mdio e longo prazos,
como golpe mortal nos esforos da mquina arrecadadora, na medida em que
deseducam os contribuintes, ao tempo em que cometem tremenda injustia com os
que cumpriram suas obrigaes tributrias na poca determinada pelo Poder Pblico.
Administrao tributria
Principais funes da administrao tributria
Com a edio do Cdigo Tributrio Municipal, est cumprida a determinao
constitucional de instituir os tributos de competncia do Municpio. A outra arrecadar
incumbe ao Poder Executivo. Da decorre a expressividade dos que consideram as
principais funes do Fisco, a serem implementadas pelo rgo executor da poltica
tributria, as que se seguem:
183

constituir o crdito tributrio correspondente aos tributos elencados no Cdigo
Tributrio Municipal; e
envidar esforos para que o seu produto seja materializado, sob a forma de
recursos financeiros, nos cofres municipais.
A constituio do crdito tributrio (art. 142 do CTN) se d mediante atividade
administrativa legalmente denominada lanamento, cuja execuo exige
metodologias, tcnicas e procedimentos especficos, fatores suficientes para indicar a
instituio de unidades funcionais especializadas para gerir as aes indispensveis
ao cumprimento das atribuies respectivas.
Deficincias mais comuns
So evidentes vrias deficincias nos aspectos operacionais dos fiscos municipais,
cujas conseqncias so responsveis por diversas iniqidades na formao da carga
tributria e no tratamento dado aos contribuintes, com reflexos negativos na receita
produzida.
O lanamento do IPTU, por exemplo, exige contnuo esforo da Administrao para
verificar quais imveis esto sujeitos a ele, definir as caractersticas fsicas e jurdicas
necessrias para avali-los, calcular o montante do imposto, identificar os
contribuintes e promover a cobrana, tarefas que se repetiro a cada ano.
Outro exemplo diz respeito ao ISS, cujos contribuintes (empresas) obrigados ao
lanamento por homologao so forados a antecipar o valor do imposto, calculado
com base nos valores expressos em seus documentos fiscais, cabendo ao fisco a
tarefa de, verificado que o montante declarado das transaes est correlacionado, ou
no, com o porte econmico e operacional do prestador, homolog-lo ou no.
So poucas as municipalidades que podem garantir que tais tarefas so desenvolvidas
a contento. A prova reside na prpria regressividade da carga tributria, aliada a altos
ndices de inadimplncia, no caso do IPTU, e na ausncia de indicadores do nvel de
sonegao do ISS.
Tais performances, alm de contrariar os princpios de legalidade e eficincia (art. 37
da CF), levam seus agentes a cometer infraes, sem contar que prejudicam a efetiva
arrecadao de todos os tributos municipais, destacado requisito essencial da
responsabilidade na gesto fiscal, nos termos do art. 11 da LRF.
Propostas de mudanas
Para modificar esse status quo, so imprescindveis, na maioria das vezes,
intervenes na legislao tributria, na estrutura administrativa do rgo incumbido
da administrao tributria, na capacitao dos gestores e dos operadores e na
reformulao dos procedimentos visando ao fortalecimento permanente do sistema
tributrio municipal.
Deve orientar o processo de reformulao da administrao tributria a natureza de
cada tributo, porque a constituio do crdito exige o conhecimento de pressupostos
inerentes a cada espcie tributria (fato gerador, matria tributria, sujeito passivo,
clculo, cobrana, fiscalizao etc.), circunstncia que indica estar no sistema
tributrio a fonte de sua institucionalizao.
184

Estrategicamente, visa-se inverter tendncia histrica no Pas, buscando extirpar ou,
ao menos, atenuar, a mdio prazo, toda uma cultura poltica, centrada na imposio
do nus tributrio divorciado da realidade econmica e organizacional, baseada na
marginalizao da atividade tributria. Para tanto, so imprescindveis, alm da
imperiosa necessidade de conscientizao dos agentes polticos Prefeito e
Vereadores , recursos humanos, tecnolgicos e operacionais.
Sendo a atividade tributria permanente, o suprimento desses recursos dever
igualmente ocorrer em carter permanente, com montante financeiro suficiente para
garantir a existncia contnua de:
servidores capacitados e motivados;
recursos materiais e operacionais adequados;
prticas gerenciais que atestem a qualidade dos servios e dos resultados da ao
tributria, a fim de propor sugestes para alterar ou modificar a poltica vigente e
corrigir os desvios ou defeitos administrativos, assim como inserir mecanismos de
aperfeioamento.
Refora essas sugestes a contribuio da EC n 42/03 para os Fiscos de todas as
esferas governamentais com a introduo do inciso XXII ao art. 37 da CF, cuja
importncia recomenda sua transcrio, verbis:
XXII - as administraes tributrias da Unio, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municpios, atividades essenciais ao funcionamento do
Estado, exercidas por servidores de carreiras especficas, tero recursos
prioritrios para a realizao de suas atividades e atuaro de forma
integrada, inclusive com o compartilhamento de cadastros e de
informaes fiscais, na forma da lei ou convnio.
A prtica indica que o nvel da administrao tributria, nos Municpios onde essas
propostas tm sido implantadas, exibe resultados bem mais palpveis, em termos de
justia fiscal e de produtividade financeira dos tributos, do que naqueles onde o
processo conduzido de modo discricionrio ou aleatrio. Tambm se tem observado
que o desenvolvimento do processo de aperfeioamento da administrao tributria,
nesses moldes, somente se tem tornado possvel e vivel quando o Prefeito, em
contrapartida aos resultados positivos na rea tributria, apia seus responsveis e
no lhes nega os recursos humanos e materiais requeridos.
Consideraes finais
Todo o exposto somente ser concretizado se for editado o Cdigo Tributrio
Municipal e institucionalizado o processo de administrao tributria.
Como se pode depreender, os dois passos so interdependentes. Um no floresce
sem o outro. A ausncia de qualquer um deles, ou de ambos, resulta em Municpio
despersonalizado, pois que um dos principais pressupostos da autonomia municipal
reside na faculdade que a Constituio Federal lhe outorgou de instituir e arrecadar
seus tributos.
Embora neste trabalho tenha-se procurado deixar evidente que a tributao no um
fim em si mesmo, vale destacar que, dentre as fontes de receita que constituem os
mais regulares fluxos de ingresso financeiro nos cofres dos Municpios (cotas-partes
do FPM, do ICMS etc.), somente as decorrentes dos seus tributos so susceptveis de
incremento por conta de suas aes.
185

Patrimnio municipal
O patrimnio pblico
O patrimnio pblico constitudo de bens que, segundo sua destinao, classificam-
se em:
bens de uso especial, que se destinam ao uso especfico da Administrao, como
o prdio da Prefeitura, os prdios escolares, a estao rodoviria, terrenos, mveis
e utenslios utilizados no servio pblico;
bens dominicais, que, embora pertencentes ao Poder Pblico, no so utilizados
para fins do servio pblico; destinam-se na sua maioria a produzir renda (terreno
ou prdio de propriedade do Municpio cedido a terceiros);
bens de uso comum do povo, que so do domnio pblico, ou seja, de uso da
coletividade (logradouros pblicos em geral etc.).
A classificao dos bens pblicos fornecida pelo art. 99 do Cdigo Civil.
Os bens de uso especial, assim como os bens dominicais, constituem o patrimnio
econmico ou administrativo do Municpio. Devem, portanto, ser evidenciados no
balano patrimonial do Municpio e incorporados ao seu patrimnio.
Os bens de uso comum do povo constituem o patrimnio do domnio pblico, no
sendo demonstrados no balano patrimonial, pois, em princpio, no se destinam a
servir Administrao e a produzir renda, mas sim coletividade.
Conceito de administrao patrimonial
A Administrao patrimonial um ramo especializado da Administrao, que trata de
um conjunto de normas relacionado ao controle e ao registro dos bens que constituem
o patrimnio econmico ou administrativo do Municpio.
O Municpio deve proteger e cuidar das obras e dos locais de valor histrico e artstico,
dos monumentos, das paisagens naturais notveis e dos stios arqueolgicos, quer
sejam de propriedade particular ou no (Constituio Federal, arts. 23, III e IV e 30,
IX). Se, por conseguinte, o bem em questo tiver valor artstico, histrico ou de beleza
natural, deve ser tombado, isto , ser inscrito e incorporado ao patrimnio histrico da
Municipalidade. O tombamento no impe, por si s, indenizao nem prvia
desapropriao, caso seja o bem de propriedade particular, a no ser que haja
restrio ou limitao de seu uso.
Incorporao
Existem seis formas de incorporao de um bem ao patrimnio municipal: a compra, a
desapropriao, a doao, a dao em pagamento e a herana jacente, e de bens de
ausentes. O processo normal de compra atravs de licitao, estudada em captulo
parte. A desapropriao uma das formas de interveno na propriedade privada e
analisada, tambm, em captulo prprio.
A doao uma transferncia voluntria de bens, por parte de particulares, ao Poder
Pblico. A doao pode ser gratuita ou onerosa. A doao, tal como a compra, est
186

sujeita a alguns procedimentos formais que devem ser obedecidos para sua
efetivao.
Em se tratando de doao com encargos (doao onerosa), indispensvel lei
especial da Cmara que autorize o recebimento. O objetivo fazer com que a doao
no constitua nus injustificvel ao patrimnio pblico. A doao, quando no onerosa,
dispensa lei autorizativa.
A dao em pagamento a incorporao de um bem mvel ou imvel ao patrimnio
pblico, extinguindo dbito para com a Fazenda Pblica.
A incorporao por herana jacente uma possibilidade prevista no art. 1844 do
Cdigo Civil. Ela se d quando algum muncipe falece e no deixa herdeiros legtimos
e o Municpio chamado como sucessor do falecido. Passaro tambm ao domnio do
Municpio os bens das pessoas consideradas ausentes, nos termos dos arts. 37 a 39
do Cdigo Civil.
Alienao
As formas de alienao dos bens pblicos so as comuns no direito civil, ou seja, a
venda, a dao em pagamento, a doao, a permuta e a investidura, acrescidas da
modalidade administrativa da concesso de domnio, praticada entre entidades
estatais na transferncia de terras devolutas.
Venda toda venda de bens pblicos imveis deve ser precedida de autorizao
legislativa e de concorrncia, modalidade de licitao fixada pelo Lei n
o
8.666/93 para
esse caso. O no cumprimento desses requisitos poder causar a nulidade do ato
alienatrio. Antes, porm, de se efetivar a venda do bem, necessrio que se proceda
a sua avaliao, evitando-se que o Poder Pblico Municipal seja lesado por desdia ou
m-f. Trata-se de determinao legal e de princpio de moralidade administrativa que
deve ser observado. A venda de bens mveis depender de avaliao prvia e de
licitao, esta na modalidade indicada na Lei n 8.666/93. A receita originria da
alienao de bens e direitos classificada como de capital, e dever ser, em princpio,
aplicada em despesa de capital, vedada sua aplicao no financiamento de despesa
corrente, salvo se destinada por lei ao regime de previdncia social, geral e prprio
dos servidores pblicos (art. 44 da Lei Complementar n 101/2000).
Dao em pagamento, doao, permuta e investidura essas modalidades de
alienao de bens imveis dependem de autorizao legislativa e de avaliao prvia,
dispensada a concorrncia. No caso de permuta, a par da alienao mediante troca de
um bem pblico, h a incorporao do bem particular permutado ao patrimnio
pblico.
Entende-se por investidura a alienao aos proprietrios de imveis lindeiros, por
preo nunca inferior ao da avaliao, de rea remanescente ou resultante de obra
pblica, desde que a rea se torne inaproveitvel isoladamente.
No caso de bens imveis, haver sempre a avaliao prvia para alienao por meio
dos institutos j mencionados. A licitao, no entanto, dispensada quando se tratar
de doao (permitida somente para fins de interesse social), permuta, venda de aes
que podero ser negociadas em bolsa e venda de ttulos, observada a legislao
pertinente.

