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Repensando lo pblico a travs de
la sociedad
Nuevas formas de gestin pblica y
representacin social
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Nur'ia Cunill Grau
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Centro Latinoamericano de Administracin parad Desarrollo-CLAn
Editorial Nueva Sociedad
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Primera edicin: 1997
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O Cc:ntto Latinoamericano de A.dministtacin parad Desarrollo-CLAD
ApaRado 4181, Can= 1010-A, v.ncuda
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Oisdio de portada: Javier Fc:rrin.i
dccanica: Juan Francisco V:zquez L
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Impr=o en V enc:zucla
ISBN 980317-123-2
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In dice
Presentacin -::-,-------------------
fosiAlbmo Bonifacio
___________

Luiz Carlos Bresur Pn-eira
lnrroduocin ____________
I- Lo pblico y las relaciones Estado/sociedad -::----:--'-....,...-----,
La falacia de la circunscripcin de lo pblico en-la esfera estatal
la democratizacin del Estado como problema y
d desarrollo de la esfera pblica en la sociedad burguesa: d primer
desplazamiento de lo pblico hacia lo social-;---,,.----------
. La crisis de la democracia en el Estado: d segundo
desplazamiento de lo pblico hacia lo
La crisis de la dcroocracia misma: lo pblico difuminado ------
La recuperacin y ampliacin de lo pblico en lo social -------
Una primera aproximacin a lo pblico en lo social:
las nociones elusivas
Lo pblico como esfera de formacin de opinin y
voluntad polticas. La influencia sobre d Estado como "asedio" ----'---
Lo pblico y las elaciones Estado/sociedad civil:
la inversin dd paradigma dominante --------------
II- Representacin y participacin social. La participacin ciudadana
y su virtualidad para la construccin de espacios pblicos 71
La "oferta" institucional para la participacin ciudadana en
Amrica Latina. Direcciones prcticas 73
Tendencias recientes: democracia y participacin
en la dcada de los ochenta 75
La da de los noventa y d drculq que se cierra 81
Las ambigedades ideolgicas y tericas dd discurso relatiw ala
participacin ciudadana 88
Un primer nivd de obstculos: los efectos duales
de la "democracia direcra" 89
,_
Las ambigedades de la participacin ciudadana en funcin
de la igualdad poltica y de la deliberacin pblica en las
democracias avanzadas: un nivel de obstculos tericos 97
Del pluralismo (y la igualdad poltica) a la "libertad":
el nivel de obstculos ideolgios que impone el nuevo encuadre de
la participacin ciudadana 122
Una reconceptualizacin posible de la participacin ciudadana en
funcin de la ampliacin de la esfera pblica 139
Un primer encuadre al problema de la participacin
ciudadana en el marco de la ampliacin de la esfera pblica:
la inscitucionalidad poltica puesta en discusin 141
Instituciones de representacin y de participacin social
para una nueva institucionalidad pblica 164
llmites de la participacin ciudadana 189
III- La "publificacin" de la administracin pblica 197
De la reforma administrama exacerbarla (pero fallida) a la
modernizacin trunca 199
La ".Administracin para el Desarrollo" y el sobrenfasis en la reforma
administrativa 200
Las primeras reformas del Estado y la modernizacin trunca ______ 208
Moderilizacin administrativa y construccin de la nueva
institucionalidad pblica: de sus interconexiones y supuestos 223
Del paso de la mauiz Estadocnrrica a una sociocnrrica: los nuevos
requerimientos de la reforma del Estado y de la reforma administrativa ___ 225
La opcin ofrecida por un enfoque de mercado para la
reforma administrativa. Limites y macices 236
La trascendencia de los enfoques burocrtico y de mercado.
Supuestos de la conexinenue la adminiStracin pblica y lo pblico 247
N- A modo de sntesis: articulaciones posibles entre lo pblico,
lo social y lo estatal __ 297
Bibliografa __ 309
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Presentacin
Los procesos de ttarisformaciri que afectan al Estado contemporneo, los cam
bios en su rclacionamiento con la sociedad civil, y las revisiones consecuen'Ces .en los
modos de gestionar la. cosa pblica, han creado nuevos espacios de enorme fertilidad
para obtener capacidades <ue permitan mejorar el humano, aunque es
vio. destacar que no proveen certidumbre ni aseguran por s mismos tales resultados,
como lo expresan dramticamente los indicadores sociales del desempeo gubema
mental. En un contexto tal, un organismo internacional como el CLAD encuentra
interpelada su razn de ser, y siendo un recurso ms entre loS que estn disponibles en
la regin para responder a los desaflos planteados, se exige racionalizar su aporte,
eludir respuestas convencionales y agregar originalidad en d esfUerzo al cual se com
promete.
As como el cambio de escenarios y factores que en ellos intervienen requieren
una renovacin de estrategias, recientemente nuestra institucin ha venido a rc:valori
zar Y a potenciar el desempeo del rol de elaborar estudios y diseminar informacin,
contribuyendo al trabajo de reflexin que llevan adelante investigadores yformuladores
de polticas, as como a la resolucin de problemas por parte de administradores res
ponsables de la gestin en organizaciones pblicas, tanto en el mbito gubernamental
como fuera de l.
En consecuencia, d CLAD ha diversificado la tarea de produccin documental,
ha construido situaciones para movilizar la capacidad de formular propuestas y deba
tir sobre ellas, realizando regularmente un congreso internacional de amplia convoca
toria, promoviendo la produccin intelectual mediante concursos de ensayos, y arti
culando grupos de expertos para la produccin de obras sobre temas clave en la disci
plina. Los desafos emergentes implicaron tambin acelerar el paso en d campo de la
telemtica, para que el Centro de Documentacin, de la mayor importancia de la
regin en estas materias, revalidara sus logros haciendo accesibles sus bases de datos a
travs de la red de redes.
En este proceso tiene su explicacin la obra que se presenta, que viene a sumar un
aporte relevante a la reflexin y la discusin de temas cruciales en un perodo crtico
de cambio. Ella procura ampliar los recursos a disposicin de los actores on respon-
sabilidad sobre los asuntos de inters pblico, reduciendo el espacio de instrumentacin
reactiva de polticas por falta de base terica y experiencia!, y su pesada secuela de
efectos imprevistos o no deseados, que motivan contramarchas y revisiones de consi
derable costo social.
Nuria Cunill Grau aborda en su trabajo cuestiones centrales puestas en juego en
los procesos de cambio a que hemos aludido, incluyendo el anlisis del desarrollo de
un lugar diferente para lo pblico en las relaciones entre sociedad y Estado, la
rcconceptualizacin de la participacin ciudadana en ese escenario emergente, y su
manifestacin en la construccin de una nueva institucionalidad pblica Socialmente
responsable y aseguradora de los valores democrticos.
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8 tJ Pmmt4ddn
No podemos dejar de c:xpresar que la presenl3cin de esta obra es motivo de gran
satisfaccin para quienes formarnos parte dd CLAD, porque se rrata dd valioso resul-
tado de un rrabajo acometido por una colega nuestra, quien ha venido a volcar en l
una parte significativa de las cuestiones que esta institucin considera legtimo pro-
mover. Como la obra constituye: la tesis de la autora para aspirar al ttulo de Doctor en
Ciencias, mencin en Ciencias Sociales de la Universidad. Central de Venezuela, y
debido a que d rostro de las instituciones es representado por quienes contribuyen a.
reaearlas cotidianamente, no podemos evitar dar testimonio de dos observaciones
vertidas por miembros dd Jurado de Tesis. El primero de ellos, una vez aludida la
ejemplaridad de la resis, desrac que la misma haba sido "heeha con amor" por aque-
llo sobre lo que se estaba discurriendo. El segundo jurado inrerrog qu clase de orga-
nizacin es d CLAD, al juzgar que la obra slo poda haberse alumbtado en la liber-
tad de un mbito acadl!mico.
Sobre el primer testimonio, podemos dar. fe, y remite a la autora. El segundo,
hemos tratado de explicarlo en esta presentacin. FJ juicio sobre ambos testimonios
corresponder, naturalmente, a los lectOres.
fosl Albmo Bomfacio
Secretario General
Centro Latinoamericano de Administracin para d Desanollo-CLAD
Reconocimientos
Este trabajo tiene muchas motivaciones e innumerables apoyos, tantos que
muchos ni siquiera pueden ser verbalizados. Deseo, sin embargo, testimoniar
algunos dada su enorme gravitacin.
Un primer reconocimiento lo ofrezco ala Universidad Central de Venezue-
la que me cobij por muchos afios y, en parricular, al Doctorado de Ciencias
Sodales, que constituy d estmulo ms crucial para culminar esta investiga-
cin. Mi deuda de gratitud en este sentido es especialmente hacia mi tutor,
Edgardo l.ander, que por sus atributos intdecruales y personales, asl como por
sus atinadas observaciones, fue un puntal fundamental.
Ha sido clave d apoyo siempre solidario de Antonio Quintn. Sin su
generosidad, su paciencia, adems de todas sus ayudas en la lectura y revisin
de este trabajo, creo que su concrecin hubiera sido muy dificil. Un reconoci-
miento especial merecen tambin mi amigo Jos Sulbrandt, mi hermano Pedro
Cunill, y d espritu de Gabrida Uribe, que me impulsaron y alentaron
permanentemente.
Por fin, debo destacar mi especial agradecimiento hacia d Centro Latino-
americano de Administracin parad Desarrollo, CLAD. Alll he encontrado la
apertura para realizar esta investigacin. Las instituciones las forman personas.
Mi gratitud es, pues, con todos mis compafieros del CLAD. Quiero, sin
embargo, mencionar al menos tres: Jos Alberto Bonifacio, Juanita Carnmarata
y Mara Bucciarelli.
Adems de todos ellos, hay una figura muy especial, mi padre, impulso,
gula, soporte, siempre presente. A Juan Cunill Garate, que en su vida expres
d ms puro sentido de la solidaridad, dedico este trabajo.
Nuria Cuni/l Grau
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Prlogo
Luiz Carlos Bresser Pereira
Aunque la motivacin inicial para la reforma dd Estado, actualmente en marcha
en codo c:l mundo, haya sido de carcter eConmico, la restriccin impuesta por la
eficiencia no es la Unica que la orienta. Existe tambin la restriccin democrtica: si
vivimos en democracia, la naturaleza y extensin de la intervencin estatal depender
naturalmente de la voluntad de los ciudadanos. La lgica del uso ms eficiente de los
recursos asumi un papel fundamental, sea porque la crisis se manifest primeramente:
como una crisis fiScal, o porque; el proceso de globalizacin que ha caracterizado el
ltimo cuarto de siglo impuso a los paises y a sus empresas un grado de competitividad
nunca visto anteriormente, exigiendo de sus respectivos Estados patrones de eficiencia
jams imaginados. Sin embargo, esta lgica, que usad mercado como su principal
enfoque, est siempre sujeta a errores de apreciacin por parte de los formuladores de
polticas, y aunque no lo estuviese, nada justificara su soberana absoluta en sociedades
democrticas en las cuales las decisiones deben ser necesariamente el resultado del
debate pblico y la creacin de consenso o mayoras. La naturaleza de las reformas que
enfrentan los Estados en los aos noventa ser entendida nicamente si comprendemos
e integramos estas dos restricciones.
La aparicin de una esfera pblica no estatal, que viene ocurriendo de forma cada
vez ms intensa en todo el mundo, es una respuesta a la crisis del Estado, la cual slo
puede ser entendida a partir de esas dos restricciones: la econmica, que exige la
eficiencia de los servicios sociales que el Estado presta o financia, y la poltica, que
requiere decisiones tomadas en el mbito democrtico.
La crisis del Estado, que defini el capitalismo contemporneo desde los afias
setenta, se tradujo, en el plano econmico, en una generalizada reduccin de las tasas
de crecimiento y en el aumento de la concentracin de renta; en el plano ideolgico,
en el resurgimiento del liberalismo neoconservador, mientras que la propuesta estatisra
--que se supona socialista o de izquierda- revelaba sus limites y contradicciones; en
el plano social, en la ampliacin de la esfera pblica no estatal, la cual dejaba de
expresarse principalmente a travs de movimientos sociales para incluir organizaciones
no gubernamentales, as como mecanismos de participacin ciudadana; y, en d plano
poltico, en una serie de respuestas ala crisis que van desde el reajuste fiscal y las reformas
orientadas hacia el mercado, tendiendo a reducir el tamafio del Estado y reconstruirlo
hasta propuestas de democracia directa y participativa. Estos cambios en el plano social
y poltico tienen como comn denominador el empe.o por superar la dicotoma clsica
estatal-privado. Este libro de Nuria Cunill Grau opera en este nuevo espacio, d de lo
pblico no estatal, contribuyendo de forma noJa}lle a la comprensin de la nueva
sociedad y del nuevo Estado que estn surgiendo a partir de la crisis de los ltimos 25
afias.
Ante una crisis profunda como lo es la crisis del Estado -una crisis endgena de
carcter fiScal y administrativo, que puso en jaque el modo de intervencin en lo social
12 D Pn!logo
y en lo econmico y la forma burocrtica e ineficiente de administrar el Estado, y una
crisis exgena, provocada por el proceso de globalizacin- surgieron las respuestas.
Algunas meramente equivocadas por ser irreales, como la respuesta estatista de ignorar
la crisis, o como la respuesta neoconservad.ora de reducir el Estado al mnimo,
retirndolo, inclusive, de la esfera social. Otras, respuestas obvias e inevitables como los
programas de ajuste fiscal, de liberalizacin comercial, de privatizacin de las empresas
estatales, de desregulacin, y la reforma de la administracin pblica para volverla
moderna, gerencial, enfocada hacia d ciudidano. Quizs cnronces, la respuesta ms
estimulanre a la crisis, dada al mismo tiempo por la sociedad y por el Estado, haya sido
la vuelta al concepto de sociedad civil y ms especficamente ala ampliacin de la esfera
pblica, que dej de ser meramente estatal para ser tambin pblica no estatal.
Este tercer tipo de respuesta merece una atencin especial. Est claro que la crisis
de las polticassocialesyms ampliamente del Estad. o de Bienestar no se resuelve a travs
de una propuesta dual de "privatizar o mantener estatizado ". Cuando el Estado asuinl
directamente la responsabilidad de los servicios sociales y de previsin social, esto
signific una gran conquista por pane de la ciudadana. El Welfore State fue y es una
institucin poltica de alto carcter democrtico al garantizar educacin, salud y
previsin social bsica para todos, pero al final se revel como una solucin
ineficiente, adems de sujeta a la captura de burcratas que retienen buena pane de los
recursos para su propia administracin, o de representantes de la clase media, para los
cuales este beneficio se puede tornar en privilegio. Por otro lado, la alternativa de
simplemente privatizar todos los servicios sociales es irreal, sea porque no es econmi-
camente eficiente, sea porque le falta legitimidad poltica democrtica. En verdad, lo
que vemos como una tercera y superior opcin, cuando se trata de organizar la
produccin o de controlar los servicios sociales, es la emergencia de lo pblico no
estatal, tanto en forma de organizaciones sin fines de lucro dirigidas hacia el inters
general, como a travs de mecanismos de control social o de participacin ciudadana
por medio de los cuales la sociedad se prepara para la prctica de la democracia directa.
En ambos casos encontramos la ampacin del espacio pblico, pero de un espacio
pblico no estatal, a travs del cual la democracia y los derechos ciudadanos se afirman.
Este es el tema central de este libro.
La restriccin econmica para la reforma del Estado es bien conocida. Los hombres
de negocio frecuentemente piensan que es sta la nica restriccin posible; y los
tecncrataS, que es la nica racional o legtima. Pero existe Una segunda restriccin
impuesta a los procesos de reforma del Estado que viene ocurriendo en este final de
siglo: la restriccin democrtica. Muchas veces esta restriccin es confundida con
fonnas populistaS de resolver los conflictos, pero sta es una simplificacin peligrosa.
Si vivimos en democracia, las reformas solamente sern realizadas si cuentan con el
apoyo de la sociedad, ms cspcdficamente, de los ciudadanos con poder de voto.
Probablemente esta dificultad para comprender la restriccin democrtica resulte
del carc_ter histricamente reciente de la democracia. Aunque podamos hablar de la
democracia griega, la aftrmacin de los derechos polticos de votar y ser votado es un
fenmeno del siglo XX, asJ como la afirmacin de los derechos civiles -de libertad y
propiedad- slo se volvi dominante durante el siglo XIX. El siglo XX ha sido
marcadO por guerras y genocidios atroces pero, en compensacin,.ha sido el siglo de la
democracia. Incluso en los pases ms avanzados polticamente, el rgimen democr-
tico slo se volvi dominante durante este siglo. La democracia que prevaleci en Gran
1
Pn!logo D 13
Bretafia, Estados Unidos y Francia en d siglo XIX fue muy relativa. Fueron democracias
censitarias y masculinas, donde nicamente la burguesa propietaria tCna derechos de
ciudadana. Slo en este siglo la democracia se generaliz como rgimen poltico: en la
primera mitad del siglo en los pases desarrollados, y durante la segunda en los pases
en desarrollo. Esto ocurri en la medida en que la apropiacin del excedente a travs
del mercado se volvi dominante con la e111ergencia del capitalismo y d liberalismo. A
partir de ese momento la democracia no solamente se volvi viable, sino que revel ser
el rgimen poltico ms estable, adems del rgimen poltico que garantiza ms
eficazmente los derechos del ciudadano. En d pasado, la democracia no erad rgimen
poltico preferido por los filsofos polticos debido a la inestabilidad que en ella
observaban. Pero desde el momento en que d excedente econmico puede ser
apropiado sin el uso de la violencia directa, por medio de mecanismos de mercado, fue
posible establecer de forma slida y legtima, primero, los principios liberales y,
seguidamente, los de la democracia representativa.
.Ahora bien, cuando existe democracia la restriccin poltica se torna decisiva; en
rigor, se vuelve ms imponante que la restriccin econmica de la eficiencia o de la
racionalidad instrumental. En primer lugar, porque los filsofos contemporneos
siempre recuerdan que es preciso no confundir la razn con la adecuacin de medios
a fines. En segundo lugar, porque los economistas y administradores estn lejos de
poder garantizar el cumplimiento de esa razn mejor.- En tercer lugar, porque si
hablamos de reformas, nos estamos refiriendo al uso del poder. poltico. Entonces, el
poder invocado a nombre de la razn puede ser fuene, pero hoy en da no tiene la
legitimidad del poder ejercido en nombre del demos.
La democracia es el tema central de este libro de Nuria Cunill Grau. Ms
precisamente, la democracia y las nuevas formas de representacin y manifestacin de
la sociedad que amplan la esfera pblica. Su libro est dividido en tres captulos: el
primero, en el que se discute la falacia de circunscribir lo pblico a la esfera estatal y se
analiza la necesidad de una esfera pblica no estatal; el segundo, donde se analizan las
limitaciones y dilemas enfrentados por las nuevas formas de control social o de
democracia directa; y el tercero, en el cual la lgica de la reforma del Estado como una
reforma democrtica, en lugar de tecnocrtica, recibe amplio tratamiento.
En el erimer captulo, a partir principalmente de Habermas, Nuria examina el
proceso histrico a travs del cual ocurre un proceso de desplazamiento de lo pblico
a lo social a medida que el liberalismo y la democracia son implantados. El primer
desplazamiento, que tiene lugar en los siglos XVIII y XIX, corresponde al surgimiento
de una sociedad civil burguesa, y se concreta con la aparicin de:: la opinin pblica, de
una prensa libre y del sistema de representacin parlamentaria. El segundo, en este
siglo, se traduce en formas neocorporativas de integracin Estadosociedad, por medio
de las cuales los intereses corporativos buscan identificarse con la esfera pblica,
arriesgando despojarla del limitado contenido democrtico que haba alcanzado, al
mismo tiempo en que se ampla el rea de la administracin burocrtica del .Estado. Sin
embargo, .. !,iglo, cuando el Estado y las formas neocorporativas de
adiiTiillarTo entran en ciislS:yseperahe-queto pblico no con
lo 5_ll_rg!!n!c;mo _4e_ tormas democracia
direct<LO participQva, consustanciadas con los movimientoS s-OC'ialCs eit fOrmas
Vridas de panicipacin ciudadana; al mismo tiempo, se perciben las potencialidades
de la produccin de servicios sociales, principalmente los de educacin y salud, por
14 o Pnilogo
medio de instituciones sin fines de lucro. La sociedad civil adquiere entonces una nueva
definicin; como espacio eblico no
.. f(ij)fCS:CntaCn-corporatiVa de interesei. LOfD!iCo7iialnete;-eslcrqrre es de todos
y para todos, mientras que lo- c-orporativo se refiere a los intereses de determinados
giup-os;tosCUales, aunque eventualmente legtimos,
-Eii el segundO captulo, Nuria discute los nuevos desafos que-se prese"t:i...ante el
rgimen democrtico a partir de las nuevas propuestas de participacin ciudadana y de
control social. Hasta qu puntd estas formas de democracia directa son de hecho un
democrtico o una amenaza a la democracia, que segn muchos crticos tendra
que ser necesariamente representativa y no directa con el fin de garantizar el pluralismo
y los derechos de las minoras.Adc:ms de esto, faltara legitimidad a esas formas directas
de control social. Nuria naturalmente no tiene una respuesta definitiva a estos
problemas. Realmente nadie la tiene. Est claro para ella, sin embargo, que el centro
de la remite a la creacin de una nueva
la Rosibidad ms 2.ermeable a las demandas emergentes
_ de el
__ la de.fl!l!9-n de la agenda social.
En el tercer caplrulo, finalmente, N tiria "dC:rie-como objetivo de la reforma
administrativa posburocrtica,la publificacin de la administracin pblica. O sea,
volverla verdaderamente pblica y democrtica, en lugar de dominada por una
burocracia o por capitalistas interesados en apropiarse dd patrimonio
econmico pblico. Evirar ese dominio y afirmar los derechos republicanos no es una
tarea fcil, pero es una rarea histricamente nueva que se tom factible. Es tambin un
desafo que puede ser enfrentado con opciones de xito por parte de las sociedades que
finalmente se vudvan democrticas. Es una oportunidad nueva que se abre en un
momento en que a pesar de todas'las injusticias que todava prevalecen en el mundo,
ya se puede hablar de la universalizacin de la democracia y de los derechos humanos.
Si la globalizacin obliga a las administraciones pblicas de los Estados nacionales
a ser modernas y eficientes, la revolucin democrtica de este siglo que est terminando
las obliga a ser pblicas, o sea enfocadas hacia el inters general, en lugar de auto-
referidas o sometidas a intereses de grupos econmicos. Para esto Nwia propone la idea
de la publificacin de la administracin pblica. Su expectativa es que oqnra una
rearticulacin de las relaciones entre sociedad y Estado, que transite de una matriz
centrada en el Estado a una matriz centrada en la sociedad_, a partir de una reforma
administrativa que combata cuatro puntos bsicos: a) la apropiacin privada del
Estado, b) la actuacin auto-referida de la burocracia, e) la falta de responsabilidad
pblica (accountabj1:J), y d) la ineficiencia, es decir, el mal uso de los recursos por parte
del Estado. El objetivo es el de una reforma democrtica del Estado, volcada hacia el
ciudadano, que necesariamente involucre dos puntos: por un lado, un mayor grado de
compenetracin- entre Estado y sociedad, y, por otro, una mayor eficiencia dd Estado
en la prestacin de servicios al ciudadano.
Qu reforma ser esa? Nuria tiene claro que la reforma de la administracin
pblica tendr que buscar inspiracin en la adniinisrracin privada, pero advierte que
dicha reforma admite dos enfoques: uno" de mercado", que ella ve presente en la Nueva
Administracin Pblica, y otro "pblico". El enfoque de mercado falla esencialmente
al no percibir la especificidad de la administracin pblica, al pretender darle un
carcter estrictamente privado o. de mercado. La reforma, sin embargo, es inevitable.
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Pni!.go o 15
Nuria, que no pretende presentar una propuesta de reforma, enfatiza que hoy en da
estn dadas las condiciones extra-administrativas (de carcter polltico y social) para la
rransformacin de la administracin pblica, a partir de la superacin de una- matriz
centrada en el Estado. El gran desafo ante la critica a la cultura burocrtica es utilizarla
para la "publificacin" de la administracin pblica, paniendo refuerzo de la esfera
pblica. No solamente de la esfera pblica no estatal, smo tamb1n de la estatal, en la
medida en que la reconstruccin del Estado es prioritaria.
Nos encontramos ante un libro extraordinario. Un libro en el que la filosofa
politica, la sociologa crtica y la administracin pblica se interpenetran, en los
aspectos contradictorios de la crisis del Estado y de la ampliacin de la esfera pblica.
Vivimos un tiempo de ambigedades y contradicciones, que el libro traduce y analiza
de rorma fdiz. La produccin de bienes pblicos a panir de organizaciones pblicas no
estatales y de control social-a nivel principalmente local- de las agencias y servicioS
. pblicos cada vez ms descentralizados, son procesos que pueden ser errneamente
entendidos como estrategias conservadoras para reducir ci poder del Estado pero que
resultan, definitivamente, en d fortalecimiento del Estado en trminos de
tividad, capacidad institucional y responsabilidad pblica. Tenemos as la creacin de
'"condiciones de posibilidad para el propio fortalecimiemo de la sociedad y no slo de
un segmento de ella, la mercantil". Es decir, en la medida en que se amplie la esfera
pblica a travs de lo pblico no estatal, sea en forma de produccin o de control social,
se fortalecen el Estado y la sociedad civil, y de esta manera la propia democracia, hoy
amenazada por las propuestas neo liberales de una simple mercad.izacin de la adminis-
tracin pblica. Este fortalecimiento de la sociedad civil, sin embargo, seala Nuria,
"no puede ser definido como un programa desde el Estado, sino a la inversa: slo
asumido desde la perspectiva de la sociedad es que se puede recubrir de sentido la propia
rransfurmacin del Estado".
Es esta inversin de la ptica de la reforma del Estado, finalmente, la contribucin
ms innovadora y provocadora de &pensando lo pblico a travls tk la sociedad, un libro
que nos obliga a pensar en la naturaleza de la crisis contempornea, en los riesgos
inherentes a las tentativas reduccionistas de cvirar su apropiacin por medio de la
mercadizacin de la poltica y de la administracin pblica, y, no obstante, en las
perspectivas que se abren para el avance democrtico a travs de la ampliacin de la
esfera pblica que ocurre en este final de siglo, a partir de una sociedad en pleno proceso
de transformacin.
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Introduccin
Pocas veces la sociedad ha sido tan invocada como en la acrualidad. Sin
emQargo, pocas veces como ahora ha estado sometida a tan contradictorias
tendencias. Fuerzas culturales que impelen hacia la ruptura de los lazos de
solidaridad social y que reclaman por la primada de lo individual, tanto como
que rescatan el valor de la diversidad social y el respeto a la diferencia. Fuerzas
econmicas que provocan desintegracin y fragmentacin social pero que
. proclaman la promesa del crecimiento. Fuerzas polticas que, aunque bajo
formas sutiles, inducen la legitimacin dd autoritarismo, junto con un
consenso casi universal sobre la necesidad de la democracia y de la libertad. Tras
d teln de todas estas fuerzas contradictorias se promueve a su vez la transfor-
macin dd Estado. El movimiento hegemnico que la invoca tambin reivin-
dica la bandera del fortalecimiento de la sociedad Pero en el trayecto de los
procesos se tensa este propsito y se pone en evidencia, como nunca, la
necesidad de dorarlo de contenido.
Muchos intentos existen en esta direccin. El nuestro recupera, a tal efecto,
la nocin de lo pblico y con base en ella emplaza el carcter de las relaciones
entre el Estado y la sociedad. No desconocemos, en tal sentido, que ambas
esferas experimentan profundas mutaciones. Las fuerzas en curso desafan los
limites de una y otra. Llaman la atencin sobre mbitos de decisiones
subnacionalesy, sobre todo, supranacionales, que adquieren un rol protagnico.
Ponen sobre el tapete la centralidad de la autonoma social. Cuestionan los ejes
tradicionales dela poltica. Bajo esos trminos, por invocar slo algunos, resulta
falaz pretender que toda.s-las transformaciones sociales se zanjen por los medios
convencionales y menos an a travs de un Estado paternalista y autoritario.
Importantes esferas que incumben al fortalecimiento de la sociedad se ubican
directamente en ella misma. Pero otras, tambin cruciales a ese propsito,
emplazan al Estado. La prdida de dominio sobre las estrategias del desarrollo
y las fuentes de iniquidades que arraigan en la sociedad, reclaman de un rol de
aqul. Ms an frente a los magros resultados de las estrategias que, aduciendo
la necesidad de devolver el poder social, postulan la necesidad de disminuir el
poder del Estado. Cobra as fuerza la nocin contraria: el fortalecimiento de la
sociedad requiere del fortalecimiento del propio Estado. Pero no ciertamente
de "cualquier" Estado, sino de uno que realice los valores democrticos y que
reconociendo sus responsabilidades pblicas sea capaz tambin de aceptar sus
limites.
Tendencias provenientes de distintos orgenes tericos y doctrinarios
18 O Repensando lo pblico a travs de la sodaia
tienden a converger en este propsito. Una de ellas arraiga en el interior de la
sociedad tras la conciencia de que la propia democratizacin de la sociedad civil
requiere como condicin canto la reforma institucional como la
cin de la sociedad poltica. Se reivindica as un cambio de giro en la poltica
de los movimientos sociales: de una poltica defensiva (de identidad) frente al
Estado a una ofensiva asentada sobre tres ejes. Por una parte, d reclamo a la
reforma institucional tendiente, entre otras, a incrementar los niveles de
sensibilidad y apertura del aparato del Estado ya laredefinicin de sus fronteras.
Los otros dos ejes involucran directamente tanto una poltica expresa de
influencia sobre el Estado como la u.:lusin en l: la una, orientada a alterar el
universo del discurso poltico para abrirlo a nuevas identidades y a normas
articuladas igualitariamente en el terreno de la sociedad; la otra, dirigida a lograr
el reconocimiento de nuevos actores polticos.
Este reclamo que invoca la transformacin del Estado teniendo como norte
y a la ve::z como protagonista a la sociedad, encuentra, sobre codo en las
sociedades latinoamericanas, otra fuente de legitimacin: los movimientos que
reclaman la reforma de la instirucionalidad poltica y administrativa como
condicin de posibilidad de la modernidad. Ac lo que aparece de relieve es que
ninguna transformacin que intente recuperar las responsabilidades de la
sociedad en materia econmica, puede prescindir. -aunque bajo nuevos
arreglos insrirucionales- de las funciones reguladoras, promotoras e incluso de
prestacin diTecta de cienos servicios pblicos por parte dd Estado, si su
propsito es el fortalecimiento de la sociedad y no slo de un segmento de ella,
la sociedad mercantil. Aun el despliegue de esta ltima impone demandas sobre
el aparato del Estado. Su satisfaccin obliga, sin embargo, a redireccionar la
administracin pblica tras la conciencia de que el fortalecimiento institucio-
nal del gobierno no podr ser satisfecho si perviven los rasgos de un Estado
corporativo, clientelar, adems de ineficaz.
Por supuesto que muchos campos y problemas que conciernen ala reforma
institucional estn siendo acrualmente debatidos. En este trabajo se destacan
slo dos, de acuerdo con las tendencias antes referidas. U no se refiere a la
renovacin de los sistemas de intermediacin, representacin y participacin
social. El otro, a la "publificacin" de la propia administracin pblica. Ambos,
aunque no los nicos, tienen una importancia clave en la ruptura de los
monopolios, tanto los relativos al poder poltico como los concernientes a las
lgicas de la accin colectiva. Por ende, ambos pueden dotar de contenido al
muy mentado acrualmente propsito de "fortalecimiento de la sociedad",
propendiendo as a la ampliacin del espacio pblico.
El encuadre del presente esrudio est dado por d intento de mostrar que la
esfera pblica, aunque tradicionalmente circunscrita a los lnites del Estado,
ancla sus races en la propia sociedad, no exenta, sin embargo, de mltiples
contradicciones en su desarrollo histrico. El priffier captulo est dedicado a
este asunto.
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1

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lntmducdn O 19
Acudiendo fundamentalmente a los estudios de Habermas, asumimos que
el primer desplazamiento de lo pblico hacia lo social se produce cuando para
la sociedad burguesa se convierte en una necesidad la propia democratizacin
dd Estado. Es as como el "control de un pblico crtico" perfila una esfera
poltica en la sociedad que se plasma en tres instituciones clave: la opinin
pblica -expresada centtalmente a travs de una prensa crtica-, el parla-
mento y los partidos polticos. El segundo desplazamiento ocurre cuando la
esfera privada pierde su autonoma como lugar de resolucin de los conflictos
de intereses, tras el debilitamiento de la competencia en d mbito mercantil.
La "interpenetracin que signa la primera parte de este siglo,
da cuenta de ese proceso que se traduce en el vaciamiento de contenido de la
esfera pblica al dejar de mediar entre el Estado y la sociedad. Sus principales
expresiones estn constituidas por la reduccin del pblico a una condicin de
mayora silenciosa, por la exposicin pblica de meros intereses particulares, y
por la prdida de centralidad de las instituciones que antao fueran los
instrumentos de la "publicidad", en particular, los parlamentos. Pero a estos
fenmenos que dan cuenta de una crisis de la democracia en el Estado, se agrega
un proceso an en pleno desarrollo: la desvalorizacin de la poltica y, con ella,
la de la nocin misma de lo pblico.
Considerando los referidos desplazamientos de lo pblico, la segunda parte
del captulo primero est dedicada al problema de su recuperacin y amplia-
cin. Se enmarca en la posibilidad de apdar a una racionalidad comunicativa
que conduzca a hacer valer un principio tico discursivo en el proceso de
conformacin de la voluntad y opinin poltica. Su horizonte es la conexin del
principio de la igualdad poltica con el ideal de la participacin en los asuntos
pblicos, en el marco de la autodeterminacin social. Bajo estos trminos, se
abordan dos perspectivas de anlisis. Una, la habermasiana, que asienta la
referida posibilidad en las asocia-ciones voluntarias especializadas en la genera-
cin y propagacin de convicciones prcticas. Ellas constituiran el ncleo de
un espacio pblico democrtico que, al actuar como caja de resonancia de los
problemas de la sociedad y al tematizarlos de forma convincente y persuasiva,
obliga al sistema a asumirlos y procesarlos. Su expresin, la "opinin pblica",
remite as a la influencia sobre el Estado a travs del "asedio". La otra
perspectiva, sin descartar aquella, admite tambin la posibilidad de una
influencia "directa" sobre d Estado y es aportada por los nuevos desarrollos
orientados a construir una teora poltica sobre la sociedad civil.
Asentndonos centralmente sobre estos ltimos, y admitiendo una defini-
cin amplia de sociedad civil que da cuenta en trminos analticos sobre la
existencia de un "sector intermediario" -las instancias de representacin,
negociacin e interlocucin social---:-_Y de un "tercer sector" -la esfera de
satisfaccin de necesidades pblicas desde la sociedad-, creamos un puente
hacia el segundo captulo. Este versa sobre la representacin y participacin
social. El problema aqu abordado es la posibilidad de propender a transmutar
20 O Repmsa,., lo pbli" a "'"" de la ,ociedaJ
las asimetras en la representacin e intermediacin poltica a travs de formas
de representacin directa; es decir, que no impliquen la delegacin de mandatos
y soberana. La cuestin que est en juego no es la sustitucin de los mecanismos
tradicionales de representacin poltica. Al contrario, la intencin es que a las
presiones que operan por la reforma de la institucionalidad poltica, especial-
mente en sus ejes parlamentos-panidos polticos, se agregue una desde la
sociedad que, pluralizando los sistemas de representacin poltica, opere a su
vez como estmulo a la democratizacin de aqullos.
Bajo la perspectiva enunciada, el captulo segundo coma como objeto de
anlisis la "participacin ciudadana" y su virtualidad para la construccin de
espacios pblicos. Su abordaje se realiza en tres partes.
En la primera, se intenta dar cuenta de las principales direcciones prcticas
de la oferta institucional para la promocin de la participacin ciudadana en
Amtical.atinadurantelas ltimas dcadas. El objetivo consiste en mostrar que
aunque hay importantes avances, sobre todo en materia jurdica, que habilitan
oportunidades de influencia directa de la sociedad sobre el sistema poltico,
persisten an dilemas tericos no resueltos, as como se perfilan opciones
ideolgicas que ms que contribuir a la polirizacin de las relaciones sociales,
pueden devenir en su contrario asentando, en consecuencia, la desnaruraliza-
cin del espacio pblico.
La segunda parte del captulo en referencia intenta mostrar algunos de esos
sesgos, problematizando sobre las soluciones adoptadas e insinuando una serie
de interrogantes que las pueden desafiar. Para ello, el anlisis se basa en la
trayectoria que esas mismas soluciones han_ seguido en las denominadas
"democracias avanzadas", teniendo a su vez en cuenta la medida en que pueden
realizar los ideales de la igualdad y el pluralismo poltico y de la deliberacin
pblica.
Primero, al respecto, se alerta sobre los riesgos-de ver como "absolutos"los
instrumentos de la democracia directa en razn de sus efectos duales. Luego,
con base en la acogida de los principales principios de la legitimidad democr-
tica, se exponen algunos de los problemas, prcticos y tericos, que ba
presentado la participacin ciudadana sobre las polticas y decisiones pblicas,
especialmente cuando se tensan las principales premisas sobre las cuales se ha
constituido. Finalmente, se advierte sobre los obstculos ideolgicos que
asoman tras la reconceptualizacin de la participacin ciudadana como "con-
trol de los consumidores", actualmente en curso en los pases desarrollados
-rescatada adems en mltiples propuestas en la regin-, yqueremite a una
problemtica concepcin de la ciudadana que deviene en el debilitamiento de
ella como cuerpo poltico.
La ltima parte del captulo segundo retoma la posibilidad de que los
sujetos sociales intervengari directamente enla conformacin de la voluntad
poltica. Tres cuestiones en ese marco resultan destacadas. Una atae a la
autonoma del Estado y de la sociedad como condicin para el desarrollo de
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Introduccin O 21
relaciones vinuosas entre ambos. Otra es la recuperacin de las claves norma-
tivas de la participacin poltica. La tercera se refiere a las bases sociales para la
construccin de ciudadana y el ejercicio de funciones pblicas. El ncleo de
esta parte est colocado, sin embargo, en un enfoque prepositivo -aunque an
provisional- sobre la institucionalidad tanto de representacin social como de
participacin social. Se acoge que esta ltima es de crucial importancia no slo
por su aporte a la satisfaccin de necesidades pblicas desde la sociedad bajo el
principio de la solidaridad, que. recrea el ejercicio de la autonoma social, sino
por su contribucin tica para la construccin de ciudadana.
Destacar un conjunto de lmites que, en cualquier caso, enfrenta la
participacin ciudadana otorga la apertura al ltimo captulo, que aborda la
"publificacin" de la administracin pblica La premisa de la cual se parte es
que la recuperacin del espacio pblico exige, ciertamente, de nuevos arreglos
que viabilicen una influencia plural sobre el proceso de formacin de la
voluntad poltica; pero que una condicin para su despliegue es la democrati-
zacin de las instituciones polfticas y jurfdicas. De ellas, la que menos atencin,
sin embargo, ba convocado es la arlministracin pblica, a pesar de que el
patrn corporativo y clientelar tiende a signar su operacin adems de la
actuacin auto-referenciada y la falta de responsabilidad social.
Nuestro anlisis sobre el aparato del Estado intenta adoptar un enfoque
poltico. Bajo este marco, la primera parte del captulo tercero se dedica a las
reformas administrativas emprendidas en las ltimas dcadas en Amrica
Latina.
Se seala, primero, que los fracasos de los intentos sistemticos por
erradiciar los rasgos corporativos y hasta patrimoniales de la administracin
pblica, pueden ser explicados por el enfoque auto-referenciado e
instrumentalista que adopta la reforma administrativa en las dcadas de los
cincuenta y sesenta, obviando las condicionantes que la denominada "matriz
Estad.ocntrica" le imprime a su aparato y a sus rdaciones con la sociedad. Se
sostiene que la revisin de las relaciones Estado/sociedad que comienza a
suscitarse a partir de los aos ochenta ofrece una oportunidad para d
reacoplamiemo de la administracin pblica con la sociedad, pero que los
primeros intentos en su mayora no slo la desperdician, sino que tienden a
devenir en un mayor debilitamiento del aparato dd Estado.
El asunto que nos ocupa en la ltima parte es la revisin de la referida
tendencia, tanto como la creacin de condiciones institucionales para la
pluralizacin de las fuentes de autoridad y para la coproduccin pblica entre
la sociedad y la arlministracin pblica, reivindicando simultneamente a su
vez la responsabilidad social y la capacidad de sta ltima. Como paso
intermedio, efectuamos una revisin de la propuesta hegemnica en los aos
noventa para la reforma administrativa, destacando algunos de los limites a la
insticucionalidad pblica que puede imponer un enf<:>que de mercado.
Para propender a la superacin de aqul, as como del enfoque burocrtico,
22 D ll<pem4.,, In pblico "'""" de la sod<a
varias opciones se perfilan en la prctica. Nuestro ltimo esfuerzo se orienta a
rescatarlas, pero insertndolas en una propuesta de criterios y principios
normativos que puedan contribuir a fortalecer la esfera de lo que es comn a
todO$, y por ende, interesa a rodas: la esfera pblica.
La recapitaculacin final intenta ofrecer una visin sumaria de los temas
abordados y, en consecuencia, de articulaciones posibles entre el Estado, la
administracin pblica y la sociedad. En esa visin, aspiramos remarcar dos
ideas-fuerza que recorren este trabajo. Primero,lo pblico no es un dato dado
sino un proceso de construccin. Segundo, este proceso incumbecenualmente
a la sociedad pero atae al Estado y, sobre todo, a las relaciones entre ambos,
implicando tanto la superacin de las dicotomlas que han signado la prctica
reciente como d respeto de lo que es especfico a una y a oua esfera. La promesa
del forralecimiento de la sociedad, de cada uno de los individuos, justifica, a
nuestro juicio, d desafo de la exploracin sobre estos problemas.
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Lo pblico y las relaciones Estado/ sociedad
La referencia a lo pblico no puede sustraerse de una interpelacin a lo
privado. En las postrimeras del siglo XX. esta relacin, asumida como
dicotoma, se ha colocado en el centro de los debates aunque implicando
sentidos normativos y perspectivas de anlisis que pueden ser radicalmente
distintas. Dos frentes que tematizan sobre la relacin pblico/privado pueden
servir para ilustrar las diferencias que subyacen su uso y, por ende, los distintos
tipos de transformaciones sociales invocadas. De una parte estn las doctrinas
econmicas que acuden a la relacin pblico/ privado para demarcar la esfera
del gobierno respecto de la economa de mercado. Por otra parte, figuran
aquellos estudios feministas que adoptan la dicotoma pblico-privado como
objeto de anlisis para explicar las iniquidades de gnero. Haciendo abstraccin
de otras imponantes vertientes que intentan hacer una desconstruccin crtica
delaretticade la privacidad (asumiendo que la distincin misma entre pblico
y privado legitima exclusiones),los dos frentes referidos convergen en asignar
una connotacin positiva a lo privado, ilustrando, sin embargo, preocupacio-
nes distintas en tomo a esta esfera: una, relativa a la valoracin de la economa
de mercado, y otra, a la defensa de la privacidad personal. Pero las diferencias
ms resaltantes entre ambos frentes -al punto de tornarlos irreconciliables-
estriba en las visiones que adoptan sobre lo pblico, sea equiparndolo ya al
gobierno o ya a la economa de mercado, sin que sea posible ninguna
equivalencia entre ellos.
Teniendo en cuenta esto, hay que comenzar por acordar que se puede estar
remitiendo a problemas y a esferas de accin social radicalmente distintas
cuando se hace referencia a la distincin pblico-privado. Tanta as que, como
ha sido notado, "it can neither be convenientlysimplified norusefoUy avoided. The
variability, ambiguity, and dilficulty of the public-private distinction need to be
rognized and conftonted- but also the ridmess andapparem indispmsability of
this grand dichotomy" (Weintraub, 1997:38).
No obstante aquello, aun asumida la necesidad de tales resguardos,
tambin es posible acordar que, si no la dilucin de las diferencias, al menos
puntos de convergencia entre los distintos enfoques pueden ser esbozados si d
esfuerzo se centra en la propia reconceptualizacin de lo pblico. Pata ello, por
ejemplo, habra que consid.erar que "no society caiz effictivelyaccorda moral vaiue
to privacy without encouring and protecting coUective action" (W alfe, 1997: 138).
La pdvacidad. en el campo personal, as como la competencia en d econmico,
son, de muchas maneras, bienes pblicos. Ms an, no hay respeto posible a la
24 O &pmsando lo pblico a t>"auls ,k 14 s.a.dad
dignidad humana sin lucha colectiva contra la pobreza y, en ltima instancia,
no hay esperanzas de encuentros -aun efmeros- con la fdicidad personal,
sin un compromiso colectivo con d destino de la humanidad.
Ahora bien, lo pblico connotado en su referencia a lo comn, lo colectivo,
es una de las categoras ms antiguas del pensamiento poltico. El nico
significado pervivible de lo pblico es ese. De hecbo, sus mutaciones a ttavs
de la teora y de la prctica histrica sedimentan slo en la nocin de
colectividad, reforrada por el uso popular del trmino: lo que es de inters o de
uso comn y por ende, lo que es visible a todos. Es en este significado que estriba
su fuerza normativa, pero tambin es a partir de l como surge la dificultad para
aprehenderla. Su fijacin en determinados espacios, tanto como su a veces
dusiva ubicuidad, su adopcin como categora descriptiva sin una clara
demarcacin de su uso axiolgico y la casi permanente tentacin de vaciarla de
contenido histrico, y por ende, cultural, remiten a riesgos que actan como
un campo minado en la trayectoria de una investigacin que se esfuerza en
problematizar sobre ella. Pero as como tras el iotento de eludir las minas se
encuentra una promesa, tambin en una investigacin que asuma lo pblico
como categora central, la asuncin de los riesgos se fundamenta en la
posibilidad de dar cuenta de nuevos espacios para su realizacin. Con ello no
se trata de asentar una supuesta primada de lo pblico sobre lo privado, ni
siquiera una demarcacin absoluta entre tales esferas, sino de reconocer la
relevaocia de lo pblico para revalorizar lo privado, en un mundo que ya no
admite posiciones absolutas respecto de uno ni de otro, sino que ms bien
reclama por su para que d ser humano como tal pueda
ubicarse, realmente, en el centro del desarrollo.
En su evocacin de la nocin de colectividad, lo pblico resulta connotado
polticamente. En s, el principal -y tal vez nico-- consenso que existe
actualmente gira en torno al reconocimiento de la polis griega como el espacio
pblico por excelencia, en tanto all la preocupacin por la colectividad era
actualizada, sin mediaciones, por los propios ciudadanos. All. no slo lo
pblico, tambin lo colectivo y lo poltico se perfilan como un mismo eje de una
dicotoma en la que el otro eje remite a lo privado en tanto particular.
En la polis, adems, la poltica se constituye como accin conjunta de los
individuos (1). La puesta en relieve de la inmediatez contta la mediacin, de la
(1) Schiochet (1994), destaea que quien mejor identifica la esfera pblica como polis es Hannah
Arendt. Como un ideal normativo esta visin clsica de la esfera pblica puede ser expresada
como una asociacin de iguales, libres de dominacin, que establecen comunicativa y
mente su interaccin. Cabe sealar, sin embargo, que "d lmite de este ideal normativo est en
d hecho de que esta esfera presupone una esfera privada caracterizada como una esfera de
sobrevivencia, de sumisin, de dominio y de desigualdad. La Polis dependade la esclavitud en
las familias, esto es, se basaba en una economa esclavista en forma patrimonial" (1994: 64}.
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Lo pblico y l4s relaciones Estado/sociedad O 25
identidad contta la representacin que subyacen la equivalencia de lo pblico
con la polis recortan, sin embargo, los elementos definitorios de la referida
categora, facilitando --o negando-- su traslacin a otros tiempos histricos.
. En este sentido resaltan dos posiciones en el pensamiento occidental
contemporneo (2).
Una, representada pararligmticamente por Hannab Arendt (1994), sus-
tenta una definicin de la poltica y por ende de lo pblico en una concepcin
puramente horizontal del poder: la interaccin discursiva y prctica de los
individuos libres e iguales interesados en el bien comn, concepcin sta que
conduce a rechazar como no poltico todo lo que configure una estructUra
vertical del poder, organizada a partir del nexo mando-obediencia e
institucionalizada en d gobierno como forma de organizacin de los poderes
pblicos (Portinaro, 1994: 187).
La otra est representada por la mayora de los autores contemporneos
quienes circunscriben lo pblico a "lo que pertenece al Estado". En la primera
versin ya no habra un lugar institucional para lo pblico en tanto la aparicin
del Estado moderno habra producido su privarizacin a travs de la cancela-
cin de las diferencias entre pblico-privado. A lo ms, de acuerdo con esta
versin, lo pblico slo puede circunscribirse a espacios comunitarios. En la
otra, en cambio, el Estado es asumido como la esfera de realizacin delo pblico
y, por oposicin, lo privado es concebido como lo "no poltico".
Bajo este ltimo sentido la dicotoma pblico/privado es remitida a otra:
Estado/sociedad. As, al eje pblico-polrico-colectivo se agrega lo estatal, y el
privado-particular se adereza con lo social y lo econmico. La reificacin del
Estado como esfera de lo pblico oculta, sin embargo, el problema enunciado
radicalmeote por Arendt: la cuestin de la organizacin de la sociedad como
asunto que incumbe a s misma. De hecho, este es d primer punto a destacar.
existe una funcin pblica radicada en lo social que adquiere relevaocia mxima
en tanto el gobierno de los asuntos de la colectividad es escindido de la sociedad,
radicndose en el Estado. Esta funcin pblico-social se torna clave en la
medida en que los intereses de uno y otto eje pueden divergir, plasmndose
precisamente en la mediacin entre ambos. Su ejercicio supone pues que existe
un campo de tensiones entre Estado y sociedad y a la vez una demarcacin en
su relacin con la poltica.
En este sentido, la funcin poltica primigenia de la sociedad se ttaduce en
la crtica y el conttol sobre el Estado. Por ende, respecto de la poltica
institucionalizada en el Estado, la funcin pblica en lo social se despliega en
una relacin regulativa y no constitutiva.
En la perspectiva remarcada, el Estado es mirado desde el punto de vista de
(2) Nos circunscribimos a las posiciones sobre lo pblico que pretenden problematizar sobre las
fuentes dd poder poltico y los medios para su control.

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26 O &pmu.,,do lo pblk "'"'"de lo ,,a,J.J
la sociedad, pero sin invocar una supuesta ubicuidad de la poltica. Simultnea-
mente, sin embargo, resulta cuestionada la centralidad absoluta del Estado
como lugar de realizacin de aqulla, al postularse que es desde la esfera social, .
donde puede acrualizarse lo polltico en la poltica, admitiendo a su vez con ello
que lo pblico en d Estado no es un dato dado sino un proceso de construccin.
La segunda consideracin refiere a la esfera desde donde es ejercitada la
funcin pblica en la sociedad, en cuanto mbito privado. Es precisamente en
relacin con este asunto que cobra mxima relevancia la referencia histrica, as
como los mbitos de la sociedad que resulten relevados.
El relato poltico hegemnico, como ha sido ampliamente reconocido, es
fundamentalmente un relato que no slo intenta sostener que todo el poder
poltico es pblico, sino que en su referencia a lo pblico social remite a la
nocin abstracta de ciudadana. Histricamente, sin embargo,la esfera polti-
camente relevante a los efectos del ejercicio de la funcin pblica ha sido
bsicamente la econmica, la de los propietarios privados. La esfera pblica
social, como lo ilustraremos a continuacin, ha estado acotada no slo prctica
sino tericamente a ese mbito de la sociedad.
Aunque a lo largo del trabajo insistiremos sobre la necesidad de recuperar
y hasta de sustentar la idea del "ciudadano" como sujeto poltico, en este
captulo nos ocuparemos ms de las esferas que desde la sociedad tendran
mayor potencialidad para activar la pblico-social.
En este sentido sostendremos que as como es posible cuestionar b
centralidad del Estado adoptando como perspectiva de anlisis la categora de
lo pblico, tambin es posible cuestionar la supuesta homogeneidad de la
sociedad interrogndose sobre las esferas que, correspondiendo al mbitc
privado, sean susceptibles de desplegarse como mbitos pblicos. Los r e i e n t e ~
desarrollos sobre la sociedad civil, a partir de las condiciones de posibilidad que
se abren actualmente respecto del ''tercer sector", pueden ayudar a esta tarea
Apoyndonos en ellos intentaremos mostrar que el proceso de" despublificacin'
en curso, eventualmente encuentra en esa esfera una probabilidad de canten
cin. Intc;:nra.remos, sin embargo, concluir este punto con dos consideracione:
adicionales. La ptimera alude a la asuncin de que si bien la ampliacin de 1:
esfera pblica y la recuperacin de su funcin poltica es un proceso que slt
. puede ser desencadenado desde la sociedad, no se resuelve en s misma. Supo m
un proceso de democratizacin social que sea capaz a su vez de impulsar };
democratizacin del Estado y particularmente la de su aparato burocrtico
Finalmente, en atencin al creciente desplazamiento de tareas pblicas a 1:
esfera privada, cabe interrogarse sobre el ejercicio de las funciones de 1:
publicidad en su propio mbito y con ello, acerca del alcance de la intervencir
privada en la gestin de lo pblico.
En lo que sigu", estas consideraciones sern desarrolladas, comenzando coi
un rpido recuento acerca de la constitucin de la esfera pblica socia
modernamente.
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Lo pblic y 1m ,foao..., Ltadol<odedod 0 27
La falacia de la circunscripcin de lo pblico en la esfera estatal
Pertenece a Cicern la definicin de res pblica como "cosa del pueblo",
donde por sta se entiende una sociedad que se mantiene integrada no slo por
los vnculos jurdicos, sino por la utilidad comn (Bobbio, 1989: 14). A ella se
opone la singularum utilitas, o sea la utilidad de los individuos. En la ciudad-
Estado griega, por su parte,la esfera de la polisest separada de la esfera dd oikos,
en la que cada uno ha de apropiarse aisladamente de lo suyo. Sin embargo, esta
contraposicin entre pblico y privado pierde validez durante la Edad Media
en la medida en que ambas esferas se mezclan en una unidad y pueden ser
tratadas como objetos del derecho privado. La oposicin slo remite a elemen-
tos comunitarios: lo que es pblicamente accesible y de uso comn versus lo que
es particular--de inters privado- o distinguido con derechos particulares,
con inmunidades y privilegios (Habermas, 1986: 45.-46).
Existecoincidencia en reconocer que si bien las categoras pblico-privado
eran relevantes en la poca antigua, slo adquieren significacin histrica con
la separacin entre el Estado y la sociedad que acaece en el proceso de
construccin de la sociedad moderna. La emancipacin del poder poltico
tanto del poder religioso como del poder econmico que caracteriza la ruptura
con el feudalismo, crea una escisin entre las esferas pblica y privada. Lo
pblico es lo que corresponde al Estado, los servidores dd Estado son personas
"pblicas" que tienen un oficio "pblico", los establecimientos de la autoridad
son "pblicos", Por su parte, la esfera de lo privado alude a la exclusin de la
esfera del aparato estatal, a lo que corresponde a los asuntos domsticos y
econmicos, e incluso religiosos. En s, la llamada libertad. religiosa que tiene
lugar con la Reforma, garantiza histricamente la primera esfera de autonoma
privada (Habermas, 1986: 50),
La correspondiente polarizacin del poder soberano comienza a hacerse
visible con la separacin del presupuesto pblico respecto de los bienes privados
del seor feudal. Con la burocracia y el cuerpo militar se objetivan las
instituciones del poder pblico. A partir de los estamentos, se desarrollan los
elementos seoriales, convirtindose en rganos del poder pblico (Habermas,
1986: 51). Este proceso de asimilacin del poder poltico- el Estado-- al
poder pblico -lo que es de inters comn-, y su consecuente justificacin,
es el tema que recorre las diferentes doctrinas polticas denominadas
iusnaturalistas que se desarrollan desde los inicios del siglo XVII hasta fines del
siglo XVIII. El modelo, aunque abarca tericos que propugnan distintos tipos
de regmenes, e incluso de valores, se caracteriza (Bobbio, 1986a) por un
intento de construir una teora racional del Estado, asumindolo como un
artefacto acordado --<:ontractualmente- por los hombres para "eliminar los
defectos" del estado de naturaleza (inseguridad, inestabilidad, aislamiento,
etc.), pero a la vez para preservarlo dado su carcter de sede de los derechos
individuales -naturales--, particularmente de la propiedad y seguridad.
28 O Repmsando lo pblko a 1'4vis de la ,.a-dad
Con tales teoras cobran significacin, entre otras, dos ideas fuerza: la
preeminencia del individuo sobre cualquier forma de asociacin distinta del
Estado y la representacin de la sociedad civil como enteramente privada.
Por una parte, la dicotoma entre estado de naturaleza y estado civil (3)
-poltico- expresa la promesa de un conjunto de individuos que pueden
prescindir de cualquier forma de asociacin o de entes intermedios. Es el Estado
. el que representa la unin de los individuos para la defensa de sus intereses; El
inters de los individuos resulta as subsumido por el Estado que aparece como
el nico con derecho y posibilidad no slo de satisfacerlo, sino de expresarlo.
De all que "en la base de este modelo est por un lado, una concepcin
individualista del Estado y por otro, una concepcin estatista que significa
racionalizacin de la sociedad; los individuos sin Estado o el Estado compuesto
por individuos" (Bobbio, 1986a: 137).
Por otra parte, la asimilacin de lo pblico a lo estatal sustrae de la
conciencia el hecho de que la denominada esfera privada tambin tiene una
dimensin pblica. Con las teoras iusnaturalistas cobra relevancia no slo la
distincin entre d hombre y lo colectivo, sino entre d momento t:J.O poltico y
el poltico. El primero representa el estado de la naturaleza conformado por
individuos aislados que actan en funcin de pasiones, instintos e intereses,
peto que a la va son libres e iguales. En s, la libertad e igualdad -para
intercambiar- y sus correlatos, la propiedad y el coiltrato, aparecen como los
derechos bsicos, a la vez pre-polticos. La sociedad poltica o Estado se
constituye a partir dd estado de naturaleza, en tanto sede de eSos derechos
individuales naturales y encuentra la legitimacin de su existencia en el respeto
de la "naturaleza" de la sociedad, asumida como no poltica. Se perfila as una
oposicin entre lo poltico-pblico y lo econmico-privado que vela el hecho
de que es precisamente en este ltimo mbito donde se constituye no slo la
condicin de realizacin del capitalismo, sino el fundamento de su especfica
forma de democratizacin.
En la prctica, el desarrollo de la sociedad moderna no slo est signado por
la separacin entre el Estado y la sociedad, y con cllo, entre las esferas pblica
y privada. Lo que resultaclaveesqueestaseparacin no es tajante, enlamcrlida
en que es en el mbito privado-mercantil donde lo pblico encuentra original-
mente su real cxpresi6n.
(3) Es preciso recordar que la oposicin se refiere a no Estado" y Estado. Para los iusnaturaiistas
d Estado es equivalente a sociedad poltica o sociedad civil. Como lo remarca Bobbio (1986a:
55) "en cuanto antittico al estado de naruralcu, d estado civil es un estado' artificial', producto,
se dira hoy, de la cultura y no de la naturaleza (donde viene la ambiguedad dd trmino 'civil'
que significa al mismo tiempo 'poUtico' de civitas y de civililas'',
Lo pblico y las Ertatfgfsor:iiad O 29
La democratizacin del Estado como problema y el desarroUo de
la esfera pblica en la sociedad burguesa: el primer desplazamiento de 1
lo pblico hacia lo social
Slo en tanto es posible asumir que el poder poltico y el inters pblico no
tienen ninguna necesidad de mediacin, es tambin posible admitir que lo
pblico es sinnimo de lo perteneciente a la esfera estatal y que la influencia
sobre clla carece de sentido. Sin embargo, ya desde el siglo XVII se insina que
un Estado autocrtico no tiene los mismos efectos que uno democrtico. La
mejor forma de gobierno y los fines asignados al Estado comienzan a ser
problcrnatizados en funcin del "inters de la comunidad", y con dios, la
circunscripcin automtica de lo pblico a la esfera estatal. De hecho, paula-
tinamente, d adjetivo "pblico" ir marcando Un cambio en las relaciones de
la comunidad y el Estado con los individuos y grupos, dando lugar a una
progresiva diferenciacin entre el Estado, la comunidad y el individuo
(Rabomikof, 1993: 78). La participacin en los asuntos del Estado, lo pblico
como asunto de la sociedad, comienza as a erigirse en los temas que expresan
sobre todo d hecho de que la esfera econmica, en tanto no meramente
dependiente del poder domstico privado, est sujeta al poder pblico del
Estado y constituye un asunto de inters pblico. .
Habermas (4) muestra cmo alrededor de la literatura y de la discusin
crtica de: temas culturales se suscita una esfera pblica en el seno de la sociedad.
Paulatinamente, las personas privadas se encargan de funciones polticas,
enfrentando el "principio de dominio" ejercido por el poder pblico, el,-
"principio de control" sobre ese poder. El centro de su atencin no se concentra
en tratar de cambiar d dominio como tal, sino slo en concertar con l las reglas
generales del trfico mercantil y del trabajo social. En la medida en que el trfico
mercantil rebasa las fronteras de la economa domstica queda delimitada la
esfera fumiliar -la esfera ntima- respecto de la esfera de la reproduccin
social (Habermas, 1986: 66). Pero con ello no slo se produce una polarizacin
denrio de la propia esfera privada, sino que la dimensin pblica de esa esfera
(4) Los planteamientos de Habermas que en lo sucesivo exponemos, fueron publicados
originalmente en 1962 como producto de una investigacin sobre la" esfera pblica" burguesa.
Cabe destacar que en la traduccin de la obra al espaol se aclara que la nocin habermasiana de
offintlichkeit corresponde a la de "publicidad" que en d castellano de hace una centuria
significaba "vida social pblica" y que en d alemn se conserva intacta. El traductor, aunque
reconoce que en nuestro idioma la palabra ha perdido connotacion principal, sostiene que l
prefiere mantenerla especialmente que d libro es una exploracin histrica de su
asunto. Admite, sin embargo, que ella tambin ha sido traducida como "vida pblica", .. esfera
pblica", "plibllco" y hasta a veces como '"opinin pblica" (d. Habermas, 1986). Nosotros
usaremos los distintos trminos, con excepcin dd ltimo.
1

'
30 O Repmsando lo pblico a travs de la sociedad
privada se configura alrededor de aquellas "personas privadas" para las cuales
la influencia sobre el Estado es clave a los efectos de su propia reproducci6n; es
decir, aquel segmento de la sociedad que corresponde estrictamente a la
sociedad burguesa.
La aparicin de una prensa crtica y, luego, de partidos polticos cuya
funcin fundamental se concentra en la formacin de una opinin pblica,
resultan fundamentales en este proceso que Habermas designa como la
constituci6n de una esfera en que las personas privadas se renen en calidad de
pblico (5). Esta esfera, emplazada en el campo de tensiones entre el Estado y
la sociedad, se hace cargo expresamente de funciones pblicas apelando al
raciocinio poltico a travs de tales rganos y, fundamentalmente, a travs de
la creacin de los parlamentos y de la lucha por la afurnacin de sus derechos.
En s es reconocido que el quiebre del modelo de la identidad de intereses
entre Estado y sociedad se expresa en el transcurso del siglo XVIII mediante la
recuperacin del modelo de la repblica romana, con su concepcin de que
existen distintos tipos de intereses (del monarca, de los pocos -la nobleza-
y de los muchos) que deben expresarse en d.istin'tos tipos de. instituciones,
capaces de equilibrar a aquellos (6). Sin embargo, es slo a fines de ese siglo
cuando se moldea el ideal democrtico republicano segn el cual el "bien
pblico" no consiste en balancear los intereses del pueblo -los muchos- con
el resto de los intereses, sino en realizar los primeros. Por consiguiente, la tarea
constitucional. se concreta en proyectar un sistema que sea capaz de trascender
(5)1..os criterios institucionales comunes que Habermas (1986: 74,75) destaca en la constitucin
de esta esfera se refieren a: trato social igualitario, problematizacin de mbitos incuestionables
hasta aqud momento, y desenclausrramiento dd pblico.
(6) El antecedente est dado en d siglo XVII, durante la guerra civil en Inglaterra, cuando los
puritanos, en su de una alternativa republicana frente a la monarqua, se vieron
obligados a plantear muchas de las cuestiones fundamentales de la reo da y prctica democrticas.
Dahl (1992: 40,45) postula que los niveladores, en particular, al daborar sus exigencias de
ampliacin del sufragio y de la sensibilidad dd gobierno ante un dectorado ms amplio,
prefiguTUon d desarrollo futuro de la idea democrtica, incluida la legitimidad (ms an, la
necesidad) de la representacin. En tal senrido se vieron influidos par sus creencias cristianas,
segn las cuales no slo todas los hombres son iguales ante los ojos de Dios, sino qu_e adems estn
igualmente calificados para compt"ender su palabra, para participar en d gobierno eclesistico y,
por extensin, para regir los destinos de la comunidad.
Hermet (1989: 226) sin embargo, acota .. este ideal 4e libertad y de promocin de la sociedad,
en cuanto soberana, no es ms que la cara edificante de la aportacin del protestantismo al
moVimiento democrtico. La ideologa calvinista, innovadora en d campo de las formas de
gobierno, se muesua socialmente Conservadora, si no reaccionaria. Al postular que d beneficio
de unos es reflejo nicamente de su mrito y no origen de la miseria de los orcos, elimina la
preocupacin por la justicia social al privarla de su justificacin mofil}. Larevudta popular conua
la desigualdad de hecho viene a ser ahora ms ilegtima que en d pasado, por cuanto se dirige
conua una riqueza asociada en ltima instancia a un designio divino".
Lo pblico y las relaciones Estado!sociuiad O 31
la concentracin de los poderes en un poder. nico, asumiendo que los poderes
-y no los intereses- son los que deben localizarse en instituciones distintas.
Este sistema, cuya expresin ms importante est en la Constitucin norteame-
ricana de 1787, se plasma en la adopcin del modelo de Montesquieu de la
separacin constitucional e institucional de los poderes en las ramas legislativa,
ejecutiva y judicial, que puedan conrrolarse entre si. De esta forma, no slo la
concentracin de los poderes queda significada como la esencia de la tirana,
sino que su divisin aparece como d medio que, adems de evitarla, limita la
accin del Estado por el tteno reciproco de sus potestades.
La institucin del parlamento condensa as el despliegue de las funciones
. polticas de la sociedad burguesa. En efecto, contra la controversia jurdico-
estacal en torno al principio del dominio absoluto que vena desarrollndose en
los dos siglos anteriores, en el siglo XVIII la opinin pblica exigir la
competencia legislativa, en la conciencia de que "en el conflicto de intereses de
clase de ningn modo estar!a el Estado de derecho en situacin de garantizar
per" una legislacin a la medida de las necesidades del trfico burgus ... El
Estado de derecho, como estado burgus, hace de la publicidad pol!ticamente
activa un rgano estatal con objeto de asegurar institucionalmente la conexin
de la ley con la opinin pblica" (Habermas, 1986: 90,116).
La condicin de realizacin de una dimensin pblica-pol!tica en lo social,
que se instituc:ionaliza en un rgano estatal, d parlamento, surge asociada a la
propia emancipacin de la sociedad burguesa, como esfera de la sociedad, de
las directrices del poder pblico. Pol!ticamente, un hito en este sentido es la
Revolucin Francesa. Econmicamente, es el despliegue de las doctrinas del
librecambismo asociadas a la Revolucin Indusrrial, cuya convergencia en el
plano pol!tico se expresa luego en el desarrollo de las teoras liberales del Estado.
Las categoras jurdicas expresan as! el paradigma de una nueva constitucin
econmica, determinada exclusivamente por las leyes del libre mercado.
De hecho, como ha sido ampliamente estudiado, el siglo XIX estar, de una
parte, signado por la conquista de la seguridad jurdica, es decir, por la
vinculacin de las funciones del Estado a normas generales que protejan, junco
a las libertades codificadas por el sistema de derecho privado burgus, el orden
del "mercado libre" (Habermas, 1986: 115). De otra parte, se tratar de un
periodo en el que la accin pol!tica de la sociedad burguesa se concentra
activamente en la conquista de derechos individuales que aseguren una esfera
de libertad personal como alternativa a la participacin en las decisiones
colectivas, asumiendo que "si lo normal es que haya conflictos de intereses y los
resultados de las decisiones son muy inciertos, los derechos personales brindan
a cada uno un modo de asegurarse un espacio de libertad que no sea f.lcilmence
violado por las decisiones polticas corrientes" (Dabl, 1992: 266). La defensa
del espacio de la libertad contra el Estado se concentrar as en la reivindicacin
de la libertad de expresin y, sobre todo, de la autonoma asociativa, desplazan-
do con ello la vieja idea de la democracia monista en. la que las asociaciones

,1

32 O R.p<11S4no lo pbli< a travis d. la soddad
polticas se consideraban innecesarias e ilegtimas, tanto como superando la
antigua creencia de que los ciudadanos podan y deban procurar el "bien
pblico" ms que sus fines privados (7).
Por fin, tras la institucin del parlamento como rgano de la "publicidad"
burguesa y la valorizacin consecuente del ideal de la democracia representa-
tiva, el siglo XIX estar en la prcticl marcado por la lucba porque las
legislaturas se vuelvan ms representativas. Con ello aparecer en escena el
asunto de los derechos polticos, en particular el reconocimiento de la igualdad
poltica y del derecho al sufragio, pero simultneamente tambin su propia
acotacin. En s, la restriccin original del voto encuentra su lgica en la propia
configuracin de la esfera poltica en lo social, como esfera de la burguesa. Kant
sealar que al pblico polticamente raciocinante slo tienen acceso los
propietarios privados, pues su autonoma echa races en el trfico mercantil y
resulta, por tanto, coincidente con el inters de mantenerla como esfera privada
(Habermas, 1986: 142).
Es as como, durante toda la primera mitad del siglo XIX, el pblico al que
se atribuye el papel de sujeto del Estado burgus de derecho, tiene una forma
perfectamente definida en funcin de dos criterios de admisin: la instruccin
y la propiedad que cubren al mismo crculo de personas. Segn lo reconoce
Habermas {1986:120), porque la instruccin escolar era entonces ms conse-
cuencia que supuesto de un status social--el cual, a su vez, estaba determinado
por los ttulos de propiedad antes que por otra cosa- es por lo que los
estamentos instruidos son tambin los estamentos propietarios. Sin embargo,
la esfera poltica estaba orientada por el principio del acceso general. En la
conciencia colectiva, dado que cualquiera tena la posibilidad de convertirse en
un "burgus", podan tener acceso al ejercicio de funciones pblicas (a travs
dd voto) exdwivamente los burgueses, sin que ello desmereciera su principio,
y esto asumiendo a la vez que "slo los propietarios estaban en situacin de
formar un pblico capaz de proteger legislativamente los fundamentos de la
ordenacin existente de la propiedad; slo ellos tenan intereses privados que,
automticamente, convergan con el inters comn de preservacin de una
sociedad. burguesa como esfera privada. Slo de ellos, por consiguiente, era de
esperar una efectiva representacin del inters general, pues, para el ejercicio del
rol pblico, no necesitaban salirse de la existencia privada: entre el hombre
privado como hommey el citoyen no hay ruptura alguna en tanto el homme sea
al mismo tiempo propietario y, como citoyen, procure por la estabilidad de la
ordenacin de la propiedad" (Habermas, 1986: 122).
(7) Dahl (1992: 36) recuerda que originalmente la tradicin republicana comparte con d
democrtico la concepcin dd buen ciudadano como aquel que posee como
atributo la "virtud cvica", entendida como la predisposicin a procurar d bien de todos, d "bien
cotnn" en los asuntos pblicos.
!