187

Os procedimentos administrativos que devem ser observados na alienao dos bens
pblicos envolvem uma etapa inicial a autorizao legislativa e uma etapa final,
representada pela baixa do bem no rgo de patrimnio e pela transferncia de seu
domnio, mediante transcrio, se for o caso.
Quanto aos bens de uso comum do povo e aos bens de uso especial, vedada sua
alienao enquanto guardarem essa qualidade. Para que sejam alienados,
necessria lei especial desafetando-os, quer dizer, retirando deles essa qualidade e
transformando-os em bens dominicais.
Inalienabilidade, impenhorabilidade e imprescritibilidade dos bens
pblicos
Os bens pblicos, quaisquer que sejam, so inalienveis, impenhorveis e
imprescritveis por natureza esta a regra.
A inalienabilidade a impossibilidade de transferncia de propriedade do bem. No ,
porm, absoluta, porquanto a lei pode autoriz-la e, neste caso, h a desafetao.
Os bens pblicos so imprescritveis, ou seja, contra eles no ocorre a prescrio
aquisitiva. A Constituio Federal dispe expressamente que os bens pblicos no
sero adquiridos por usucapio urbano e rural (arts. 183, 3
o
e 191, pargrafo nico).
A imprescritibilidade resulta da inalienabilidade. Se os bens pblicos so inalienveis,
por natureza, so tambm imprescritveis.
Impenhorveis so tambm os bens pblicos, e no apenas isso: tais bens esto
impossibilitados de qualquer nus. A impenhorabilidade dos bens pblicos decorre da
Constituio, que a consagra no seu art. 100.
Sendo impenhorveis, os bens pblicos no podem ser objeto de execuo direta; da
porque tais bens no devem ser onerados, porquanto no sero executados. Assim, o
penhor ou a hipoteca constituda sobre bens ou rendas pblicas no oferece a efetiva
garantia pretendida pelo credor. No tem fundamento e eficcia jurdica a aceitao de
duplicatas ou promissrias emitidas pelo Prefeito, como garantia de dvida, ou as
procuraes passadas pelo Prefeito a terceiros para receber diretamente rendas
municipais vinculadas a contratos. Isto representaria, em ltima anlise, onerao do
bem pblico, o que vedado, exceo das hipteses legalmente previstas, no inciso
IV do art. 167 da Constituio e no 4 do mesmo artigo. Promissrias e duplicatas
no do cobertura legal execuo direta (penhora), podendo servir como mero
documento comprobatrio. A Nota de Empenho o documento legal, eficaz garantia
da dvida.
BENS MVEIS E IMVEIS
Os bens, em relao sua prpria natureza, podem ser mveis ou imveis. Essa
distino da maior relevncia, pois o ordenamento jurdico disciplina de maneira
distinta as relaes jurdicas que os envolvem, em funo de sua natureza: mvel ou
imvel.
O tratamento dado aquisio e transferncia do bem imvel especial, solene e
pblico. Certos direitos somente se constituem sobre imveis (hipoteca, p. ex.); outros
188

incidem apenas sobre mveis, como o caso do penhor. Assim a distino
juridicamente fundamentada.
Bens mveis so os que podem ser transportados de um lugar para outro, seja por
movimento prprio ou no. Os animais, que podem locomover-se por si prprios, so
considerados mveis; as coisas inanimadas, que podem ser transportadas, so
mveis. Assim, animais e coisas transportveis so bens mveis por natureza. H,
ainda, os bens mveis por equiparao legal, ou seja, aqueles aos quais a lei atribui
essa qualidade, como o caso dos direitos creditrios, direitos intelectuais e aes
que lhes correspondem.
Bens imveis, em relao sua natureza, so os que no podem ser transportados de
um lugar para outro sem que sofram alterao de substncia. A legislao civil
considera imvel, por natureza, o solo com sua superfcie, seus acessrios e suas
adjacncias naturais, compreendendo as rvores e os frutos pendentes, o espao e o
subsolo. Considera imvel, por acesso fsica artificial, tudo quanto for incorporado
permanentemente ao solo, como a semente lanada terra, os edifcios e as
construes, de modo que se no possa retir-los sem destruio, modificao, fratura
ou dano. Considera, por acesso intelectual, tudo quanto no imvel o proprietrio
mantiver intencionalmente empregado em sua explorao industrial, aformoseamento
ou comodidade.
As funes da administrao patrimonial
As funes da Administrao patrimonial so basicamente controlar a existncia e
manter e conservar em perfeitas condies de funcionamento e utilizao os bens
mveis e imveis. Quanto a esta ltima categoria, so objeto da Administrao
patrimonial os bens imveis classificados como de uso especial e dominical.
O controle da existncia, exercido pela Administrao patrimonial, repartido com o
exercido pela Contabilidade. Esta mantm controles sintticos da existncia de
determinado bem, uma vez que as mutaes patrimoniais devero integrar o balano
patrimonial do Municpio ao final de cada exerccio.
O controle exercido pela Administrao patrimonial , ao contrrio do contbil,
analtico. Esse tipo de controle deve registrar todos os detalhes que caracterizam e
identificam o bem no rgo que possui a responsabilidade de mant-lo.
Em relao aos bens mveis, convm haver cadastro que os identifique, caracterize,
informe onde esto localizados e aponte o responsvel por sua guarda e utilizao.
Quanto aos bens imveis, no se faz necessria a organizao de um cadastro
especial. As escrituras dos imveis e os registros do Cadastro Imobilirio do Municpio
suprem tal necessidade.
Algumas Prefeituras cometem o equvoco de no implantar no Cadastro Imobilirio os
imveis pertencentes ao Poder Pblico Unio, Estado e Municpio , criando vazios
no espao fsico territorial. Embora as propriedades imobilirias pertencentes a esses
entes estejam imunes da cobrana de impostos, essa omisso faz com que o
Municpio ignore o que lhe pertence em termos de propriedade imobiliria.
A Administrao patrimonial deve dedicar grande parte de sua ateno s atividades
de manuteno e conservao de bens mveis e imveis. Os Prefeitos devem estar
sensibilizados para tal, exigindo a elaborao de planos de manuteno e
conservao e liberando as dotaes necessrias para que os mesmos sejam
189

executados. Essa uma atividade que s vezes recebe pouca ateno dos Executivos
Municipais. Antes de se adquirir um bem mvel ou de se edificar em qualquer imvel,
necessrio perguntar quanto custaro sua operao e sua manuteno. As
despesas com a conservao do patrimnio pblico so consideradas prioritrias pelo
art. 45 da LC 101/2000.
Inventrio
O inventrio dos bens patrimoniais exigncia da Lei n
o
4.320/64. O inventrio deve
ser feito pelo menos uma vez por ano, a fim de que os balanos no apresentem
distores da realidade.
de boa norma administrativa que se faa um inventrio na unidade administrativa ou
de trabalho, sempre que houver mudana de chefia. Deve-se tambm adotar a norma
de que nenhum servidor poder ser dispensado da Prefeitura, a pedido ou no, sem
que ocorra verificao do material que est sob sua guarda.
Avaliao e reavaliao

A avaliao dos bens patrimoniais est regulada no art. 106 da Lei n 4320/64 e se
resume nos seguintes procedimentos:
valor nominal dos crditos, dbitos e ttulos de renda, feita a converso, quando
em moeda estrangeira, taxa de cmbio vigente na data do balano;
os bens mveis e imveis pelo valor de aquisio ou pelo custo de produo ou de
construo;
os bens de almoxarifado, pelo preo mdio ponderado das compras.
A reavaliao dos bens mveis e imveis no uma obrigao e sim uma faculdade,
enunciada no 3 do art. 106 da Lei n 4320/64. A lei foi sbia em no impor a
reavaliao do ativo pertencente ao Poder Pblico, pelo fato de esse procedimento
no ter o mesmo significado que tem para a atividade empresarial. Os bens pblicos
so impenhorveis e imprescritveis, porm devero ser avaliados sempre que se
pensar em alien-los.
Contrataes pblicas
Para o regular desempenho de suas funes, a Administrao Pblica necessita
recorrer ao mercado para aquisio de bens e servios e, para tanto, se vale do
contrato administrativo.
Em virtude do disposto no art. 37, inciso XXI, da Constituio, como regra toda
contratao realizada pelo Poder Pblico encontra-se condicionada realizao de
prvia licitao para selecionar interessados, ressalvados os casos especificados na
legislao infraconstitucional.
As excees ao mandamento constitucional acima referido encontram-se na Lei
Federal n 8.666/93 Lei de Licitaes e Contratos Administrativos, de observncia
obrigatria pela Administrao Direta e Indireta de todas as esferas de Governo, pois
expedida com fundamento no art. 22, inciso XXVII da CF, que outorga competncia
privativa Unio para legislar sobre normas gerais.
190

O termo licitao designa o procedimento administrativo mediante o qual a
Administrao, quando interessada em firmar contrato com terceiros, seleciona a
proposta mais vantajosa, por meio de competio entre os interessados.
Os procedimentos adotados para a contratao so variados e vo desde a
informalidade que reveste as pequenas compras de pronto pagamento at a forma
mais solene das modalidades de licitao, a concorrncia publica.
Cumpre registrar que a formalizao por meio de processo administrativo sempre
obrigatria. Assim, toda e qualquer contratao pblica, seja para aquisio de
merenda escolar, seja para contratao de servios de limpeza ou de uma obra de
engenharia, deve se dar por meio de procedimento administrativo que se inicia com a
requisio do objeto e encerra com a satisfao das obrigaes assumidas pelas
partes.
Qualquer que seja o procedimento adotado para a contratao, devem ser adotadas,
no mnimo, as seguintes cautelas:
demonstrar de forma inequvoca a necessidade e o interesse pblico na desejada
contratao. De fato, no se pode conceber contrato administrativo sem ser
condicionado ao interesse pblico, razo pela qual a sua demonstrao fator
condicionante para a validade do ajuste;
verificar a existncia de previso oramentria e o atendimento aos ditames da Lei
de Responsabilidade Fiscal LRF. A regra decorre do comando constante dos
incisos I e II do art. 167 da Constituio, tendo como base legal o inciso IV do art.
37 da Lei Complementar n 101/2000 LRF, que veda a assuno de obrigao
com fornecedores para pagamento a posteriori de bens e servios, sem
autorizao oramentria. A Lei n 8.666/93 tambm faz referncia exigncia no
inciso III do 2 de seu art. 7. A exigncia se aplica a qualquer contratao que
importe em dispndio de recursos financeiros pelo Errio. Ademais, a validade da
futura contratao depende no apenas das exigncias da Lei de Licitaes, mas
tambm das disposies contidas na LRF, em especial aquelas relacionadas com
a gerao de despesa, art. 15 e seguintes e, ainda, art. 37, III e 42, todos da LRF;
demonstrar a vantagem do negcio que se pretende celebrar, para atender ao
princpio constitucional da eficincia, regedor de toda atividade administrativa por
fora do disposto no caput do art. 37 da Constituio. Deve-se demonstrar, de
forma inequvoca, a adequao entre a escolha administrativa e a necessidade a
ser satisfeita;
averiguar se o futuro contratado encontra-se em condies de contratar com a
Administrao Pblica. Tal providncia tambm decorre de imperativo
constitucional, conforme se observa na parte final do inciso XXI do art. 37 e no 3
do art. 195 da Constituio, no que se refere verificao da condio de
regularidade com o sistema da seguridade social.
Feitas essas consideraes, passa-se anlise de procedimentos de que o
Administrador pode se valer para celebrar contratos, lembrando que a estrita
observncia dos ditames da Lei n 8.666/93 e dos princpios constitucionais da
legalidade, moralidade, impessoalidade, publicidade e eficincia tambm obrigatria
em qualquer hiptese.
191

Pequenas compras de pronto pagamento
Nos termos que estabelece o pargrafo nico do art. 60 da Lei n 8.666/93, pequenas
compras de pronto pagamento so aquelas de valor no superior a 5% (cinco por
cento) do limite estabelecido no art. 23, inciso II, alnea a da mesma lei, feitas em
regime de adiantamento.
Embora esta seja a nica hiptese em que a lei no condiciona a validade do contrato
forma escrita, de se esclarecer que devem ser observadas, dentre outras
formalidades, a devida prestao de contas do valor despendido pelo servidor.
Contratao direta por dispensa ou inexigibilidade de licitao
de se destacar que em todos os casos estabelecidos na Lei n 8.666/93 onde a
regra geral de licitar foi excepcionada, seja por dispensa ou inexigibilidade de licitao,
o foi sob a justificativa de que o princpio da licitao encontrava-se em confronto com
outros valores igualmente tutelados pela ordem jurdica, tendo sido o primeiro
subjugado por um desses.
Por fora do que estabelece o art. 26 da Lei n 8.666/93, o processo de dispensa deve
ser instrudo com os seguintes elementos, no que couber:
caracterizao da situao emergencial ou calamitosa que justifique a dispensa,
exigvel somente na hiptese de contratao emergencial;
razo da escolha do fornecedor ou executante, que se torna imprescindvel em
virtude de toda contratao direta pressupor o cumprimento dos requisitos dos
arts. 7, 14 ou 17, conforme o caso, devendo, portanto, ser objeto de justificativa
tanto a presena dos pressupostos que autorizam a adoo de procedimento
simplificado de seleo, quanto o prprio fundamento da escolha de determinado
contratante e de determinada proposta luz do princpio da proporcionalidade; ou
seja, no se pode escolher um particular destitudo das condies especficas,
necessrias e suficientes, para satisfao do interesse pblico envolvido;
justificativa do preo, eis que, em face do princpio da economicidade, preciso
sempre ficar demonstrado que o preo vantajoso para a Administrao, ou seja,
compatvel com os de mercado. Essa demonstrao pode ser feita tanto atravs
de oramentos colhidos na praa, como tambm por meio da verificao dos
preos praticados no mbito dos demais rgos e entidades da Administrao
Pblica (inciso V do art. 15 da Lei n 8.666/93);
documento de aprovao dos projetos de pesquisa aos quais os bens sero
alocados.
Alerte-se, por fim, que o mesmo art. 26 da Lei n 8.666/93 condiciona a eficcia dos
atos de dispensa e inexigibilidade sua publicao, devendo o ato de dispensa ser
submetido ratificao da autoridade superior quando a contratao no for produzida
pela prpria autoridade de mais alta hierarquia.
Dispensa de licitao
As hipteses de dispensa de licitao encontram-se arroladas taxativamente nos arts.
17 e 24 da Lei n 8.666/93. A seguir, comentam-se as mais utilizadas pelo Municpio.
192

Dispensa pelo valor
Encontra previso nos incisos I e II do art. 24 da Lei n 8.666/93 e se justifica em razo
do valor do objeto a ser contratado, que coloca em conflito os princpios da licitao e
da economicidade, ensejando um gasto para realizar a licitao superior prpria
vantagem direta afervel pela Administrao com a realizao do certame, decidindo o
legislador, vista do interesse pblico, pela prevalncia do segundo.
Pela Lei n 9.648/98, o limite de dispensa em funo de valor, hoje, se encontra em R$
15.000,00 (quinze mil reais) para obras e servios de engenharia e em R$ 8.000,00
(oito mil reais) para aquisio de bens e outros servios que no sejam de engenharia.
importante ressaltar que servio de engenharia todo aquele que a lei
regulamentadora da profisso de engenheiro considera como de execuo privativa ou
sujeito superviso por engenheiro regularmente habilitado.
Contratao emergencial
O inciso IV do art. 24 da Lei n 8.666/93 trata dessa espcie de dispensa que se
justifica em razo da absoluta impossibilidade de atender ao interesse pblico
reclamado se adotado fosse o procedimento licitatrio, com os prazos e formalidades
que exige. A demora no atendimento do reclame pblico poderia causar prejuzos
relevantes ou comprometer a segurana de pessoas, obras, servios ou bens, ou
ainda provocar a paralisao ou prejudicar a regularidade das atividades
administrativas.
Poder a Administrao valer-se do permissivo, desde que atendidos os pressupostos
da no realizao da licitao, o que deve ser devidamente justificado nos autos pela
Autoridade Superior, cabendo ao rgo jurdico de controle da legalidade verificar,
luz dos princpios de direito, especialmente o da razoabilidade, a existncia dos
elementos exigidos pelo pargrafo nico do art. 26 da Lei n 8.666/93, a saber:
caracterizao da situao emergencial ou calamitosa que justifique a dispensa, razo
da escolha do executante, justificativa do preo.
Licitao deserta
O inciso V do art. 24 da Lei de Licitaes e contratos autoriza a contratao direta
quando no acudirem interessados licitao anterior e esta, justificadamente, no
puder ser repetida sem prejuzo para a Administrao. Neste caso, alerte-se que a
contratao dever se dar nos estritos moldes daqueles exigidos na licitao deserta,
inclusive no que diz respeito s condies de habilitao.
Aquisio de bens e servios de pessoa jurdica de direito pblico interno
A dispensa de licitao para aquisio de bens produzidos ou servios prestados por
rgo ou entidade que integre a Administrao Pblica, encontra previso no inciso
VIII do art. 24 da Lei n 8.666/93, contudo, segundo entendimento de parte da doutrina
e do prprio Tribunal de Contas da Unio, o dispositivo no se aplica s entidades
exercentes de atividade econmica, tais como empresas pblicas e sociedades de
economia mista.
193

Compra ou locao de imvel destinado ao atendimento das finalidades
da Administrao
O permissivo encontra abrigo no inciso X do art. 24 do Estatuto Licitatrio, e, em
verdade, compreende duas hipteses, quais sejam, de compra ou locao de imvel
destinado ao atendimento das finalidades da Administrao.
O dispositivo exige, ainda, que o procedimento contenha estudos ou justificativas que
indiquem o imvel, por suas caractersticas (rea til, arquitetura e localizao), como
sendo o mais adequado para satisfazer o interesse da administrao. Deve, ainda, ser
demonstrado que o preo exigido compatvel com o valor de mercado, mediante
prvia avaliao. Na hiptese de aquisio do bem imprescindvel autorizao
legislativa.
Alerte-se que na hiptese de aquisio de terrenos ou imveis inacabados, o
Administrador no pode se valer desta espcie de dispensa, que se aplica to
somente a prdios concludos, conforme vem decidindo o Tribunal de Contas da
Unio.
Contratao de remanescente de obra ou servio em conseqncia de
resciso contratual
Tem como fundamento o comando inserto no inciso XI do art. 24 da Lei de Licitaes
e ser cabvel somente na hiptese de resciso contratual, ou seja, no se aplica s
contrataes extintas por decurso do prazo de vigncia. Exige-se, ainda, a estrita
observncia ordem de classificao da licitao que deu origem ao contrato,
mantidas as mesmas condies oferecidas pelo licitante vencedor.
Aquisio de gneros perecveis
A dispensa de licitao para aquisio de hortifrutigrangeiros, po e outros gneros
perecveis encontra previso no inciso XII do art. 24 da Lei n 8.666/93; contudo,
somente autorizada no tempo necessrio para a realizao dos respectivos
processos licitatrios.
Contratao de instituio brasileira de inquestionvel reputao tico-profissional e
sem fins lucrativos
O inciso XIII do art. 24 da Lei n 8.666/93 permite a contratao direta com entidades
particulares nacionais, sem fins lucrativos, dedicadas a atividades de pesquisa, ensino
ou desenvolvimento institucional, cientfico ou tecnolgico, de inquestionvel
reputao tico-profissional.
Embora a Lei de Licitaes expressamente no o exija, indispensvel demonstrar
que o objeto do contrato se correlacione com as atividades finalsticas da contratada.
Inexigibilidade de licitao
As hipteses de contratao direta por inexigibilidade de licitao, consoante os
incisos do art. 25 da Lei n 8.666/93, tm natureza meramente exemplificativa, ou seja,
sempre que houver inviabilidade de competio estar o administrador autorizado a
contratar diretamente com base no caput do mencionado artigo.
194

Isso decorre da inviabilidade de se instaurar competio para escolha do futuro
contratado, eis que, se fosse realizado o certame, este apresentar-se-ia como um
ritual intil e at mesmo ilgico, porque incapaz de se desenvolver de modo racional e,
conseqentemente, incapaz de atender ao resultado a que toda licitao se prope,
qual seja: selecionar a proposta adequada ao preenchimento da necessidade
administrativa.
Licitao
O primeiro passo a ser dado para que as licitaes sejam processadas e julgadas
regularmente a escolha dos membros da Comisso de Licitao.
De acordo com o art. 51 da Lei n 8.666/93, a Comisso de Licitao deve ser
composta de, no mnimo, trs membros. Do total, dois teros devem ser devidamente
qualificados e pertencer ao quadro permanente do rgo ou entidade responsvel pela
licitao.
Ao exigir que dois teros dos membros das comisses de licitao sejam servidores
efetivos, pretende-se resguardar a mais absoluta independncia do membro da
comisso, garantindo, assim, a sua imparcialidade. A norma determina, ainda, que os
servidores efetivos indicados para compor o colegiado tenham formao adequada
funo para a qual so indicados.
Quanto s suas fases, o procedimento pode ser dividido em duas: interna e externa.
A fase interna caracterizada por uma seqncia de atos preparatrios indispensveis
realizao da licitao. de todo aconselhvel que se mantenha um calendrio
anual e se edite um regimento interno de licitaes para padronizar os procedimentos
dessa fase.
Em linhas gerais, a seqncia deve observar o seguinte: (i) requisio do objeto; (ii)
estimativa do valor; (iii) autorizao da despesa - ato praticado pelo ordenador de
despesas; (iv) elaborao do ato convocatrio; (v) anlise jurdica do instrumento pela
assessoria jurdica do rgo licitante; (vi) publicao na imprensa oficial.
A fase externa tem incio com a convocao dos interessados e nela so praticados
todos os atos referentes ao exame e julgamento das condies de habilitao e das
propostas tcnicas e de preo, conforme o caso.
A relao de documentos que devem constar dos autos do processo encontra-se nos
incisos do art. 38 do Estatuto Licitatrio.
Nessa fase, so ainda praticados os seguintes atos pela autoridade superior: (i)
julgamento dos recursos interpostos contra deciso da Comisso de Licitao; (ii)
homologao do resultado da licitao; (iii) adjudicao do objeto ao licitante
vencedor; (iv) assinatura do contrato; (v) despacho de anulao ou de revogao da
licitao, quando for o caso. A resposta s impugnaes ao ato convocatrio, em
princpio, deve ser efetuada por quem o expediu. De qualquer sorte, pode o
regulamento interno de licitaes atribuir tal tarefa a outra autoridade do rgo
licitante.
195

Licitao na modalidade convite
Convite uma espcie simples e sumria de licitao, adotada em funo do valor do
contrato (art. 23 da Lei n 8.666/93). Os licitantes podem ser escolhidos entre os
inscritos em cadastro de fornecedores ou no. A exigncia legal a de que seja
convocado por escrito um mnimo de trs interessados.
Licitao na modalidade tomada de preos
A tomada de preos tambm modalidade de licitao adotada em funo do valor.
S participam os fornecedores, prestadores de servios ou executores de obras
inscritos no cadastro da Administrao. A Lei n 8.666/93, entretanto, autoriza a
participao dos interessados no-cadastrados que demonstrem atender s condies
de cadastramento.
Licitao na modalidade concorrncia
A concorrncia a mais solene e ampla das modalidades de licitao. utilizada na
contratao de fornecimentos, servios e obras de grande vulto. Na concorrncia,
admite-se a participao de qualquer licitante, observada a habilitao preliminar.
A concorrncia deve ser utilizada na alienao de bens imveis, nas concesses de
direito real de uso, nas permisses e concesses de servios pblicos e nas licitaes
internacionais, qualquer que seja o valor do objeto. Nas duas primeiras hipteses
exige-se que o procedimento seja praticado com autorizao legislativa especfica.
As permisses e concesses de servios pblicos devem observar, ainda, os ditames
das Leis n
s
8.987/95 e 9.074/95.
Licitao na modalidade leilo
Leilo a modalidade de licitao entre quaisquer interessados, adequada para a
venda de bens mveis inservveis para a Administrao ou de produtos legalmente
apreendidos ou penhorados, ou para a alienao de bens imveis prevista no art. 19
do Estatuto Licitatrio, a quem oferecer o maior lance, igual ou superior ao valor da
avaliao.
O leilo realizado pela Administrao segue os mesmos fundamentos do leilo
realizado entre particulares, com a diferena de poder ser realizado por leiloeiro oficial
ou por servidor designado para tanto pela Administrao (art. 53 da Lei n 8.666/93).
No mais, segue os procedimentos tradicionais previstos na legislao pertinente,
comercial e processual.
Licitao na modalidade prego
O prego a modalidade de licitao regulada pela Lei n 10.520/02, aplicvel na
hiptese de aquisio de bens e servios comuns, qualquer que seja o valor.
O que caracteriza um objeto como comum a padronizao de sua configurao, que
viabilizada pela ausncia de necessidade especial a ser atendida e pela experincia
e tradio do mercado.
196