Lo pblico y las rezdones .&tado/sociedad O 3 3
En definitiva, en la poca referida queda en evidencia que la base de la
opinin pblica es el inters de clase, el que confundido de tal modo con el
inters general puede hacer que la opinin pase por pblica y racional. Pero,
sobre la base de su progresivo dominio, el pblico burgus constiruido como
"opinin pblica" presiona por d desarrollo de unas instituciones polticas
cuyo sentido objetivo admite, sin embargo, la idea de su propia superacin.
De esta forma, si bien las dudas de John Stuarc Mil! ante las propuestas del
sufragio universal masculino en la Inglaterra del siglo XIX se basaban en el
temor a que el voto de "cualquiera" volviera inmanejable la esfera pblica del
Estado, el proceso de universalizacin del derecho a voto se abre espacio en el
marco de esa ihstitucionalidad poltica, aunque efectivizado, claro est, como
producto de intensas luchas sociales. Este proceso se inicia en Francia en 1848,
restringido al sufragio masculino hasta bien entrado el. siglo XX. Sin embargo,
la igualdad poltica que inicialmente haba quedado limitada por el sufragio
censitario que no slo exclua a los pobres y a las mujeres, sino tambin a los
varones adultos de las clases altas hasta el momento de heredar {Capella, 1993:
82), progresivamente se extiende.
En este proceso destacan, por lo tanto, dos hechos. De una parte, la
progresiva ampliacin de la esfera pblica en lo social. De otra, producto del
despliegue de una funcin poltica de control e influencia sobre el Estado
ejercida por la referida esfera, una democratizaci.n en d propio Estado
{bsicamente a travs de la institucin del parlamento y los derechos polticos)
as como su propia limitacin (a travs de la conquista de los derechos
individuales). De hecho, la proteccin de los derechos y fundamentalmente de
los intereses de la esfera pblica burguesa queda, a lo largo de este proceso,
confiada a un mecanismo democrtico corporizado en d parlamento y en las
decciones, a travs de las cuales los ciudadanos participan en la formacin de
la voluntad estatal.
Sin embargo, la conquista del suftagio universal no slo redefinir el
concepto de de.mocracia, vinculndola con la participacin popular y
distancindola del liberalismo {Portantiero, 1988) sino que afectar las propias
relaciones entre lo pblico-burgus y lo pblico-estatal y, en trminos amplios,
entre el Estado y la sociedad.
La crisis de la democracia en el Estado: el segundo desplazamiento de
lo pblico hacia lo social
El siglo XX marca un cambio en la valorizacin de las instituciones
estatales: del parlamento al ejecutivo fuerte y a la burocracia. Tambin va a
inaugurar la asignacin de un rol directo a los partidos polticos, y particular-
mente a las asociaciOnes de inters vinculadas a la regulacin econmica, en la
formulacin de las polticas pblicas. La ampliacin de la participacin
popular, abierta a travs del sufragio universal, habras ido clave en el subsecuente
34 O Repensando lo pblico a travs de la sociedad
cambio del patrn de relaciones entre el Estado y la sociedad: "la posibilidad de
que las 'clases peligrosas' invadieran la esfera de lo pblico a travs del
parlamento, que haba sido coto cerrado de los grupos dominantes, determina-
r que las funciones de aqul en el sistema poltico fueran decreciendo en
importancia en favor de ouas organizaciones, que amparadas en la racionalidad
tecnoburocrtica, habran de asumir d cenuo de los procesos de toma de
decisiones" (Porrantiero, 1988: 149).
En el discurso hegemnico la justificacin de este desplazamiento del locus
de las decisiones desde el parlamento a las instancias gubemamenral y adminis-
trativa, aparece dada por el cambio de la funcin del Estado, de la legislacin
a "la accin", que habra obligado a asignar una mayor importancia a las
estructuras que disponen de una mayor capacidad de accin (Garda Pelayo,
1977: 39). En efecto, el nuevo modelo se vincula con la necesidad de una
intervencin creciente ddEscado en el proceso econmico y con el consecuente
desarrollo del Estado de Bienestar que marca la preeminencia del Estado sobre
la sociedad y la valorizacin ideolgica de la interaccin entre el gobierno
administrativo, el capiral y el sindicalismo a los efectos de controlar el ciclo
econmico y, en general, de estructurar d orden social.
En s, el creciente intervencionismo estatal, tpico desde el ltimo cuarto
del siglo XIX, y que viene a ser una traduccin poltica de los conflicros de
intereses que no pueden ya seguir desarrollndose en el marco de la esfera
privada (Habermas, 1986:173), al asumir la tarea de la estructuracin social,
afecta de una manera ms tajante la necesidad de influir sobre el Estado y,
particularmente, sobre sus polticas, creando as la necesidad de la estructuracin
del Estado por la "sociedad" ( Garda Pelayo, 1977). La caracterstica predomi-
nante de esta influencia, es que los medios que ofrece la democracia aparecen
como insuficientes a efectos de su ejercicio, plantendose como problema la
interpenetracin directa de los centros de decisin estatales por parte de las
grandes organizaciones destinadas a la defensa de intereses sectoriales en el
sistema poltico y administrativo.
La presencia de tales organizaciones en la formulacin de las decisiones
polticasyadminisuativas es asumida como una consecuencia de la"
de la sociedad", tanto como un supuesto de la idea y praxis del Estado. El Estado
"social" se representa a s mismo como un sistema en el que la sociedad no
panicipa pasivamente como recipiendaria de bienes y servicios, sino que a
travs de sus organizaciones toma parte activa tanto en la formacin de la
voluntad general del Estado como en la formulacin de las polticas distributivas
y de otras prestaciones sociales (Garda Pelayo, 1977: 48).
Sin embargo, la denominada tendencia a la "estatificacn de la sociedad"
y a la "socializacin del Estado" que tambin es significada respectivamente
como "publificacin de la sociedad" y "privatizacin del Estado", admite otras
lecturas. De una parte, como ya fuera mencionado, la tendencia puede ser
interpretada como la de un proceso de abierta irrupcin de intereses privados-
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Lo pblico y las relarionl!1 Estado/sociedad O 3 5
particulares en la esfera pblica-estaral, expresado tanto en el rezago de las
instituciones democrticas en favor de las de base no democrtica como en la
puesta en marcha de mecanismos neocorporativos de organizacin de las
demandas sociales y de la elaboracin de las decisiones pblicas, no slo por las
directas de los intereses econmicos organizados para asegurar .su
proteccin, sino como forma de contrarrestar la ampliacin virtual de la esfera
de lo pblico, abierta por las mayores posibilidades de participacin popular.
De otra parte, en vinculacin con la anterior, d proceso tambin puede ser
interpretado como relativo a la "transformacin estructural de la esfera pbli-
ca", donde el signo est dado por su decadencia, en tanto que si bien penetra
en ms esferas de la sociedad pierde al mismo tiempo su funcin poltica, a
saber: la sumisin de los estados de cosas hechos pblicos al control de un
pblico crtico. Habermas (vid. supra, nota 4), en 1962, proporciona esta
interpretacin, sosteniendo que su causa es la interpenetracin -o
ensamblamiento-- de la esfera pblica con el mbito privado, producida
cuando los poderes sociales mismos solicitan la intervencin de la autoridad
pblica y le dan competencias para resolver los conflictos de intereses que no
pueden seguir desarrollndose en el mbito privado, al manifestarse las limita-
ciones de la competencia en el mercado, producto, entre otros, de la concen-
tracin de capitales. &, el intervencionismo estatal en la esfera privada, que es.
la traduccin poltica de esos conflictos, a largo plazo coincide con la transfe-
rencia de competencias pblicas a corporaciones privadas y con el proceso
contrario de sustirucin del poder estatal por el "poder social".
En la interpretacin habermasiana, precisamente cuando la sociedad
burguesa deja de ser un mbito privado, es cuando entre el Estado y la sociedad
surge una "esfera social repolitizada" que borra la diferencia enue "pblico" y
privado al confundirse entre s. De sostener una funcin de crtica y control
sobre el poder poltico, los poderes sociales pasan directamente a ejercerlo. El
principio de la crtica es as sustituido por el de la integracin. La exposicin
pblica de intereses abiertamente particulares, por su parte, sustituye al
raciocinio pblico de las personas privadas como pblico que, en tanto tal, si
bien constituido por un segmento de la sociedad (el pblico burgus), an
poda apelar a un discurso universalizante. El pblico, entendido como las
personas privadas polticamente raciocionantes,es desplazado por asociaciones
de inters que ejercen funciones pblicas directamente,_porpanidos que actan
como rganos dd poder pblico, por una prensa crecientemente manipulada
y por parlamentos mediatizados y subyugados. Por fin, la esfera pblica
confundida -estaral y social- se hace funcional tanto a la manipulacin del
pblico como a la legitimacin ante l.
La cuestin clave parecera pues. estribar en el hecho de que, como
consecuencia de las cfansformacione5 mencionadas, se produce realmente una
desprivatizacin de la esfera social tanto como una mayor "despublificacin"
del Estado. Paradjicamente, con ello la esfera pblica radicada en lo social
36 O &pensando lo pblico a miv de la soci<dad
resulta ampliada, pero a favor de la prdida de la autonoma de la sociedad
frente al Estado al dejar de mediar ante l.
Habermas, en efecto, sostiene que la integracin de los mbitos pblico y
privado coincide con la completa desorganizacin de la esfera pblica, la
"publicidad", que antao mediaba entre Estado y sociedad. "Esa funcin
mediadora pasa del pblico a unas instituciones que, surgidas del mbito
privado -<:amo las asociaciones--, o de la 'publicidad' --<:omo los partidos
polticos-, practican el ejercicio y la compensacin del poder en una relacin
directa con d aparato de Estado; los a su vez autonomizados medios de
comunicacin de masas sirven de vehculo para que estas instituciones consigan
la aquiescencia o, cuando menos, la resignacin del mediatizado pblico ...
Originariamente, la 'publicidad' garantizaba la conexin del raciocinio pblico
tanto con la fundamentacin legislativa del dominio como tambin con la
visin crtica de su ejercicio. Ocurre, empero, que ella ha ido posibilitando la
verdadera ambivalencia que es el dominio del dominio de la opinin no
pblica: la 'publicidad' es funcional tanto a la manipulacin del pblico como
a la legitimacin ante l. La' publicidad' crtica es desplazada por la publicidad
manipuladora" (Habermas, 1986: 205).
Por una parte, el pblico admitido slo para aclamacin. Por la otra, un
modelo de ejercicio del poder pblico, caracterizado por la triangulacin
asociaciones de inters-partidos-administracin pblica, sin mediaciones. Ta-
les constituyen expresiones de este proceso de desvalorizacin de la esfera
pblica, que afecta no slo al Estado, sino a la propia sociedad y que se inicia
a mediados del siglo pasado, "en aquella fase de antagonismos de clase ms o
menos desnudos [en que] se desgarra la publicidad misma por la escisin en two
nations, y adquiere as eo ipso la pblica presentacin de los intereses privados
una relevancia poltica" (Habermas, 1986: 219-220).
La transformacin funcional del principio de la "publicidad" afecta a su ve:r.
los dos rganos que originalmente se haban erigido en sus instituciones: el
parlamento y los partidos polticos, as como la modalidad a travs de la cual
se adoptan las decisiones polticas. Habermas destaca no slo el debilitamiento
y la prdida de funciones mediadoras por parte del parlamento, sino su
desdibujarniento como lugar donde las decisiones reservadas al compromiso
poltico se valen del procedimiento del raciocinio pblico. El parlamento
tiende a convertirse en lugar de encuentro de sujetos vinculados por el ml:fl.dato
de su partido y de registro de decisiones ya tomadas. Por otra parte, las
decisiones polticas revisten las nuevas formas de un regateo, de una negocia-
cin. En la arguroentacin habermasiana (1986: 224-225), los cambios en
referencia estaran sustentados en la prdida de la autonoma de la esfera privada
que, en el pasado, garantizaba la exclusin de los conflictos de intereses del
mbito legislativo, posibilitando que en ste slo se debatieran las condiciones
generales del equilibrio de intereses. Al mantenerse la concurrencia de intereses
-de las personas privadas como propietarios privados- sujeta a la regulacin
Lo pblico y las relar:Wne1 Estado/sociedad O 3 7
del mercado, en el seno de la "publicidad" polticamente activa podan
desarrollarse los conflictos sobre una base de intereses relativamente homog-
neos -"d inters comn" de los propietarios privados- y en formas relativa-
mente razonables. En cambio, postula Habermas (1986: 225), "en cuanto los
intereses privados, colectivamente organizados, se ven necesitados de configu-
racin poltica, tienen que llevar a 'publicidad' conflictos que trastornan de raz
la estructura del compromiso poltico. La publicidad carga abara con el lastre
de tener que compensar intereses, tarea que se aparta de las formas clsicas de
acuerdo y compromiso parlamentario". Dado que la compensacin ck intereses
tiene que ser literalmente "negociada", pero dado a su vez que ella contina
subordinada a la pretensin liberal de la "publicidad" (a saber, buscar la
legitimacin en el bienestar comn),la negociacin de los compromisos debe
trasladarse fuera del mbito parlamentario. As resultan relativizados los
procedimientos tradicionales de la adopcin de las decisiones polticas: a la
jerarqua y al mtodo democrtico se les agrega la confrontacin de fuerzas y el
juego de presiones y contrapresiones propios de la negociacin. Con ello, el
mbito de las decisiones se desplaza cada vez ms fuera del mbito parlamen-
tario y, en general, de los procedimientos institucionalizados de la "publicidad"
(8). La democracia en el Estado resulta, pues, un asunto cada vez ms
problemtico.
En este proceso, los propios partidos son crecienremente objeto de reglas
que corresponden ms al mbito del mercado que al mbito poltico y se tornan
en sujetos progresivos de la privatizacin de lo pblico. Bobbio (1986h:l07-
111) refiere a los fenmenos del "gran mercado" y del "pequeo mercado" o
"mercado poltico por excelencia". El primero se desarrolla entre los partidos,
en tanto sus relaciones son dominadas por la lgica privada del acuerdo, as
como en la medida en que fcticamente --en contra de los fundamentos
normativos- opera el mandato imperativo, en vez del mandato libre (9). La
relacin entre pblico-partidos- parlamento se interrumpe en contra de los
primeros, en tanto los partidos actan ms como mediadores (y representantes}
(8) Habermas (1986: 226) d ~ t c que "la creciente integracin dd Estado en una sociedad que
no es ya como tal una sociedad polltica, exige decisiones en forma de compromisos temporales,
esto es, d intercambio directo de favores e indemnizaciones particulares sin recurrir a los
procedimientos instirucionalizados de la publicidad".
(9) Bobbio (1986b: 109) se.ala que d paso de la representacin obligatoria a la representacin
libre "puede ser interpretado como el paso de una concepcin privati.sta dd mandato -por la
que el mandatario acta en nombreyporcuentadd mandante, y si no acta dentro de losllmites
del mandato puede ser revocado- a una concepcin publicista, por la que la relacin entre
dector y electo ya no puede ser representada comO uha relacin contractual, porque tanto uno
como ouo estn investidos de una funcin pblica y su vnctilo es una tpica relacin de
investidwa, por laque d investido recibe un poder pblico y por tanto debe ejerce!sed.icho poder
en favor del inters pblico'".
a travs de la socialad
.estrictamente particulares y los representantes "de la nacin"
parlamento, en vez de ejercer su mandaro libremente en favor dd
pblico", tienden a actuar slo como mandantes de partidos. Final-
u-- wnbin la propia relacin entre d pblico y los partidos es objeto de
. ransformacin: "los ciudadanos electores investidos --en cuanto dectores-
de una funcin pblica, se vuelven clientes, y una vez ms una relacin de
naruraleza pblica se transforma en una relacin de naturaleza privada"
(Bobbio, 1986b: 11 O). Dd voto de opinin se pasa cada vez ms as al voto de
intercambio.
Pero este proceso de abierta privatizacin de los asuntos y su jetos pblicos
no se desarrolla libre de contradicciones, ni siquiera en el discurso que asume
su defensa.
El Estado pos-liberal que se inicia a fin dd siglo XIX, y que adquiere un
perfil propio a partir de la crisis de los afias treinta, no slo estar signado por
el intervencionismo econmico yd neo-corporativismo poltico bajo los rasgos
esbozados precedentemente. Es tambin un "Estado social'', al menos clara-
mente en Europa despus de la segunda posguerra.
El propio GardaPdayo (1977: 15, 29) reconoce que &ente ala amenaza de
la revolucin social y, por ende, frente a la cuestin de la estabilidad dd sistema
capitalista, la preccupacin dd Estado por d bienestar social y, en general, por
la correccin de los efectos disfuncionales -las desigualdades sociales- de la
sociedad industrial, refleja la opcin por la reforma social. Las causas de su
desarrollo, aunque mltiples, estn en gran medida asociadas ala necesidad de
disminuir el potencial insurgente de los partidos obreros, ostensible ya a prin-
cipios de siglo, canto como a Jos requerimientos de ajuste frente a los desequi-
librios econmicos puestos en evidencia con la crisis de Jos aos treinta. En
cualquier caso, en este proceso de recomposicin de la hegemona lo que des-
taca es la preeminencia que adquiere la nocin de la justicia distributiva y, junto
a ella, para la esfera social, la conquista de derecbos sociales y la ampliacin
formal de los derecbos polticos (en general, d fortalecimiento de los derecbos
personales), paraldamenre a una rdarivizacin dd valor de la libertad -
econmica, fundamenralmenre-y, por ende, de los derechos de la propiedad.
En efecto, el paso de la justicia conmutativa (que sustentaba el Estado
liberal) a la justicia distributiva, abre la promesa de un desarrollo econmico y
social promovido directamente por el Estado. La asuncin de la responsabili-
dad por la "procura existencial" y por la integracin social, legitima la
preeminencia de la accin econmica y gestora dd Estado por sobre la poltica,
pero tambin la rdarivizacin dd valor de la libertad que haba sido d valor
supremo para las doctrinas liberales. Se reconocer as que "en el Estldo social,
la libertad es un valor de primer rango, pero que slo puede hacerse valer
articulado a otros (ante todo a la seguridad econmica) que han de ser
garantizados materialmente por la intervencin concertada (y no separada) de
los poderes del Estado" (Garda Pelayo, 1977: 57). Con ello, en la prctica, no
Lo pblico y las "14&Um" &mdo/rodalaJ O 39
slo d principio de la divisin de poderes resulta modificado sino el propio
contenido de los derechos.
La asuncin de los derechos sociales, a costa incluso de los derechos de
propiedad, supone que los derechos dejan de ser meramente negativos (dere-
chos que facilitan d que los sujetos se sustraigan al poder del Estado) y que, por
ende, pierden su carcter delimitador de una esfera privada autnoma. Haber-
mas (1986: 251, 252-257) interpreta este proceso, sobre todo en lo que
concierne a los derechos polticos mismos, como garantas de participacin que
d Estado tiene que proporcionara partir del momento en que las instituciones
de la esfera pblica misma se han convertido en un poder social. En la medida
en que ya no hay una participacin en igualdad de oportunidades en las
compensaciones sociales y en las instituciones polti<:as, esa participacin es
aboca expresamente asegurada por d Estado, "slo as puede seguir estando
comprometida la ordenacin polfcica con la idea, otrora arraigada en las
instituciones dd Estado burgus de derecbo, de la publicidad politicamente
activa; slo asf... puede seguir comprometida con esa idea en las condiciones de
una publicidad sometida tambin a una transformacin estructural" (op. cit.,
p. 251). Al no estar d pblico constituido por personas igualmente facultadas
tanto desde el punto de vista formal como desde el punto de vista material, lo
que no puede ser garantizado por delimitacin, necesita ahora de garanta
positiva: la participacin en prestaciones sociales y la participacin en las
organizaciones de la publicidad poltica, tanto como un mayor mbito de
competencia de esa. participacin. Es en este marco donde se produce el
reconocimiento como sujetos polticos de las organizaciones sociales que
actan en rdacin con el Estado, as como la propia ampliacin de los derechos
fundamentales liberales (libertad de opinin y expresin, asociacin y de
reunin, la libertad de prensa, ere.), interpretndose positivamente como
garantias de participacin.
La conexin dd principio de igualdad con el ideal de participacin, en d
marco de la idea de autodeterminacin, lleva incluso a asumir la necesidad de
ampliar la propia esfera dd ejercicio democrtico. Se considera as que "la
participacin en la formacin de la voluntad estatal debe ser perfeccionada con
una participacin en d producto nacional a travs de un sistema de prestaciones
sociales y con una participacin en la democracia interna de las organizaciones
y de las empresas a travs de mtodos como d control obrero, la cogestin y la
aurogesrin" (Garca Pelayo, 1977: 26). De esta forma se asienta la nocin de
que "el Estado social tiene como supuesto la democracia poltica, pero se
caracteriza, adems, por su tendencia hacia la instauracin de la democracia
social, cuyas formas capicales son la democracia econmica y la democracia
empresarial" (p. 48).
A una creciente "despublificacin" dd Estado e incluso, de la propia
sociedad, se une as la promesa de una ampliacin de la esfera pblica, no slo
con relacin al mbito de su ejercicio (lo econmico), sino de sus sujetos (las
11'
40 O Repmsatulo lo ph/ico a travs e la sodedad
clases populares). Acl estriba la principal paradoja del Esrado social y su
contradiccin inmanente, que se despliega con la mayor intensidad en el
mbito estrictamente poltico de sus articulaciones con la sociedad y, dentro de
sta, en la relacin individuos/organizaciones.
En suma, mientras en d transcurso del siglo aumentan a niveles jams
conocidos las oportunidades de participacin poltica con relacin al Esrado,
la esfera poltica propiamente tal resulta vaciada de contenido o bien, anulada
en sus posibilidades de actualizacin prctica. Fcticamente, ellaquedacitcuns-
ctita a la exposicin pblica de intereses particulares y por tanto, restringida a
determinados miembros del pblico como personas privadas (10), a travs de
sus organizaciones y partidos. La esfera pblica-social experimenta pues no slo
una recomposicin sino una abierta desnaturalizacin al dejar de mediar entre
el Estado y la sociedad para integrarse a aqul. Por otra parte, ms all de las
fronteras de esta esfera, la extensin de los derechos polticos posibilita la propia
ampliacin del pblico, el que sin embargo, permanece acotado como pblico
de "electores", a su vez, crecientemente disgregado y mediatizado por la nica
esfera pblica que ha adquirido relevancia: las organizaciones y partidos
actuando en nombre de intereses particulares. Mientras ellos desarrollan un rol
poltico activo, imbricados a tal grado con el Estado que ms parecen rganos
de l, la mayora permanece "silenciosa". Pero esta conuadiccin no es. fortuita:
"en el Estado social que, sobre todo, administra, distribuye y asiste, menguan
los intereses
1
polticos' de los ciudadanos, constantemente subsumidos a los
actos de la administracin, y acaban reducindose primordialmente a
ciones ligadas a la profesin, la representacin de las cuales tiene que correr a
cargo, evidentemente, de las grandes organizaciones sociales" (Habermas
1986: 237). La propia modalidad de las relaciones que se configura entre el
Estado y la sociedad, cercena las oportunidades de participacin que son
abiertas por ella misma. Esta contradiccin, no obstante, no se desenvuelve
exclusivamente a nivel de la prctica. El discurso a favor de la extensin de la
democracia que es propio del Estado social, se enfrenta con un modelo
democrtico, asenrado ala largo de su desarrollo, que desvaloriza tericamente
el papel y sentido de una esfera pblica radicada en lo social.
En efecto, tal como lo mostrara Caro le Pateman (1970), en las teodas de
la democracia que se desarrollan en el segundo tercio del siglo, el concepto de
participacin tiene asignado un rol mnimo o slo aparece desarrollado para
enfatizar en los peligros de una amplia participacin popular en la poltica. La
base de la mayotla de las teoras recientes es proporcionada pot Joseph A.
Schumpeter quien en la dcada de los cuarenta intenta aportar una definicin
"realista" de la democracia -la teora elitista-, mostrando que la centralidad
(1 O) Habermas distingue dos funciones 'publicistas: d raciocinio pblico de las personas privadas
como pblico y la exposicin pblica de intereses privados individuales o colectivos (1986: 219).
pb" y 1m ,./,rim,. &t44ol=i<ad O 41
asignada a la participacin poltica por la "doctrina clsica" no tiene un
fundamento empricamente realista. Lo que aparece siendo una constatacin,
se convierte, sin embargo, en una prescripcin normativa: los nicos medios de
participacin abiertos al ciudadano son los votos, a travs de los cuales slo
puede ejercer un poder de veto indirecto. La participacin poltica resulta asf
recubierta de una "funcin puramente protectora" de los intereses privados,
tanto como la naturaleza "democrtica" del sistema poltico queda sujeta a la
forma de "arreglos institucionales", particularmente al nivel nacional, que
aseguren la adecuada competicin de las lites pot los votos dectotales. Con
ello, no slo d procedimiento releva crecientemente el contenido de. la
democracia, sino que es asentada la reificacin del Estado como esfera de lo
pblico. Se tiende as un puente con el proceso que se gesta en la ltima parte
del siglo XX.
La crisis de la democracia misma: lo pblico difominado
En la actualidad aparece cuestionada la centralidad del Estado, supuesta-
mente a favor de la sociedad. Podra pues-asumiese que existe, en el curso del
desarrollo de las sociedades modernas, un tercer desplazamiento de la esfera
pblica, que la asienta definitivamente en lo social. Sin embargo, los anlisis de
quienes han estudiado el conjunto de doctrinas que avala tal posicin permiten
concluir que d proceso opera en sentido inverso, tanto como que l constituye
el soporte ideolgico-poltico del cambio de matriz econmica dominante.
La respuesta neoliberal a la crisis econmica que comienza a gestarse en los
aos setenta bajo el aleto del Estado de Bienestar, tiene su correlato en el
proyecto neoconservad.or, que ya se insina en la dcada de los sesenta como
una respuesta a lo que es interpretado como una crisis de
"gobernabilidad" generada en los lmites del sistema por las expectativas
culturales que el mismo sistema produce pero que no puede absorber. Es en la
manifestacin de la paradoja del Estado de Bienestar, que simultneamente
afirma la despolitizacin social y amplias expectativas de participacin popular,
donde anda sus races el referido proyecto, el que ya en la dcada de los
cincuenta se haba comenzado a expresar como "conservadurismo tecnocrtico",
con su visin del progreso asentado en la racionalidad cientfico-tcnica,
extensiva al propio funcionamiento del sistema poltico.
En s, d ncleo semntico del neoconservadursmo no es nuevo. Ocurre,
sin embargo, que adquiere su propia y autntica identidad en la reaccin crtica
a los nuevos movimientos sociales y contraculrurales (Dubiel, 1993: 8).
Comparte con la Teora Crtica, representada sobre todo por Habermas, el
reconocimiento de la if!Iportancia que__ tiene para diagnos_ticar la crisis de la
decnoctacialibe:al, pot un lado, el crecimiento drstico durante los aos setenta
de una mentalidad de protesta participativa y, por otro lado, la utilizacin
intensiva de las instituciones democrticas. Como acota Dubiel, ambos parti-
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42 O Repnu4ndn lo pblico a travis de la Jociu/ad
cipan -unos bajo el concepto de crisis de legitimacin, otros, bajo el de
ingobernabilidad- de evaluaciones similares, a saber, que una modernizacin
de la sociedad orientada por los imperativos funcionales de la economla
capitalista y de la administracin polltica entran en una relacin de tensin con
la norma democrtica de autodeterminacin poltica. Sin embargo-, sus
cripciones son absolutamente distintas, tanto como lo ha sido su capacidad de
influencia polltica.
El proyecto hegemnico dd neoconservadurismo en definitiva busca
restaurar los fundamentos no polticos de la sociedad. Ms an, su objetivo
ltimo es el derrocamiento de la poltica misma y la limitacin de la democracia
estrictamente a una cuestin de procedimiento. En ese objetivo, tambin d
Estado resulta resignificado.
El desafio al modelo liberal de democracia, que paradigmticamente
representa el mayo francs del 68 y que se extiende en el capitalismo avanzado
en los primeros aos de la dcada de los setenta, crea el marco para la
formulacin de la tesis de la ingobernabilidad que popularizara la Comisin
Trilateral en 1974 a travs de los planteamientos de Crozier, Huntington y
Watanu.ki, conduciendo a asumir que existe una relacin problemtica entre el
liberalismo y la democracia. En el diagnstico de la crisis son relevadas las
exigencias de un control participativo sobre las entidades pblicas asl como
iniciativas concretas. para s. institucionalizacin; la disposicin de 1a poblacin
hacia comportamientos polticos "no convencionales" y el crecimiento de
actividades polticas referidas a iniciativas ciudadanas y de nuevos movimientos
sociales; la creciente proclamacin de exigencias y disposiciones conflictivas en
mbitos "pre-polticos", por ejemplo: moral-culturales y econmicos (aborto,
cogestin empresarial, ere.); una mentalidad de protesta cada vez ms
ten te en sus motivos, cuyas distintas expresiones se mantienen unidas a travs
de orientaciones de valor relativas a igualdad social y participacin pol!tica;
junto con una elevada sensibilidad pblica frente al abuso del poder de los
rganos ejecutivos, altos grados de fluctuacin electoral, vnculo identificatorio
decreciente con partidos polticos y, al mismo tiempo, crecimiento de formas
de identificacin polltica que representan intereses de grupos especificas (11).
En este marco, en la interpretacin de la crisis bajo la frmula de la
"ingobernabilidad" serian las instituciones previstas por el Estado para la
formacin polltica de la voluntad las que llegaran a depender de corrientes
parlamentarias, mientras que, al mismo tiempo, los rganos de funciona-
(1 1) Estos fenmenos fueron rese.ados en d informe de la Comisin TrilateraJ en referencia. Los
hemos extraido de Dubid (1993: 47,48) quien los consigna para mostrar que ellos ponen sobre
d tapete la tesis segn la cuaJ un "exceso de democracia" hace pdjgrar la existencia de las
sociedades liberales.
Lo pblico y 1m""''"'"" l!,t<doho<i<dad O 43
miento estatal se bloquearan tendencialmente por una sobrecarga de rareas
(Dubiel, 1993: 49).
Esta tesis, emparentada con la reorla elitista de la democracia desarrollada
por Schumpeter (12), es posteriormente llevada a extremos ms radicales por
otros tericos y es convertida en la base de programas polticos autoritariqs que
se asientan a partir de mediados de la dcada de los setenta (13). Su lucha ser
doble: por una parte, contra d riesgo de la explosin participativa; por otra,
contra el Estado de Bienestar al asumir que, en nombre de la igualdad, restringe
la libertad. Su atencin gira as en cmo recomponer tanto la sociedad como
d propio Estado para exorcizar las amenazas que se ciernen sobre d sistema
liberal.
En efecto, dado el peso adquirido por el intervencionismo estatal, el
diagnstico no slo apunta a relevar la ingobernabilidad de la democracia, sino
a asumir la crisis como "una crisis dd Estado". El acento en 1a dimensin
poltica -ms que econmica- de la crisis, adjudica al Estado "las dificultades
por compatibilizar las exigencias del orden polltico (pleno empleo, seguridad
social, redistribucin de ingresos) con los requisitos del capital privado (alta tasa
de acumulacin y productividad, libre disposicin sobre inversiones, baja
tributacin)" (Lechner, 1981: 66), as como reconoce la incapacidad del Estado
para cohesionar las relaciones capitalistas de produccin.
Como es bien conocido, en la solucin a los problemas diagnosticados el
mercado adquiere la mayor relevancia llegndose a sostener que es l, y no d
procedimiento democrtico, el que puede garantizar un buen gobierno. Para
ello, sin embargo, el mercado debe desplegarse sin coacciones. El "gobierno
mnimo" encuentra ac una primera justificacin. Este, sin embargo, sobre
todo debe ser capaz de resistir las demandas populares y los intereses
dos. Por tanto, debe ser tambin un "gobierno fuerte" capaz de imponer y hacer
respetar las leyes del mercado.
En lo que concierne a su abordaje respecto de la sociedad y al postulado
normativo en torno a ella, es preciso considerar dos planteamientos
mente antagnicos. De una parte, la imagen de una sociedad autoregulada
-a travs del mercado- que vuelva superfluos el Estado y la propia poltica.
De otra parte, el "miedo a las masas" que arrastra de su pasado liberal, --el
peligro de la ingobernabilidad en trminos actuales-. Slo en el marco de esta
doble comprensin puede ser relativizado el peso que aparenterp.ente es
concedido en la actualidad a la sociedad sobre el Estado.
(12) Como bien destaca Dubiel (1993: 56, 57l.en "las condiciones parad xito del mtodo
democrtico" reseadas por--Schumpeter se anticipan todos los argumentos que ms tarde
utilizar la literarura neoconservadora sobre la ingobernabilidad, pues en la perspectiva.
neoconservadora, aparece como ingobernabilidad la desaparicin de aqullas.
(13) Un caso paradigmtico lo represent d rgimen militar de Augusto Pinochet en Chile.
44 o Rep"""""" "'pblico. "'""de la somdaJ
El denominado "miedo a las masas" proviene fundamentalmente de
asumir las demandas populares como amenaza a la gobernabilidad del sistema,
as como de considerarquelaampliacin del mbito poltico y el" asfixiamiento"
de la libertad econmica, es el resultado inevitable de sus presiones. Bajo esta
ptica, pata lograr la desestatizacin y el incremento de la gobernabilidad,
resulta necesaria la "desmasificacin". A su vez, para ello hay que desplazar la
decisin final desde la instancia poltica a una instancia social: el mercado. Este
controla socialmente a las masas restableciendo la responsabilidad individual
(Lecbner, 1981: 49).
El mercado, sin embargo, no constituye la nica solucin a la necesidad de
controlar a las masas, tematizada por el neoconservad.urismo. Como lo destaca
Lecbner, la gobernabilidad sobre ellas tambin es abordada como el problema
de su integracin social a travs de la invocacin ala religin, a una personalidad
moral por encima de las personalidades paniculares, como restauracin de la
comunidad perdida en el mercado. Por otra pane, a diferencia del proyecto
clsico del conservadurismo, donde el control es relevado como "orden", en
funcin del cual la poltica es asumida como organizacin, el proyecto
neoconservador ya no pretende estructurar/ disciplinar la denominada "sacie
dad-masa" mediante la organizacin, sino desmantelar las organizaciones para
retornar al mercado en tanto "orden espontneo".
Para asegurar la neuttalizacin de las organizaciones sociales -y en
general, pata desorganizar a los grupos sociales- el discurso remite a la imagen
del "derrocamiento de la poltica". En este contexto se reivindica una autoridad
mnima no sometida a la participacin poltica activa y a las demandas sociales,
cal como lo expresa claramente una aseveracin de Friedricb Von Hayeck,
citada por Lecbner (1981: 63): "podemos impedir al gobierno servir a los
intereses especiales slo privndolo del poder de usar la coercin pata hacerlo,
lo que significa que podemos limitar los poderes de los intereses organizados
slo limitando los poderes del gobierno". Esta limiracin del gobierno, que
pretende traducirse tambin en su descentralizacin: "hay que 'descentralizar'
el poder a fin de que el poder individual -la propiedad privada- no sea
neutralizado por la organizacin de los desposedos" (1981: 70), deviene
finalmente en la restriccin y el propio cuestionamiento de la democracia. As,
"liberalismo y democracia, que desde hace un siglo hasta hoy fueron conside-
rados siempre, la segunda, como la consecuencia natural dd primero, muestran
ya no ser del todo compatibles, coda vez que la democracia fue llevada a las
extremas consecuencias de la democracia de masas ... " (Bobbio, 1986b: 98).
El "derrocamiento de la poltica" y la limiracin de la democracia surgen
en definitiva como necesidades al constituirse en amenazas la preocupacin por
el orden social de una, as como las decisiones colectivas de contenido material
de pane de la otra. En tanto las discusiones en torno a los valores -la
racionalidad material-, significan poner sobre el tapete las "cuestiones" de la
igualdad y la justicia, la bsqueda por determinar colectivamente las condicio-
Lo pblico y las "taa."" Estado/sociedad O 45
nes de la vida social es vista como arbitrariedad y coercin. Por su parte, siendo
la libertad individual el nico principio moral, slo el mercado -y_ su
racionalidad formal- es el que puede asegurar reglas de conducta justas. En
cales condiciones la poltica slo es aceptada en tanto tcnica y la democracia
como procedimiento, limitada al empleo de la regla de la mayora para cambiar
de gobierno y establecer ciertas leyes generales -formales- (I.ecbner, 1981).
Bajo este marco, lo que re,sulta finalmente cuestionado es la propia
existencia de una esf,era pblica, ya no slo en el Estado sino en la sociedad
misma. Con ello, el pretendido discurso a favor del forcalecimienco de la
"sociedad civil" es abiertamente escindido de la demanda por publificacin",
reforzando su opuesto. La descentralizacin de las decisiones a fuvor de la
sociedad, resulta la consecuencia poltica lgica de conceder al mercado la
cualidad exclusiva de regulador de la vida econmica y poltica, y de asumir
--apoyados en la teora de la eleccin pblica- que las autoridades polticas
y la burocracia pblica tienden a usar las instituciones pblicas pata maximizar
su propio bienestar. Pero no es slo que la sociedad civil aparezca destacada slo
por "defecto" (si debe haber menos Estado, entonces debe haber ms sociedad
civil), sino que su propia cualidad deriva a su vez de aquella que hace recbazar
al Estado: la poltica.
Tal como ya se ha advertido, el objetivo neoconservador es el derrocamien-
to de la poltica, por tanto el disourso a favor de la reduccin del papel de las
instituciones pblicas-estatales no deviene en uno que fundamenta la
cin del espacio poltico a favor de la sociedad. Al contrario, la administracin
de la participacin poltica, la "funcionalizacin-tecnificacin" de la participa-
cin social y la concepcin de la democracia como "mtodo o procedimiento"
se convienen en las expresiones concretas de esta particular valorizacin de la
instancia social que, en definitiva, parece fundar el desplazamiento de las
decisiones hacia ella en la necesidad no slo de establecer controles al gobierno,
sino de desactivar las demandas populares. Desmovilizacin y despolitizacin
social resultan as las concracaras del forcalecirniento de la sociedad civil y de la
retraccin de las instituciones polticas.
La recuperacin y ampliacin de lo pblico en lo social
El discurso crtico alternativo tiene tanto algunos asideros prcticos como
mltiples fuentes y sentidos. Abarca desde una crtica radical a la democracia
occidencal y a los conceptos pblico-privado que la subyacen, hasta el cuestio-
namiento mismo dd sistema capitalista, y de la relacin que ste supone entre
la poltica y la economa, con d-e gradaciones que remiten a diversos
fundamentos y que delimitan objetivos sociales no siempre coincidentes.
Los ejes sobre los cuales se desenvuelve la crtica son tambin varios. En los
extremos, envuelven la negacin de la concepcin holstica de la sociedad y de
46 O &pmsano lo pblico 4 travh de la sociedad
la identificacin entre inters particular y representacin general que ella
arr:astra; incluso abarcan la propia relacin entre la esfera pblica y la poltica
El antecedente ms directo que incluye ambos ejes es ciertamente la teora de
Mane. Este no slo enfatiza en el carcter ideolgico de la opinin pblica y, en
general, en la fulacia de la representacin de la esfera pblica burguesa corno
asil!nto de lo universal, sino que cuestiona la capacidad transformadora de la
pol!tica, en la medida en que la esfera econmica est cruzada por el antagonis-
mo de las clases sociales y se basa, por tanto, en la dominacin. Marx consrmye
su contramodelo social, como lo advierte Habermas (1986:160), en la inver-
sin de la clsica relacin entre la esfera pblica y la esfera privada. La critica y
el control que ejerce la esfera pblica-social se extiende a aquella parte de la
sociedad depositaria de la disposicin sobre los medias. de produccin: el
mbito del trabajo socialmente necesario. De acuerdo con el modelo propug-
nado por Marx, la autonoma de la sociedad no se basa ya en la propiedad
privada sino en la propia recuperacin de la esfera pblica, la que a travs de la
absorcin del Estado por la sociedad, deja de rnecliar entre una sociedad de
propietarios privados y el Estado, para pasar a garantizar el pblico autnomo
para s. La sociedad comunista representara as el estadio social donde se
produce una separacin de lo pblico y la pol!tica: al desaparecer la lucha de
clases, pierde su sentido la poltica como dominacin y el poder poltico se
despliega como "publicidad", o sea como poder efectivamente pblico. Pero
ste transmuta su propio carcter, puesto que en el modelo de Marx (y de
Engels) al producirse la socializacin de los medios de produccin y al
someterlos -y en general, someter a la naturaleza- al control racional de los
productores asociados, la autoridad transforma su carcter polirico en adminis-
trativo: en d lugar del gobierno sobre las personas, aparece la administracin
sobre las cosas y la clireccin de los procesos de produccin.
En el marco de la crtica que no opone un moddo econmico alternativo
al capitalista, el foco de atencin es ciertamente ms circunscrito. Surge, en
primer trmino, asociado a la posibilidad de un pblico ampliado, as como a
una crtica a la visin de la sociedad como un todo.
Al revelarse la relacin entre participacin pol!tica de unos y exclusin de
la mayora, resultan cuestionadas desde la teora democrtica de Rousseau,
hasta la presente visin sustentada por el neoconservadurismo, con base en la
forma como ambas resuelven el problema de la confOrmacin de una voluntad
general. En efecto, recurriendo al principio de comunidad {moral o nacional),
como lo aprecia Lechner (1981: 54), los conservadores enfrentan la misma
clificultad que encuentra la teora democrtica en el postulado de la soberana
popular. Ambas nociones establecen una identificacin directa entre inters
parriculary representacin general. A fulta pues de mediacin, no hay modo de
absorber los conflictos en el seno de la comunidad, salvo por exclusin. Mismo
resultado que deviene de la teora del liberalismo clsico, cuando a partir del
reconocimiento de la existencia del conflicto social, abiertamente postulaba la
Lo plJa> y ka ,.,J.aona Ll4dolmdedJ O 4 7
necesidad de recurrir a una organizacin restrictiva -particularmente, del
derecho al sufragio- para garantizar la influencia de una opinin pblica
minoritaria frente a las opiniones mayoritarias pero no dominantes.
Pero tras la crtica que surge asociada a tal constatacin, existen muy
diversas posiciones. Unas, que explcitamente descartn toda posibilidad de
existencia de un principio de legitimidad democrtica Otras, que clisuelven el
conflicto con la esfera poltica, simplemente negando su existencia Estas
ltimas, partiendo del principio de la pluralidad y del derecho a la autodeter-
m i n c i n ~ reivindican una vida social autnoma que se desenvuelva en peque-
.as comunidades autosuficientes. Su actitud paradigmtica, por tanto, puede
ser significada como de" atrincheramiento" de la sociedad-"las sociedades"-
frente al Estado y, en definitiva, como antipolirica. En tal sentido queda
rendido el puente con las primeras posiciones, que pueden ser representadas por
los enfoques posmodemsta.s en torno a la democracia. Tales enfoques
problemarizan sobre los fines mismos de la civilizacin moderna (la crisis de la
idea de la historia y del progreso) y su visin europocnrrica {V arrimo, 1990),
pero tras negar roda posibilidad de apelar no slo a un criterio unvoco de
verdad, sino a cualquier fundamento tico, tienden a concluir en la legitimacin
del presente y sus modelos sociales {14). As, su crtica a los intentos de
uniformar la sociedad, sus esfuerzos por invocar la revalorizacin de las
minoras en el marco del respeto a las diferencias, su desconfianza hacia toda
forma de tecnocracia y burocracia, pueden devenir en la negativa a problematizar
sobre el modelo de democracia existente, as como en la aceptacin implcita
no slo de las disparidades culturales e ideolgicas, sino de las diferencias
socioeconmicas y poltico-institucionales {Mansilla, 1994: 98), producto de
una extens6n irrestricta del "respeto a las diferencias".
El proceso de liberacin de las cliversidades, abierto, entre otros, por la
irmpcin de la "sociedad de los medios de comunicacin" (V arrimo, 1990) y
que es rescatado por el denominado posmodernismo, encontrara, sin embar-
go, al menos dos vas de despliegue. Una, representada por la versin moderna
de la Teora Crtica y sus variantes, que remire a la posibilidad de apelar a una
racionalidad comunicativa que conduzca a hacer valer el principio tico
discursivo, al menos en torno a una teora de la legitimacin poltica (Cohen/
Arara, 1992), si no deJa universalizacin comolameclidadela cali<\ad racional,
(1 4) Es interesante constatar, sin embargo,la contradiccin que sude suscitarse en rdacin con
la cuestin de los fundamentos ticos. Mansilla (1994: 93) de hecho afirma que: "entre los
componentes de un derecho narural de vieja raigambre que-deberan ser preservados para hacer
de la democracia aaual algo ms humano y ms raionable que un mero conjunto de reglas de
juego para la rotacin ordenada de lires, se hallan el derecha a Ja resistencia contra malos
gobiernos o contra transgresiones alaleyde parte de los poderes dd Estado ... , d carcter derivado
y relativo dd Estado y dd gobierno y la fundamentacin iusnaruralista del derecho a Ja
propiedad .. ."
4 8 D &pensando J pblico tZ trtZvis de la sociedad
democrtica y humana de las normas sociales (Mardones, 1990: 38). La oqa
posibilidad, ofrecida desde el posmodernismo, consiste en asumir que "un
sistema altamente pluralista es per se un orden social que carece de un principio
de legitimacin sustentado por todos, [tanto como] que la democracia moder-
na no puede brindar la seguridad emocional y los principios de una legitimidad
colectiva de ndole sustantiva, universal, objetiva y, simultneamente, racional"
{Mansil!a, 1994: 91 ). Ahora bien, si se acepta que el pensamiento posmoderno
imposibilita ir ms all de consensos locales y temporales, que no permite
disponer de criterio alguno para discernir sobre las injusticias sociales y que, en
definitiva, termina no ofreciendo apoyo a la democracia (Mardones, 1999: 38),
el dilema en referencia puede. resultar zanjado a favor de los postulados de la
Teora Crtica, y particularmente de los desarrollos recientes de Habermas en
torno a un concepto normativo de lo pblico.
Intentaremos mostrar, sin embargo, que an en este ltimo marco surgen
dilemas conceptuales y prcticos. En lo que sigue nos referiremos a ellos
enfatizando particularmente en las distintas rdaciones de influencia que son
postuladas respecto del Estado. Resaltaremos tambin las diferencias que es
posible encontrar segn cual sea el objeto relevado del discurso tico, as como
algunos de los problemas que se abren cuando el mbito de atencin es el
latinoamericano.
Previo a todo ello, nos detendremos en algunos postulados ms genricos
para afirmar que cuando el discurso en pos de la democratizacin, asentado en
la perspectiva de la sociedad, carece de contenidos claros, tiende a diluirse el
fundamento del fortalecimiento de la sociedad civil y que, incluso, la apelacin
directa a la ampliacin de un espacio pblico radicado en la sociedad, puede
devenir en un discurso vaco de sentido.
Una prim<ra aproximacin a lo pblico en lo social: las nociones elusivas
Como ha sido ilustrado anteriormente, d discurso hegem9nico, al carac-
terizar la esfera de la produccin como mbito privado, oculta su carcter
pblico y social. Ello, como lo sealaran Lander/Uribe (1987), no slo elude
de la discusin el hecbo de que en el terreno econmico existen relaciones de
poder cuyo ejercicio tiene consecuencias centrales en la conformacin de la vida
social, sino que adems, al circunscribir aqullas slo a la esfera estatal, asume
que --de ser posible- su exclusiva democratizacin -y/ o reduccin- puede
conducir a ampliar el mbito de autonoma y libettad de la sociedad. De esta
fprma, quedan recortados tanto los objetos de la democratizacin como la
propia esfera pblica. En la prctica, sin embargo, dicba esfera se extiende hacia
la sociedad aunque, segn la orientacin impresa histricamente, bsicamente
circtinscrita al trfico mercantil. El desafo, por tanto, es su democratizacin,
asumiendo que la esfera pblica abarca centralmente a la sociedad misma y
reconociendo a la v < : ~ . su pluralidad y su rol clave incluso en la propia
Lo pblico y las relaciones Estllolsocka O 49
uaosformacin del Estado. En tal sentido, la cuestin central que debe ser
destacada apunta a la rearticulacin de las relaciones entre el Estado y la
sociedad, en el marco de su recuperacin como esferas simultneamente
pblicas y politicas.
Resulta, sin embargo, que entre los enfoques pluralistas que pueden
devenir en antipolticos conservadores-- mencionados precedentemente
y aquellos que asumen como objeto la referida problematizacin de la relacin
Escado/sociedad, existe una zona gris que tiende a generar una comprensin
dualista de ambas esferas y/o que deviene en enfoques auto-reli:renciados y
difusos acerca de su uansformacin.
En esta ltima perspectiva destacan particularmente aquellos esfuerzos por
generar otra nocin de lo pblico con base exclusivamente en las expresiones
solidarias. Quijano {1988), por ejemplo, distingue entre lo "privado social" y
lo "pblico social", asumiendo que el primero est conformado por aquellas
instituciones que se forman sobre la base de la reciprocidad, de la igualdad y de
la solidaridad. Su institucionalizacin es la que generara una esfera "pblica
social" laque, sin embargo, no resulta claramente deslindada del Estado, puesto
que tanto se afirma que "el privado social institucionalizado tiende a generar su
propia esfera institucional, la cual, sin enibargo, no necesariamente tiene
carcter de Estado", como se postula que "la esfera institucional que articula
global o sectorialmente lo privado social, tiene carcter pblico, pero no el de
un podenstatal, sino el de un poder en la sociedad" (Quijano, 1988: 108).
Expresiones an ms tajantes se encuentran a su vez en un importante segmento
de la literatura que asimila automticamente lo pblico al trabajo de las
organizaciones no gubernamentales o que lo concepta por oposicin al
Estado. Barber (1984) es uno de los exponentes de esta posicin con su versin
comunitarista de la poltica, autodenominada Strong Democracy, que se carac-
terizara por "politics in the participatory moek where conjlict is resolved in the
absense of an indepm.knt ground through a participatory process of ongoing,
proximate ulfkgislation and the creation of a political community capabk of
transforming dqendent, private individuals into ftee citizens and parta! and
private interms into public goods" {id. 132). La aceptacin explicita de una
democracia escindida, slo susceptible de ser realizada a nivel de "la base" deja,
sin embargo, sin problematizar la institucionalidad poltica misma. La imagen
de una democracia fuerte autogobernada por los ciudadanos (id. 151) se opone
al gobierno representativo, en nombre de los ciudadanos, pero es incapaz de
operar en pos de la transformacin de esre ltimo.
Ambigedades de este tipo aparecen presentes, desde otro ngulo, cuando
se produce un deslinde tajante entre la democracia poltica y la social. Bobbio
refleja bien este tipo de ambigedades al sealar que si se puede hablar de un
proceso d.e democratizacin, "ste consiste no tanto como errneamente se
dice, en el paso de la democracia representativa a la demo"cracia directa
7
como
en el paso de la democracia poltica en sentido estricto a la democracia social,
~
50 O &pmsando lo ph&o trav/, de lo ,,au/ad
o sea, en la extensin dd poder ascendente, que hasta ahora haba ocupado casi
exclusivamente el campo de la sociedad poltica (y de las pequeas, minsculas,
con frecuencia polticamente irrdevantes, asociaciones voluntarias), al campo
de la sociedad civil en sus diversas articulaciones, desde la escuda a la fbrica"
(1986b: 42).
Este deslinde se expresa en la escisin misma de "la esfera de las relaciones
polticas", en las que el individuo es tomado en consideracin en su papd de
ciudadano, y "la esfera de las relaciones sociales", donde el individuo es tomado
en consideracin en la diversidad de sus status y papeles especficos (p. 42), al
punto que no obstante el reconocimiento de la importancia de la figura del
individuo ocupando las esferas de poder de la sociedad (particularmente la
escuela y la fbrica), no logra reivindicarse desde esta ptica la posibilidad de
que la esfera" poltica" pueda ser objeto de influencia social. El resultado es que
la "democracia poltica" queda excluida como objeto de problematizacin (15).
En estos tipos de aproximaciones, aunque no. completamente resudtas,
quedan sin embargo esbozadas dos cuestiones dave: una atae a la importancia
de la esfera de las expresiones de solidaridad y de reciprocidad. La otra, central
para la redefinicin del concepto de lo pblico, apunta al problema de la
democracia como asunto que concierne a la sociedad y que slo puede ser
impulsada desde ella misma.
Lo pblico como esfera de formacin de opinin y voluntad politicas.
La influencia sobr< el Estado como "asedio"
Ubicada la nocin de lo pblico en el mbito de la organizacin de la
sociedad desde la sociedad, su formulacin remite en definitiva a la teora de la
democracia y ala crtica a las teoras tradicionales acerca de ella, particularmente
respondiendo a la idea de que a travs del "legislador soberano" (el pueblo), la
sociedad acta sobre s misma. Desde esta perspectiva, el tratamiento del tema
abarca primariamente una problematizaci6n sobre los fundamentos y el
carcter de la "soberana popular" (16) y, con ella, sobre la cuestin de la
"legitimidad del poder" y sus fuentes en las sociedades modernas.
(1 S) Tambin pudiera quedado la democracia social, puesto que si Bobbio afirma que este
proceso no podr considerarse realizado plenamente mientras la empresa y d aparato adminis-
trativo no sean afectados por d proceso de democratizacin, a la vez declara que no sabe si lo
primero "es posible ni deseable" (1986b: 22}.
(16) Como seala Costa (1994: 42} ms especficamente, refleja adems la preocupacin por
identificar en qu medida y de qu manera las decisiones, en d nivd de las polticas pblicas y,
genricamente, en d plano de accin dd aparato adminisuativo -jurdico- estatal, rdlejan la
aglutinacin de voluntad pblica consolidada en formas de participacin poltica horizontales
(asociativismo voluntario}, expresando, en definitiva, d problema de cmo los procesos
horizontales de articulacin poltica pueden influir en las decisiones pblicas.
Lo pb&o y ku "lacio"" btadohoci"'-d O 51
l. Un concepto normativo de espacio pblico
La formulacin habermasiana es una de las que ms directamente se centra
en un anlisis poltico de lo pblico, bajo el marco enunciado. El aport, hace
ya ms de 30 aos, no slo un diagnstico emprico de la cada de la esfera
pblica liberal sino, como l mismo lo declara, "el aspecto normativo de una
visi6n democrtica radical que toma en cuenta y convierte en su prop6sito el
entrelazamiento funcional del Estado y la sociedad que objetivamente ocu-
rre ... " (1992: 439).
Su propuesta, reformulada en parte recientemente (1990), sustenta la
necesidad de modificar la idea normativa de una auto-organizacin de la
sociedad en la aparicin de la democracia de masas, expresada en d Estado de
Bienestar social, que hace patente la falacia de la idea de ciudadanos que "actan
sobre s mismos" por medio de las leyes.
Dos fenmenos son clave para comprender el concepto habermasiano. De
una parte, el "poder ad.minisativo" de la burocracia estatal, desarrollado en el
Estado intervencionista y que se gua exclusivamente por una razn instrumental
(en vez de una razn prctica). Por otra parte, el "poder de los medios" que
manipulan la formacin de opinin, originando como problema el de la
generacin democrtica de opinin y voluntad poltica. Bajo las restricciones
del poder administrativo, d problema, sin embargo, se acota _en trminos de
cmo producir una influencia sobre l, sin ser invadido por sus trminos.
La respuesta que Habermas ofrece a esta formulacin radica precisamente
en un concepto normativo de lo pblico. En s, la nica manera de influir sobre
el poder administrativo (que priva sobre el derecho y los rganos representati-
vos) sera aportando fundamentos normativos que puedan desvalorizar
discursivamente los fimdamentos normativos que son alegados por aqul como
medio de racionalizacin a decisiones anteriormente inducidas. Al "poder
administrativo" Habermas opone as el "poder comunicativo". Dado que el
poder poltico permanece dependiente de fundamentos normativos (por su
carcter jurdico), stos constituyen la calificacin (catacao, Wahrung) sobre la
cual el poder comunicativo se hace valer (1990: 109).
Es en el espacio pblico poi( rico donde se produce el proceso de generacin
comunicativa de poder legtimo; pero rambin es en l donde se desarrolla el
proceso opuesto: la obtencin de legitimacin por el sistema poltico, con d
cual el poder administrativo es reproducido (1990: 108).
Lo pblico, para Habermas, est pues constituido por dos procesos
distintos: a uno le corresponde la obtencin organizadadelealrad de las masas;
d otro, en cambio, remite a la formacin espontnea de opinin en espacios
pblicos autnomos. Este ltimo es el que constituira propiamente <eel espacio
pblico democrtico" al cualle cabra una responsabilidad crucial en la "auto-
organizacin de la sociedad", a travs de asumir como mera la formacin
democrtica de voluntad. Dicho espacio corresponde a un nivel ubicado entre
la esfera privada y el Estado, y acta: como la caja de resonanciadelos problemas
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S 2 D llep..,ando lo pbli<o a travi< de la sod<d4J
de la sociedad que deben ser trabajados por d sistema poltico. Su funcin clave
no es slo percibir e identificar problemas que afectan al conjunto de la
sociedad, sino cematizarlos de forma convincente y persuasiva, presentar
contribuciones y dramatizar sobre ellos, de modo tal que sean asumidos y
procesados por d sistema poltico (17). Este, y en particular d "complejo
parlamentario", opera como "esclusa" que regula el acceso a los centros
decisorios de los flujos comunicativos provenientes de la periferia.
Como lo precisa Cosra (1994: 43), siguiendo lainterpreracin habermasiana,
para que determinado punto de vista -apoyado en consensos pblicos-
adquiera la forma de poder poltico es necesario que pase por el sisrema de
esclusas institucionales hasta asumir el carcter de "persuasin" sobre miem-
bros autorizados del sistema pOltico, determinando cambios en d comporta-
mienro de stos. La esfera pblica represenra el nivel donde se da esa confron-
tacin de opiniones que disputan d recurso escaso de la tematizacin y de la
consecuente atencin de los tomadores de decisiones. La "opinin pblica"
represenrala amalgama de consensos pblicos amplios que resulra de la dispura
de ideas.
Bajo esra perspectiva, la primera clave para la conformacin del
pblico democrtico est en su autonoma respecto del sisrema poltico. "El
poder legtimo generado comunicativamente puede actuar sobre c:l sistema
poltico en la medida que acoge (acolh<) en su gestin el pool de fundamentos
a partir de los cuales las decisiones administrativas tienen que ser racionalizadas.
No todo lo que sera factible para el sistema poltico ocurre, si la comunicacin
poltica ligada anteriormente a l desvaloriza discursivamente los fundamentos
normativos alegados, mediante fundamentos contrarios" (1990: 109). La
posibilidad de una democratizacin de los propios procesos de formacin de
opinin y voluntad radicara precisamente en que la produccin de tales
fundamentos no sea orienrada por el sistema poltico. Surge acila segunda
clave: la informalidad (o espontaneidad) de los procesos de formacin de
opinin. Habermas, en este sentido, distingue entre formacin de voluntad
poltica constituida, que conduce a decisiones (incluyendo las elecciones), y los
procesos no-constituidos, informales, de formacin de opinin, que pueden
actuar de esta forma precisamente porque no estn bajo la presin de decisiones.
La interaccin entre ambas abrira la -posibilidad de que los procedimientos
democrticos, esrablecidos conforme al derecho, puedan conducir a una
formacin racional de volunrad. En trminos de Habermas " .. .la expectativa
normativa en cuanto a resultados racionales se funda en d concurso de
formacin de voluntad poltica institucionalmente constituida y de corrientes
(17) Esta ltima formulacin, definitivamente ms es citada por Costa (1994: 43) de
un trabajo de Habermas (no especifica el afio) distinto del que estamos refirindonos. Corres-
ponde, sin embargo, en lineas generales al argumento expuesto.
Lb pbli<o y 1m ,../a.Uma &tadol<od.d4J D S 3
de comunicacin libres [nao herdades], espontneas, de un espacio pblico no
organizado en este sentido, no programado para la toma de decisiones. Aqu,
despacio pblico funciona como un concepto normativo" (1990:100).
2 .. Las asociaciones voluntarias como los actores tkl espacio pblico
Habermas (1992) reconoce que bace 30 aos no podJa imaginar algn orro
vehculo de publicidad crtica que no fueran "asociaciones de inters interna-
mente democratizadas [internally democratiud intemt as.rociation ]" y partidos.
Estos primigeniamente constitUan asociaciones libres, especializados en ejer-
cer influencia sobre d proceso de formacin de opinin yvolunrad, sobre todo
mediante argumentos. Pero, con la difuminacin de los lmites entre el Estado
y la sociedad. que acaece en este siglo, se habra generado un proc::eso de
"estatizacin" de los partidos que bace que la formacin poltica de voluntad
se desve a un sistema poltico que se programa cada vez ms a s mismo,
haciendo que la democracia de masas tome los rasgos de un proceso de
legitimacin orientado administrativamente, que a su vez renuncia a la
democratizacin de la sociedad (1990: 106). Habermas sostiene que esto
explica la actualidad del discurso, que remonra al siglo XIX, propagado al inicio
por el anarquismo junto al socialismo, que privilegia las espont-
neas, las que como tales presentan un grado mnimo de institucionalizacin. De
hecho, aunque convienen que como proyecto de sociedad se trata de un
proyecto caduco, asume que tales organizaciones son los actores clave del
espacio pblico democrtico. Sostiene qUe "las asociaciones libres constituyen
los entrdazamientos de una red de comunicaci6n que surge dd entroncamiento
de espacios pblicos autnomos. Tales asociaciones estn especializadas en la
gmeracin y propagacin t convicciones prdcticas, o sea en descubrir temas de
relevancia para el conjunto de la sociedad, en contribuir con posibles soluciones
a-los problemas, en interpretar valores, producir buenos fundamentos, desca-
lificar otros" (1990: 110, subrayado nuestro). En este tipo de asociacin es en
el que, en definitiva, la prctica comunicativa podra traducirse en una
formacin de opinin y voluntad dirigida de manera efectivamente
argumenttiva. Esta prctica pblica, de la cual proviene el poder comurticati-
vo, poseera una estructura auto-referenciada (18). El modo de una reproduc-
(18) El planteamiento habermasiano en este aspectO, sin embargo, experimenta una evolucin.
En d uabajo en referencia, publicado originalmente en 1989,laindefinicin que pareciera .surgir
entre prcticas'", "esferas", "discursos", codos pblicos, y la final asimilacin que hace a ellos de
la soberana popular, su.stenta una crtica (Avritter, 1993) a la ausencia de sujetos en d espacio
pblico. En s, l mismo afirmaba que es demasiado concreta la concepcin de una red de
asociaciones que podra tomar d lugar dd cuerpo popular como lugar de la soberana. "Esta no
se corporifica en la mente de miembros asociadOs, sino -:-s:i es que an se puede hablar de
corporificacin- en aquellas formas de comunicacin sin sujeto que regulan d flujo de
formacin discursiva de opinin y voluntad de tal modo, que sus resultados falibles tienen a su
lado la suposici"n de razn prctica" (Habermas, 1990: 111).
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54 O RqN!Nando lo pblico a travls de la sori<tui
cin auto-referida del espacio pblico, segn Habermas, revela el lugar en el
cual se acoge la expectativa de una auto-organizacin soberana de la sociedad
(1990: 110-111).
En suma, Habermas (1992) es enftico en sostener que las "asociaciones
voluntarias formadoras de opinin" son clave a los efectos de la formacin de
espacios pblicos autnomos. Es ms, afirma ahora que las fuentes de una
formacin informal de opinin en esferas pblicas autnomas, es una cuestin
que ya no puede ser respondida con referencia a las garantas del Estado Social
de Bienestar y a las demandas por auto-organizacin poltica de la sociedad.
Tambin necesita del soporte de una cultura poltica. Pero "las formas de
intercambio y las institucionalizaciones de apoyo de una esfera
pblica poltica 'unsubverted by power'son an ms importantes" (1992: 453).
A este respecto Habermas asume que cobra sentido la categora de "sociedad
civil". De hecho, las asociaciones voluntarias (voluntary unions) fuera del
dominio del Estado y la economa constituiran el corazn institucional de la
sociedad civil.
Lo pblico y las relaciones Estado/sociedad civil: la inversin del
paradigma dominante
Los planteamientos habermasianos esbozados precedentemente funda-
mentan una nocin de lo pblico y perfilan a sus sujetos, en el marco de la
ampliacin de la democracia. Ellos, y particularmente la teora de la accin
comunicativa, han sido utilizados como base para delinear una teora poltica
de la sociedad civil, donde adems resultan redefinidas la relacin de lo pblico-
social con el Estado, tanto como el horizonte de las funciones polticas de la
denominada sociedad civil A continuacin esbozaremos tales desarrollos
intentando a su vez incorporar algunas reflexiones en torno a sus posibilidades
tericas, as como a sus reas problema.
l. La sociedad civil ejercitando una poltica de influencia directa: el Estado
como objeto de problematizacin
Aun conviniendo que la esfera pblica se refiere, en primera instancia, a
aquellas asociaciones de la sociedad civil que representan los Bu jos comunicativos
generados a partir del "mundo de vida", cabe interrogarse sobre si la referida
esfera slo puede plasmar en "opinin pblica" que, recurriendo a la persua-
sin, ejerza una influencia indirecta sobre la formacin de voluntad pblica.
Reconociendo la importancia de esra dimensin de la accin poltica de la
sociedad civil, la pregunta remite a si las funciones de la esfera pblica se agotan
en la referida dimensin y, sobre todo, si apunran al tipo de problemas que est
actualmente planteado en las relaciones Estado/sociedad.
Desde el esquema habermasiano estas preguntas no pueden ser respondi-
das, salvo afirmativamente, puesto que no puede sustentar una probkmatizacin
sobre la propia configuracin del Estado y particularmente del" poder adminis-
------
Lo pblico y las rd.ciona Estado/f>Jd<dad O 55
trativo". Este-es asumido como un bloque monoUcico que no admite una
rransfonnacin institucional, sino slo una presin en relacin con los cernas
que aborda, por medio dd "asedio" (19).
Si bien en este sentido hay una evolucin en la posicin de Habermas, ella
se mantiene an estrechamente vinculada a la propia configuracin del Estado
en Europa. La evolucin es tangible si se considera que en su posicin cemprana
(fines de la dcada de los cincuenta) Habermas admite que uno de los supuestos
de la existencia de una esfera pblica polticamente activa es la reduccin al
mnimo de las decisiones burocrticas, cuestin que asume como objetivamen-
te posible a travs de la deliberacin cuasi-parlamentaria, mediante el control
de la burocracia por los partidos y asociaciones defensoras de intereses
mas, 1986: 258-260). Posteriormente abandona esta posicin, a partir de su
concepcin de lo que define la "crisis: la introduccin de la racionalidad del
sistema bwocrtico-administrativo y del sistema econmico en d nmundo de
vida", que le hace colocar el nlsis en la lucha contra ambos, a travs de los
movimientos sociales. En esta perspectiva, dominante en d pensamiento de
Habermas, los.conflictos que caracterizan a las sociedades occidentales no giran
en torno a problemas de distribucin, sino alrededor de cuestiones relacionadas
con la gramtica de las formas de vida: la integracin social y la reproduccin
social (Beriain, 1990). Por ranto, de lo que se trata es de repolitizar las
instituciones de la sociedad civ para que puedan asumir la defensa del "mundo
de vida". Esta posicin, que supone que el Estado "no tiene ms que decir" (en
tanto los conflictos no son de distribucin), aparece matizada en los desarrollos
referidos a un concepto normativo del espacio pblico. Sin embargo, Haber-
mas mantiene la negativa con relacin a que la ampliacin del referido espacio
pueda ser objeto de institucionalizacin en el Estado.
Esta visin es susceptible de ser cuestionada no slo si se toman en cuenca
escenarios hiscricos distintos, sino aun en el marco amplio que cubre las
democracias occidentales. En este ltimo sentido, Cohen/Arato (1992), apo-
yados en el discurso tico (aunque no en la teora del consenso racional) (20),
remarcan la posibilidad de una "pluralidad institucionalizada de democracias"
(democratizacin de las pluralidades existentes) asumiendo a la vez que la
moderna sociedad civil no slo lgicamente presupone e histricamente fu.cita
la emer-gencia de la democracia representativa, sino que histricamente tam-
(19) Es preciso en rodo caso recordar que d planteamiento de Habermas constituye un
importante avance respecco de la posicin de la reorla de sistemas, y en panicular de
para quien los proc:eros de decisin son procesos de exclusin de otras Costa (1994:
42), de hecho, rec:uerda que los interlocutores que Habermas tiene en cuenta en su poJmica. son
precisamente los exponentes de la n::orla sistmica.
(20) Cohen/Araro (1992) rechazan el foco sobre un 'consenso' racional (la generalizacin de
intereses) del discurso tico, re$Catndolo sin embargo como recria de la legitimacin politica.
56 O Repmsando lo pblico a traus de fa sociedad
bin hace posible su democratizacin. La clave del argumento estriba, sin
embargo, en que la democratizacin de la sociedad civil requiere como
condicin tanto la reforma institucional como la democratizacin de la
sociedad poltica (1992: 527-531). Bajo esta ptica, a nuestro juicio, no slo
se ampla el horizonte de las funciones polticas de la esfera pblica-social (de
la mediacin discursiva con la esfera estaral a la posibilidad de alterar su
institucionalidad), sino que adems se produce una primera fundamentacin
para reivindicar la inversin del foco del anlisis de las relaciones Estado/
sociedad. Si d objeto de la reforma del Estado -y eventualmente, de la
democratizacin- es el fortalecimiento de la sociedad civil, su contenido no
puede ser definido como un programa desde el Estado, sino a la inversa: slo
asumida desde la perspectiva de la sociedad es como se puede recubrir de
sentido la propia transformacin del Estado.
El trabajo de Cohen/Arato, aunque pudiendo ser cuestionable en algunos
de sus argumentos, ofrece un conjunto de pistas en tal sentido. La nocin de
la pluralidad de la democracia se basa en un modelo tripartito de la sociedad
(Estado, economa y sociedad civil) y en el reconocimiento de que hay formas
de democracia adecuadas a cada esfera, tanto como lmites impuestos por los
requerimientos de sus mecanismos de coordinacin (particularmente en el
Estado y la economa). El principio de la legitimidad democrtica basado en el
discurso tico es apelado para reivindicar la posibilidad de la democratizacin
de la esfera social, tanto en trminos de 'participacin' como de 'publicidad'.
La primera es reclamada a partir del reconocimiento de sus dficit reales, as
como de la crtica de los procesos de exclusin sobre los cuales se han construido
rodas las formas de democracia: "por eso el fomento de una pluralidad de
formas de democracia ofrece la promesa de una significante participacin en
varios niveles que de otra manera son reducidos en importancia" (p. 419). Por
otra parte, las demandas normativas de publicidad surgen de retomar el
planteamiento de Habermas respecto de la transformacin estructural de la
esfera pblica modernamente (vid. supra). En este sentido, Cohen/Arato
asumen rambin que la esfera pblica liberal ha declinado al punto que las
asociaciones privadas han sido transformadas en organizaciones de gran escala
con un carcter cuasi-poltico, que son parcialmente responsables del gobierno
poltico yeconmico. Sin embargo, adiferenciadel planteamiento habermasiano,
los autores en referencia consideran que las demandas normativas de publicidad
en la nueva situacin implican la exposicin pblica y la democratizacin de
esas asociaciones privadas roen if to diffmng extents in civil, politic:al and
economic society" (p. 418, nfasis nuestro).
A partir, entre otras, de la reli:rida apreciacin, los autores admiten la
existencia de dos setsde autonoma pblico-privado: uno a nivel de subsistemas
(Estado/economla) y otro a nivel de la sociedad civil (esfera pblica/f.unilia),
de modo tal que el modelo de tres partes queda articulado como un modelo de
cuatro partes, comprendido en trminos de redoblamiento no slo de kesfera
Lo pblico y fat relaciones.EstaolsocUda O 5-j -
pblica, sino de la privada (p. 429). Con base en la asuncin de que cada un;v
de las esferas es dual, rechazan tanto la nocin de la fusin de las esferas estatal
y social (socializacin del Estado y estatificacin de la sociedad), como e!
argumento de la impcneuabilidad de la primera.
La accin poltica de la sociedad civil (the politics) se emplaza precisamente
en las esferas pblicas de los diferentes subsistemas. La posibilidad de democra
tizar las instituciones polticas y econ6micas se abre introduciendo formas-
institucionalizadas de accin comunicativa en el Estado y la economla; es decir;
estableciendo instituciones polticas y econmicas de mediacin: la "sociedad
poltica" y la "sciedad econmica" (pp. 478-480). De este modo, Cohen/,
Acato reconocen que " ... [the political issue] es cmo introducir espacios
pblicos en las instituciones dd Estado y la economa (sin abolir los mecanis",
mos de gobierno [st<mng] o accin instrumental/estratgica) estableciendo_
continuidad con una red de comunicacin social consistente de esferas pbli-
cas, asociaciones y movimientos".
Haciendo incluso abstraccin del modelo propuesto (21) -que puede ser.
cuestionado por su extrema formalizaci6n-, lo clave de la argumentaci6n es'
que supone un abierto desplazamiento del foco de atendn de la sociedad civil
y, en particular, de los movimientos sociales, desde una poltica defensiva-de
identidad- a una que abarca centralmente una acci6n ofensiva sobre el Estado
(y la economla), poltica de reforma. Esta accin, en contra de lo postulado por
Habermas, incluye la promocin de la reforma institucional en trminos de la
creacin de sensores en las instituciones polticas y econmicas, de modo tal que , ,
el proceso discursivo que se desarrolla fuera de ellas pueda influenciarlas.
De lo que se tratara, en definitiva, es de constituir estruCturas de smribility
a los resultados de la participacin y, particularmente, a los efi:ctos externos de
los intentos de maximizar su propia racionalidad (pp. 480-487). Por otra parte,
la accin ofensiva de la sociedad civil abarcara tanto una poltica de "influen-
(21) El siguiente esquema presentado por Cohen/Arato (1992: 481) refleja su propuesta de
moddo:
Llfeworld
feworld InscirurionspCivil Society
Political and Economic Society (Political and economic insrirutions of mediation)
Political and Econmic Steering Mechanisms
Los autores sostienen que: "This rough diagram shows that the poiitical issue is how tD introtluce ,:_
public sp41 into st4k an economic institutions (withtmt abolishing mechanisms of string or
ltrategiclinstrumnrtal action) by establishing continuity with a network ofsocietai communication
consisting of public spheres, associations, and movements" (Op. cit., p. 480).