Dentre as inovaes trazidas pelo prego, podem-se citar: (i) a inverso das fases de
habilitao e julgamento das propostas; (ii) a possibilidade de ofertar lances verbais e
sucessivos; (iii) processamento e julgamento por pregoeiro especialmente designado e
no por comisso de licitao.
Do acesso das microempresas e empresas de pequeno porte aos
mercados
A Lei Complementar n 123/2006, popularmente conhecida como Lei Geral da
Microempresa, contm conjunto de regras destinadas a assegurar s microempresas
e empresas de pequeno porte tratamento diferenciado e favorecido no mbito dos
Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios.
Em sede de licitaes e contrataes pblicas, a referida lei reservou os arts. 42 a 49
de seu captulo V para tratar do tema.
O entendimento do IBAM no sentido de que as regras insertas nesses artigos
aplicam-se independentemente de transcrio nos editais de licitao ou de previso
na legislao local, na medida que se trata de explicitao de direito j consagrado
pela Constituio e no est ao arbtrio do administrador e do edital assegurar ou no
tais direitos s micro e pequenas empresas.
Nada obstante, de se considerar que a realizao de procedimentos licitatrios de
que trata o seu art. 48 est condicionada previso e regulamentao pela legislao
local, por imposio da prpria Lei Complementar n 123/2006.
Contratos administrativos
Os contratos administrativos no se distinguem dos contratos comuns, a no ser pela
presena da Administrao Pblica, a qual derroga normas de direito privado. Em
virtude disso, suas clusulas e as normas de direito pblico regem-no diretamente,
aplicando-se-lhe, supletivamente, os princpios da teoria geral dos contratos e as
disposies de direito privado.
A formalizao dos contratos administrativos exige a forma escrita. Devem ser
redigidos com clareza e preciso, expressando em suas clusulas as condies que
definam os direitos, as obrigaes e as responsabilidades das partes, respeitados os
termos da licitao que os precedeu.
O art. 55 da Lei n 8.666/93 contm rol das chamadas clusulas essenciais, que
devem por isso ser includas nos contratos.
Em face da supremacia do interesse pblico sobre o particular e da indisponibilidade
do interesse pblico pela Administrao, surgem nos contratos administrativos as
chamadas clusulas exorbitantes, que colocam a Administrao em posio
privilegiada em relao ao particular para proteo do interesse da coletividade.
Como exemplo, pode-se citar as prerrogativas conferidas Administrao pela Lei n
8.666/93: (i) alterao unilateral dos contratos (art. 65, inc. I e 1 e 2); (ii) resciso
unilateral, como forma excepcional de extino do contrato (art. 58, inc. II, combinado
com o art. 79, inc. I e incs. I a XII e XVII do art. 78); (iii) ocupao provisria de bens e
servios (art. 58, inc. V); (iv) aplicao de sanes administrativas (art. 86 e
seguintes); (vi) garantia contratual (art. 56); (vi) retomada do objeto (art. 80, inc. I); (vii)
197

reteno dos crditos decorrentes do contrato (art. 80, inc. IV); (viii) exceo de
contrato no cumprido em face ao art. 78, inc. XV.
Como regra, a durao dos contratos administrativos deve se limitar vigncia dos
respectivos crditos oramentrios. As excees encontram previso nos incisos do
art. 57 da Lei de Licitaes e se referem aos projetos cujos produtos estejam
contemplados no Plano Plurianual; prestao de servios de natureza continuada,
limitada a sua durao a 60 meses; e ao aluguel de equipamentos e programas de
informtica, cujo prazo mximo de 48 meses.
Outros pactos
Quando a Constituio e a Lei n 8.666/93 mencionam as contrataes
administrativas, fazem referncia a uma espcie de avena de natureza comutativa,
em que os interesses so contrapostos.
Aqui, sero tratadas outras avenas de que o Municpio pode se valer para
persecuo de seus interesses, como as de natureza cooperativa, que se traduzem
em meio de aproveitamento conjunto e simultneo de bens e recursos humanos na
consecuo de um objetivo comum.
de se observar, por sua pertinncia, que, por fora do disposto no art. 116 da Lei de
Licitaes, os pactos de natureza cooperativa sujeitam-se, no que couber, s
disposies da referida Lei, razo porque, em regra, deveriam ser precedidos de
procedimento licitatrio.
entendimento pacfico na doutrina, todavia, que na maioria dos casos torna-se
invivel a adoo do mencionado procedimento, uma vez que no se abre competio
para a escolha de interesses convergentes.
CONVNIOS
O convnio o instrumento jurdico adequado para formalizar pactos com particulares
ou com outras pessoas jurdicas de direito pblico, em que ambos os partcipes
tenham interesses convergentes.
No mbito da Unio, a matria encontra-se atualmente disciplinada pelo Decreto n
6.170/07 e pela Portaria Interministerial n 127/2008. A grande inovao trazida pela
nova regulamentao o gerenciamento dos pactos celebrados por meio de um portal
mantido pelo Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto na rede mundial de
computadores no endereo www.convenios.gov.br.
CONSRCIOS ADMINISTRATIVOS
O consrcio administrativo, a exemplo dos convnios, tambm adequado para
formalizar pactos em que os interesses sejam comuns. O que essencialmente difere
esse instrumento do convnio que no consrcio os partcipes so entes pblicos.
So usuais os consrcios que se realizam entre Municpios, com o objetivo de reunir
esforos tcnicos, humanos e financeiros, de que um s Municpio no dispe, para a
realizao de obras, servios e atividades de competncia local, mas de interesse
comum de toda uma regio.
198

Segundo a Lei de Consrcios Pblicos (Lei n 11.107/05), a Unio somente pode
participar de consrcios pblicos em que tambm faam parte todos os Estados em
cujos territrios estejam situados os Municpios consorciados. De igual forma, na
hiptese de consrcio de Municpios localizados em Estados-membros distintos,
devero os respectivos Estados figurar no pacto.
Quando o pacto envolver a disponibilizao de bens pblicos, cesso de servidores ou
aporte de recursos mediante a abertura de crdito especial, deve ser precedido de
autorizao legislativa.
A respeito de consrcios, leia-se tambm o captulo deste livro que trata das Relaes
intergovernamentais.
Contabilidade
A Contabilidade a cincia que estuda, analisa e avalia os efeitos de natureza
financeira ou econmica, resultantes dos atos de gesto, que se produzem sobre o
patrimnio de qualquer entidade jurdica, independentemente da natureza da sua
atividade.
A Contabilidade deve ser organizada no sentido de gerar informaes teis e
confiveis, que possam auxiliar a administrao de uma entidade, qualquer que seja, a
tomar decises e, desta forma, contribuir para que os objetivos sejam alcanados.
O papel da contabilidade na Administrao
Nunca demais afirmar que uma das matrias-primas da Administrao para a
tomada de decises, controle e avaliao de desempenho da organizao e de suas
atividades nos aspectos econmico e financeiro a informao, com as caractersticas
de utilidade e de confiabilidade, a ser gerada pela Contabilidade, onde ser
encontrado o processo gerador de que necessita para os mencionados fins. Para que
isso seja realidade, necessrio que a contabilidade seja planejada de tal forma que a
Administrao possa ser atendida nas suas pretenses a tempo e a hora.
Desse modo, o papel da Contabilidade na administrao de uma organizao o de
fornecer as informaes sobre o desempenho de seus setores, a fim de que se possa
verificar se os resultados planejados esto se concretizando.
OBJETIVO
A contabilidade municipal tem por objetivo a evidenciao, isto , o fornecimento de
informaes claras e precisas:
dos fatos ligados administrao oramentria, financeira, patrimonial e industrial;
dos recursos oramentrios vigentes consignados aos vrios programas
governamentais;
da despesa empenhada conta desses recursos e das respectivas
disponibilidades oramentrias;
das alteraes da situao lquida patrimonial, resultantes ou no da execuo do
oramento;
da situao, perante a Fazenda Pblica, de todos que, de qualquer forma,
administrem valores de qualquer natureza, que a ela pertenam ou lhes tenham
sido confiados, bem como da situao dos que efetuem ou ordenem gastos.

199

FUNES
A contabilidade entendida hoje como processo gerador de informaes, para
controle e avaliao de desempenho:
da situao patrimonial da entidade governamental;
dos resultados obtidos pelas unidades de servios;
dos direitos e obrigaes de qualquer natureza, resultantes de leis, contratos,
convnios, ajustes e outros;
dos bens e valores de qualquer natureza, pertencentes ou confiados guarda ou
custdia do Municpio;
dos custos dos servios de qualquer natureza mantidos pelo Municpio;
da gesto dos fundos de qualquer natureza;
das operaes de natureza financeira ou no, resultantes ou independentes da
execuo do oramento.
Esse processo gerador de informaes dever permitir o levantamento, a
consolidao e a avaliao das contas do Municpio e de suas entidades de
Administrao indireta.
OS PRINCPIOS CONTBEIS
A informao contbil dever atender a dois tipos de usurios: o interno e o externo. O
usurio externo o contribuinte ou o usurio do servio municipal, o Tribunal de
Contas do Estado ou da Unio, o Conselho ou Tribunal de Contas dos Municpios e
demais entidades ou pessoas que transacionam com o Municpio. A informao,
nesse contexto, obedecer rigidamente aos princpios que orientam os procedimentos
de contabilidade, inclusive para a elaborao das demonstraes que so exigidas
pela lei.
Alguns desses princpios foram incorporados pela legislao em vigor, tais como os de
Entidade, Caixa e Competncia. Outros, entretanto, como o Registro pelo Valor
Original e a Evidenciao, por tradio e por estarem implcitos na tcnica contbil,
sempre foram adotados pela Contabilidade Pblica.
Em realidade, o objetivo da legislao o de proteger no apenas as caractersticas
da informao a confiabilidade e a utilidade , mas tambm a clareza, a preciso e,
portanto, a evidenciao das transaes nas demonstraes.
Cumpre destacar que essas demonstraes incluiro, de um lado, informaes das
entidades descentralizadas, autarquias e fundaes e, de outro, das empresas
pblicas e sociedades de economia mista, caso existam no Municpio. Significa afirmar
que o cumprimento ou a concretizao da evidenciao, nessa situao, se dar com
a consolidao das demonstraes, que indicar o volume de recursos movimentados.
O usurio interno o prprio administrador da entidade ou o agente da organizao, o
qual se servir tambm das demonstraes exigidas pela lei e de outras para as suas
decises, controles e avaliaes de desempenho, conforme segue:
as exigidas por lei, que se destinam a informar o usurio externo e so fruto de
procedimentos utilizados com respaldo nos princpios contbeis amplamente
aceitos;
as que, por necessidade da Administrao, so elaboradas para o
acompanhamento da execuo de alguma ao. Neste caso, o procedimento de
gerao da informao no precisa considerar os princpios contbeis j
mencionados. So os chamados relatrios gerenciais, elaborados a tempo e a
200

hora, utilizados para decises corretivas de desvios detectados na execuo de
programas ao longo de determinado perodo.
201

SEO IV CAPTULO 4
CONTROLE DA ADMINISTRAO
Introduo
A Administrao Pblica deve atuar sempre com legitimidade, ou seja, de acordo com
as normas pertinentes para cada ato e com a finalidade de atender ao interesse
pblico. Mesmo nos atos discricionrios h necessidade de atender legitimidade.
Quando as normas legais so desatendidas, ou os princpios da Administrao no
so respeitados, ou ainda quando h desvio de finalidade, o ato torna-se ilegtimo, o
que pode levar anulao por iniciativa da prpria Administrao ou do Judicirio.
O Estado de Direito fixa a competncia dos rgos e agentes demarcando os tipos e
formas de controle da atuao da Administrao, para defesa desta e dos
administrados.
Assim, controle, quando se fala de Administrao Pblica, a faculdade de vigilncia,
orientao e correo que um Poder, rgo ou autoridade impe sobre a conduta
funcional de outro Poder, outro rgo ou outra autoridade
33
.