58 O Rqmuano lo phlico a travis e la
cia" como de "inclusin", en la bsqueda de democratizar la sociedad poltica.
La primera esrarla dirigida a alterar el universo del discurso poltico para abrirlo
a nuevas identidades y a normas igualirariamente articuladas en el terreno de
la sociedad civil. Se tratara, de este modo, de asimilar la formulacin
habermasiana en tomo a un concepto normativo de lo pblico. La poltica de
inclusin, en cambio, estara orientada a lograr d reconocimiento de nuevos
actores polticos como miembros de la sociedad poltica, as como a la
obtencin de beneficios para quienes ellos represenran (pp. 530 - 532). Por
ranto,. quedara ac remarcada otra diferencia central con la formulacin
habermasiana: mientras que segn ste las organizaciones sociales, al estar
orientadas por la presin de la toma de decisiones, resultan invadidas por la
racionalidad instrumental (la misma que se pretende enfrentar), Cohen/Arato
levanran la posibilidad ranto de que la accin instrumental opere simultnea-
mente a la expresiva, como que la "autoburocratizacin .. de los movimientos
sociales no constituya una consecuencia inevitable del ejercicio de polfticas de
influencia de parte de la sociedad civil (1992: 555 y ss.). Esta poltica amplia
de influencia, en d esquema formulado, constituirla d nico medio de
desplazar los movimientos "fundamentalistas" (22) y bloquear el camino del
elitismo poltico.
Con macices, este puente entre el Estado y la sociedad, en el marco de su
"publificacin", es tambin abierto desde otras perspectivas que relevan la
necesidad de construir en la interfase entre el Estado y la incluso,
la economa-, "arenas pblicas" capaces de movilizar espacios de representa-
cin, negociacin e interlocucin en torno a ellas. El centro de la cuestin
remite a la creacin de una nueva institucionalidad que no slo involucre la
posibilidad de tornar la gestin pblica ms permeable a las demandas
emergentes de la sociedad, sino de retirar del Estado y de los agentes sociales
privilegiados el monopolio exclusivo de la definicin de la agenda social.
Supone, pues, otro modo de consuuirse una nocin de inters pblico: una
nocin plural y descentrada e incluso, una nueva contractualidad que socialice
los acuerdos privados mediante categoras universales, poniendo de rdieve
adems la posibilidad de "publicitar conflictos privados, universalizar reivindi-
caciones, forzar el reconocimiento de alteridades y constituir actores colectivos
que no pueden ms dejar de ser tomados en cuenta en policicas y programas del
Estado" (Telles, 1994: 17-21). Este tipo de cuestiones no hace ms que recrear,
aunque ampliadamente, las funciones que antao desarroll la esfera pblica-
burguesa. Para ella, la cuestin de la democratizacin del Esrado se centr
originalmente, sobre todo, en una lucha por lograr la representatividad en el
Estado a travs de la institucin de los parlamentos y, luego, por tornar stos
(22) Con esta expresin Cohen/Arato (1992) se refieren a los movimientos sociales que niegan
d Estado o d mercada.
Lo pbli< y las ,../adon" ;,,.,,wcUJ,ui D 59
cada vez ms representativos. Actualmente, enfrentada a parlamentos dbiles
y burocracias fuertes, la _accin por la recuperacin _una esfe:a p?lica
arnpliadaaumentasu prop!OhorJZOnte. Ms SI el patrimomalismo,el clientelismo
y el corporativismo dominan el escenario de la formacin de politicas pblicas
y de la prestacin de servicios pblicos, como ocurre con particular nfasis en
Jos Estados de Amrica Latina.
El punto de vista de la sociedad convierte as el Estado en objeto de
problematizacin. Pero, en este sentido;foecera no bastar enfrentarlo en una
relacin de exterioridad, como lo postula Habermas, que deja intacta su
instirucionalidad. Ni siquiera puede resultar suficiente una lucha por recuperar
las funciones primigenias del parlamento, ampliar la representatividad poltica
a oaos actores o por democratizar los partidos polticos. Incluso reconociendo
la centralidad de cada uno de estos procesos, la cuestin es que si se acepta que
d aparato burocrtico-administracivo ha deSplazado a las instancias represen-
tativas en sus funciones polticas, no puede ser simplemente rechazada la
posibilidad de elevar la reflexividad de la adminisuacin, reacoplndola con la
sociedad a travs de la participacin y la formacin discursiva de la voluntad.
Requieren, pues, tambin, ser tematizadas las condiciones para el estable- ,
cimiento de instancias de mediacin rdacionadas con el aparato burocrtico,
que puedan ser capaces de conferir un carcter pblico a las polticas guberna-
mentales y de asegurar la responsabilidad pblica en su ejecucin. En el marco
de la democratizacin del Estado, incluso es preciso interrogar a los modos
mismos de organizacin aclnllnistrativa y, por ende, poner bajo objeto de
problematizacin el modelo burocrtico mismo. Pueden introducirse
"sensores", en los trminos postulados por Cohen/Arato, sin introducir modi-
ficaciones en la burocracia y en los estilos de la gestin pblica-estatal?; son
posibles tales modificaciones bajo el paradigma dominante del derecho admi-
nistrativo?; se satisface la mentada reforma institucional slo incorporando
mayores grados de sensibilidad, o no debe acaso plantearse tambin la genera-
cin de mecanismos y procedimientos que puedan hacer valer la responsabili-
dad pblica? Cmo es que se le puede introducir viabilidad al cambio
institucional considerando las fuerzas de resistencia que ejercen las propias
instituciones? Preguntas de este tenor colocan la reforma administrativa en una
perspectiva distinta de la conocida. Ella no slo muestra su dimensin poltica
en canco que compromete una lucha de fuerzas. Al aportarle otros contenidos,
en el marco de la posibilidad de la "publificacin" de la administracin pblica,
la ubican adems como una reforma poltica misma con capacidad de afectar
la institucionalidad pblica. Por dems, asumida desde la perspectiva de la
sociedad, connota ala propia democratizacin del Estado con unadireccionalidad
arlicional que la encamina.hacia el enfrentamiento de una de las dimensiones
de la crisis poltica: las relaciones clientelares de la administracin que fuvorecen
alossecrores privilegiados de la sociedad yquese expresan en polticas pblicas-
privadas.
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60 O &pnuanJ. lo phli&o a traVs de 14 ..,;.J.J
Los problemas identificados no han sido enunciados de forma arbirraria.
Como se ha apreciado, algunos de ellos han sido destacados por los nuevos
desarrollos tericos sobre la sociedad civiL Adquieren, adems, una importan-
cia clave si se consideran los contenidos que se les pretende imprimir a los
movimientos de reforma del Estado, actualmente en curso en Amrica Latina.
La cuestin que cabe formular es si la adopcin de la perspectiva de la sociedad
no obliga a orientar dichos movimientos de reforma hacia el fOrtalecimiento del
propio Estado, tanto o ms que al fortalecimiento de la sociedad civil, objetivo
este ltimo que aparece declarado en la mayora de los procesos n curso y
promovido por algunos organismos internacionales (este tema lo abordaremos
posteriormente). El planteamiento que buscamos enunciar puede parecer
contradictorio con las formulaciones precedentes. Sin embargo, diversos
estudios ya muestran que la" devolucin del poder" a travs delos procesos de
privatizacin, exhibidos como intentos del Estado de funalecer la sociedad
civil, pueden devenir en el incremento del poder slo de la" sociedad mercantil"
yen el debilitamiento de la "sociedad civil". Este ltimo resultado no slo surge
asociado al refurzamiento de la asimetrfa en la distribucin del poder social o
ala desorganizacin cuantitativa y cualitativa de los servicios pblicos dirigidos
a las sectores ms vulnerables, que pueden arrastrar los procesos de privatiza-
cin. Lo destacable, adems, es que el mentado debilitamiento de la sociedad
civil puede ser provocado por el propio debilitamiento del Estado, al resultar
mermadas sus capacidades para definir agendas en funcin de pbliccs
amplios, hacerlas cumplir y ejercer funciones de regulacin en el ejercicio de la
responsabilidad pblica.
En este sentido, si se conviene, como destaca Oszlak, que el poder
acumulado es clave a los efectos de dilucidar "quin" define la agenda pblica
(23), la condicin de posibilidad de una reforma econmica enmarcada en el
propsito de redefinir las fronteras entre las actividades estatales y las privadas,
estara en acometer adems la reforma poli rica en el sentido amplio enunciado,
o sea larefurma de la institucionalidad poltica y administrativa no slo en
funcin de los propsitos ya referidos sino incluso en pos del propio fOrtaleci-
miento del Estado.
Su sentido puede resultar ms obvio de aceptarse que la posibilidad de que
el Estado defina y logre la realizacin de sus polticas, trascendiendo relaciones
(23) Osdak acota que ia acumulacin de poder es, al mismo tiempo, condicin de posibilidad
para la fijacin de agendas (v.g. qu asuntos deben problemarizarse socialmente), para la toma
de posicin frente a las mismas (qu polticas deben adoptarse a su respecto) y para la extraccin
y asignacin de los recursos que posibilitarn su resolucin (quines ganan y quines pagan los
costos) ... Un poder menor dd Estado debilicasu capacidad de fijar agendas y de extraer recursos ...
Naturalmente, aJ hacer referencia a un mayor o menor poder dd Estado. es fundamental conocer
quin o quines lo controlan" (1992: 14).
J.q pb<O y !m """'"'"'" o 61
clientelares y corporativas, pone en d tapete dos atributos vinculados al
fortalecimiento del Estado, destacados por Bejarano (1994: 50), acuando una
definicin de Skocpol (1985): un aumento simultneo de su autonoma para
lograr una formulacin independiente de objetivos estatales -no clientelares, ,'
acotaramos--y de la capacidad de las organizaciones estatales para implementar
cales objetivos.
El primer atributo remite a la redistribucin del poder entre los sujetos que
. acedan polticamente; por ende, a la cuestin de la representacin, sobre todo
en las instancias parlamentarias, aunque tambin en todas las otras institucio-
nes estatales donde se dirima la agenda pblica. El segundo atributo, a nuestro
juicio, pone de relieve --entre otros- un asunto que ha sido bastante
destacado por los estudiosos de los procesos de implantacin de polticas
pblicas: la capacidad institucional es dependiente del grado de lnvolucramiento
de los sujetos concernidos. Involucramiento ste que cada vez resulta ms
necesario, incluso para el ejercicio de las funciones de regulacin estatales (24).
En la perspectiva enunciada, el fortalecimiento del Estado no slo puede
resultar por s mismo funcional al funalecimiento de la sociedad civil, sino que
se conviene en una condicin para una redefinicin de las fronteras con ella,
que se pueda traducir en su fOrtalecimiento tanto como en la no abdicacin de
la responsabilidad pblica del Estado frente a la sociedad (25). El otro asunto
que queda insinuado es que as enfocado, el fortalecimiento del Estado supone
tareas que involucran a ambos.
En swna, la visin pluralista de la sociedad y la orientacin sociocntrica
de la poltica apuntan en la direccin de que lo poltico no se agote en lo estatal,
ni lo pblico en lo gubernamental (Po)tantiero, 1988). Queda asentado que lo
pblico no se circunscribe a la esfera estatal; remite centralmente a la delibera-
cin cclectiva de la sociedad para actualizar lo poltico en la poltica (Lechner,
1992). Sin embargo, no se agota en arribar a la esfera donde se adoptan las
decisiones pblicas aquellos tipos de fundamentos normativos que puedan
(24) La funcin reguladora del Estado que haba sido desvalorizada al inicio de los accuales
movimientos de reforma dd Estado, tiende ahora a reivindica.rse entre otras razones al
reconocer.;e que existe una rdacin de refuerzo muruo entre ausencia de capacidad regularoria
sobre las actividades transferidas ydesmantebmienco del Estado. Onlak {1992: 15) al respecto
recuerda que '"un Estado desmantelado es un mbito propicio para que su funcin moderadora
de los excesos e insuficiencias dd mercado, sea fcilmente subvertida en provecho de clientelas
corporativas tutdares, de grupos funcionales privilegiados o de ocasionales parsitos que medran
cuando -en presencia de un sector pblico la prebenda y la corruptda se
ensefiorean".
(25) Bejarano (1994: 53) centra el asunto del fortalecimiento poltico del Estado en su mejor
representacin, '"es decir, el acceso de fuerzas politicas y sociales previamente excluidas dd
control dd aparato estatal", as como en su mayor responsabilidad (accountability) de ese Estado
frente a la sociedad.

62 O &pnuando lo pblico a """"d. la >odedad
contribuir a democratizar los procesos de formacin de opinin y voluntad
politicas (Habermas, 1990), sino que emplaza a la propia institucionalidad
estatal en trminos de su "publi:ficacin" misma.
Bajo este marco de anlisis restan, sin embargo, dos apreciaciones adicio-
nale5. Una incumbe a los sujetos invocados para ampliar la esfera pblica: la
sociedad civil. La otra refiere a sentidos y usos adicionales de lo pblico que es
preciso considerar.
2. La "sociedadcivil" como la esfera de lo pblico: la necesaria desagregacin
de los sujetos
Las formulaciones que hemos enunciado coinciden en destacar las "asocia:..
dones voluntarias" o, en general, los "movimientos sociales" como el corazn
institucional de la sociedad civil, clave a la vez en la recomposicin del espacio
pblico.
El fundamento de tal asuncin es la teora de la accin comunicativa. La
sociedad civil remite, en primera instancia, a aquel espacio donde la coordina-
cin de la accin se produce a travs de normas reconocidas intersubjetivamente;
incluye, por tanto, todas las instituciones y formas asociativas que requieren la
interaccin comunicativa para su reproduccin y que primariamente cuentan
con procesos de integracin social para la coordinacin de la accin dentro de
sus lmites (Cohen/ Arato, 1992: 429).
Pero poner de relieve de la amenaza que impone a la existencia de la
sociedad civil la lgica de los sistemas (la "colonizacin del mundo de vida"),
conduce crecientementeadefinir la sociedad. civil como "el marco institucional
de un mundo de vida estabilizado por derechos fundamentales" (id. 440).
Asumiendo la importancia de los derechos para establecer barreras que defien-
dan el mundo de vida, ellos son vistos como el principio organizador de una
sociedad civil moderna. La proteccin y el afianzamiento de la sociedad civil,
expresada como lucha por su identidad y autonoma, se traduce as en la
promocin de los derechos como institucin. De aqu, a su vez, se deriva el
reconocimiento de la lucha por derechos como la lucha que se desenvuelve en
su mbito.
Cabe, sin embargo, preguntarse si esta nocin de sociedad civil no recorta
en extremo el mbito de ejercicio de lo pblico desde la sociedad: la sociedad
civil slo se configura alrededor de la conquista de derechos?; son los
movimientos sociales sus nicos suj.etos privilegiados?; es la rtocin de sociedad
"civil" vlida para cualquier contexto? Los partidos polticos no tienen ya
ningn rol que cumplir?_ Las respuestas a estos interrogantes comienzan a ser
relativizadas. La primera, mostrando que la lucha centrada exclusivamente en
derechos no es suficiente: una cuestin certtral desde esta ptica radica en erigir
una esfera pblica en la sociedad cuyo objetivo sea la constitucin de poderes
(Capella, 1993). Las otras preguntas levantan problemas relativos a la propia
prctica social, sobre todo a partir de la experiencia latinoamericana: la nocin
de sociedad civil, en tanto centra su atencin en su dimensin legal-y por
Lo pblico y 1m ...la<Wnn &t.doi>oded.d O 63
ende, formal-, restringe alas sujetos sociales, pudiendo resultar excluidas, por
ejemplo, las luchas indJgenas o campesinas y, en general, las prcticas informa-
les que dan un nuevo contenido a las propias actividades pblicas. La pregunta
que refiere a los partidos politices, por su parte,resultacada vez ms enmarcada
en la importancia de formas de accin colectiva capaces de traducir los intereses
particulares en intereses ms amplios a travs de un proceso de agregacin y
generalizacin de las demandas sociales.
La mayora de estas consideraciones remite, a su vez, a la posibilidad de
considerar otras dimensiones de lo pblico, de modo tal de complementar la
nocin que ha sido perfilada hasta ahora. Pero tambin remiten a la cuestin
de la relacin entre la sociedad civil y el sistema de representacin e intermediacin
de intereses. Al respecto, persiste d problema de las instituciones polticas
tradicionales -d parlamento y los partidos-, que aun cuando se constituye-
ron originalmente como los rganos de la esfera pblica burguesa (vid. supra),
no han sido sustituidos en su funcin de agregacin de demandas y generali-
zacin de intereses y, en definitiva, como instrumentos de preservaci6n de las
libertades. Si no existen intereses comunes ni susceptibles de generalizacin y,
por canto, si slo hay pluralismo de intereses particulares y compromisos, si los
partidos polticos no pueden diferenciarse de los movimientos si, en
defmitiva, no hay una respuesta consistente respecto de los mecanismos para
agregar intereses, entonces, como lo postula Faletto (1987: 147), "el fortaleci-
miento de la sociedad civil, que gua la funcin meritoria de los movimientos
sociales, puede significar una primaca de lo privado sobre lo pblico, una
reduccin de la poltica a un confuso entrecruzamiento de confuctos, de
negociaciones y de acuerdos que slo tienen el rasgo de la inmediatez, en donde
la politica slo sea administracin tecnocrtica de lo existente y por paradoja,
el Estado, como burocracia, la nica garanta del ordeo social".
En rodo caso, cualquiera sea la perspectiva adoptada, lo que resulta
problemacizado es una nocin de la sociedad civil que pueda restringir en
extremo el mbito pblico en lo social, sobre todo aplicada al espacio latino-
americano. La fundamentacin hahermasiana e, incluso, la de Cohen y Arato,
se basa en la diferenciacin de las lgicas entre los subsistemas (poltico y
econmico) y el mundo de vida. La sociedad civil constituye la expresin
institucional del mundo de vida, por tanto, las asociaciones que dan contenido
a la esfera pblica social son las que representan los flujos comunicativo_s de
aqul y, en suma, las que se basan en la interaccin comunicativa para coordinar
su accin. Quedan, en consecuencia, excluidas de la esfera pblica as conce-
bida, todas aquellas asociaciones que adoptan la lgica de los subsistemas
correspondientes al Estado y al mercado, como mecanismos de su acci6n
("poder" y "dinero", respectivamente). A s vez, en la medida en que tal
diferenciacin tiende a suponer slo el relevamiento de aquellas asociaciones
que cumpleo la tarea de la "generalizacin de intereses" (o por lo menos, de
presentar temas y problemas que corresponden a intereses generales), puede

'
64 o
excluir a todas las asociaciones que defienden intereses especficos de categor/aJ
sociales particulares (sindicatos, por ejemplo).
El asunto no slo concierne a la validez anal/cica de tal diferenciacin
tipos de intereses que las asociaciones portan (ya los problemas prcticos
supone su reconocimiento emprico), sino a cun posible es referir las
ciones entre organizaciones desde d punto de vista de su independencia dd
Estado y el mercado (y de sus lgicas), en d medio latinoamericano. En este
caso, al ampliamente estudiado problema histrico de la configuracin de la'
sociedad a partir del Estado, se agrega que la mayora de las asociaciones --aun
las independientes-- articulan su accin al aparato estatal, utilizando adems
los recursos instrumentales a tal efecto. El criterio habermasiano de la autono-
ma respecto del Estado, aplicado stricto sensu, constreirla pues al extremo el
mbito de la sociedad civil.
Bajo esta ptica, cabe interrogarse si acaso no es ms pertinente acudir a la
nocin de Sector Intermediario, que descarta la identificacin de una lgica
propia de las organizaciones de la sociedad civil, remarcando en cambio como
su rasgo distintivo las funciones de intermediacin ubicadas en el campo de
tensiones entre d Esrado y la sodedad. Puede sostenerse que la apdaci6n a este
sector conlleva d riesgo de conducir a un tratamiento indiferenciado de
mecanismos de intermed.iacin de intereses de naturaleza tan distinta como los
sindicatos, los grupos infurmales, los partidos polticos, etc. (Costa, 1944: 46).
Pero tambin puede afirmarse que la nocin de Sector Intermediario es capaz
de rescatar mejor e1 amplio espacio de "zonas grises" que existe en Amrica
Latina, asl como que puede colocar el problema de la autonoma frente al
Estado en una dimensin distinta a la usual. Una, ms correspondiente a la
formulacin del Habermas temprano, que releve la capacidad de tales asocia-
ciones de ejercer una funcin de_ crtica y control sobre d Esra.d.o y, por ende,
de representar frente a l intereses sociales, ms que aquella dimensin que se
basa en su vinculacin formal al aparato estatal mismo.
La referencia al Sector Intermediario surge directamente asociada a la
cuestin de la participacin de la sociedad civil en decisiones pblicas-estatales,
perfilando el asunto no slo de la representacin que implica delegar mandatos
y soberana, sino de la representacin directa,laautorepresentacin social. Exis-
te, adems, otra dimensin que concierne ala esfera pblica pero que no se zanja
en la relacin con d Estado, sino que se desenvuelve en d pro pi o terreno social.
Enftenra.d.o a la conciencia de que existen lmites a la democratizacin en
el mbito representado como poltico o "pblico de Estado" y que, en
definitiva, la libertad y d ejercicio de la democracia no pueden ser restringidos
a su mbito, una amplia literatura (26) pone especial nfasis en la democrati-
(26) Entre los autoreS ya clsicos en esta materia estn Pateman (1970) y tambin Lander/Uribe
(1987).
las n:laciones Estadolsocieda O 65
proceso de decisiones en la esfera de la produccin y en las actividades
iteadoras de sentido, en particular, las actividades cientfico-tcnicas y las
so ciadas ala cultura ya los medios de comunicacin. Pero adems, en la ltima
se reivindica la constitucin de mbitos pblicos voluntarios de
social, capaces de autodeterminarsey, por tanto, no mediados por
Estado. Su rasgo especfico es que ellos apuntan a la creacin de zonas no
F.:srarales en la vida cotidiana, para la satisfaccin de necesidades colectivas,
;.dems de las caractersticamente propias de los movimientos sociales ( Capella,
1993). El germen de este mbito es el asociacionismo voluntario, o sea la
entrega voluntaria de actividades y de tiempo en comn con otros para realizar
objetivos compartidos, actividades que en tanto tienen com<? objetivo la
sociedad, se definen como "pblicas". Dicbo mbito incluye todo d conjunto
de instituciones privadas cuyos fines tienen las caractersticas de "servicio
pblico (Fernandes, 1994).
La cuestin clave que en este caso resulta resaltada refiere a una accin
colectiva que no necesariamente involucra la afirmacin de derechos y la
defensa de identidades culturales, asl como que tampoco expresa la voluntad de
participacin poltica en referencia a las instiruciones estatales. Se trata de otra
posible dimensin de lo pblico: la produccin de bienes pblicos desde la
sociedad.
Esta dimensin contribuye a sealizar otras posibles insuficiencias .de la
nocin de sociedad civil, particularmente cuando ella es referida al mbito
lano3mericano. El cuestionamiento, en primer trmino, apunta a mostrar la
existencia de principios y lgicas contradictorias que enfrentan a los valores y
a los sujetos privilegiados por la modernizaci6n (derecbos de igualdad, clases
medias, etc.) con los valores tradicionales y prcticas concretas de solidaridad
de los sectores populares. Son, en este sentido, ilustradoras las experiencias de
autogestin social--como la del Vaso deLecbe en Per-, cuyo xito se asienta
en los papeles femeninos tradicionales, y espedficamente en su revalorizacin
a travs de la agregacin de una dimensin pblica, a partir de la cual recin se
plantea la tematizacin sobre cuestiones de gnero (Fernandes, 1994: 53). Bajo
la dimensin anotada, adquieren relevancia otros sujetos y otras prcticas que
bien pueden admitir el calificativo de pblicas, pero que no slo son tradicio-
nales sino informales e incluso, en oportunidades, al margen de la legalidad:
curanderos, cultos y formas tradicionales 4e ayuda mutua, que ponen sobre
todo de relieve el poder dinmico del simbolismo en Amrica Latina.
En segundo trmino, la critica a la estrechez de la nocin de sociedad civil
se sustenta en la constatacin de los dficit dd Estado de Derecho en Amrica
Latina. En efecto, es tan reconocido como asunto pendiente el establecimiento
y funcionamiento de un sistema legal que garntice la eficacia de los derecbos
y garantas contra la cspide de la jerarqua poltica y social existente, que la
demanda de publicidad es formulada respecto del Estado al vincularlo a su
componente de legalidad democrtica (O'Donnell, 1993). Pero lo que tarn-
\_
66 O &pensando lo pblico d b'au6 d. lo 'od<da
binmuestraestasituacin es que" el discurso de la ciudadana puede funcionar
como un principio de exclusin", en tanto supone una funcionalidad de los
vnculos legales democrticos que no est dada (Fernandes, 1994: 107). Final-
mente, destaca la importancia de un conjunto de dinmicas sociales que se
inspiran en las jerarquas, en las lealtades privadas y en los particularismos, m.s
que en valores igualitarios, y que contradicen la supuesta universalidad y
formalidad de la ley, pero que resultan funcionales ala resolucin de problemas
de autoridad, de justicia y de coexistencia pacfica, poniendo en d tapete la
existencia de matrices culturales donde la distincin entre lo pblico y lo
privado es borrosa. Esta perspectiva, que muestra que "d ciudadano no es un
personaje ya constituido en busca de un espacio pblico de expresin, ni
tampoco un actor cuyo mapa de orientacin se ha visto resquebrajado por la
crisis, sino que es una identidad por. construir" (Rabotnikof, 1993: 89), enfoca
a la vez la distincin pblico-privado en el marco de tradiciones culturales de
larga data y, en definitiva, reivindica la necesidad de abrirse a otros lenguajes y
valores y a las interacciones entre lo abstracto de la ley y los concretos culturales.
En su marco, como lo postula Fernandes (1994:106,125), la "sociedad civil"
brilla como una punta de iceberg que se sustenta encima de las creencias y
prcticas profundas encontradas entre los latinoamericanos. Debajo de la lnea
de agua falta la ley pero, aunque expuesto a los poderes paralelos, no es un
territorio vaco de valores o de sociabilidad. La necesidad de incorporar e
integrar este territorio, que incluye las instancias informales y las prcticas e
instituciones tradicionales, es la que avala d reclamo de referir a un Tercer
Sector ms que a una sociedad civil.
Persiste, de cualquier manera, la necesidad de reconocer la heterogeneidad
de este sector y las mediaciones que sus distintos sujetos introducen respecto de
la comunidad misma, sobre todo cuando ellos son convocados por d propio
Estado para complementar su accin. Hay ya evidencias, por ejemplo, de que
pueden existir diferencias entre la convocacin a las comunidades ele base o a
las ONG, desde el punto de vista de las probabilidades de estimular la
organizacin social y, por ende, de fortalecer la sociedad "civil". Tambin hay
pruebas fcticas que muestran que las ONG mismas pueden actuar como
agentes de despolitizacin social, apropiarse privadamente de recursos pblicos
o generar rdaciones clientelares con d Estado o las agencias donantes, tanto
como contribuir a desarrollar la esfera pblica en las dimensiones aludidas. Ellas
no constituyen pues un universo homogneo. Tampoco lo es d denominado
mbito de las comunidades de base, las que pueden ofrecer nuevos canales para
la presin de los sectores populares, pero tambin, como lo anotan Stieffell
Wolfe (1994: 201), pueden contribuir a debilitar el marco institucional de la
democracia y dar nuevos mpetus al dientelismo.
Existen, de hecho, distintos actores sociales colectivos no slo con distintas
interpretaciones sobre su accin social, sino con diversos efectos polticos que
se expresan incluso en rdaciones de supra-subordinacin al interior de la
Lo pblico y 1m "'lad."" &taoJ,ocidaJ O 67
"sociedad civil". Lo clave, en todo caso, es que el discurso homogeneizador
respecto de la sociedad civil, e incluso del Tercer Sector, puede abstraer de la
atencin, paradjicamente, a los sectores populares y, en definitiva, a quienes
carecen de organizacin. Tambin puede contribuir a que se evada de la
discusin a los rganos tradicionales de accin colectiva: sindicatos, gremios e
incluso, partidos polticos. Con todo, finalmente, pueden terminar tambin
siendo desvalorizadas las potencialidades que ofrece la participacin directa de
la sociedad, sin mediaciones organizativas externas, en la configuracin y/o d
control del hecho poltico, as como los esfuer:zos de auto-organizacin de los
sectores socialmente excluidos en defensa de su vida.
Si el objetivo es reivindicar la posibilidad de que lo pblico-social trascien-
da los lmites de lo pblico-burgus, es claro que apuntar ala sociedad civil sirve
para remarcar este objetivo. Pero la misma pluralidad que la sociedad civil o el
Tercer Sector reclaman para su reconocimiento como sujeto poltico, debera
tambin poder ser aplicada en su propio mbito, sobre todo considerando que
lo que est en juego es trascender la actual asimetra de la representacin social
y poltica y la modificacin de las relaciones sociales a favor de una mayor auto-
organizacin social.
Recapitulacin: las funciones de lo pblico en lo social
De las consideraciones esbozadas resalta que la recuperacin y ampliacin
de la esfera pblica est planteada en trminos. de la posibilidad de que opere
como esfera que medie entre el Estado y la sociedad, ejerciendo sobre aqul una
funcin de crtica y control. Se trata de poner en el tapete, como ha sido
enunciado, la cuestin de la organizacin de la sociedad, en tanto asunto que
concierne a ella m i s ~ a trascendiendo la visin clsica de la "soberana
popular". Esta nocin requiere ser recreada, sobre todo si se considera que en
su despliegue prctico, ha estado acotada a la esfera pblica burguesa la que, no
obstante su aparente ampliacin, ha devenido en el curso de este siglo en su
difuminacin como esfera separada del Estado, vaciando de contenido el
principio de la legitimacin democrtica del poder.
El supuesto implcito tras la demanda de la recuperacin de la esfera pblica
es que la sociedad pertenece al mbito privado y que, en este sentido, es
analticamente distinguible del Estado. Por otra parte, d supuesto que sustenta
la demanda de ampliacin de dicha esfera es que existen, en el seno de la
sociedad, otros sujetos distintos a los tradicionales, con capacidad y posibilidad
de influir en las decisiones pblicas-estarales.
La influencia en las decisiones pblicas, en el marco de la auto-organizacin
de la sociedad, no admitirla, s i n embargo, un modelo unilineal. Desde la Teora
Crtica es posible plantear la influencia por va indirecta, aportando fundamen-
tos normativos distintos a la esfera estatal, de modo ral de contribuir a la
68 O Repmt4n. ,pblico a tra.,, de !. ,oddaJ
generacin democrtica de opinin y voluntad poltica. Por otra parte, en el '
marco de una teora poltica de la sociedad civil, rambin cabe expresar la
influencia en forma directa, tanto plasmada en instancias de mediacin en la - ~
propia institucionalidad estatal como ejercida a travs de una poltica de ,,,
inclusin de nuevos actores polticos en sus instancias de decisin. Bajo esta
perspectiva, resultan ioterpelados, incluso, la propia conformacin y el modo
de funcionamiento deJa organizacin burocrtica.
La posibilidad de alterar la institucionalidad pblica surge adems asociada
a la demanda que se gesta en la sociedad en trmicos ya no slo de su auto-
organizacin poltica, sino social. La esfera pblica resulta en este caso movi-
lizada hacia la conquista de poderes sociales y, especficamente, hacia la
reivindicacin de espacios autnomos en torno a la configuracin de la vida
social.
Al aadirse ala funcin de crtica y control sobre el aparato estatal por parte
de la esfera social, una funcin de produccin de bienes pblicos, surgen
analticamente mbitos diferenciados de la "publicidad" desde el punto de vista
de sus efectos sobre la poltica. Resultan tambin tematizadas dos cuestiones
centrales. Una, concierne ala propia funcin de crtica y control; la otra, refiere
a la reforma del Estado vista desde la perspectiva de la sociedad.
Con relacin a la primera, habida cuenta de que existen asociaciones
privadas satisfuciendo necesidades pblicas y un traspaso de servicios pblicos
a su mbito, adems de poderes sociales, es posible interrogarse sobre si las
funciones de la "publicidad" no deben estar rambin referidas a la esfera social
misma. La funcin de crtica y control a travs de la cual la esfera pblica social
media entre la sociedad y el Estado, no debe acaso ser ejercida por la propia
sociedad respecto de aquellas organizaciones sociales que cumplen funciones
pblicas? El Habermas temprano ya reclamaba dos funciones de la publicidad:
la racionalizacin del poder poltico, pero rambin la racionalizacin del poder
social. Si la demanda de democratizacin y de exposicin pblica de las
asociaciones privadas est planteada respecto de aquellas que actan poltica-
mente en relacin al Estado, no bay razones para afirmar que no pueda ser
extendida sobre aquellas que satisfacen necesidades pblicas, especialmente
respecto de las que median sobre la colectividad misma y, ms an, de aquellas
que actan Con recursos pblicos. Si ello es as, la cuestin que est abierta,
parafraseando a Habermas, es la reconstruccin de la "publicidad" poltica
tanto respecto del Estado como de la propia sociedad en sus funciones polticas,
pero rambin sociales.
La consideracin de la esfera pblica en trminos de su doble funcin,
puede contextuar adems el contenido de las demandas aparentemente contra-
dictorias, de limitar y a la vez de fortalecer el poder estatal. La ampliacin de la
esfera de produccin de bienes pblicos desde la sociedad, si bien planteada en
principio en trminos de restringir el poder del Estado, exigirla, bajo los
parmetros de la "publicidad", del fortalecimiento del Estado en trminos de
r<lacWn" &tado!=iedad O 69
, ,_ representatividad, capacidad institucional y responsabilidad pblica, de
''modo tal que la reduccin de su mbito de accin cree condiciones de
posibilidad al propio fortalecimiento de la sociedad y no slo de un segmento
de ella, la mercantil. A su vez, la construccin de viabilidad al ejercicio de
influencia de la sociedad en las decisiones pblicas coloca tambin una
demanda de "publificacin" en el Estado. Esta demanda, sin embargo, ha sido
analizada fundamenralmente desde el ngulo de la democratizacin del com-
plejo parlamento-sistema judicial. Pero bajo los trminos especificados surge
rambin la necesidad de constituir en objeto de problematizacin la relacin
entre burocracia estatal y democracia.
Por otra parte, teniendo en cuenta que en la actualidad aparece creciente-
mente reclamado el desarrollo de un esquema de cooperacin entre Estado-
sociedad, en ambas dimensiones de la publicidad esbozadas, cabe interrogarse
acercadela medida en que el modelo envuelto puede reforzar lainstitucionalidad
pblica o, al revs, asentar ll:n mayor grado de corporativismo en lo que
concierne a la produccin de las decisiones p4blicas-estatales, as como
fomentar la dilucin de la responsabilidad pblica en la produccin de bienes
pblicos.
En lo que sigue, adoptando el esquema de anlisis sugerido, y haciendo
especial referencia a Amrica Latina, se analizarn tales cuestiones intentando
establecer algunas de las condiciones en que la esfera pblica puede resultar
fortalecida.
Representacin y participacin social:
la "participacin ciudadana'' y su virtualidad para la
construccin de espacios pblicos
Si se admite que la posibilidd de que la sociedad se autogobierne requiere
de un Estado democrtico, entonces se revela como objetivo privilegiado la
propia "publificacin" dd Estado y, en particular, de los mecanismos a travs
de los cuales se delimitan los contenidos especficos de la agenda pblica y se
formulan formalmente las politicas pblicas.
Si, por otra parte, se acepta que la esfera de satisfaccin de necesidades
pblicas que no est sujeta a las reglas dd Estado ni dd mercado, constituye
tambin otra dimensin de la instirucionalidad pblica, su preservacin y
fortalecimiento deberan constituirse en objetos expresos de atencin. Ms an
si puede tener una incidencia sobre la propia posibilidad de conformar un
Estado y una sociedad democrticos .
.,. Colocados en ambos terrenos, los problemas que en definitiva surgen son
los de la representacin y la participacin social. En lo que sigue se aborda
centralmente el primero, partiendo de tres postlados. Primero, las asimetras
en la re resentaci6n son fuente de in uidades en las tareas distnbu el_
_rada ar la economa y los centros 4.e-
.. p..t!v:cfQ;""asl como para lograr la afirmacin de los derechos sociales.
"Sgund.o, democratizacin de las instituciones clsicas de representacin
-en particular, parlamentos y partidos polticos- es una condicin necesaria
para atenuar las asimetras, pero re uiere tanto ser im ulsada desde la sod
como complementada por ella. Tercero, la recuperacin e las funciones
politlcas de la sociedad es clave para presionar sobre la democratizacin de la
representacin poltica y para pluralizar el proceso y los contenidos de las
politicas dd Estado.
En tales sentidos, d problema especfico refiere a cmo potenciar las formas
de auto-representacin o representacin teniendo en vista su posible
contribucin en la transmutacin de las asrmetras de la representacin en el
proceso poltico. Este es el horizonte ac considerado. El marco de anlisis es,
pues, la participacin ciudadana y su virtualidad para la construccin de
espacios pblicos.
Ahora bien, aun enmarcada la participacin ciudadana en d problema de
la recuperacin y ampliacin de lo pblico, no puede soslayarse que el espacio
en el que se desenvuelve no es raSO ni unidireccional. "Dicho espacio es
crecientemente ocupado por movimientos y organizaciones sociales que recla-
man una mayor injerencia en las decisiones pblicas, y tambin est cada vez
ms copdo por estrategias gubernamentales que promueven tal injerencia: En
720 a travs de la ;ociedad
efecto, en el contexto actual el lema
aeTaDro!iiiruzadOri OeffiOcracta v d fortai1
opera, como
una poderosa tendencia que apunta a la difuminacin de lo pblico. En
captulo precedente ha quedado insinuado que ambas tendencias coexisten. En
este captulo se mostrar que adems ellas pueden mezd.atse. La complejidad
actual pata la recuperacin y ampliacin de la esfera pblica no slo deriva del.
hecho de que el espado en que nos movemos est plagado de seales
apuntan a direcciones contrapuestas, sino porque una misma direccin
contener vericuetos, no siempre manifiestos, que desvan y hasta pueden A.uwa
la posibilidad de >cercarse al destino fijado. En s, la "patticipacin Ciudadana"
aun inscrita en los propsitos de profundizar la demacrada y en parricular,la
propia democratizacin del Estado, puede cnducir al debilitamiento de la ..
esfera pblica ms que a su refuerzo. Pata contribuiraexplicartales ambivalencias,
se trascender la visin prevaleciente en la literatura que se asienta en las
. prcnca de Tapartc-'
piiCiji):iy.dac;la,n__e o que
adjudica sus fracasos slo a errores de instrumentacin en rrriimos de f3ha

1
recursos o eSfi(;IiOS"" Se que
con diferentes sentidos normativos del par '
participacin ciudadana, que no pueden ser soslayados si se pretende aportar '
una explicacin ms integral.
Para ello, el marco de referencia adoptado proviene de la propia teora
normativa de la democracia en sus postulados clsicos. -En s, ms all de los
argumentos que han sido utilizados pata estimular la participacin ciudadana
en la adopcin de las decisiones estatales, apoyndose en su virtualidad pata .
aumentar la eficiencia y/o eficaCia de tal proceso, una parte de la prctica ha '
estado tambin guiada por referentes valorativos congruentes con los principios
de la democracia en su versin republicana clsica: la igualdad y el pluralismo ..
polftico y la deliberacin pblica, bajo el trasfondo de la libertad. Asumiendo,
la validez que pueden tener tales principios a efectos de transmutar las .
asimetras en la representacin, mostraremos que su realizacin obligara a
relativizar las premisas tericas sobre las que se basan las soluciones convencio-
nales que han sido adoptadas tradicionalmente como programas de accin
poltica para favorecer la participacin ciudadana: los instrumentos la
democracia directa y la representacin funcional a travs de <1$ociaciones de
inters en los procesos de formacin de la voluntad poltica. Por otra
tambin se intentar mostrar los lmites ideolgicos que impone el paradigma'
de la ciudadana qe sobreenfatiza los deberes ciudadanos, y remarca
necesidad de ampliar las posibilidades de eleccin y control sobre los servicios
pblicos por parte de los ciudadanos en tanto dientes y consumidores.
suma, se trata de poner sobre el tapete la ambivalencia implcita en la relacin

=iai o 73
ciudadana-democracia, tras la tensin entre dos horizontes
diferentes: mercanrilizaci6n o politizacin de las relaciones socia-
/ En funcin de esto, el anlisis que sigue no slo se sustenta en la necesidad
de la coma de posicin respecto del debate ideolgico que se desarrolla en la
.actualidad, sino que constituye un intento de detectar las premisas sobre las
. cuales se ha fundamentado la prctica de la participacin ciudadana, sugiriendo
f.tlsas dicotomas y asunciones no validadas terica ni prcticamente,
'pueden tambin erigirse en limites ala ampliacin de la esfera pblica. Advertir
sobre tales lmites y remarcar sobre algunas de las condicionantes a que ha
estado sometida la participaCin Ciudadana para la apropiacin de una esfera
pblica social, constituyen objetivos de este captulo.
Tambin es un propsito establecer algunos criterios pata la insercin de
la participacin ciudadana en estrategias de "publificacin" del Estado y
democratizacin de la sociedad. La parte final de este captulo se dedica a este
asunto, recuperando, con un sentido proposirivo,los problemas de la represen-
racin y de la participacin social, as como las conexiones entre ambos. La
as iracin es, en este sentido, aportar a la a ertura de un camino para el
.esarro o e una mstitucion i a u i e cic:dad. La enunciacin
.e sus condicionantes re rza, sin embargo, la necesidad de demarcar los
lmites de la participacin ciudadana. En este lrimo sentido, el captulo deja
establecido el puente pata explorar otros mbitos y problemas que estaran
implicados en la construccin de una nueva instirucionalidad pblica, no sin
antes llamar la ateocin sobre los desafos prospectivos que enfrenta el propio
movimiento a favor de la participacin ciudadana.
La "oferta" institucional para la participacin ciudadana en
Amrica Larina .. Direcciones prcticas
Desde d mbito de los sectores marginados, Unto sindicatos como
cooperativas e, incluso, partidos polticos, se han erigido en la historia polrica
contempornea en actores clave en la lucha por la ampliacin de las capacidades
de organizacin polrica y partir del ltimo tercio del siglo el nfasis
est puesto en los movimientos sociales, ind u yendo la amplia gama de acciones
ciudadanas de reivindicacin de derechos, desde aquellas no estructuradas
hasta las que suponen grados significativos de formalizacin. Ciertamente,
diversos factores explican en cada caso los flujos y reflujos de actores, as como
los cambios en el guin. Sin embargo, desde mediados del siglo XIX hay un
, comn denominador ue im rime continuidad. si" no a las formas, al meno.
os cont h s la uc a o : k necesidad de tener parte en la defi.niciQ
los destinos societarios. na de as nociones ms Clsicas de "participacin
precisamente esta dimensin de autoorganizacin y auto-
,.
74 o
gobierno social, al entenderla como "los esfuerzos organizados y colectivos
los excluidos en defensa de su vida" (Stiefel/Wolfe, 1994). Las formas
organizacin y las mediaciones que se establecen tienden por supuesto
Pero d nfu.sis sigue estando en la obtencin desde la base social de
crecientes de libertad colectiva y un rol determinante en la vida social.,
El movimiento a fuvor dd fortalecimiento de la esfera pblica no
necesariamente una rdaci6n expresa y menos directa con d Estado.
un doble sentido: primero, porque da cuenta de los esfuerzos por produci1
bienes pblicos desde la propia sociedad y, luego, porque opera a
ejercicio de una funcin de crtica y control que la sociedad ejerce
Estado, la que bien puede revestir una forma indirecta. Una parte significativ:
de la teora producida en torno a los movimientos sociales se orienta en
ltima rlireccin, mostrando cmo ellos pueden influir en la sociedad civil
determinar d curso de la sociedad pol!cica sin penetrarla (27) e incluso,;
desarrollando una pol!ticade pura oposicin (Szasz, 1995). Sin embargo,
ya se ha apreciado, existe una fuene tendencia tanto terica como prctica
favorecer las pol!ticas de influencia directa y de inclusin de los
sociales en d Estado. Es probable que pueda argirse que esta tendencia no
sino coincidir con la pC:renne 1 ucha de
enla
leCI
no caber duda de que Sbien erae;.a;;:;;rr;;-;;u;;;; funcin pblica
sociedad no se agota en su referencia al Estado, alude centralmente a
propia participacin popular, aun entendida como un movimiento desde
para la base social, requiere un complemento poltico (Stiefel!Wolfe, 1994).
nuevo, pus, no estriba ac, sino ms bien en el hecho de que estara
ahora Una convergencia con los esfuerzos emprendidos por el Estado
favorecer esa inclusin.,
cobra
Lquclarelit
nocin de participacin comunitaria (28), refiere a la participacin
pero se aleja de sta al menos en dos sentidos: abstrae tanto la participacin,
mediada por partidos pol!ticos, como la que el ciudadano ejerce cuando
a las autoridades polticas. Expresa, en cambio, aunaue con -
la intervencin directa de
(27) El Instituto de Investigaciones parad Desarrollo Social de Naciones _
sustenta desdela dcada del os setenta la nocin referida de participacin popular, en su prograrni:
para Amrica Latina tena prc:cisamente ste: como foco central (Falabella, 1982: 4-5).
(28) La nocin de participacin comunitaria sude referirse ms bien a .las acciones organizadas
de auto.ayuda social. '
o 75
promocin y, en particular, los arreglos institucionales que se suscitan
la esfera estatal para crear nuevos canales de !dacin con la sociedad que
_ su injerencia en las decisiones estatales y/o su intervencin en la
Wuccin de bienes pblicos, condiciona en la prctica la esfera pblica
t<licada en la sociedad, J..as posi],ilidades de influencia de sta sobre d Estado,
un primer
!l'fera pblica, no puede soslayar d examen de las modalidades instituidas y, en
de las tendencias que se esbozan para trascender al voto como nico
ihh:anismo de manifestacin de la voluntad popular .
Tendencias recientes: democracia y participacin m la dcada
de los ochenta
una
invocacin: la profundizacin de la democracia. sin embargo, no slo
significativas variantes al interior de cada una de ellas, sino un peso
especfico al combinarlas entre s que imprime contenidos mucho ms
precisos ala participacin ciudadana, en funcin de los marcos histricos en los
que se desenvuelve . ._,
Los primeros pasos sistemticos en estas direcciones en Amrica Latina
pueden fijarse en la dcada de los sesenta, en un contexto signado desde el punto
de vista econmico por las poli ricas de industrializacin sustitutiva de impor-
taciones, cuando d Estado tiene un rol central en d campo de la distribucin
de la renta social, as como en la produccin directa de bienes y servicios.
Especficamente en el marco del desarrollo de sistemas de planificacin (29),
(29) Hay que recordar que: la dcada de los sesenta est signada primero, por d movimiento en
pos de: la "planificaciri dd desarrollo" y luego, de la "administracin parad desarrollo", en un
contexto en d cual la Revolucin Cubana, y los dictmenes de la Alianza parad Progreso macean
buena pane de los contenidos de las pollticas para Amrica Latina.
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76 o
as como para la definicin de la poltica econmica, se crean
consultivos que integran la representacin de intereses particulares, en
los asociados al capital y al trabajo. La dcada de los setenra est signada
flujos y reflujos de este tipo de instancias, ya no slo en el nivel nacional
tambin regional, sea en funcin de la desconcenrracin de la planificacii
econmica, o de procesos de desarrollo re>?ional v/o de
sin embareo.los aos ochenta
por la canceJ.a.cton ae 1os regtmenf
autotltaros que prevalecan en la regin. Pero el trasfondo econmico h
variado significativamente, tras asumirse hegemnicamente que la crisis g!o
es una crisis del Estado, lo que concentra la crtica no slo en la centralidad
sti. accionar poltico, sino tambin econmico.
La implantacin de un modelo de econom!a abiena donde el Estado
un papel mnimo se mezcla, as, en una dificil tensin con la necesidad
restitucin y, sobre todo, de transformacin de los regmenes democrticos.
reforma econmica queda dominada por la aplicacin de polticas de
econmico que tienden a ser socialmente excluyentes (Caldern/Dos
1990), mientras que la reforma poltica se intenta vincular al perfeccionamien..
to de los mecanismos de representacin poltica, dirigindolos a la inclusin de
nuevos actores. Exclusin social e inclusin poltica son los signos
enmarcan los esfuerzos por ampliar la participacin ciudadana, inserta en
proceso que busca redefinir el rol y las funciones del Estado a favor de
supuesta revalorizacin de la sociedad civil.,
del desarrollo de
las autoridades ejecutivas del municipio y, en general, modifica;:
dones a los regmenes electorales, adquieren respaldo jwdico una serie
modalidades de panicipacin ciudadana.
En efecto, en el campo municipal no slo las formas clsicas de participaC"
cin directa tienden a ser refurzadas (audiencias pblicas o cabildos abienos,
derecho de iniciativa popular), sino que ellas se amplan para abarcar la consulta
popular o el referndum, incluso con iniciativa popular y carcter vinculante'
(30) En un trabajo previo (Cunill, 1991) hacemos una relacin de los diversos mecanismos
participacin que se crean en diversos pases de Amrica Latina asociados a tales procesos
(31) Prcticamente todos los planes de desarrollo que se desmallan en esta poca y en particular,
los programas de reforma dd Estado hacen explcita-referencia a esta cuestin (ver al respecta
Cunill, 1991: 17-37).
,odaJ o n
casos (32). Por otra parte, adauiere relev;mcia la insrjrucin____de_
es el caso
ae 1as J uniaS Parroquiales en Venezue-
dectaS popularmente y con funciones delegadas de gestin municipal y
de servicios pblicos (33).
Un rol claramente ms marginal se le asigna a la redistribucin directa del
de poder local. La participacin resolutiva en el gobierno municipal
Oncedida a organizaciones sociales slo se instituye durante un rgimen
en Chile, extendida al nivel regional, pero claramente en sustitu-
a la existencia, en ambos niveles, de rganos deliberantes electos por
1''V<ltacin popular (34). En cambio, en un contexto democrtico, el nico
inCeD.to en esta direccin, prcticamente no tuvo oportunidad de desplegarse:
se rrata de las Asambleas Regionales en'Per, constituidas en 1987 en el marco
un proceso de regionalizacin, como rganos deliberantes de cada regin,
incluan una representacin de intereses particulares, pero suprimidas a
!'"omienzos de la dcada de los noventa (35). Las excepciones son significativas
..
circunstanciales puesto que, en general, han sido auspiciadas por
gobiernos locales de cone popular, extinguindose junto con su mandato (36).
':De manera que la tendencia que termina por dominar en cuanto al ejercicio del
gobierno local es la prevalencia de autoridades electas popularmente, con un
claro refuerzo a la instauracin de rganos consultivos tipo consejos econmi-
cos y sociales. ,
1
En suma, 'aun cuando no puede concluirse que se busca implantar un solo
modelo para ampliar la participacin ciudadana en los procesos de formulacin
(32) En Colombia, d C6digo Municipal de 1986 instituye -con esros rasgos-la consulca
popular,luego reglamentada en 1989. LanuevaleydeMunicipalidades de 1989 de Venezuela
tainbin establece esta figura (referndum).
(33) Los organismos de participacin para jurisdicciones menores al municipio corresponden
ms a casos de desconcenrraci6n que de descentralizacin municipal. puesta que carecen de
decisorios. La novedad en el presente estriba, en todo caso, en que todos o pane de sus
componentes son electos popularmente, mientras que en. d pasado eran designados por las
autoridades municipales manteniendo la proporcionalidad de la representaci6n de los partidos
politices.
(34) Los concejos municipales dectos por votaci6n popular son sustituidos durante el gobierno
de Augusto Pinochet por los Consejos de Desarrollo Comunal con carcter resolutivo, e
integradoss61o por representantes de organizaciones econmicas y sociales a partir de 1988. Con
Ja restituci6n de Ja democracia Jos concejos municipales se recuperan.
(35) La nueva Constitucin de Per (1993} no contempla esta figura, sino un Consejo de
Coordinaci6n Regional donde no operaria la part.icipaci6ti de organizaciones sociales. De hecho,
las Asambleas Regionales tuvieron una existencia inuy breve.
(36) Las experiencias que suden citarse son las que se desarrollan en d plano municipal en Lima,
Per, bajo el gobierno del fi-entepol!cico Izquierda Unida entre 1984 y 1986, yen Brasil dUrante
gobiernos dd Partido de los Tr2bajadores.
78 D
a travls de la sociedtui
de polticas, los elementos que quedan insinuados en la dcada de los
en este campo permiten concluir que los esfuerzos se orientan tanto a fortalece]
los mecanismos de la democracia directa como a introducir un
integrativo (37). Este ltimo modelo queda, a nuestro juicio, insinuado por
siguientes elementos: marca su rasgo pluralista un esfuerzo explcito
ampliar las capacidades de representaci6n social y, en trminos ms generales
la estructura de oportunidades polticas; el aparato estatal cede espacios
autoridad para dar cabida a la inclusin de nuevos sujetos en los procesos
formacin de polticas. El rase:o inree:rativo oueda. sin
.. los
es
concertacin social, y en un plano ms general, la Consulta..
Este modelo, aun cuando signa esped:ficamente los esfuerzos por democra-
tizar la adopcin de decisiones estatales, es retenido en sus rasgos centrales en
las modalidades que se promueven a partir de la dcada de los ochenta con el
propsito de incorporar nuevos actores en la provisin de los servicios pblicos.
En este campo, la normativa jurdica no slo tiende al reconocimiento de las
organizaciones comunitarias territoriales (38) y a apelar genricamente a la
participacin comunitaria, sino que se orienta tambin a la creacin de canales
institucionales para obtener expresamente la cooperacin social, especialmente
(37) En Chile, una vez restituida la democracia en 1990 y luego de la Re(orma Constitucional
sobre Gobierno y Administracin Interior del Estado y de la Ley Orgnica Constitucional de
Municipalidades, se efecta en junio de 1992 la primera eleccin de concejales municipales,
seguida de la Constitucin de los Consejos Econmicos-Sociales Comunales, como rganos
consultivos de las autoridades municipales, integrados por representantes de diversos actores
sociales de la comunidad local. Tambin existen Consejos Econmicos Sociales Provinciales.
(38) Es el caso, por ejemplo, de Colombia donde a partir de 1987 se reglamenta (Resolucin n
2070 de 1987) las de .Accin Comunal y se induyen como organismos de accin comunal
tambin las Juntas de Vivienda Comunitaria y las Asociaciones y Federaciones de ellas,
disponiendo adems que su actividad, a efectos de regular su personera jurdica, se mida por sus
Comits de Trabajo.
,.ciaJ o 79
nivel de la ejecucin de obras y prestacin de servicios, creando en oporruni-
ila<Jes rganos especiales a tal fin y condicionando su personera jurdica a la
de tales actividades.
En este marco,las experiencias de articulacin municipio-sociedad civil, a
efectos de ejecucin de obras, son mltiples y, por ende, imposibles de
,describir. El espectro abarca desde programas sociales de vasto alcance y de
. co':'o el caso del PRONASOL de Mxico y el Programa
Nactonal de RehabilitaCIn de Colombia, hasta expenencias smgulares desa-
{ rrolladas a nivel municipal, provincial o estada!.
- El plano de !agestin de empresas y servicios pblicos es tambin objeto
de transformaciones. En Colombia, a partir del1986 se instituye la patticipa-
ci6n de los usuarios en la administracin de las empresas municipales, admi-
tiendo que en sus consejos directivos se integren -aunque minoritariamente-
Ligas de Usuarios o entidades dvicas. La Ley de Salud de 1990 de ese mismo
pas tambin autoriza la participacin de usuarios en las juntas directivas de las
entidades pblicas de los distintos niveles de salud. Una modalidad similar
opera en este campo en Brasil. La multiplicacin de sujetos polticos asociados
a la direccin de servicios pblicos singulares, se convierte as en una caracte-
rstica dominante a fines de los ochenta, en varios pases.
Pero es en el plano de la provisin de los servicios sociales donde comienzan
a suscitarse las transformaciones ms significativas en las rdaciones Estado/
sociedad. Las estrategias de incorporacin de lacomunidaden las funciones que
son descentralizadas, sobre todo hacia los municipios, incluyen una serie de
opciones (Amaro, 1993: 1-30) tales como los contratos con empresas privadas,
organismos sin fines de lucro, organizaciones comunitarias o con la propia
comunidad; las &anquicias exclusivas o mltiples que, a diferencia de los
contratOs, suponen que d financiamiento lo hace d conswnidor, mantenin-
dose slo un eventual control de precios por la municipalidad; el mercado; los
fondos de inversin social; las juntas de desarrollo, patronatos y, en general,
asociaciones voluntarias con o sin contrato; y d autoservicio, donde d aporte
es individual (39). Estas modalidades se combinan habitualmente con meca-
nismos de financiamiento de los servicios (incluso los privados) que intentan
estimular la competencia entre ellos y reforzar las posibilidades de eleccin de
los consumidores.
(39) Ndson Amaro, asesor del Programa de Desarrollo Municipal de Honduras, en un estUdio
auspiciado por la Agencia de los Estados Unidos parad Desarrollo Internacional (USAID) en
Honduras (1993) se refiere a estas figuras en d marco de la separacin de las funciones
ordenadoras, productOras y financiadoras de los bienes y servicios para dar cabida ala comunidad
en cualquiera de estas tres dimensiones. Entiende por cOmunidad el sector privado con afn de
lucro, induyendo grupos de inters, y sin afn de lucro; las organizaciones de vecinos tales como
Juntas de Desarrollo y patronatos; los ciudadanos consumidores agrupados o no y los electores
ya sea que estn agrupados o no en partidos pol1ticos.
';'
80 O &pensando lo pblico a travs i la socieeui
En Chile, pas pionero al respecto, este tipo de reformas se introduce en d
sistema educativo durante d rgimen autoritario de Augusto Pinochet, b r ~
cando tres cuestiones: la descentralizacin de la educacin pblica no superior,
traspasando su administracin a los municipios; la provisin de servicios
educacionales por particulares bajo financiamiento pblico; y la introduccin
de un mecanismo de financiamiento basado en la subvencin por alumno o
voucher(Aedo/Larraaga, 1993: 2), que es concedido (en condiciones de igual
trato) tanto a los productores privados como municipales y que busca promover
la competencia entre las escudas (40). En atencin a que existen adems los
establecimientos particulares pagados -financiados con el cobro de matrcu-
la-, el sistema combina la participacin de los sectores pblico (descentrali-
zado) y privado tanto en la produccin como en el financiamiento de los
servicios.
En lo que concierne al sector salud, tambin Chile, en un modelo similar
al utilizado respecto de los servicios educativos, aparece como pionero en las
reformas. Estas se instituyen tambin en un contexto autoritario'e incluyen la
descentralizacin del sistema pblico a travs de la creacin de los servicios de
salud y del traspaso a las municipalidades de los centros de atencin primaria;
d estaQlecimiento de mecanismos de asignacin de recursos al interior del
sistema pblico que intentan asociar financiamiento y logros; y la formacin de
aseguradoras privadas de salud (41).
(40) Segn sealan Aedo/Larraaga (1993: 5,6) toda la asignacin de recursos pblicos a los
establecimientos de educacin no superior en Chile; se realiza a travs de 1a subvencin o subsidio
por estudiante, d que debe cubrir todos los gastos corrientes de las escudas (remuneraciones de
los profesores, los materiales educativos, d mantenimiento de los edificios, etc.). Los autores
destacan que d propsito de este mecanismo es promover la competencia entre las escudas para
atraer y retener alumnos, puesto que sw ingresos dependen del nmero de alumnos que asisten.
Sostienen, sin embargo, que existe un fuerte cuestionamiento sobre la calidad y los contenidos
de la educacin.
(41) los cotizan tes adscritos al sistema pblico pueden elegir entre dos modalidades de atencin:
la institucional (hospitales pblicos o centros de atencin primaria) o la modalidad de libre
eleccin que permite acudir a oferentes privados adscritos a esta modalidad y que requiere un
copago que depende del arancel cobrado por los oferentes. El sistema institucional tambin
incluye un copago en d caso de los hospitales, pero depemdiendo del nivel de ingresO'. La parte
correspondiente al aporte fiscal en lo que concierne a los hospitales pblicos es otorgado a travs
dd pago de sueldos y salarios y FAP (Facturacin de Atenciones Prestadas} para financiar las
compras de insumas. Los centros de atencin primaria reciben d rotal del aporte sectorial-para
insumas y salarios-- a travs de un mecanismo similar (Facturacin por Atencin Prestada en
Establecimientos Municipales, F APEM). El aporte proveniente de las municipalidades se utiliza
para complementar d aporte va FAPEM. De manera que ste, junto con las FAP, se in renta erigir
en mecanismos de devolucin de costos con base en d nmero de prestaciones otorgadas (esta
descripcin ha sido recogida de Aedo/Larraaga, 1993: 11, 13-15). Cabe destacar que, segn
estos autores. en 1990 el sector pblico atenda alrededor dd 70% de la poblacin toral, mientras
que d sistema de ISAPRES cubra un 15% de la poblacin, con una marcada concentraci6n en
el quintil de ingresos superiores.
D 81
La descentralizacin de los servicios sociales y la ampliacin de su oferta,
por va del vnculo entre financiamiento pblico y logros, as como por medio
dd estmulo a la provisin privada, crea el marco de un nuevo arreglo
institucional para la' provisin de servicios pblicos que se perfila como
dominante en la dcada siguiente.
La dcada de los novrota y , drculo que se cierra
La dcada de los noventa se caracteriza por dos tendencias. De una parte,
se suscita un conjunto de reformas constitucionales que coloca el nfasis en los
instrUmentos de la democracia directa y da oportunidad a la participacin
ciudadana en la administracin pblica. De otra parte, se evidencia un claro
refuerzo a la transferencia de los servicios sociales por pane dd gobierno central,
en un modelo similar al chileno, pero dotando a las comunidades de un peso
especial en su conduccin. La autogestin social, que combina manejo descen-
cralizado de los recursos y creacin de cuerpos colegiados para su administra-
cin, se erige en el paradigma del nuevo arreglo institucional que hace de la
cooperacin social la va para la provisin de los servicios pblicos.
El modelo queda claramente expresado, por ejemplo, en Per, donde en
diciembre de 1992 se promulga la Ley de Participacin Comunal en la Gestin
y Administracin Educativas que posibilita la descentralizacin en los munici-
pios de la gestin y administracin educativa estatales. Se crea la figura de los
Consejos Comunales de Educacin, COMUNED (42), como personas jur-
dicas de derecho privado encargadas de tales funciones dentro del mbito de su
circunscripcin, e integradas por el alcalde municipal, un regidor, representan-
tes de los directores, de los profesores y de las asociaciones de padres, junto con
representantes de los sectores eclesistico, empresarial y de la comunidad. Tales
(42) Tal es centros, de acuerdo con la ley, estn a cargo de un Consejo Directivo y de su Director.
El primero est conformado por d Director, dos profesores y dos representantes de la Asociacin
de Padres de Familia dd respectivo centro o programa educativo. Entre las funciones dd Consejo
Directivo figura la de proponer al Consejo Comunal de Educacin el nombramiento dd
Direcror del Centro y 1a de contratar d personal docente necesario. La Ley de Financiamiento
Educativo de diciembre de 1992 dispone, sin embargo, que "la asignacin puede cubrir toral o
parcialmente los gastos de cada centro o programa educativo y ello determinar, por lo tanto, que
los cenuos educativos que dependen de las COMUNED tengan un financiamiento estatal o
compartido" (Acr. 2). De hecho, posteriormente se.alaque tales centros o programas educativos
"podrn gestionar recursos adicionales, tanto de la comunidad como de otras personas naturales
o judicas, nacionales o c:manjer:as, pani. destinarlos a la mejora y ampliacin de su infraestruc-
tura y para gastos de funcionamiento (Acr. 3). La ley en referencia transfiere d derecho de
propiedad sobre los bienes afectados a la lnfrestrucrura flsica de los servicios pblicos
mencionados, pero rnacivamenre tambin establece que d ejecutivo nacional es d responsable
de normar y definir las polticas nacionales en estos campos y que d personal encargado de
ejecutar las polticas queda bajo su jurisdiccin.
1
'
'1
82 O R'f'""'ando w pblico a """"de 14 ,..,;,.,
Consejos quedan a su vez facultados para administrar directamente los centros,
programas y servicios educativos estatales que existan en su circunscripci6n o
que se les transfiera, o para cederlos en uso a profesores, asociaciones de padres
de familia, colegios profesionales, instituciones religiosas, cooperativas y otras
entidades similares debidamente (Art. 1 O). De este modo, la oferta
de centros educativos no superiores queda constituida por tres clases: a) Centros
educativos de gestin y administracin comunal, administrados directamente
por el Consejo Comunal de Educacin, COMUNED, dirigidos en rgimen de
cogestin, y subvencionados totalmentepor el Estado en funcin del" nmero
de alumnos que asiste a clases; b) centros educativos de gestin y administracin
no-estatal, subvencionados toral o parcialmente por el Estado bajo la misma
modalidad anterior, y e) centros educativos de gestin, administracin y
financiamiento U na cuarta clase est constituida por los centros
educativos de gestin estatal mientras se realiza la transferencia.
Eri la -aunque con importantes matices-
reforzada es, en primer trmino, ala descentralizacin de los.servicios sociales
hacia las--- ftirito con un __ esruerzo por estimfai-la
competencia a nivel de la ofena, tanto por va de mecanSniOs e-finan:Oamfen-
to asociados en algina medida \1 logros, como por medio de estimular tambin
la provisin privada de los- serVicios. La inclusin de "actores sociales" se
enmarca, en general, en este contexto ( 43) . En segundo. trmino, los programas
sociales se estructuran cada vez ms con base en la cooperacin sector pblico
y sector privado e invocan a la sociedad civil organizada para su ejecucin; la
proliferacin de los fondos de inversin social ilustran esta tendencia, as[ como
tambin la oferta gubernameoral que se gesta en algunos paises como Venezue-
la, donde los programas sociales se intentan fundamentar en la autogestin
social, la subcontratacin con organizaciones sociales y el voluntariado (44).
1
El signo de los aos noventa es, sin embargo, la reforma constitucional. En
particular,las reaperturas democrticas traen aparejada la conciencia de que el
formalismo y el carcter excluyente de las normas constitucionales ha sido uno
de los factores estimulantes de los regmenes autoritarios. La necesidad de
adecuacin de las constituciones a una nueva inscitucionalidad el
reforzamiento de la democracia, aparece as[ como uno de los principales
motivos formales para su reforma, aunque tambin ocupa un lugar preeminen-
te la intencin de posibilitar la reeleccin inmediata del presidente de la
Repblica, cuando el mandato estaba restringido a un solo perodo (este es
claramente el caso de Argentina y Per). Los cambios introducidos abarcan en
ocasiones este asunto, as como un amplio espectro de cuestiones, incluyendo
la modernizacin del alto gobierno, sea atenuando el presidencialismo (por
ejemplo, a travs de laincorporacin de la figura de un jefe de gabinete, con
responsabilidad poltica frente al parlamento, com ea Argentina) o reforzando
el poder ejecutivo (caso de Per). Pero hay una clara coincidencia en torno al
estmulo de la denominada "democracia participariva" -r
&pmentacin y p4Tticipacln socUt/ O 83
.1 En tal sentido, las reformas recurrentes se orientan a la introduccin de las
fig!!"@S de; la iniciatiVa pop!Jlil: en)a fOrinaci_J!de y del referndum en
el nivd nacional, concebidos como derechos polticos participacin ciuda-
dana./La t::stituc16ri de Argentina, reformada en agosto de 1994, incluye
ambas figuras como nuevos derechos, y as[ tambin ocurre en las nuevas
Constituciones de Per (septiembre de 1993), y de Colombia (octubre de
1991). Previamente hablan sido incorporadas en la Constitucin de Brasil,
promulgada en octubre de 1988.
El derecho a iniciar leyes o decretos de carcter nacional estaba instituido
en algunas constituciones (como la venezolana, por_ ejemplo), pero en general
sin carcter vinculante. En cambio, en todos los casos referidos se consagra la
obligacin del parlamento de dar expreso tratamiento en un plazo determinado
a los proyectos que son producto de la iniciativa popular.
Por su parte, la figura del referndum a nivel nacional encuentra un
significativo respaldo en las nuevas reformas constitucionales. En el caso
argentino se prev la consulta popular aprobatoria de leyes a iniciativa de la
Cmara de Diputados y la consulta popular no vinculante, la cual puede ser
convocada por el Congreso o por el Presidente de la nacin dentro de sus
respctivas competencias. La Constitucin de Per de 1993 contempla el
referndum como parte del derecho de los ciudadanos a participar en los
asuntos pblicos, estableciendo que pueden ser sometidos a dicho recurso, por
(43) En Argentina. los Decretos n 1.269 de 1992 junto con d n 9 y d no 578 de 1993 se
constituyen en el marco de referencia de la poltica de salud del gobierno de Menem. A panir de
ellos se pueden reorganizar los sistemas y recursos de salud sobre la base de la descentralizacin
y la concertacin inua y oruasectorial. El reordenamiento incluye d redimensionamiento del
establecimiento pblico de salud, para transformarlo en institucin de autogestin. De hecho,
d Decreto 578, sancionado en abril de 1993, propicia la reformulacin dd rol dd hospital
pblico mediante la reorganizacin institucional en "hospital de autogestin" y su insercin en
un "prograina nacional de garanta de calidad de atencin mdica". El hospital de autogestin
.se define como un ente descentralizado autrquico, que entre otras puede cobrar los
.servicios que brinde a personas con capacidad de pago o terceros pagadores que cubran las
prestaciones del usuario de obras sociales, mutuales, empresas de medicina prepaga, etc.
(44) En "Mi compromiso de solidaridad social. Alimentacin, salud, capacitacin y empleo"
(1994) que constituye el programa para el desarrollo social en el gobierno de Rafael Caldera, hay
un marcado nfasis en la participacin y la organizacin social para lograr que los programas
sociales sean ejerutadosyvigiladoS. Por ejemplo, all seplantealareorganizacin de los programas
de Beca alimentaria, bono lcteo y bono de cereales, y de uniformes y tiles escolares,
transfirindolos a la Comunidad Educativa de cada escuela. constituida .como organizacin civil,
para que en el primer caso lo administre y en d segundo, transforme la etrega de tiles escolares
en bibllotecas de aula y empresas cooperativas para d manejo y suministro de uniformes. A su
vez, programas como el de "farmacias soci-<:omunicarias" y "multihogares y hogares de cuidado
diario"' son- administrados y sup-ervisados por organizaciones comunitarias. Existe tambin un
Programa Nacional de Voluntariado Juvenil que contempla la formacin de jvenes como
voluntarios y preventores y la articulacin de organizaciones comunitarias juveniles.
84 o
la
iniciativa popular, la reforma de la Constitucin, la aprobacin (o derogaci.
de normas con rango de ley, las ordenanzas municipales y las materias relativa,
al proceso de descentralizacin. Respecto de Colombia, la Constitucin
1991 distingue entre el plebiscito, el referendo y la consulta popular. Dispone
que esta ltima puede ser utilizada por d Presidente de la Repblica (previc
concepto favorable del Senado) para consultar al pueblo, con car.ictervinculante'
respecto de decisiones de trascendencia nacional. La Ley 134 de 1994
estas distintas modalidades y seala que cuando la consulta se refiere a
conveniencia de convocar una asamblea constituyente, las preguntas
sometidas a consideracin popular mediante ley aprobada por el Congreso.
lo que concierne al referndum, adems dd conscirucional, se distingue __,
el utilizado para aprobar (o rechazar) proyectos presentados por iniciativa
popular y no adoptados por la corporacin pblica (contemplado tambin en
Per), y el referndum derogatorio respecto de normas ya vigentes, de carcter
nacional, regional, departamental; distrital, municipal o local. Ambos, a su vez,
pueden ser convocados por iniciativa popular (personas naturales;
nes dvicas, sindicales, gremiales, indgenas o comerciales; panidos o movi-
mientas polticos) con el respaldo del 10% de los ciudadanos del respectivo
censo electoral. Por su parte, la nueva Constitucin de Brasil de 1988 tambin
contempla, adems del plebiscito, la figura del referndum (45).
En definitiva, una clara tendencia, manifestada en todas las reformas
constitllcionales acaciCls-en __ la dcada del_noventa, apunta -la.-introdut:cin
<fe fiiicativa popular y del ieferld_Ul"n: a su va:, en lama}rOffade los-CsOs, .
)OrliCitiVa- popUlar),- como. <f.erechos _o como
formas.de participacin ciudadana; por ejemplo, en el proyecto de Reforma
Constitucional de Venezuela introducida en 1992 se agrega todo un nuevo
captulo en torno a ste (46). En segundo trmino, un peso significativo,
aunque no unnime como respecto de tales figuras, lo tiene la revocatoria dd
mandato de autoridades electas. No se consagra expresamente en la reforma de
la Constitucin de Argentina, pero s en las de Colombia y Per. En este ltimo
pas, la ley orgnica respectiva promulgada en mayo de 1994 (Ley de los
Derecbos de Participacin y Control Ciudadanos) especifica que son derechos
de control de los ciudadanos la revocatoria de alcaldes, regidores y de autori-
dades y magistrados que provengan de eleccin popular; la remocin de
autoridades designadas por el gobierno central o regional eri la jurisdiccin
regional, departamental, provincial y distrital; y la demanda de rendicin de
cuentas a quienes ocupan cargos sujetos a revocatoria y remocin (47). La
Constitucin de Colombia de 1991 tambin establece este derecbo respecto de
los gobernadores y alcaldes, que ya exista en V enezuda y en algunas de las
provincias de Argentina para las funciones municipales, de acuerdo a lo
dispuesto en sus respectivas constituciones (48). Pero adems, la Constitucin
colombiana dispone que quienes elijan a este tipo de autoridades, imponen por
mandato al elegido el programa que present al inscribirse como candidato: La
,.a, o 85
t31 de mayo de 1994 reglamenta esta disposicin que instituye como un
!lrtecanismo de participaci6 n popular la revocatoria del mandato por el incum-
del programa de gobierno, consagrando adems por esta va la
iblgacin de su presentaci6n e incorporacin en el plan de desarrollo local ..
reformas, que se refieren al control social de las autoridades dectas,
$<circunscriben al mbito local (con excepcin del caso de Per, qu la extiende
los magistrados por deccin popular}, reforzando el nfasis puesto en la
de los ocbenta en la denominada "democracia local"/
el referido nfasis, una tercera lnea de las
- tablecimiento ae nuevos mecanis-
. (45) La Constitucin de Argentina de 1994 seiala que no sern objeto de iniciativa popular los
, proyectos referidos a reforma coristitucional, tratados internacionales, tributos, presupuesto y
'materia penal.
La Constitucin de Per de 1993, en cambio, contempla la iniciativa de Reforma Constitucio-
. nal. Por su parte, la Ley de Derechos de Panicipacin y Control de Ciudadanos, promulgada en
mayo de 1994, reglamenta este derecho (An. 11 al 19).
La Constitucin de Colombia de 1991 tambin dispone que puedan presentar proyectas de
reforma constitucional grupos de ciudadanos y contempla entre los derechos fundamentales
"tener iniciativa en las corporaciones pblicas" (Arr. 40). La Ley 134 de mayo de 1994, "Por la
cual se dictan normas sobre mecan.ismos de participacin ciudadana", regula este derecho
polltico.
La Constitucin de Brasil de 1988 estipula adems que la ley dispondrsobre la iniciativa popular
en d proceso legislativo estadual. La contempla as mismo en los municipios.
Por su parte. de 23 Constituciones provinciales argentinas, 17 contemplan la iniciativa popular.
(46) En el Proyecto de Reforma General de la Constitucin, elaborado por la Comisin
Bicameral del Congreso y presentado el 27 de marzo de 1992, se contemplad referendurn paca
materias de especial uascendencia a nivel nacional, estada! y municipal (por iniciativa popular,
entre otras). Sin embargo, posterionnente, el Informe Fmal de la Cmara de Diputados, y luego
d del Senado, eliminan la revocatoria dd mandato para la mayora de las autoridades electas,
salvo en el cas'o de los gobernadores, para lo cual se establece -a esos efectos--la necesidad del
referendum estada! (las disposiciones vigentes exigen como nico requisito d voto de la asamblea
legislativa respectiva}.
(47) La ley en referencia dispone que mediante la rendicin de cuentas d' ciudadano tiene d
derecho de interpelar a las autoridades coQ respecto a la ejecucin dd presupuesto y al uso de
recursos propios; la autoridad est obligada a dar respuesta (Acr. 31). Por otra parte establece que
para que se acredite la rendicin de cuentas se requiere que, con un mximo de 50.000 firmas,
la solicite cuando menos el 20% de la poblacin electoral con derecho a voto en la respectiva
circunscripcin electoral (Arr. 34). La autoridad tiene un plazo de 60 das pararesponderd pliego
interpelatorio, debiendo publicarlo junto con su respuesta.
(48) En Colombia, la Ley 134 de mayo de 1994 regula. . .cntre otras, la revocatoria del mandato
que, tanto en d caso de los alcaldes corno de los gobernadores puede ser solicitada por iniciativa-
popular con d respaldo de un nmero de ciudadanos equivalente al 40% de los vacos. En
Argentina, varias de las Constitucions provinciales o leyes orgnicas municipales contemplan
la revocatoria del mandato de los funcionarios electivos municipales (en Crdoba, por ejemplo,
por iniciativa del Consejo Deliberante, en Corrientes por iniciativa popul:ic, ere.).
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86 O
mas de intervencin ciudadana asociados a los procesos de_ descentralizacin.;%
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a los departamentos, al instituir la nueva Constitucin, entre otros aspectos,
eleccin popular de los gobernadores; este nivel queda adems premunido
los instrumentos de la democracia directa (iniciativa popular, referndurn,J
consulta popular), y jurdicamente puede disponer de Juntas Administradoras
Departamenrales (creadas por las Asambleas Departamenrales, en un smil de
las JAL) y de Consejos Deparramenrales de Planeacin, como rganos de
consulta (tambin existentes en el rnbito municipal) en los que panicipan
representantes de sectores de la ciudadana, entre ouos! En s, la panicipacin
en la planeacin queda legitimada por las disposiciones consriruci .
tambin en otros pases como' Brasil, en el que su Constitucin dispon.:.r"
expresamente la cooperacin de asociaciones representativas en el planeamiento
municipal (Art. 29).
Hay, adems, una lnea introducida en las constitucionales
que se et1Ja primera mitad de la dcada del :;,ov.;nra.-;-reiacionada con
la adiriinlsrri>.cin pblica De hecho, la Consti-
tucin deArgentin;de 1994 introduce nartclo-expreso que seala que la
legislacin establecer los marcos regulatorios de los servicios pblicos de
competencia nacional, previendo la participacin de asociaciones de consumi-
dores y de usuarios y de las provincias interesadas, en los organismos de control.
La Constitucin de Colombia de 1991 es an ms amplia al sealar, dentro del
captulo dedicado a las "Formas de Participacin Democrtica", que "el Estado
contribuir a la organizacin, promocin y capacitacin de las asociaciones
profesionales, cvicas, sindicales, comunitarias, juveniles, benficas o de utili-
dad comn no gubernamentales, sin detrimento de. su autonoma, con d objeto
de que constituyan mecanismos democrticos de representacin en las diferen-
tes instancias de participacin, concertacin, control y vigilancia de la gestin
pblica que se establezcan" (inciso final delArt. 1 03). Seala tambin que la ley
organizar Ias formas y los sistemas de participacin ciudadana que permitan
vigilar la gestin pblica que se cumpla en los diversos niveles administrativos
y sus resultados (Art. 270). Explcitamente incluye, as mismo, disposiciones en
que instituye la participacin de las comunidades organizadas o de particulares
en la prestacin de los servicios pblicos; la participacin de los usuarios en la
gestin y fiscalizacin de las empresas que presten el servicio (49); e incluso, la
participacin de las organizaciones de consumidores y \lSUarios en el estudio de
las disposiciones que les conciernen (50). Por otra parte, al igual que en otros
pases, la Constitucin de Colombia contiene disposiciones referidas a la
participacin en sectores especficos (servicios de salud, instituciones de
educacin, empresas) en d marco del reconocimiento de derechos sociales, ,.
econmicos y culturales (51), as como a la participacin de la comunidad en
las decisiones relativas al ambiente que puedan afectarla.
Algunas de raJes disposiciones son reglamentadas en la primera mitad de la
,ociAJ D 87
dcada del noventa reforzando las tendencias vislumbradas. En Colombia, la
Ley !34 de mayo de 1994, "por la cual se dictan normas sobre mecanismos de
participacin ciudadana", est dedicada a regular la iniciativa popular, el
referndum, la consulta popular y, en general, las distintas formas de la
denominada "democracia directa", las que claramente adquieren un peso
preeminente en Ias reformas introducidas en Amrica Latina al marco regulatorio
delainstitucionalidad democrtica. Sin embargo, la Ley en referencia contiene
rarnbin un captulo denominado "de la democratizacin, del control y de la
fiscalizacin de la administracin pblica", donde quedan enunciadas las
modalidades de "panicipacin democrtica de las orgaoizaciones civiles" (52)
que comienzan a abrirse camina en Amrica Latina: de un lado, la parcipaci6n
administrativa misma, y, de otro, la participacin en el control y vigilancia de
laad.ministraci6n pblica, esta ltima a su vez con una clara prioridad sobre la
primera (53), ral como lo evidencian los casos de consagracin de derechos
jurdicos recientes en Argentina (control de consumidores o usuarios), Per
(demanda de rendicin de cuentas a funcionarios locales y magistrados por
eleccin popular) y Bolivia (Comits de Vigilancia vinculados al gobierno
municipal), aunque an con desarrollos incipientes.
Si se considera adems la otra tendencia enunciada en corno a la provisin
privada y descentralizacin de servicios pblicos sociales, con su combinatoria
de "autogestin social", el cuadro de la oferta gubernamenral para la participa-
{49} Las disposiciones en referecnia estn incluidas en. d caprulo "De la finalidad social del
EstadO y de los servicios pblicos", y espedficamente sealan: " .. Jos servicios pblicos estarn
sometidOs al rgimen jurdico que fije la ley, podrn ser prestados por d Estado, directa o
indirectamente, por comunidades organizadas o por pan.icuJares. En todo caso, d Estado
mantendr la regulacin, d control y la vigilancia de dichos servicios (An. 365).
(SO) Dentro del c:a.pirulo referido a los derechos colectivos y dd ambiente se dispone que "d
Estado garantiurla participacin de las organizaciones de consumidores y usuarios en d estudio
de las disposiciones que les conciernen. Para gozar de este derecho las organizaciones deben ser
represenrativas y observar procedimientos democclticos internos" (Ait. 78).
(51) En d capirulo rdativo a los derechos sociales, econmicos y cultllCl!es, se seala: " ... Los
servicios de salud se organizarn en foJ'Irul descentralizada, por niveles de atencin y con
participacin de la comunidad" (Acr. 49); "La Ley podr establecer los estmulos y los medios
para que los trabajadores panicipen en la gestin de Jas empresas" (An. 57); " .. .la comunidad
educativa participar en la direccin de las instituciones de educacin" (Art. 68).
(52) Este es d tirulo donde est contenido d capitulo en referencia
(53) En Colombia, de acuerdo con lo dispuesto en, la Ley 134 de 1994, se lu ereado d Fondo
para la Participacin Ciudadana, con penone!_a jurdica y patrimonio independiente, adscrito
al- Ministe-riO de Gobierno, que tiene por objeto financiar programas que hagan efectiva la
participacin ciudadana mediante la difusin de sus procc:dmientos, la capacitacin de la
comunidad parad ejercicio de las instituciones y mecanismos reconocidos en la ley, as como d
anlisis: y la evaluaci.6n dd comportamiento parricipativo ycomuniwio (ver Decrero No. 2629
dd 29 de noviembre de 1994).
88 O &p=a.J. lo pblico a travit de la wddad
cin ciudadana queda prcticamente esbozado. Resta por analizar ahora cules
son las perspectivas que se inauguran, en trminos de las posibilidades de .
ampliacin del espacio pblico. Para ello, el examen se centrar en los efectos
duales, as como en los sustentos contradictorios de carcter ideolgico que en
la historia poltica contempornea ha tenido la mayora de las propuestas en
juego. Por esta va, se asomarn algunos de los lnites normativos y tericos que
seria preciso trascender para crear condiciones al fortalecimiento de la esfera
pblica.
Las ambigedades ideolgicas y tericas del discurso relativo a la
participacin ciudadana
Todas lasJlleas de reforma institucional_ han s_ido reseadas sonve<gen
en la de la "de:mocracia_participativa", a la que
se le adjudica una identidad la distingue de fa denominada
democracia representativa .. Contemporneamente, la asuncin de la
de 1111.:' relacinde oposicin y el
cq!J.Secuente rechazo .al g!Jbierno represC:itatiVO, dada, entre otras, su crecil:nce
elitizacin (54), tal como fuera argumentado por Rousseau a fines del siglo
XVIII. Sin embargo, a una relacin de la
que tiende a prevalecer, relativizando en cualquier caso la figura dd gobierno
representativa. As, por ejemplo; Colombia, en su Constitucin de 1991, se
define como una repblica democrtica, participativa y pluralista; la Constitu-
cin de Brasil expresamente seala que todo el poder emana del pueblo, que lo
ejerce por medio de representantes dectos o directamente, en trminos de la
Constitucin; por su parte, la normasupremade Per, de 1993, reconoce entre
los derechos fundamentales los de eleccin, de remocin o revocacin de
autoridades, de iniciativa legislativa y de referndum; y el proyecto de reforma
de la Constitucin de Venezuela agrega el calificativo de participativo a la
definicin del gobierno (SS).
Como se observa, son varios los contenido:s a los que se apda tras la nocin
de Ellos, sin embargo, ponen 4-e. relieve, _en P!mer
lugar ,la recuperacin deJas figuras de la democracia directa. En segundo lugar,
la participacin ciudadana en la formulacin de polticas y, en general, en las
decisiones estatales, por medio de organizaciones que expresan intereses
ticulares bajo un modelo de pluralismo integrativo. En tercer lugar, respecto de
la provisin de servicios pblicos, bajo el mismo principio,la propuesta domi-
nante es la referida a la "autogestin social", que combina manejo
' !izado delos recursos y lacreacin de cuerpos colegiados para su administracin.
Cada una ele estas propuestas 'tiene asideros prcticos y tericos en las
denominadas democracias avanzadas que llaman la atencin sobre sus riesgos.
En lo que sigue, algunos de stos sern enunciados con el propsito de aportar
.. o 89
Un primer nivel tk obstdculos: los efictos duales tk la "dnnocrada dir<P!"
Las evidencias empricas que existen sobre el comporrarniento de lasues
f>!i!lcipales figuras de la democracia directa:_lainiciativa popular, el referndum
y la ro queCOiiCiettiC:taAmrCiLariiii,-SoD. mag!as.
Una primera causa puede estribar en el hecho de que la iniciativa popular para
la formacin de leyes a nivel nacional y con carcter vinculante, as como el
referndum con estos mismos atributos y por iniciativa ciudadana, recin son
instituidos en la dcada del noventa.
Peto en el mbito municipal, el uso de la figura del referndum (o consulta
popular) que admite iniciativa popular y carcter vinculante, tras por lo menos
un quinquenio de existencia, tampoco muestra resultados alentadores. En
Venezuela, por ejemplo, segn lo refiere FernndezToro (1995: 29-30), en un
universo de ms de 280 municipios se han intentado, desde 1990, 17 reli:renda,
de los cuales slo se efectuaron 11 (seis fueron suspendidos por diversas causas);
a su vez, de estos 11, ocho eran plebiscitos en los que se solicitaba la revocatoria
o confirmacin de alcaldes y tres eran referenda en los que se consultaba sobre
la anexin de una parte dd territorio de un municipio a otro, la reubicacin de
un casero y la ubicacin de una urbanizacin en el territorio de un municipio.
Lo significativo es que el referndum para considerar la revocatoria del mandato
de un alcalde tiene su origen en el Concejo Municipal, que convoca al cuerpo
electotallocal para que se pronuncie al respecto, en caso de que dicho Concejo
lo haya suspendido al improbar la Memoria y Cumta de su gestin anual.
De manera pues que, tal como anota el autor citado, de los 11 referencia
(54) En este siglo son .varios los autores que sustentan este tipo de posici6n. Es clsica la de
Carol Pareman (1970) que hace un anlisis de los tericos dd gobierno representativo a partir
de la dcada de los cuarenta (Schurnpeter, Berdson, Dalh, Sanori, Eckstein, vinculados con
Bentham y James Mili), sosteniendo que no toda la ceora democrtica. En cambio,
como tericos de la democracia participativa, reivindica, aRousseau, Cole, John Stuart Mill, este
ltimo porque si bien defenda d gobierno representativo ocupado por lites educadas.
simultneamente reivindicaba la participacin (por su funcin educativa) en d gobierno local y
la industria.
(55) La excepci6n la ofrece la nueva Constitucin de Argentina que expresamente seala que .. d
pueblo no ddibera ni gobierna, sino por medio de sw representantes y autoridades creadas por
esca Constitucin ...... (Art. 22). Esto, por eS/ congruente con las restricciones (en
comparacin con los otioS. pases que hacen reformas constitucionaleS por la misma poca) qUe
se a las figuras de la democracia directa y, en panicular, al referndum (denominado
ac consulta popular") que, cuando es vinculante, no puede ser convocado por iniciativa
popular.
90 o
efectuados, slo los tres ltimos eran factibles de ser solicitados por la
cin, aunque en realidad tambin fueron reali=:los por decisin __ _
respectivos concejos municipales. En definitiva, ninguno de los referencia
efectuados durante cinco afias en Venezuela ha sido convocado por iniciatiVa
popular.
En d resto de -los pases, en general, no es posible extraer conclusiones
certeras sobre el uso de la figura del referndum local (o consulta o plebisciro,
segn las denominaciones}, puesto que en los que se instituye en la dcada de
los ochenta se hace para materias muy especficas o para municipios pequeos
(Per), o bien sin iniciativa popular ni carcter vinculante (casos de El Salvador,
Guatemala y Espaa, por ejemplo}, segn se muestra en una investigacin
precedente (Cunill, 1991: 117-120).
Por su parte, no siempre existe una relacin entre la revocacin de
autoridades locales y el ejercicio de la iniciativa popular para imponerla, y ni
siquiera en todas las oportunidades es d cuerpo electoral quien se pronuncia
respecto de ella. En si, como se aprecia en el caso de Venezuela, la Ley Orgnica
de Rgimen Municipal de junio de 1989, faculta al Concejo o al Cabildo
Municipal para convocar a referndum a fin de que se pronuncie sobre la
revocatoria o no del mandato del alcalde, cuando el concejo lo haya suspendido;
respecto de los gobernadores de estado, la figura del referndum no est
contemplada en la normativa jurdica de este pas, pudiendo por tanto ser
destituidos slo con el voto de la respectiva asamblea legislativa esradal.
La revocatoria amplia no tiene an antecedentes de uso en Amrica Latina.
Con iniciativa popular y sometida a referndum, existe en Per para el nivel
municipal (alcaldes y regidores) y para las autoridades regionales y magistrados
que provengan de eleccin popular, y en Colombia es extendida a los goberna-
dores, adems de los alcaldes. Pero en ambos casos se reglamenta apenas
en1994, incluido el voto programtico en Colombia. '
Los avances formales son, en cualquier caso, innegables. Aun cuando no es
posible exhibir todava resultados prcticos significativos, evidente q
.penura de opciones j ' ' '