O controle na Administrao direta decorre da subordinao hierrquica. Na
Administrao indireta, decorre da vinculao, nos termos da lei que criou a entidade.
O controle hierrquico pleno e ilimitado, enquanto o controle da Administrao
Indireta finalstico, ou seja, nos limites da lei. No primeiro caso, h subordinao; no
segundo, os rgos so autnomos e vinculados.
O rgo superior, portanto, controla o inferior em todas as atividades, ao passo que as
entidades indiretas so controladas apenas nos aspectos determinados por lei,
especialmente quanto ao alcance dos objetivos estatutrios ou legais.
Tipos de controle
O controle varia segundo o Poder, rgo ou autoridade que o exerce e pode ser
dividido em duas grandes categorias:
controle interno, que ocorre no mbito de cada Poder, ou seja, exercido pelo
prprio Poder;
controle externo, realizado por rgo estranho ao controlado. Assim, o Legislativo
examina as contas do Executivo e do Judicirio; este, por sua vez, exerce controle,
sempre mediante provocao, a respeito da legalidade do ato praticado pelos dois
outros Poderes. O Executivo no exerce controle externo, porm o recebe.
H ainda o controle externo exercido pela populao, nos termos do art. 31, 3 da
CF e da Lei de Responsabilidade Fiscal, conforme comentrios adiante.

33
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 24 ed. So Paulo: Malheiros Ed.,
1999, p. 598.
202

O exerccio do controle pode ser discriminado como segue:
controle da Administrao: trata-se de controle interno, exercido pela prpria
Administrao sobre seus rgos e agentes. Como esse controle envolve
legalidade e mrito, pode a Administrao, conforme consagrado na Smula 473
do Supremo Tribunal Federal, anular seus prprios atos, quando eivados de vcio
que os tornem ilegais, ou revog-los, por motivo de convenincia ou oportunidade,
neste caso respeitados os direitos adquiridos;
controle do Poder Legislativo: o chamado controle externo, que o Poder
Legislativo, no caso do Municpio representado pela Cmara, exerce sobre os atos
do Executivo;
controle do Poder Judicirio: quando esse Poder provocado por algum em
razo de supostos atos ilegais ou lesivos ao direito individual ou ao patrimnio
pblico. tambm denominado controle da legalidade.
controle hierrquico: decorre do escalonamento vertical. Os rgos inferiores
subordinam-se aos superiores, e estes exercem a superviso, coordenao,
orientao, fiscalizao, aprovao, reviso e avocao das atividades, todas
inerentes atividade de controle;
controle finalstico: decorre da norma legal; limitado pela lei e exercido
externamente.
O controle pode ser prvio, concomitante ao ato ou corretivo (a posteriori). No
primeiro, a autoridade ou rgo encarregado do controle toma conhecimento, analisa e
autoriza o ato; no segundo, a realizao do ato acompanhada; e no terceiro, a
efetivao se d aps o ato, para corrigir defeitos, declarar sua nulidade ou dar-lhe
eficcia, ocorrendo assim o chamado controle ex post facto.
A legalidade e o mrito so aspectos do controle, quando: (i) verifica-se a
conformao do ato frente s normas legais; e (ii) comprova-se a eficincia, o
resultado, a convenincia e a oportunidade do ato.
O Executivo pode exercer o controle da legalidade por ofcio ou por provocao
recursal, ao passo que o Legislativo o faz nos casos previstos na CF. O Judicirio,
como j dito, deve ser provocado para controlar a legalidade de atos dos outros
Poderes.
Resta dizer que os diferentes tipos de controle podem ser aplicados de forma
combinada, com o objetivo de obter melhor resultado.
O controle exercido pela Cmara Municipal
A funo fiscalizadora da Cmara Municipal diz respeito ao acompanhamento regular
e permanente dos atos da Administrao. Para isso, podem os Vereadores solicitar
informaes ao Chefe do Executivo e aos seus principais auxiliares, convocar estes
ltimos para esclarecer dvidas ou relatar fatos que meream apurao, e solicitar,
mesmo, o depoimento de pessoas estranhas ao Governo Municipal para aclarar
situaes que ensejam dvidas.
A fiscalizao comporta ainda o controle dos gastos municipais, para verificar sua
adequao s leis e, especialmente, com as normas oramentrias. Essa forma de
acompanhamento tem seu ponto crucial no exame das contas prestadas pelo
203

Executivo, momento em que a Cmara recebe o auxlio do Tribunal ou do Conselho de
Contas, a cujo cargo est o exame dos documentos que refletem a situao financeira
e oramentria do Municpio.
A expedio da Lei de Responsabilidade Fiscal LRF (Lei Complementar n 101, de
4/5/2000) trouxe novos encargos para a Cmara Municipal quanto ao exerccio da
fiscalizao. Seu controle sobre a Administrao encontra limites na prpria
Constituio da Repblica e implica interferncia daquele Poder sobre o Executivo.
A legislao infraconstitucional, como o caso da LRF, no pode prever outras formas
de controle alm das que estejam contidas na CF, para no ofender o princpio da
separao dos Poderes, sobre o qual se discorreu em outro captulo deste trabalho.
Nem mesmo a Constituio Estadual pode admitir aquilo que a CF no previu; se o
fizesse, estaria cometendo inconstitucionalidade.
O controle legislativo manifesta-se de duas formas:
o controle poltico que abrange aspectos de mrito e de legalidade, e de
natureza poltica, pois aprecia as decises administrativas, inclusive sob o aspecto
da discricionariedade esta relativa oportunidade e convenincia do ato frente
ao interesse pblico; e
o controle financeiro que se exerce pelo exame de informaes da
Administrao sobre operaes que produziram efeitos sobre o fluxo de caixa e
sobre o patrimnio da entidade, conforme exposto no item seguinte.
So exemplos do controle poltico previstos na CF e aplicveis ao Municpio por fora
da chamada simetria de formas, que permite sua incluso na Lei Orgnica Municipal:
apreciao pelo Legislativo dos atos do Executivo (CF, arts. 49, I, II, III, IV, V, XII,
XVI, XVII; e 52, III, IV, V e XI);
convocao de autoridades (Secretrios Municipais e outras, como dirigentes das
entidades de Administrao Indireta) para prestar informaes, sob pena de crime
de responsabilidade (CF, art. 50);
solicitao de informaes quelas autoridades acima elencadas, cujo no
atendimento tambm provoca a pena por crime de responsabilidade (CF, art. 50,
2);
formao de Comisses de Inqurito para apurar determinados fatos (CF, art. 58,
3).
O rgo de contas responsvel pela emisso do chamado parecer prvio, no qual
recomenda ao Legislativo a aprovao ou a rejeio das contas apresentadas pelo
Prefeito, com fundamento em premissas tcnicas, somente. Esse parecer prvio
somente deixa de prevalecer, nos termos constitucionais, se dois teros dos membros
da Cmara decidirem em contrrio, isto , votarem de forma diferente da
recomendada pelo Tribunal ou pelo Conselho de Contas.
A Constituio prev no 3 de seu art. 31 que as contas permanecero durante 60
dias, anualmente, disposio de qualquer contribuinte para que as examine e
aprecie, podendo inclusive questionar-lhes a legitimidade, de acordo com o que
prescreve a legislao pertinente.
204

A Lei Orgnica Municipal deve discriminar o assunto, regulando a interveno dos
contribuintes e as conseqncias que dela advierem, ante a importncia que tm no
controle dos gastos pblicos por parte da sociedade.
A funo fiscalizadora tambm se manifesta, em determinadas ocasies, pela
constituio de Comisso Especial de Inqurito para examinar assunto que contenha
indcios de irregularidade. A formao e as atividades da Comisso de Inqurito se
do de conformidade com o que dispem a Lei Orgnica e, principalmente, o
Regimento Interno do Legislativo.
A funo julgadora decorre, para muitos autores, da funo fiscalizadora, consistindo
no julgamento do Prefeito Municipal, quando do cometimento de infraes poltico-
administrativas. Ressalte-se que o art. 29, X, da Constituio, expressamente prev o
julgamento do Prefeito pelo Tribunal de Justia, excetuando-se dessa regra a
competncia da Cmara para examinar os casos antes mencionados. Completa-se a
funo julgadora pelo que alguns doutrinadores denominam de julgamento das contas
municipais.
Controle da gesto financeira
O controle, como funo da Administrao, est presente em todas as suas
atividades. A CF informa os conceitos relativos ao controle:
controle interno, conjunto de atividades organizadas a partir de normas gerais e
especficas que devem estar estabelecidas em lei municipal;
sistema de controle interno, conjunto de elementos das mais variadas naturezas
que atuam de modo integrado na busca de fim comum e que devem ser
organizados e mantidos no mbito de cada Poder;
sistema de controle integrado, o qual, a partir da unicidade do patrimnio
governamental, reflete a integrao dos relatrios e demonstraes preparados por
ambos os Poderes.
Dentre as atividades governamentais sujeitas ao controle interno de cada um dos
Poderes, destaca-se a que se refere gesto oramentria e financeira, cujo ponto
central o oramento do Municpio, pea elaborada com o objetivo de operacionalizar
as receitas e despesas nele autorizadas. Paralelamente, a entidade governamental
executa outras atividades, tambm de ordem exclusivamente financeira, as quais da
mesma forma se submetem ao controle.
Assim, cabe responsabilidade aos dois Poderes pelo zelo da integridade do patrimnio
municipal. De acordo com a CF, entretanto, cabe ao Legislativo exercer, com o auxlio
do Tribunal de Contas respectivo a funo de controle externo, da qual se destaca a
fiscalizao contbil, financeira e oramentria da Administrao direta e indireta,
quanto legalidade, legitimidade, economicidade, aplicao de subvenes e renncia
de receitas.
Tanto quanto o oramento, a contabilidade funciona por meio de informaes teis e
confiveis, como pea fundamental da engrenagem do sistema de controle interno,
cuja meta a preservao do patrimnio. Assim, a informao contbil deve permitir
Administrao:
205

o controle prvio, ou seja, a antecipao do fato e, com isso, a tomada de
decises, para evitar desvios ou incorrees na execuo de um programa;
o controle concomitante, ou seja, o acompanhamento da execuo de programas e
a tomada de decises para correes de desvios ou falhas detectadas;
o controle subseqente, mediante o qual so feitas a anlise e a avaliao de
desempenho da organizao e de seus agentes.
A prestao de contas
De acordo com a Constituio Federal, fica obrigada a prestar contas qualquer pessoa
fsica ou jurdica, pblica ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou
administre dinheiro, bens e valores pblicos ou pelos quais a entidade governamental
responda, ou que, em nome desta, assuma obrigaes de natureza pecuniria.
O tema prestao de contas est diretamente relacionado ao controle na
Administrao Pblica. A prestao de contas a finalizao do processo de controle
interno constituindo-se em material para o controle externo. Conceitualmente, a
prestao de contas o ato pelo qual uma pessoa de direito privado ou de direito
pblico, ou o agente responsvel pelos negcios da entidade, ou, ainda, pela guarda
ou custdia de bens e valores pertencentes ou confiados fazenda pblica, toma a
iniciativa de relatar ao rgo ou pessoa competente, em face de dispositivo legal, os
fatos ocorridos em relao sua gesto.
A prestao de contas, conforme dispe a LRF, toma outro sentido ao evidenciar o
desempenho da gesto oramentria e financeira em relao s providncias
adotadas no mbito da fiscalizao das receitas e combate sonegao, s aes de
cobrana ou recuperao de crditos nas instncias administrativa e judicial, bem
como as demais medidas para incrementar as receitas tributrias e de restringir as
despesas, quando as receitas no atingem as metas previstas.
Embora no seja o objetivo da contabilidade, em realidade cabe-lhe a
responsabilidade pelo preparo e encaminhamento da prestao de contas das
entidades governamentais, conforme determina a legislao.
O planejamento contbil, entre outros pontos a serem abordados quando da
organizao da contabilidade, destacar a prestao de contas do Municpio e do
agente responsvel pela gesto de bens pertencentes ou confiados fazenda pblica,
para sua elaborao e encaminhamento ao Tribunal de Contas ou ao Conselho de
Contas.
Quanto ao tempo, as prestaes de contas podero ser:
anuais as que se realizam ao encerramento do exerccio financeiro;
por fim de gesto na transmisso de cargo de Prefeito, Governador ou de outra
autoridade, dever haver prestao de contas;
em outros perodos sempre que a autoridade responsvel julgue necessrio.
A LRF dispe no seu art. 56, ainda, que os chefes dos Poderes e de todos os demais
rgos da administrao direta e indireta que integram o Municpio, inclusive os
gestores de fundos especiais, devero preparar as suas respectivas prestaes de
contas, passando a integrar aquela que elaborada pelo Chefe do Executivo. Isto se
far mediante consolidao.
206

Deste modo, a prestao de contas pode relatar fatos relacionados:
aos agentes da administrao, de onde surge o conceito das contas de gesto;
aos Poderes de Estado, de onde surge o conceito das contas de entidade;
s entidades governamentais (entes da federao), de onde surge o conceito de
contas da entidade.
As contas de gesto so apresentadas, de acordo com o arts. 54 e 55 da LRF, pelo
relatrio de gesto fiscal, que deve ser emitido ao final de cada quadrimestre, pelos
titulares dos Poderes e rgos e assinado, no caso da Prefeitura, pelo Chefe do Poder
Executivo e pelas autoridades responsveis pela administrao financeira e pelo
controle interno. A Secretaria do Tesouro Nacional tem editado manuais pelos quais
orienta a elaborao das prestaes de contas, de acordo com a LRF. Alm desse
relatrio, as contas de gesto podem apresentar outros relatrios gerenciais, prprios
de cada gestor, com informaes julgadas importantes para conferir transparncia a
seus atos.
As demonstraes contbeis (balanos e anexos oramentrios) exigidas pela Lei n
4.320/64 e o relatrio resumido da execuo oramentria, estabelecido pelo art. 52
da LRF, constituem o contedo das contas de Governo e das contas de entidade.
Caber ao Prefeito, ainda, a remessa ao Tribunal de Contas respectivo, no prazo
determinado na Lei Orgnica Municipal, do relatrio de prestao de contas do
Municpio, referente ao exerccio anterior.
207

SEO IV CAPTULO 5
TECNOLOGIA DA INFORMAO
Um novo paradigma
Mais do que em qualquer outra poca, a tecnologia assumiu nos dias atuais
importante papel na sociedade. Aps a revoluo do vapor e do carvo, passando
pelo susto da exploso nuclear, o mundo experimenta a era das telecomunicaes e
da informtica. Uma transformao que ultrapassa o simples uso da tcnica e imprime
novos rumos ao conhecimento, cultura e comportamento humanos.
Apesar de ser equivocadamente entendida como ferramenta, a Tecnologia da
Informao um verdadeiro arcabouo tcnico-cientfico que reformula linguagens,
prticas e conceitos em todos os setores da sociedade, ao ponto de importantes
autores afirmarem que as sociedades informatizadas vivem um novo estatuto do
saber.
A Tecnologia da Informao oferece enorme leque de possibilidades para o
armazenamento, processamento e veiculao do conhecimento e traduz o saber a
partir de mtodo reducionista onde jogos de linguagem passam a ter papel
fundamental: preciso dominar novas tcnicas e formatos para decodificar a
mensagem e usufruir dos benefcios. Trata-se de processo dinmico que, sutil ou
violentamente, vem produzindo grandes mudanas no cotidiano das pessoas e das
organizaes.
A Era da Informao est amparada em dois importantes conceitos: sistema e rede.
A definio clssica de sistema de um complexo de elementos em interao. Tanto
as relaes entre os elementos so decisivas para o funcionamento do todo quanto as
trocas do sistema com o ambiente externo. Essa lgica vai contribuir decisivamente
nos modelos de organizao da Era da Informao, onde tudo pode ser entendido a
partir de uma viso sistmica: conjunto de tarefas que constituem processo de
trabalho, unidades administrativas integradas a partir de programa de governo, vrios
comandos e funes que compem um software.
A rede um tipo de sistema baseado na circulao e na comunicao, onde existe
certo fluxo ou seqncia. Nas redes construdas a partir da Tecnologia da Informao,
como a Internet, por exemplo, a velocidade do fluxo, a intensidade de conexo e a
diversidade de relaes so determinantes para o funcionamento do todo. H
instabilidade e dinmica, exigindo grande flexibilidade da organizao.
A maioria dos atuais sistemas e redes troca, veicula e processa informao, elemento-
chave da revoluo tecnolgica que move o mundo contemporneo. Trata-se de
mensagem ordenada e trabalhada a informtica nada mais do que processos de
automao para tratamento da informao. Mas a informao tambm carregada de
novidade, ao ponto de Coelho Netto ressaltar que as mensagens (informao)
existem para eliminar dvidas, reduzir a incerteza (...) quanto maior for a eliminao de
dvidas, melhor ela (a informao) ser
34
.

34
COELHO NETTO, J. Teixeira. Semitica, informao e comunicao. So Paulo:
Perspectiva, 1980, p. 120.
208

Nas sociedades informatizadas, todo o conhecimento trabalhado para transformar-se
em informao, que circula tal qual mercadoria. Essa caracterstica contraria o
princpio de acumulao por reteno que, de certo modo, identificava o jogo do poder
nas organizaes. Informao poder, diziam alguns. Atualmente a informao que
no circula, mesmo em ambientes mais fechados, no valorizada porque
simplesmente desconhecida. Tal qual tesouro escondido numa arca no fundo do mar...
Na dcada de 1990, importantes avanos em transmisso de dados vo permitir a
criao de verdadeiras infovias globais. A Internet se consagra como a infovia mais
importante e de maior abrangncia, na qual microcomputadores conectados atravs
da arquitetura TCP/IP (Protocolos de Controle de Transmisso e Interconexo)
permitem a comunicao direta a partir de redes locais e regionais, at formar a
grande rede WWW (World Wide Web Rede de Alcance Mundial).
As facilidades de transmisso e veiculao, bem como o aumento da disponibilidade
de informao vo levantar outra frente de discusso: o que fazer com tanta
informao? Diante do risco de acumulao estril, se faz necessrio aprimorar o
senso crtico quanto relevncia da informao em relao aos objetivos do indivduo
e das organizaes. Esse senso crtico no tarefa da tecnologia desenvolver, ou
seja, o desafio da Era da Informao reside em reforo da educao.
Tecnologia no setor pblico brasileiro
No Brasil, o setor pblico teve importante papel na disseminao do uso das
tecnologias de informao, com destaque para o Servio Federal de Processamento
de Dados SERPRO, do Governo Federal, criado em 1964 e responsvel por alguns
trabalhos de impacto nos Municpios, como o Convnio de Incentivos ao
Aperfeioamento Tcnico-Administrativo das Pequenas Municipalidades CIATA.
A despeito do carter centralizador do modelo de desenvolvimento da informtica nos
anos de 1960 e 1970, com os Centros de Processamento de Dados CPDs acusados
de isolamento e hermetismo, a indstria nacional de computadores detinha 46% do
mercado brasileiro, crescia cerca de 20% ao ano e era responsvel por 64% dos
empregos no setor. Talvez as crticas que recaram sobre as empresas e bureaux de
informtica pblica devam ser contextualizadas no momento poltico: decerto a
centralizao no era atributo apenas dos CPDs...
Nos anos de 1980 ocorreu uma verdadeira revoluo da microinformtica no Brasil,
introduzindo mudanas significativas, conceituais e prticas, favorecendo o
crescimento e imprimindo nova dimenso ao processo de descentralizao do uso de
recursos de informtica. Ao contrrio dos terminais, sem capacidade de
processamento prpria e, portanto, totalmente dependentes do computador central, os
microcomputadores mostraram independncia de armazenamento e processamento
de informaes, podendo executar muitas tarefas isoladamente, a menor custo, num
espao menor e em maior velocidade.
O uso da Tecnologia da Informao tambm se diversificou. Se antes os propsitos
estavam ligados, direta e exclusivamente, automao de procedimentos manuais
convencionais, com o objetivo de agilizar rotinas de trabalho, como os sistemas de
folha de pagamento e de apoio a procedimentos contbeis, com a popularizao dos
microcomputadores novas demandas e sistemas foram surgindo para apoio a
atividades que no tinham carter administrativo ou rotineiro, como clculos
complexos, projetos de arquitetura e engenharia, desenho industrial, edio grfica,
editorao e, at mesmo, tomada de deciso.
209

Os anos de 1990 foram de reviravoltas na poltica de informtica pblica no Brasil,
com o fim dos grandes CPDs, o fim da reserva de mercado e a revoluo da
microinformtica. Na mesma dcada, os governos so desafiados a superar a tradio
burocrtica e reformular suas prticas administrativas para atender a cada vez maior
demanda por velocidade nos fluxos de informao, processos de trabalho e tomada de
deciso. Nesse contexto, a tecnologia foi evocada para otimizao das performances
onde as engrenagens das mquinas administrativas foram substitudas por chips de
processamento e megabytes de informao.
O impacto causado pelo desenvolvimento acelerado da tecnologia e o choque que a
novidade provocou naqueles no familiarizados com sua linguagem ajudaram a
fortalecer a imagem de hermetismo
35

do setor de informtica pblica. H quem tenha
se sentido ameaado, mas o que estaria, de fato, em xeque seriam as estruturas
administrativas compartimentadas segundo temas e demasiadamente hierarquizadas.
A alcunha de ferramenta ou atividade-meio seria assim, de certa forma,
depreciativa, negando Tecnologia da Informao seu status entre as disciplinas do
conhecimento e, conseqentemente, seu lugar ao sol entre as reas do poder.
Em relao ao modelo de gesto para a Tecnologia de Informao, o que se viu foi
forte reao ao centralismo dos CPDs, que deflagrou terceirizao agressiva do setor
de informtica pblica sem a necessria formulao de poltica devidamente
estruturada que orientasse a contratao desses servios, desconsiderando at
mesmo a experincia acumulada na concepo e desenvolvimento de solues que
algumas Prefeituras j possuam. Anlise mais atenta da lgica do mercado de
Tecnologia de Informao demonstrar que esse processo no se deu de forma to
neutra assim.
Caminhos e descaminhos da tecnologia
As crises e incertezas que cercaram as profundas mudanas dos anos de 1990 no
impediram o avano das Tecnologias de Informao no setor pblico, como
comprovou pesquisa do IBGE realizada nas Prefeituras brasileiras nos anos de 1999 e
2001:
Segundo a pesquisa, a maioria dos Municpios brasileiros dispe de atividades
informatizadas, com destaque para a rea de finanas e tributos. Os nmeros que
apontam para considervel avano da Tecnologia da Informao escondem a falta de
coordenao e alinhamento das vrias frentes de informatizao, a ausncia de
integrao entre as bases de dados e, em alguns casos, de consistncia e
confiabilidade das informaes. Ou seja, ser que a Tecnologia da Informao estaria,
de fato, transformando mtodos de trabalho e aumentando a eficincia da
Administrao Pblica?
Ladislau Dowbor entende que ainda no: o mundo tecnolgico da informao mudou
radicalmente mas continuamos a produzir informao da maneira tradicional, segundo