destacar a su vez es
riesgo para el fortalecimiento
espacio pblico. La clara orientacin de las reformas constitucionales
recientes a favor de los instrumentos de la democracia directa perfila una v{a
para la renovacin democrtica. La asuncin, sin embargo, de que por este
medio puede ser clausurado el debate acerca de los instrumentos posibles para
perfeccionar la representacin social en la formacin de la voluntad poltica, es
altamente problemtica. Las razones surgen, al menos, de dos fuentes, Una, es
los de la democracia di.!_ecta
------------------
&pr .... t4CWn y pan;cipa<wn<o.W O 91
La otra fuente de cuescionamiento surge al considerar que esos de
de la deliber4CQn_ p.ililica como funda-
.m<n'"'de la. participaoin poltica. Ambas las expondremos sumariamente a
continuacin.
En s, a pesar de que en la actualidad las figtras de la democracia directa se
una respuesta a . la .. de la represeCac6n n:- expresandO ua
disconformidad con la democracia representativa, cabe destacar que su utiliza
cin en las democracias ha estado signada por profundas controver-
sias y contradicciones _su propio origen. detractores del uso de los
instrumentos __Qirecca ubican el en exclu-
ye:rits,_ qllf!_lo, nico que cabe es mejorar 1<1. represen
rativa sin "tener que esperar una improbable avalancha de participacin
pop.qlar" o que,. en todo caso,.:'la participacin debe admitirse slo en la medida
que para en9uzar y controlar la repres_entacin y no para desarticulada"
(56}. Aparte de las razones vinculadas a los lmites de tiempo y de conocimien-
tos -y a los problemas de orden cuantitativo-- que suelen esgrimir para
desdear la participacin directa de los ciudadanos en las actividades de
gobierno, la razn ms poderosa ancla en la asuncin de que el gobierno
ejercido a travs de representantes constituye en realidad la" mejor alternativa".
Esta posicin no es nueva. Las Opciones democracia representativa-democracia
directa fueron expresamente sopesadas por los fundadores de la nacin ameri-
cana, quienes, segn afirma Cronin ( 1989: 22), a la democracia directa
n.o; slo ,como porque Puede arriesgar l_Os
derechos de las.minorias:'. En s,, el.miedo a la tirana de la mayora, a de
los dispositivos. de la democracia directa, habra sido lo que condujo a John
Adarns, aAlexander Hamilton, etc. a defender el establecimiento de una forma
de. gobierno,..conunsisterna extensivo d_e contrapesos y balances.
La misma intenn de proteger las libertades y los derechos civiles de las
personas que carecen de poder, que est en la base de la constitucin de un
gobierno representativo, sirvi, sin embargo, ms tarde, para fundamentar la
adopcin de los mecanismos de la democracia directa. Sus promotores, en los
aos 1880 y 1890, en general escaban vinculados a los llamados movimientos
v
. (56) La primeraexpresi6n corresponde aAngdAlvarez (1993: 2) ylasegundaa Hwnberto Njaim
(1995: 39}, ambos autores venezolanos cuyas afirmaciones deben entenderse en el con(exro de
la discusin de la reforma de la Constitucin de Venezuela iniciada en 1992 y que, como ya ha
sid inrucado, agrega d calificativo de panicipa.tivo al gobierno, asl como todo un captulo
dedicado al referndum. Cabe destacar que Alvauz posruJa que .. aceptando que la salida no es
la democracia participaciva_ a tal efecto Jos problemas de costos y de conocimientos del
ciudadano comn] y que la democracia repre5e.9tativa ha derivado en la prctica meramente en
un sistema de competencia entre dites, la alternativa es hacer que esta competencia sea lo ms
amplia y abiena posible,. (p.IO). Sus propuestas se orientan en este marco hacia los partidos
poUticos y la formacin de una opinin pblica pluralista.
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92 O lo pbli<D a #'avis la""'"""'
progresistaS (57)/ La defensa de la iniciativa popular y dd referndum surge
pues asociada a la intencin de neutralizar el poder de los intereses especiales;
y es esgrimida luego por los crticos, no del gobierno representativo en s mismo,
sino de un proceso legislativo llevado en secreto y que responde a los intereses
de los poderosos, a expensas del inters pblico (58).
/Acroalmente el espritu que mueve al uso de los instrumentos de la
democracia directa es, precisamente, la debilidad dd gobierno representativo.
Pero. as como ste carece de virtUdes intrnsecas, aqulla no est exenta de
riesgos . ..-
En efecto, en la prctica, d signo de los instrumentos en referencia parecera
ser su dualidad, habida cuenta de que tanto han servido pata proteger los
derechos de las minoras como pata lesionarlos; tanto han provisto un medio
de acceso al proceso de daboracin de polticas y de leyes a los intereses que en
general no son escuchados como se han erigido en un medio adicional de
presencia de los intereses poderosos en cal proceso. Es, al menos, lo que algunos
estudiosos (Cronin, 1989; Zimmerman, 1992) aseguran que ha ocurrido en
Estados Unidos, donde la mayora de las figuras de la democracia directa se
instituy entre 1898y 1918 {vase al respecto la informacin que proporciona
Cronin, 1989: 51).
En ese largo trecho histrico de casi un siglo de prctica, hay evidencias de
discriminacin racial, sexual, de gnero, etc., promovidas a travs de iniciativas
populares y referenda, al punto que se ha sostenido que al menos estos ltimos
han sido d ms efectivo fu.cilitador de prejuicios de que ha dispuesto la
democtacia en Amrica desde un contienzo {Cronin, 1989: 94). De hecho, en
las dcadas de los setenta y ochenta, la iniciativa y la revocatoria son cada
ms frecuentemente utilizadas por grupos conservadores levantando temas
como. la aprobacin de la pena de muerte, la reduccin de impuestos, la
imposicin de oraciones en las escuelas, la utilizacin devouchm educativos, la
prohibicin dd aborto, etc. En la prctica, en los aos recientes la lista de esos
tipos de iniciativa la encabezan los impuestos (la ms importante),la poltica
regulatoria,la reforma gubernamental, los asuntos ambientales y la moralidad
pblica. La iniciativa y d referndum son, a su vez, cada vez ms usados por las
legislaturas y los gobernadores como instrumentos en contra de la oposicin.
Sin embargo, tambin ha ocurrido que importantes medidas, como por
ejemplo d sufragio femenino, han sido aprobadas eri muchos estados por el
proceso de iniciativa.
(57) Cronin (1989: 42, 202) seala que los promotores de la democracia directa en los aos 1880
y 1890 fueron vistos cOmo muy radicales (socialiscas y taxm groups). De hecho, en general
se trataba de socialistas, sindicatos, etc. que se sendan incapaces de influir sobre sus propias
legisla=.
(58) El propio Woodrow Wdson, segn Cronin (1989: 54), habra sostenido esta .posicin.
y participadn sod4J O 93 '
Resalta, en todo caso, la desnaturalizacin de los propsitos primigenios de "
estaS figuras. Ellas fueron introducidas pata trasladar el poder y la influencia en
favor de causas cuyos adherentes fueran numerosos y apasionados, pero no bien
, , fnanciados o bien conectados, La participacin directa supone, por definicjn,
prescindir de mediaciones, abriendo por ello una opo rtl.IIldad a la manifesta-
CJl,de la_ voluntad de los sectores que, en principio, carecen de organiZaCin
de p()d.er pc;::ro que ..como nico recurso su peso.cuantitatiVo.
De all que se defienda la institucionalizacil)/por ejemplo, de la consulta
obligatoria, aduciendo que ella podra significar la introduccin dd criterio de
discriminacin positiva a fu.vor de poblaciones con necesidades bsicas insatis-
fechas y cuyo nico recurso efectivo es su gravitacin numrica (Palma, 1985:
39) embargo, y sobre todo a partir de la dcada de los setenta,
la influencia de los recursos econmicos y, a travs de ellos, de los medios
m:;.ivos de comunicacin, estara anulando una de las ventajas histricas de la
iniciativa y del ref,rndum. Junto con ello, d poder del individuo estara siendo
desplazado, tambin aqu, por el >Oderde las grandes organizaciones {59}, Por
10 nlnos .respecto de la experiencia norteamericana, "en los grandes estados, el
proceso de iniciativa ha llegado a estar dominado por grandes organizaciones,
desplazando los grupos de ciudadanos a los que intent servir. Slo en grupos
y en. concierto con grupos unos pocos individuos hacer que
estos artefactos trabajen pata ellos" (Cronin, 1989: 225).
Sus crticos tambin ponen en duda la legitimidad de estaS figuras y en
particular del referndum, dado el abstencionismo electoral. U na investigacin
realizada en Estados Unidos, citada por Njaim {1995: 22), concluye que si bien
los referend.a resultan un correctivo mayoritario de las decisiones tomadas por
la minora --que es siempre d cuerpo dectoral-, d.a.d.a la escasa afluencia
electoral (que puede ser de slo 20%) gobierno directo es, en s ntismo,
go_bep:lati911:. por. una. y esta activa rriinora puede estar lejos de ser una
)mag;n dd pueblo". Incluso se sostiene (Fishkin,1995: 103) que los
referendalocales a menudo atraen alas votaciones menos del5% de los votantes
registrados, cuestin que estara adems apoyada por dcreciente abstencionismo
dectoral verificable tambin en otras experiencias, como la francesa, por
ejemplo {60) . De manera pues que, si bien han proliferado sobre todo en los
{59) Zimmennan (1992) y Cronin (1989} hacen referencia expresa a estos asuntos. El ltimo
autor los documenta adems extensamente.
(60) Njaim (1995: 58-59) cita al respecto las apreciaciones de un constitucionalista francs,
(Oliver Duhamd) quien sostiene que cuando d referndum no sirve para ratificar o dimitir al
Presidente, nadie se interesa en tal evento; pero adems agrega que "en tal caso conduce a la -
coaligacin artificial de una oposicin disparatada y desigual donde personas que no companen
nada en comn dicen no sin tener ningn tipo de consecuencia
"
94 O &p<nsando lo pbco a b'avh de lo ,,a.J.J.
estados occidentales las oportunidades para votar en referenda, las evidencias
fcticas apuntan a que .son vulnerables al desinters masivo y a las distorsiones
provocadas por las grandes desigualdades de financiacin (Fishkin, 1995:1 02),
as como.que son cada vez ms usados (cuestin que conecta con lo anterior)
en contra de los intereses de las minoras.
La crtica central alude, sin embargo, a la eventual extensin de los
instrumentos de la democracia directa, cuestin que acrualmente sera posible
en funcin de los nuevos desarrollos de la comunicacin tdemtica ( 61). En
este sentido, comenzando.aser tcnicamente. viable una democracia directa por
va refrendara, la pregunta clave es si ella es polJticarnente deseable. Sartori
(1994: 78-86} es uno de los tericos que responde con una negativa rotunda,
por supuesto que no refirindose al referndum como institucin inserta en la
democracia representativa sino como un instrumento que la suple y que funda
la "democracia refrendaria". Su argumento bsico es que una democracia
donde d ciudadano vota sobre cuestiones por decidir (en vez de para degir a
quienes deciden), supone una democracia de "suma nula" donde quien vence,
gana todo y quien es derrotado, pierde todo, anulando las posibilidades de la
negociacin y dd intercambio (62).
Las implicaciones que Sartori resalta, adems de la multiplicacin de los ,
riesgos de manipulacin (quin define la agenda de decisin y de qu modo/
se formulan los interrogantes?)., son de suyo significativas:. la tendencia a agravie
los conflictos y, vinculado a ello, la instauracin de hecho de un principio
mayoritario absoluto que violad principio del respeto a la minora.
Pero detrs de cales implicaciones habra una consecuencia an ms
fundamental, cual es la negacin de la ddiberacin como fundamento de las
decisiones colectivas. Es la referida consecuencia de la democracia refrendada
la que en propiedad pone en cuestin su carcter democrtico. A su vez, es dla
la que alerta sobre la importancia de la dimensin cuantitativa al momento de
la adopcin de una forma de gobierno u otra. En este sentido, parecera no caber
duda de que si bien la interaccin no es un condicin suficiente de la
((61) Actualmente reconoce que los avances tanto en el manejo de las redes de comunicacin
(Internet, por ejemplo), como d acceso cada vez ms generalizado a los computadores, estn
haciendo p01ible la participacin directa de los ciudadanos en las decisiones de gobierno.
(62) Sartori (1994: 81) llama la atencin sobre el hecho de que tambin d voto que elige -la
democracia electoral- es de suma nula, pero d punto es que ella no termina all, sino que pone
en movimiento la democracia representativa y entonces es un sistema en el que deciden los
representantes (no los representados). "Y los representantes discuten,-
'intercambian' concesiones redproca.s y estn, por lo tanto, en condiciones de acordar soluciones
con suma positiva (para sus representados). Por el contrario, en la democraciarefrendaria no hay
negociacin ni intercambio: roda cuestin llega 'prefijada' por d video (no es retocable) y sola".
Representacin y participtzcin social O 95
ddiberaci6n, es necesaria a ella. La demQt;racia ateniense puede funcionar como
democracia directa porque se satisf.u:e esa condicin dado el tamalo de la polis.
AliJ, las posibilidades de deliberacin entre los sujetos polJticos estaban dadas
prcticamente. La informtica, en cambio, slo estara posibilitando que cada
individuo exprese su voluntad en cuanto a las decisiones a adoptar, pero no as
la deliberacin entre los individuos para conformar una volunrad propiamente
colectiva.
Tamafi.o amplio y gobierno representativo, en esta perspectiva de anlisis,
aparecen rdacionados en funcin de la necesidad de la discusin pblica. De
hecho, se ha llamado la atencin (Manin, 1992) acerca de que si bien la idea de
gobierno a travs de la deliberacin no est analticarnenre incluida en aqudla
de la representacin, ambas han sido constantemenre asociadas desde fines del
siglo XVIII, aun cuando los mbitos de ejercicio de la deliberacin no hallan
permanecido inmutables (63).
El punto es queestaasociaci6n no sera en absoluto fonuita. Es en definitiva
el valor concedido al respeto de la diversidad social, d que conducira a la
valorizacin de la democracia representativa sobre la refrendara. Y ello porque,
dado un tarnalo ral de la comunidad que hace imposible la inreraccin entre
todos sus miembros, slo a travs de la representacin se puede asegurar la
deliberacin entre ellos a fin de zanjar y/o negociar las diferencias.
El supuesto es, claro est, que la diversidad social se trata democrticamente
{6.3) Manirt (1992) plantea que existen tres tipo ideales de gobierno representativo con asideros
en la prctica, a partic de fines deJ siglo XVIII: el parlamentarismo, en d que la instancia de
deliberacin es el parlamento; la democracia de partidos, donde el lugar de la discusin
deliberativa se desplaza del parlamento a los panidos {socialdemcratas); y la democracia de lo
pblico, en la que la deliberacin se desplaza "hacia el electorado mismo o, ms precisamente,
hacia una fraccin dd electorado,. (p. 39). Se refiere en este ltimo caso a que los gobiemos se
vinculan y consultan los grupos de inters, las asociaciones y los diversos movimientos sociales.
Cabe destacar que en la reladn que Manin entre representacin y gobierno a travs
dd debate, subyace la tesis principal dd autor en el sentido de aswnir que "el rgimen
representativo no ha sido jams un rgimen en el cuai-los representantes se hallan estrictamente
obligados a poner en prctica las voluntades del pueblo,. (p. 13) y que, por lo tanto, "la diferencia
entre representacin y autogobierne del pueblo no se vincula con la existencia de un cuerpo de
representantes sino con la ausencia de mandato imperativo" {p. 14). De hecho, por ejemplo, en
relacin con d parlamentarismo sostiene que "al no estar comprometidos los representantes por
la.svoluncades precisas de sus deaores, d parlamento puede ser una instancia de deliberacin en
d sentido pleno del trmino, es decir, un lugar donde los individuos conforman su voluntad
mediante la discusin y d intercambio de argumentos ... la posibilidad de cambio de opinin es
una condicin. necesaria de la discusin dd6eraciva (aun si no es coiidiciri
Precisam.ente, con miras a permitir una verdadera discusin deliberativa en d seno dd
parlamento, en el parlamentarismo. clsico los diputados no estn obligados por las voluntades
previas de sus decrorc:S" (p. 22).
.!
;
;!;:

96 o
trauis de la socieda
y no niega autoritariamente y, ms que no hay
identidad absoluta entre Estado y sociedad (64).
Sid embargo, las ventajas que bajo esta ptica tendra una democraci
representativa sobre una de tipo refrendario, no pueden conducir a jwrifi.car Ia
forma como aquella es ejercida. Hacerlo es negar las evidencias
existencia de la crisis de representacin que signa las democracias
debilitando la esfera pblica. Es precisamente sobre su conciencia que
mente se suscita un importante movimiento de reforma tendiente a la
cratizacin de los pilares fundamentales de la democracia representativa:
parlamentos y los partidos politicos. Es, a su vez, la misma crisis que
la necesidad de adoptar, en el interior de la democracia representarivc4:1
instrument-Os de la democracia directa. Pero es tambin la conciencia de loS:,
limites de unos y otros la que plantea la exigencia no slo de fortalecer
instituciones bsicas de la democracia liberal, sino de suplementarlas con
prcticas democrticas que, apdando a los mismos principios de la igualdad,
pluralismo y la deliberacin, puedan potenciar la auto representacin social.
Por ende, sin descartar la importancia de los derechos al referndum y a la'!
iniciativa popular, el asunto es cmo el valor de la diversidad puede
asidero en otras alternarivas para la formacin de las politicas y la adopcin
las decisiones pblicas que, apoyndose en la nocin de la representacin, .,
trasciendan los circuitos tradicionales en torno a los partidos polticos-parla-
mentos. En definitiva, d interrogante } institucionales
pueden contribuir a la promocin de_ un mayor
a ,d:e usuahnefite __ reivindi- ..
cando tanto d valor de la igualdild poli ti ca como el valor de ladeliberacin para
la de la poltica. , . .
Las alternativas que se insinan en Amrica Latina parecen, sin embargo,
ofrecer respuestas limitadas a este problema, en tanto tributarias de concepcio-
nes de la participacin ciudadana que ya ban exhibido una serie de limites en
la experiencia acumulada en Europa y en Estados Unidos, y/o que admiten
severas crticas desde d propio marco de referencia de los valores democrticos
que esgrimen.
.,
(64)Al respecto es interesante la observacin quehaceManin (1992: 17-18) en dsenrido de que
"la representacin absoluta como d autogobierne del pueblo tiene por efecto abolir la distancia
entre gobernantes y gobernados, aqu porque vuelve gobernantes a los gobernados, alll porque
sustituye los representados por los representantes ... La segunda posicin es la sostenida por
Rowseau, quien rechaza larepresetuaciQ y la diversidad social y critica la prctica de la discusin
y de la retrica polltica; la primera tiene como mayor exponente a Hobbes con su teora del
monarci (absoluto) como representante dd.pueblo, d que suscribira d contrato social a favor
de aqul.
'ociA/ O 97
Las ambigedades de la participacin ciudadana m fondn de la igualdad
polltica y la deliberacin pblica m las democracias avanzadas:
un nivel de obstdculos tericos
Contra lo que ocurre con las figuras de la democracia directa, la posibilidad
' de la deliberacin ha estadp presente, en cambio, en la usualmente denominada
y su corrdato, administrativa:".
:Pero ett"r:nrin<nilude a sentidos diversos y ten.e otgenes contradictorios.
Recoge, en primer lugar, una dimensin tcnica. La co11sulra _C:Oil fines
:lapone de de hasido
adoptdo- poi daparato del Estado para satisfacer
.. 4e entre otras. -La pai1:cipaci6n ciudadana
catalizadora de intereses sociales se aleja de ese uso, aunque puede en
definitiva converger con l en la prctica, como lo apreciaremos luego.
En todo caso, d. desarrollo prctico de kfl{fcipacin
centralmente asociado _!!J.. os ciC!acanos en actividades
ai asunto ;re-ra
mtervencin de las or e.i en las POr"
su parte, e t rmmo c1 ac
insertar la artici aci6n ciudadana en un mbito es ecfico del a ato d
o: la a mistraci6n pu ca. in embargo, es preciso cons1 erar que la
social en funcin dC: intereses particulares ha tenido tambin
histricamente asidero en d mbito parlamentario. En l, su_expresin ms
<km_r;tda_ se .d den9ninado
( 65), su!!c:i_lle -elegido por
(65) Segn lo recuerda Delfina (1975: 56-57) en su punto de arranque d sistema corporarivista
italiano se edific en torno a la esuucrura sindical que estableci un sistema de relaciones entre
parrones y trabajadores. A partir de 1927 se constituyen 22 corporaciones en las principales
ramas de la economa nacional, con un Consejo Nacional de las CorporacioneS supervisado por
un ministerio especfico. La forma de insertarse de las corporaciones en d organismo legislativo
fue a nivd.de la Cmara de Diputados, transformada en 1928 para pasar a ser integrada por 400
dipurad.os dcgidos por d Gran COnsejo Fascista. rgano mximo dd partido en esa fecha, de una
lista de 800 miembros presentados por los sindicatos; una ve:z confeccionada la lista. sta era
presentada al pueblo para que decidiera su aceptacin o rechazo. La referida Cmara fue disuelta
en 1939 para dar paso a la Cmara de los Facsios y Corporaciones, integrada por miembros del
Consejo Nacional Fascista y d Omscio. Nacional de las Corporaciones, integrndose as al
Estado, formalmente, las organizaciones siOdlcales y corporativas.
La autora en referencia cita adems como ejemplos de representacin corporativa d caso de
Portugal, de acuerdo a la Constirucin de 1933, y d de Austria, con base en la Constitucin
Federal de 1934. Uama tambin .la atencin Sobre d hecho que el corporativismo, como
doctrina, encuentra sus antecedentes en d pensamiento catlico social (Enddicas De&rum
Novarum de Len XItl en 1891 y De QJ.adragsimoAnno de Po XI en 1931) que retom la
concepcin corporacivista desarrollada en d mcd.oevo.
98 D
a travs de la
criterios territoriales- por uno compuesto por grupos socioeconmicos
se desarrolla en la Italia fascista a partir de 19 39, entre otras, como una reaccin:l
extrema contra el parlamentarismo tradicional y d sistema de partidos.
modelo distinto es el de las asambleas econmicas, donde al lado de
representacin poltica genrica, el parlamento cuenta con una cmara
alta, usualmente- que posee una representacin sectorial o particular
intereses, asociada en generala los grupos de mayor poder econmico y/o
y que tuvo mayor gravitacin sobre todo en la primera mitad del siglo XX
una breve descripcin vase Delfina, 1975: 53-54). En el medio, y con un
mucho ms generalizado, figura la institucionalizacin de la representacin
intereses en rganos consultivos de tipo Consejo Econm}co y Social, _
afloran particularmente en Europa despus de la Segunda Guerra Mundial, j
como instancias consultivas o expresamente asesoras que se establecen sobre
todo al lado del poder ejecutivo (especialmente, del gabinete) ms que como
rganos auxiliares del parlamento.
Es, precisamente, en el senO del poder ejecutivo donde se las
mayores transformaciones dando lugar al modelo del pluralismo integrativo.
Pero los desarrollos en las denominadas democracias avanzadas no son homo-
gneos. De hecho, en el transcurso del siglo XX, y en particular a partir de su
segunda mitad, pueden distinguirse por lo menos otras dos vertientes de
desarrollo de la participacin ciudadana. Una que encuentra asideros en
transformaciones institucionales del aparato del Estado, "el control comunita-
rio". Otra vertiente, en cambio, se gesta desde la sociedad manteniendo una
pretensin de autonoma respecto de aqul. sin embargo, a diferencia
de movimientos aislados de uno y otro lado, intentan traducise en cambios que
pretenden tener. una connotacin poltica y bases doctrinarias ms o menos
especficas. Todas, a su vez, cuando logran prosperar, se desarrollan bajo
entornos de un equilibrio de fuerzas entre el Estado y la sociedad, aunque con
especificidades, segn se trate del contexto europeo o del norteamericano.
Todas, finalmente, tienen todava importantes asideros prcticoS y tericos,
pero tambin significativas fuentes de cuestonamiento: Expondremos
sumariamente, antes de adentrarnos en ellas, sus principales orgenes y las
premisas bsicas que cada enfoque. .
l. El modelo del pluralismo inttgrativo para la participacwn ciudadana en las
decisiones pblicas: el nfasis m la eficiencia estatal
La
proceso, que ya tuera aescnto en sus trazos gruesos en e1 capnwu arucnu1, se
inicia a fines del siglo pasado, encontrando en gran medida su fundamento,
pero tambin, su crtica, en la posicin de la socialdemocracia. Una expresin
D 99
Linstitucional de los nuevos mecanismos de distribucin del poder, tanto en el
poltico como en el econmico, se gesta precisamente en Alemania. Alli,
de Weimar, en la dcada de los aos veinte, instituye la participa-
.. en la definicin de la politica econmica por parte de las organizaciones
profesionales a travs del Consejo Econmico del Reich, y regula la eleccin de
los consejos de empresa a los que concede derechos de cogestin en las
cues_tiones sociales y de personal. Luego de traspasada la experiencia nacional-
. socialista de Hitler, la cogestin alemana a nivel de las empresas adquiere
internacional, pero sobre todo se extiende ala mayora de los pases
europeos d proceso de corporativizacin dd Estado, que encuentra su justifi-
cacin ideolgica aparente en la necesidad de incrementar la eficiencia de las
decisiones estatales y, en panicular, de las policicas econmicas, a travs de la
concertacin con las fuerzas econmicas {sindicatos y empresarios, bsicamen-
te).
Las mejores perspectivas para el desarrollo de las relaciones tripaniras se dan
durante el perodo de expansin econmica, entre los aos cincuenta y
principios de los setenta (Held, 1993: 264), vinculadas a la visin de que la
prosperidad poda contribuir a reconciliar los intereses clave.
En paralelo, ya en la propia dcada de los sesenta, a conciencia de la
apropiacin privada de los poderes pblicos, se suscita una crtica a este "Estado
de asociaciones" asumindose que la respuesta a l es la vigorizacin de la esfera
pblica a travs de medios extraparlamentarios. Bajo este marco, el foco de la
propuesta -ms que orientarse al reforzamiento de las instituciones polticas
territoriales, en particular, los parlamentos--, retiene la centralidad de las
formas funcionales de representacin, slo que reconociendo la importancia de
la implicacin en los procesos de roma de decisin poltica de "codos" los
intereses relevantes.
El reclamo de la necesidad de la deliberarin cuasi-parlamentaria, es decir,
d control de la burocracia por los partidos polticos y por asociaciones
defensoras de determinados intereses (Habermas, 1986: 258-260), converge
as con el enfoque socialdemcrata que en la misma poca comienza a
demandar la "regulacin del Estado por la sociedad" (66). El movimiento de
participacin ciudadana que se suscita desde fines de la dcada de los sesenta en
Europa, que encuentra en tales posiciones su sustento terico, se erige en un
instrumento para la transformacin democrtica dd Estado, tanto como (en
clara continuidad con las posiciones criticadas) en un medio para la concertacin
social.
(66) ReCl.lrdese que la posicin socialdemcrata, desde el punto de vista doctrinario, sustenta,
entre ouas cuestiones, que la panicipacin entendida como control progresivo de los centros de
dedsin estatal es una alternativa po1tica en el trnsito al socialismo mediante formas democr-
ticas (vase al respecto la caracterizacin efectuada por Snchez Morn, 1980: 76-86).
100 o
a trstd:s tk la Jociedad
Frente a la visi6n de parlamentos debilitados y a la conciencia de partidos
po!fticos cada vez ms burocratizados, la
en una di! las resouestas a la
.c:lacin ;ntre el Estado y 1? sncieda!
garantas que debe proveer al ciudadano la representaci6n paclamentacia,
la prdida de capacidad de los parlamentos pata controlar -en nombre de
'sociedad'- al gobierno, as como la preeminencia que adquiere la
estatal, marcan d signo del a crisis como crisis de re resenracin. Esta tendencia.:
hacia la autonomizacin progresiva e os entes institucionales de base no.,
democrtica e, inversamente, hacia la prdida de la autonoma poltica de los
entes de base electiva (SncbezMor6n, 1980), asigna sentido alas esfuerzos por
recuperar a stos, pero sobre codo por reorganizar los aparatos administrativos
introduciendo en ellos principios democrticos a travs de la intervencin de
los intereses individuales v colectivos. De esta manera, la demanda de
tecnocrticas pblicas
1
vac:liS)r su iocomumcac1n con la sociedad" (Sncbez Mor6n, 1995: 2).
El supuesto para su despliegue, la reducci6n al mnimo de los conflictOs
estructurales de intereses, es asegurado a su ve:z. por la fortaleza de la.s-brganiza-
ciones con capacidad de representar los intereses de categoras particulares,
sobre codo los asociados al capital y al trabajo, pero especialmente por la
abundancia del Estado Social. Prueba de ello es la proliferacin de consejos
sectoriales de orden consultivo, la casi genecalizaci6n de los Consejos Econ6-
micos y Sociales y, en mayor medida, la apertura de canales institucionales de
relaci6n con la sociedad con fines de consulta, infurmaci6n y cogesti6n que se
suscitan particularmente en el mbito local, paca fucilitar la participaci6n
ciudadana en d proceso de roma de decisiones estatales y, en especial, en los
procesos de planificaci6n y de elaboraci6n de polticas, durante buena parte de
los aos setenta.
Un movimiento similar tambin se gesta a partir de la dcada de los setenta
en Estados U nidos, tanto asociado ala institucionalizacin de la figura del lobby
en el proceso de elaboraci6n de polfticas globales como especficamente
vinculado a la actuacin administrativa misma. En tomo a esta lcima, segn
lo admite Rosenbaum (1978: 43), a partir de laAdministrative Procedure Actde
1946 proliferan en todos los niveles de gobierno mandatos y requerimientos
por una activa participacin ciudadana en administrative policy making. En s,
un factor clave en este proceso babra sido la percepci6n de que los intereses de
la mayora de los ciudadanos estaban siendo desatendidos por el aparato
burocrtico, habida cuenta del "pattern de cooptaci6n y dominaci6n de las
agencias administrativas por grupos de clientela patticulac que prevaleci6 en la
era inmediata a la postguerra" (p. 45). La necesidad de contratrestar el poder
o 101
yla discreci6n de la burocracia es, de hecbo, reconocida por diversos estudiosas
el principal impulso del movimiento de patticipacin ciudadana en
Estados Unidos (ver tambin Langcon, 1978), que adquiere su mayor vigor en
,dcada de los setenta (67).
Ahora bien, aunque los desarrollos prcticos no son completamente
homogneos y hay escasos sustentos tericos tras ellos, tres premisas parecieran
. imprimir especificidad al modelo que subyacente este enfoque, plasmadas a su
vez en la propuesta de "democracia asociativa" tal como ha sido posru.lada
recientemente por Cohen!Rogers (1995).
Primero, el reconocimiento de la centralidad de los grupos en la po!ftica,
en un doble sentido: pueden corporativizar el aparato del Estado pero,
inversamente, bajo determinadas condiciones pueden contribuir a su democra-
tizacin. Tender a establecer esas condiciones debe, pues, convertirse en una
poltica deliberada
Segundo, las asociaciones secundarias contribuyen a la igualdad polftica al
posibilitar la representaci6n de intereses que tienen una dbil o ninguna
influencia en la furmulaci6n o, al menos, en la instrumentaci6n de las polticas
pblicas. Contrabalancean en este sentido el poder poltico y lo tornan ms
responsable.
Tercero, junto con su virtualidad en la redistribuci6n del poder, la
representacin fi.mcional a travs de las asociaciones secundarias en la vida
poltica es funcional a la competencia del gobierno y mejora el rendimiento
econmico. La cooperacin y el acuerdo son, en esre sentido, los rasgos
relevados.
2. El control comunitario y la accfn ciud4dana en la esfera social: la
descentrazacfn como dmbito de ejercicio de la participacin.
Esta patticulac mezcla que los desarrollos guiados por el pluralismo
integrativo produce entre los ideales de la diversificaci6n en la representaci6n
social -para lograr una mayor igualdad poltica- junto con la concerta-
ci6n social -para incrementar la eficiencia de las decisiones gubemamenta-
(67) En esta poca, a la conciencia de los problemas enunciados se han agregado otros. En s, la
dcada de los sesenta habla estado caracteriuda tanto por una cultura dd puhlic purpOJe como
afectada, sobre todo a partir de su segunda mitad. por la turbulencia de la guerra de Vietnam,
grandes protestas urbanas y un creciente cinismo hacia todas las instituciones, especialmente d
gobierno; al punto que la erahabraman:ado una declinacin dd compromiso de los americanos
con sus instiruciones de gobierno (Frederickson, 1989: 97). Es precisamente en este contexto
donde se desarrolla la Conferencia de Minnowbrook en 1968 que tiene una significativa
influencia el! la agenda de investigacin, la teora y la prctica de la ad.ministracin pblica
americana. El movimiento del Ntw Puh/ic Amini.stration nace en esta poca, adoptando d
enfoque de polltica pblica (en vez de una mera administracin de agencias) que pone nfasis en
la calidad dd gobierno,la equidad social como objetivo, d pluralismo y, con todo dio, en la idea
de que la pblica efectiva depende de una activa y parcicipativa ciudadana.
102 D R9nuando !. pbli<o a"""" < uomdad
les-, encuenua, desde sus propios orgenes, detractores dentro dd movimien-
to social. La crtica centrada en que tras ese tipo de esfuerzo puede fomentarse
la distorsin en la represencacin de los intereses sociales, tanto como reforzarse
los rasgos paternalistas y oligrquicos del Estado, constituye una de las causas
que alimenta una corriente opositora. Ala vez, la intencin de lograr un control
sobre los objetos de accin ms inmediatos conduce a un amplio movimiento
para favorecer la circunscripcin de la participacin social exclusivamente en
los mbitos descentralizados y, con ello, a desdear la representacin social en
la formulacin de las po!Jticas globales.
El inters en el "gobierno vecinal" en Estados Unidos cobra mpetu luego'
de los desrdenes civiles de mediados de los sesenta, en los cuales se patentizan :
los problemas de los grupos severamente marginados y la incapacidad de los .
gobiernos locales para responder alas necesidades de estos grupos (Zinunerman,
1992: 146-147). El movimiento, a diferencia de la propuesta oficial dominante
de participacin vecinal a travs de la informacin o delaconsulta (68) as como
deslindada tambin de la concertacin social en la poltica econmica, se
orienta a obtener control sobre los asuntos vecinales o, en todo caso, control
compartido, y encuentra originalmente asidero, entre otros, en los "distritos
escolares comunitarios" de la ciudad de Nueva York establecidos por la
legislatura de 1969. En ellos, asociados a una ley de descentralizacijn escolar,
se establece control comunitario de las escudas a travs de" directo tes escolares
comunitarios", elegidos directamente por los votantes (69).
El movimiento cobra tambin fuerza en Europa asociado a lo que se
denomin6 "movimiento ciudadano", sin embargo, es en el marco de la
descentralizacin de la gestin municipal donde la nocin de cogobierno
adquiere su mayor impulso. Y aunque la idea de constituir un nuevo 6rgano
--el consejo vecinal o de barri<>- procede en gran medida de la experiencia
noneamericana, ella es adoptada, entre o eros, en los burgos londinenses y en los
consejos de barrio italianos cuando se les dota de determinados poderes .<
(68) Segn setiala Zimmerman (1992: 147) d gobierno vecinal debe contrastarse con los
programas de participaci6n dvicaa nivel vecinal, que cuentan con patrocinio oficial y que tienen
funciones de recomendaci6n, frecuentemente slo simb61icas. La participaci6n cvica, sea bajo
la modalidad de informaci6n o consulta, no satisf.u:e a los proponentes del gobierno vecinal,
quienes insisten en que es esencial un cambio fundamental en los procesos de toma de decisiones.
(69) Los directorios escolares comunitarios supuestamente tienen un control sobre las escuelas, ,
hasta secundaria. Cada uno est integrndo por nueve miembros, ad honorem y que duran en sus
funciones dos afias. Se diferencian de los d.ii'eaorios comunitarios en que los miembros de stos --
no son electos por los votantes (sino nombrados por los presidentes de distrito) y en que
poderes son Slo de recomendacin (Zimmerman, 1992: 162-163).
La experiencia ha resultado altamente problemcica, entre otros aspectos por el dientdismo
poltico que ha emergido y porque la redisuibuci6n del poder no ha &vorecido realmente a la
.comunidad, .sino al gremio de maestros. segn se muestra posteriormente.
R,"'""tadn y partiapacibn =ial D 103
decisionales (70). Ll premisa central que es manejada en este sentido es que el
vecindario -dado su reducido tamao- provee a los ciudadanos la oportu-
nidad de participar en las decisiones que los afectan y que por ello constituye
una
1
'sociedad poltica". .-- - .
ptigna entre la y la
, e mcluso se perfila una <!komrrmr-entre ellas. La
modalidad es sostenida fundamentalmente desde los mbitos guber-
namentales, aunque tambin es defendida desde el mbito social por quienes
rechazan la posibilidad de la corresponsabilidad en las decisiones estatales; la
segunda, en cambio, aduciendo que el problema central es lograr compartir el
poder polltico -en funcin de su redistribucin-, slo acepta una injerencia
directa en los procesos de toma de decisiones y es asumida, sobre todo, desde
. d movimiento vecinal.
VincUlada especialmente al movimiento vecinal, es tambin en esta poca
cuando se patentiza con todo vigor la pugna entre la participacin "dentro o
fuera" del aparato estatal. Para muchos se trata de una dicotomia insoluble en
tanto la penetraci6n en el Estado supondra la cooptacin por l, mientras que
slo al margen de la toma de decisiones:gubernamentales sera posible mantener
la autonoma. Otra vertiente de partiCipacin que se desarrolla en las dcadas
de los sesenta y setenta encuentra asidero en esta ltima posicin. Se trata en
definitiva de todo el movimiento participacionista no slo desde, sino desple-
gado slo en la base, excluyendo toda posible relacin con el Estado. Este
movimiento encuentra especial asidero primero en las luchas urbanas (71) y
luego se expresar en toda una corriente que, en contra del Estado y del mercado
como instrumentos de regulacin social, propugna una regulacin descentra-
lizada a travs de organizaciones aut6nomas.
De manera que, tambin bajo los postulados de la igualdad poltica, dos
premisas se perfilan. como contrapuntos a aquellas sustentadas por el modelo
del pluralismo inregrativo. La que deriva del enfoque del control comunitario
tiende a expresarse en la absolucizacin de la descentralizacin como mbito y
objetivo de la intervencin social: la participacin ciudadana no slo tiene
mayores probabilidades de ser ejercida en el mbito local, sino que si aspira
desplegarse como ce-decisin debe circunscribirse a l. La arra, ms radical,
(70) Vase una breve descripcin en Cunill (1991: 210). Cabe destacar, en cualquier caso, que
la mayora de las experiencias que logran emerger tienen una existencia efmera cuando se percibe
en ellas un potencial de conflictualid.ad para las instancias (caso del Gram- London
suprimido durante el gobierno de Margaret 'I'h:archer) o cuando no resultan plenamente
convincentes respectO de .m Capacidad para generar una "democracia local" sea poique no son
inmunes al dienrdismo politice o debido a su copamiento por las lites locales.
(71) Para una descripcin sumaria en Europa puede consultarse Vdlasante (1984: 153-169)
quien se refiere bsicamence a la experiencia espaola.
1 04 O Ilepms4ndo lo pblko a n-avis de lo ,oeieJad
hace de la autonoma un valor absoluto, plasmndose en la asuncin de que la
igualdad poltica y la deliberacin pblica slo pueden desplegarse en espacios
autnomos al Estado y al margen de l. La "democracia fuene" (Barber, 1984)
y la "democracia discursiva" (Dryzek, 1990), mezcladas con la imagen de la
"democracia local'", se intentan erigir, bajo tales premisas, en la alternativa a la
"democracia asociativa" (Cohen/Rogers, 1995) que realizara el modelo del
pluralismo integrativo. El ideal de democracia parcicipativa revela pues cami-
nos diversos.
Vatios medios para la participacin ciudadana quedan as esbozados. El
problema comn al que apelan todos ellos es la legitimidad de los arreglos
prevalecientes para el ejercicio del poder poltico. Todas las corrientes intentan
ofrecer respuestas a cmo lograr un mayor involucramiento de los ciudadanos
en la modelacin de su propio futuro. El tema comn es el desarrollo de actores
y espacios polticos que supongan una redistribucin del poder poltico.
Tensadas, sin embargo,las premisas de las principales alternativas en juego,
bajo los propios ideales democrticos que postulan, pueden evidenciarse lmites
a su realizacin. El principal, a nuestro juicio, es que no obstante que en todos
los casos referidos el valor de la igualdad poltica tiene sentido como referente
normativo expreso, sus propias premisas pueden conducir a la exclusin de
actores y de espacios, contraviniendo ese ideal y revelando la fragilidad de las
dicotomas dentro-fuera, consulra-decisin, sobre las que se asientan las
diferencias proclamadas entre los distintos enfoques. En lo que sigue profun-
dizaremos sobre este asunto, as como intentaremos llamar la atencin sobre
otros problemas que han enfrentado la teera y la prctica de la participacin
ciudadana. U no, refiere a la desnaturalizacin de las prcticas participativas por
parte de la burocracia estaral, al evidenciarsela tensin entre ciudadanos y
expenos y ponerse en cuestin la probabilidad de la deliberacin pblica. Otro,
alude al fracaso de las soluciones convencionales en suscitar un compromiso
sostenido de cooperacin voluntaria en los asuntos pblicos.
-Exclusin de intereus y de .spaciosversus te orla normativa de la democracia.
Como ya se ha insinuado, en el denominado pluralismo integrativo subyace la
asuncin de que la participacin ciudadana, traducida como la intervencin de
grupos organizados en la vida poltica, puede afecrar el sistema de representa-
cin de intereses a favor de un mayor pluralismo. En s, sobre todo respecto de
Europa, las propuestas de participacin ciudadana vinculadas a las cuestiones
de gobierno que se desarrollan desde fines de la dcada de los sesenta bajo este
modelo, colocan su nfasis precisamente en este asunto al momento de intentar
deslindarse del neocorporativismo, asumiendo que ste ofrece ms respuestas
al problema de la gobernabilidad que al de la democracia. Las propuestas
alternativas, sin embargo, no tratan de la injerencia de las
nes sociales en las decisiones estatales, sea para formular las polticas y/o ,
realizarlas. Al contrario, d nuevo pluralismo corporativo o "corporatismo" '
(neologismo utilizado para demarcado del antiguo neocorporativismo) ram- .,
llep .. ,,.,.;,. J pm-tidpa<Wn<odal o 105
bin identifica las soluciones a los problemas sociales con la existencia de
interlocutores vlidos para las mismas, al tiempo que admite. que la poltica
strictu sensu pueda quedar subordinada a la poltica econmica resultante de la
concenacin, pero asumiendo a la vez la posibilidad de contrarrestar los
poderes pblicos y privados (Rodrguez Ihez, 1990; Cohen/Rogers, 1995).
Precedentemente ya se advena que, de acuerdo con las premisas sustenta-
das por d pluralismo integrativo, es precisamente la conjuncin entre contri-
bucin a la competencia gubernamental e igualdad poltica, la que asignara su
sentido a una poltica que en forma deliberada promueva la incorporacin de
las asociaciones intermedias en la poltica institucionalizada.
Equa/ization representation y colaboracin (Cohen/Rogers, 1995) refleja-
dan dicha conjuncin. La primera, marcando distancia respecto del
neocorporativismo.l..asegunda, en cambio, acetcndolo a l. La cuestin clav,
sin embargo, es si en los hechos pueden perseguirse simultneamente ambos
propsitos y si, por ende, el rneoc:orporacivismo, criticado como esquema
oligrquico de intervencin social;pii sersupetado preservndose, a la vez,
su - -----. --
La respuesta a esra cuestin se revela como alramenre problemtica. El
privilegio de aspirar a la colaboracin de las asociaciones intermedias para
incrementar la competencia gubernamental en la definici6n o instrum."entaci6n
de las polticas pblicas supone, ral como lo muestran las experiencias prcticas,
la satisfaccin de un conjunto de condiciones. En particular, el ejercicio
monoplico de la representacin de las respectivas categoras eLe intereses, por
parte de las organizaciones negociantes, precisamente en razn de que stas
reciben el reconocimiento y el apoyo del Estado a cambio de que ejerzan el
debido control sobre la seleccin de los lderes, as como sobre la articulacin
de las demandas y apoyos de sus representados dentro de su categora de
intereses. Las organizaciones negociarlces, por tanto, deben existir como
organizaciones no competitivas, jerrquicas y obligatorias.
De manera que las diferencias entre el neocorporativismo y el pluralismo
corporativo, en la prctica, pudieran ser ms aparentes que reales. La pteVisibilidad
propia de la lgica del acuerdo supone en s misma la reduccin del contexto
competitivo y, por ende, conlleva la exclusin de actores. En segundo lugar,
exige arreglos jerrquicos que posibiliten a su vez el respeto de los acuerdos
dentro de las organizaciones sociales; por tanto, la exclusin tiende a producirse
rambin al interior de las pocas organizaciones que logran convertirse en actores
polticos (acuerdo entre cpulas y no de organizaciones democrticas). El
punto es que tales son, al parecer, condiciones bsicas de la concertacin social
en general.
Pero aun admitiendo la posibilidad de que !lO fuese siempre as, al menos
debera admitirse que el objetivo mismo de conseguir un acuerdo de colabora-
cin de parte de los actores sociales obliga no slo a reconocer sus intereses,
a respetar los recursos de influencia de que disponen. Por ende, aunque
'
,,
106 D &pensando lo pblico a ITa,, de la ,.,;,dad
expresamente no se tienda a la exclusin de determinados actores, d objetivo
del acuerdo, si es autntico, niega como objetivo la igualdad poltica. De hecho,
nivelar o neuualizar los recursos de influencia, o seaequaliz:zton ofrepresentation,
no podra formar parte de las reglas de juego de las estrategias que promueven
la institucionalizacin de la representacin funcional en la poltica priorizando
los acuerdos de colaboracin, si son consistentes con ellos mismos.
Lademocraciaasociativa, desideratum del modelo del pluralismo imegrativo,
revelara as una fuente de fragilidad tras la tensin entre el reclamo simultneo
a la calidad de las decisiones y a la igualdad poltica como fundamentos de la
actuacin de la representacin funcional.en la poltica institucional. Hirtz
(1995), refirindose expresamente a esto, sostiene que tras ese reclamo existe
una tensin entre dos concepciones distintas de la democracia. Una, la que
alude a la definicin ms clsica de democracia como el poder mayoritario de
decisin de individuos soberanos. Otra, la concepcin prOpiamente
neocorporativista de la democracia, entendida como effictive governance basada
en un adecuado flujo de informacin entre la sociedad y el gobierno y en la
coordinacin de los asuntos sociales a travs de la colaboracin del Estado con
asociaciones secundarias, representando los principales_.,intereses sociales
institucionalmente construidos. Los grupos de inters con poder son, bajo esta
ltima concepcin, los interlocutores privilegiados; no los sin poder y menos
los que atienden a causas o derechos.
Ahora bien, aun admitiendo que ambas concepciones -aunque no
juntas- tienen sus fundamentos de validez, es preciso convenir que remiten
a problemas distintos. Es posib.k-prmover la incorporacin de la representa-
cin funcional en los procesos de formulacin e implantacin de las polticas
pblicas apelando a razones insrrumenrales. Entre las ms esgrimidas estn las
,, que plantean que, involucrando a los grupos objetivo en la formulacin de las
< polticas o en las decisiones relativas a los programas, aumenra la probabilidad
, de implantacin exitosa; que el compartir responsabilidades con las asociado-
' nes voluntarias en la administracin de los programas, optimiza la calidad de
stos por la flexibilidad y experiencia que aquellas ofrecen; que el aporre de
informacin de los grupos concernidos es una condicin de calidad de las
decisiones gubernamentales, etc. La mayora .de los arreglos institucionales en
el tapete responden a este tipo de argumentos funcionales. En ellos, el foco no
es lograr la igualdad poltica ni, consecuentemente, el respet de la autonoma
poltica de los sujetos interpelados, sino slo apelar a su colaboracin funcional.
Entonces, el problema terico implicado slo puede ser planteado a otro nivel,
especficamente, en expresin de Offe (1995: 131): "How should groups be
allowed and prescribed to op<rate in the process of democratio governance ifwe want
ther to bring their capacities, as weU as their problem -solving and
rule- enforcement to bear u pon the making ofpublic po/ice, but ifwe also
want them not to interferenu with the "republican premises ofthe rule of law, of
political equality, popular sovereignty and territorial representation".
Represmtllcin y participacin sodai O 107
Si, en cambio, el foco es la igualdad, el problema se rorna directamenre de
orden normativo y ac cabe interrogar directamente a los arreglos basados en
la representacin funcional, sobre su capacidad de apuntar a este propsito.
Como se apreciaba, el nfasis en la obtencin de acuerdos de colaboracin
que signa el pluralismo corporativo no favorece precisamente el pluralismo.
Pero no slo eso, sino incluso una propensin a lesionarlo puede derivarse de
la corriente que sustentndose en la autonoma, contra la inclusin en el aparato
estatal, pretende rechazar el Estado y el mercado como mecanismos de
regulacin social, asentndose en cambio, en las estructuras corporativas de una
macro-regulacin descentralizada. De hecho, Offe (1988: 151-158) muestra
con toda daridd que los argumentos funcionalistas que apoyan esta posicin
y que se desarrollan con fuerza desde mediados de los setenta, en respuesta a la
crisis dd estatismo "hipertrofiado", tienen un dudoso contenido normativo
desde el punto de vista de la teora democrtica, al sustentarse en dos premisas:
una implcita, en d sentido de que la representacin funcional puede primar
sobre la representacin territorial, y otra explcita, que asume que la
autorregulacin corporativa es ms legtima y eficaz que la regulacin estaral
soberana y central en funcin de la cual la sociedad incide sobre s misma por
medio de un Estado democrtico (72).
Algunas de las problemticas consecuencias que.derivan de la asuncin .de
la ltima premisa ya han sido anotadas en el desarrollo del captulo anterior.
Otra fuente de fragilidad derivara de la contradiccin' que subyace este
enfoque, puesto que si se trata (como es deseable) de garantizar que roelas las
partes afeaadas vayan a estar representadas- en un sistema de negociacin
basado en una representacin funcional, es preciso aportar ayudas organizativas
para quienes nO estn capacitados por s mismos para crear sus propios rganos
de representacin funcional; por tanto, habra que tener de antemano "cons-
tituidos" los correspondientes sistemas de negociacin (del tipo, por ejemplo,
de un Consejo Econmico y Social), con lo que se perdera buena parte de las
ventajas que supone una regulacin basada en una representacin incompleta
y flexible, conttadiciendo adems el ideal de un procedimiento informal y no
(72) Offe (1988: 153) seftalaque ... "es cieno que algunas de las recomendaciones en favor de un
esquema carporativista de toma de decisiones econmicas y polltico-sociales asumen
incidentalmente una retrica libertaria-antiescatal, vanaglorindose de poder resolver los proble-
mas de regulacin evitando los "caciquismos", d rutelaje y una legislacin excesiva. Pero,
realmente una vencaja asl habra que pagarla al precio de una prdida fundamental de
posibilidades de informacin y de comunicacin, es decir, de una opinin pblica libre, debido
al procc:dimienro:infonnal:yno c:strucrurado dc:'regulacin por mc:dio desistc:mas de: negociacin
c:nttc: agrupaciones autnomas, y adems con una merma de: los derechos y libc:n:ades internas
de: los miembros de las agrupaciones, ya quc:.e;te modelo no puc:dc: funcionar si las agrupaciones
no ejercen una masiva capacidad de comprometer a tales miembros".
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108 O &pnrsaNio lo pblic .. travs de lo ,,a,,,
estructurado de regulacin por medio de sistemas de negociacin
organizaciones autnomas (73).
Pero an ms fundamental es la consecuencia que sobre la distribucin del '.
poder poltico puede derivar de asumir la primaca de la representacin
funcional. En este sentido se revela la influencia que tiene la desiguald:d
econmica y social sobre la desigualdad poltica. El plano social, en el cual se l
da la discusin de intereses y se abren las posibilidades de su organizacin, no
puede ser interpretado como libre de poder en razn de la existencia de las
desigualdades socioeconmicas. El principio de la igualdad poltica, que se
expresa en la primaca de la representacin territorial ("un individuo, un voto"),
tiene precisamente como propsito neurralizar el peso que las desigualdades '
socioeconmicas tienen sobre la distribucin del poder poltico. Por ello es que
Offe, refirindose a la regulacin descentralizada, sostiene que en contra de lo
predicado por sus sustentadores, no slo ella no bloquea las fuentes de poder
que emanan de la propiedad, sino que en el marco del corporativismo tales
fuentes se proclaman y se dotan con la atribucin de participar, de acuerdo con
sU importancia funcional en relacin a los procesos y desarrollos
micos. De all que, "cuanto ms se complete y recorte el principio de
representacin territorial con el de la representacin funcional, ms afecrada ha
de verse la norma de igualdad ciudadana por el hecho de la desigualdad
econmica de los ciudadanos" (Offe, 1988:153). Si se coincide con tal
planteamiento, deberla entonces aceptarse que los dficit en la igualdad poltica
no se corrigen sustituyendo la representacin territorial por la funcional. Al
contrario, pretender que la representacin funcional prime sobre la territorial
es aceptar una exclusin social y objetiva mucho ms aguda -provocada por
los criterios de poder socioeconmico-- que la que precisamente debera
neutralizar el principio de la igualdad democrrica.
Sin embargo, asumir lo opuesto --en el sentido de que la representacin
territorial constituye una condicin suficiente para compensar en el plano
pol!tico las desigualdades que existen en el plano social- es tambin falaz.
Sustrayndose a la tematizacin de esto, queda, por tanto, sin respuesta un
problema clave que cercena la esfera pblica: las diferencias de recursos de poder
e influencia emanadas de los desnivdes socioecon6micos, que determinan que
a pesar de la existencia de una igualdad pol!tica formal opere en los hechos una
(73) Tambin Offe (p. 154), refirindose a los problemas de una regulacin descenmlizada a .
traVs de estrucruras corporativas, cuestiona su .capacidad de configuracin polltica y de
pla.smaci6n de un programa poltico. Al respecta, entre otras casas, expresa, que "es difcil que
puedan resultar iniciativa.s de reforma poltica que, en su radio de accin, vayan ms all de los
intereses inmediatos de distribucin de ciertos grupas emnmicas y profesionales claramente
diferenciados, de sistemas de negociacin, cuyos panidPantes slo disponen de un mandato pan
la representacin de tales intereses.
Rpm<11tacWn y pa,.,;npacin sod4/ O 1 09
profunda desigualdad entre los actores sociales. De manera que, aceptando la
representacin territorial pero a la vez reconociendo sus lmites, cmo es
posible neurralizar, o al menos compensar en lo poltico, las desigualdades
socioeconmicas? Por otra parte, cmo, sin afectar el principio de la igualdad
democrtica, es posible que intereses que no pueden ser organizados a travs de
la representacin territorial basada en la regla de la mayora, tengan oportuni-
dades de expresin y defensa? O sea, cmo es posible garantizar la representa-
cin de derechos colectivos y difusos en la poltica!. Finalmente cmo el
ciudadano puede lograr canales de expresin, adems de los abiertos por los
instrumentos clsicos de la democracia directa! Preguntas que quedan sin
respuesta en la propuesta de una autorregulacin descentralizada.
En suma, la alternativa que surge a los parlamentos basados en el sufragio
universal, en este caso desde el eje de la autonoma respecto del Estado, tendra
desde el punto de vista de una teora normativa de la democracia tantas fuentes
de cuestionamiento como de hecho las tiene el pluralismo corporativo o
corporatismo y como en el pasado las tuvo el corporativismo duro. Por va de
la convergencia de sus efectos, quedara adems evidenciado que la dicotoma
dentro-fuera respecto del aparato estaral que pretende expresar, es ms falsa que
real. Tanto el pluralismo corporativo como una macro-regulacin descentra-
lizada pueden producir un reforzamiento de las desigualdades polticas y, por
ende, sociales, transgrediendo con ello los contenidos normativos en los que se
asienta la diferenciacin entre el Estado y la sociedad bajo un marco democr-
tico. En definitiva, aqu pareciera estribar el gran lmite terico de estas
propuestas de participacin ciudadana: a pesar de que su fundamento es la
crtica al corporativismo (el Estado de asociaciones, la interpenetracin Estado-
sociedad, etc.), no logran diferenciarse centtalmente de aqul, como tampoco
entre si, aunque una reconozca la centralidad del Estado mientras que la otra
se erija como alternativa a l. Como bien lo expresara Willke, "cuando desde
hace tiempo es evidente y reconocida la prdida de funcionalidad de los
parlamentos debido a una colisin ms o menos declatada entre la administra-
cin y los grandes grupos de intereses, entonces surgen sin ms, debido a ello,
estructuras complementarias de mediacin de intereses, plasmaci6n de consen-
sos e inregraci6n en d sistema de cipo corporativista", cuyas diferencias con las
primeras, agregaramos, terminari siendo ms aparentes que reales tras la
asuncin implcita de los mismos supuestos normativos (la cita de Willke ha
sido tomada de Offe, 1988: 151).
La cuestin clave que finalmente no resuelven las propuestas sistmicas,
tiende a pervivir tambin en aquellas que no tienen una pretensin de totalidad.
En efecto, el !Jlovimie'!.!!'. que ciudada,tt_a_
Es':'do,.en
tffie p?r premtsa bstca la <le en. la
fu;orce un mayor en de ll)s
y, ello, una mayor dicaaa e11 su sansfacctn ..
;e-.---... - ., .. - - , , .., .....
-
!lOO
Pero esta premisa tambin supone ahsuaer las determinaciones que
la estructura social sobre la distribucin del poder politico y, pari pasu,
defecto que sobre d ejercicio del pluralismo tienen las diferencias en el
social causadas por las diferencias socioeconmicas. Como no existe
distribucin equitativa de los recursos del poder social entre el trabajo y
capital; entre los vendedores y los consumidores, entre los profesionales y
clientes, etc., y tampoco la. hay dentro de ellos mismos, la probabilidad
expresin y defensa de cada uno de los intereses concernidos est en
relacin con su capacidad de gestar algn tipo de organizacin social
represente. Si esta cuestin no es resuelta, no es posible lidiar con el hecho de
que, como consecuencia de la libertad de organizacin de intereses particulare.,J
en realidad los que obtienen influe_!!.cia sobre!
pblica y xito en lii (Watrin,i
1993). DeTenfr;pofotr.qxute, la insercirrlegalizadade-asocaciones en eL
sector pblico con el argumento de que de otra rrutnera la influencia elctivade.
grupos organizados en la politica estatal no sera controlable, tiende en
hechos a reforzar su poder, al menos en trminos relativos,. en la medida en
la influencia de los grupos favorecidos crece en detrimento de los intereses
organizados. Abstraer el problema, sin embargo, produce los mismos efectos eU:!
tanto la tendencia es al copamiento "espontneo" de las instancias
pacin por los grupos mejor organizados.
En atencin a tales evidencias y en definitiva, habida cuenta que, dadas
cferencias socioeconmicas, la capacidad de organizacin es un recurso
poder escaso, resulta clave el asunto de cmo es posible construir unaequipoter
de fUerzas o al menos determinar cules son sus condicionantes. Promover una
mayor igualdad en la distribucin de los recursos de poder (dinero, informa-)
cin, etc.) y en general, de todos aquellos que son relevantes para organit.arse, '
sin introducir a la vez distorsiones en d proceso de la formacin de la voluntad
politica, constituye un primer problema central. Un segundo problema surge
si se considera que an bajo el supuesto de que todos los grupos sociales
concernidos dispongan de capacidades organizativas para la expresin de sus
intereses,las diferencias socioeconmicas se expresan en significativos diferen-
ciales de organizacin, no slo cuantitativos sino cualitativos. Offe (1988:
157), refirindose a la contradiccin capital-trabajo, destaca que normalmente
se supone, sin ms, que basta con que haya el ''contrapoder" de una organiza-
cin para contrarrestar el poder social de la propiedad. No se considera, en tll
sentido, que los propietarios gozan, por un lado, de ventajas organi:zativas
especiales, y que los no-propietarios tienen, por otro lado, problemas tpicos
organizativos, no pudiendo compensarse simplemente la fulta de un recurso de
poder con la utilizacin de otros, y menos an hacer un juicio acerca de la
equivalencia de las partes negociantes sin saber cOmo se presenta un caso de
conflicto concreto. en tanto la como la "no -equivalencia" slo
pueden ser dete:Cminadas en relacin con un escenario esped.fico.
soci4/ O 111
Estudios emplricos efectuados en la dcada de los setenta en el campo de
educacin en Estados Unidos apoyan esta conclusin al mostrar que el
!;t
0
vimiento de participacin ciudadana no haba reducido la desigualdad
ningn grado significante, no slo porque la organizacin de la
:om.unidad encuentra fuertes barreras socioeconmicas, sino porque los gro-
ingresos, incluso disponiendo de fondos externos para desarrollar
capacidades organi.zativas, gastan ms tiempo en el mantenimiento de su
yen los servicios que la constituyen que en mantener una poltica
(Morgan, 1987: 187), toc!9l<:><::ual redunda en que las instancias de
.ingresos:in.elios i
, tcticas sugieren que aun asegurando un financia-
.- miento externo para compensar los dficit de organiza.cin, su creacin y
m:mrenirniento ... criticas. para los gtupos de

sean copados por los grupos ms poderosos tiende a ser muy alta, incluso en el
. se trareexplJCiramente de favorecer una redistribucin del poder
poltica. iilmerma (f99i: t.: s4Y ilsrra esta siruaein con lo que en su
momento pareci constituir el paradigma del "control comunitario": los
distritos escolares comunitarios de la ciudad de Nueva York, mostrando que la
baja participacin de los votantes permite que un grupo bien organizado
, obtenga permanentemente una representacin mayor (la Federacin Unica de
Maestros versus los padres o los estudiantes} en las elecciones de los directorio
comunitarios escolares, anulndose as, en la prctica, la expresin dd pluralis-
mo en la conduccin de sus asuntos.
Pero, por otra parte, es preciso considerar-que los riesgos de exclusin estn
. planteados al interior de una misma categora social respecto de la brecha entre
representantes y representados, cuestin que coitsdtuye otra dimensin de la
variable organizacional. En s, buena parte del retroceso del movimiento de
participacin ciudadana asociado a la profundizacin de la democracia est
vinculado a este problema. Como lo muestra Snchez Morn (1995: 67)
respecto de Espaa, "actores no tradicionales --entre otros, las asociaciones de
vecinos--encuentran desde fines de la dcada de los setenta importantes cauces
de participacin administrativa sobre todo en numerosos consejos sectoriales,
. de naturaleza consultiva y de composicin variable, en todos los niveles de la
administracin, sin embargo,los 'representantes sociales' acaban por conver-
tirse con frecuencia en nuevos burcratas de Jacto, acomodados al lenguaje y a
los usos ad.nnistrativos y. a la larga, ms identificados con sus 'interlocutores'
de. la administracin que con los grupos sociales a los que representan". La
representacin funcional, sin criterios de f'publifi.caci_c_?r'( al interior de cada
. categorla social, es de hecho una fuente de distorsiones y de elitizacin.
La representacin funcional, a travs de intereses sociales, y su estrecha
asociacin con !a existencia de algn tipo de organizacin social que acte en
pombre de tales intereses, puede mostrar, sin embargo, sus mayores debilidades
112 o
a travs tk la sod4tla
cuando d aparato estatal tiene injerencia en su seleccin. Formalizar
injerencia supone atribuirle poder al Estado para reconocer unas organi
nes sobre otras, lo que usualmente conlleva la creacin por parte de
instancias gubernamentales de rganos especiales que median entre
organizaciones y los niveles de gobiernO concernidos. Por este medio, se
convierte en una posibilidad. cierta la sdeccin de intereses sociales funcionales
a sus propios intereses, que asiente expresamente la distribucin desigual
poder social. Pero la exclusin social puede adquirir expresiones ms
la tensin que suele generarse entre los rganos de participacin y las
zaciones sociales prc::existentes, que tiende a redundar en d debilitamiento _
incluso, en la neutralizacin de estas ltimas. Los modos de institucionalizacin '
de la participacin ciudadana, a su vez, muestran tener una importancia clave.,
a efectos del propio refuerzo o debilitamiento de los sujetos sociales.
cuando se intente formalmente asegurar la representacin de la diversidad
social, segn eual sea la configuracin institucional adoptada, podr asentarse '
en los hechos la exclusin social por va de la fragmenracin de las prcticas y
los sujetos. Contribuye a ella la discrecionalidad por parte de las instancias
gubernamentales en la definicin de los sujetos de la participacin ciudadana
y en la delimitacin de sus mbitos de intervencin.
U no de los mecanismos clave que apunta a la referida fragmentacin se
revela en el privilegio tanto de la descentralizacin, en euanto mbito por
excelencia de ejercicio de la participacin ciudadana, como de los temas
vinculados con la reproduccin social (las "polticas sociales"). Se recibe
legitimacin en estos acotamientos por parte de quienes propugnando la _,
necesidad de asociar d control comunitario a espacios territoriales delimitados,
centran su atencin exclusivamente en la democracia local. En ellos, por
defecto, resultan excluidos de la problemtica de la participacin ciudadana el
mbito de la poltica nacional y d tema de las polticas productivas. Por su parte,
en los desarrollos prcticos, tal y como acontece tendencialmente, "d rgimen
de propiedad, la asignacin de los principales reeursos en la sociedad o ,
meramente del Estado (ingresos y gastos), la orientacin del desarrollo, la
poltiCa de empleo, comercial, productiva y monetaria, es decir, d conjunto de
asuntos ligados a lo productivo no son invocados para la participacin social"
(Resrrepo, 1995:12). S, en cambio, lo es crecientemente la descentralizacin
de las polticas sociales. Ambitos locales y abordajes sectoriales pueden, sin
embargo, erigirse en los mejores medios para limitar "la agenda" de los asuntos
objeto de intervencin social y contribuir as a la despolitizacin de la.
participacin ciudadana. El argumento que la refuerza es que sta, para "
desplegarse, requiere de espacios delimitados territorialmente. Cmo, sin
embargo, aceptando que tales espacios ofrecen mejores oportunidades para la '
participacin, es posible no renunciar a la influencia en la poltica global?
Cmo, por otra parte, incluso admitiendo las altas probabilidades de desna-
turalizacin que desde el Estado puede ejercerse sobre la participacin duda-
o 113
es posible no abdicar a una relacin virtuosa y no meramente de
J oposicin, desde afuera, con l? ,
'.:. La cantidad de falsos dilemas, as como de interrogantes tericos y
problemas prcticos pendientes, puede ser una prueba de la fragilidad de las
premisas sobre las que se asienta la relacin participacin ciudadana/ democra-
. ca, desde el punto de vista de una teora normativa de la democracia que
reivindique los ideales de la igualdad y el pluralismo poltico tanto como de la
deliberacin pblica. Ubicado el problema de la participacin ciudaclana en la
dimensin que sugiere la referida teora y sus implicaciones para ampliar la
esfera de lo pblico, resurge, sin embargo, el tema que nos ocupa: el ejercicio
de una funcin de crtica y control sobre d aparato estatal que suponga
transmutar las asimetras en la representacin poltica y social. Bajo este marco
no slo se difuminan las diferencias que suden esgrimirse para fundar una
participacin resolutiva o consultiva, o dentro o fuera del aparato del Estado,
sino que a preguntas del tenor de las aqu furmuladas se agrega una fundamen-
tal: rmo lograr, desde la sociedad, una influencia efecriva sobre las decisiones
gubernamentales que complemente el principio de la representacin territorial
con la funcional, realizando el principio de la igualdad democrtica?
La construccin de viabilidad a la participacin ciudadana, como un medio
para ampliar la esfera de lo pblico, debe enfrentarse con el desafio de lidiar con
problemas como los enunciados y de encontrar respuestas a estos interrogantes.
Pero a estos obstculos tericos habr que agregar OtrOS que surgen del descuido
dd contexto institucional en que se desenvudve la participacin, as como de
una comprensin insuficiente de los costos de oportunidad que desde d punto
de vista de los individuos puede tener la participacin social.
-Lmit.s que impone el disefJ burocrdtico a la deliberacin polltica. El
despliegue del envolvimiento ciudadano en las actividades de goberno y en
particular en las agencias administrativas, muestra tempranamente los lmites
que stas le imponen. La primera consideracin al respecto es obvia y atae a
las propias adaptaciones que las agencias tienden a hacet a la participacin
ciudadana en funcin de sus propios fines. Se reconoce, por ejemplo, el amplio
uso de la participacin en la dcada de los setenta en Estados Unidos, pero se
admite tambin que la mayora de los mtodos oficiales adoptados son usados
para lograr fines administrativos o institucionales, al punto que tienen una clara
prioridad los mtodos "seguros" (como las audiencias pblicas), que no
resultan en control ciudadano sobre aspectos clave de los programasy que, en
definitiva, no suponen una transferencia de poder (CheclrowayN an Til, 1978:
32). En la prctica, ha sido ampliamente documentado tambin en Europa (7 4)
que la intervencin ciudadana en las decisiones gubernamentales en general es
(74) Vase por ejemplo al respecto las apreciaciones dd Gruppo di Lavoro per gli Aspetti
lstiruzionali (1982).
114 o travs de la
mejor aceptada cuando aporta informacin para acertar en cules son
demandas de los ciudadanos a efectos de la activacin de nuevos servicios,
conocer sus preferencias respecto de la modalidad de entrega de los' mismos,
sea para readecuar la oferta gubernamental a las mutaciones dd lado de
demanda.
La consideracin clave apunta, sin embargo, en otra direccin. Se refiere a
las resistencias que tienden a suscitarse al interior de las agencias cuando
participacin ciudadana supone algn grado de crtica o de influencia sobre la.,
administracin. Pero lo importante a este nivel no es la constatacin dd
de las resistencias, sino el contenido de las explicaciones que prevalecen sobre
tal hecho.
Tempranamente, los fracasos en los programas de participacin se adjudi-
can a resistencias que fluyen de las actitudes de los funcionarios. Como lo nota .,
Walter Rosenbaum (1978: 86), ya desde fines de la dcada de los sesenta las
motivaciones de las resistencias comnmente citadas constituyen un funesto
catlogo de "delincuencia administrativa" {75). En correspondencia con tal .
diagnstico se tiende a asumir que si los burcratas son persuadidos o
presionados, es probable que las resistencias desaparezcan. Las evidencias, sin
embargo, apoyan conclusiones radicalmente distinras. En s, aunque la expo-
sicin al pblico, que es facilitada por los propios programas de participacin
ciudadana, contribuya en la prctica a vencer resistencias actitud.inales (al
tornar la burocracia ms atenta y responsable a las demandas externas), el
cambio mismo de actitud se enfrenta al real obstculo: el diseo burocrtico de
las organizaciones. Bajo este marco, la promocin de motivacin administra-
tiva puede ser considerada no como una solucin al problema de lograr el
envolvimiento pblico de las agencias, sino como un problema en s mismo. La
teora que sustenta la participacin ciudadana en las decisiones pblicas
muestra as otra debilidad: coloca su nfasis en la eventual receptividad de los
funcionarios, sin considerar que aunque se cuente con ella la participacin
ciudadana no puede desplegarse estableroente inserta en un contexto que
detenta objetivos y genera incentivos incompatibles (W. Rosenbaum, 1978),
sobre todo si atiende a otra racionalidad.
La inadecuada comprensin de este problema es la que a su vez genera una
de las principales fuentes de resistencia a la participacin ciudadana: los
ciudadanos "son vistos como. faltos de informacin y experiencia profesional"
y, por ende, se asume que su intervencin en las actividades administrativas
"produce retrasos, conflictos y costos en las operaciones" (CheckowayNan Til,
(75) Walter A. Roscnbaum (1978: 86) al respecto nota que "admintrators are van'ousiy indicted
tU secrttirJt, se/f suving. nonimaginatiw, "'susceptible to fonctionai deceitfo/, consnvatiw,
locktd into a "p/4nning menulity profossionally arrogant, po/itica/fry prottive of agency and carr
intemts, pa=h. anJ ta.y
Remsentacin y participacin social O 115
' cl978: 33); es decir, que. el problema central aparece radicado en el dficit de
racionalidad instrumental que conlleva su involucramiento en las actividades
de gobierno. El teroa enunciado es de singular importancia: bajo qu carcter
son convocados los actores sociales? Si la respuesta es desde d paradigma de la
racionalidad instrumental y el tipo de conocimiento que la soporta, la tensin
entre expertos y ciudadanos slo puede resolverse a favor de los primeros. Si,
en cambio, se admite q,ue la participacin ciudadana involucra en s misma la
posibilidad de la deliberacin, otras fuentes de resistencia afloran, en este caso
dd propio contexto institucional en d que se desenvuelve.
Pero la negativa a aceptar que la promocin de la participacin ciudadana
en las decisiones administrativas pudiera representar la introduccin de una
racionalidad distinta a la tcnica, ha dominado la teora en las democracias
avanzadas. Con ello, los esfuerzos por democratizar la gestin pblica apelando
a la incorporacin de la participacin, ban sustrado de la discusin uno de sus
ms profundos condicionantes: los requisitos de la posibilidad de la delibera-
cin pblica.
Al respecto, es claro que no basta con que est dada la virtualidad de la
interaccin social, sino que hay requisitos que aluden a la comunicacin libre
de dominacin, de modo que en el uanscurso de la discusin pueda suscitarse
un cambio en la visin de los problemas y, consecuentemente, la posibilidad de
la modificacin de las posiciones previas, producto de la confrontacin de
perspectivas diversas.
La mera alusin a la condicin de la deliberacin pblica supone contra-
decir, sin embargo, dos de los pilares sobre los cuales se sustenta d moddo
burocrtico: la jerarqua y la no discrecionalidad. Tales rasgos no se erigen en
dominantes por hechos fortuitos o arbitrarios. La jerarqua es cnsona con la
fragmentacin que exige el despliegue de la racionalidad instrumental. La no
discrecionalidad aparece como larespuestaa una administracin patrimonialista
que se funda en la arbitrariedad; es pues el contrapunto al personalismo, al que
se le enfrenta la impersonalidad de la norma y de la exclusin dd trato de
excepcin.
Una administracin de la cosa pblica ms eficiente, pero tambin menos
sometida a intereses particularistas est, de hecho, en las bases de la organizacin
burocrtica en oposicin a una patrimonialista. Por tanto, uno de los problemas
clave que suscita la participacin ciudadana es cmo manteniendo --e incluso,
aumentando--tales valores es posible crear las condiciones para la deliberacin
pblica. En otros trminos, d interrogante que surge nuevamente es si
democracia y eficiencia pueden ser compatibles en un mismo espacio; esto es,
si es posible trascender la dicotoma que se ba asentado entre ambas a lo largo
de la historia dd Estado contemporneo:
En definitiva, si d logro de una mayor eficiencia y la superacin de una
administracin patrimonialistaslo admiten un arreglo burocrtico, y si,- como
el propio Weber lo sustentara, la supeditacin de la burocracia a los valores
116 o
a travs de la sot:ied4d
democrticos slo puede ser conseguida externamente-por medio del
del parlamento y del ejecutivo-, el problema expuesto sera irresoluble,
dicotoma se tornarla real y la deliberacin pblica no
conlamaximizacin de la eficiencia. Si en cambio es posible la democratizacin.)
de la adminisuacin pero slo a uavs del sacrificio de la eficiencia, ral y '
tiende a ser sustentado por los crticos del modelo burocrtico (76),
problema, la dicotoma y la incompatibilidad referidas persisten.
La solucin bajo este marco no admitira, pues, dualidades. No slo porque
la asuncin de esta ltima posibilidad reafirma el argumento
sustentan. los crticos de la participacin ciudadana, en el sentido de que
atenta conua la eficiencia adems de la gobemabilidad (77), sino porque
asuncin de la primera posibilidad mantiene a la adminisuacin en
relacin de exterioridad con la democracia, negando toda posibilidad
deliberacin en su seno y refOrzando las resistencias a la exposicin al pblico
habida cuenta de los efi:ctos que la fragmenracin, la descualificacin profi:sio-
nal y la desmotivacin producen sobre la sensibilidad social (78).
La clave retorna otra vez: la crtica a la racionalidad instrumental del modo
burocrtico de organizacin, tanto en trminos de la creacin de condiciones
para la discusin pblica como para la resolucin efectiva de problemas. La
cuestin bajo esta ptica, atae al desarrollo de una racionalidad alternativa que
sea capaz de resolver ambas condiciones.
Las respuestas insinuadas a este problema, sin embargo, no son satisfacto-
rias. Y ello porque aun bajo un enfoque crtico de la racionalidad insuumenral,
entre poltica y administracin persiste contemporneamente la :misma dico-
toma que planteara primero Weber y ms recientemente Luhmann, basndose
en asumir que carece de sentido la pretensin de elevar la reflexividad de la .,
propia adminisuacin, reacoplndola con la sociedad a uavs de la participa-
cin y la formacin discursiva de la voluntad, habida cuenta que los procesos
de decisin son procesos de exclusin de ouas posibilidades (citado de Beriain
Razquin, 1990: 177-178).
(76) Ha sido ampliamente notado que quienes critican d moddo burocrtico por su dficit de
democracia, en general aceptan que sta slo es posible si se est dispuesto a ceder en posibilidades .
de eficiencia. En este casa, claro est, d referente es d tiempo y d (para estimular la
expresin) que pudiera requerir la panicipacin ciudadana.
<m Debe recordarse que las crticas principales que se esgrimen contra la participacin
ciudadana se centran precisamente en d hecho de que ella puede atentar conua la estabilidad.
eficiencia y autoridad dd Estado. Ndson Rosenbaum (1978) sintetiza estaS crticas que estn en
la base .de la teora elitista dc:lademocracia y ms recientemente de los tericos neoconservad.orcs
que ya en la dcada de los se:enra asociaban participacin con ingobemahilidad. (recurdese al
respecto los planteamientos. de la Comisin Trilateral integrada por Huncington, Crozier y
Waunuki (cf. captulo anterior).
(78) La propia reoa de la organizacin, sobre todo a partir de la denominada Escuela de
Relaciones Humanas, da cuenta de estos fenmenos.
o 117
En s, la nocin de una racionalidad comunicativa, alternativa a la
. jnsuumenral, no es nueva. Aristteles ya haba conceptuazado el mbito de la
polltica como el dominio de la razn prctica. En este siglo, el objetivo comn
de Arendt, Mclntyre y Habermas, entre otros, es resucitar un y
razonable discurso pblico. De hecho, la racionalidad comunicativa supone la
posibilidad de la persuasin normativa. Admite pues que los valores no son
arbiuarios, idiosincrticos o fijos, sino que ellos pueden ser justificados
apelando a su con un sistema de valores ms amplio, a una cultura
que se suscribe o a las consecuencias positivas que socialmente puede producir
su adopcin. De manera que, independientemente de las crticas que se han
desarrollado a este enfOque de la racionalidad (79), su virtualidad estriba en su
compromiso con la diversidad ya que ofrece una salida a la racionalidad
instru.mental que, a diferencia del racionalismo crtico circunscrito a expertos
(80), permite un razonado sobre juicios normativos entre sujetos
sociales. Pero la salida en cuestin queda a medio camino puesto que la
racionalidad comunicativa, segn sus principales defensores, puede ser desple-
gada s6lo en mbitos circunscritos de accin. .
En efecto, para algunos tericos como Hanna Arendt la dicotoma es
explcita enue lo poltico y lo social, en tanto la racionalidad discursiva slo
puede ser aplicada a los fines, nunca a los medios dela accin colectiva. La razn
bsica es que intentar resolver problemas sociales a uavs de medios polticos
conduce al compromiso con los poderes de la racionalidad insuumenral, la cual
a su vez conlleva burocracia y tecnocracia. Habermas aduce, a su vez. similares
razones para rechazar la posibilidad de una racionalidad comunicativa al
interior de la adminisuacin y slo postular la defi:nsa -a travs de ella- del
"ffiundo de vida" contra una mayor colonizacin por los "sistemas" (polltico
y adminisuativos).
Pero la visin de una racionalidad comunicativa aplicada ala resolucin de
problemas no supera necesariamente las dicotomas. Dryzek (81) es. un buen
exponente del intento de mostrar que poltica y administracin no constituyen
(79} Tal vez la principal crtica se centra en la postulacin habermasianaacerca dd consenso. Ver
al respecto Cohen/Arato (1992) y Dryzek (1990), entre otros.
(SO) Segn lo recuerda Dryuk (1990: 142) el enroque del =ionalismo crco sustentado
bsicamente por Popper, sostiene, bajo d concepto de 'sociedad abiena',la necesidad dd libre
criticismo de las poUticasyde las teoras que las informan, pero no da oportunidad para el debate
normativo, en tanto aswne que las diferencias enue posiciones normativas son irreductibles y los
fines perseguidos son arbiuarios.
(81) Dryzek (1990: 20) postula que es necesario violentar la dicotoma explcita de Arendt e
impllcira de Habermas. Seala que la racionalidad discursiva puede ser expandida denuo de lo
social'" (Arendt) y de los "sistemas .. (Habcrnlas) incluyendo problemas sociales, instituciones
polticas y de daboracin de polticas, anlisis de pollcicasyciencia poli cica emprica. lhus
not to efon luwtJrld 4gain.st forther "colonization by J]Jtnlr but to conzu:t ll countu
offonsive by ttzking iscurrive r4tionality to tht hurt of the "tnemy!" domain ':
118 D a travh rk la 1odedad
esferas irreductibles. Ms bien, al contrario, la nica forma de lidiar con
complejidad es a travs de una racionalidad comunicativa aplicada a
resolucin de los problemas sociales. Es ms, segn esta posicin, participacin;:.
ciudadana, raciol;l3lidad comunicativa y resolucin de problemas
los ejes de un tringulo indivisible. Sin embargo, el riesgo de la cooptacin,
la manipulacin y en definitiva, del control poltico {82) por parte del
conducen a asumir que slo en el espacio propio de la sociedad podra re
la dicotoma. Por tanto, bajo esta ptica, la referida dicotoma entre polftica.y;j
administracin no se resudve, sino que es desplazada a la separacin
Estado y sociedad.
En suma, referido el problema a la posibilidad de una racionalidad .
comunicativa aplicada a la resolucin de problemas, es posjble concluir que hay
respuestas posibles. Enmarcado, en cambio, el problema en trminos del
despliegue de una racionalidad comunicativa en relacin con el Estado, las
respuestas son dusivas.
Los desplazamientos tericos mu.estran as ser ms aparentes que reales. Si
la participacin ciudadana enmarcada en la ampliacin de lo pblico supone
el despliegue de la racionalidad comunicativa, y si su principal obstculo es la
existencia de contextos burocrticos dominados por la racionalidad
cmo, entonces, puede vencerse d referido obstculo si, aun admitida la
posibilidad de la racionalidad comunicativa aplicada a la resolucin de proble-
mas, ella se niega respecto de la administracin y del Estado? Es acaso
imposible un modo no burocrtico de organizacin y gestin? Pueden, al decir
de Stivers {1990), operar las agencias administrativas como una polis? En
definitiva, si la deliberacin pblica no pudiera ser aplicada a la esfera de la
administracin, cmo es posible ejercer una influencia directa de la sociedad
sobre el Estado?
(82) El autor en referencia no sustenta este planteamiento pero lo reitera a lo largo de la obra.
Plantea, por ejemplo, que d .Estado y los actores corporativos pueden buscar alguna participacin
con, o an participacin en iJcursive forums, pero que dio supone abrir la puerta para la
manip-ulacin de estos actores, que pueden encubrir intereses privados en una retrica de public
concnn .. (p.Bl). En otra pane de la obra seala que "la democratizacin del Estado debera ser
discursiva en carcter"; rechaza, sin embargo, las jlirtaton de la democracia discursiva con d
Estado (cooptacin, uso como instrumento del poder del Estado) y el capital (motivaciones de
ganancia). Sostiene indwo que "mucho ms peligroso" es perseguir la democracia en la
estructura organizacional del gobierno y de la empresa privada. En el primer caso porque supone
disminuir sus gastos, evadir problemas estruaurales y devolver problemas que el gobierno es
incapaz de tratar, a la organizacin de la sociedad. En la empresa privada su negativa la explica
sealando que la democracia indusuial slo sirve para aumentar la productividad del trabajador
y las ganancias (p. 220).
El rechazo de Dryzek al Estado lo lleva indwo a sostener que una oportunidad para los diseos
d.iscwsivos es el sistema porque es una "arena donde no hay Estado" (p.88). De
hecho, dedica un captulo completo a lntmrationaJ Dscursiue Desigm.
soda/ D 119
es que las respuestas a estos interrogantes no deberan ser
si se consideran las resistencias que el moddo burocrtico ofrece a la
(posibilidad de que los sujetos sociales ejerzan una influencia sobre el Estado a
obtener un mayor control sobre sus destinos. Tales resistencias no
ser simplemente salvo que Sartori {1994: en
[-.crtica cuando sosttene que quienes abogan por una mayor paructpaan soaal
descalifican por s mismos al no proponer nada que sustituya lo que critican
0 rechazan. En efecto, si la critica es que la teora dominante no transfiere la
participacin a nivel de la mecnica conjunta del sistema, cmo fundamentar
esta crtica si en el discurso propio no se logra trascender la base, el ras del suelo,
y no se llega nunca al Estado?
Otro nivel de problemas tericos queda as delimitado. Un ltimo aspecto,
de especial relevancia, rarlica en la asuncin de que basta con la creacin de
oportunidades de participacin para que los sujetos sociales se movilicen en
como a ellas.
-Los mviks de la accin colectiva y los costos de la participacin. La prctica
de la participacin ciudadana en los procesos administrativos ya a fines de la
dcada de los setenta muestra uno de sus lmites ms importantes. Este, segn
lo comenta Walter Rosenbaum (1978), estriba en su fracaso en promover un
activo pluralismo entre los intereses concernidos, aun en aquellos casos en que
se asuma esta cuestin como un objetivo expreso y se acepten, por ende, sus
corolarios, a saber: 1) Las agencias administrativas tienen una responsabilidad
en promover la presencia en su seno de la diversidad de grupos organizados, y
2) ellas tienen una especial obligacin de suscitar la participacin de aquellos
pblicos que son afectados por los programas pero que estn desorganizados o
desarticulados.
En efecto, las evidencias f.icticas aportadas por la prctica estadounidense,
apuritan en contrarias: aun los programas que deliberada o cons-
cientemente aspiran implantar el pluralismo en el envolvimiento del pblico,
atraen una audiencia muy limitada; audiencia que a su v<a. slo incluye: a)
representantes de intereses organizados que ya tenan una presencia activa en
los asuntos de la agencia; b) voceros de otras agencias gubernamentales, y e)
"personas con altos niveles de educacin y de madurez poltica" {Rosenbaum,
1978: 89). El punto es que la puesta en relieve de estos pblicos y la consecuente
exclusin de otros, en este caso no podra ser atribuido a una decisin consciente
de los organismos administrativos, as como tampoco a los meros efectos de la
desigual distribucin del poder social, sobre todo si tales di:cros pretenden ser
neutralizados como supuestamente es d caso. La asimetra en la representacin
social, que ac termina rambin por prevalecer, tieJ!t" otra fuente: la propia
resistencia ala participaci6n. Laq.testinte6ricaque se plantea con base en tales
evidencias, alude en primera instancia a los costos de oportunidad de -la
participacin ciudadana para los sujetos sociales y, consecuentemente, a las
compensaciones que pueden ser establecidas a efectos de minimizar tales costos.
120 o a tTavs ek la socUa
Sin embargo, en los trminos ms generales, esta cuestin suscita al menos
dos rdenes de problemas. Uno rdarivo a qu elementos inhiben la ___ ,_, __
cin, transformndola en un costo, y el otro se refiere a qu _
desarrollar la cooperaci6n voluntaria. Ambos, si bien relacionados, enfatizan
percepciones diferentes respecto de los mviles de la accin colectiva.
De acuerdo con la primera perspectiva, los individuos no necesariamente
tienen incentivos para ejercer la participacin social, ms bien pueden tener "
razones para no participar. El enfoque que aportara Mancut Olson
enfatiza en esta cuestin a propsito de las cualidades de la produccin y,
todo, de la distribucin de los bienes pblicos. En particular, su indivisibilidad
conducira a que la mayora de los individuos se inhibiera de participar en su "
generacin, a conciencia de que de todas maneras resulrarn beneficiados por
ellos. De all que paca estimular su participacin se requieran incentivos que
vayan ms all de la posibilidad de obtener tales bienes; o sea incentivos
"sdectivos y separados" que incluso pueden incluir incentivos materiales.
Un sealamiento similar en las condiciones de la cooperacin se efecta
desde la teora de los juegos, al mostrar que la f.dta de cooperacin para d
beneficio mutuo noes necesariamente una seal de ignorancia o irracionalidad,
aun cuando pueda producir resultados irracionales evaluada desde el punto de
vista de todos los individuos. Como ha sido destacado, bajo esta perspectiva hay
un cierto acuerdo en que la cooperacin puede fucilicarse cuando los jugadores
se dedican a juegos que se repiten indefinidamente de modo que los desertores
puedan sufrir un castigo en las sucesivas rondas, as como cuando se limita el
nmero de jugadores, o existe informacin abundante acerca de la conducta
pasada de cada jugador, etc. (83). En cualquier caso, premios y castigos, de
alguna manera individualizados, son los que adquieren rdevancia en estos
enfoques.
Otra perspectiva diferente enfatiza, en cambio, en la posibilidad de la
cooperacin voluntaria y en la importancia que revisten la comunidad y la
confianza para promoverla. Pumacn (1994) ilustra bien esta posicin al
destacar la existencia de una relacin directa entre la cooperacin volunraria y
el "capital social", este ltimo en forma de normas de reciprocidad generalizada
y redes hotizorirales de compromiso cvico. Tales normas serviran paca
reconciliar el inters propio con la solidaridad. Las redes, por su parte,
(83) Vase al respecto la descripcin sumaria que ofrece Pumam (1994: 206-210). Como este
autor recuerda, en d lenguaje de la teora de juegos, la imposicin imparcial ejercida por un
tercero (como por ejemplo, d Estado), no es un factor esencial parad logro de la cooperacin,
en tanto no constiruye generalmente un "equilibrio estable .. , esto es, un equilibrio en d cual
ningn jugador tiene motivos para alterar su conducta;; ms bien al contrario, en d clsico dilema
dd prisionero y otros dilemas rdacionados con la accin colectiva, la desercin es una estrategia
de equilibrio estable para todas las partes. Bajo este marco es que los tericos dd juego esbozan
soluciones como las esbozadas para facilitar la cooperacin y reducir los free-ritkrs.
pamdpaaon socUJ O 121
constituiran el lugar donde aquellas normas pueden desarrollarse (84), mos-
crando la importancia del contexto social a efectos de resolver los dilemas de la
accin colectiva.
En todo caso, es claro que las respuestas pueden ser varias. En definitiva,
los dilemas remiten a una cuestin mayor: qu determina el pasaje de la vida
privada a la pblica?; es decir, cules son los mviles del sujeto en tanto
"ciudadano"? Hirschman (1986), por ejemplo, sostendr que la historia
. moderna de la humanidad est maceada por ciclos privado-pblico, "salida-
voz", y que, adems de pasar de una etapa a otra, los individuos y los grupos
estn sujeros a movimientos pendulares, en los cuales la decepcin con una
etapa constituira d demento central que explicara el pasaje a otra (85).
. De la diversidad de enfoques y explicaciones tiende a surgir, sin embargo,
un demento clave; los costos de oportunidad de la participacin en actividades
pblicas y la importancia que tiene, a tal efecto, el contexto sobre el cual se
pretende desplegar d envolvimiento ciudadano. Habida cuenta pues, de que
tomar pacte en una actividad puede significar dejar de hacer otra, incluso para
cooperar voluntariamente, es necesario que se tenga una probabilidad de que
la participacin genere los resultados que se espera. El contexto social amplio
muestra ser clave en la construccin de esta probabilidad, y dentro de l, el
contexto institucional.
Con ello, d problema de suscitar el pluralismo adquiere un nuevo matiz,
centrndose en cmo crearle un entorno habilitante a la participacin. As
enfocado el problema, las demandas se resitan en el plano institucional, aun
en el sentido mas lato y elemental. incentivos a la participacin implica
un costo administrativo y, por ende, requiere de la movilizacin de recursos
agcnciales. La discrepancia entre ambos podra estar, de hecho, en la explica-
(84) Putnam (1994) subraya, con base en una investigacin emprica efcctu.ada en Italia para
explicar d desempefo institucional de los gobiernos regionales, que d hecho de que se creen
instituciones formales que ayudan a resolver los problemas de accin colectiva se explica
cenualmente por d contexto social y la historia. Especficamente asume que la clave para que la
democracia funcione consiste en la formacin de capital social .. en los sentidos especificados.
(85) Hirschman (1986) desarrolla, como l mismo lo reconoce, una fenomenologa de la
participacin y la decepcin que trata de explicar los desplazamientos desde los intereses privados
a la 'accin pblica y viceversa. A titulo conclusivo, expresa: "Al explicar los virajes de la vida
privada a la vida pblica y ala inversa, la nocin de la decepcin me ha dotado de un mecanismo
crucial. La decepcin implica cierta decisin o deccin anterior errada; y mi historia es, en cieno
sentido, d descubrimiento de grandes errores sucesivos sin ninguna seguridad de que algn dla
llegaremos a un estado libre de decepciones. Desde este punto de vista. la historia no se basa en
d "actor racional" de la teora econmica recibida sine-en un perronaje mucho menos refinado.
Por otra parte, puedo reclamar exactamente lo contrario para los tipos humanos que aparecen
en mi historia; son superiores al'"actor racional" por cuanto pueden concebir diversos estados de
felicidad, pueden trascender uno de ellos a fin de a1camar atto y escapar as dd aburrimiento de
la operacin permanente basada en un solo conjunto de preferencias estables'" (o p. cit., 148-149).
122 O Repmsano lo pblico a travs de la odeda
cin de parte de los fracasos, tal como lo sostuviera Walter Rosenbaum (1978),
considerando el amplio costo marginal, en dinero y personal, en que se incurre
al aadir nuevos grupos a los programas de participacin (ms all de los
normalmente activos), porque tales grupos deben ser "buscados"; los progra-
mas deben ser traducidos en un lenguaje rdevante para ellos; y generalmente,
cales grupos deben ser movilizados, ms que simplemente informados.
Por otra parte, si se acepta que la posibilidad de la cooperacin depende
tanto de la existencia de capital social como dd grado de horizontalidad que
adopten las propias instituciones formales (86), entonces deberla acordarse que
la superacin dd diseo burocrtico es rdevante no slo para la deliberacin
pblica, sino tambin para impulsar un mayor pluralismo en la daboracin de
las decisiones pblicas.
A la luz de estas consideraciones adquiere rdevancia la precisin
de los principios dd diseo institucional que puedan ayudar a resolver los
problemas de accin colectiva. La asuncin expresa de que d cambio de las
instituciones formales puede modificar las prcticas polticas, no constituy,
sin embargo, un objeto de atencin expreso de la teora que pretendi orientar
la prctica de la participacin ciudadana enmarcada en d propsito de la
democratizacin de los Estados en las dcadas de los aos setenta y ochenta. El
soslayamiento de esta cuestin, que probablemente tuvo un rol central en el
desarrollo de la crisis, es reforzada con los cambios ideolgicos que comienzan
a perfilarse ya en la propia dcada de los ochenta y que imponen un nuevo nivd
de obstculos al desarrollo de una institucionalidad pblica.
Del pluralismo ' la igualdad politica} a la "libertad": el nivel de obstdculos
ideolgicos que impone el nuevo .encuadre tk la participacin ciudadana
La crisis que experimenta la participacin ciudadana en las democracias
avanzadas en funcin de la democratizacin dd Estado no ha dado lugar a su
extincin. Por el contrario, desde mediados de los ochenta pareciera existir un ='
movimiento de renovacin, slo que ahora cada va. ms se expresa desde
posiciones conservadoras.
Dos vertientes pueden ser reconocidas en este giro. Una, que replantea la
nocin misma de ciudadana y que legitima la provisin privada de bienes
pblicos; y otra, que reconceptualiza la administracin pblica reivindicando
la figura dd usuario en tanto cliente. Las implicaciones-que ellas tienen en
(86) El enfoque neoirucitucional, al que volveremos a referimos, enfatiza enue ouos puntos en
la Yisin de las organizaciones como instituciones, ms que. como o sea comO
conjunto de reglas que ejercen una significativa injerencia sobre su ambiente. Este enfoque ha
sido desarrollado entl'e otros por Joban Olsen, Elinor Oruom y Oliver Nonh en d campo de la
economa.
Representacin y participacin Ior:ai O 123
relacin con la participacin ciudadana sern expuestas sucintamente a conti-
nuacin.
l. El "control tk los comumidore; "sobre la administracin pblica: el nuevo
giro tk la participacin ciudadana.
Como es bien sabido, Estados Unidos y d Reino Unido constituyen los
casos paradigmticos dd esfuerzo por reabrir d debate sobre las rcilaciones
pblico/privado bajo los etnblemas de la libertad y de la eficiencia. En el marco
de una profunda crisis fiscal, a partir de 1979 d gobierno de Margaret Thatcher
comienza sus polticas de desregulacin y de privatizacin a las que luego se
agregan una de "desburocratizacin asociada al esfuerzo por la reduccin dd
nmero de funcionarios y por d nfasis en la medicin dd rendimiento, y,
finalmente, una linea de politicas que ha sido definida como de la "opcin
pblica reforzada".
Esta ltima, como lo reconoce Dunsire (1990: 34-3 5), incluye a su vez tres
modalidades. Por una parte, la "contratacin externa" de servicios antes
prestados por entes pblicos "en el como limpieza y comidas, o por
autoridades locales mediante departamentos de "trabajo directo", como man-
tenimiento de viviendas y recoleccin de basura hacindolos a su vez operar
como entidades comerciales. Otra consiste en la imposicin de precios y "tarifas
de uso" a los dientes por servicios que antes no los incluan, y su incremento
con miras a la coberrura total de su costo. Por ftn, una tercera modalidad,
tambin orientada a la "opcin pblica refOrzada", consiste en la defensa
respecto de los servicios pblicos, de la "soberana del consumidor", especial-
mente por medio de la creacin de cuasi-mercados en lugar de asignaciones
buroctticas.
Aun cuando Marcou/Lysenko (1993) muestran ya a principios de los
noven talos magros resultados prcticos de estas polticas orientadas a establecer
un cuasi mercado en d sector pblico (87), ellas se mantienen en el campo
doctrinario y orientan la propia prctica de la participacin ciudadana. La
nocin clave que prevalece ya no es la democratizacin de las decisiones de
(87) Los autores en referencia, respecto de la reforma educativa establecida en d Reina.Unido
a travs de la Eucation &form Act de 1988, expresan que muchas autoridades locales han
ddegado todo d presupuesto escolar y colocado bajo marcos contractuales los servicios que an
proveen. Sin embargo, comparado con d nmero de autoridades locales que han ddegado d
conuoJ del presupuesto de las escudas, d doble de ese nmero ha retenido d conua.l y
relativamente pocas escudas y padres han ejercido su poder de sancin en tales casos. Dd total,
slo 5% de las escudas degibles se han involucrado en-este proceso a mediados de 1991 y slo
un 1,596 ha votado por salir del conuol de la oldminisuacin local (to "opt out?. Ms an, en la
mayora de esos casos, d propsito de la salida aparentemente no fue la sancin a un pobre manejo
-por parte de la autoridad de educacin local, sino preservar su identidad distintiva o escapar ala
reorganizacin o el cierre (Marcou/L)"enko, 1993: 121-122).
124 O /lepmt4nJ. lo pb/i&o a #auls de 14sock&ul
gobierno, sino la ampliacin de la eleccin del consumidor bsicamente en
trminos de qu servicios usar o no usar. ,
Bajo este mara:>; la nocin de "eleccin" como un derecho poltico que se
ejercita en el gobierno de la "cosa pblica" pierde significado y se tiende a
convertir en una prerrogativa dd consumidor. La presuncin que gana espacio,
como lo destacan Prior/Stewart!Walsh (1995:135), es que "las elecciones
significantes pueden slo ser hechas por individuos y slo en el contexto de una
relacin de intercambio en el mercado, en vez de ejercitadas colectivamente por
ciudadanos con un inters comn y a travs de procesos de persuasin e
influencia".
En esta perspectiva, crear un entorno que habilite la libertad de eleccin de
los individuos remite en primera instancia, a la ampliacin tanto de la oferta
como de la demanda de los servicios pblicos. La primera, a travs de la
ampliacin de los prestadores del servicio y/o por medio de la introduccin de
la competencia entre ellos; la demanda, por su parte, proveyendo medios
financieros a los consumidores para que puedan comprar .el servicio de su
preferencia o entregndoles bonos (vouchm) que pueden intercambiar por
montos especficos dd servicio escogido.
La estrategia prevaleciente de reforma de los servicios pblicos, en particu-
lar de los educativos y de los sanitarios, enfatiza precisamente en estos aspectos,
asumiendo como premisa que el mecanismo ms efectivo para aumentar la
influencia individual en los servicios humanos (pblicos) con base residencial
es el de la "reenrrada lateral"; es decir el uso de alternativas de eleccin una vez
que el usuario ha declinado la utilizacin de urr determinado servicio o
institucin. La nota caracterstica de las reformas es, en efecto, promover la
deccin en estos trminos, o sea, la "salida" como alternativa a las reformas
"basadaS en la voz, o reformas dirigidas a aumentar la democracia representativa
dentro de las organizaciones e instituciones" (88).
Pero el enfoque en cuestin no slo focaliza el problema de la eleccin en
el punto del consumo, sino que se roma rambin relevante respecto del
involucramiento de los sujetos sociales en los procesos relativos a la gestin de
los servicios (planificacin, desarrollo, organizacin y administracin de los
servicios y de su suministro) e incluso, en las propias actividades de gobierno,
impregnando con un nuevo sentido a la participacin ciudadana.
En este contexto, la mayora de las iniciativas diseadas en los aos ochenta e:
y noventa para involucrar a los ciudadanos en la elaboracin de decisiones
pblicas, sobretodo en el R,ino Unido, descartan la intencin de crear espacios,
polticos donde distintas perspectivas y/o diversos intereses sociales puedan se{
(88) La referencia la hace SanJod Garcs (1994: 47) a partir de lo postulado por Salanan y Von
Otter quienes usando las nociones propias de Hirschman defienden las reformas de los servicios
sanitarios basados en la deccin \salida) como alternativa alas reformas basadas en la "voz",
Repmnsl>ldn y pani<ipadnsoda/ O 125 '
confrontados, sino que sus objetivos explcitos son acotados en trminos de
mejoramiento de los productos del servicio, mejor comprensin de las respon-
sabilidades de administracin, incremento de la propiedad pblica en el marco
de la obtencin de apoyos a las polticas de los servicios pblicos, incremento
del compromiso social con estos, y fOmento de las capacidades de autoayuda de
las comunidades locales (Prior/Stewart/Walsh, 1995: 138) (89).
En consonancia con tales objetivos resulta explicable el peso que adquiere
la participacin ciudadana en la administracin de los servicios. Su focalizacin
en las actividades de manejo de los servicios pblicos se constituye de hecho en
la tendencia dominante, sobte todo bajo la modalidad de sociedades (partnership)
y administracin a travs de contratos, en particular en relacin con servicios
sociales (90). Pero este esquema impregna incluso la gestin de los servicios
pblicos que se mantienen en manos del Estado. Se comentarn a continuacin
los modelos ofertados para asegurar la intervencin social en ellos y sus
principales implicaciones, de acuerdo a estudios disponibles.
-La "autogctin social" como paradigma libmario: accountabiliry y cono-
cimimto experto. El modelo que cobra especial relieve remire en principio a la
"aurogestin social", en una combinacin de descentralizacin de la adopcin
de las decisiones en las unidades producrivas bsicas junco con la inclusin de
los pblicos concernidos en la direccin de tales unidades. El caso paradigmtico,
en este sentido, es ofrecido por la reforma de la educacin impuesta en el Reino
Unido a partir de 1988, quebajoellema "el poder a los padres" delega el control
financiero de los presupuestos de las escuelas locales a cuerpos de gobierno
escolares (school goveming bodies), con sustancial representacin de los padres,
concedindoles a su vez a stos la posibilidad de expresar su insatisfu.ccin con
la administracin local y permitindoles, en ese caso, administrar la escuda por
s mismos, con un presupuesto directo del gobierno central. La "salida" del
control de la autoridad local (y la correspondiente sancin a ella), como una
expresin de la "soberana del consumidor", se combina aqu con la promocin
de la prestacin privada del servicio. Esta ltima se perfila, por su parte, como
una importante tendencia en los ochenta al delegar la responsabilidad de la
(89) En esresentido discrepamos con la posicin sostenida por Prior/Srewart!Walsh (1995: 131)
quienes parecieran insinuar que el probkma del enfoque referido es que concentra la cuestin de
la deccin slo en el punto del consumo mismo (el punto donde d comprador o d usuario, se
enfrenta al vendedor o suministrador del setVicio y decide aceptar o no lo que aqui!J le ofrece) en
vez de considerada posibilidad de que la eleccin pueda ser expresada en muchot puntos dd
proceso relativo al servicio (nfasis nuestro).
(90) Vanse, por ejemplo, las experiencias que relatan Prior/Stewm/Walsh (1995: 139-140)
respecto dd.Reino Unido a partir de la dCada de Jos ochenta. sobre todo en d campo -de la
participacin de los inquilinos en la administracin de las viviendas pblicas, a travs de los Est4te
Managnnent Boars (EMB), que constituyen sociedades entre las autoridades locales y los
inquilinos.
126 o
a travs rk la ItXiedad
administracin de cuestiones particulares a los propios grupos de consumido
res, en especial en el campo local. De esta forma, el signo que intenta
caracterizar alas autoridades locales es el de "habilitadoras" y reguladoras
servicios antes que prestadoras directas.
Se trata, por estos medios, de crear un cuasi-mercado en relaci6n con
provisin de los servicios pblicos, no slo en forma directa mediante-!
ampliaci6n de los oferentes, sino indirectamente a travs de asegurar el control:
de los Consumidores. Este es erigido en una estrategia sustitutiva a la deccin,:
a travs del mercado, diseada para expresar preferencias por la administracin!
de los servicios. Ambas, por su parte. se intentan articular entre s para reforza!
las posibilidades de la libertad de eleccin.
Una atencin especial merece la nueva configuracin que adquiere
participacin ciudadana en este esquema Para ello puede resultar til examinar
ms detalladamente la figura de los school governing bodies (SGB) y algunos de .
los anlisis que en torno a ellos se han desarrollado (Levacic, 1995; Winstanley
et al., 1995).
La primera modificacin significativa data de 1986, cuando se reconstituyen
losSGB para incluir padres electos y profeso(:<S, adems de miembros cooptados
de la comunidad, reduciendo con ello \:<'presencia de las autoridades locales
nominadas a menos de un tercio de ljlmembreda. Los poderes formales de los
SGB son incrementados en 1988 aYconsolidarse su independencia respecto de .,,
las autoridades de educacin local (LEA). A partir de ese momento se concede
a los SGB el derecho de administrar la mayor presupuesto de cada
escuda (por lo menos el85o/o) que est bajo la LEA, e incluso la posibilidad de ,,
sustraerse de su control, quedando bajo la tuicin de la autoridad central. En '
este caso, las responsabilidades de los SGB incluso abarcan la contraracin del
personal de staffy la actuacin como fiduciarios(tr11Stee) por la infraestructura
fsica, en particular edificios y terrenos. En todos los casos, a su vez, los poderes
y derechos de los cuerpos colegiados de gobierno incluyen seleccionar el
director de la escuela, contribuir a establecer los objerivos y polticas de la
escuela, aconsejar sobre los gastos del presupuesto de la escuela, etc.
La conclusin obvia parece ser, pues, que los nuevos arreglos institucionales
se traducen en una alteracin sustancial de la distribucin del poder a favor de
los actores sociales. El lema "el poder a los padres" recogerla este espritu de la ,
reforma. Constituyen, sin embargo, los SGB expresin de una nueva configu-
racin de espacios pblicos, que dota a los sujetos sociales de mayores
posibilidades de influencia y control sobre los asuntos que les conciernen? La
concepcin que subyace en la configuracin de los SGB afirma esta posibilidad,
pero asentndola sobre bases distinra.s. En efecto, la participacin de los padres
y de otros miembros de la comunidad es invocada expresamente para el ; "
ejercicio de un rol gerencial. Como lo reconoce Levacic (1995: 37), "Afurther
important Jeature of th< board of directors model is that th< gov<rning body is
.xp.cud to follow rational managnnent decision-making process". No se trata,':,
,..,,o 127
,! pues, de que los SGB acten como rganos de mediacin de intereses. En s,
el modelo normativo que orienta la figura del SGB es hacer al consejo director
responsable ante los padres en tanto "accionistas". Pero la presuncin es que tal
objetivo se satisface asignando a los padres un rol tcnico-administrativo en vez
de poltico. En tales trminos, es el aporte de conocimiento experto de los
padres lo que resulta interpelado en d moddo; no sus intereses sociales ni sus
perspecrivas respecro de la conduccin de los servicios pblicos.
El real cuadro de poder que deriva de tal concepcin es asomado en la
siguiente afirmacin: "Dada la reconocida importancia de que los integrantes
de los SGB posean experticia y conocimiento para llevar a cabo sus roles de
accountability y consultivos, no es sorprendente que provengan predominan-
cemente de ocupaciones profesionales e intermedias y, consecuentemente, que
no representen ala poblacin en toda su extensin" (Levacic, 1995: 37). Queda
ac evidenciado que el modelo de la participacin ciudadana que se intenta
asentar en roles tcnicos, conlleva un dficit de representacin, dada la
preeminencia que adquiere el conocimiento que pueden aportar los profesio-
nales sobre otros aaores sociales. Pero los estudios incluso estaran mostrando
que aun los actores sociales que disponen de formacin profesional, enfrenta-
dos al conocimiento detentado por los maestros, slo pueden actuar sbre
algunos ternas, donde el conocimiento riene menos centralidad (91). Final-
mente, basada la capacidad de accountability del SGB sobre los recursos
personales de sus miembros, en trminos de conocimientos especializados, el
contexto social sobre el que despliegan su accin muestra ser fundamental: los
SGB de las escudas localizadas en reas pobres no rienen ninguna posibilidad
de ejercer influencia sobre su conducci6n.
En definitiva, como es reconocido incluso por quienes apoyan este moddo
(92), las evidencias fcticas conducen a concluir que tales estructuras continan
actuando centralmente en un rol de apoyo (provisin de recursos, especialmen-
te) y, en algunas reas, en un rol consulrivo. De manera que la estructura de
poder en la escuda tiende a mantenerse inalterada, y su responsabilidad frente
(91) De acuerdo con Jos esrudios empricos sobre los SBC citados por Levacic (1995) sw
miembros se sienten pobremente calificados, en particular sobre los temas curricuJares, lo que
los conduce a abandonar su consideracin, dejndolos en manos dd cuerpo de profesorado
profesional. Hay, por otra pane, una importante corriente de opinin que percibe que las
responsabilidades asignadas a los SBC son demasiado grandes, basando cal condwin en las
deficiencias de conocimiento, experiencia y tiempo que poseen sus miembros.
(92) Levacic (1995), en quien nos hemos apoyad<? para exponer los puntos crticos de los SBC,
no cuestionad rol de_ adminisuadore.s a ellos ni d valor concedido a la experiencia. Su
conclwin es ms bien que "'tk apparmt rarity of govmring bodj pcforming a major
acamntability ro is rrlated to abuncr in schools ofa folly rationaia_p_proach to
managemmi' (p. 40). Por tanto, su anlisis se orienta a llamar la atencin sbre la necesidad de
su desarrollo.
128 O RqmuanJ. lo ptlbli<o a tra.!s de la nwi.dad
a los "dientes", irreali:z:ada, dados los lmites que enfrentan los SGB al ejercer
su nuevo rol de accountability en razn de los elementos anotados. El baj0
inters desplegado por la mayora de los padres en asistir a la reunin anual para
discutir el repone del SGB y las dificultades enfrentadas por las escuelas para
reclutar a sus miembros, apoyaran esta conclusin.
Ambas cuestiones, estructUra de poder y accountability de los servicios
pblicos, enmarcadas a su vez en perspectivas de anlisis ms amplias, son
susceptibles de otras problematizaciones que pueden poner an ms en
cuestin el modelo de autagestin social en que se basan los SGB y, por ende,
el nuevo paradigma de la "participacin ciudadana".
En relacin con la viabilidad del desarrollo de una nueva estructura de
poder para la direccin deles servicios pblicos que permita involucrar, al nivel
poltico, a los administradores y profesionales y alas clientes en aras de la mayor
accountability de los servicios, una pregunta clave remite a si la ganancia de
poder de algunos grupos implica la prdida de poder de otros (Winstanley et
al., 1995: 25). De acuerdo con las evidencias, la respuesta es afirmativa: el
cuadro acrual apunta al fuvorecimiento de los profesionales, en primera
instancia, de la propia escuela. Pero, bajo el supuesto de que el balance se
produjera a fuvor de los padres, las preguntas que persisten es si ---dado que no
son un grupo homogneo-- pueden afectar la provisin de un servicio y, sobre
todo, si ---dada la dilucin de la responsabilidad poltica- a travs de ellos se
puede proveer de una perspectiva general que opere a fuvor de laaccountability
pblica. Este asunto conecta, a su vez, con la rdaci6n entre estamento
profesional, representacin funcional y estamento poltico electo, as como
entre centralizacin y descentralizacin.
La reforma educativa en Gran Bretaa, en la que se inscriben los SGB
precisamente en aras de proveer una mayor libenad al nivel de la escuela para
adoprar decisiones, ha implicado que las autoridades locales pierdan relativa-
mente una serie de poderes que tenan antes de 1988 (93). Simultneamente,
se ha producido un cambio en el balance de poder de las autoridades locales
versus las nacionales, las que despus de la reforma, dada la introduccin del
curriculum nacional, disponen de un poder directo para definir los resultados
educacionales requeridos.
En el caso de las polticas educacionales promovidas en Estados Unidos
durante el gobierno de Ronald Reagan. el movimiento es inverso. El "Nuevo
federalismo", apelando tambin al incremento de la accountability, promueve
en cambio un mayor traslado de la adopcin de las decisiones a los niveles local
y estada!. En ambos casos, sin embargo, el contexto en que se insertan estos
(93) Winstanley ct al. (1995: 22) sostienen que, por ejemplo, d poder de la Autoridad Educativa
Local (LEA) pa: planear las polticas educacionales es ahora condicional al consentimiento de
los cuerpos de gobierno de las escudas.
R9mmtacin y ptzrticipacin social O 129
cambios es similar, en tanto los formuladores de poltica electos popularmente
estn siendo reemplazados por administradores designados y directores no
sujetos al sector pblico, a travs de la expansin de cuasi-mercados y sus
quangos. La prdida de poder.relativo de las autoridades electas es un resultado
reconocido de la reestructuracin de las administraciones pblicas que se
produce en las dcadas de los aos ochenta y noventa. Por tanto, claramente ella
conduce a disminuir la accountability poltica. La responsabilidad por la
prestacin de los servicios pblicos corre as el riesgn de quedar radicada
centralmente en pblicos (e intereses) ttagmentados.
Lo anterior pone en evidencia que la posibilidad de extraer conclusiones
ms certeras sobre la medida en que se produce una democratizacin de las
decisiones que favorezca a su vez el ejercicio de la responsabilidad pblica, exige
relacionar los cambios puntuales con las modificaciones que estn siendo
promovidas globalmente en relacin con la poltica. En este sentido, cabe
adems interrogarse sobre los efectos producidos por el nfasis sobre la
eficiencia que tambin caracteriza las nuevas reformas administrativas, puesto
que puede resultar an ms relativizada la posibilidad de aumentar la
accountability de los servicios pblicos. Las evidencias que se han acumulado
respecto de la reforma de la educacin pblica en Estados U nidos apoyaran,
en esta conclusin, primero, en d sentido de que enfrentados a la
presin fiscal, muchos de las estados y distritos escolares locales estn volcados
a la "planificacin de crisis", con el resultado de que las decisiones presupues-
, tarias son abara menos accesibles a las influencias del pblico respecto a como
haba sido normalmente. Por otra parte, se sostiene que el"nuevo federalismo",
ms que liberar los distritos escolares de reestructuraciones impuestas externa-
mente, esrara generando fragmentacin organizacional en el mbito local y
una actividad incrementada de los grupos de inters (Margan, 1987: 193).
De manera pues que, no slo la equidad en la provisin de los servicios
puede ser afectada (94), sino el propio valor de la accountability que expresa-
mente se proclama defender. Por su parte, el modelo de autogestin social que
es representado por el SGB, a pesar de que su lema es "el poder a los padres",
al reforzar el poder de los profesionales e implicar una relativa prdida de poder
(94) Aun cuando ms adelante nos referiremos a este asunto, cabe destacar los efectos de la
poltica educativa de Ronald R.e:agan sobre la disminucin de la equidad en la prestacin de los
servicios pblicos. Entre dios (Margan, 1987: 191) se sealan los siguientes: a) Hay un traslado
de recursos a las escudas que reduce la igualdad de sus ingresos, pero manteniendo sus programas,
de forma que tienen que hacer d mismo uabajo con menos recursos; b) se produce una
redistribucin de los ingresosptblicos desde los distritos urbanos (poblados por las minoras) a
los que tienen poblacin diseminada, y desde las escudas pblicas alas privadas; y, e) dado que
los estados difieren en sus recursos y polticas prioritarias, se producen inequidades regionales y
diferencias en d trato de las necesidades.
130 D pblico a b'avluk , '"',Jad
de las autoridades electas, estara incidiendo en la disminucin de laaccountabiiity
poltica, y tambin de la influencia de los ciudadanos en tanto tales.
Se mostrar a continuacin c6mo los nuevos desarrollos en otros campos,
adoptan en lneas centrales el modelo del SGB, refOrzando la transmutacin de l
la participacin ciudadana de poltica en tcnica y la prdida de centralidad de l
la poltica sobre la administracin.
-Las ntmJIZS figuras de la participacfn ciudadana y la consulta no organiza.
da:, participant< administrativo. Las evidencias fcticas apoyan las siguientes
conclusiones respecto de los rasgos predominantes de la participacin bajo las
nu= tendencias. Primero, el envolvimiento del ciudadano en las actividades
de gobierno se organiza centralmente en torno a la dimensin sectorial de la ,,
cosa pblica y, en particular, la social. Segundo, en concordancia con ello,
sujeto convocado es el usuario de un servicio panicular. En tercer lugar, el
modelo invocado en relacin con l es el de "participante administrativo", tal
como lo ilustra la figura del SGB.
El" control de los consumidores" sobre la administracin pblica adquiere
de esta forma un contenido muy preciso: se trata de favorecer su incorporacin
en la administracin de los servicios en un enfoque integrativo, slo aplicable
toda vez que no sea posible delegar directamente tales responsabilidades bajo
un enfoque competitivo pero externo a las propias agencias gubernamentales.
Bajo este nuevo. sentido de la participacin administrativa, en la que d
modelo es un consejo directivo pblico (public board ) que convoca a los
usuarios en funcin su conocimiento experto (95), queda significado el
desplazamiento dela poltica. En trminos ms generales, el rpido crecimiento
que experimentan los cuerpos designados en los ochenta y los noventa, versus
los cuerpos electos, expresa este intento de separar la poltica de la administra-
cin, cuestin que pretende erigirse en un elemento clave de las recientes
reformas en el sector pblico. Los principales ejemplos de estos cuerpos en el
Reino U nido, tales como los Training and Enterprise Counci!s \[ECs), Urban
Dro<lopmrnt Corporations (UDCs) y Educationa/ Funding Bodiu, se disean
para implantar las polticas elaboradas al nivel nacional, bajo el supuesto de que
su demarcacin de la poltica les permitir actuar ms eficientemente (96).
(95) Nicolay (1993) hace expresa referencia al Historie ArchittcturalRndtw Board (HAB) como
un ideal de pub/ic board con un balance de expertos tcnicos (como recomienda la ley) y
"'informed citizenry", todos deliberadamente designados.
(96) Prior/Srew:ut!Walsh (1995' 38-39 y 56-57) se refieren en estos rrminos a los appointd
bOdies o spi4i purpose boin. Sostienen que ellos han sido criticados, entre otras cuestiones, por:.
d desperdicio de reamas que tienden a generar; por su limitada accountability formal (son
organizadones exuagubernamenrales) y porque tienden a constiruirse en la fuente de una nueva
corrupcin al dejar a los ministros con un considerable poder de patronazgo. Enfatizan
en los problemas de coordinacin entre una multiplicidad de cuerpos.
R<prnmtacWn y partidpaa,Jn social O 131
Bajo este marco, no resulta negada la posibilidad de que representantes de
grupos de usuarios sean electos para intervenir en actividades especficas de
gobierno. Como ya fue sealado, ello se aplica en el &in o Unido en los cuerpos
de gobierno escolares, donde la comunidad de padres en una escuela elige sus
propios representantes; tambin es posible que los Housing Action Trusts
desarrollen arreglos para elegir representantes de los inquilinos en sus juntas
directivas, aunque ste no es un requerimiento estatutario. Sin embargo, como
lo destacan Prior/Stewan:!Walsh (1995: 139), permanece el caso de que los
elementos sustanciales del servicio pblico, incluyendo autoridades del Servi-
cio Nacional de Salud (NHS), UDCs y TECs, no incorporan ciudadanos
directamente elegidos en sus consejos de gobierno, sino eventualmente slo
designados y sin derecho a vorar en la adopcin de las decisiones. La participa-
cin ciudadana en ios cuerpos de gobierno es pues marginal y, en todo caso,
aplicable bajo estricto_s criterios sectoriales.
Por otra parte, la participacin ciudadana institucionalizada como medio
de consulta para el desarrollo de polticas y servicios tambin adquiere un rol
margin.l. Los Consejos de Salud Comunitaria (CHCs) del NHS del Reino
Unido pueden ser incluidos en esta categora, en tanto se supone que actan
como cuerpos de consulta sob-re los principales cambios dd seiVicio y en la
inspeccin del NHS. Sin embargo, aparte de su debilidad en integrar ciudada-
nos locales en sus propias decisiones y deliberaciones (ver Prior/Stewart!Walsh,
1995:141), se reconoce que los CHCs, as como la participacin de los
gobiernos locales en la gestin sanitaria, han disminuido sensiblemente desde
la aplicacin de la reforma sanitaria de 1989 (San Jos Garcs, 1994:114). De
hecho, la representacin local, que desde los aos setenta sefurmalizabaa travs
de esta va, est siendo sustituida por la consulta no organizada incluida (97).
En s, el ejemplo que proporciona la refOrma de los servicios de salud
acaecidaenladcadade los noventa en el &ino Unido, tambin ilustra la nueva
tendencia de reduccin de la participacin del pblico en general, y hasta de los
usuarios particulares en las decisiones que se coman respecto de los servicios. En
consecuencia, al respecto se sostiene que "las propuestas dd White Paper restan
. importancia a la participacin democrtica directa en las decisiones que se
tomen en relacin con la salud. Ms all de restricciones en la eleccin del
(97) Segn lo refiere San Jos Garcs (1994' 113) respecro de la refonna del NHS de 1989 en
Gran Bretaa, estas iniciativas pueden incluir actos pblicos de informacin sobre la ac::tividad.
o los resultados de los servicios o bien actos para organizar grupos de pacientes de acuerdo con
determinados factores de riesgo o con determinados programas sanitarios. Tambin incluyen
asambleas locales paravalorar las posibles prioridades, para poner en marcha comits consultivos
formados por representantes que puedan participar en la valoracin de los servicios que
determinar en los contratos, etc. Aunque un documento del NHS (Locai Voin"J) erara de
estimular que estas iniciativas se realicen de forma ms general, no constituyen en realidad un
proceso general previsto en 1a aplicacin de la refonna.
132 O Rep..,.nJ. lo pblico a travis de Luomtla
proveedor hospitaario por parte de los pacientes, el mercado planificado
propuesto reduce intencionadamente la influencia de los gobiernos locales y de
los representantes de la comunidad y adopta por dio criterios financieros (en
vez de polticos o de participacin) en el establecimiento de objetivos y en la
consecucin de meras" (98). Queda pues en entredicho incluso la intencin de
aumentar la capacidad de eleccin del usuario en el sentido de adoptar medidas
que <>biiguen a los servicios a. funcionar de acuerdo con las necesidades y
preferencias de los pacientes. El poder que de hecho adquieren los profesionales
y gerentes apoyara esta conclusin.
En la prctica, adems de la "junta directiva pblica", integrada por
ciudadanos y actuando como participantes administrativos, el paradigma de las
nuevas formas de participacin es el survey de opinin y, en trminos ms
amplios, la consulta no organizada. Por ejemplo, con la refurma sanitaria de
1989 en el Reino Unido, los mecanismos de consulta pblica, estimulados por
Local Voices, se presentan como un sistema que, con el tiempo, est llamado a
sustiruir el sistema de participacin representativa previamente existente (San
Jos Garcs, 1994: 143).
Tales sistemas de consulta, que se caracterizan por su informalidad, estn
centralmente dirigidos a infOrmar al pblico y/o a escuchar las opiniones
locales, y slo marginalmente a organizar acciones comunitarias en el campo de
la salud y a dar poder en la toma de decisiones a las organizaciones locales y a
las instituciones representativas del mbito local (99). Su uso, en todo caso, se
extiende a mltiples sectores, particularmente dentro del campo social. En
todos ellos lautilizacin de las tcnicas de mercadeo para conocer las preferen- ,
cias de los consumidores ocupan un lugar preferente. Pero tambin proliferan
los consejos y, sobre todo,los paneles de usuarios -asistidos por fucilitadores
(98) La cita es de Saltman y ha sido recogida por San Jos Garcs (1994: 142); Apoya, entre otras,
la tesis dd autor en d sentido de que en verdad la capacidad de deccin dd usuario directo, si
se excepta la deccin de mdico general, es swtituida por la capacidad ;le decci6n de los
profesionales, o administradores, a los que se les confiere una funcin de representacin
de los usuarios.
(99) S'lln destaca San Jos Garcs (1994: 142) en una nota: "Local v.;.., (enero de 1992)
presenta 19 diferentes iniciativas locales ofrecidas como moddos a imitar. Si se clasifican estas
iniciativas en: 1: para informar al pblico sobre las actividades sanitarias; 2: iniciativas
para escuchar opiniones locales (incluidos sondeos de opinin}; 3: iniciativas dirigidas a
organiz2r cualquier tipo de accin comunitaria en d campo de; la salud; 4: iniciativas p:ira dar
poder en la toma de decisiones a las organizaciones locales y las ibstiruciones representativas del
mbito local, los resultados de estos 19 tipos son como siguen: dos iniciativas fueron dirigidas
a informar, ues a informar y escuchar, cu:orce a escuchar y slo una podrla considerarse que
presentaba metas para la organizacin comunitaria. Ninguna puede ser clasificada en d cuarto
nivd, si bien se da por deScantado }a. buena voluntad de los gestores participantes en esas
iniciativa.s para tenerlas en cuenta en d proceso ejecutivo de toma de decisiones.
Rqmsmta<Uin y pamdpac!Jn socd O 133
independientes o por el propio personal de las agencias-- para evaluar los
servicios existentes o acons17jar sobre el desarrollo de nuevos servicios.
Esre conjunto de medidas orientadas a transformar las modalidades y, en
especial, los contenidos de la participacin ciudadana que han sido adoptados
en el Reino U nido, ilustran las tendencias cada vez ms dominantes en la dcada
de los noventa: de una parte, fuenes desarrollos del modelo integrativo, tanto
bajo la modalidad dd.usuario como participante administrativo, como de las
consultas no organizadas. De ocro lado, un incenso favoreC:imienco de la
participacin social en la adopcin de decisiones fuera de la arena poltica, en
la furrnade "autogestin social" expresada como influencia de los concernidos
en las escudas, en d entrenamiento de las empresas, en los hospitales, etc.
(Lewis, 1994). El ciudadano como participante en poltica da paso al ciudadano
como consumidor y, eventualmente, como Los survey de
mercado sustituyen el dilogo y la deliberacin pblica. Por spuesto que estas
tendencias no constituyen efectos "indeseados" desde el punto de vista de los
mentores de las reformas. En s, el mercado es considerado como ms
democrtico que d vaco, el cual slo posibilita una representaci6n indirecta a
rravs de los polticos; el consumidor (o usuario) aparece como un nfusis
necesario ante el "administrado" del servicio pblico tradicional; los deberes de
los ciudadanos en el financiamiento y desarrollo de los servicios pblicos
constituyen un contrapeso al privilegio exclusivo de sus derechos; por fin, "or
al pblico" -ms que "publificar" la administracin- es considerada como
condicin suficiente para asegurar el involucramiento de la administracin
pblica en la proteccin y el avance de la democracia. A continuacin se
expondr el ambiente ideolgico que sustenta estos planteamientos.
. 2. Ciudadanla y democracia: el paradigma del individuo aislado versus la '
comunidad y de los deberes versus los derechos
Uno de los sntomas de las nuevas percepciones que adquieren carcter
hegemnico acerca de la relacin entre la administracin pblica y la democra-
cia, es el cambio de ejes de la Minnowbrook Conference JI que se celebr en
1988 (al final de la era de Ronald Reagan) en Estados Unidos entre los
principales tericos y prcticos de la administracin, veinre aos despus de la
primera conferencia que marcara un hito en el desarrollo de la New Public
Administration. Para entonces, se reconoci (Frederikson, 1989) que el contex-
to respecto del de fines de la dcada de los sesenta se haba motlificado al menos
en dossentidos. Por una parre, el" cambio" de la administracin pblica (en vez
del crecimiento) -que haba sido asumido entonces como el terna terico ms
crtico, frenre a los fracasos experimentados-- era sustituido por la idea de su
"recorte". De otra parte, la nocin asumida en los sesenta de una activa y
participativa ciudadana como condicin para una administracin pblica
efectiva, se modificaba en sus alcances frenre a un viraje desde el propsito
pblico al inters privado. Toda ello, a su vez, en un ambiente de ms pobreza,
desempleo y dficit presupuestario.
134 O &pensanM la phlico a travir tk la .sociedad
La actividad ciudadana incrementada contina siendo un eje de inters
clave, as como los cambios en la naturaleza de la administracin pblica. De
hecho, a partir de la evidencia de un des balance enrre las necesidades del pblico
y los recursos dedicados a su satisfaccin, uno de los temas centrales de fines de
la dcada de los ochenta es cmo lograr una burocracia "slowed-down", ms
orientada hacia el dilogo, el consenso y la_negociacin, que se constituya en
facilitadora ms que en decisora, que sea capaz de operar interorganizacional-
mente y por aproximaciones sucesivas en vez de tratar de resolver los problemas
de una vez, etc. (Cleary, 1989: 226). Pero el rol de la administracin pblica
en la proteccin y el avance de la democracia admite ahora distintas percepcio-
nes respecto del pasado. La posicin mayoritaria, a diferencia de los plantea-
mientos de la dcada de los setenta, es que este rol se resudve en tratar de "no
d.aiar" la democracia en vez de intentar ejercer una accin positiva en torno a
ella. Por su parte, quienes sostienen que este ltimo tipo de accin debe ser
ejercido, discrepan en cuanto a su contenido (100) y slo coinciden en que la
"aperru.ra y receptividad" ala participacin constituyen en s mismas importan-
tes salidas, tanto porque son ms "racionales" en un sistema democrtico, como
porque posibilitan un mejor uso de los "recursos humanos".
Bajo este marco, dlemaes "ir al en vez de intentar que este "venga"
a la administracin. La panicipacin pblica se torna as en un tema de carcter
residual para la propia docrrina de la administracin pblica.
Es significativa la coincidencia que se desarrolla con los planteamientos que
se producen sobre la ciudadana desde el campo de la filosofa poltica.
En efecto, el ambiente ideolgico dominante desde fines de la dcada de los
setenta est signado por un clamor a favor de la reafirmacin de la "saciedad
civil". Pero como se apreciaba precedentemente (vid. Cap. 1), tambin est
dominada por un intento de provocar el "derrocamiento de la poltica", lo que
a su vez tiene expresin en la reconceptualizacin que se produce respecto de
la nocin de ciudadana. Dos vertientes resaltan en este sentido: el enfoque
libertario y el discurso de los "deberes", asumido desde la concepcin liberal-
conservadora.
El primero de ellos est bien representado por N ozick ( 1990), quien utiliza
una nocin de ciudadana que se suStenta exclusivamente en d derecho a la
diferencia individual. La necesidad de limitar los derechos del Estado est
fundamentada en los derechos de la ciudadana; pero la calidad de ciudadano
(lOO) Oeary (1989': 227) identifica cuatro posiciones al respecto: basar la toma de decisiones en
d marco constitucional; enfatizar en d rol de "servidor pblico; privilegiar d rol de '"agente del
pblico"'; e implantar un sentido de "puhlic rtgartlengness", cada una de las cuales tiende a
conducir a una direccin diferente respecto de la forma de instrumentar la parti9pacin
ciudadana.
- P!ibioh:ca
&presentacin y participacin .social O 135
no es considerada una caracterstica distintiva de la actividad de la persona, por
lo que la diferenciacin analtica entre espacio pblico y espacio privado no
resulta pertinente, como tampoco la reivindicacin de una especificidad propia
de la poltica. En s, los derechos de laciudadanaestn en este modelo asociados
centralmente a acumular propiedades y a la seguridad, orden y estabilidad. En
este sentido N ozick, siguiendo a Locke, sostiene que los nicos derechos de los
que se puede hablar legtimamente son los derechos inalienables -y por ende,
naturales"-, enrre los que se incluye, fundamentalmente, el derecho de cada
uno a perseguir sus propios fines, siempre y cuando no interfiera con los
derechos de los otros. La persona, como ciudadano, tiene derecho a protestar
cuando aquellos _derechos son violados, pero no tiene derecho a reivindicar
nuevos espacios para expresar su autonoma. De manera que, como lo destaca
Zapata Barrero (1995: 82-83), en el modelo libertario la funcin activa de la
ciudadana es conservadora, no creadora; los deberes del ciudadano, por su
parte, estn orientados por un individualismo radical: "La colectividad no
orienta el deber implcito en el derecho, sino todo lo contrario, la colectividad
es un obstculo que regula permanentemente d sistema de deberes negativos
de la ciudadana individualista".
El ideal utpico de Nozick es el de un sistema de commidades diversas,
organizadas segn lneas diferentes y estimulando, incluso, diferentes tipos de
caracteres y diferentes pautas de capacidades y habilidades, en las que las
personas escogen voluntariamente vivir (p. 305). Este ideal supone, por tanto,
abandonar el supuesto (falso, segn N ozick) de que hay una clase de sociedad
que es la mejor para todos, as como que hay una sola clase de comunidad en
la cual toda persona debe vivir. La condicin es un marco que deje libertad de
experimentacin de varias clases (incluida la de no innovar}. Al Estado -la
"autoridad central" -le corresponde aplicar el funcionamiento dd marco, por
ejemplo para prevenir que algunas comunidades invadan y se apoderen de
otras, de sus personas o bienes, y para resolver judicialmente entre comunidades
los conflictos que no puedan ser resueltos por medios pacficos. En s, el marco
para la utopa es equivalente al Estado "mnimo" (p. 319), que es el nico que
podra ser moralmente justificado en tanto es el nico que no viola los derechos
de los individuos. Pero la forma de esa autoridad central no es un aspecto que
Nozick se proponga investigar, al postular que "el desorden de los detalles de
un aparato poltico y los detalles de cmo puede ser ste controlado y limitado,
no encajan fcilmente dentro de las esperanzas de uno, de un sugestivo y simple
esquema terico" (p. 316).
Este desdn por escudriar en el contenido y la forma de la esfera poltica
misma no es casual. El nfasis en los derechos individuales de las personas, que
conduce desde esta posicin a justificar tanto tin Estado mnimo como la
difuminacin de la distincin entre pblico y privado, repercute en la concep-:
cin de la poltica misma, vacindola de contenido. La condicin de la
ciudadana se aleja as de la participacin poltica y se engarza en una