35
O hermetismo de linguagem no exclusivo da Tecnologia da Informao, podendo ser
encontrado na economia, no direito, na administrao, na fsica ou em qualquer outra cincia.
Decorre de modelo cientfico superado, que no permite fluidez de comunicao, essencial nos
dias de hoje.
210

categorias, formas de organizao e de acesso que obedecem a outra era.
36
.
Um
exemplo disso pode ser verificado nos cadastros imobilirios e sistemas
informatizados para clculo do Imposto Predial e Territorial Urbano IPTU. Algumas
Prefeituras dispem de bases cartogrficas em meio digital, geoprocessamento, banco
de dados relacionais e, no entanto, continuam apoiando sua metodologia de avaliao
de imveis em variveis como tipo de forro, tipo de instalao sanitria, tipo de
esquadria... Tecnologia nova, metodologia velha.
A outra face da moeda o emprego inadequado da tecnologia pelo simples
desconhecimento de suas potencialidades, o que resulta em situaes bizarras como
o uso de software de planilha eletrnica como agenda ou como banco de dados. Ou
seja, os descompassos entre tecnologia e mtodos de trabalho podem comprometer o
principal elemento do nosso tempo: a informao.
Um aspecto fundamental para a busca particular de respostas a elaborao e
execuo de planejamento da Tecnologia da Informao intimamente relacionado com
o planejamento municipal. A Era da Informao no caracterizada por bases to
estveis que permitam determinar com clareza as mudanas e transformaes que
ocorrero. O planejamento do setor deve ser visto como processo sistemtico de
reviso e atualizao dos objetivos, mtodos e recursos. A tendncia atual de se
estabelecer planos anuais que podem sofrer revises semestrais para acompanhar os
avanos tecnolgicos.
Vale ressaltar que a execuo das aes previstas no plano deve envolver
especialistas que assegurem a qualidade no seu cumprimento, em especial nas que
envolvam aquisies de hardware ou software. A diversidade de tipos de
equipamentos e dos aplicativos, falta de clareza das reais necessidades, mtodos de
trabalho ultrapassados e a dificuldade de entendimento entre quem desenvolve e
quem utiliza, criam situaes de risco para as Prefeituras.
Deve-se considerar ainda que o desenvolvimento de sistemas informatizados e
aplicativos, a depender de sua abrangncia e complexidade, pode envolver
investimentos e prazos significativos, alm de pessoal especializado. A aquisio de
software pronto pode ser conveniente para algumas situaes, mas convm ressaltar
que solues padronizadas nem sempre atendero s particularidades de
determinado processo de trabalho, alm de inibirem a inovao dos mtodos e
prticas administrativas.
No existe soluo pronta, tampouco estabilidade. A Era da Informao
caracterizada por uma transio que parece no ter fim e, nesse cenrio, as
tecnologias cumprem papel fundamental na modernizao da Administrao Pblica e
em sua insero nos tempos modernos. Longe de ser mal necessrio, deve ser
tomada como princpio que agrega valor e gera mudanas, mesmo quando sua
utilizao deflagra crises.
Governo eletrnico e cidade virtual
Mesmo tratando-se de metforas, pois nem os governos sero de fato eletrnicos,
tampouco as cidades sero virtuais, inegvel que o desenvolvimento das tecnologias

36
DOWBOR, Ladislaw. Informao para a cidadania e o desenvolvimento sustentvel, in
revista de Administrao Municipal n 248, Rio de Janeiro: IBAM, jul/ago 2004, p. 9.
211

de informao e comunicao est abrindo novas perspectivas e dimenses de
abordagem da gesto urbana. Especialmente porque emergem de novo paradigma
cientfico e seus desdobramentos na sociedade.
J foi dito que as redes constituem a nova morfologia do social, modificando
radicalmente as formas de produo, poder e cultura. Se as redes existem para e em
funo de informao e esta trafega em meio ciberntico, tanto o Governo quanto o
prprio espao passam a ter rebatimentos na rede. Ou seja, os governos tambm
funcionaro na rede. So impelidos ao ciberespao pelo processo de globalizao da
economia, pela descentralizao das comunicaes e pelas parcerias pblico-
privadas.
O Governo Eletrnico no significa a coexistncia de duas estruturas de Governo, uma
convencional e outra em meio digital. Significa, outrossim, a integrao do Governo
grande rede, fazendo uso de sua linguagem, seus recursos, sua velocidade, sua
capilaridade e sua capacidade de estabelecer contato com setores de uma sociedade
cada vez mais organizada e integrada.
Por outro lado, o nvel de resposta aos governos eletrnicos est diretamente
relacionado capacidade de conexo da comunidade rede, da a importncia de se
reduzir a excluso digital. Se produo, poder e cultura esto se modificando na
medida em que se desenvolvem as tecnologias de informao e comunicao, no ter
acesso a estas uma forma de acentuar as diferenas sociais e econmicas. Sendo a
Internet uma infovia de mo dupla, pode-se concluir, a partir do que avaliou Santos,
que a falta de acesso alija o cidado pobre dos circuitos econmicos dominantes, e
mais: retira-lhe a possibilidade de incluir na rede o padro cultural de sua realidade
local
37
.
Para reduzir a excluso digital, no basta espalhar microcomputadores de livre acesso
ao pblico, conectados rede, embora seja esta uma ao bsica e positiva. Existem
problemas de linguagem, operao e informao, que remetem s aes de educao
e de desenvolvimento social. Da mesma forma, os governos devem se equipar para
atuar na rede, fornecendo informaes e servios, fomentando a participao e
extraindo da rede subsdios para suas prximas aes. Ou seja, o Governo Eletrnico
somente trar, de fato, transformaes positivas na prestao dos servios pblicos e
no desenvolvimento local se promover reformas nos procedimentos e na estrutura da
Administrao.
Para o ambiente interno, convm estabelecer poltica de informao adequada de
modo no somente a integrar bases de dados, mas a traduzir essas bases para uso
de toda a Administrao, j que foram constitudas a partir de procedimentos
estanques, confinados s reas temticas. Identificar o contribuinte, o requerente do
processo, o paciente do SUS, o beneficirio dos programas de habitao popular,
como chave para recuperao de informaes das bases de dados administrativas.
Isso remete ao cadastro do cidado, mas tambm a trabalho de alinhamento dos
sistemas de informao. J existem importantes iniciativas neste sentido, porm com
predominncia do interesse tributrio. necessrio alterar o foco para o cidado, sem
menosprezar os imperativos da receita.

37
SANTOS, Adroaldo Q. Incluso digital e desenvolvimento local no Brasil, in VIII Congresso
Internacional Del CLAD sobre la Reforma del Estado y Administracin Pblica. Panam, 2003.
212

Oferecer informaes pela Internet, como textos legais, planos e projetos,
igualmente importante, e deve ser acompanhado de textos explicativos para traduzir a
linguagem tcnica, nem sempre de fcil entendimento. H que se considerar ainda
que a legislao nem sempre simples, carecendo de consolidao que articule as
inmeras alteraes e a regulamentao complementar. Este o desafio do governo
eletrnico: no basta informar, tem que comunicar. A informao, antes insumo de
procedimentos tcnicos reclusos, tem de ser inteligvel ao pblico em geral. Trata-se
de jogo de linguagem que, com algum fascnio e terror, levou o filsofo a prever: sede
operatrios, isto , comensurveis, ou desaparecereis.
38

Como a Internet um espao interativo, que instiga participao, manifestao e
ao posicionamento, os governos devem saber tirar proveito disso, no somente
mostrando eficincia e transparncia, mas tambm tomando a iniciativa do dilogo
poltico na rede, criando fruns de debates, abrindo espaos para consulta
populao sobre assuntos de interesse local, denncias de irregularidades e
sugestes.
O outro aspecto a destacar na Era da Informao que o espao passa igualmente
por processo de transformao. No momento em que se conecta rede, o internauta
passa a pertencer no somente sua cidade, mas a uma metrpole virtual que rene
em rede todos os demais internautas. Essa globalizao, por mais paradoxal que
possa parecer, acaba por reforar questes de identidade local, tnica, religiosa,
tcnica, cultural..., tribos e comunas da grande metrpole virtual, com reas exclusivas
de encontro, endereos de interesse comum, horrios de contato, reas de comrcio e
negcios.
Esse todo virtual, que confronta realidades e lugares diferentes, abre frentes para a
valorizao do local. Rpida pesquisa na Internet demonstrar o quanto a iniciativa de
grupos privados, ou mesmo de indivduos isoladamente, pode contribuir para a
divulgao de determinada cidade na rede. No importa se o interesse comercializar
determinado produto, oferecer servios ou mesmo declarar paixo pelo lugar de
origem ou moradia.
Independentemente destas iniciativas, o Governo local tem a responsabilidade de
assumir seu papel na valorizao da cidade na rede, seja para atrair investimentos,
prestar servios populao ou para educar suas crianas e jovens. No se trata
apenas de informar e comunicar: o lugar precisa ser identificado e representado. A
cidade virtual um complexo de imagens, nmeros, textos e mapas, convertidos para
meio digital.
O mapeamento de informaes para construo da cidade virtual pode variar
bastante, dependendo dos recursos das Prefeituras. O uso do geoprocessamento,
mais precisamente de sistemas de informaes geogrficas, que integram bases de
dados a mapas digitais georreferenciados, com inmeras aplicaes de ordem tcnica
e cientfica, e o uso de mapas simplificados e esquemticos, com entradas para
hipertextos, na mais simples linguagem de programao da rede, devem ser
pensados. Em todos os casos, a cidade virtual tem de ser o suporte para a construo
da identidade local na aldeia global.

38
LYOTARD, Jean-Franois. A condio ps-moderna. Rio de Janeiro: Jos Olmpio, 1990, p.
XVII.
213

A cidade virtual deve responder, primeiramente, s questes de localizao: onde
instalar uma fbrica? onde matricular um aluno? onde vacinar a criana ou o idoso?
onde hospedar? onde sacar dinheiro? onde adquirir um imvel? onde h infra-
estrutura adequada? onde h rea disponvel? onde construir edifcios com mais de
cinco pavimentos? onde realizar compras de artesanato popular? onde acontecer a
festa ou o congresso?
No se trata apenas de divulgar a cidade para a grande rede, mas de fortalecer os
laos entre o lugar e seus habitantes, como chama a ateno Dowbor: as crianas
aprendem de tudo nas escolas, mas no aprendem nada sobre a cidade onde moram,
seus problemas econmicos e sociais, sobre o meio ambiente local e assim por
diante. As crianas esto mais aptas a operar um microcomputador e navegar na
rede, pois tm todo o futuro pela frente, que reserva tecnologias cada vez mais
sofisticadas e, ao mesmo tempo, acessveis. Nesse cenrio, a cidade digital
instrumento do Governo Eletrnico, e ambos so virtualidades de concretude muito
mais complexa e rica.
Comunicao com o pblico
A produo da informao e seu uso racional e objetivo, atravs do acesso s
tecnologias da informao, so pressupostos bsicos para qualificar a comunicao
entre governo e cidado.
A adoo da alta tecnologia significa, na maioria dos casos, solues caras e
complexas principalmente para o Governo municipal que dispe de poucos recursos
e, de modo geral, conta com sistemas informatizados geridos por diferentes rgos,
que no se integram e com sistemtica de manuteno altamente complexa e custosa.
O resultado o desperdcio de informaes relevantes para a gesto pblica e para os
cidados.
preciso responder de modo proativo presso cada vez mais crescente da
populao por informao e viabilizar a relao entre tecnologia e democracia. O
ponto de partida est na adoo de solues criativas e inovadoras e no uso
inteligente da informao com vistas minimizao ou mesmo anulao de barreiras
impostas pela burocracia, que dificultam a prestao dos servios.
O acesso informao deve ser objeto de ao de polticas pblicas que busquem
reduzir as desigualdades sociais, democratizar a informao, ampliar e melhorar os
servios prestados por rgos pblicos, dar visibilidade aplicao dos recursos
financeiros, inclusive os provenientes de fundos municipais, com destaque aos
destinados sade, educao, assistncia social e conservao ambiental, bem como
divulgar os programas e projetos desenvolvidos pela Administrao, construindo,
dessa forma, cultura local atuante, fazendo com que a populao obtenha, cada vez
mais, os conhecimentos necessrios para utilizar os recursos tecnolgicos existentes.
A Tecnologia da Informao e Comunicao TIC e o
atendimento ao cidado
A prestao de servios pblicos vem sofrendo profundas mudanas que tm afetado
positivamente a relao com os muncipes. Entretanto, ainda h longo caminho a ser
percorrido para atender as demandas dos cidados com maior agilidade e menores
custos.
214

O grande desafio a ser enfrentado para imprimir qualidade na prestao de servios
ao cidado mudar a cultura das organizaes pblicas que ao longo dos anos sofreu
processo de informatizao desordenado para atender s necessidades setoriais
especficas, constituindo universo extremamente fragmentado e com gama enorme de
informaes, mas sem poltica interna que faa com que essas informaes sejam
compartilhadas.
A TI pode ser usada para apoiar a implementao de polticas pblicas e dessa forma
interferir na mudana do mundo poltico-social para melhor. Mas nada disso acontece
sem planejamento e organizao da informao existente nos rgos pblicos.
Nos ltimos cinco anos, o Governo tem investido montante significativo de seus
recursos em TI visando promover a prestao de servios ao cidado eletronicamente.
Muitas vezes, entretanto, no consegue obter o retorno esperado porque esse
investimento no precedido de plano de modernizao informacional encarregado de
definir diretrizes e estratgias de atuao. Para transformar as intenes em realidade,
necessrio partir da definio de uma estratgia tecnolgica.
preciso pensar a TI como facilitadora dos processos organizacionais e como recurso
poderoso para aumentar a eficincia dos Governos municipais. A formao de Ncleo
Gestor para organizar a relao com os cidados e conduzir esse processo na
Administrao Pblica o primeiro passo e fator crtico de sucesso para garantir que a
automao dos servios prestados alcance em grande escala todas as camadas da
sociedade. Esse Ncleo, composto por representantes da Administrao municipal
direta e indireta, dever coordenar o processo de incorporao da tecnologia e
articular-se com representantes do empresariado local e da comunidade, de forma a
que todos possam se engajar no planejamento das estratgias.
Criado o Ncleo Gestor, o passo seguinte deve ser a elaborao de diagnstico da
situao que se pretende mudar. necessrio conhecer o perfil dos cidados que
peregrinam pelas diversas unidades da Prefeitura para ter acesso a informaes e
servios e mapear o fluxo dos procedimentos envolvidos na prestao desses
servios, os setores responsveis, suas interfaces com entidades externas ao
Executivo municipal, exigncias documentais, prazos de execuo, taxas cobradas
etc.
O diagnstico dever possibilitar a identificao de grupos de utilizadores/usurios de
servios pblicos, suas reais necessidades e os servios que melhor se adeqem
automao. Para tanto devero ser adotados alguns critrios, como volume mensal de
atendimentos prestados pelos protocolos gerais ou setoriais, tipos de servios
(rotineiros ou espordicos), rgos/unidades mais solicitados, necessidade de
interao entre servidores de diversos departamentos, sistemas informatizados
existentes e consistncia e compatibilidade das bases de dados que apiam os
respectivos sistemas.
O diagnstico dever, ainda, subsidiar no futuro o planejamento do desenvolvimento
ou a aquisio de sistemas informatizados e equipamentos de modo a evitar que a
utilizao da TI nas Prefeituras parta de iniciativas isoladas de suas diversas reas,
gerando ilhas de informao totalmente desconectadas.
Com essas informaes, o Ncleo Gestor pode traar as diretrizes para que a
informtica possa, de fato, alavancar as atividades da Administrao e aproximar o
Governo da populao. fundamental que essas diretrizes sejam traadas a partir da
215

perspectiva dos cidados e que no percam de vista o enfoque do Municpio como
gestor dos servios e formulador das polticas pblicas.
A partir do conhecimento da realidade organizacional e das necessidades dos
cidados possvel definir as estratgias para melhorar o desempenho da
Administrao e, conseqentemente, de mecanismos de comunicao com o pblico.
A melhoria do atendimento ao cidado atravs da maximizao do uso da TI requer a
reviso e o redesenho dos processos de trabalho que, suportados por novas
tecnologias, contribuiro diretamente para implementao das estratgias definidas.
Nessa fase, as informaes dispersas pelos diversos rgos da Prefeitura so
mapeadas e tratadas para que possam ser automatizadas.
A implementao dos processos redesenhados poder implicar adequao das
estruturas administrativas a novo modelo de gesto que visualize a organizao como
um conjunto de partes em constante integrao e com foco no cidado. Os novos
modelos de estruturas propostos devem ter como requisitos bsicos velocidade,
flexibilidade e inovao na prestao de servios. A criao de Centrais de
Atendimento.
As centrais de atendimento
A criao de Centrais de Atendimento, que oferecem vrios servios em um mesmo
local, exemplo que vem sendo adotado com xito por vrias Prefeituras, e pressupe
a identificao de tecnologias existentes no mercado capazes de dar suporte
implantao desse novo modelo de gesto e da elaborao de plano de capacitao
dos servidores municipais que sero envolvidos na operacionalizao dos processos.
Nessa fase importante que as especificaes tcnicas e requisitos funcionais dos
softwares j tenham sido definidos com base no rol de servios que sero prestados.
Vale lembrar que esses servios foram estabelecidos a partir do resultado das etapas
anteriores: diagnstico, definio de estratgias e redesenho dos processos.
As centrais devero ser concebidas a partir da definio de requisitos que conduzam a
Administrao Pblica modernizao de suas prticas gerenciais: o muncipe como
centro do atendimento; servidores capacitados para atender s demandas do cidado
com rapidez e confiabilidade; infra-estrutura de atendimento descentralizada, real e
virtual, para que possa atender a solicitaes dos cidados sem a necessidade da
presena desses na Prefeitura; servios efetivos que possam atender s solicitaes
dos usurios no ato do atendimento; registro das solicitaes para aprimoramento dos
servios fornecidos e para o desenvolvimento e disponibilidade de novos servios.
Exemplo do que foi dito acima como a TIC tem contribudo para o crescimento do
nmero de empresas que deixam a informalidade. O trmite para formalizar uma
empresa vem melhorando significativamente graas informatizao, que permite a
integrao dos rgos responsveis. Em algumas Prefeituras, o interessado em
instalar negcio no Municpio pode checar no site do rgo responsvel a
possibilidade de a empresa funcionar no endereo pretendido, bem como possvel
solicitar o alvar de licena do estabelecimento no site das inspetorias regionais da
Prefeitura.
Com o decorrer do tempo, natural que ocorram mudanas nas expectativas da
populao ou mesmo que essas aumentem em relao aos servios prestados pelas
reparties pblicas. Para acompanhar essa dinmica, necessrio que se realizem,
216

periodicamente, pesquisas de opinio junto ao pblico-alvo, os cidados. Os
resultados dessas pesquisas devero apontar os impactos social e econmico dos
servios oferecidos pelas Centrais. Alm disso, a definio de indicadores
quantitativos, dentre outros, tambm uma forma de avaliar os resultados de tal
empreendimento.
Os indicadores quantitativos podem ser definidos por reas de atuao e devem ser
representados por nmeros. Por exemplo, a partir da instalao das centrais pode ser
verificado por rea:
urbanismo: percentual de aumento do nmero de licenas de localizao e
funcionamento concedidas;
desenvolvimento econmico: reduo do ndice de informalidade das
microempresas;
fazenda: crescimento da arrecadao de receitas prprias.
As pesquisas de opinio e os indicadores quantitativos refletiro o resultado das
medidas desburocratizantes alcanadas com a implantao das centrais, combinadas
com o aporte de tecnologias e subsidiaro os gestores pblicos no fortalecimento e/ou
redirecionamento das estratgias traadas para melhoria do atendimento ao cidado,
correo dos processos e reviso dos procedimentos.
POR ONDE COMEAR
A implantao dessas Centrais pode ser gradativa, comeando pelos servios que j
so apoiados por sistemas informatizados. Na maioria das Prefeituras, as iniciativas
de informatizao sempre comearam pela rea de finanas pblicas, em particular a
tributria. Dessa forma, em praticamente todos os Municpios, dos mais variados
portes, observa-se razovel aporte de tecnologia nos servios e informaes
prestados por essa rea e, por isso, podem ser considerados o embrio para a
instalao das Centrais de Atendimento. Por exemplo:
alterao de dados cadastrais de imveis;
alterao de dados cadastrais de empresas e prestadores de servios;
certido negativa de dbitos de IPTU ou de ISS;
emisso de segunda via de IPTU ou de ISS;
parcelamento de dbitos fiscais.
A oferta de servios, aos poucos, pode ser ampliada desde que os processos da
organizao estejam bem orquestrados e que a tecnologia adotada permita a incluso,
no futuro, de mdulos que processem as informaes de outras reas. O critrio
adotado para a ampliao pode ser a incluso de servios que tenham interface com
os que j esto instalados nas Centrais.
A rea de urbanismo, por exemplo, alm de receber um volume enorme de
solicitaes, tambm gera informaes para alimentar os cadastros imobilirio e
mobilirio, administrados pelo setor de tributos. A lista abaixo exemplifica servios que
podem ser includos num segundo estgio de implantao das centrais:
concesso de alvar de construo;
certido de habite-se;
217

alterao de uso do imvel;
emisso de alvar de localizao e funcionamento.
Da mesma forma, as Ouvidorias Pblicas, que recebem diariamente inmeras
informaes trazidas pelos muncipes, esto se informatizando e investindo no
tratamento dessas informaes, alm de oferecerem aos cidados novas formas de
atendimento, como o virtualizado, o teleatendimento, o deslocamento mvel, alm das
formas tradicionais como o atendimento presencial.
Dando continuidade ao plano de implantao, a atuao das Centrais deve ser
estendida de forma a abranger todas as reas da Prefeitura, fornecendo informaes e
prestando servios como marcao de consultas e exames, cadastramento para
vagas em escolas da rede municipal e em creches comunitrias, inscries em
programas sociais e outros, principalmente aqueles que atingem as camadas mais
carentes da populao, de forma a contribuir efetivamente para melhoria da qualidade
de vida do cidado e da imagem do servio pblico.
Consideraes finais
Na Era da Informao, uma questo reservada especialmente s Prefeitas e aos
Prefeitos: que espao a Tecnologia da Informao ocupar na linha de poder da
Prefeitura? A estrutura administrativa de um Governo no reflete apenas aspectos
organizacionais do servio pblico, mas tambm relaes de poder que se manifestam
segundo reas do conhecimento e da gesto.
Algumas dessas reas podem ser consideradas tradicionais, como finanas,
administrao, obras, procuradoria, sade e educao. Outras vm ganhando espao,
seja pelo fortalecimento de alguns temas em decorrncia do processo de
municipalizao de servios pblicos ou pelo desenvolvimento das cincias, como
meio ambiente, desenvolvimento econmico e social, habitao, esportes, turismo,
transporte etc. Como determinado tema tratado na estrutura da Prefeitura questo
tpica de poltica administrativa.
Neste contexto, no se verifica consenso entre as Prefeituras quanto ao lugar da
Tecnologia da Informao na estrutura de poder administrativo. Pode-se encontrar
desde empresas municipais (algumas herdeiras dos antigos CPDs, outras recm-
criadas) at setores, divises ou departamentos, passando por ncleos, clulas e
mesmo secretarias. Contudo, a soluo mais usual, a de subordinao da Tecnologia
da Informao rea fazendria, a menos recomendada, por tratar-se de
confinamento institucional que no permite a integrao entre setores da
Administrao nem teria a legitimidade necessria para estabelecer as prioridades
tecnolgicas em relao ao todo. A pergunta persiste: qual setor coordenar e
planejar esse processo de informatizao de modo a integr-lo e evitar a
sobreposio de esforos?
Algumas Prefeituras vm optando pela criao de ncleos ou clulas de TI, ligadas s
unidades de planejamento estratgico, administrao ou mesmo independentes.
Nesse caso, convm evitar que o grupo de trabalho rena apenas profissionais de
Tecnologia da Informao, o que reforaria o vis sectrio dos CPDs e tenderia a
reproduzir relao hierarquizada do tipo analista-usurio com os demais setores da
Prefeitura. Deve-se buscar a multidisciplinaridade, integrando tcnicos de diferentes
conhecimentos e criando condies para que o planejamento das aes consolide
tendncia do todo e no dessa ou daquela unidade ou formao profissional. Trata-se
aqui da formulao de poltica em ambiente igualmente poltico, onde tcnica,
218

219
experincia, intuio e pragmatismo se complementam, onde o conhecimento
cientfico apenas mais uma argumentao na elaborao das propostas e aes,
podendo no ser o fator decisivo na tomada de deciso.
Seja qual for a alternativa adotada na Prefeitura, no se devem relegar as Tecnologias
de Informao e Comunicao a segundo plano no jogo de poder institucional,
tampouco entend-las como ferramentas de apoio tributao ou administrao.
Pelo contrrio, deve-se traz-las para o jogo poltico, conferindo-lhes visibilidade e
espao, como qualquer outra poltica pblica. E isto deve ser feito o mais rpido
possvel, pois se o momento de transio, tal transio tende a ser permanente, em
funo do constante desenvolvimento tecnolgico e da dinmica da rede. A mesma
dinmica que no permite concluso ou parecer definitivo sobre o tema apenas a
certeza de seguir adiante.

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