136 O &pnw.do lo pblico a ,..,,, de lo sodJa
concepcin atomista y competitiva de la sociedad y en un concepto asocial de
los seres humanos.
Un resultado similar es jusrificado desde otra nocin de ciudadana, que
enfatiza ya no en los derechos sino en los deberes de los individuos. Ella es
sostenida fundamentalmente por la denominada Nueva Derecha, a partir de la
crlrica de lo que termina tambin siendo su propio resultado: la gestacin y/ o
jusrificacin de una ciudadana pasiva. Asume, al igual que lo hacen rodas los
crlricos del Estado de Bienestar, que ste habra reducido a los ciudadanos a
dependientes pasivos, someridos al tutelaje de las burocracias estatales. Sin
embargo, a diferencia del diagnsrico que asimila tal pasividad ala despoliriza-
cin, desde la perspecriva de la Nueva Derecha el problema del Estado de
Bienestar es planteado en trminos de la anulacin de las obligaciones y
responsabilidades sociales que ste inducirla. El foco de atencin es, pues, cmo
permitir el despliegue de las responsabilidades sociales ms que cmo propender
a incrementar la participacin polrica y. en general, a desarrollar la ciudadana
como enridad polrica a travs de su idenrificacin con las cuesriones pblicas.
La N uevaDerecha postula que el modelo de ciudadana pasiva que enfariza
en los derechos, subestima el grado en el cual el cumplimiento de ciertas
obligaciones por parte de los individuos es una precondicin para ser aceptados
como miembros plenos de la sociedad. Embate as contra la posicin dominan-
te despus de la posguerra que asume que garantizando los derechos civiles,
pollricos y sociales a todos, el Estado de Bienestar asegura que cada miembro
de la sociedad se sienta un miembro pleno de ella, capaz de parricipar y disf!utar
de la vida comn de la sociedad (Kymlicka/Norman, 1995: 287}
El problema central radica, segn esta prica, en los derechos sociales que
intenta protegerel Estado de Bienestar. La Nueva Derecha desafia el paradigma
de la ciudadana social y el rol potencialmente igualitario que ella tendra,
apelando a las disfunciones econmicas y a los limitados efectos que sobre el
bienestar habran tenido las pollricas sociales del denominado Estado de
Bienestar --<lado el ir cremento de la pobreza....:.. e incluso, en su versin ms
radical, asumiendo que los gastos sociales del Estado consrituyen la primera
causa de los problemas sociales. Como bien lo muestra Rache ( 1992), su centro
de atencin en este ltimo senrido es la calda de la insritucin de la familia, sobre
todo entre los pobres, adjudicndola no slo a la decadencia de la cultura
contempornea, sino a la extensin de los derechos sociales de ciudadana y a
sus efectos sobre las obligaciones sociales. Para ello se intenta demostrar que los
beneficios del bienestar sobre los pobres generan "incenrivos perversos" al
promover, por ejemplo, que nias que rienen un hijo permanezcan solteras para
mantener tales beneficios; o, al menos, crean condiciones que se traducen en la
reduccin de la probabilidad del matrimonio, desestlmulo a la bsqueda de
empleo, dependencia de los hijos (o sea, efectos intergeneracionales} de la
seguridad social, ere.
En correspondencia con tal diagnsrico, dos cuestiones resultan destacadas
&p"'mta<in y po>"tiapocUJn sod4/ O 137
( 1 O 1}. De una parte, una invocacin a la necesidad de que el Escado se
retrotraiga de las tareas de provisin de los derechos sociales. Por otra parte, el
requerimiento de que la familia, as como el mbito del trabajo, puedan
consrituirse en los espacios donde tales derechos se realicen, apelando a las
obligaciones y responsabilidades individuales. Al Estado, en este marco, slo le
corresponderla desarrollar una poltica familiar consistente en habilitar a los
padres para que cumplan sus deberes para con sus hijos, tanto a travs de
eliminar los obstculos gubernamentales, burocrticos, etc., para que ello sea
posible, como proveyendo un efectivo soporte (ingresos y servicios}.a los padres
y, en general, a la familia para el cumplimiento de sus deberes cuando sea
requerido.
La esfera social y cultural de la ciudadana adquiere as mximo relieve en
este enfoque y, con ella, sus insrituciones clave: la familia y la comunidad local.
Estas proveeran el autocuidado y aurocontrol que demanda el cumplimiento
de los deberes y obligaciones sociales. Con esto queda destacado que las
condiciones sociales de la ciudadana no slo son de orden econmico en
trminos de trabajo e. ingreso, sino tambin culturales. En tal sentido, bien
pudiera aceptarse que hay un aporte sustancial a la comprensin de aquellas. La
prevencin sobre este enfoque en realidad no surge sino cuando ste se coloca
en perspectiva. En efecto, es el parricular sobre-nfusis que hace en los deberes
sobre los derechos,lo que conduce a presumir que se trata de un discurso guiado
por un esfuen:o doble: propender a la compensacin de los derechos garanti-
z:ulos por el Estado y, por tanto, justificar su recone (Rache, 1992}; as como
jusrificar la despolitizacin de lo social (contra la politizacin que experimen-
taran lo privado ,lo personal y lo familiar desde los aos setenta). La participa-
cin en poltica, para esta concepcin liberal-conservadora, slo aparece como
contrapartida a la disputa por el poder poltico cuyo ejercicio debe quedar
circunscrito a los momentos en que se torna necesario limitar d poder
(Cardoso, 1988). En cambio, la familia es visualizada como la principal
institucin social de la que dependen la democracia y la modernidad,-as como
el autogobierne resulta el ideal a perseguir.
El otro eje en que se' asienta la nocin de ciudadana bajo estas posiciones,
es precisamente el "autogobierne . U no de los exponentes del enfoque liberal-
conservador, Novack, postula que "the fru sodety must by its very nature regard
each dtizen as responsibk, self-reliant, and self-governing. Ono/ dtizens abk to
govern themselves can folfil the social duties inherent in a self-govn-ning republic"
(cirado por Rache, 1992: 92). Daniel Bell, otro de los pensadores que_ es
adscrito usualmente a esta corriente, tambin reivindica las potencialldades de
(1 O 1) Roche (1992), en quien nos apoyamos para desarrollar este punto, se refiere fundamen-
ca.lmente a los planteamientos que sustentan Becger y Novack.
"
"
138 O RepnuanJo lo pblico a tratlh de la sociedad
autogobierno, pero en el marco de la valoracin de las rdaciones interpersonales-
a travs del grupo pequeo y de su participacin en los valores y fines de una ,
normativa comn trascendente. Con base en una interpretacin de la crisis
moderna radicada en las contradicciones culturales del capitalismo, el anlisis j
de Bell (1977) se centra en la constatacin de la prdida de centralidad del -
sentido comunitario (de lacivitas) en las sociedades del Estado de Bienestar.
Esto, junto con la preeminencia que en dia.s adquieren los deseos sobre las
necesidades, as como el desplazamiento de las decisiones de la economa y la
sociedad a la esfera poltica, se traduciran, en la interpretacin de Bell, en una
permanente pugna entre los sectores organizados para influir en los presupues-
tos del Estado.
Como lo destaca Ruidiaz (1995: 275), el peso de la influencia estaral y el
Estado corporativo son dos caras de la misma moneda, segn Bell. Su
contrapartida, de acuerdo ala propuesta, es un "hogar pblico de signo liberal,
en tanto esfera que abarque tanto d hogar domstico como la economa de
. mercado y que trate de utilizar los mecanismos del mercado all donde es
posible, pero dentro del marco explcito de objetivos sociales. Se trata pues de
promover el desplazamiento de la actividad ciudadana a la-esfera del mercado,
aunque en el marco del reconocimiento del carcter pblico de los recursos y
de las necesidades. El "autogobierno" se expresa en el "hogar pblico", pero el
problema de ste es "cmo juzgar las pretensiones de un grupo &ente a otro,
cuando ambos tienen razn; sopesar las pretensiones de las personas como
miembros de grupos, frente a los derechos individuales; equilibrar la libertad
y la igualdad, la equidad y la eficacia" (citado por Ruidiaz, 1995: 275), todo ello,
circunscrito a las relaciones interpersonales. Lo pblico queda as desligado de
la accin poltica misma.
De esta forma, aunque sustentando desde concepciones asociales hasta
otras focalizadas en la importancia de la comunidad, el marco ideolgico que
domina dcada_de ?_che tie!le . eje. _co_n'-l.!l
promocin de la prdiaa ([el protagonismo de las reglaciones estarales, sino
una marcada desvalorizacin del status poltico de la ciudadana y de lap'Epia
esfera poltica. En defiitiva, como lo destacaHeld(1993: 291),
O;r:c;l>.a .. en. general,.con.la.idea de que.la."ida129l!ica,
igual que la vida econmica, es (o debe ser} una cuestin de libertad e iniciativa
iri4JVldU3I La en consecuencia, ilo slo apunta -ai-EstallO-iilmo
y al deCrocamiento de la poltica, como ya fuera reseado, sino,- como
derivacin natural, al derrocamiento de la ciudadana activa. El ciudadano deja
de'sr uria entidad' relevante, salvo para la eleccin deJas
trins:mutadO por d consumidor que controlad servido;-erml'enbro de un
grupo que despliega su accin social slo en el mbito de unacomunidadmenor
-fundamentalmente la propia familia o la comunidad local- para ejercitar
sus deberes de autocontrol y autocuidado y, en ltima instancia, el individuo
guiado slo por la defensa" de sus derechos individuales. La fragmentacin de
Repmentadn y participtcin sodai D 139
los sujetos y de las prcticas que domina la concepcin prevaleciente de la
participacin ciudadana y el giro de su accin al despliegue de la experticia
tcnica, tal como lo muestran las experiencias dominantes, no son, bajo este
marco ideolgico, en absoluto casuales. La pregunta que cabe a continuacin
es si, bajo otro encuadre, la participacin
la ampliacin del espacio pblico. >
U na reconceptualizacin posible de la participacin ciudada.na
en funcin de la ampliacin de la esfera pblica
El recuento de las opciones que estn abiertas para incrementar la influen-
cia y el control de los sujetos sociales sobre los asuntos que les puede
apoyar la conclusin de que el cuadro que se presenta no es alentador desde la
perspectiva de la recuperacin de la esfera pblica a favor de la sociedad .
En un escenario ideolgico donde el valor central proclamado es la libertad,
las propuestas hegemnicas que intentan realizarla apuntan a reforzar la
despolitizacin ciudadana en aquellas expresiones que trascienden la manifes-
tacin de la voluntad popular a travs del voto; suponen, ala vez, la restriccin
del mbito de influenciadelaesfera correspondiente ala autoridad poltica. Las
prcticas que se gestan en la dcada de los noventa en el Reino U nido y en
Estados Unidos, en los servicios pblicos y respecto de la formacin de polticas
pblicas, segn lo hemos analizado, apoyan esta conclusin. Por otra parte, la
visin de la democracia que tiene cada vez ms legitimidad es la de la
mayoritaria directa-simple. En Estados Unidos, segn lo afirmaFishkin ( 1995:
50-51), "cualquier cosa que logre que el sistema se adece mejor a nuestra
percepcin compartida de la opinin mayoritaria, ycualquier cosa que su plante
la roma de decisin efectiva al nivel representativo por la torna de decisin
efectiva por el propio pueblo llega a ser percibida como ms democrtica", al
punto que "hay una percepcin ampliamente compartida de lalegitindad de
la nocin de democracia que justificara el modelo plebiscitario y sus variantes,
es decir, las decciones primarias y los referndums". Tras este supuesto reclamo
a favor de la igualdad poltica, que conduce a privilegiar las instituciones de la
democracia directa antes que las instituciones representativas, bien pudiera
reconocerse una contradiccin con el modelo que privilegia la despolitizacin
social en aras de la libertad. Sin embargo, la renuncia a la deliberacin pblica
como mecanismo conformador de la voluntad poltica revela que la contradic-
cin es ms aparente que real.
El modelo hegemnico, en suma, supone que el ciudadano adquiere
influencia en arenas no polticas y, fundarenralmente, como participante
administrativo con base en su experiencia. En d nlbito estrictamente poltico,
el modelo ideal refuerza la prdida de oportunidades para la interaccin social
y para la formacin de opinin .y voluntad reflexivas; provee pues de mayor
!40 O &pnu4ndo lo pblica a trauls d. lo sociedad
pasividad. A su vez, las autoridades electas no slo pierden espacios de .
influencia, sino de legitimidad social. El horizonte es, en este marco, una
sociedad donde la poltica pierde sentido, y con ella, la ciudadana como
identidad especfica.
Simultneamente a la operacin de prcticas sociales en tales sentids, se
revelan resultados que ponen en riesgo los mismos valores de la democracia que
ellas proclaman realizar. La bsqueda de una mayor libertad que est rras las
estrategias de refuerzo de la eleccin y del control de los consumidores sobre los
servidos pblicos, tendencialmente opera a f.tvor del cuadro de poder tradicio- .
na! y, sobre todo, de los profesionales. Refuerza pues las asimetras en la
representacin social, adems de generar iniquidades en la provisin de los
servidos pblicos.
Por su parte,J los mecanismos de la democracia directa, erigidos como
medios para proveer de una mayor igualdad poltica y, por ende, para proteger
los derechos de las minoras, tienden a exhibir efectos contrarios. El sacrificio
de la deliberacin pblica, en aras de una mayor igualdad, con ello muestra su
virtual infructuosidad. De hecho, al privilegiar se la democracia directa sobre las
instituciones representativas, se aumenta "el espacio para la inestabilidad
radical y la tirana de la mayora, debido a las posibilidades de que se haga
explotar cualquier escisin de carcter econmico, racial o tnico que pudiera
haber en la sociedad",(Fishkin, 1995: 129).
Resultados similares han suscitado los mecanismos de participacin ciuda-
dana, distintos del voto, establecidos para que intereses funcionales puedan
ejercer una influencia direaa sobre el Estado, teniendo en vista un mayor
pluralismo en la conformacin de la voluntad poltica, sin sacrificar la posibi-
lidad de la deliberacin pblica. Aun cuando tales mecanismos estn en crisis
en las democtadas occidentales, el signo fue su ambigedad en tales sentidos,
durante las dcadas en que se desplegaron. 'En la prctica, el pluralismo
integrativo, que implica la colaboracin de actoces sociales en la formUlacin
de polticas y en la prestacin de servicios pblicos, puede conducir a asentar
las desigualdades polticas que son producto de las desigualdades econmicas
y sociales; Falla, a su vez, en su esfuerzo por introducir la deliberacin pblica,
enfrentado a la racionalidad burocrtica. No es capaz, por otra parte, de suscitar
una cooperacin sostenida, influido por d contexto institucional en que se
despliega. Incluso la partiCipacin ciudadana en sus versiones ms radicales,
como control comunitario, puede exhibir tales resultados. Pero la participacin
poltica con base en la representacin funcional muestra su real debilidad
enfrentada a la posibilidad de su generalizacin: una regulacin descentraliza-
da, que pretende prescindir del Estado y suplantar la representacin territorial
por la funcional, supone, en definitiva, legitimar las desigualdades polticas que
son producto de las desigualdades sodoeconmicas. El principio de la igualdad
poltica, que precisamente intenta compensar -aunque no lo logre del todo--
tales desigualdades, resulta, por este medio, radicalmente lesionado. Por otra
Ikpmmt>1cWn J partidpaciin soda/ O 141
paree. dados los rasgos segregadonistas e intolerantes que preexisten tambin
en la sociedad civil, la apelacin a la prescindencia de un marco comn
regulador supone f.tcilitar el despliegue de aquellos rasgos. La autorregulacin
social en una estructura de suyo designa! puede, por tanto, devenir en
profundizacin de las desigualdades, y en mayor exclusin y conflicto. Mismo
efecto que bien podra producir la extensin de la democracia refrendaria.
La" democcacia participativa", invocada en Amrica Latina como respuesta
a la crisis de representacin, no difiere en sus contenidos de los descritos.
Enfrentada, pues, a los mismos Ilmites tericos e ideolgicos, tiene escasas
posibilidades de ofrecer una respuesta sostenible al problema de cmo lograr la
implicacin de los sujetos sociales en los asuntos pblicos. Tanto las soluciones
planteadas desde el eje de la igualdad como las enmarcadas en el logro de una
mayor libertad, muestran, en efecto, significativas debilidades desde la perspec-
tiva de una teora normativa de la democracia.
Quizs la prueba ms patente de que tales debilidades existen es ofrecida
por las actitudes prevalecientes sobre la actividad poltica en los pases desarro-
llados, donde se han desplegado los distintos mecanismos en proceso de
experimentacin en Amrica Latina. Al respecto, del anlisis de los ndices de
abstencionismo en Estados Unidos, se afirma que "hemos creado un sistema
que permite la participacin, pero que ha fracasado para motivarla de un modo
eficaz" (Fishkin, 1995:100). En s, estudios empricos no slo muestran que
hay cada vez ms abstencionismo (Rosenstone/Hansen, 1993) sino que ste, en
una medida significativa, es un sntoma de desconexin con el sistema poltico
ms que de alienacin de la poltica. El atractivo que crecienrernenre presentan
los candidatos de "fuera" vendra a apoyar a su vez esta conclusin. De manera
pues que, adems de la crtica a las debilidades de los sistemas electorales y de
la propia estructura de los partidos polticos, bien pudiera admitirse que se
desarcolla una creciente decepcin con la configuracin del sistema poltico,
que atafie a los arreglos institucionales que ste implica en trminos de la
relacin Estado/sociedad y a la forma como en ellos son realizados los valores
democrticos. Existen, de hecho, manifestaciones de una transformacin
sustancial en tales sentidos, la cual puede ofrecer un nuevo marco a las
posibilidades de ampliacin de la esfera pblica.
Un primer mcuadr. al problnna de el mrzrco de
la ampliacin de la esfera pblica: la instituciona/i;; politica puesta en
discusin
l. La perspectiva institucional en la interpretacin de la actividad politica y su
crisis
Existen, simplificadamente expresadas, dos grandes maneras de interpretar
la inactividad poltica. Una, la atribuye a las actitudes de.las personas y a sus
orgenes socioeconmicos. El problema aqu son "los ciudadanos". Es una
e
142 O ~ lo pblico a travs tk la sodedad
interpretacin de la poltica como intercambio, que asume que la accin
poltica est determinada centralmente por d clculo y la anticipacin de las
consecuencias de la accin, con base en preferencias dadas. Las premisas de ~
valor de acciones basadas en preferencias individuales, constituyen, en esta
perspectiva, el foco de atencin.
Otra visin es la aportada por la perspectiva institucional. Ella ofrece una
explicacin que trasciende los individuos, poniendo el nfasis en el sistema
poltico mismo. R.osenstone/Hansen (1993), en una extensa investigacin
efectuada tanto sobre la participacin dectoral como respecto de las actividades
de gobierno, encuentran que la retirada de los ciudadanos de la primera no-es
totalmente una manifestacin de sus propias elecciones ni es el producto de su
satisfaccin o desesperacin, as como t:impoco el influjo de los ciudadanos en
las polticas gubernamentales es producto de su entusiasmo o cinismo. Conclu-
yen que by itself, citizen involvement implies neither legitimacy nor vigilance,
neither contentment nor estrangemmt, neither virtue nor indifference. lnstead,
political participation teU us more about a poltica/ system than about its citizens"
(p. 234). La participacin poltica, en esta ptica, indica una sociedad en la cual
se dispone de los recursos para sostener los costos de la participacin as como
de suficientes intereses vinculados a decisiones polticas que conduzcan a
percibir los beneficios de la participacin. Pero, sobre todo, la participacin
poltica indica una sociedad en la cual los lderes tienen incentivos para
involucrar a la gente en las tareas dd governance (p. 234).
Lo que revelan los estudiosos mencionados es que la participacin poltica
es un "juego de a dos": ciudadanos e instituciones de gobierno. La perspectiva
institucional aportada por March/Olsen (1995) profundiza en estos aspectos
enfatizando en la importancia que tienen la estructura de reglas polticas, las
prcticas, las identidades y las capacidades en la explicacin de la accin
poltica. El trmino "institucin" abarca todos estos aspectos; no slo se aplica,
pues, a los sistemas que son organizados formalmente, sino a la coleccin de
prcticas y rutinas interrelacionadas, a veces formalizadas en reglas formales y
leyes y a veces menos formalmente especificadas. Las instituciones de gobierno
incluyen, en este sentido, tanto los sistemas que son organizados formal.mente
(legislativos, ejecutivos y sistemas judiciales), como d sistema de leyes, las
organizaciones sociales (por ejemplo, los medios de comunicacin, los merca-
dos o la familia) y las identidades o roles (tales como "ciudadano", "funciona-
rio" o individuo).
En este contexto explicativo, la ciudadana no constituye un dato dado ni
un mero status legal, sino que est sujeta a construccin con base en estructuras
institucionales que la posibilitan. Una de las premisas centrales en este sentido
es que los actores polticos actan sobre el marco de identidades que son
moldeadas por instiruciones polticas y procesos. La actividad poltica, o la
inactividad -incluido el abstencionismo dectoral-, no es pues explicable
slo -ni siquiera centralmente- por motivos o clculos individuales, que
Representacin y partidpacin. soda/ O 143
eventualmente pueden incluir la bsqueda de un ''bien comn". Perseguir ste
no es tanto un valor personal como una parte constitutiva de identidades
polticas democrticas. Como lo postulan March/Olsen (1995: 38-39), el
sentido de "comunidad", que es requerido parad ejercicio de la democracia
poltica, no puede basarse simplemente en la construccin de preferencias
aceptables --que incluyan la preferencia por "el bien comn"- sino que
supone admitir que la comunidad es creada con base en reglas, no a travs de
meras intenciones.
Las estrategias para lograr la democracia adquieren as contenidos ms
precisos. Atienden, en primera instancia, a la construccin de reglas e identi-
dades, e incluyen adems el desarrollo de capacidades para una apropiada
acci6n poltica entre ciudadanos, grupos e instituciones.
La comprensin de la ciudadana como una forma de identidad poltica que
es creada a travs de la identificacin con la res publica, es comparcicla a su vez
por los estudiosos que sustentan una nocin de democracia radical, entre ellos
Chantal Mouffe (1992). Pero el problema no se agota simplemente con asumir
que la participacin en deliberaciones d,emocrticas y en la toma de decisiones
-adems de los programas tradicionales de educacin cvica- contribuye a
desarrollar ciudadanos democrticos. Tal como se ha apreciado, la creacin de
oportunidades en tal sentido, constituyendo una condicin neceSaria, no es
suficiente. Menos si se considera que la ciudadana es ms una identidad menor
que unaformadominantedeautodefinicin (Walzer, 1995) en sociedades cada
vez ms dominadas por intereses, identidades, valores y creencias creciente-
mente conflictivas.
Cmo, entonces, aceptando la perspectiva institucional para interpretar la
actividad poltica, es posible avanzas? A tal efecto, es imprescindible, sostene-
mos, tener en cuenta los cambios que se estn suscitando en el contexto.
El signo de los cambios inequvocamente remite a los lmites de la
regulacin colectiva y de la accin poltica. Remite, por tanto, a las relaciones
entre el Estado y la sociedad, al mbiro de actuacin legtima de uno y otra. El
punto que los conecta es la reivindicacin de la libertad como valor supremo,
que invade prcticamente d debate contempotoeo, De hecho, lo que permite
a la Nueva Derecha ganar un extraordinario capital poltico, al punto que sus
posiciones aparezcan como incuestionables, no es en realidad la crtica misma
al Estado, sino la relacin que revelan entre la libertad, la accin dd Estado y
los procesos democrticos.
La concepcin que ella sustenta sobre la polltica, ntimamente vinculada
con su incapacidad para discriminar d espacio pblico del privado, deviene
cuando menos en su desnaturalizacin, sLno en su extincin como accin
especfica. Pero recupera, en este sentido, el espritu de la poca que adversa las
concepciones tradicionales de la poltica, de los partidos y, en general, de las
irutituciones polticas tradicionales y pone el acento en la libertad de los
individuos, asumiendo que aqullas son sus principales amenazas.
144 O &pnu.nJo lo pblica a tn:v<s de lo samda
La nocin de lo pblico ofrece otra perspectiva de anlisis, tras la cual d
valor de la libertad adquiere rambin un espacio fundamental. Supone poner
en cuestin la centralidad dd Estado y de los partidos como mbitos exclusivos
de la poltica, remitiendo a una orientacin sociocncrica de la poltica. No
admite, a la vez, una visin homognea y menos mtica de la sociedad civil, ni
maniquea sobre d Estado. La recuperacin y ampliacin de lo pblico en lo
social se erige en un proyecto que adopta una visin de la ciudadana como
perspectiva (Lechner, 1991), a travs del cual no slo la sociedad produce al
Estado, ejerciendo sobre l una funcin de crricaycontrol (Habermas, 1986),
sino que se expresa adems como trabajo comn y accin comn, tras un
proceso que incluye tanto la deliberacin poltica como la adopcin de
decisiones pblicas en espacios autnomos (Barber, 1984). Uevada a su
expresin ms radical, la propia poltica puede ser definida como la concrecin
del valor universal de la libertad en el dominio pblico (Hdler, 1991). .
La virtualidad de la nocin de lo pblico, en definitiva, radica en que
expresa la preocupacin de los individuos por los asuntos que les son comunes
y su capacidad para influir en ellos. Pone d acento en la libertad, pero en la
libertad positiva y no slo como accin individual. Discrepa a su vez de la visin
neoconservadora, que ve la poltica y el Estado como amenazas a la libertad.
Traduce, en cambio, el "principio de la autonoma" desarrollado por Held
(1993), que intenta redefinir el principio de la soberana popular asumiendo
que es el pueblo -y no el Estado-- el que determina las condiciones que
gobiernan su vida, pero insistiendo, a la vez, en la especificacin de los lmites
del poder en una estructura reguladora que posibilite y limite, al mismo tiempo.
El principio de autonoma pretende marcar este terreno, definido como
relativo a que "los individuos deberan disfrutar de los mismos derechos (y, por
consiguiente, de las mismas obligaciones) en el marco que genera y limita las
oportunidades a su disposicin para ellos; es decir, deberan ser libres e iguales
en la determinacin de las condiciones de sus propias vidas, siempre y cuando
no dispongan de ese marco para negar los derechos de otros". Esto significa que
"deberan ser capaces de participar en condiciones de libertad e igualdad, en un
proceso de deliberacin, abierto a todos, acerca de las cuestiones acucian tes de
inters pblico (Held, 1993: 388-391).
Enmarcada en esta perspectiva, la particitacin ciudadana exp
de los sujctm sociales p;
_ amplia dllpoi
T .!l
llepmmf4<in y p4rtk1Jkl<in sada/ O 14 5
condiciones para la aplicacin de. este principio equivale a la concrecin de las
condiciones para la participacin de los ciudadanos en las decisiones sobre
cuestiones que son importantes para ellos (Held, 1993: 333), as! como para la
expresin de nuevas formas de ciudadana, que sin tener una expresin directa
en la pol!rica son relevantes para su anclaje cultural.
Tales condiciones no se satisfacen, por su parte, tensando la libertad a sus
ltimas consecuencias, tras la proclama de la autonomizacin de la sociedad
civil respecto del Estado, ni asumiendo que todo es pol!tica. Como expondre-
mos a continuacin, el signo de los tiempos revela la fragilidad de esta ltima
asuncin, mientras que las desigualdades estructurales prueban la falacia de la
primera. La precisin de los mbitos de la poltica, tanto como los del Estado,
constituyen condiciones para la realizacin de un principio de autonoma que
a su vez implique a las distintas esferas de la vida social: Held (1993: 333-337)
es taxativo al afirmar que reivindicar la naturaleza de la pol!tica como una
dimensin universal de la vida, no relacionada con ningn "lugar" o conjunto
de instituciones especficas, no supone aceptar automticamente el objetivo de
una participacin ilimitada o no circunscrita. Una participacin poltica
refurzada debe tener lugar dentro de un marco legal que proteja y nutra la
aplicacin del principio de autonoma. Es, por tanto, clave la reivindicacin
liberal de la separacin entre Estado y sociedad, en el sentido de la necesidad
que tiene la sociedad de incidir sobre si misma a travs de un Estado
democrtico (Offe, 1988).
La delimitacin de los mbitos de la poli rica puede, de hecho, erectuarse
apdando a dos fuentes: de una parte, a las transformaciones culturales en curso
y, de otra, a las funciones necesarias del Estado de cara a los requerimientos y
problemas de la sociedad civil.
Frente al reclamo que signa especialmente la dcada de los sesenta, en el
sentido de que "todo es pol!tica", el conflicto acerca de los limites del espacio
de la poltica constituye uno de los terrenos privilegiados en la gnesis de la
cultura poltica que se gesta sobre todo a partir de la dcada de los ochenta
(Bobbio, 1986). El anterior espacio de la pol!tica es considerado acrualmente
desmedido. Se reclama ahora la especificidad de los distintos campos sociales,
pero a la vez se relativiza la centralidad del Estado, de los partidos y de la poli rica
misma. En trminos de Lechner (1986: 15), "se rechaza el enclaustramiento de
la pol!rica, pero tampoco se acepta que todo sea poltica". La apelacin a lo .
pblico constituirla una manera de demarcar espacios. Aqul puede ser
interpretado (Lechner, 1992: 11, 12) como un mbito especifico distinto a la
esrera poltica y a la esfera estatal: el lugar de la deliberacin colectiva de los
ciudadanos y la modalidad en que la preocupacin ciudadana por el orden
social puede actualizar lo pol!tico _en la poltica". Queda as! remarcada una
diferenciacin en absoluto banal. Lo poltico remite a la dimensin que tiene
que ver con el poder, a saber, la instancia (o las instancias) instituida que puede
emitir exhortaciones sancionables y que debe incluir siempre, explicitamente,
'
146 O &pnuanM lo pblim a .,.,,.la <on<dad
al menos lo que se llama un poder judicial y un poder gubernamenral. La
poltica, en cambio, no existe en todas partes ni siempre; la verdadera poltica
resulta de una creacin social-histrica escasa y frgil (Castoriadis, 1995), que
atale a todos los miembros de la colectividad de que se trata. El objeto de la
poltica es precisamente la libertad (Heller, 1991). La libertad efectiva de cada
uno est en funcin de la libertad efectiva de los dems. De manera que la
autonoma (la libertad efectiva) de todos en una democracia es y debe ser una
preocupacin fundamenral de cada uno (Castoriadis, 1995).
Pero la bsqueda de autodeterminacin de la sociedad sobre s misma, en
la perspectiva adoptada, no significa defender una alternativa al Estado.
Lecbner (1991: 110) apunta que esa fue la direccin que tom en los setenta
la reflexin sobre movimientos sociales, mosmndo (al igual que la teora de la
revolucin, de la cual tomaba elementos) ser un enfoque poco sensible a la
poltica, dominado por prejuicios antiestatistas. Una sociedad. sin instituciones
de poder explicitas es, postula Castoriadis (1995), un absurdo. En laacrualidad,
el proyecto sostenido por la Nueva Derecha, que supone la autonomizacin de
la sociedad civil basada en el funcionamiento del mercado, como lo destaca
Lander (1995:173), se ha convertido en un eficaz instrumento terico, poltico
e ideolgico para el cuestionamiento y la deslegitimacin de los partidos y del
Estado, pero ba demostrado ser inadecuado para la profundizacin de la
democracia, usndose, entre otros, para reforzar y legitimar fuentes de poder
poltico como son los medios de comunicaci6n privados, o defender intereses
privilegiados (1 02).
Aun delimitado el concepto de sociedad civil en el sentido posrulado por
Cohen/Arato (1992), quienes abstraen de ella tanto las instituciones polticas
como las asociadas al mercado, los riesgos mencionados estn planteados en
tanto ni siquiera as acotada la "sociedad civil" es un cuerpo homogneo. Como
lo recuerda Lechner (1996: 140-141), las teoras del pluralismo, asumiendo la
existencia de ral diversidad social, dan por supuesto que los mltiples acrores
sociales -grupos, asociaciones, gremios, etc.- estableceran un equilibrio
armnico de intereses similar a los equilibrios dd mercado. Pero "ni la mano
invisible dd mercado ni las teoras pluralistas resuelven aspectos cruciales de la
convivencia: la organizacin frecuentemente poco democrtica del actor y la
relaci6n asimtrica entre diversos actores. Por sobre todo, no plantean una idea
de orden que permita a la diversidad social desplegarse como una pluralidad".
Esta cuestin es tambin abstrada de las teoras de la democracia participativa
(Dryzek, 1990; Barber, 1984) al plantear la democracia slo a nivel de la base.
(102) Land.cr (1995: 173), r_efirindose al caso de Venezuda, destaca que la nocin de una
"democracia de ciudadanos", al ser adoptada como banderadd movimiento vecinal, tiene como
prototipo dd buen ciudadano al vecino de clase media alta que se organiza en defensa de su
propiedad y de la preservacin de las condiciones de los espacios urbanos privilegiados.
&pmmtat:inypartir:ipadnsocial D 147
Queda as no slo soslayado que la integracin de la sociedad es un problema
de Estado (Lechner, 1996), sino desconocido el hecho de que dado que la
desigualdad esttucrural constituye un freno para la participacin, la labor
compensatoria del Estado es necesaria para el propio ejercicio de la participa-
cin poltica. Tambin lo es su funcin reguladora, habida cuenta de que la
actuacin de las asociaciones que operan en la sociedad "civil", con base
solamente en una absoluta libertad de movimientos, multiplica la desigualdad,
garantiza el aumento de poder de los ms poderosos y promueve la dualizacin
de la sociedad y la exclusin y marginalizacin de la mayora (Funes, 1995).
Todo ello, sin mencionar que la prescindencia de las funciones promotoras y
reguladoras del Estado sobre el propio mercado tornan inviables las condicio-
nes del desarrollo (Przeworski, 1995).
En definitiva, lo que crecientemente queda asentado por distintas corrien-
tes de pensamiento es que las funciones protectoras, mediadoras en los
conflictos y redistributivas dd Estado democttico no pueden ser asumidas por
la sociedad y menos, obviamente, por el mercado. Es por tanto falaz la
pretensin de que la sociedad llegue a reemplazar al Estado. Sin embargo, como
lo postula Held (1993: 338-339), aceptat la importancia de esas funciones no
es igual a aceptatlas ral cual han sido prescritas en los modelos de la democracia
liberal. Un asunto crucial en este sentido atae a la transformacin de las
instituciones dd Estado para que se conviertan en instancias reguladoras
efectivas, accesibles y responsables de la vida pblica. El problema, as plantea-
do, va ms all del gobierno y concierne tanto al reconocimiento de que la
estrUctura de la sociedad civil, en razn de las desigualdades econmicas y
sociales, no crea las condiciones para la igualdad de voto, la participacin
efectiva, una comprensin poltica adecuada y el control por igual de la agenda
poltica, como al hecho de que la estructura del Estado democrtico liberal, ral
como opera, no genera una fuerza organizativa que pueda regular adecuada-
mente los centros de poder "civil".,
Asumir que la democratizacin de las instituciones polticas y la reestruc-
turacin de la sociedad civil son procesos intcrdepend.ientes, remite a conside-
rar que la creacin de oportunidades para que las personas se establezqn en su
capacidad de ciudadanos, no slo supone la separacin entre Estado y societlad,
como el proyecto liberal postula, sino requiere trascender este proyecto
mostrando que la separacin no implica per u oposicin. A continuacin
retomaremos la discusin que en este sentido iniciramos en d captulo
primero, a fin de proveer un marco ms concreto sobre el cual la participaci6n
ciudadana podra ser radicada.
2. Las relacilmes virtuosas entr< Estado y sociedad. Un nuevo sealamiento
sobr< la autonomla y lo pblico;
La ampliacin de la esfera pblica remite centralmente a la sociedad misma,
pero tal como fuera ya referido, no se resudve s6lo en_ su esfera, sino que
incumbe al Estado. El proyecto democratizador apunta pues a la recuperacin
148 o &pmmnD lo pblico """ de lo ,oOOJaJ
de ambas esferas, el Estado y la sociedad, como simultneamente pblicas y
polticas. La ampliacin del mbito de la autonoma y de la libertad de la
sociedad exigira la satisfaccin de esta doble condicin. Esto supone, a su vez,
admitir que la reduccin del poder dd Estado -de su aparato-- no se ttaduce
automticamente en la ampliacin del poder de la sociedad. Ni siquiera los ..
esfuerzos por la democratizacin del poder dd Estado conducen a este
resultado, si se producen sobre una sociedad fragmentada que no es capaz de
proporcionarle un sustento a aqul. Menos si tal democratizacin no es liderada ,
la sociedad. Por su parte,!!' democraiizacin de la sociedad po _ .
prescindir dd Estado eara su concrecin. sobre todo habida cuenta do:.
RXS!2
separacin entre el Estado y la sociedad,
sino que plantea las relaciones entre ambos en trminos de oposicin. La
sociedad detenta derechos slo como defensa frente al Estado. Su accin sobre
l se manifiesta a su vez centralmente a travs del voto. El proyecto de la
democracia liberal postula que por este medio la sociedad acta sobre s misma.
La nocin de "soberana popular" condensa este proyecto. Entre tanto, la
accin del Estado se vuelve cada va ms privada, no slo en el sentido en que'
"las decisiones importantes de verdad se coman en secreto y tras los bastidores
del gobierno, dd parlamento, de los aparatos de partido" (Castoradis, 1995),
sino que la distincin entre esfera privada, pblica-social y pblica-estatal se
a favor del predominio de lo privado sobre lo pblico.
Detto traS para
ejercer desde ella una presin en pos dela "publificacin" de lo pblico-estatal.
Con ello, a su va, se abren posibilidades simultneas a la democratizacin de
la sociedad (Cohen/Arato, 1992).
Un supuesto bsico es que la concepcin de la. sociedad civil supere "la
maniquea oposicin libetal clsica entre Estado y sociedad civil y [reconozca]
los obstculos ala democracia ya la libertad que estn representados hoy no slo
por el Estado, sino tambin por los poderes econmicos y el mercado (Lander, .
1995: 173). Ello es coincidente con la tesis de Bejarano (103), relativa a que "la ''
(1 03) Bejarano (1996) efecta una revisin de los aportes conceptuales recientes sobre el Estado,
enue otros, desde la perspectiva neomarxista. Descarta stos sosteniendo que para visualizar la
posibilidad de relaciones constructivas enue Estado y sociedad es preciso trascender las visiones.
negativas, maniqueas o instrumentales del Estado, segn las cuales las nica.s fOrmas de relacin
posible seran, o bien tomarse d Estado o en su lugar, destruido",
Repmmtm:in y partinpa<in <ocloi 0 149
emergencia y consolidacin de un rgimen democrtico slo es posible all
donde se configura una dinmica de "suma-positiva entre Estado y soci.dad
en la cual ambos se futtalezcan de manera simultnea (nfasis nuestro)", que es
sostenida desde diversas posiciones en la actualidad.
La consideracin de esta posibilidad supone, sin embargo, otras. De una
parte. que ambas esferas operen diferenciadamente. De otra, que ambas
dispongan de autonoma. Una importante corriente de pensamiento (104)
asume que no es posible comprender el comportamiento dd Estado en
trminos reactivos, en tanto formula y persigue polticas u objetivos que no son
simples reflejos de las demandas o intereses de los grupos sociales, las clases o
la sociedad. La" autonoma del Estado" no constituye un rasgo estructural a l,
sino que expresara la posibilidad de influir en forma decisiva e independiente
en la confOrmacin y cambio de la sociedad, con base en objetivos propios. Por
tanto, como concepto,llama sobre todo la atencin acerca de la posibilidad de
que las lites burocrticas dd Estado estn libres de lazos o alianzas con las clases
o sectores dominantes, y en panicular, remarca la existencia de una dialctica
entre el Estado y la sociedad influenciando los temas de las polticas, la cultura
poltica y las formas de accin colectiva (Skocpol, 1985). Ella se relaciona a su
vez con la "capacidad del Estado", entendida como la posibilidad real de
penetrarlasociedadcivilyllevaracabosusobjetivosatravsdelainstrumentacin
de polticas que abarcan todo el territorio concernido. Tanto la capacidad como
la autonoma del Estado dependeran de factores internos al Estado, en
particular los rasgos de su administracin pblica los que pueden facilitar o
inhibir su colonizacin por partidos polticos o grupos de inters. Tambin
dependeran de factores externos de orden nacional e internacional, entre los
que destacan no slo la competencia y rivalidad entre las clases sociales, sino su
habilidad de extraccin de recursos, su capacidad para desarrollar alianzas, etc.
(Bejarano, 1996). Pero la autonoma y capacidad dd Estado tambin depende
de la propia autonoma adquirida, en los campos poltico y econmico, por la
sociedad civil. Esta es una condicin bsica parad despliegue de la autonoma
del Estado respecto de los grupos de poder privado, en tanto es un requisito
indispensable para que desde la sociedad civil pueda ejercerse una funcin de
crtica y control sobre d Estado que suscite y movilice la representatividad dd
Estado, sin la cual su propia autonoma se convierte en extraamiento de la
sociedad. De manera que una relacin de suma positiva entre d Estado y la
sociedad depende de su autonoma redproca, tanto como de la representarivi-
(1 04) La corriente en referencia es la que Bejarano (1996) denomina '"Estadocntrica,. o .. neo-
cstati.sta" y que entre otros estada represenradi-por Theda Skocpol (1985). Los desarrollos que
siguen estn basados en los planteamientos expuestos por Bejarano, quien efeaa una instructiva
sntesis de las distintas aproximaciones conceptuales al Estado y a la sociedad, con base en los
estudios efectuados por otros autores.
150 O &p<nutndo /q pblico a traui< de la ,.,;,Ja,J
dad del primero y de los rasgos de su administracin pblica. El proyecto de una
sociedad que se gobierna as misma a travs de un Estado democrtico, contiene
ambas condiciones.
Amrica Latina ilustra bien el proceso de refuerzo mutuo de la debilidad del
Estado y de la sociedad civil, donde los signos dominantes que marcan la
relacin entre ambos son la apropiacin privada de lo pblico (Fleury, 1996)
y el nominalismo de la institucionalidad poltica liberal (Del Bfalo, 1995),
nominalismo que se extiende a la propia calidad de ciudadano (Rabomikof,
1993). Como ha sido ampliamente estudiado, el desfuse entre un Estado
conformado desde sus orgenes segn las pautas de la democracia liberal, y una
sociedad dominada por relaciones serviles y despticas, no slo impidi el
despliegue de la referida institucionalidad, sino que determin la propia
deformidad del Estado. En efecto, la fragilidad institucional que afecta tanto a
las instituciones econmicas como a las polticas y jurdicas de Amrica Latina,
tendran una raz en el patrn de dependencia institucional que Espaa y
Porrugal importaron en Amrica Latina. Las caractersticas de la monarquia
espaola y, en definitiva, las propias debilidades de su sociedad, habran
signado las rdaciones coloniales con un marcado intervencionismo econmico
y el ejercicio de un poder arbitrario, impidiendo el surgimiento en Amrica de
una sociedad civil autnoma y fuerte (vase al respecto la caracterizacin que
realizaJoan Prat.s, 1996a, basndose en los planteamientos de Oliver North).
De manera que la formacin de los Estados nacionales, si bien adopta la misma
institucionalidad de los Estados europeos o de Norteamrica, no encuentra el
corrdato que exija su despliegue: individuos soberanos y con prcticas isonmicas
y horizontales; o sea, no consigue las prcticas sociales que permitan el
funcionamiento de eseaparataje jurdico-poltico as como tampoco el desarro-
llo de prcticas sociales mercantiles (Del Bfalo, 1995).
La historia del Estado latinoamericano es bsicamente la historia de los
esfuerzos por constituir desde l mismo ala sociedad. Su versin ms deforma-
da, el Estado populista, expresa a travs del clientelismo, este patrn viciado,
donde las relaciones personales constituyen la clave de gran parte del intercamc
bio poltico y econmico. Un patrn, en definitiva, de dependencia recproca
entre el Estado y la sociedad que refuerza al mismo tiempo la debilidad de
ambos. El propio crecimiento hipertrofiado del Estado acaecido en este siglo
puede ser explicado en esta lnea de razonamiento por su debilidad: "el Estado
en Amrica Latina pudo llegar a ser demasiado 'grande' (para sus posibilidades
financieras reales) porque era demasiado 'dbil', es decir, porque careca de la
autonoma precisa respecto a los actores sociales para corregir d rgimen social
de acumulacin. El Estado no era dirigista sino seguidista: arrastrado por la
dinmica de la Sl:lStitucin de importaciones, era cautivo de los actores surgidos ..
de sta, y creca para satisfucer sus demandas, no segn un proyecto autnomo
de sociedad o de crecimiento econmico" (Pararnio, 1991: 136). El peso que
experimenta el Estado, a partir de los aos treinta, y su apropiacin oor intereses.
Repmnr.tadn y psrticipat:in 1Ddid O 151
privados, tienen como contracara una sociedad civil dependiente y sometida,
en sus segmentos mayoritarios, a la exclusin poltica, econmica y cultural. De
hecho, d intervencionismo desarrollista y su expresin en los regmenes
nacional-populares, si bien posibilita un cierto desarrollo de segmentos
nizados de la sociedad civil (bsicamente el empresario y el sector obrero), no
es capaz de suscitar prcticas sociales autnomas ni siquiera de pane de tales
sectores. Por otra parte, aunque crea un marco de derechos para la
cin de una ciudadana poltica y social, crea a su vez complejos sistemas de
intermecliaci6n, como d clientdismo burocrtico, el corporativismo y la
conscitucin de Estados de tipo prebendalista, que merman la propia capacidad
de construccin ciudadana en los proyectos nacional-populares (Caldern et
al., 1993: 30).
Mantenindose como tarea inacabada la constitucin de una sociedad civil
autnoma, desde la dcada de los ochenta Amrica Latina enfrenta el auge de
un proyecto que supone mayores niveles de exclusin econmica y, por ende,
de desintegracin social, a su vez en un escenario que si bien aparece signado
por la generalizacin de los regmenes democrticos, tras la prctica creciente
de las "democracias delegativas", evoca el autoritarismo. La legitimidad insri-
tucional en este contexto se revela, cuando menos, precaria y con ella, la propia
democracia. Ms an si se considera que prevalece un sistema poltico domi-
nado por intereses particulares y, en definitiva, excluyente.
Qu supone, en. este contexto, la renovacin de la instirucionalidad
pblica reclamada a nivel poltico en lo que cabe a Ja. sociedad civil? Los
esquemas de participacin ciudadana en los procesos de decisin y de foro;;;-
pOlltiIasml s slo :fi,i el despliegue de la representacin fuaonal
en m dos int rativos, no o ecen una res uesta convincente, puesto ue
no Slo ueden atentar co rinci io e 1 nca d1
.......... smo, sino que suponen lesionar d principio e a autonona de la
central tanto para su fa
.esarrouo de una relacin VIrtuosa con eJ t.s o, su v a rehietu:;;.
respuesta que aparece en as r rmas constitucionales recientes de
Amrica Latina, en el sentido. de favorecer d desarrollo de una "democracia
participad va a travs de la institucin de figuras de la democracia directa, tales
como el referndum, no ofrece una solucin absoluta dados sus posibles efectos
duales, su renuncia a la deliberacin colectiva, y debido a su limitado uso.
Finalmente, la respuesta de mayor auge, en el sentido de fuvorecer canto las
posibilidades de eleccin de los consumidores en contra de las elecciones
polticas del <iudadano como de otorgar espacio a la participacin social slo
con base en la experiencia, limita al mismo tiempo la legitimidad de las
auroridades polticas electas, supone afianzar la despolitizacin social y fuvore:.
cer as el extraamiento de lo poltico respecto de la sociedad. Esta ltima
solucin es precisamente la renuncia a la posibilidad de auto-organizacin de
la sociedad. Su adopcin, de 'hecho, no apunta a la ampliacin de la esfera
-- --t
152 D Repensa,.. lo pblico a travis de uoddad
pblica; significa ms bien su difuminacin. No compromete l construccin
de ciudadana; se traduce ms bien en su anulacin. No se interesa por la
comunidad, se afirma slo en el individuo. Proclama como valor supremo la
libertad, pero no proporciona instrumentos para realizarla. Predica el fOrtale-
cimiento de la sociedad civil pero deviene, en cambio, en su debilidad.
Tales consideraciones obligan a analizar el problema de la participacin.
ciudadana retomando los tres principios que se revelan claves para el desarrollo
de la legitimidad democrtica: la igualdad poltica, el pluralismo _
deliberacin, a los que se suma un cuarto, la solidaridad, que da cuenta de
modos de accin colectiva auto-organizados. Antes de referimos a ellos, caben
eres acotaciones. Primero, el foco de atencin sobre d cual se desarrolla nuestro
anlisis no son los agentes polticos pre-existentes, sino las. virtuales: los sujetos
sociales en tanto que ciudadanos individuales y" colectivos". En segundo lugar,
la preocupacin central gira en torno a cmo la sociedad puede recuperar para -
s un espacio pblico que, en primera instancia, le permita actUalizar sus
capacidades de autogobierne a travs de un Estado democrtico, tanto como
desarrollar una institucionalidad social que d cuenta del ejercicio de la libertad
positiva. SemantienepuesaquJlapremisadelanecesidaddeunainstitucionalidad
externa a la sociedad pero que es plasmada y permanentemente influida y
controlada por la sociedad. En tal sentido, la preocupacin central remite, en
primera instancia, alas relaciones entre el Esrado y la sociedad, y particularmen-
te, a cmo esta ltima puede ejercer una relacin regulativa sobre lo poltico que
impida su extraamiento de la sociedad y, sobre todo, la apropiacin de las
instituciones estatales por intereses particulares. Una pregunta clave que deriva
de estas consideraciones es cmo los sujetos sociales "llanos" y los intereses
sociales subrepresentados pueden influir directamente, ms all del voto, sobre
el Estado y, en definitiva, contribuir a su propia democratizacin, de modo tal
que ste pueda disponer de la suficiente autonoma para regular a su vez los
centros de poder social y, particularmente, los econmicos. La tercera y ltima
acotacin remite ala perspectiva de anlisis adoptada: asumimos que los sujetos
sociales actan como ciudadanos, sobre el marco de identidades que son
bsicamente moldeadas por instituciones polticas y procesos; algunas de las
cuales pertenecen a la esfera del Estado, mientras que otras no. En cualquier
caso, si se acepta esto, tambin debera q:mvenirse en que la ciudadana no se
agota en d reconocimiento de derechos, sino que estsujeta:aconstrucci6n cOn
base en estructuras institucionales ---estatales y sociales- que la posibilitan.
Las prcticas sociales y las reglas fOrmales e informales que se suscitan son clave
para comprender los factores que pueden inhibir o estimular el desarrollo de
identidades polticas. La asuncin de su importancia, por su parte, no slo
obliga a centrar la atencin sobre cmo operan las instituciones polticas
existentes, sino sobre aquellas instituciones sociales que pueden contribuir
crear tales identidades polticas. Por tanto, si bien el eje de atencin son las .
relaciones entre el Esrado y la sociedad, una presuncin bsica que recorre el
&pmmta<Wn y pmiripadn sodai D 153
anlisis es la centralidad, para el desarrollo de la autonoma de la sociedad y de
la propia autonona-representatividad del Estado, de la institucionalidad
social que realiza los valores de la solidaridad creando bienes pblicos desde la
sociedad. Ella constituye tambin un foro de atencin que debe ser privilegiado
pues el sustrato que subyace tales acotaciones es que la deil1ocracia supone el
fortalecimiento tanto del Esrado como. de la sociedad y que el logro de la
gobernabilidad democrtica exige un proceso de construccin institucional,
- que incumbe tanto al Esrado como a la sociedad, en pos del desarrollo de
-identidades y capacidades para la accin poltica as como de responsabilidades
por su ejercicio (Marcb/O!Sen, 1995). Acudiendo a una expresin de Bejarano
(1996): "lo que conduce a la demacrada no es, ni el predominio de un Estado
fuerte sobre una sociedad dbil, ni el predominio de actores sociales fortalecidos
sobre un Esrado frgil, sino la existencia simultnea de una sociedad fuerte y un
Estado fuerte enfrentados el uno al otro, en una relacin caracterizarla por la
tensin permanente, pero tambin por el mutuo control, la negociacin y el
acomodamiento". -
3. Igualdad politica, pluralismo y cklibn-acin pblica: clav.s normativas ck
la participiii:inpolitica.
Prcticamente toda la teora sobre la democracia desarrollada por lo menos
a lo largo de dos siglos, intenta determinar las condiciones democrticas de la
participacin poltica. Mas all de las diferencias, tiende a existir un consenso
bsico respecto de que "una versin totalmente defendible de la democracia
debe satisfacer simultneamente tres condiciones: debe lograr la igualdad
poltica, sus decisiones deben incorporar la deliberacin y debe evirar la tirana
de la mayora" (Fishkin, 1995: 30-31).
El principio "un individuo, un voto" intenta dar respuesta a laigualdad
poltica formal. Pero, los esfuerzos para llevar a cabo esa igualdad poltica, tal
como lo postula Fishkin, rienen que ser evaluados tanto en trminos de las
reglas de decisin formales empleadas como en trminos de las condiciones
subyacentes que lijan el escenario para la participacin en aquellas reglas de
decisin fOrmales. Las desigualdades econmicas y sociales constituyen las
condiciones fundamentales a travs de las cuales se viola la equidad. En la
sociedad, expresan tales desigualdades el monopolio de los medios de comuni-
cacin para la fOrmacin de opinin pblica y la ausencia de oposicin poltica;
tanto como el clientelismo poltico las expresa en el Estado. En atencin a ello,
Fishkin (1995: 58-63) sugiere una reconceptualizacin de la igualdad, enten-
diendo por tal "la institucionalizacin de un sistema que concede igual
consideracin a las preferencias de cada persona y que a todos concede, de un
modo apropiado, iguales oportunidades para fonriular preferencias sobre las
cuestiones bajo examen". Segn esto, la noin completa de igualdad poltica
'requere la implantacin no slo de la igualdad poltica formal (un individuo,
un voto), sino de arras dos componentes: condiciones de aislamiento y una
consideracin efectiva.
\,_
154 O R<p=ano lo pb&o a t>'am de la sockdad
Las "condiciones de aislamiento" remiten a las garantas de que d proceso
poltico no ha sido interferido por factores irrelevantes a l; en tal sentido,
obligan a poner la atencin en la proteccin de la esfera poltica para que no sea
determinada por los efectos de las desigualdades econmicas o sociales en la
sociedad. Medidas orientadas a limitar las contribuciones privadas en las
campaas dectorales o a otorgar financiamiento pblico a los contendientes,
son iluscraciones de la poltica de aislar d proceso poltico de los efectos de
desigualdades econmicas u organizacionales (Cohen/Rogers, 1995). En un
plano ms concreto, las condiciones de aislamiento previenen sobre que "si los
resultados polticos estn determinados por ofrecimientos de recompensa o por
amenazas de consecuencias negativas ofrecidas por quienes ocupan posiciones
privilegiadas en la estructura socioeconmlca, entonces d poder de aqullas se
vierte en la esfera poltica de tal manera que podemos decir que ha habido una
falla en la condicin de aislamiento" (Fishkin, 1995: 61). Un grado mnimo de
ciudadana autnoma es, en s, una condicin fimdamental para la participa-
cin poltica.
El tercer componente de la igualdad poltica, la "consideracin efectiva",
remite a la necesidad de que las opiniones rivales ms importantes puedan
conseguir la consideracin suficiente para que las personas tengan la oportuni-
dad de decidir entre ellas. La existencia de los derechos polticos -liberrad de
asociacin, de expresin, etc.- apuntan a garantizar esta condicin; sin
embargo, ella depende adems de las posibilidades que se tengan de "hacerse
escuchar", posibilidades determinadas centralmente por el acceso a los medios
de comunicacin o a la disposicin de recursos de movilizacin que hagan
visibles los intereses o valores defendidos.
La igualdad poltica, bajo los trminos especificados, se vincula estrecha-
mente con la condicin dd pluralismo poltico, que es otra de las claves de la
participacin poltica democrtica. Hay que distinguir, sin embargo, entre el
concepto de pluralismo y las teoras plutalistas de la democracia y, en particular,
las concepciones utilitarias que postulan la bsqueda competitiva de la satisfac-
cin del inters. Como sefiala Sartori (1995), el pluralismo es la creencia en el
valor de la diversidad; remarca, por tanto, la aceptacin del disenso, la
oposicin, la poltica de adversarios y la discusin. De hecho, para que pueda
operar d pluralismo poltico es preciso que exiscad pluralismo social y cultural.
En tales sentidos, supone que en el mbito de la sociedad civil no slo existan
mltiples asociaciones, sino que la organizacin de los actores se d como
resultado de un proceso endgeno y voluntario (no impuesto ni por el Estado,
ni por la costumbre), donde las organizaciones no sean excluyentes sino basadas
en afiliaciones mltiples, y donde no se impida la expresin de ningn inters
o valor, o la formulacin de ningn conflicto o problema (Bejarano, 1996).
Supone, as mismo, la superacin de la dialctica de la negacin dd otro, que
impide la ciudadana y d potenciamiento dd tejido intercultutal (Caldern et
al . 1993).
Representacin y partidpadJn social O 155
Por otra parte, d pluralismo es la' base principal sobre la cual puede
legitimarse el principio limitado de la mayora. Este, sin embargo, no significa
que el pluralismo niegue d principio de la mayora como regulador, o sea, como
tcnica para la adopcin de decisiones (Sartori, 1995: 117), sino que remite a
que quienes forman parte de la mayora deben respetar los derechos de las
minoras. Sin la aceptacin dd pluralismo no puede sustentarse una teora
normativa de la democracia. Tampoco puede sustentarse sin una restriccin de
la tirana. Aun cuando en algunos casos puede parecer que este principio
legitima lo que podra considerarse como tirana de la mayora, debiera
aceptarse que ninguna teora defendible de la democracia puede legitimar una
poltica que destruye intereses humanos esenciales --como la vida, la digni
dad- y, en trminos generales, cuando niega los derechos humanos bsicos,
en condiciones en que podra haberse elegido una poltica alternativa que no
habra impuesto ninguna privacin severa a nadie (Fishkin, 1995: 63). La
gobernabilid.ad. democrtica supone, c:n s misma, excluir las preferencias e
identidades inaceptables. Es ms, como lo postulan March/Olsen (1995: 86),
"to attribute al! defocts of democracy to deficts in representation requires the
inconditional granting of legitimacy to <Xisting identities and priferences ... A
democraticpolity is a pluralistassociation ofseparate, dictinctive, and uncondirionaUy
valuable individuals ... However pluralism does not require equal responsiveness to
al! idmtities and desires ... Governance involves beingunresponsive to identities and
priferences that are conspiCU()usly inauthentic or evil.
Desde tales consideraciones resultan tematizad.as posiciones especficas
sobre d conflicto y d consenso. Creer en la diversidad, en una dialctica de la
diversidad, es lo opuesto a creer en el conflicto (105). En s, el pluralismo
destaca la necesidad de aceptacin del disenso tanto como la posibilidad del
consenso sobre la accin poltica misma. El consenso puede entenderse como
"unanimidad pluralista"; evoca d ('inacabable proceso de: ajustar muchas
mentes (e intereses) que disienten en "coaliciones" cambiantes de persuasin
reciproca" (Sartori, 1995: 116-121). De hecho, salvo que se compartan los
mismos valores y fines -lo que no es la norma-, la generacin dd consenso
requiere un proces de deliberacin y persuasin recproca. Aceptando, a su
(105) Sartori (1995) remarca d confliao en torno a las reglas de juego la
regla que determina cmo deben resolverse los conflictoS- no es una base posible para la
democracia ni, de hecho, para ninguna comunidad polltica; en tanto conflicto lleva ala guerra
interna y a la secesin como nica salida. El consenso .. procedimental" es, en este sentido, una
condicin necesaria de la democracia; l, a su vez se relaciona con d rgimen. Por otra parte el
consenso "bsico" que supone compartir los mismos valores y fines es una condicin que f.lcilita
la democracia -en canto permite una cultura pOltica homognea- pero no es a
Es, particularmente, en relacin a la accin poltica misma, donde se acepta que el disenso es
necesario para producir cambios en el consenso {un consenso nuevo o nuevas personas que se
ponen de acuerdo en diferentes temas).
156 O llepmmnJ. lo pblico a travi,Je kuodedad
vez, que no todas las preferencias pueden ser consideradas por el sistema
poltico, un marco democrtico exige, como condicin insoslayable, un
discurso pblico en torno a ellas: las preferencias e identidades requieren ser
criticadas, probadas, transformadas o rechazadas a trav de un discurso pblico
(March/Olsen, 1995: 87).
La deliberacin en la elaboracin de decisiones polticas se erige as( en un
requisitoindispensable de la legitimidad democrtica. Ella revela su importan-
cia en un enfoque de la democracia que no es meramente procedimental ni
basado en el intercambio (como el pluralista), pero que tampoco presume una
visin sustantiva del "bien comn" (como el republicanismo cvico). Presupo-
ne, en cambio, la posibilidad de construir" un inters pblico y de la
exposicin pblica de intereses particulares, con base en la formacin de
opinin libre, expresin y discusin. En la democracia ideal el razonamiento
prctico y el compromiso razonado determinan el curso de las acciones
polticas. El razonamiento prctico es el juicio de ciudadanos informados,
obtenido por medio de la discusin y el debate. Sin embargo, la situacin ideal
de dilogo, tal como fuera postulada por Habermas, supone una situacin de
discusin igual y libre, ilimitada en su duracin, limitada slo por el consenso
al que se llegara por la fuerza del mejor argumento. En ella, todos los
argumentos considerados relevantes por alguien tendran una discusin tan
extensa como se quisiera. Este eje es utpico. El otro eje, opuesto, es el de no
deliberacin, donde una alterntiva no es efectivamente contrastada con sus
rivales, donde los argumentos no son respondidos, y donde quienes toman las
decisiones tienen poca competencia o base f.ictica para evaluar las propuestas
que les han sido ofrecidas. Entre ambos ejes, tal como lo postula Fishkin ( 1995:
69), hay grados aceptables. Pero para propender a ellos, existen al menos tres
condiciones que deben ser satisfechas.
La primera ya ha sido referida: alude a la interaccin social. La democracia
refrendada o la "teledcrnocracia" no la puede asegurar; de all que tampoco
pueda permitir el despliegue de la deliberacin pblica; La segunda condicin
se refiere a la ausencia de relaciones de supra-subordinacin entre los partici-
pantes: la nica autoridad que debe poder mediar es la del mejor argumento.
El contexto burocrtico, bajo esta condicin, se revela hostil a la posibilidad de
la deliberacin, en tanto supone un ordenamiento jerrquico con base en una
autoridad de base legal-racional y en tanto atiende a otra racionalidad: la
instrumental. La deliberacin se basa en razones prcticas, no en el conocimien-
to fundado en la experiencia, que supone los fines como dados. La tercera
condicin de la deliberacin conecta con la anterior: es la posibilidad de la
discrecionalidad. Quienes se enfrentan a un proceso deliberativo no pueden
disponer de un mandato imperativo otorgado por otros individuos. Deben
disponer de libertad, de forma tal que sea posible, en principio, la modificacin
de las posiciones previas, producto de la confrontacin y discusin sobre las
diversas perspectivas y valores. La deliberacin por s( misma supone la
Rep=-y pari/dpadJn sociAl O 157
posibilidad de la persuasin normativa. Estas tres condiciones se conectan entre
s( y ponen sobre el tapete dos cuestiones altamente problemticas: una,
directamente implicada, refiere a la consideracin de la complejidad social en
trminos del mbito de participantes concernidos en el proceso de deliberacin.
La otra, conecta con aqulla pero remitiendo a la posibilidad de asegurar la
deliberacin simultneamente con la igualdad poltica. Si el grupo es pequefio,
las condiciones referidas pueden ser satisfechas y asegurarse a la vez la igualdad.
En definitiva, en comunidades acotadas --a nivel de barrio, por ejemplo--,
supuesto dado_ que existe un conflicto y que a su vez no hay bases independien-
tes o privadas para su resolucin, puede suscita.rse un proceso poltico entre
rodos los participantes que implique: a) discusin poltica; b) la aplicacin del
juicio poltico que resulta, en una decisin pblica, y e) la realizacin de la
decisin comn y la voluntad comn como trabajo comn y accin comn:
Estas son las fases del proceso poltico de la "democracia fuerte" {strong
demacracy) en los trminos planteados por Benjamin Barber (1984). La fuerza
de aquella precisamente estriba, segn Barber, en que es literalmente
autogobernada por ciudadanos en vez de constituir un gobierno representativo
en nombre de los ciudadanos. La ausencia de una b.Se independiente para la
resolucin de los conflictos es, de hecho, central para su despliegue: slo bajo
tal condicin puede haber propiamente autogobierno, basado en los procedi-
mientos de autolegislacin y de construccin de comunidad, autocontenida y
autoconectiva.
Es claro que esta posibilidad existe, pero slo asi acotada. Cmo lidiar, en
cambio, con la complejidad social, asegurando a la vez la posibilidad de la
deliberacin y, por ende, presuponiendo el respeto al pluralismo poltico? La
nica respuesta posible hasta ahora visualizada alude al principio de la represen-
tacin, requerido para el ejercicio del gobierno democrtico. Sin embargo, las
configuraciones actuales de las instituciones representativas tienden a no
asegurar la igualdad poltica. Es a propsito de esta constatacin como puede
fu.nQ>mentarscla necesidad deoira5(n0 sustitutivas)
pue;Ianasegru"l3.s-condi_ciones de la deliberacin eblica, el
rcspeto,.cleLpll!rafu!no,. pero 9ando
Jlsibilidades a los ciuda<Iaji"ijssomun<'S_de en las decisiones pblicas.
4. Solidaridad y asociativismo critico: basa sociales parli7ii iiistrin de
ciudadanla y el ejercicio de fondones pblicas.
!jg!!i[dad,sl_j2).!!!",lismo deliberacin
. bao el marco adoptado, las claves pgl_tica. La
consideracin de tales Vilores, a su vez, hace aflorar el principio de la
representacin. Si se acepta que la participacin poltica implica la representa-
cin en condiciones de igualdad politica, de pluralismo y de oportunidades a
la deliberacin, entonces puede convenirse en que tanto la institucionalidad
poltica preexistente como las posibilidades de su ampliacin, deben ser
problcrnatizadas bajo esos trminos. La participacin ciudadana, inserta en un
'!';
'- '
'11:

158 o a travis de la sodda
proyecto de ampliacin de la esfera pblica, remitira en este sentido
desarrollo de instituciones de repl:esenracin social que puedan introducir
valores en el sistema poltico formal, realizndolos simultneamente "
interior. La pregunta que cabe formularse a continuacin remite a qu
identidad poltica es interpelada en un proyecto de esta naturaleza y dnde
que ella encuentra posibilidades para su desarrollo.
Los actores sociales devienen en actores polticos en el marco de idencida.d.e;
que son moldeadas por prcticas sociales. De hecho, nuestra asuncin es
d desarrollo de instituciones de representacin social que puedan actuar
ampliar la esfera pblica requiere a su ve:z. de la constitucin de instituciones de
solidaridad, as como de un asociacionismo crtico en el seno de la socieda&
Tales constituiran prcticas sociales de construccin de ciUdadana y, por ende;
se erigiran en condiciones tanto como en medios de la participacin
na.
La nocin de ciudarlanJa, as implicada, se construye tanto alrededor
derechos como de deberes sociales. Supone, adems, la identificacin con
claves normativas de la participacin poltica -la igualdad poltica, el
lismo poltico y la deliberacin pblica- y un compromiso con la libertad
tanto eje normativo de la propia poltica. Bajo esos trminos, implicara
recuperacin de la nocin de "comunidad poltica" junto con el respeto
pluralismo cultural.
El enfoque propuesto supone, por tanto, un acercamiento crtico a
concepciones prevalecientes sobre la ciudadana como entidad. poltica. ... -;
visin liberal, en aras de la libertad y d pluralismo, niega la existencia de
comunidad poltica. Se asienta, en cambio, en ciudadanos aislados que perst-.1
guen sus propios intereses. La condicin de ciudadano es satisfecha slo por la',
existencia de un conjunto de derechos polticos y civiles que los torna iguales
ante laleyyque les "protege" contra el Estado. Su accin sobre l, en razn de
tales derechos, tiene esencialmente ese carcter protector de su
individual. Bajo este carcter se moldea la "participacin poltica", quedando'
con ello acotada a las instituciones formales. y con un rol marginal.
En las antpodas de la visin liberal, la ofrecida por el republicanismo cJvico
(o comunirarismo-republicano, como tambin se conoce) pone el nfasis '
existencia de la comunidad poltica, pero privilegia un tipo de comuntaaa
constituida por valores morales compartidos y organizada alrededor de
visin sustantiva y nica del "bien comn". Bajo esta ptica, la identidad
ciudadano slo se construye alrededor de la participacin en las instituciones;
estatales; se expresa como la ms alta forma de vida (la "virtud cvica") y
sobre cualquier otro tipo de identidad. Su resultado, pues, tiende a
negacin dd pluralismo, tanto como la afirmacin de un modelo de ciudadanJa
culturalmente homogneo, asentado slo en los valores de la democracia
occidental.
Ni una ni otra visin ofrecen, en este sentido, respuestas plausibles
,.ciaf o 159
cipo de identidad poltica que puede sustentar la ampliacin dd espacio
1
lico, habida cuenta de que el asunto que se revela clave bajo su marco es
ha= compatible el pluralismo poltico. y cultural y la libertad individual
necesidad de la comunidad, asumiendo que su fundamento moral es lo
Plantendose estos asuntos y cmo, en definitiva, lograr que las
ldentid.ades -en tanto ciudadanos y en tanto individuos- no sean neutrali-
entre s, la perspectiva de un proyecto de "democracia radical" (Mouffe,
otra conceptualizacin de la "comunidad poltica". Ella es
rentcnd.ida no como un referente emprico sino' como un piso discursivo donde
poltica, en vez de tener lugar dentro de la comunidad, se manifiesta en el
[
1
esfuerzo de constitucin de un "nosotros" y, por tanto, de un
11
bien comn",
asu'mido como algo a lo que los individuos se refieren pero que_ nunca
pueden alcanzar totalmente. Bajo esta ptica, el bien comn, interpretado
como un "imaginario social", constituira, a la vez, una ('gramtica de
ta" que coincide con la lealtad a los principios tico-polticos de la democracia
moderna: libertad e igualdad para todos. Actuar como ciudadanos implica as
la. exigencia de tratar a los otros como personas libres e iguales. Sin embargo,
como pueden existir muchas interpretaciones sobre el significado concreto de
esto, la ciudadanJa -<:omo una furma de identidad poltica- no puede ser
neutral y una comunidad poltica totalmente inclusiva nunca pue.de ser
realizada. En definiti= "un ciudadano ... es una identidad poltica comn de
personas que podran esrar comprometidas en diferentes comunidades y que
tienen concepciones distintas del bien, pero que aceptan someterse a ciertas
reglas 'autoritativas' de conducta" (Mouffe, 1992: 30-31).
La forma propuesta por esta concepcin de la ciudadana puede no resultar
completamente convincente como manera de zanjar d dilema entre lo particu-
lary lo universal. Sin embargo, a nuestro juicio, queda planteada una cuestin
central: la ciudadana no se ejerce exclusivamente en rdacin con las institucio-
nes poltico-estatales, sino que se ejercita y, sobre todo, se puede construir
respecto de cualquier esfera donde los principios de la igualdad y de la libertad
para todos, sean desafiados. Por tanto, pueden existir _tantas comunidades
polticas y expresiones de ciudadana como prcticas sociales dirigidas a
subvenir relaciones de dominacin. Los actores polticos seran conformados
precisamente a rravs de estas prcticas donde se interpelan las reglas de juego
sobre las que se basan las relaciones sociales y se obliga a la actualizacin de los
principios tico-polticos de la democracia.
Es este uno d.e los sentidos bajo los cuales los propios movimientos sociales
pueden ser interpretados como "ciudadanas en proceso" (Lechoer, 1991) y es,
as enmarcados, que dlos constituiran una condicin bsica para la participa-
cin ciudadana. El "asociacionismo crtico" remarca precisamente este proceso
de confurmacin de tejido asociacional en la sociedad, comprometido con el
furtalecimiento de la democracia en el resto de las esferas de la vida social, as
como en su propio interior. Walzer (1995), que propone la expresin, destaca
160 D &pnUand.
a travs de la sodeda
la importancia de la sociedad civil, por ejemplo, para pluralizar d mercado.
clave, igualmente, el rol que la red asociacional puede tener en la amortiguacin;
de las iniquidades que el mercado genera, habida cuenra de que ellas no
tiaducen en que algunos individuos son ms capaces que otros para
efectivas sus preferencias de consumo. De hecho, en tanto la dominacin
deprivacin que rambin resultan de la operacin de mercado, son process
socialmente mediados, la estructura de mediaciones que acompafie a
individuos (fumilia, iglesia, sindicatos, partidos polticos, alianzas tnicas,
pueden contrarrestar tales efectos (itkm).
La estructura de mediaciones sociales, y por ende, el tejido
ofrece una virrualidad en tales sentidos. Pero la actualizacin de sus potencia,'
lidades democratizadoras no son automticas. Habra, por ejemplo, diferencias
centrales entre los movimientos sociales y los grupos de inters que
la sociedad civil. Como resalta Hunter (1995: 30-31), la poltica de los grupos
de inters reclama un muy escaso cambio cultutal o personal, especialmente de . ,
los grupos dominantes o lites, quienes no deben modificar su nocin de.'
derechos adquiridos o su comprensin de cmo tienen que funcionar las '
institucionales bsicas; slo deben modificar sus expectativas cortopl:
basndose en clculos racionales de equilibrio de fuerzas. En cambio, los
movimientos sociales "retan las necesidades, criteriOs y fundamentos de
muchos ejes de dominacin al proponer formas radicalizadas de democracia
para incrementar la habiliracin de ms personas en muchas esferas de la vida
social, al proponer extensiones de los derechos humanos u otros conceptos de
justicia para ampliar y profundizar el pis normativo en donde se basan los .
cambios sustantivos y de procedimiento, y al plantear transformaciones
fundas que socaven los patronrs de dominacin y marginacin".
Sin embargo, tampoco se trata de funciones intrnsecas a los moyimientos .
sociales. Las asociaciones de la sociedad civil y los propios movimientos estn; -
a su vez, expuestos al desarrollo de patrones de dominacin en su interior.
eso, para influir sobre estructura de dominacin externa, ellos mismos.::
requieren ser guiados por los principios de la ciudadana. En si, la libertad
igualdad para todos es d referenre normativo a partir dd cual se pueden ,
enfrentar desde la sociedad civil los movimientos sociales fundamentalisras-
autoritarios, tanto como el fenmeno nimby \not in my back yard') en
vecindario, d autoritarismo en la f.unilia,la intolerancia en la iglesia o
tnicos, etc. La construccin de identidades polticas encuentra espacios en
desarrollo de estas prcticas sociales donde resultan enfrenrados
coercin. Por ello, d asociacionismo crtico, referido incluso a la
puede ser enmarcado en d proceso de construccin de ciudadana
como una condicin de la participacin ciudadana, inserta en la
de la esfera pblica. Es evidente, por ejemplo, que una parte dd
fetninisra se orienra en esra direccin (Cohen, 1997), buscando la reconcilia-
cin de la inclusin e igualdad con la diversidad o "diferencia".
,&pmmtadn y p4rticipa&n <Oda/ D 161
Otra condicin de aqull!conecta con la anterior y es, en gran medida, su
propia base tanto como su resultado. que la civilidad que hace
posible la democracia polticaslo puede ser aprendida en las redes asociacionales
(Walzer, 1995; Putnam, 1994), en tanto ellas constituyen un espacio privile-
giado par:i 'cultivar la responsabilidad personal, la mutua obligacin, la
autolirniracin y la cooperacin voluntaria. Las prcticas sociales que de ellas
resultan remiten a la solidaridad, el otro eje clave en d proceso de construccin
de ciudadana. Es en d mundo de la sociedad civil donde la gente se conecta y
se hace responsable una de la otra: "Conntcted and responsibk: without that, 'ftte
andtqua/ iskssattractivtthanwtoncethoughtitwou!dbe" (Walzer, 1995: 173).
Las asociaciones voluntarias pueden, de hecho, constituir un instrumento para
d encuentro entre derechos y deberes, sobre roda en condiciones de privacin
social, donde los factores que promueven la movilizacin de la poblacin estn
directamente vinculados con la percepcin de carencias comunes, en una
direcra conexin con la nocin de derechos bsicos, que estimula a la vez la
prctica de la solidaridad Oacobi, 1991). La mayor virtualidad de las asociacio-
nes voluntarias en un proyecto de construccin de ciudadana estriba, precisa-
mente, en que pueden crear un espacio para el despliegue de nuevos valores,
asociados al "reconocimiento del otro" y a la solidaridad. En tal sentido es que
ellas remiten a arreglos institucionales orientados a cambiar la estructura de los
incentivos para la accin por inters personal, aportando, con ello, a la
disminucin del uso de instrumentos de regulacin externa para disuadir los
actos de intolerancia (Hunter, 1995).
Putnarn (1994}, tras una extensa investigacin emprica orienrada a
explicar las diferencias de desempeo institucional entre los gobiernos regiona-
les de Italia, concluye que el factor ms importante para explicar d buen
gobierno ms qued desarrollo econmico es, primordialmente,d grado en que
la vida social y politica de una regin se acerca al ideal de "la comunidad cvica"
(p. 149). Al menos cuatro rasgos la definiran: a} compromiso cvico, es decir
participacin activa en los asuntos pblicos; b) igualdad polrica: privan las
relaciones horizontales de reciprocidad y cooperacin; e} solidaridad, confianza
y tolerancia; d) estructuras sociales de cooperacin. Apoya as la conclusin
respecto de la relevancia del tejido asociacional, pero de uno que sea capaz de
encarnar rdaciones sociales simtricas; o sea asociaciones horizontales que unan
a iguales en una solidaridad mutua en vez de plasmar asimetras de poder,
exploracin y dependencia (p. 169). Es, precisamente, la existencia de normas
de reciprocidad generalizada que sirvan para reconciliar el inters propio con
la solidaridad, en conjuncin con la existencia de "redes de compromiso
cvico", las que proveen del "capital social" que puede asegurar la cooperacin
voluntaria. Las relaciones clienrdares, por ejemplo, implican intercambio
interpersonal y obligaciones reciprocas, pero d intercambio es vertical y las
obligaciones son asimtricas. En las redes verticales, las sanciones que apoyan
las normas de reciprocidad y protegen contra el comportarnienro oportunista,
\_
,_
162 O &pmsando lo pblico a travs de la sociea
es dificil que sean aceptadas hacia arriba. Con ello resulta reforzada la asimetra
7
y permanentemente puesto en riesgo el compromiso de reciprocidad. Tal como
lo desraca Putnam, diversos estudios apoyan la conclusin acerca de que la
comunidad y la confianza, y por ende, las redes horizontales de compromiso
cvico, ayudan a resolver los demas de la accin colectiva y el oportunismo. De
all que pueda sostenerse que cuanto ms horizoncalmente estructurada est ,
una organizacin, ms puede promover el xito institucional a nivel de toda la
comunidad (p. 223). De hecho, las investigaciones empricas de Putnam
mostraran que incluso existe una correlacin entre la dependencia de la poltica
y la debilidad de la comunidad cvica: "los ciudadanos de las regiones cvicas
contactan a sus representantes con mucha menos frecuencia, y cuando lo hacen
es ms probable que hablen sobre poltica y no sobre favores ... la poltica en las
regiones menos cvicas .. est marcada por la relaciones verticales de autoridad
y dependencia, tpicas de las redes dientelares .. es ms elitesca .. simpatizan
menos con la participacin popular ... en las regiones cvicas, el gobierno de
mano suave es ms fuene sin tener que hacer grandes esfuerzos porque puede
contar con la cooperacin voluntaria y auto-imposicin de las normas por parte
de los ciudadanos" (Putnarn, 1994: 125 y 139).
Los arreglos institucionales basados en la confianza y la colaboracin
voluntaria, y que se expresan en la solidaridad social, tendran pues una relacin
directa con d proceso de construccin de ciudadana. En primer trmino,
debido a que traducen la conjuncin de realizacin de derechos con ejercicio
de deberes sociales. Adems, porque suponen desplegar prcticas de auto-
organizacin que muestrao los lmites de los arreglos jerrquicos para solucio-
nar los dilemas de la acci6n colectiva, panicularmente en trminos de suscitar
un Compromiso estable entre los participantes -sin coercin externa- y un
monitoreo permanente de l fundado en los propios miembros (Ostrom,
1995). En conexin con lo aoterior, puede estimarse que las prcticas sociales
fundadas en la solidaridad constituyen prcticas de construccin de ciudadana
en la medida en que contribuyen a desarrollar las condiciones ticas para la
creacin de un tejido asociacional crtico, comprometido con d
to de la democracia, en cualquier espacio donde relaciones de dominacin
desaficn los principios de la libertad y de la igualdad para todos. Por eso es que
puede asumirse que la institucionalidad de solidaridad, es tanto base como
resultado dd asociacionismo crtico.
. En suma, las prcticas de solidaridad y d asociacionismo crtico se revdao
como bases sociales para la construccin de ciudadana y, por tanto, como
condiciones de la participacin ciudadaoa, enmarcada en la ampliacin de la
institucionalidad pblica. De hecho, en torno a tales prcticas sociales es que
se suscitan tanto el 'e sector intermediario" como el "tercer sector", a travs de
los cuales la sociedad puede recuperarse como esfera de lo pblico (vid., Cap.
1}. En efecto, por una parte el asociacionismo crtico provee del tejido social en
torno al cual es posible construir instituciones de representacin que posibiliten
&presentacin y participacin social D 163
la participacin poltica bajo los principios de la igualdad poltica, el respeto al
pluralismo y la deliberacin pblica. Las asociaciones voluntarias comprome-
tidas con el fortalecimiento de la democracia constituiran, en esta perspectiva,
los cimientos de la ampliacin de una institucionalidad pblica que da cabida
a una pluralidad de instituciones de representacin social. De todo el universo
que puede ser apelado resulta, sin embargo, clave en el marco de las funciones
de la publicidad, aquel sector que se ubica en el campo de tensin entre el Estado
y la sociedad, ac denominado "intermediario", que como tal ejerce una
funcin de crtica y control sobre el Estado y que, por ende, representa frente
a l los intereses de la sociedad que no encuentran espacios de exprCsi6n por los
medios convencionales.
Su proyecto remite a proveer de condiciones para lograr la democratizacin
del Estado, de modo tal que ste disponga de mayor autonoma para regular los
centros de poder social, sobre todo los emergentes del mercado. Su horizonte
es, pues, actualizar las capacidades de autogobierne social, sin renunciar a la
posibilidad de que la sociedad se organice a s misma a travs de un Estado
democrtico, "publifi.cado".
Como fuera oportunamente destacado, cabe sealar que la referencia a un
sector intermediario surge asociada al problema de la influencia de la sociedad
civil en las decisiones pblicas que esrn radicadas en el aparato estatal. La otra
dimensin de la publicidad que ba sido relevada no se zanja en la relacin con
dEstado, sino que se desenvuelve primigeniamente en d propio terreno social;
ella se refiere a la produccin de bienes pblicos desde la sociedad. El
denominado Tercer Sector remite, de hecho, a todo aquel tejido asociacional
cuyas prcticas sociales se fundan en la solidaridad y que se traducen en la
constitucin de mbitos pblicos voluntarios de interrelacin social, capaces de
para la satisfaccin de necesidades colectivas. Su germen es d
asociacionismo voluntario --el vohmcariado-, pero incluye adems todo el
conjunto de instituciones privadas de servicio pblico, as como las prcticas
concretas de solidaridad desarrolladas a travs de instancias informales e
instituciones tradicionales. El Tercer Sector as considerado y, en general, las
prcticas sociales que involucrao la produccin de bienes pblicos con base en
la solidaridad, constituyen el cimiento social de la ampliacin de la
institucionalidad pblica que da cabida a una pluralidad de instituciones de
participacin.
El horizonte normativo de tales prcticas no necesariamente involucra la
afirmacin de derechos y la defensa de .identidades culturales, as como
tampoco expresa la voluntad de participacin poltica en referencia a las
instituciones estatales. Su proyecto remite a la modificacin de las relaciones
sociales a favor de una mayor autO:_Q_rganizacin social. Indirectamente, sin
embargo, coino ya ha sido anotado, co"nstituyen a su vez una hase para la propia
democratizacin del Estado y de la sociedad al crear los fundamentos ticos del
asociacionismo crtico, en general, y del sector intermediario, en
164 o
travs "' "' ,odd.d
Imtitucion.s de r<pmmtacin y de participacin social para una nueva
irutitucionalidad pblica
El signo de las postrimeras del siglo XX es la problematizacin sobre los
limites deseables de la regulacin colectiva y de la accin poltica. &mite, por
tanto, al mbito de actuacin legtimadeiEstadoyde la sociedad. La respuesta
hegemnica supone la negacin del primero, a fuvor de la segunda. Se traduce,
sin embargo, cuando ms, en el fortalecimiento de la sociedad mercantil. En las'
antpodas, la visin aportada desde la sociedad civil que proclama la oposicin.<',
a ultranza al Estado, descuida el hecho de que hay relaciones de poder generadas
en la sociedad civil que slo el Estado puede desafiar (Walzer, 1995: 170). Por
otra parte, la bandera de la profundizacin de la democracia participativa, que
es esgrimida mayoritariamente para contrarrestar d discurso hegemnico, tiene
contenidos difusos y efectos contradictorios tras lmites tericos significativos.
Pero la virtualidad de esta ltima posicin estriba en que no supone ni predica
una oposicin entre Estado y sociedad. .
El asunto que en definitiva asoma en el horizonte refiere a la rearticulacin
de las relaciones entre el Estado y la sociedad, sin negar ninguno de los dos ejes
ni plantearlos en trminos antagnicos, pero recuperando el principio de la
autonoma y de la libertad a fuvor de la sociedad. La ampliacin de la esfera
pblica apunta a estos propsitos. Ella coloca una demanda a la sociedad en
trminos de lograr una mayor influencia sobre d Estado, tanto como su
limitacin, asumien4o que la autonoma social supone trascender las asimetras
en la representacin poltica y social, as como modificar las relaciones sociales
a favor de una mayor auto-organizacin social.
El proyecto habermasiano reivindica estaS posibilidades. Su propuesra de
un concepto normativo de lo pblico remite a la gestacin de asociaciones
autnomas, no sometidas a la presin de las decisiones -informales- que
puedan aportar a la formacin democrtica de opinin y voluntad polticas a
travs de la generacin y propagacin de convicciones prcticas, de remas
relevantes para toda la sociedad. La asuncin bsica es que a travs del
enriquecimiento del debate pblico en el seno de la sociedad, sta puede
presionar al Estado.
Sin embargo, el ejercicio de una influencia indirecta de parte de la sociedad
sobre el Esrado no parece ser suficiente para la ampliacin de.Ja esfera pblica.
De hecho, en las ltimas dcadas se reivindica la necesidad de una influencia
directa (Cohen/Arato, 1992; Walzer, 1995; Stiefd!Wolfc, 1994). Tambin se
torna evidente que el propio fOrtalecimiento del Tercer Sector supone deman-
das hacia el Estado (Fernandes, 1994). En tales sentidos, cobra cada vez ms
fuerza la aseveracin de que slo un Esrado democrtico puede crear una
sociedad civil democrtica, tanto como que slo una sociedad civil democrtica
puede sustentar un Estado democrtico (Walzer, 1995; Hillit, 1996).
Al resultar rematizada la influencia directa de la sociedad civil sobre el
y pa,.,;d=Wn social O 165
Esrado, se pone a su vez en el tapete el asunto de la participacin ciudadana en
la fOrmacin de las decisiones y polticas pblicas-esratales. El otro tema
concernido, la auto-organizacin social, centra, por su parte, el problema de la
participacin ciudadana en la produccin de bienes pblicos. U na oportunidad
clave para ambas la ofrece la crisis que se suscita a partir de la dcada de los
ochenra, que entre otras cuestiones pone en discusin la centralidad del Estado
e invoca el furtalecimienro de la sociedad civil. Sin embargo, las respuestas que
se ofrecen desde la institucionalidad estatal para fuvorecer la participacin
ciudadana, si son evaluadas bajo el marco de la ampliacin de la esfera pblica,
insinan una serie de nudos problemticos que delimitan ,condiciOnes a
sarisfucer en funcin del referido propsito. A continuacin se describen
algunas de ellas.
l. La imtituciona!idad de representacin social: algunas premisas para su
constitucin.
Segn las formas que adopte la participacin ciudadana en la esfera
poltico-estatal, pude fucilitarse el incremento de la representacin social en la
conduccin de los asuntos pblicos o bien legitimarse la corporativizacin del
aparato esratal, tanto como una mayor despolitizacin social. En estos dos
ltimos casos el resultado consecuente es el fortalecimiento de las asimetras en
la represenracin poltica y social que se ejercira en la esfera esraral, con lo que
resultan aun ms limitadas las posibilidades de su "publificacin". En tal
sentido, han sido visualizados varios nudos problemticos. es la adopcin
de pluralismo integrati':"o que. lesiona el pril!.'P_io !!.!1JJ;gno-
tanto

Otro nudo problemattcor:.ruca en
la presuncin de que para obtner un mayor pluralismo poltico basca con
fuvorecer el involucramiento ciudadano en los asuntos pblicos, abstrayendo
con ello el peso de las desigualdades econmico-sociales. Un tercer cipo de
problema es el soslayamiento de E. _ _i_nfl"cencia que __
insrjmciona!__en la creacin (o ilhiblCln) de oporrun.i4'!i!i' a.Ei
r oaO."Sioslctos problem-
ticos, segn se ha sostenid, remi:en a tericos no resudtos en d
abordaje de la participacin ciudadana tal como ha sido asumida en la ltima
mitad del siglo. Un ltimo nudo problemtico que ha sido destacado es de ms
reciente data y corresponde ms bien M giro ideolgico que experimenta la
de la dca.<l_a d_c;_lg.!!?...CJienta, aJ
su despolitizacin.:. La invocaciile!CiUiEi(["ano"
como participante adiillsiiivoj:ioiesobre el tapete la desnaturalizacin de
la participacin ciudadana, que puede producirse cuando son mezcladas las
funciones de instancias de representacin social-cuya apelacin es a intereses
y/o valores-- con funciones de administracin de servicios pblicos, habida
cuenta que a la despolitizacin expresa se une, en este caso, el refuerzo de las
-,_

166 O Rqmuando J pblico a travs t:k la
asimetras de la representacin, tal como lo muestran los resultados empricos
de este tipo de solucin.
Retomar la participacin ciudadana coiil.o participacin poltica, no est,
sin embargo, exento de dificultades. Remite, en primera instancia, a su
.
.. p_olw: !g!.laldad,_
p_oltico y delibera<;iQn..P.]blica. Pero a la vr:z. supone admitir que la realizacin
condiciones requiere de la superacin de los sesgos tericos
dominantes, as como la debida consideracin del cambio estructural y cultural
en cierne que, en el marco de la reivindicacin dd principio de autonoma,
afecta a las relaciones Estado-sociedad.
PuestaS en juego tales consideraciones-, aflora un
la constitucin de una. de represC:ntaein
sustentar. la. participacin ciudadaiien el-iiiarcode-1:.-;unpliacin de.la
pblica. Quines, dnde; cmo y especialniente el para. qu de aqulla, son
directamente problematizados bajo tales premisas, acordndole una :(
direccionalidad ala constitucin de arenas pblicas de mediacin entre la esfera .
estatal y la esfera social, donde puedan desplegarse las instituciones de represen-
racin social.
-Relacin rtgulativa ro vez de constitutiva de la poltica. Buena parte de los
nudos problemticos descritos, derivan de que tendencialmente la participa-
cin ciudadana se establece en una relacin constitutiva de la poltica. Su
expresin ms depurada y sus efectos ms fuertes se hacen paren tes en el modelo
del plutalismo integrativo que ha dominado la prctica al respecto.
Como ha sido ya destacado, el modelo en cuestin, invocando al pluralis-
mo, convoca a los sujetos sociales en la adopcin de decisiones y polticas
pblicas pero con base en la posibilidad de lograr su corresponsabilizacin en
ellas y/o un acuerdo ngociado que asegure su implementacin. Su resultado
es, pues, la colaboracin funcional en el ejercicio de la poltica y no la influencia
y control sobre ella. Se suscita as una delegacin de responsabilidades estatales
pero tambin una prdida de soberana poltica de las instancias de represen-
tacin social que compromete las posibilidades de que la participacin ciuda-
dana realice su potencial democratizador sobre la esfera pblica estatal.
Refuerza este riesgo el privilegio de la concertacin social que conlleva la
exclusin de actores, puesto en juego la calidad del acuerdo sobre el pluralismo
en la representacin (vid., supra, en este captulo).
La posibilidad de alterar las asimetras de la representacin en d sistema
poltico depende, en primer lugar, de cules sujetos sociales son reconocidos.
como sujetos polticos. La participacin ciudadana, al adoptar formas orgnicas
de institucionalizacin predeterminadas desde el aparato estatal y, a su vez,
radicadas en l, aun cuando no se plantee expresamente la colaboracin
funcional que subyace el modelo del pluralismo integrativo, conduce a fuvore-
cerla. En s, la institucionalizacin de la participacin ciudadana en la propia
O !67
esfera estatal tiende a inhibir ms que a fucilitar la funcin de expresin y
defensa de intereses sociales y, en defmitiva, su representacin c:n la arena
pblica. Dos mecariismos operan en esta direccin: uno directamente a
quines son usualmente convocados, y d otro, a las modalidades y los mbitos
de accin que resultan privilegiados, habida cuenta de la influencia que ellos
pueden tener sobre la prefiguracin de los sujetos.
En -.rdacin con d primero de tales mecanismos, las evidencias fcticas
sobre la institucionalizacin de la participacin ciudadana en Amrica latina
(Cunill, 1991} confirman que cuando formalmente se impulsa la participacin
ciudadana como participacin poltica (en vez de tcnica) adoptando formas
orgnicas, el Estado ha tendido a determinar un acceso diferencial de los
intereses sociales a las instancias de decisin, funcional a sus propios intereses.
La tendencia general en este sentido apunta al diseo de rganos de carcter
mixto, donde se le concede un menor peso cuantitativo a la fimcin de
representacin de intereses sociales. Pero d mismo resultado se ha logrado
estableciendo mediaciones en la determinacin de los representantes de la
sociedad civil, a travs de impedir que sean las propias organizaciones sociales
quienes los elijan, o discriminando las organizaciones que tienen la facultad de
designar o concurrir a la designacin de los representantes sociales.
Por otra parte, las modalidades y mbitos de participacin ciucladana
favorecidas mediante su institucionalizacin en la esfera estatal operan tambin
en el sentido de pre#ll':lrar sujetos sociales, afectando su capacidad de
ii!Huencia y control sobre lOs asuntos p.I6licos. La tendencia, como es natural,
.S a desarrollar tantasT6rriasaepartipaci6Ciiiiiintea:sidadesse impongan
desde la perspectiva de distintas agencias gubernamentales, en abordajes
estrictamente sectoriales, lo que adems de coartar la posibilidad de aprehender
las problemticas ms globales que afectan la vida colectiva, incide en que d tipo
de relacin fuvorecida sea ms tcnica que poltica (Restrepo, 1995). El claro
privilegio que tambin se vislumbra en Amrica Latina de apelar a los sujetos
en tanto "dientes, consumidores o usuarios" ms que como sujetos polticos,
limita su capacidad para ejercer una funcin de crtica y control que trascienda
intereses particulares. T endencialmente supone, adems, movilizar capacida-
des tcnicas que no slo pueden operar como principio de exclusin, al no estar
necesariamente presentes en los sujetos sociales concernidos, sino que marcan
sesgo en los esquemas de relacin previstos al presuponer que, ms que la
confrontacin de perspectivas, lo que est en juego es la optimizacin de
decisiones asumidas como exentas de valores.
En suma, al sus citarse una i!_elaciJin co!lStitutiva y no 'regulativa l!e la
poltica, el PQ<!:nc.W ..de..la-participaoin oiudadana como mecanismo de la
tiene; esc:!!':lS.prohabili!;lad.esdecrualizacin. La construccin de
los- "desde" el Estado abre las oportunidades no slo para un
fuvorecimiento expreso de categoras de intereses particulares, sino para la
despolitizacin de los remas en la medida en que la dinmica y ladireccionalidad
168 O Repnua.Jo /g pbco mzvi> de 14
' desde
' De all que pueda afirmarse que la constiruin-de una instirucionalidad de-
; representacin social requiere, en primera instancia, d reconocimiento por ...;
: parte dd Estado de la autonoma poltica de las asociaciones que actan como
mediadoras entre d Estado y la sociedad(" d sector intermediario"), tanto como '
la no formalizacin de su funcin de representacin social a travs de organi"
zaciones (consejos, comits, etc.) insertas en la propia institucionalidad estatal.
La autonoma poltica es tambin en este enfuque, reclamada para d propio
Estado.
-Interaccin polltica racionalizada comunicativamenu. El despliegue de la
funcin de crtica y control que histricamente ha sido asumida por la esfera :
pblica"social, reclama como condicin d deslinde entre las competencias ::
polticas que incumben tanto a la esfera estatal como a la social. La premisa
rdativa a una rdacin slo regulativa de la poltica alude a esta condicin. Pero
asumirla no significa que la formacin de las decisiones y polticas pblicas
quede eximida de la posibilidad de la intervencin ciudadana. Por d contrario,
esta posibilidad resulta abiertamente tematizada, aunque enmarcada bajo la ',
condicin de la autonoma poltica, tanto como de la deliberacin pblica,
soporte clave de la participacin poltica.
Cada vez queda ms rezagada la posicin que sostiene que d diseiio de las
polticas pblicas es una materia tcnica y no poltica, as como que su
instrumentacin eficaz incumbe a un aparato burocrtico donde la autoridad
est organizada sobre un marco jerrquico y las decisiones tengan como soporte
d conocimiento especializado de sus miembros. La que resulta cuestionada es
la fundacin positivista de esta posicin, que supone admitir que existen leyes
causales de la sociedad deducidas de asunciones bsicas, posibles de verificar por
pruebas empricas, en funcin de las cuales se constituye una "verdad" neutra,
que es a su vez posible de ser traducida en acciones por un aparato administra"
tivo tambin neutro.
En las antpodas de esta posicin, la comprensin hermenutica o interpre"
tativa de la construccin social pone de rdieve que no hay una sola solucin a
los problemas polticos o sociales, reclamando la necesidad de una concepcin
prctica de la razn que enfatiza en la importancia dd proceso de deliberacin
y de dar "buenas razones". Coincide con d racionalismo crtico en d sentido
de que es necesario d libre criticismo de las polticas y de las teoras que las
informan, pero a diferencia de la posicin popperiana, que asume en forma
absoluta que las diferencias entre posiciones normativas son irreductibles,
admite la posibilidad de cambio de la realidad social como un resultado de la
ddiberacin discUrsiva entre los sujetos concernidos.
Esta posibilidad de una interaccin poltica racionalizada comunicativa-
mente remite, sin embargo, a un "proyecto". En s, en la prctica, no est aberta
a todos los casos, ni es aplicable a cualquier condicin. Como lo recuerdan
March/Oisen (1995:169) refirindose a las conclusiones, entre otros,
R.pmmta&Wn y pAnidpacin sod4/ O 169
Madnryre: a las personas que difieren de manera fundamental en sus creencias
morales o que involucran causas, les resulta imposible razonar juntas a fin de
producir un entendimiento en torno a dlas. Bajo tales condiciones en que
existen, por ejemplo, profundas diferencias culrurales, el debate puede aparrar
ms que reunir a las personas. Estas restricciones se hacen todava ms patentes
en aquellos asuntos donde existen intereses radicalmente enfrentados y relacio- .
nes de poder profundamente dSiguales, en particular los referidos a la
disttibucin de recursos materiales, as como aquellos relativos a las polticas de
identidad. En este sentido, no puede desconocerse d hecho de que la poltica
como lucha de fuerzas --confrontacin, dominacin, negociacin, resisten-
cias, etc.- tiene un espacio de accin significativo. Pero, al mismo tiempO, si
hay acuerdo sobre la importancia de la diversidad no slo entendida como valor
(d respeto al otro), sino como hecho (sociedades crecientemente fragmentadas
y diferenciadas), e incluso como motor del cambio social, la conjuncin de
discusin pblica, criticismo yoposjcin sosteniendo la formacin de voluntad
y opinin polticas deberan constituirse en "ideales" a perseguir. La posibili-
dad, a su vez, de que la racionalidad comunicativa se aplique a la resolucin
efectiva de problemas, avalarla este reclamo.
Ahora bien, la recuperacin de un moddo de formacin de polticas que
es discursivo, democrtico y participativo "tiene importantes consecuencias
prcticas, en tanto reivindica la competencia de los ciudadanos comunes y de
los intereses concernidos para intervenir en la formacin de la.voluntad poltica
y, especficamente, recupera su capacidad de hacer propuestas de polticas
pblicas. En este sentido, remite, por una parte, al disefi.o de polticas en una
esfera pblica autnoma (Dryzek, 1990; Fox/Miller, 1996) que supone
desafiar abiertamente el monopolio de los espacios de la constirucin de las
polticas pblicas. Por otra parte, problematiza sobre las relaciones entre
"poltica y administracin" dentro de la esfera estatal y, consecuentemente,
entre diseiio, definicin e instrumentacin de polticas pblicas, ratificando las
conclusiones fcticas y los estudios que muestran que no existen lmites precisos
entre ninguna de tales esferas ni procesos. Esto no slo supone reconocer que
los propsitos de las polticas se pueden ver distorsionados por la complejidad
y dinmica informal de la burocracia (Jacobs, 1993), sino que supone admitir
que la ley deja a las agencias administrativas un espacio de discredonalidad
considerable para la interpretacin e instrumentacin de las polticas y, por
ende, paraunadefinidncontexrualdellnters pblico (Stivers, 1990). Siendo
as, d fortalecimiento de una instirucionalidad de representacin social remite
tambin a la necesidad de la creacin de una estructura de oportunidades
polticas en los distintos mbitos de esfera estatal donde se diseiian -o
interpretan- polticas pblicas, capaz _de posibilitar un dilogo emprico y
normativo enrrelos actores pblico-estatales y pblico-sociales. En definitiva,
si efectivamente existen grados de discrecionalidad para una definicin contextua!
dd inters pblico y si, de otra parte, la participacin poltica, segn un
' _, .
\__
170 O &p..,..,,!. pbli&o tNvls d. HOci<
principio democrtico, exige de la igualdad y del pluralismo poltico, no hay
sustentos tericos ni normativos que puedan justificar la configuracin unila-
teral de las polticas pblicas. Bajo esta perspectiva, las agencias gubernamen-
rales, al constituir un espacio privilegiado para la definicin e implementacin
de las polticas pblicas, no podran eximirse del establecimiento de una
relacin participativa con los sujetos sociales concernidos a efectos de una
construccin plural del inters pblico.
El "dnde" de la participacin ciudadana queda as perfilado, revelando
por oposicin que si ella es promovida slo en el espacio local y/o en servicios
pblicos singulares, la consecuencia prctica es la fragmentacin de los mbitos
y, por ende, de los sujetos sociales en tanto sujetos polticos, inhibiendo su
capacidad de incidencia en las decisiones que afectan los asuntos globales. La
interaccin poltica racionalizada comunicativamenre recupera expresamente
esta dimensin de globalidad, reclamando la intervencin soci.l en la poltica.
Por otra parte, su nfasis en la razn prctica, unido a la nocin de una relacin
slo regulativa de la poltica, deslinda la participacin ciudadana en funcin de
la ampliacin del espacio pblico respecto de la que slo se pone al servicio de
la colaboracin en la administracin de los servicios \'el participante adminis-
trativo") y en funcin de la concertacin social ("el privilegio del acuerdo").
En suma, la interaccin poltica racionalizada comunicativamente, admi-
tida aqu como una premisa de la institucionalidad de representacin social,
llama la atencin sobre la importancia de una esfera pblica autnoma de
deliberacin sobre las polticas pblicas, pero no se limita al mbito social sino
que presupone una interaccin comunicativa con los actores pblico-estatales.
A estos efectos, sin embargo, resulta central el carcter que adopte la estructura
de oportunidades que es abierta desde la esfera estatal para posibilitar la
interaccin con los actores sociales. Quines y bajo qu carcter stos son
convocados, resultan variables crticas en la determinacin de la medida en que
la participacin ciudadana puede reforzar o no la institucionalidad pblica.
-Pluralismo de la representacin social y politca. Al reclamar la necesidad
de la existencia de una estructura de oportunidades en los distintos mbitos de
la esfera estatal para la interaccin poltica con los sujetos sociales, queda
implcitamente asentado el riesgo de la corporativizacin del aparato del
Estado. Centrarse exclusivamente en el reconocimiento furmal de las organi-
zaciones que poseen medios para intervenir en los asuntos pbliCos remarca esta
posibilidad, purliendo devenir en el reforzamiento de las asimetras de la
representacin social en\d sistema poltico. Por otra parte, como lo muestra la
prctica, la sola apertura de canales de participacin no asegura el pluralismo,
dado que la estructura de desigualdades socioeconmicas se refleja en la
estructura de oportunidades polticas. Esto, por su parte, previene sobre los
riesgos del modelo de la representacin funcional de intereses por sobre la
- territorial.
Para que la participacin ciudadana pueda insertarse en un proceso de
RqJresentacin y panidpaciJn social O 1 71
transmutacin de las asimetras en la representacin, ella debe poder traducirse
en la expresin y defensa de los intereses sociales sub representados, as como
crascender la mera expresin de intereses particulares. Las implicaciones
prcticas de ambas cuestiones son diferentes. La primera supone apelar al
principio de la discriminacin positiva para la creacin de una estructura de
oportunidades a la participacin ciudadana. La concepcin de "ciudadanas
diferenciadas" reclama, de hecho, que hay dos razones por las que la igualdad
genuina requiere la afirmacin en vez de la eliminacin de las diferencias.
Primero, en atencin a que los grupos social y culruralmente excluidos estn en
desventaja en el proceso polrico, slo es posible compensar al menos en parte
su situacin de exclusin, por la va de la provisin de medios institucionaliza-
dos para su explcito reconocimiento y representacin. En segundo lugar,
porque tales grupos a menudo tienen necesidades distintas es que ellas pueden
slo ser sarisfechas a travs de polticas rliferenciadas (Young, 1995). La
representacin garantizada en los cuerpos polricos y el derecho de veto en
polticas que los afectan, constituiran ejemplos de la creacin de una estructura
de oporrunidades polticas para habilitar la influencia de los grupos que
requieren de una representacin especial en el sistema poltico.
La segunda conrlicin reclamada para que la participacin ciudadana
pueda contribuir a transmutar las asimetras en la remite a la
necesidad de trascender la mera expresin de intereses particulares. Se sostiene
que perseguir d auto-inters es el anatema de la racionalidad comunicativa
(Dryzek. 1990: 44). En s, de acuerdo con la perspectiva adoptada,la partici-
pacin ciudadana no est orientada a facilitar la expresin de los grupos de
inters cuya lgica opera segn clculos racionales de equilibrio de fuerzas y
cuyos resultados se expresan en acuerdos negociados. La interaccin poltica
racionalizada comunicativamente, ms que a intereses privados en competen-
cia, se aplica a rliferentes concepciones del inters pblico. Barber (1984)
remarca en este sentido las diferencias entre la poltica centrada en la negocia-
cin y el intercambio respecto de intereses particulares, con la poltica de
"transformacin" de intereses privados en valores defendibles pblicamente a
travs del debate, y su confrontacin con otros que ya se han legitimado por el
pblico o por los "pblicos" concernidos (Wolfe, 1997). Esta posibilidad de
una poltica de transfOrmacin es ac resaltada Pero, sobre todo, la necesidad
de que puedan ser integrados en la agenda pblica asuntos de inters colecrivo,
que no son rematizados por los partidos polticos o, en general, por los actores
polricos trarlicionales. Por ello es que la participacin ciudadana interpela
centralmente a las asociaciones voluntarias que, movilizadas por fines pblicos,
no buscan la distribucin de ventajas relativas en una organizacin dada, sino
desarrollar una poltica de influencia sobre el sistema poltico, orientada a
cambiar reglas de juego (Cohen/Arato, 1992). No podra, sin embargo,
descartar ni la representacin funcional ni la interpelacin a inrlividuos siempre
que su participacin se exprese en tanto ciudadanos. Respecto de stos, d sorteo
172 D &mua,., lo pblico a tTaVis d./a wcida
es, desde esta perspectiva, un procedimiento vlido para asegurar un microcosmos
estadsticamente representativo que pueda llegar a ser, a la vez, deliberativo.
Como lo destacaFishkin (1995: 146), la eleccin por sorteo constituy uno de
los pilares de la democracia areniense. De hecbo, se usaba para elegir gran parte
de los cuerpos polricos (el Consejo o Senado, y los Jurados), a los magistrados .
y a cuerpos administrarivos tales como los supervisores de las obras pblicas. Las
principales excepciones eran cienos cargos que requeran una experiencia
especial, como los militares y los funcionarios de obras pblicas. Lo que en todo
caso destaca, es que la propia asamblea de ciudadanos -versin paradigmtica
de la democracia direcra- estaba subordiJ,tada a las decisiones polticas de una
institucin representativa, los "jurados populares", compuestos por grupos de
ciudadanos sdeccionados mediante sorteo, autorizados para reconsiderar y
revocar explcitamente las decisiones de la asamblea.
Respecto de la representacin funcional, siendo hasta altora la diJnensin
privilegiada de la participacin ciudadana, el problema central parecerla
consistir en asegurar arreglos procedimentales que puedan neutralizar o al
menos minimizar los riesgos que produce sobre la igualdad y el pluralismo
poltico, tanto como impedir influencias indebidas --en tanto exgenas a los
sujetos- en d proceso de la formacin de la voluntad poltica. Vuelven, pues,
en tales sentidos, pregunras que ya fueran formuladas (vid., supra, en este
captulo). Cmo es posible, sin afectar el principio de la igualdad poltica, que
los intereses que no pueden ser organizados a travs de la representacin
territorial, tengan expresin y oportunidades de defensa? O sea, cmo posibi-
litar la incorporacin de los intereses colectivos y difusos en el proceso polrico.
Cmo, por otra parte, de abrirse esta posibilidad de la representacin funcio-
nal, puede a la vez lograrse que las diferencias en el acceso a los recursos de poder
poltico, producto de las desigualdades econmicas y sociales, no se reflejen en
diferencias en la estructura de oportunidades polticas entre los intereses
sociales? Finalmente, cmo se puede lograr mhibir la discrecionalidad de las
instancias gubernamentales en la definicin de los intereses sociales convocados
y, por ende, dismmuir la probabilidad de que se refuerce, desde el Estado, las
asimetras en la representacin social, tanto como el riesgo del paternalismo?
Como se resefiar a continuacin, existen experimentos institucionales y
propuestas que apuntan en cada una de las direcciones sugeridas. En suma, ellos
llaman la atencin respecto de que la creacin de oportunidades para la
deliberacin y la igualdad poltica puede significar mltiples variantes, desde
apelar a una muestra aleatoria deliberativa de ciudadanos, hasta recurrir al
prmcipio de la discriminacin positiva de modo de asegurar una representacin
especial a grupos excluidos del sistema poltico, pasando por "vales de represen-
tacin" a asociaciones secundarias.
-Las pmnisaspuestas m prdctica: .jemplos de disrios institucionales discursivos.
Segn lo destaca Dryzek {1990: 41), la configuracin apropiada de las
instituciones de participacin es dependiente de las restricciones y oportunida-
&pmmt4&ii y partiripa<Wn>O<U D 173
des de la situacin social existente, de las tradiciones culturales que los
participantes suscriben y de las capacidades y deseos de los actores concernidos.
Es ms, el desafio es precisamente que el diseo de las prcticas polticas y
sociales pueda ser, l mismo, un proceso discursivo en el que los participantes
ofrecen sus distintas propuestas y las someten a validacin del resto de los
participantes.
Las premisas reseadas pueden ofrecer algunas orientaciones para el diseo
contingente de las instituciones. En consecueilcia con ellas, existiran a su vez
algunos lmites, en trmmos de que la nica autoridad que podra esgrimirse es
la de un buen argumento, as como que no deberan existir barreras a la
participacin de las partes interesadas, ni una consritucin formal o normas
predeterminadas al margen de los participantes. Dryzek (1990: 41-48), que
resefia estos lmites, seala que un diseo discursivo es una institucin social
alrededor de la cual las expectativas de un nmero de actores converge: un sirio
para la interaccin comunicativa recurrente entre ellos, donde el foco de las
deliberaciones debiera mcluir, pero no limitarse, a las necesidades individuales
y coleerivas de los individuos envueltos. Su enfoque lo conduce a reconocer que
insinuaciones de diseos discursivos se encuentran en algunos intentos con-
temporneos de resolver problemas sociales conllictuales donde hay: a) un
problema no resuelto de intereses; b) cierto grado de conflicto (fines divergen-
tes); e) una tercera parte neutral; d) una discusin prolongada, cara a cara, y
gobernada por coones formales o informales de discurso razonado, de manera
que las partes envueltas tienen la posibilidad de reconstruir la naturaleza de sus
relaciones; e) el producto del proceso es un consenso razonado, orientado a la
accin; f) son ejercicios fluidos y transitorios. Ejemplos de tales prcticas
constiruiran tanto la mediacin como la negociacin regulatoria que envuelve
una negociacin cara a cara entre las partes interesadas en una regulacin
dirigida hacia un consenso razonado, con hase en el reconocimiento de los
intereses de todas las partes y el recproco escrutinio de los juicios normativos
de todas ellas.
Tales ilustraciones de diseos discursivos tienen como condicin que los
participantes no acten como representantes del Estado, corporaciones o
grupos de inters, sino como simples ciudadanos (Dryzek, 1990: 48). Su
potencial, sin embargo, es ambiguo en tanto el resultado puede ser un
compromiso negociado entre intereses particulares en vez de asuntos
generalizables o intereses defendibles pblicamente. De hecbo, los grupos de
mediacin son apelados como medios para atender a demandas conflictivas
cuando aparecen como irreconciliables, envolviendo distintos enfoques a estos
efectos (Stewarr, 1996: 35-36).
Otro ejemplo de institucin que apela a los ciudadanos pero con un
propsito distinto, es la "encuestadeopinindeliberariva" (delibrrativopinion
poll-DOP) propuesta por Fishkin ( 1995). Consiste en un mecanismo que busca
combinar la igualdad poltica con la deliberacin, creando una situacin donde '-
17 4 O &pnutmdo lo pblico a travs t ia rociedad
un grupo de ciudadanos, escogido al azar, pueda someterse a dar sus opiniones
en profundidad sobre cuestiones polticas importantes. Las condiciones socia-
les pata una deliberacin interactiva efectiva (las condiciones de la sociedad cara
a cara) intentan en esta propuesta ser recreadas de una manera que sirvan a la
democracia en un Estado a gran escala. La idea bsica es que las DOP "ofrecen
una democracia directa en grupos de participantes polticamente iguales que,
como un microcosmos estadstico de la sociedad, representan o expresan las
deliberaciones dd conjunto. La institucin es, en ese sentido, una sociedad cara
a cara directa para sus participantes y una institucin representativa para el
Estado-nacin" (Fishkin, 1995: 156). En tales sentidos, las DOP constituiran
una alternativa a los sondeos de opinin ordinarios, mostrando lo que todo d
electorado pensara acerca de una cuestin si hubiese tiempo, recursos y
oportunidad para pensar respecto de ella.
El asunto central que es levantado por esta propuesta es que para alcanzar
una deliberacin en masa, representativa a nivel nacional, slo una muestra
muy selectiva bajo condiciones cuidadosamente determinadas parece ser la
nica posibilidad realista. Fishkin propone la DOP para elegir los candidatos
presidenciales en Estados Unidos. Pero, en tanto su finalidad no es predictiva
sino prescriptiva (a diferencia de las encuestas ordinarias), se asume que las
DOP pueden facilitar la elevacin de recomendaciones que la totalidad
formulara no slo sobre candidatos, sino sobre cualquier cuestin poltica.
La institucin de los "jurados polticos" o jurados de ciudadanos, propuesta
y experimentada por el Jefferson Center for New Democratic Processes de
Minnesota, responde a la misma lgica de constituir grupos de ciudadanos
estadsticamente representativos para formular recomendaciones sobre cues-
tiones polticas especficas. Tambin la propuesta del "minipopulus", elabora-
da por Roberr Dahl (1992), apunta en la misma direccin, pero su viabilidad
es sumamente cuestionada en tanto supone un grupo de mil ciudadanos que,
acudiendo a los medios electrnicos deliberaran durante ms de un ao sobre
una nica cuestin poltica. En cambio, a diferencia del "minipopulus", los
jurados polticos tendran la ventaja de que los miembros interactan en grupos
muy pequeos (normalmente de doce personas) que intentan ser ampliamente
representativos de la poblacin, y tan flexibles como un jurado normal de doce
miembros (106). Los "paneles de ciudadanos", por su parte, constituyen un
esfuerzo por poner a dialogar a un grupo representativo del pblico con los
oficiales pblicos de manera que estos ltimos perciban las reacciones de la
(106) Fishkin (1995: 162) explica que la prctica del Jefferson Center ha sido que los jurados
locales deliberan y luego eligen representantes pata un jurado poltico a nivel nacional que
formula las recomendaciones finales. La objecin a este procedimiento estribara en que mientraS
los jurados locales tienden a ser ms o menos representativ:os de la totalidad: de la poblacin,
carcter representativo del jurado a nivd nacional dependera dd capricho de las elecciones.
Repmentadn y participacin rocial O 175
"gente misma" sobre un asunto, en vez de simplemente tomar los puntos de
vista de aquellos que cabildean desde un punto de vista o inters particular
(Crosby et al., 1986). La seleccin al azar --<On oportunidades estratificada-
mente-- de los participantes se sustenta en la necesidad de evitar la manipu
ladn de intereses especiales o de los propios representantes del Estado. Bajo
esta concepcin la participacin ciudadana ha sido promovida tanto en
procesos de adopcin de decisiones, como para explorar posibles temas de
polticas pblicas ( 1 07).
Todos los disefios enunciados, de hecho, intentan trascender la visin
tradicional de la participacin ciudadana. asentada sobre el modelo de la
representacin funcional de intereses. La apelacin a los "ciudadanos como
tales" es.su rasgo comn. Por otra parte, intentan ser tomados en consideracin
los principales factores que afectan un efectivo proceso deliberativo: tamao
apropiado del grupo, tiempo e incluso costo de oportunidad, habida cuenta de
que en general se trata de grupos pequefios (no ms de 25 miembros), que son
convocados por varios das y que son remunerados por ello. El factor ms
crtico, la disponibilidad de informacin suficiente y sobre todo no sesgada, es
usualmente tomado en cuenta a travs de la combinacin entre provisin de
insumos por parte de un stajf, presentacin de distintos puntos de vista y una
agenda abierta. Los enfoques usados a estos efectos tienden a ser muy flexibles,
pero en general se acepta que todos los factores mencionados deben estar
presentes no slo para vencer los obstculos tradicionales a la participacin
ciudadana, sino pata asegurar su legitimidad y, por ende, para mejorar la
probabilidad de que sus conclusiones sean consideradas. En este sentido, la
ms .legtira_sea eL P'ceso _en las .niellces del
pblico, ms <\illcil ser P"-!" los oficiales pblicos ignorar las recomendaciones"
(Crosbyet aL 1986: 173). - -. -
Otros diseos se orientan a confrontar expresamente perspectivas sobre un
fOr Demacrarle Processes en 1974 comenz a trabajar en proyectos de
de chta.aaaos'[. En 1984 se inicia en Estados Unidos d primer proyecto basado en un
grupo de ciudadaios sdeccionados al azar que tiene un uso oficial: elAgriculture!Water Quality
Pro jea, que =unin el impacto de la agrculmra en la calidad dd agua en Minnesota. Para una
breve descripcin ver Crosby et al. (1986}. Cabe destacar que en este caso los miembros de los
paneles fueron escogidos con base en una muestra estratificada no sobre un marco demogrfico,
.sino de acuerdo a grupos actitudinales.
Stewart (1996} seala que en Estados Unidos los jurados de ciudadanos no han sido an
utilizados en el de adopcin de decisiones, sino en el nivel local paca temas
especficos y paraexplorartemas de polticas pblicas. En este ltimo sentido, jurados nacionales
han evaluado las propuest<Ls dd presidente Ointonsobrelareforma de la salud. EnAiemaniahan
tenido tambin este tipo de uso (por ejemplo, sObre poltica de energa y consecuencias sociales
de las nuevas tecnologas de informacin) pero los jurados de ciudadanos (o planing ctJ/s) han
llegado a ser pano, en algunas reas de gobierno, del propio proceso de toma de decisiones (para
d <aso alemn, ver tambin Renn eral., 1993, 201-203).
:li,:

},;
't.!;
:,,
176 D
problema, en la bsqueda de abordajes inregradores. Este es d caso de
)"conferencias de .. \(constnsus conforencing), que han sido definic:l.
c;:;;;;U:Toroencl cual un grupo de ciudadanos hace preguntas a experto!
acerca de un tema cientfico o tecnolgico de inters social o poltico de carctec
controversia!; escucha las respuestas de los expertos; alcanza un consenso
d tema y da a conocer pblicamente sus conclusiones. El propsito expreso es
incorporar intereses y asuntos pblicos, en particular asociados con aspectos:
ticos, sociales y legales, en el proceso de la elaboracin de la poltica de la ciencfu
(Stewart, 1996). Una variante es la propuesta de "investigacin participativa",
donde el experto es reconceprualizado como un facilitador de aprendizaje
pblico y empoderamiento, al asistir a los ciudadanos en sus esfuerzos poi,
examinar su inters propio y ad.Optar sus propias decisiones en el marco
anlisis de polticas pblicas (Fisher, 1993), sobre todo en relacin con
luchas contra los riesgos ambientales en la comunidad y el lugar de trabajo. "
Por su parte, .. ieTg!J!_ey.p.l!@(para la participacin pblica en
la adopcin de decisiones, propuesto por Renn et al. (1993), constituye un
intento de integrar el conocimiento basado en el sentido comn y la experiencia
personal. el conocimiento. basado en la experiencia tcnica y el conocimiento __ :'
derivado de intereses sociales, en un procedimiento secuencial que respeta
especificidad de cada uno de ellos y los aportes que pueden hacer al proceso
elaboracin de decisiones, cuando ste envuelve una situacin de multiactores;-
multivalores y multntereses. El primer paso del modelo es la identificacin y
seleccin de asuntos, objetivos y criterios de evaluacin, una vez definido el
problema o el programa poltico. En l intecvienen directamente los grupos de :
intereses afectados y su resultado es una lista de valores estructurados
jerrquicamente que representa los asuntos puestos en juego por los afectados.
En el segundo paso intervienen expertos que identifican y miden los impactoS
de las diferentes opciones de decisin, en un proceso de confrontacin;
recproca con los grupos de inters y los patrocinadores de la iniciativa.
Finalmente, el tercer paso consiste en la evaluacin de cada opcin por grupos
de ciudadanos escogidos al azar, de acuerdo con sus propios valores y preferen-
cias. Las recomendaciones finales recaen en los paneles de ciudadanos, que son,
en definitiva, los que tienen la potestad de generar o modificar las polticas
(108), aun cuando en interaccin con los otros gcupos.
Se reconoce que el mayor logco del modelo es que los tres tipos de
contribuyen al proceso de elaboracin de decisiones de una forma
aprovecha su potencial positivo y respeta sus derechos legtimos (Renn et
1993: 203). De hecho, en contraste con las comisiones conjuntas de expertos
(108) Pua una descripcin detallada de la metodologa y de algunas aplicaciones ver Renn etal. -
(1993: Los autores tambin resefian algunas limitaciones del modelo de paneles dej
ciudadanos, as como criterios para su adopcin (p. 207-208). _,
Y }"mdpa<in =ial D 177
y ciudadanos, en este modelo cada grupo de participante es asignado a una
funcin especfica. Por atta parte, a diferencia de la negociacin con base en
grupos de intecs, el modelo "est inspirado por la meta notmativa de una
representacin justa e imparcial de todos los valores y preferencias de los
ciudadanos, estn o no organizados" (idnn, 206).
Los diseiios discutsivos que se basan en la participacin de ciudadanos
escogidos al azar, no aplican, sin embargo, a todos los temas y arenas de polticas
pblicas. Cuando hay significativas desigualdades sociales implicadas o
polarizaciones valorativas,los ciudadanos as seleccionados no son percibidos
como legtimos negociadores o interlocutores por parte de los grupos afectados.
En estos casos es requerida la representacin directa de los intereses sociales para
habilitar su influencia. Los gtupos o foros de mediacin constituyen una de las
instituciones posibles de ser empleada en los casos en que se plantea la necesidad
de la resolucin de un conflicto. Pero la mayor parte de las veces se requiere
asegurar la expresin y defensa de los intereses sociales normalmente excluidos
del sistema poltico. El problema no es menor si se considera que los disefi.os
institucionales que se basan en la representacin de intereses funcionales tienen
como principal debilidad sus dficit en asegurar la igualdad poltica, habida
cuenta de la relacin que tiende a existir entre las capacidades organizativas y
las posibilidades de participacin.
Una de las propuestas orientada a tratar de zanjar este tipo de problema ha
sido formulada por Offe/Schmitrer y recogida por Fishkin (1995: 165-167).
Ella consiste en "vales de orientados a democratizar el sistema
pluralista de ponindolo al alcance de cualquiera. La
asuncin bsica es que "si todo ciudadano ruviese un vale para representat sus
intereses y si estos vales pudieran financiar grupos de intereses que compitieran
por una oportunidad para articular esos intereses de una manera competitiva
y hacer lobby en su nombce, el modelo plutalista habra sido reformado
exitosamente de tal manera que los intereses de todos consiguieran audiencia".
Especficamente, la propuesta de Schmitter (1995) abarca tres dimensiones
interrelacionadas: a) el establecimiento de un status semi pblico a las asociacio-
nes de inters; b) el financiamiento de esas asociaciones a travs de contribucio-
nes obligatorias de los ciudadanos, quienes crean los fondos necesarios; y e) la
distribucin de tales fondos por medio de citizm vouchers. La primera respon-
dera a la necesidad de incitar a las asociaciones a operar bajo criterios pblicos,
a travs de un convenio que especifica sus derechos y obligaciones (por ejemplo,
seleccin democrtica de los lderes, transparencia de las finanzas, actividad no
lucrativa, etc.). La suscripcin del convenio permitira que sean reconocidas
como s.condary (organizational) citizms y las habilitara para recibir fondos
pblicos. Tales fondos provendran de contribuciones obligatorias de los
ciudadanos, cuestin que de hecho, con variantes, opera en algunos paises, .
como enEs palia por ejemplo, donde se deduce un porcentaje de la cuota lquida
del Impuesto sobre la Renta de las Personas Fsicas, que puede destinarse, segn
\f
\
'r
178 O Reptmlt7tdo lo pblico a travh de la sociedaJ
la preferencia manifestada por el contribuyente en la declaracin anual del
impuesto, ala Iglesia Catlica u a otros fines sociales, en cuyo caso esta cantidad_
es utilizada por el Estado para financiar, mediante subvenciones, programas
sociales gestionados por organizaciones sociales (Snchez Morn, 1995).
El planteamiento de Schmitter que hace distintiva su propuesta es, sin
embargo, la tercera dimensin: los "vales de representacinn -vouchers -.
Especficamente, estas unidades especialmente diseadas e intransferibles,
podran ser asignadas solamente a asociaciones de inters con status semi
pblico, en las proporciones escogidas por el ciudadano/contribuyente indivi-
dual (idem, 1 n). De esta manera, seran los propios ciudadanos los que eligen
a cules asociaciones se provee de apoyos financieros, pro movindose por esce
medio una equivalencia en capacidades organizacionales que mejore y pluralice
las probabilidades de representacin de intereses. En s, como lo remarca el
propio Schmitter, "the propos.d reforms focus on removing much (but not all) of
the inequalities rooted in wea!th, property andstatus that systematically discriminare
between interest in our present democracies -not by eliminating them outrigh- but
by controlling their dfects. They would recogniu and exploit persistent cleavages,
and attempt to transform these difforences in interest intensity into equivalences in
organizational capacity. They would not attempt to extract more or better
participation from the citiunry, but to make it easier for it to express iu priferences"
(idem, 181-182).
La clave del sistema de vouchers estara, sin embargo, en que si bien podra
dar a algunos de los grupos subrepresentados mejores oportUnidades de auto-
organizaci6n, en s mismo es "institucionalmente neutral". Este rasgo, que
supone que no existe un compromiso en beneficiar ningn inters o causa en
particular, es tambin apoyado por Offe (1995: 131), quien remarca en la
necesidad de que los arreglos propuestos deberan ser estrictamente
procedimencales y de inters-neutral en su naturaleza.
Un arreglo procedimental de tal carcter es una de las posibilidades que est
abierta para reducir las desigualdades en la capacidad para desarrollar acciones
colectivas a traVs de grupos sociales, sea que ellos representen intereses, causas
o derechos. Pero su virtualidad no slo estribara en lo anterior, sino en que
adems permitira obviar los riesgos de los arreglos institucionales que devienen
en una influencia manipuladora sobre el proceso de furmacin de voluntad
poltica (a travs de ofrecer incentivos especficos ala formacin de asociaciones
secundarias y a su operacin en el proceso poltico), usualmente percibidos
como esquemas o "paternalistas" de intervencin social, tal
como sera el caso del neocorporacivismo, e incluso, del pluralismo corporativo,
o la propuesta de la "democracia asociativa", si sus soluciones son consideradas
desde un estricto punto de vista normativo.
La neutialidad de un arreglo procedimental del tipo de los vales de
representacin no impide, sin embargo, la posibilidad y necesidad de garantizar
la representacin de derechos colectivos y difusos, y en particular, de identida-
1
&pmmtacin y participacin social O 1 79
des culturales, a travs de la intervencin de los grupos que ejercen tal
representacin en las polticas pblicas. Menos an habida cuenta de la
creciente demanda social en este sentido ( Cohen/ Arato, 1992). El asunto clave
es que, deslindada esta propuesta de las crticas antes referidas, debera apelar
cambin a una batera de procedimientos que, remitiendo a criterios de
"publificacin", impidan d ejercicio de la discrecionalidad en su seleccin,
preserven las organizaciones sociales preexistentes, tanto como que minimicen
la qrecha entre representantes y representados.
En cualquier caso, los problemas de la representacin no slo estn vin-
culados a dficit cuantitativos en las capacidades de organizacin. Un sistema
de vouchers no puede enfrentar los problemas de orden cualitativo, sobre todo
de los gn1pos socialmente ms desfavorecidos y/o discriminados. Por ende,
arreglos tales como la disposicin de la Constirucin de Colombia en el sentido
de asegurar una representacin expresa a las comunidades indigenas y negras,
son de particular relevancia. En s, un paso indispensable es proveer mecanis-
mos para asegurar la representacin especial de grupos sociales oprimidos o con
especiales desventajas de expresin, en la formacin de la agenda poltica y de
las polticas pblicas. Como lo seala Young (1995a: 211): "Dado que los
grupos privilegiados tienden a estar bien representados en posiciones de poder
e influencia dentro de las instituciones polticas y econmicas, la promocin de
la justicia procedimental y la difusin de las diversas necesidades, intereses y
perspectivas requieren de un balance entre ese privilegio y la representacin
especial". Bajo esta misma perspectiva, en circunstancias donde el problema
organizacivo no es-slo de orden cuantitativo, dado los c.; coseos" de su mante-
nimiento, los arreglos no orgnicos pueden constituirse en mejores medios para
nivelar las oporrunidades de influencia social.
Ms all de los contenidos especficos de las distintas propuestas, lo que se
pone sobre d tapete es la importancia del asociacionismo crtico a efectos de
asegurar la representacin de los intereses sociales, y la posibilidad de que su
expresin a travs del sector intermediario tenga cabida en el sistema poltico.
El desafo de la institucionalidad al respecto, en todo caso, es no slo tener en
cuenta el principio de la discriminacin positiva, sino el conjunto de las
premisas que apuntan a asegutar igualdad poltica y deliberacin, junto con
autonoma poltica de la participacin ciudadana en relacin con el Estado, as
como aplicarlas al interior de sus propias prcticas.
Cabe reiterar, finalmente, la importancia de diseos discursivos expresa-
mente orientados al control del aparato pblico. La influencia en las decisiones
y polticas pblicas no necesariamente es asegurada interviniendo en las
decisiones, sino inicindolas o bloquendolas. En Amrica Latina, la asigna-
cin de un rol expreso a las organizacio11es territoriales de base en la vigilancia
de los entes municipales (Bolivia) y la creacin de veeduras ciudadanas
(Colombia), pudieran ofrecer una alternativa en este ltimo sentido.
Resta a continuacin adentrarse en la dimensin de la participacin de la
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180 D
sociedad civil en la gestin de programas o servicios pblicos. Sostendremos
que en el marco de la ampliacin de la esfera pblica, tambin respecto de
dimensin existiran ciertas condiciones a satisfacer.
2. La institucionalidad de participacin social en la g<Stin de programas
servicios pblicos
La participacin de la sociedad civil en la produccin de bienes pblicos
constituye un tema de la mxima relevancia en d marco de la rearticu
las relaciones del Estado con la sociedad que se suscita desde la dcada
ochenta. Mltiples problemas pueden ser identificados a este nivel, cuya fuente
proviene de ambos ejes.
Al centrar la atencin en la ampliacin de la esfera pblica, se delimita, sin
embargo, un foco de anlisis particular: los factores que fucilitan la auto
organizacin social. Los diversos estudios relativos a1a accin colectiva destacan
dos factores al respecto, el tejido social y la horizontalidad en las relaciones .
sociales. Ambos representan condiciones para la existencia de capital social,
clave para favorecer una mayor autonoma de la sociedad y para asegurar la
limitacin del poder del Estado.
Con base en ellos pueden ser problemarizadas las distintas modalidades de
provisin de sesvicios pblicos por medios privados y determinadas, en
consecuencia, algunas premisas que sera preciso considerar para d fortaleci-
miento delainstitucionalidad de participacin social, cuestin que es abordada
a continuacin.
l. El respero a la automotivacin m la accin pblica: la institucionalidad de
solidaridad. El cipo colegial de formacin social constituye una de las condicio-
nes bsicas para suscitar la cooperacin voluntaria y d compromiso sostenido.
Esta clase de furmacin slo puede ser asegurada por la fidelidad de los acrores
a las normas que mantienen la integridad y la calidad de la intesaccin social.
El zenit de la interaccin social colegial puede ser enconrrado en la idea de
comunidad, definida en trminos de rdaciones recurrentes, directas y red pro- ;''
cas entre individuos con algn grado de inters comn (Dryzek, 1990: 84 yss.).
La accin discursiva all implicada, facilita la provisin de bienes pblicos de
una manera descentralizada y no coercitiva, y constituye d sustento de la
posibilidad de promover una accin colectiva de cipo voluntario, entre otros
casos, en los que existe una dependencia a un mismo recurso.
En efecro,lassituaciones de este ultimo cipo ( CPR)
evidencian que las normas compartidas, que reducen el costo del monitoreo y
de las sanciones, pueden ser vistas como capital social a ser utilizado en la
solucin de problemas CPR. ,
Habida cuenta de la interdependencia que puede existir entre las acciones
de distinros sujetos, al punto que lo que unos hacen afecta a los otros, Ostrom
(1995), acudiendo a estudios empricos, muestra que el paso de una
independiente a otra en la cual los implicados adoptan estrategias coordi-
nadas para obtener mayores beneficios conjuntos o reducir perjuicios,
yp4Tiidpacin sod41 O 181
direcramente determinado por los principios que guen los arreglos institucio-
nales.
Tanto la recria de la empresa como la del Estado envuelven arreglos
institucionales en los que las reglas en uso son discinras de la estructura de la
accin independiente; pero la empresa y d Estado, a su vez, suponen recurrir
a fuerzas =ernas a los propios participantes para lograr su compromiso
sostenido y, en funcin de ello, requeren de un sistema de control tambin
ex:rerno para monitorear el cumplimiento de las reglas por parte de los
participantes. En ambos casos la organizacin es, de hecbo, heternoma. La
auto-organizacin, en cambio, constituye un arreglo institucional expresado en
reglas que suponen incentivos voluntarios para la accin colectiva, tanto como
un compromiso estable (sin recurrir a una fuerza externa) y un monitoreo
muron. Ostrom (1995: 91) detecra que el establecimiento de incentivos tales
-que activen la voluntad de los sujetos concernidos para comprometerse a
conformar un conjunto de reglas operacionales que coordinen su accin, tanto
como que los induzcan a monitorear la confOrmidad con tales reglas y a replicar
tales instituciones, est asociado a los siguientes principios de diseo institucio-
nal: a) lmites claramente definidos; b) congruencia entre las reglas de apropia-
cin y provisin y las condiciones locales; e) escogencia colecriva de las reglas
operacionales;- d) monitoreo mutuo o al menos sometido al control de los
participantes; e) sanciones graduadas; f) mecanismos rpidos y expeditos de
resolucin de conflictos; g) reconocimiento de los derechos de fijar colectiva-
mente los modos de- organizarse.
Tales principios de diseo institucional enf..rizan en la importancia del
acuerdo y en definitiva, del establecimiento de relaciones sociales simtricas a
efectos de suscitar un compromiso voluntario capaz de ser, a su vez, sostenido
a lo largo del tiempo para beneficio comn. En ellos est implicado el desarrollo
de" comunidad" como creacin de bienes pblicos y de fines pblicos. Barber
(1984) extiende y radicaliza los principios referidos, remarcando la relacin
entre la conformacin de un juicio poltico a travs de un proceso discursivo,
la aplicacin de ese juicio como roma de decisin colecriva y su realizacin
como trabajo comn y accin comn, a efectos de la creacin de comunidades
cvicas.
Existe consenso en que la que representa estos principios
esr constituida por rodas aquellas organizaciones de carcter volunrario en las
que se defienden intereses pblicos a travs de la gestin colecriva de sus
miembros. Pero esta institucionalidad no es homognea. S u expresin ms
. depurada es el asociacionismo volunrario, es decir la entrega voluntaria de
acrividades y de tiempo personal puestos en comn con otros para realizar
objerivos compartidos. Involucra tambin rodas las prcticas de autoayuda,
cualesquiera sean sus.gtados de fOrmalizacin (Fernandes, 1994). Esros mbi-
tos autodeterminados de interrdaci6n social se caracterizan, adems, por ser
autosustentados, en el sentido' de que los recursos que dan lugar alasacisf..ccin
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182 o a travis t la sociedad
de una necesidad colectiva se basan en la solidaridad. El voluntariado y
asociaciones de base, as como todas aquellas prcticas formales o informales
que a partir de la percepcin de carencias propician una experiencia colectiva,
estimulando la prctica de la solidacidad, expresan propiamente este mbito
pblico voluntario, que da cuenta de la creacin de comunidad y, consecuen-
temente, de capital social.
En razn de tales rasgos y con base en tal vircualidad, sus rdaciones con el
Estado son particularmente problemticas. La institucionalidad en referencia,
excepto en lo que concierne al voluntariado, opera en general para los miembros
asociadosc Posibilita as d establecimiento de lazos primordiales entre los .
miembros, que constituyen el cimiento de la aparicin de relaciones comuni- >'
tarias y, con ellas, de redes de compromiso cvico. Las acciones colectivas se
sustentan adems en relaciones de carcter horizontal entre los participantes,
Son, en este sentido, comunidades propiamenteautogobernadas. Sin embargo,
cuando se convoca este tipo de institucionalidad para intervenir en programas
que son prefigurados desde las instancias gubernamentales, la posibilidad de
activar su cooperacin funcional tiende a privar sobre la necesidad de preservar
y. eventualmente, potenciar esta institucionalidad. en tanto espacio comple-
mentario de produccin de bienes pblicos. Aparece as, en. primer lugar, el
riesgo de que los actores sociales que actan como sujetos de la participacin
sean construidos por el propio Estado a travs de la creacin de instancias
especiales. De esta forma, no slo se estimula la aparicin de una tensin con
las organizaciones sociales preexistentes, sino abiertamente se promueve su
desintegracin (109). En segundo lugar, las capacidades de autogobierno se
pueden poner en riesgo, y con ellas, la horizoncalidad de las acciones colectivas
al exponerse a una lgica instrumental y al sustraerse las decisiones fundamen-
tales de su mbito.
Habida cuenta de tales evidencias, exhibidas por la mayora de los progra-
mas gubernamentales que convocan a esta institucionalid.ad, desde ella sude ser
reclamada la total independencia del Estado (Capella, 1993). De hecho, la
posibilidad de que las relaciones con d Estado pueda adoptar un carcter
virtuoso dependera estrictamente del cambio de enfoque al suscitar tales
relaciones. En vez de pretender crear canales institucionales para involucrar este
tipo de organizaciones sociales en actividades que competen a la esfera estatal,
(109) Entre los programas sociales que han sido desarrollados en Amrica Latina en vinculacin
con la sociedad civil, d.esraca d Programa Nacional de Solidaridad, PRONASOL, implantado
en Mxico durante la presidencia de Carlas Salinas de Gortari. Este programa de mbito nacional
pretenda sustentarse, entre Qtros, .en d principia dd respeta de la organizacin social. Cre, sin
embargo, ms de 250.000 Conts de Solidaridad que de acuerdO con todas la.s evidencias
dispaniblessetradujeton en la lesin dd tejido social preexistente. Por dems, laCondicionalidad
de las aportaciones gubernamentales a la exigencia de constituir tales comits, los tom altamente
inestables.
&pmmtm:in y partit:ipacJn social O 183
los programas exitosos (Pratesl Andrade, 198 5) dan cuenta de una inversin del
paradigma, en trminos de que el Estado slo se plantea apoyar a esta
institucionalidad en el marco de la preservacin de su autonoma institucional,
de manera de no lesionar el capital social desarrollado ni enajenar su capacidad
para negociar libremente las mejores opciones que a su fortaleci-
miento.
La institucionalizacin de la participacin social desde la esfera guberna-
mental es, de hecho, descartada en este tipo de modelo, y por ende, la intencin
de crear un canal institucionalizado de relacin Estado/sociedad. Lo opuesto,
es decir una relacin sociedad/Estado, es ilustrada por aquellos programas que
consisten en oferta de recursos por parte del Estado para las comunidades de
bajos ingresos, las que a travs de sus asociaciones proponen proyectos de su
intert's, que en caso- de ser aprobados son ejecutados por ellas mismas.
agotndose ah las relaciones institucionales entre el Estado y la comuniclad.
Algunos Fondos de Inversin Social que operan en Amrica Latina intentan
adoptar este modelo de relacin que involucra actuar en funcin de la demanda
de la sociedad, apoyndose incluso a tal efecto ms en el mecanismo de los
concursos que en el de las licitaciones para la transferencia de recursos a la
sociedad (11 O). Mltiples experiencias locales se basan en este ltimo pararligma.
La cuestin central que en cualquier caso est en juego es la posibilidad de
activar oportunidades para aumentar las capacidades de desarrollo de la
organizacin social. Segn lo muestran las experiencias prcticas, la comple-
mentacin de aCciones entre Estado y comunidades puede aumentar tales
oportunidades si se enmarca bajo condiciones como las anotadas. Sin embargo,
esta institucionalidad de participacin social se caracteriza porque su aporte a
la produccin de bienes pblicos es automotivado y, en general, autosustentado.
Bajo dichos trminos, esta esfera de accin pblica conecta directamente con
la dimensin cultutal y tica de construccin de ciudadana, donde el eje clave
de las relaciones sociales es precisamente el fomento de la solidaridad. U na parte
de la institucionalidad en referencia est, de hecho, constituida por organiza-
ciones sociales que promueven movimientos sociales en esta direccin, como
lo es por ejemplo el Movimiento de Accin Ciudadana contra el Hambre
generado en Brasil desde una organizacin no gubernamental. Otra parte
significativa de las ONG, sin embargo, apda a un modelo rlistinto de
produccin de bienes pblicos, en el que convergen crecientemente los
esfuerzos del Estado por transferir parte de sus funciones a la sociedad civil,
cuestin que se revisar a continuacin.
corresponsabilidad ONG-sector estatal m la produccin tk bien.s
(110) Es d caso, por ejemplo, dd FOSIS de Chile que utiliza en parte de sus programas d
mecanismo de concursos ms o menos abiertos, donde los propios ejecutores presentan
propuestas de trabajo y no se limitan a licitar obras ya definidas.
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184 D
pblicos: la institucionalidad de mtes privados de smJicio pblico. En el denomiC
nado Tercer Sector destaca el segmento de las Organizaciones no Guberna-
mentales, ONG, y en particular, de aquellas orientadas a la prestacin de
servicios pblicos, susceptibles a estos efectos de ser deslindadas de aquellas que
tienen exclusivamente fines polticos (conectadas con la instirucionalidad de
representacin social) o que existen para el beneficio de sus miembros (colegios
profesionales, clubes deportivos, etc.). Las ONG que se dedican a prestar
servicios, si bien tambin se definen genricamente como asociaciones volun-
tarias altruistas (Giner/Sarasa, 1995: 77), no son directamente asimilables al
asociacionismo voluntario autosustentado referidoprecedentemente. En gene-
ral, a diferencia de ste, se trata de organizaciones. formales que, en tanto su
radio de accin trasciende d de sus miembros asociados, requieren de medios
externos a la asociacin misma para su subsistencia. Surgido al margen del
Estado y muchas veces en oposicin a ste, parte significativa de su financia-
miento enAmricai.atinahadependido de agencias internacionales filantrpicas.
Sin embargn, frente al debilitamiento de ese tipo de financiamiento, la
asociacin con instancias gubernamentales y con agencias multilaterales cre-
cientemente marca esta instirucionalidad.
Coincidiendo con un movimiento que desde el Estado promueve la
transferencia de funciones a entes privados sin fines de lucro, se perftla as un
mbito de iniciativas privadas que tiende a tener un financiamiento pblico
para la provisin de servicios pblicos habirualmente asociados a los servicios
denominados de "calidad de vida", tales como educacin, bienestar, culrura,
medio ambiente y ocio (Casey, 1996:183), y cuyo crecimiento ha sido
vertiginoso en las ltimas dcadas. Por supuesto, tampoco se trata de un sector
homogneo. En parte est constituido por aquellas organizaciones sin fines de
lucro que tienen como nico objetivo la provisin de servicios, avalados por una
supuesta virtud tanto en la adaptacin a pblicos especficos -por su mayor
autonoma administrativa y financiera respecto de las agencias estatales-
como en sus capacidades de innovacin y .economa de recursos. Eficacia,
eficiencia, flexibilidad, adems de. la satisfaccin de demandas no cubiertas por
el Estado ni por el mercado, son objetivos esgrimidos para apoyar la prestacin
de servicios pblicos a travs de ONG. Pero la importancia de este sector en
relacin con el refuerzo de la insrirucionalidad pblica no estribara slo en esto,
sino, en especial, en el carcter multidimensional del rol que pueden cumplir
a tales efectos. De hecho, una parte importante de las instituciones que
conforman este mbito se caracteriza por conjugar un aspecto econmico de
prestacin de servicios y uno poltico. En s, la prestacin de un servicio es
considerada por tales organizaciones como un objetivo intermedio, siendo el
principal el "ernpoderamiento social", o d desarrollo comentario, o el desarro-
llo social. En tal sentido, pretenden contribuir al surgimiento y fortalecimiento
de capacidades de organizacin, autovaloracin y articulacin de demandas de
comunidades humanas que viven en condiciones de pobreza, capacidades que,
Repmentad'll. y participacin..social O 185
se presume, son uno de los prerrequisitos ms importantes para que" tales
comunidades puedan superar esa condicin (Navarro, 1993: 22). De manera
que, por una parte, su contribucin se expresa tanto en la intermediacin entre
d gobierno y las comunidades de base, como en el ernpoderamiento social; y,
. en trminos ms globales, en la preservacin de valores democrticos tales como
el altruismo, la integracin social, la autoayuda, la cooperacin, el plutalismo
y la participacin social (Casey, 1996: 186). Con base en este rol poltico, se
orientan a pluralizar d ambiente institucional, proveyendo nuevas estructUras
de asociacin para la expresin y defensa de los intereses sociales, sobre todo de
los sectores populares. Conforman, por otra. parte, una alternativa institucional
al modo centralizado de prestacin de servicios pblicos, dado que su flexibi-
lidad y por ende, su capacidad de adaptacin, posibilitan, en
principio, la propia adaptacin de los servicios pblicos a las necesidades de
pblicos especficos, cuestin que la normativa que gula la prestacin de los
servicios pblicos por parte de las agencias gubernamentales, en general no
admite.
De manera que puede estimarse que la contribucin de este tipo de ONG
al fortalecimiento de la esfera pblica, es doble. Por una parte, de apoyo a la
auto-organizacin social, en razn a su foco en d empoderamiento social y, en
particular, en el desarrollo de capacidades y habilidades para que las propias
comunidades resuelvan sus problemas. Por otra, de _desarrollo de una
insrirucionalidad orientada a la prestacin de servicios pblicos bajo los
principios de la adaptabilidad y de la solidaridad social. Apelando a esta ltima
contribucin, en Europa, en el mbito de la asistencia social, esta frmula de
cooperacin gobierno-ONG se estara convirtiendo en el modo preferente de
gestin delos servicios (SnchezMorn, 1995). Sin embargo, esta colaboracin
no est exenta de riesgos. En primer lugar, destaca (Stiefel/Wolfe, 1994: 217)
la contradiccin entre el enfoque conceprual de trabajo por proyectos, promo-
vido por los gnbicrnos, y el enfoque del trabajo participativo. El primero, entre
otros, supone intervenciones sectoriales, limitadas en el tiempo, y logros
definidos cuantitativamente. La emergencia de organizaciones participativas,
en cambio, exige un proceso de largo tiempo de modificacin gradual de las
relaciones sociales, donde se construye una autoconfianza colectiva, se exploran
alianzas, etc. De modo ms general, la tensin entre la orientacin a la
produccin de servicios y sus tareas polticas, comienza a ser advenida por las
propias ONG (Lpez, 1995), asumiendo que puede ponerse en riesgo su
contribucin al fortalecimiento del sector popular a travs de la moviJizacin
de su participacin social. La orientacin baciala produccin de servicios puede
crear, de hecho, un estmulo ala profesionalizacin de las vas de captacin de
recursos econmicos y humanos, presionando asfhacia la burocrarizacin y
mercantilizacin del altruismo (Giner/Sarasa, 1995: 84).
En definitiva, la aparicin de rasgos como los anotados, insina que los
efectos solidarios en general, y las capacidades de las ONG para movilizar la
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186 D
a travs M la socieati
participacin social, estn en inversa relacin con las presiones que se
hacia la introduccin de una lgica mercantil en su
provisin de un flujo estable de recursos y la plena autonoma organizativa soi
destacadas como condiciones que pueden evitar la mercantilizacin. A su ve\
la introduccin de los principios de la participacin y de la transparencia en
acceso a los mecanismos de financiamiento, resultan clave para -
clientdismo politico. As, por ejemplo, como lo destaca Snchez
(1995), en Espaa, dada la manifiesta preferencia en el reparto de los
hacia entidades ideolgicamente afines al partido gobernante, la legislacit
obliga ahora a distribuir las ayudas previa convocatoria pblica en la que .
determinan explcitamente -con d concurso de una comisin
de ONG-los criterios de prioridad para la valoracin tanto de
solicitantes como de los programas para los que solicitan las ayudas, y se
pblicos los resultados (111). Soluciones de este ripo estn siendo adoptadasi
por los Fondos de Inversin Social en Amrica Latina que
contemplan programas de apoyo a ONG.
Al estar implicados financiamientos pblicos surge, sin embargo, un nua<>j
problemrico clave: la instirucionalidad regulatoria. Es reonocido el hecho dei
que este tipo de organizacin escapa a los contrOles propios del
a los del electorado y, en muchos casos, por ausencia de procedimientos
democrticos, a los de sus propios asociados (Giner/Sarasa, 1995; Aquinak
Bekke, 1993). En Espaa, la normativa al respecto establece que las entidades:,i
subvencionadas deben someterse al control a posuriori de la
con obligacin de restituir lo percibido si no le dieran el destino previsto
incumplieran las condiciones del ttulo subvenciona! (Snchez Morn,
Otras soluciones innovadoras involucran directamente a la ciudadana en
ejercicio del control. Es el caso de las "veeduras ciudadanas" que a parrir
1996 se estn implantando en Colombia con el propsito de que, ya sea
forma individual u organizada, pueda operar un control social toda vez
exista un financiamiento pblico involucrado. La combinacin de un
social con un control de resultados ejercido por el Estado, junto con
implantacin de sistemas de contratos de gestin para asegurar derechos
obligaciones recprocos entre el Estado y las organizaciones sociales, tambin;
estn siendo contemplados en Brasil (vid. Proyecto de Ley sobre Organizacio-i
nes Sociales, elaborado en 1996). De hecho, demandas de fundamentaf,
(111). Segn refiere Snchez Morn (1995: las priodades se definen previa
la Comisin Representativa de las ONG sin fines de lucro de mbito nacional, que existe
Ministerio de ,Asuntos SOciales. La valoracin de las solicitudes presentadas, de acuerdo
criterios preestablecidos, se lleva a cabo por una Comisin de Evaluacin. de naturaleza 1
cuya propuesta es informada por las Comunidades AutnQmas Y por la citada Ce
representativa de ONG, antes de que d Ministerio adopte la solucin definitiva.
Repmnttadn y participacin social O 187
;::importancia apuntan a perfeccionar loS mecanismos de representacin social al
interior de las organizaciones voluntarias, as como a acordar que su responsa-
bilidad primaria es relativa a valores y no slo a operaciones (Taylor, 1996). An
expresin de Hirst (1996: 1 O 1), "the mayor "private" institutiorzs -for
'(XJtmple, firms, media networks, major charities- need to be made accountable in
rnme direct way to the miljor constitumcies involved in or afficted hy them'".
Las innovaciones en estos niveles pueden ser cruciales a efectos de asegurar
e las combinaciones adecuadas entre autonoma social y responsabilidad pblica
-que exigen los nuevos arreglos institucionales. La tensin entre ambas no es, sin
embargo, de ficil resolucin, en tanto ella expresa la tensin ms general entre
sociedad y Estado. Para ste, la transferencia de funciones a ONG puede tener
-grandes ventajas: menores problemas organizarivos, un personal ms motivado
y, sobre todo, prestacin de los servicios con menos recursos, no slo por la
disminucin de las cargas burocrticas sino porque los organismos privados
tienden a su vez a concurrir en d financiamiento (SnchezMorn, 1995), sea
.movilizando voluntarios y/o gestionando aportes complementarios. En cam-
bio, parad sector de ONG, las relaciones pueden resultar ms problemticas.
La preservacin de los valores de la solidaridad y de la igualdad que ellas
representan requiere de plena autonoma organizativa y financiera. A la luz de
los riesgos de desnaturalizacin de los roles de uno y otro, el problema futuro
puede no ser slo la tensin entre autonoma social y responsabilidad pblica
respecto de las ONG, sino la tensin entre responsabilidades pblicas estatales
y responsabilidades pblicas cvicas, advirtiendo los riesgos tanto de que el
Estado abdique de su responsabilidad pblica sobre el bienestar general, como
que las asociaciones voluntarias abdiquen de sus responsabilidades cvicas. La
primera, la responsabilidad estaral, supone admitir que las organizaciones
voluntarias no son responsables por el bienestar general. Si se considera esto, y
ala vez se reconoce que su foco es en cierta medida arbitrario (un grupo especial
de enfermos, escudas con determinada orientacin religiosa, etc.), es preciso
acordar que hay actividades pblicas que pueden ser delegadas, mas no las
responsabilidades estatales (O'Connell, 1996). La invocacin ala responsabi-
lidad cvica, supone recordar que el sector de ONG que es inrerpelado a
propsito de la ampliacin de la esfera pblica, no es primariamente proveedor
de servicios, sino que cumple tambin un rol de empoderarnienro social y de
influencia sobre las politicas y actividades estarales. El Tercer Secror se define
precisamente en trminos de lgicas diferenciadas respecto del Estado y del
mercado. El condicionamiento a financiamientos estatales puede, pOr lo tanto,
difuminar los limites de este sector. Sin embargu, los riesgos pueden ser
mitigados si se deslinda apropiadamente un apoyo estaral independiente (en
vez de la dependencia al gobierno) as como los valores asociados al
empoderamiento social.
Pero aun logrndose esto, lo que puede resultar ms problematizado es la
conexin del Tercer Sector con la poltica, cuando est implicada la necesidad
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de ejercer una funcin de crtica y control sobre el Estado. Su actuacin come>
un modo de representacin indirecta a travs de demandas, presiones.
exigencias sobre el poder (Giner, 1995), su contribucin a la creacin
proyectos de identidad colectiva (Funes, 1995) y ala constitucin de poderes
sociales (Capella, 1993), no necesariamente son compatibles con las relaciones
de colaboracin entre el Estado y las ONG a efectos de la provisin de servicios
pblicos. La ausencia de una diferenciacin entre aquel tipo de funciones
estticramente polticas y las funciones de. produccin de bienes pblicos, que ,
es comn en la literatura al respecto y que ahora es afirmada desde organismos
internacionales en un reclamo genrico a la "sociedad civil" ( 1
contribuir an ms a problernatizar su conexin con la poltica,
habida cuenta de que el contexto institucional y cultural son clave para definir
la medida en que puedan privar las relaciones de colaboracin con el Estado o
de pcesin sobre l. Como lo resalta Casey (1996:185), "si se considera que no
existe una prestacin equitativa de servicios se tendr que abogar por ampliarla
a la poblacin no atendida o por crear servicios especficos dirigidos a ella; en
el caso de poblaciones que sufren alguna forma de discriminacin se tendr que
reivindicar un trato equitativo. Por definicin, las ONG que abogan por estos
cambios se encuentran al margen de las administraciones y tienen que recurrir
preferentemente a tcticas de presin. En cambio, si los bienes y servicios son
universales, el rol de las ONG -aparte de la participacin en la prestacin de
los mismos servicios- puede ser ms el de control y seguimiento para
asegurar la calidad. Para conseguir tales objetivos podran valerse preferente-
mente de estrategias de cooperacin".
Tal vez en atencin a lo anterior resulte necesario deslindar analticamente
entre tercer sector y sector intermediario, apelando a la posibilidad de que
--con los debidos resguardos y matices- la cotresponsabilizacin en la
produccin de bienes pblicos opere slo respecro del primero, tanto como en
relacin con los propios beneficiarios de servicios pblicos, cuando dio es
posible. Paternan (1970) ya llamaba la atencin sobre el hecho de que los
ciudadanos estn capacitados para participar en el control de los escenarios
inmediatos sobre los que tienen informacin, conocimiento y capacidad para
(112) Iriat!Rippetoe (1994: 14) en un documento orientado a definir una estrategia dd Banco
Intetamericano de Desarrollo--BID para d fortalecimiento de la sociedad ciVil, sealan que-
prefieren el trmino OSC (Organismos de la Sociedad Civil} en lugar de ONG, porque es ms
amplio e incluye organismos y asociaciones que no estn incorporados legalmente. por ejemplo
organismos de base y organismos con fines de lucro (por ejemplO, cooperativas y redes de micro
y pequeas empresa.s). De hecho, definen la sociedad civil como '"la multiplicidad de acciones
y formas de asociaciones, que expresan la diversidad de incereses, creencias y_ objetivos de
ciudadanos comprometidos, cuya existencia rdleja las aspiraciones- de participacin efectiva
y socioeconmica- de la sociedad, cuya satisfaccin fortalecer las instituciones demo-
crticas y d proceso de desarrollo sustentable y equitativo'".
&p..,.,tadin J f'4'Mpa<Mn od41 O 189
plantear alternativas. La propuesta del gobierno escandinavo de ceder la
explotacin (leas, back) de las instituciones de poltica social a la comunidad se
asienta en este principio. Held (1993: 346-347) remarca que este tipo de
propuesta sugiere que las instituciones de la poltica social del Estado pueden
crarisformarse en unidades ms sensibles, efectivas y democrticas si su control
es recuperado o cedido a las que los usan y sirven. Se trata, en definitiva, de
combinar financiacin pblica con polticas guiadas por criterios de necesidad
social, en vez de criterios mercantiles o impuestos por el Escado en aquellos
mbitos donde no se requieran criterios univcrsalistas de atencin.
Lmit-s de la participacin cudaana
Aun inscrita en condiciones como las anotadas, es preciso reconocer que la
participacin ciudadana se enfrenta a unaseriedelmites. Unos, son de carcter
prospectivo y refieren a desafos que le plantean los cambios estructurales y
culturales en ciernes. Otros lmites, en cambio, remiten al contexto normativo
en el que ella es invocada.
Respeao de los primeros, dos cuestiones a nuestro juicio requieren ser
remarcadas. De una parte, los cambios que en ellocus de las decisiones arrasrra
la era del posnacionalismo que se vaticina en d horizonte politice y econmico,
vinculada centralmente al fenmeno de la globalizacin. De orra parte, las
transfOrmaciones culturales, en especial las de carcter tico vinculadas a la
cultura posmoderna, tanto como las uansformaciones sociales asociadas a los
cambios econmicos, que tienden a ttastocar aun ms d sentido de "comuni-
dad" y que se expresan en una creciente desintegcacin social.
La nueva complejidad estrucrural, en trminos de la emergencia de mbitos
sub nacionales y, sobre todo, transnacionales, modifica en la prctica la dialctica
entre capitalismo y ciudadana, y obliga a repensar sus relaciones (Roche, 1992:
230). El Estado pierde importancia, por una paree, como mbito de reivindi-
cacin de derechos, tanto porque crecientemente se apela a derechos que, como
la ecologa, desafan el nivel del Estado-nacin, como porque la ciudadana
social est cada vez ms fundada en la sociedad civil y menos en el Estado. Pero,
especialmente, el Estado deja de ser el nico mbito de adopcin de las
decisiones que afectan la vida de sus ciudadanos. La globalizacin econmica
y los procesos de descentralizacin poltico-adminisrrativa ponen en cuestin
la nocin de la soberana econmica nacional, en la medida en que muchas de
las polticas crecientemente son conducidas. en trminos posnacionales y en
esferas posnacionales. Hay, de otra paree, un vaco de regulatorias, en
un mundo que est cada vez ms integtado econmicamente, pero no regulado
polticamente. Ambos tipos de cuestiones,la "transescatizacin" de las polticas
y el vaco de stas en importantes campos, imponen nuevos problemas a los
procesos de democratizacin y a los movimientos de participacin ciudadana
asociados a ellos. El principal desafo prospecrivo en tales sentidos es lograr que
(
190 o
travts de la sociedad
la forma y la estructura internacional de la poltica y de la sociedad civil
a formar parte de los fundamentos de la teora democrtica. Entre las
que han sido en este marco resaltadas (Held, 1993: 403-407),
necesidad del cambio de las &anteras territoriales de los sistemas de
bilidad, de forma que las cuestiones que escapan al control de la nacin-Estadi
puedan estar mejor controladas. Tambin destaca la necesidad de la
ci6n de los sistemas polticos territorialmente delimitados con los organismO
clave del sistema internacional, de manera que estos ltimos
tambin a un proceso democrtico. En cualquier caso, lo que en detinitivaes_t
planteado es la democratizacin de los mbitos donde se adoptan las decisionei1
conscientes de que tales mbitos trascienden respecto de muchos campos, ..
nivel del Estado. El paso explcito de algunas de esas decisiones a
regionales o mundiales ms amplios, sin embargo, problematiza an ms
cuestin de la participacin ciudadana. La difuminacin de los interlocutoJ
y la interrelacin de la estructura de las decisiones en mltiples
contribuyen a introducir una mayor complejidad a un campo .de suyo soin.etid
a mltiples restricciones, aun respecto de sus rdaciones.con d Estado.
Otra fuente de complejidad es introducida por las transformaciones;
culturales en ciernes, habida cuenra del resquebrajamiento de los lazos
solidaridad que conllevan. De hecho, es reconocido que la extensin de
indiferencia recproca, que es caracterstica de las relaciones mercantiles,
mbito de necesidades distintas de la subsistencia material, tiende a destruir
individualidad y la solidaridad de las relaciones interpersonales (Barcellon
1992: 135). En s, el clculo racional-instrumental del intercambio mercantil
invade las relaciones sociales, imprimindoles un sello ms
egosta. Los nuevos procesos de globalizaci6n de las comunicaciones, a su ve
desterritorializan el universo simblico, poniendo en entredicho los sentimien:- j
tos de pertenencia y arraigo, y retrotraen la poltica a lo inmediato
imgenes"), sin lograr elaborar horizontes de futuro compartido; se refuerzaasf'
el proceso de &agmentacin de las identidades colectivas que es provocado
el propio proceso de secularizacin asociado a la modernidad (Lechner, 1
La fragmentacin social que se dibuja en el horizonte es reforzada en Amricaj
Latina por los efectos excluyentes de las polticas de ajuste y liberalizacin:
econmica. Estas, por sus impactos negativos, primero sobre el empleo y
sObre los ingresos, contribuyen a aumentar la brecha entre ricos y pobres
extender la crisis social hacia otros sectores, lo que tiene consecuencias
trascienden el mediano plazo, que es el lmite argido por los promotores
tales polticas. La erosin de los sistemas de formacin de capital humano,
aparicin de subculturas anmicas que operan como alternativas de sobrevi"
vencia, y en muchos casos, el reforzamiento de las prcticas de segregacin, son.:
algunas de las expresiones de la "matriz de relaciones humanas" que condicio-
nan la prosperidad y equidad del pos-ajuste (Ratinoff,1995: 10-13).
desorganizacin social que se produce tras la destruccin de empleos y,
y ,.ro, o 191
de derechos, es exacerbada por la extensin de la delincuencia -la
ms radical de la prdida de los horizontes ticos--, reforzando, a su
la &agmentacin social. La ciudadana, realidad inacabada en Amrica
corred riesgo de debilitarse an ms en este contexto. La "participacin
que presupone comunidades culruralmente homogneas, se en-
frenta por tanto al lmite de ciudadanas cada vez ms restringidas y diferencia-
no slo por factores subjetivos, sino por diferencias socioecon6micas
entes.
lmites en referencia pueden, sin embargo, ser visualizados como
:desaRos. La difuminacin de las fronteras del poder obliga a reformular el
de las prcticas sociales que se orientan a ejercer influencia sobre aqul.
invasin de la mercantilizacin en las relaciones sociales obliga a conceder
expresa atencin a la institucionalizacin de lugares y espacios sociales de tipo
; comunitario, donde los individuos puedan establecer libremente sus finalida-
desydesarrollar las prcticas adecuadas para alcanzarlas, en comn con otros
hombres. Por su parte, el hecho de que el ejercicio de la ciudadana se nutra
de una subjetividad que se incorpora a su vez al debate pblico, le abre
un espacio mucho ms amplio, signado por todas aquellas luchas donde esr
implicada la reivindicacin de la inclusin e igualdad con la diversidad: ser, a
la vez, "diferentes e iguales" (Cohen, 1997). Se insina, as, un proceso de
redefinicin de la ciudadana, probablemente ms franco, en tanro revisa en la
prctica el fundamento en una igualdad abstracta que le asignara la democracia
liberal. En efecto, "mientras sta se apoya en la escisin entre citoyeny bourgeois,
donde la igualdad de los ciudadanos prohibe discriminar por raza, sexo,
religin, ahora la cultura tnica, la identidad sexual o las prescripciones
religiosas hacen parte de la identificacin ciudadana" (Lechner,1996: 66). La
instirucionalidad de representacin social que surge asociada a la defensa de
estos intereses e identidades segregados, pluraliza el sistema poltico y conlleva
una reestructuracin en las relaciones de poder que puede afirmar una mayor
autonoma social y, en definitiva, perfilar una orientacin sociocntrica de la
. poltica. Proceso ste facilitado por la retraccin del Estado como organizador
exclusivo de la vida social, en funcin de las reorganizaciones en curso-de su
propia institucionalidad.
En suma, las transformaciones estructurales y culturales que signan las
postrimeras del siglo XX, si bien pueden constituir graves amenazas a la
integracin social, abren por otra parte oportunidades pata una profunda
reorganizacin. social. Existen, como lo plantea Lechner (1996: 67), condicio-
nes favorables pata "ciudadanizar" la poltica, desplazando su eje del mbito
estatal al ciudadano; "existe, en buena cuenra, la oportunidad de reformular las
metas de una reforma y apuntar a un Estado concebido como la comunidad t
ciuda4anos. Tal perspectiva permite conciliar la tradicin liberal, haciendo
hincapi en los derechos ciudadanos de cara al poder estatal, con la tradicin
comunitarista ...
192 D
de la=iulad
Las demandas que una transformacin de este cipo imponen a la
civil, son de gcan magnitud. La pacticipacin ciudadana, en los sentidos
aqu han sido insinuados, apunta hacia cales demandas, tanto en lo
concierne al desarrollo de una institucionalidad de representacin social
de controlac y presionac al Estado, como de bsqueda de espacios sociales'
los cuales los individuos logren producir, en forma de relaciones redpro<
actividades que sean la manifestacin de su sociabilidad (Barcellona,
obstante, siendo estas condiciones necesarias, es claro que no son suficiet;l
para lograr una rearticulacin de las relaciones de la sociedad con el
donde la primera recupere su centralidad. Hay otras condiciones que, si
tambin aralen exclusivamente a la sociedad civil, no se restringen al
de las prcticas sociales que ac genricamente se han denominado "parcicip
cin ciudadana". Entre ellas figuran aquellas prcticas que, aunque refi:ridasl
Estado, no pretenden ejercer una influencia directa sobre l, sino slo
lacio y presionarlo a travs de la pluralizacin del debate pblico,
por organizaciones autnomas e informales (Habermas, 1990). En un lug.
central estn, adems, las prcticas que no tienen -ni directa ni ind.irectamd
ce-- como referente al Estado, sino a la propia sociedad en aras de propend\
a su democratizacin y/o a la defensa de su autonoma. Tales prcticas
condiciones clave para el desarrollo de una poltica de
orientada a. la democratizacin de las instituciones polticas; sin embargo,
orienracin expresa es asimilable a una poltica de identidad-"defensiv:l
cuyo objetivo se desenvuelve ms en el plano cultucal, no institucionalizad
orientndose a la formacin de identidades y a la preservacin y al desarro!
de los modos de accin expresivos, normativos y comunicativos (Cohen/Arati
1992). Incluso cada vez ms se postula que el refuerzo de la esfera privadaexi@
de una clara demarcacin respecto de la esfera poltica. Bajo este
ejemplo, es cuestionado (Bechke Elshcain, 1997) el asumido por _
movimientos feministas en trminos de que "lo personal es poltico", sosteni;
dose que la no diferenciacin de aquellas instituciones que son genuinamen
polticas -y que por ende, requieren ser escrutadas- puede
debilicamienco de lo privado eras un cocalitarismo poltico. Cuestionamiem
ste que se conecta con esfuerzos de reconceptualizaci6n feminista dd
pblico (Cohen, 1997), donde adquiere importancia la formulacin
concepto especfico de lo privado --en forma de un derecho a la privac.
que pueda servir como d correlato de una diferenciada nocin
proveyendo de proteccin sobre aquellos niveles de autonoma y
ninguna combinacin de lo pblico democrtico puede lograr por s
En suma, es evidente que el foccalecimienco de la sociedad depende,
una parte, de un conjunto de condiciones que corresponden a .
desarrolladas por la propi sociedad civil aunque no se agotan en su refi:reno
al Estado, ni se circunscriben a los trminos de la "participacin
ni siquiera remiten a la esfera pblica, aun reconceptuali:tada. Por occa
,oci4J O 193
condiciones que remiten a la consolidacin del sistema poltico-institucio-
sus dos ejes clave: parlamentos y paccidos polticos. Inserta en
de foccalecimienco de la democracia, la participacin ciudadana no
plancear:'e la suscituc;in de ambos, ya que slo es c?ncebible en_crminos
:omplementartos a ellos. S m embargo, enfrentada a pacctdos dbiles, mcapaces
yen general, a un sistema de representacin poltica en
participacin ciudadana puede constituirse en una va para asentar el
brporativismo y, por ende, la monopolizacin del proceso poltico por grupos
representan intereses organizados de carcter estrictamente sectorial,
as, an ms, contta los arreglos pluralistas en la formacin de las
pblicas. Las interconexiones entre estos distintos ejes son por dems
Ovidences, y en particular, la influencia de la fragilidad de los pactidos polticos
!obre la desnaturalizacin de la paccicipacin ciudadana y de los propios
f;parlamentos. De all que exista consenso en la necesidad de la reforma de los
:.Varrldos, no slo implican,do su democratizacin, sino su propia insercin
;SOcial teniendo en cuenca, entre otros, el creciente protagonismo de los
!.fuovimientos de accin ciudadana directa. Bajo este mismo marco, tambin se
;visualiza el forcalecirniento de los parlamentos. Estos y los paccidos polticos,
con los medios de comunicacin --en particular la prensa-, fueron, de
los insttumenros por excelencia del ejercicio de las funciones pblicas
competen a la sociedad Sin embargo, a la prdida de representatividad
en el curso de este siglo se produce respecto a ellos, se une la
:.debilidad que signa en Amrica Larina a estas instituciones desde su propia
:'apacicin. Con esto, la formacin de opinin y voluntad poltica ha quedado,
medida, monopolizada por los medios de comunicacin de masas; es
por el elemento que, de los tres, aunque clave para la democracia, no es
puede ser en s mismo democrtico. Contrabalancear su poder es una de las
[;razones que avala la necesidad del forcalecimiento de los parlamentos, y en
ticular, de su representatividad. Reconociendo su centralidad para configu-
una ciudadana plena, distintas reformas son invocadas para foccalecer la
'';.ere... dibilidad representativa de los rganos legislativos, que abarcan desde los
cinecanisrnos electocales hasta la cuestin del bicarneralismo y de la mayor
huconoma de los parlamentos frente al poder ejecutivo. Otras tantas reformas
reclamadas para asegurar que los parlamentos puedan ejercer adems sus
funciones de produccin legislativa, as como de deliberacin, orientacin y
(Pracs, 1995a). La reforma de los parlamentos tiene implcito el
['obiecivo de forcalecer las funciones de control de stos sobre el podec ejecutivo.
la reforma de los partidos tiende a favorecer la existencia de una
"oposicin que ayude a los ciudadanos a ejercer sus funciones de control sobre
gobierno. En s, estas y otras reformas a la insricucionalidad poltica pueden
f...vorecer el diseo de mecanismos de accountability, de forma de evitar la
privada de los aparatos del Estado. La necesidad de que la reforma
est guiada por el objetivo de lograr que el gobierno pueda ser
f
'
l
194 o
travs de kz todedllli
controlado por los ciudadanos, de manera que aqul pueda a su vez controllli
los agentes econmicos privados, constituye uno de los giros reclamado en-
actualidad a los esfuerzos de modernizacin. Przeworski (1995) remarca est:
perspectiva, sosteniendo que la reforma del Estado no debiera estar orientad;
a limitar el rol de los gobernantes en la economa, sino a equiparles para
puedan cumplir este rol y para que puedan ser ms responsables ante
ciudadanos. En ese sentido, su conclusin es que las condiciones que
el ejercicio de esta responsabilidad estn asociadas " aclear party .
stable parties, vigorous opposition, and limitations on incumbents; a decent leve/ oJ,
information that on genmzi economic performanu; and nonelectoral
mechanisms for control over specific policy realms or particular organs of
government" (p. 21).
Parte de la creacin de estas condiciones ha comenzado a ocupar la agenda 1
de la reforma del Estado en la dcada de los noventa dentro de Amrica Latin:c
En efecto, aunque a la zaga de las reformas econmicas, existen esfuerzos.
orientados a impulsar tanto reformas polticas (electorales, de democratizacin
de los partidos polticos y parlamentos) como jurdicas, de forma de establecer
nnimas garantas de seguridad normativa y de legalidad democrtica.
Un asunto mayor incumbe, de cualquier manera, a las desigualdades
econmicas y sociales. Ratinoff (1995: 25) destaca que "el Estado neoclsico
supone que en la sociedad no hay 'parias' sino ciudadanos, de modo que no
tiene sentido asociar las necesidades privadas de individuos autnomos con la
gestin pblica, pero donde las segregaciones son realidades significativas, las
funciones del Estado como mantenedor del orden son ambiguas". Particular-
mente en Amrica Latina, donde la pobreza y la desigualdad en la distribucin
de la riqueza exhiben los mayores estndares del mundo, es reconocido que el
fortalecimiento de la sociedad civil no puede favorecerse apelando slo a
reformas jurdicas y polticas-institucionales. Los obstculos a la participacin
de la sociedad civil no son slo de ndole poltico-institucional, sino igualmente
de carcter econmico y cultural. Lander (1995: 179,185), asumiendo este
hecho, plantea que "la meta de la construccin de una sociedad democrtica,
de una sociedad de convivencia, de tolerancia y reconocimiento del otro, de
participacin efectiva de la mayora de la poblacin en formas de ciudadana
democrtica, requiere un acceso de todos a los recursos de la sociedad y
modalidades de organizacin y participacin poltica que estn enraizadas en
las condiciones culturales propias de esa sociedad". El reclamo al respeto de la
cultura, y por ende, la prevencin sobre la adopcin acrtica del modelo de
ciudadana individualista, esr en la actualidad presente en una parte significa-
tiva de los estudios sociales. La apelacin, por otra parte, a una estrategia de
desarrollo inclusiva desde d punto de vista econ6mico ocupa, a su vez,
crecierltemente la literatura al respecto.
El rol que le corresponde al Estado en la conduccin de la estrategia de.
desarrollo es, por su parte, cada vez ms evidente. Pero, en este sentido, se hace
Rep"'mt4<Uin y panidpadn.ocial O 195
necesario discriminar entre dos cuestiones: el qu de las polticas econ6mico-
'50ciales y el cmo de ellas. La apertura del sistema poltico y, en definitiva, su
pluralizacin a travs de una institucionalidad de representacin social y
poltica que se conforma en las bases de la sociedad, constituye una de las vas
posibles a travs de la cual se puede incidir sobre el qu afectando el cmo. Sin
embargo, la magnitud del problema trasciende el mbito de la participacin
ciudadana. tanto como de los esfuerzos por democratizar el aparato poltico-
institucional. Incumbe de hecho, adems, al aparato administrativo del Estado,
a travs del cual se moldean las polticas y se determinan, en primera instancia,
las condiciones de su instrumentacin.
La incidencia que tienen en las desigualdades existentes en Amrica Latina
las distorsiones en la asignacin del gasto social, producto de inrereses polticos
clientelares, es bien conocid:L El problema del control sobre la burocracia,
particularmente sobre el aparato del Estado, constituye en este marco un nudo
problemtico mayor. Se reconoce que a este nivel hay an importantes dilemas
rericos por resolver: son los oficiales ejecutivos agentes del gobierno o de la
gente? Si son del primero, son ellos primariamente responsables ante el rgano
ejecutivo que los emplea o de la legislatura que los funda? (113). La reforma
administrativa, de hecho, se revda clave para desarrollar un cambio institucio-
nal que asegure la responsabilidad pblica del aparato administrativo. Ella
incumbe al desarrollo de la autonona y de la representatividad del aparato del
Estado, as como al desarrollo de sus capacidades de gestin. Constituye, pues,
una reforma poltica de fundamental importancia para asegurar la" Rublificacin"
del Estado. En la siguiente seccin intentaremos fundamentar estas afirmacio-
nes. Mostraremos, a la vez, que ste ha sido el tpico menos atendido de la
reforma del Estado, comprometiendo as su capacidad de reorientarse en
funcin de la sociedad y las propias posibilidades de que la participacin de la
sociedad civil pueda desplegarse e influir en el qu de las polticas.
(113) Estas preguntas las recoge Przcworski (1995: 21) de otros autores pero reconoce, sin
embargo, que sus sugerencias no dan respuesta al problema de las burocracias.
[.1
:1
'j'
La "publificacin" de la administracin pblica
,, , , La pertinencia del tema de la administracin pblica en el contexto de una
iiscusin sobre las posibilidades de ampliar la esfera pblica puede parecer
lisCutiblc e induso, contradictoria con la orientacin impresa a_ este trabajo.
~ p e r o aunque desde pticas distintas, se han subrayado (Caldern, 1993:
tres campos de innovacin institucional que tendran que empezar a
dinmicas modernas en las sociedades latinoamericanas y que quizs
finalmente producir una modificacin del clientelismo e iniciar una
tdacin fecunda entre institucionalizacin y democracia. Uno se refiere a las
!kfurmas de la institucionalidad econmica, tanto la relativa a las empresas
'C:statales como a las pblicas y privadas en funcin de la competitividad
:a. Un segundo campo est asociado a la transformacin de los
de intermediacin y representacin, con diseos organizativos e
,naJes que integren diversas formas de representacin e intermediacin
y de intereses eo funcin de una cierta universalizacin de la represen-
tacin. La reivindicacin de furmas de representacin directa -la autorrepre-
sentacin- y no slo la representacin entendida como capacidad de ddegar
nandaros y soberana, constituye uno de los ms importantes desafos que se
planteaalainstitucionalidad poltico-jurdica, abarcandoeldiseodeformas
de decisin que impliquen la representacin directa de los grupos comprome-
. tidos (Faletto, 1992: 13). Este campo ha ocupado parte importante de nuestro
esfuerzo. Hay un . tercero que se refiere al furtalecimiento de la capacidad
institucional_ del gobierno, de forma de introducir eficiencia y eficacia a la
racionalidad gubernamental junto con valores polticos referidos a la austeri-
. dad, la transparencia, la tica y la responsabilidad social. Si bien existeo otros
campos de renovacin institucional no menos importantes, como d sistema
.. _ judicial, las mismas organizaciones de la sociedad civil, las instituciones locales
y regionales entre otros, como bien lo subraya Caldern (1993: 23), dios se
corresponden con las instituciones directamente vinculadas a las reas de
decisin estatal que constituyen los ncleos dd Estado corporativo
patrimonialista. En lo sucesivo intentamos avanzar- sobre este tercer campo,
planteando que la ampliacin de la esfera pblica es centralmente dependiente
de la propia nansfurmacin de la administracin pblica.
De hecbo, inserto el problema en la recpetacin de las funciones de
autogobierne social, es claro que el nfusis de la atencin no est puesto en el
Estado -ni en sus aparatos-- sino en la sociedad misma. Ha quedado, sin
embargo, asentado que aun cuando se trata de un problema que incumbe
.
198 travs de la !tiad
centralmente a la sociedad no se circunscribe a su mbito estricto sino
atafie, entre otros, a la propia democratizacin del Estado. Inscritos en
marco, se ha subrayado la impOrtancia de potenciar los medios no convencio-
nales que los sujetos sociales, en ranto tales, pueden arbitrar para participar en
forma direcra en la conformacin de la voluntad poltica. Pero el fomento de
la participacin ciudadana, enmarcada bajo esta perspectiva, ranto no puede'
erigirse en un sustituto de la democratizacin de los pilares centrales del sistema
poltico a travs de los cuales la sociedad puede incidir sobre s misma, como
no puede avanzar sin ellos. Adoprando esta ptica, una parte de
tericas e incluso de los intentos prcticos de reforma del Estado se concentran __
en los partidos polticos, el parlamento y el poder judicial, sobre todo bajo d l,
impulso de las reformas constitucionales acaecidas en la primera parte de la
dcada de los noventa. Menos imporranciaha tenido el problema de la reforma '
administrativa, bajo un enfoque poltico. Es claro que la participacin ciuda-
dana se orienta centtalmente a afecrar la institucionalidad del aparato dd
Esrado de forma de lograr una mayor "publificacin" en los procesos de
adopcin de las polticas y decisiones estatales. Su foco es, por ranto, la propia
administracin pblica que es el espacio donde tales procesos se desenvuelven
privilegiadamente. Sin embargo, son evidentes los lmites que la conformacin
del aparato administrativo impone a las posibilidades de despliegue de la
participacin ciudadana. El reclamo de una modificacin interna de la admi
nistraci6n pblica reviste, desde esta perspectiva, una importancia clave para
construir viabilidad a la participacin social.
Existen, adems de esa, otras razones que a nuestro juicio justifican la
necesidad de concentrar expresamente la atencin sobre la administracin
pblica. La ms importante radica en que ella constituye la expresin material
del Esrado que patentiza los bienes, servicios y regulaciones a travs de los cuales
ste interviene en la sociedad. Su deformidad, y espedficamente, el copamiento
por intereses particulares de las insrancias en las que se producen tales
resultados, no slo constituyen obstculos para el desarrollo de la sociedad, sino
que se reproducen a nivel societal asenrando las desigualdades que existen en
su seno. En s, la ampliacin de la esfera pblica supone centralmente lidiar
contra la apropiacin privada del aparato pblico-estatal. Medios como la
participacin ciudadana pueden crear condiciones para lograr este objetivo,
pero no pueden satisfucerlo integralmente. Es ms, segn se ha constatado, el
propio despliegue de la participacin social encuentra uno de sus lmites ms
importantes en la administracin pblica.
Dos cuestiones ms que atafien al funcionamiento del aparato pblico-
estatal constituyen fehacientemente obstculos para la recuperacin y amplia-
cin de la esfera pblica. Son las tendencias a la actuacin auto-referenciada y
ala falta de responsabilidad social. Ambas se refuerzan entre s y pueden devenir
en el extraliarniento del aparato del Estado respecto de la sociedad, ranto como
en el reforzam.iento de la privatizacin de aqul. La clave es que tales rasgos
1.4 "publifi=Wn" de kudministr..Wn pblica O 199
pueden ser creados o, al menos, estimulados por los modelos administrativos
adoptados, al punto que los instrumentos creados para mitigarlos pueden
resultar falaces, sin llegar a afectar dichos modelos.
La reforma administrativa ha constituido un foco perenne de atencin en
las transformaciones institucionales del aparato del Esrado en Amrica Latina.
Sin embargo, los resultados han sido magros. En lo que sigue, intentaremos
primero esbozar algunas de las razones por las que los principales enfoques
adoptados no han contribuido al propsito de "publificacin" de la adminis-
tracin pblica y, por ende, no han logrado transcender su actuacin auto-
referenciada, ranto como su incapacidad para hacer efectiva la responsabilidad
pblica y, en trminos ms generales, no han podido erradicar la presencia de
intereses particulares en el seno de la administracin pblica. Mostraremos que
una explicacin de tales dficit puede estribar en el modo como ha sido
abordada ranto la relacin de la administracin pblica con el Esrado, como de
ambos con la sociedad. En la segunda parte adoptaremos un abordaje ms
prepositivo destacando que la revisin de las relaciones Estado-sociedad que
comienza a suscitarse a partir de los afios ochenta ofrece una oportunidad para
la modernizacin administrativa y, en definitiva, para el reacoplamiento de la
administracin pblica con la sociedad. Plantearemos, sin embargo, que el
aprovechamiento de esta oportunidad no es automtica, sino que el paso de una
mauiz Estad.ocntrica a una sociocntrica impone requerimientos especficos
ala reforma del Estado y, en particular, a la reforma administrativa.
De la reforma administrativa exacerbada (pero fallida)
a la modernizacin trunca
La referencia a hitos. histricos puede resultar engaosa y, sobre todo,
artificiosa al tensar tendencias y forzar una uniformidad que no siempre es real.
Respecto de Amrica Latina, una regin donde la diversidad -aun en un
mismo espacio nacional- constituye. un rasgo distintivo, los riesgos son
todava mayores. Pero tales riesgos pueden ser atemperados si, con las debidas
cautelas, se tiene en cuenta tanto el patrn de dependencia que ha caracterizado
la regin como las influencias dominantes que ella ha acogido en muchos ele los
procesos de transformacin institucional.
Habida cuenta de tales prevenciones, asumimos en primer trmino que el
problema de la administracin pblica en Amrica Latina, a travs del siglo, ha
experimentado una evolucin en su abordaje que no slo la ha dejado a la zaga
de las transformaciones vinculadas a la modernidad, sino que ha reforzado la
deformidad del aparato de Esrado y de. sus relaciones con la sociedad.
Las razones de esto no pueden slo buscarse en posibles dficit de las teoras
y/o los instrumentos administrativos que han esrado disponibles para la
transformacin de los aparatos pblicos. De hecho, aun reconociendo la
200 D
a travs M la 1ocieJAJ
impenancia de profundizar en tales aspectos, pretendemos trascender
visin, insinuando que una cuestin central-de orden explicativo- de
carencias y debilidades de la modernizacin administrativa en Amrica
bien pudiera residir en el foco de anlisis adoptado y en el enfoque de
transformaciones, o sea en la relacin entre la reforma administrativa y
cambios en la instirucionalidad poltica y econmica y, en particular, en
requisitos de una institucionalidad pblica.
Si en esta perspectiva evaluarnos la trayectoria de las reformas administra;
tivas a lo largo del siglo, encontraremos dos hitos fallidos que se corresponden'
con movimientos de uansformaciones ms genricos. Sin desconocer todos
esfuerzos que en la primera mitad del siglo se efectan para sustituir
administracin patrimonialista por una burocrtica-racional, d primer
significativo ocurre, a nuestro juicio, en la dcada de los sesenta con d impulso ,,,
de la denominada Administracin para el Desarrollo. El segundo hito, por su J
parte, puede ubicarse a partir de la dcada de los ochenta, cuando la reforma
administrativa se inserta en el discurso de la Reforma del Estado pero tras un
enfoque que la circunscribe a la reduccin de estructuras y de personal.
Ambos, caracterizndose por contenidos distintos, tienen, sin embargo, un
punto que los une: uno, por exceso, y el otro, por defecto, desvirran el
problema de la transformacin de la administracin pblica a travs de
enfoques auto-referenciados e insuumentalistas, tal como se. intentar mostrar
a continuacin. Luego, examinaremos un tercer hito, en ciernes en los afias
noventa (por ejemplo, en Brasil), que puede transcender tales enfoques, :;
advirtiendo que la interconexin entre la modernizacin administrativa y la '
construccin de una nueva institucionalidad pblica requiere no slo de
condiciones extra:-administrativas, sino de un nfasis especial en los requisitos
de aquella, babida cuenta de los riesgos que puede implicar la adopcin de un
enfoque de mercado para transformar la administracin pblica.
La "Administracin para el Desarrollo" y el sobretnfasis m la rifonna
administrativa
El gran movimiento a favor de la transformacin del aparato pblico que }
se suscita en los aos sesenta en prcticamente todos los pases de Amrica ~
Latina no es casual. Dicho proceso tiene tanto mentores definidos como claros -.::
factores histticos explicativos. La apuesta en esta poca es por el forralecimien-
to del Estado como motor del desarrollo econmico, polJtico y social, y el
escenario central es el riesgo que ofrece la revolucin cubana como posible
paradigma de desarrollo a adoptar. junto con la confluencia de una serie de_,
indicios del agotamiento de la matriz polJtico-econmica que prevaleca en la :;
mayora de los pases latinoamericanos desde la crisis de los aos treinta. Las ,,
postrimeras de la dcada de los cincuenta son premonitorias del cambio con)
la irrupcin del discurso del desarrollo, fundamentalmente a partir de
La "'publifi=Mn de la aminisuadn pblica O 201
enfoque dualista (114) que enfatiza en la necesidad de realizar un conjunto de
"reformas estructurales" que permitiesen pasar dd "tradicionalismo" al "mo-
dernismo", dinarnizando para ello el proceso de industrializacin. La condicin
bsica para alcanzar ese objetivo es concentrada en la existencia de un Estado
con funciones de orientador, promotor y planificador, capaz de llevar a cabo
tales reformas, asi como de asumir directamente la produccin de bienes y
servicios.
En primera instancia, las esperanzas se cifran en la capacidad de la
planificacin econmica (la "planificacin para el desarrollo") para conducir
desde el Estado un esfuerzo de "racionalizacin para la modernizacin estruc-
tural" en el marco de la Alianza para el Progreso (115). Tempranamente, a
mediados de los sesenta, se configura una corriente en coherencia con tales
planteamientos: la "Admiri.istracin Pblica para el Desarrollo" dirigida a
complementar los esfuerzos planificadores habida cuenta de sus lmites. Sin
embargo, la concepcin que la domina es tribu'"!'ia de sus antecedentes: la
promesa del desarrollo centrada en un esfuerzo racionalizador, que tiene en el
Estado su principal protagonista.
El diagnstico, en este sentido, es tambin cnsono con el marco doctrinario
hegemnico. En si, el enfoque dualista es aplicado tambin para explicar las
debilidades del Estado. Asumindose que s.te expresa las fuerzas sociales en
juego que existen en la sociedad, la tarea prioritaria se ubica en diminar de su
seno los factores de continuidad, a travs de la reforma del aparato administra-
tivo pblico, de forma de convertirlo en un eficaz instrumento para el desarrollo
planificado.
(114) El enfoque dualista fue sustentado ccntralm.eme por la CEPAL, creada en 1948; se basa
en la distincin entre un sector capiWista -que corresponde a una sociedad moderna, urbanizada,
industrialiuda- y un sector no capitalista -identificado con una sociedad uadicional, agraria,
estancada-, asumiendo a su vez que los obS[culos principales al crecimiento son la escasez de
capitales y de tecnologa.
La poca -fines de la dcada. de los cincuenta- ante d agotamiento del proceso swtitutivo de
importaciones, est ya signada, segn lo ha reconocido la mayora. de los estUdiosos, por un
conjunto de problemas (conflictos sociales y necesidades de financiamiento externo, entre otros}
y por una redefinicin de la polltica de alianzas de .Estados Unidos con Amrica Latina Oa
"polltica dd buen vecino" acuada por Eisenhower centrada en relaciones comerciales y
financieras y en el fomento de un clima amigable para las inversiones extranjeras).
(115) Recurdese que la Alianza para el Progreso es el corolarici de la importante conferencia
interamericana convocada por la OEA en agosto de 1961 y que diera lugar a la Carta de Punta
del Este en la que los gobiernos latinoamericanos se comprometen a concretar d conjunto de
polticas que haba venido proponiendo la CEPAL desde su creacin. E.specfficamente el
compromiso apunta a acelerar el desarrollo ya la promocin de la justicia social, a panir de un
nuevo esquema de cooperaci6n multilateral con Estados Unidos y dentro del marco de la
planificacin a largo plazo. De hecho, en 1962 se crea d Instituto Larinoamericano de
Planilicacin.Econnca y Social-ILPES, bajo la gida de la CEPAL.
202 O &p..,..,., b l ~ o """"J. la ,,m,Ja
La contradicci6n existente entre los roles emergentes del Estado y los
tradicionales medios administrativos para lograrlos, se revela central a partir de
ese momento. El foco es, pues, la modernizaci6n de los medios y en particular
la erradicaci6n de la "administraci6n tradicional", basada en el paternalismo y
padrinazgo, que constituye un fin en s misma, que se orienta a la bsqueda del
equilibrio de la situaci6n predominante y que se relaciona en lo fundamental
con el sistema poltico (clientelismo, nepotismo, paternalismo) (la definici6n
corresponde a Ndson de Mello e Souza, 1969). Para ello, el paradigma
adoptado se corresponde con el tipo ideal deorganizaci6n burocrtica, buscan-
do implantar una administraci6n pblica en la que prevalezcan las relaciones
de orden funcional, que opere sobre la base de una funci6n pblica profesio-
nalizada, que se constituya en un medio para el logro de los fines establecidos
por el Estado, que busque el cambio social conuolado y que se vincule
estrechamente con el sistema econmico.
En el horizonte se va perfilando, por tanto, un proceso de desarrollo
. institucional paralelo al desarrollo econ6micoysocial, que parecJaincuestionable.
D6nde radicaban entonces los lmites del enfOque?
Exploramos en dos 'factores. U no alude al soslayamiento del carcter del
Estado sobre el que los esfuerzos de modernizacin administrativa intentaban
desplegarse. Ouo, al sesgo formal del contenido sustantivo mismo de la
reforma. A su vez, sostenemos que ambos factores adquieren fuerza explicativa
en su combinacin.
l. La matriz Estadoclntrica y sus aspectos politicos.
Paternalismo, padrinazgo, dientdismo, son destacadoS como problemas
de la administraci6n pblica y visualizados como sntomas de la persistencia del
tradicionalismo sobre el modernismo en el seno del aparato del Estado. En
consistencia con ello, se asume que su erradicacin es posible a travs de
herramientas de carcter estrictamente administrativo. U na mirada mas all de
sus fronteras muestra, sin embargo, la falacia del enfoque, evidenciando que
tales rasgos son funcionales al particular modo de constituci6n de los Esrados
nacionales, que se despliega con toda intensidad en Amrica Latina desde fines
de la dcada de los treinta: la "mauiz Estadocnuica" (MEC), como se ha
convenido en denominar ( 116). Esta matriz no s6lo expresa una regulaci6n
estatal de la economa, sino que supone un modo distorsionado de relacin del
Estado con la sociedad y un pau6n sesgado de toma de decisiones y de
resoluci6n de conflictos que se asienta en la mayora de los pases latinoameri-
canos, no obstante la diversidad de regmenes polticos.
Dicha matriz, por su parte, tampoco es casual. En realidad, el rgimen
social de acumulaci6n, fundado en la dinmica de la industrializaci6n para la
(116) Ver al respecto los trabajos de Marcdo Cavaroui (1991, 1992, 1993). Parte de las
reflexiones que siguen han sido recogidas del primero de ellos. Vase tambin Paramio (1991).
lA "'pubfoa&n J. la .dminim-acidn pbiim O 203
sustituci6n de importaciones y cuya 16gica es el proteccionismo (117), crea las
condiciones para el desarrollo de una matriz de articulacin poltica y social que
implica una dependencia de los actores sociales emergentes (clase trabajadora
indusuial, burocracia estatal, clases medias urbanas ligadas a la industrializa-
ci6n) respecto de la actuacin del Estado, a la vez que una dependencia de ste
respecto de dichos actores para el mantenimiento de sus polticas (Paramio,
1991: 134-135).
En efecto, la MEC se caracteriza por el sndrome de la hiperpolitizaci6n.
El Estado sustituye parcialmente al mercado al dirimir cuesones de la
competencia de los agentes privados, y por otra parte se constituye en el anclaje
de un rgimen poltico organizado de acuerdo con principios jerrquicos y no
representativos que, sin embargo, promueve la incorporacin de sectores
previamente excluidos. As, en esta poca prima una formula hbrida en la que
democracia yautorirarismo, aun dentro de un mismo rgimen, se retroalimentan
en un equilibrio inestable. En s, como lo destaca Cavarozzi (1993: !69), el
estilo de politizaci6n estatista genera una clase poltica fragmentada y compleja
que tiende a favorecer mecanismos de representacin extremadamente varia-
dos, entre los que se incluyen d voto, las amenazas de intervencin militar, la
inB.uencia dentro de los anillos burocrticos, la participacin en asociaciones y
mecanismos corporativos, las redes clientdares, la movilizaci6n callejera y la
pretendida encarnacin de intereses nacionales o de clase. Tales mecanismos,
aunque muchas veces antagnicos, son fUncionales a los respectivos segmentos
de la clase poltica en su competencia por el poder poltico. Por otra parte, ellos
expresan uno de los rasgos caractersticos de esta matriz que es que7 indepen-
dientemente del rgimen poltico, las relaciones entre el Estado, la esuuctura
poltico-partidaria y la sociedad civil tienden a estar signadas por la fusi6n,
imbricacin, subordinacin o eliminacin entre algunos de los elementos de
esta uiple relacin. Garret6n (1991: 5-6), quien observa este hecho, recuerda
que en algunos paises la fusin enue estos elementos se hace desde la figura del
lder populista; en ouos, desde laidentificaci6n enueEstado y partido; en ouos,
desde la articulaci6n entre la organizaci6n social y el liderazgo poltico
(1 1 n Param.io (1991: 135) sostiene que d punto clave que explicara d desarrollo de la MEC,
e.s la apuesta por una industria protegida frente ala competencia exterior. Afirma que .. no es diBcil
comprender que, partiendo de situaciones de baja capitalizacin, la apuesta contraria (por una
industria competitiva) implicaba inicialmente moderacin salariai,lo que no slo habra contado
inicialmente con la oposicin de los trabajadores, sino tambin de los propios industriales, a los
que se exigirla hacer crecer las inven:iones ms rpidamente que la rentabilidad, ya. que sin
crecimientos salariales significativos d mercado interno slo registrara una lenta expansin. Es
ms, cuando d moddo cot6 con la posibilidad de inversiones extranjeras, stas disefiaron sus
estrategias sobre siruacioncs casi de monopolio en d-mercad.o interno y slo secundariamente
paralaexportacin. Una vez puesta en marcha esta dinmica, era muydiBcil que cualquieraaor,
social o poltico, pudiera corregida".
204 O &pnuarulo In pb&o a trau6 de la sociedad
panidario; en otros, el sistema de partidos fusiona codos los clivajes sociales;
mientras que en otros, las corporaciones totalizan la accin colectiva sin espacio
paca la vida poltica autnoma.
U na de las contracatas de la hiperpolitizacin es, sin embargo, la rendencia
a la separacin entre los mecanismos de fijacin de polticas {en paccicular, las
econmicas} y las instituciones representativas, e incluso, las instituciones dd
gobierno central. En prcticamente codos los pases afectos a la MEC la poltica '\
econmica se autonomiza de tales instancias y anda sobre todo en instituciones ~ ,
descentralizadas. Slo la poltica social, que deviene en la mayora de los casos
poltica econmica, se mantiene como potestad del ejecutivo, aunque tambin
al margen de las instituciones representativas.
Tales situaciones no son en absoluto fortuitas. Ellas, en s mismas,
constituyen expresiones de una institucionalidad poltica que tiende a fundar
su legitimidad en la aponacin de beneficios tangibles -legitimidad
"sustantiva"- ms que de cipo procedimencal (118), y que por cal razn
encuentra, sobre todo en la poltica social, su cauce de realizacin. Este esquema
adquiere su pleno desaccollo en el Estado populista, donde tanto el diencelismo
como d patemalismo, e incluso el propio nepotismo, se erigen en los mecanis-
mos a travs de los cuales se reparten los beneficios y, como consecuencia, se
suman. adhesiones. Pero d patrn de intermediacin que ha sido denominado
como "clientelismo burocrtico", entendido como un sistema de intercambio
de prebendas {empleo, servicios, prestigios, etc.) por legitimidad poltica,
funciona en distintas esferas del Estado y con distintas orientaciones sociales,
tanto en los regmenes populistas ms distribucionistas como en los reglmenes
autoritarios ms "acumulacionistas" (Caldern, 1993: 19) (119).
Bajo ese maceo, la debilidad -y hasta la inexistencia- de procedimientos
institucionalizados para adoptar decisiones y resolver controversias no son un
problema sino una condicin paca d despliegue del cipo pacciculac de
institucionalidad que se asienta en Amrica- Latina, cuyo sustento es precisa-
mente un patrn de negociaciones y, en general, de toma de decisiones
segmentadas y discrecionales radicada en la administracin pblica y en sus
diversas agencias.
As, en Amrica Latina converge la tendencia que en la misma poca se
{118) Esta tesis es sostenida por Cavarozzi (1991, 1992). Paramlo (1991) lacompane, y enfuiu
que la ausencia de una tradicin de legitimidad legal-racional (proc.dimental) dd Estado
democrtico, conduce a un doble vnculo de dependencia: "d Estado depende en su legitimidad
de su capacidad para ofrecer mejoras econmicas a un conjunto de actores sociales que, a su vez.
dependen del Estado sustancialmente para mantener su posicin econmica y social" (p. 135).
(119) Cabe destacar que, tal como lo sostiene Caldern (1993: 19), la sustentacin del
clientdismo burocnkico "no se explica solamente por la misma nanualeza dd Estado Corpora-
tivo Patrimonialista. sino principalmente por las caracterscias intrinsecamente clientelares de
las rdaciones y los tipos de lazos sociales en la misma sociedad y culrura latinoamericana.
lA "'pub/ifoadn de la admimstra&Un phca O 205
desarrolla en Europa, signada por una prdida de centralidad de las institucio-
nes representativas, en particular, de los parlamentos, y un reforzamiento de los
ejecutivos junto con patrones neocorporativos; s6lo que ac se incluye adems
lainrensificacin de los patrones di en relaces tradicionales delaecapaoligrquica,
recentrad.os -tambin en torno a agencias estatales aut6nomas.
' Ello produce a su vez un reforzamienco de las debilidades de la MEC. Las
polticas pblicas se constituyen en laacena privilegiada paca obtener beneficios
directamente improductivos: "En la medida que casi todas las intervenciones
del Estado abren la posibilidad de generar una renta (desde las cuotas de
imponacin hasta los contratos militares, pasando por la polida de trnsito, la
lista es inagotable), el riesgo es que la bsqueda de los favores gubernacnencales
desplace a las actividades normales del mercado" (citado por Cavacozzi, 1992:
15, de Shapiro/Taylor). La ineficiencia econmica dende a convertirse as en
la contracara de la intervenci6n estatal exacerbada, expresin a su vez de la
propia debilidad del Estado. En trminosdeParacnio (1991: 137): "Un Estado
grande, pero dbil en cuanto carente de autonoma, dependiente de unos
actores sociales con fuerte capacidad de veto, pero dependientes a su vez, para
sobrevivir. dd mantenimiento de ciertas polticas estatales".
La contrapacce de esta especificidad del Estado latinoamericano es una
sociedad civil tambin dbil y un mercado construido sobre prcticas sociales
despticas, de acuerdo con las pautas que datan del periodo colonial. El peso
del Estado no es a cosca de la spciedad civil, sino producto de su propia
debilidad. Precisamente, el modelo desacrol!isca y la MEC que lo acompafia
aparecen como las nicas vas posibles paca impulsar un cambio en la estructura
social que posibilitara el despliegue de aquellas prcticas sociales que son
caractersticas _de una economa capitalista madura {una interpretaci6n intere-
sante en este sentido la hace Enzo del Bfalo, 1995). El intervencionismo
estaca!, de hecho, promueve la transformacin en d tejido sociallatinoarneri-
cano, tanto en trminos de la expansin de la sociedad civil como del
incremenro de sus niveles de participacin poltica y social. Pero se trata de un
vstago que no se est dispuesto a dejar que se independice. As, la contracara
de la mayor participacin ser un mayor control sobre la sociedad. Bajo cales
trminos, la administracin pblica se constituye en el espacio privilegiado para
el ejercicio del control sociecal y, por ende, en el instrumento clave de una
relacin Es cado/ sociedad signada por la asimetra y la escasa autonoma de sus
componentes.
2. El contenido de la modernizaciJn administrativa.
Bajo este cuadro, cules eran las transformaciones ofrecidas? El movimien-
to de la Administracin para el Desarrollo supone un modelo normativo para
orientar la reforma de la administracin pblica {vid. Jimnez Nieto, 1977),
concibindola como un proceso planificado encaminado a dotar al Estado de
una organizacin con capacidad paca el logro de la m:lxima eficiencia en el
empleo de los recursos administrativos. 1\
f.l
.l"
: 1
<11
206 O R<pnua,., lo pblico a travi> de la"'"'"""
De hecho, la institucionalizacin de la planificacin administrativa y de ,,
rganos que expresamente conducen los procesos de reforma, se constituye en :
un fenmeno casi generalizado en Amrica Latina desde fines de los aos ,
sesenta. Durante toda la primera mitad de la dcada de los setenta los esfuerzos,
en coherencia con el modelo adoptado, tienen centralmente dos ejes. Uno
concierne ala implantacin de la carreraadministrativa o servicio civil, y el
a generar un conjunto de "racionalizaciones" en la estructura de la ad.m .
cin pblica, tndientes a producir una clara demarcacin de las actividades
fines respecto de las actividades medios.
El primero, la carrera administrativa o ms especficamente d sistema de
mrito, adopta el modelo clsico del tipo ideal weberiano de una burocracia ,,
como cuerpo de funcionarios guiado, entre otros, por los principios de la
seleccin con base en exmenes competitivos, de la promocin por antigedad
y mrito, de la estabilidad, y de un sistema de retribuciones no manipulable
polticamente; rasgos todos que se pretenden traducir en garanta y exigencia
de la neutralidad poltica (la imparcialidad), as como en la minimizacin de las
influencias contingentes en la estructura y el desempeo de la funcin pblica.
El segundo, las racionalizaciones estrUcrutales, con base en el modelo
normativo instrumentado, se orientan centralmente a implantar la "secto-
rializacin" en lo que concierne a las actividades swtantivas de la administra-
cin pblica y a la creacin de "sistemas administrativos" relativos a las
actividades de presupuesto, personal, compras, etc., de apoyo a las primeras.
Sin embargo, cuando sobreviene la crisis del Estado a comienzos de los
ochenta, el tema de la reforma administrativa ya ha perdido importancia en las
agendas polticas. Algunos de los cambios propuestos se haban instrumentado,
sobre codo a nivel de modificacin de estructuras. La mayora, en cambio, no
haba logrado asentarse. Otros tantos resultaron contradictorios con las orien-
taciones bsicas del modelo. As, por ejemplo, el intento de reforma ms radical
emprendido en Brasil en este perodo (a travs del Decreto-Ley 200 de 1967),
permitir la contratacin de empleados sin concursos pblicos en abierta
contradiccin con los principios de la carrera administrativa y, en trminos ms
globales, con la intencin de erradicar las prcticas patrimonialistas del seno de
la administracin pblica (Bresser Pereira, 1996). El balance, pues, al gestarse
la crisis, es claramente negativo para la administracin pblica moderna; sta,
de hecho, contina siendo la excepcin. La regla, en cambio, opera a favor del !"
clientelismo, el paternalismo y, cada va. ms fuertemente, a favor de la ,,,
ineficiencia, la corrupcin e indwo, la rigidez. El punto clave, sin embargo, es
que tales resultados no pueden ser considerados como imprevistos.
Estudios avanzados en estas materias avalan tal conclusin. Por ejemplo,
basndose en algunos de ellos, Prats muestra que el patronazgo -o
sistema de confianza poltica- como opuesto al sistema de mrito y deslindado .
a su vez de su patologa --d sistema de despojos--, ha resuelto importantes \
problemas de accin colectiva cuando los niveles de competencia profesional,
- bio1BC3
La "publifi=Mn" de la aministra&n pblka O 207
objetividad y seguridad jurdica no eran los valores dominantes. Histricamen-
te, como lo evidenciara fehacientemente, entre otros, el caso de Es-radas
Unidos, slo una fuerte expansin econmica de base industrial y una gran
aropliacin de los servicios y empleos pblicos, junto con una coalicin de
actores -polticos y sociales- favorables a ellos, justificaran el derrumbe del
andamiaje institucional del patronazgo al ejercer una presin sobre el ca.rnbio
de la narutaleza de los partidos polticos y sobre la transformacin de la
administracin pblica.
En efecto, bajo condiciones en las que se hacen ms complejas y menos
controlables las tareas administrativas, pero a la vez ms necesarias para
impulsar d desarrollo econmico, la tensin que signa a los partidos polticos
entre distribuidores locales de beneficios y reivindicadores de polticas y
servicios nacionales, tiende a resolverse en funcin de aqul, adquiriendo
relevancia la disposicin de condiciones tcnicas y de una cierta imparcialidad
parad desempeo de las funciones pblicas. Por otra parte, en la medida en que
adquiere importancia la intervencin del Estado en la economa, as como el
desarrollo independiente de una gran masa de pequefios y medianos empresa- ,
rios que no pueden sostener el cosco del patronazgo, la demanda de seguridad
jurdica suele trasladarse al mbito estatal a fin de que la economa de mercado
pueda desplegarse eficientemente.
Este proceso se desencadena en Estados Unidos a fines del siglo XIX. En
Amrica Latina, en cambio, durante buena parte del siglo XX, crece significa-
tivamente el empleo pblico, pero no lo hace el mercado. Por el contrario, el
crecimiento de la economa no slo se realiza apoyado en la intervencin del
Estado sino que es dependiente de ste, al punto tal que no emerge la coalicin
para su transformacin. Una reforma administrativa exacerbada en sw alcan-
ces, en tanto guiada por un enfoque auto-referido y con un contenido
formalista, no poda sino resultar incapaz de considerar las condicionantes
impuestas por los patrones polticos y econmicos en que se basaba la MEC.
La ausencia de problematizacin acerca de tales patrones y, en definitiva, la
incapacidad de acometer la transformacin de la institucionalidad pblica,
condenaran al fracaso este primer intento sistemtico de modernizacin
administrativa en Amrica Latina.
La condicin de posibilidad para la reaperrura del tema la ofrece la
conjuncin entre las nuevas tendencias que se generan en la economa mundial
desde mediados de la dcada de los setenta (despus del alza de los precios del
petrleo) y la incapacidad de la MEC para responder satisfactoriamente a ellas.
La revisin de la MEC y los esfuerzos por rearticular las relaciones Escado/
sociedad, requisitos que se haban revelado como imprescindibles de satisfucer
para provocar la "publificacin" de la administt:acin pblica, quedan a partir
de ac insinuados. Sin embargo, la direccionalidad que se impone a las
transformaciones provoca de nuevo la prdida de otra oportunidad para la
modernizacin administrativa en esa direccin.
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208 O a travls tk la sociedad
Las primeras reformas del Estado y la modernizacin trunca
La dcada de los ochenta es dominada en Amrica Larina por el tema de
Reforma del Estado, que implica un cuesrionamienro radical a su cenrrali<ki
La crisis de la deuda, al revelar de manera descarnada la crisis fiscal (120),
en riesgo la fuente de legitimidad en que se basaba la mayora de los
muestra la vulnerabilidad de los "Estados de compromiso". Mienrras
recursos y beneficios para distribuir, la multiplicaci6n de actores
econ6micos que posibilita la MEC -,-y por ende, la arnpliaci6n
demandas- no era radicalmente problemtica; pero "cuando los regmenes
1
tuvieron la capacidad para ofrecer beneficios tangibles, o cuando sus
fundan tes se debilitaron, los procedimientos de toma de decisiones no
huyeron a refo= la legitimidad del rgimen de abajo hacia arriba" (Ca
1991: 99). La de la crisis poltica es uno de los corolarios
importantes de esta situaci6n. El debilitamiento de la representatividad de
instituciones polticas clave acompafta el proceso de recuperaci6n de
democracias que se experimenta en prcticamente todos los paises de Amri(
Latina en la primera mirad de los ochenta. Pero el problema central
ocupa no es aqul.
Son, en definitiva, la crisis fiscal, en un contexto internacional dominac
por la dislocacin de los mecanismos financieros y comerciales, y el proceso d
globalizacin en ciernes, los que revelan con toda intensidad d agotam.ientoc
la MEC, y en particular, convierten en crtico el modo de intervenci6n.
Estado en la economa, un modo al que, en todo caso, siempre le
consustancial la fragilidad.
De hecho, d cuadro conformado por la industrializacin sustitutiva,
marco de economas cerradas o semicerradas y, en definitiva, de
sujetos a inducciones y limites diseados y regulados por el Estado, no
exento de profundos desequilibrios desde su imposici6n en los aos
recurrentes cuellos de botella en la de pagos y los dficit
peri6dicos, adems de los propios limites de la industrializaci6n, son
(120) A comienzos de los ochenta la pollcica de altos tipos de intcts impuesta por d
de Reagan en Estados Unidos hace estallar la crisis de la deuda. En 1982 Mxico a
moratoria de la deuda externa, medida que es imitada por otros pases. Como
dio d flujo de inversiones de capital se interrumpe, as como la concesin de nuevos.
pane ddos bancos privados extranjeros. La crisis fiscal se intensifica con dlo,las tasas de invcrsi
cun y se ingresa en d rgimen de alta inflacin. Los confliaos distributivos, pollcicos
se rcvdan asl de manera descarnada.
Por oua parte, los programas econmicos de apertura y de orden monctarista establecidos'
las dictaduras de Chile y Argentina a fines de la dcada de los setenta, revelaron para
poca sus debilidades, sobre todo dada la gestin irresponsable de los crditos externos,
y abundantes hasta 1981 y la sobredcvaluacin de las monedas domsticas.
Lz
O 209
de los elementos que dan cuenta de un patrn de crecimiento
'inherentemente inestable, cal como ha sido reconocido por la mayora de los
de reflexin y anlisis sobre la materia. Las posibilidades de mantener
de inflaci6n relativamente controladas y un flujo estable de crditos
.acionales, morigeraron, sin embargo, por dcadas, los principales des-
!;quibrios, impidiendo as que la relaci6n del Estado con la economa resultara
i&,tralmente cuestionada, aun cuando ella estaba dando sntomas de agota-
'niento desde hada por lo menos quince aos. S6lo es a fines de los setenta y
;:comienzos de los ochenta cuando la crisis se hace insoslayable.
En estricto sentido, segn lo postulaPararnio (1991: 137), el rgimen social
rumulaci6n entra en quiebra al no poder financiar laredistribuci6n interna,
era la clave del crecimiento: la consecuencia es un dficit creciente y
.Srrucrural de la balanza de pagos, que logra enmascararse durante los aos
' gracias al crdito que genera la inyeccin de petrod6lares en los
mercados financieros. El esrallido de la crisis de la deuda y las altas
:ias revelan el carcter irreversible de la crisis de la ME C. Por su parte,
dicraduras de los setenta, que se desarrollan particularmente en el cono sur
varozzi, 1993: 179-180), actan como caralizadores de esta crisis. Ellas,
una expresi6n del agotamiento de las bases de funcionamiento
del rgimen poltico provocado por la expansin del Estado, catapultan la
crtica a l y sientan las bases de los primeros intentos -aunque contradicto-
rios-- de erradicacin del Estado intervencionista para resolver los cuellos de
. 'botella de la frmula Estadocntrica.
' Lo destacable, en todo caso, es que el carcter de los estmulos que actan
'como detonantes del cuesrionamiento de la MEC parecera tener una impar-
rancia determinante para explicar el curso de las transformaciones ulteriores. La
!>necesidad de la integraci6n de las industrias y servicios y la "puesta a tono" de
economas latinoamericanas con el proceso de globalizaci6n, constituy6
udablemente un estmulo primigenio y oper6 esrablemente en algunos
de la regi6n.
Mayoritariamente, sin embargo, la rearticulacin de las relaciones del
Estado con la economa tuvo como estmulo clave la resolucin de la crisis fiscal.
" Esto, sostenemos, imprime su sello ala reforma del Estado ya la concepcin que
opera hegemnicamente sobre la "reforma administrativa".
l. El cardcter de la rearticulacin de las relaciones Estado/sociedad en la visin
t\aportada por el movimiento hegemnico de reforma del Estado.
La reforma del Estado se convierte en un tema clave a partir de la segunda
mirad de la dcada de los ochenta. Las agendas, aunque variadas, ofrecen dos
:prototipos. Uno, que pone el acento tanto en la democratizacin como en la
[modernizaci6n deiEs'do, y otro, que prioriza la reforma econ6mica. El
aunque relativamente fallido, no por casualidad se desarrolla en
fenezuela, pas que en la poca aludida an no experimentaba los efectos de la
fiscal ya que mantena niveles aceptables de renra petrolera. El otro
21 O O &p=and. lo
a travir de la 1ocieda
prototipo, dominahte, se suscita en los pases con altas rasas de inflacin,
de la deuda, etc. (121).
Desde el ao 1982, Mxico, que ilustra bien esta ltima tendencia, se
a una reforma tendiente a controlar la inflacin, reducir el gasto pblico,
la inversin extranjera y promover la apertura comercial, entre otros. ,.
laintervencinddEstadoenlaeconomaJ .. _ _
fuerzas dd mercado se constituyen en los ejes estratgicos de la reforma
Estado, concentrando as los esfuerzos en una poltica de privatizacin y
desregulacin.
En efecto, el inicio de la dcada de los ochenta se caracteriza en Mxico
una crisis econmica sin precedentes, la cual tiene como signos
la cada de los precios del petrleo, la abultada deuda externa y altas tasas
inters a nivel internacional. Esto, aunado a la cada de la produccin interna,.
origina la necesidad de reorganizar d aparato productivo estatal, proceso
se inicia durante el perodo del presidente Miguel de la Madrid (1982-19oo
Al comienzo de este gobierno el Estado participaba en 45 ramas de actividacl,
econmica, a travs de 1.155 entes. Respecto de todos los entes cuya actividad'
no se consider estratgica o prioritaria, se desarroll un proceso de.
"desincorporaci6n" que inclua la venta, extincin, liquidacin, fusin o
transferencia. Como resultado de este proceso, entre 1982 y 1988
desincorporaron 741 entidades (aunque tambin se crearon otras 61), de
cuales 237 correspondieron a ventas, la mayora pertenecientes al
industrial (122). Sin embargo, durante este mismo perodo la produccin
ruvo un crecimiento casi nulo, mientras que d ingreso per cdpita real y
salarios disminuyeron en cerca del50o/o (Pardo, 1996), y las transferencias al
exterior fueron equivalentes a 6o/o del PIB cada ao. ;
De hecho, los primeros pasos se dan en Amrica Latina en gran medida por :
la presin de las agencias multilaterales de financiamiento, que condicionan su .:
apoyo financiero a la aplicacin de programas de ajuste estructural. Sin'''
embargo, lo que predomina a lo largo de los ochenta en la mayora de los pases
es lo que se ha definido como "ajuste catico", ms resultado de procesos
(121) El enfoque en Venezuela es adelantado a travs de la Comisin Presi4encial para la .ru;uu .....
del Estado-COPRE. creada en 1984 como rgano que, con base en una estrategia de concertacin,.,.
est encargado de impulsar un Programa de Reforma Integral del Estado cuyos objetivos son la .
democracia y laeficienciadel.&tado. Ellogrocenual, sin embargo, ha sido d impulso del proceso
de descentralizacin.
(122) Estos datos, as como todos lo que no se identifican con otras fuentes dentro de este
han sido recogidos del Sistema Integrado y Analtico de Informacin sobre Reforma del
SIARE, que maneja el CEDA! del CLAD y que .est a disposicin en
significativa de la informacin, tambin est en una versin impresa en la cru ....... - . -r--------. ,,
Innovadoras en Organizacin y Gestin del &tado, carpeta dedicada a "Reestructuracin y "
Desarrollo Institucional de la Administracin Pblica ...
La "'publifi=in" de la admimstr..W pblica D 211
incontrolados de dererioro que del efecto deliberado de las poltica.< en s
, (Cavarozzi, 1991). La agudizacin de los impactos ms negativos del agota-
miento de la MEC, en particular la intensificacin de la recesin y el aumento
de la marginalidad poltica y social, inauguran la dcada de los noventa,
abriendo las condiciones para el inicio de una serie de reformas de carcter
poltico-institucional. Impulsadas en varios pases por la restitucin de los
regnenes democrticos y, en general, plasmadas en las reformas constitucio-
nales que comienzan a suscitarse al inicio de los noventa, tales reformas polfticas
afectan varias dimensiones de la instirucionalidad preexistente, aunque no en
_codos los casos para fortalecer las instituciones asociadas a las democracias
representativas. En s, un eje apunta a reforzar la figura del Presidente en contra
del parlamento y de los partidos polticos (123). En cambio, con un peso
menor, se desarrollan otros esfuerzos por fortalecer los parlamentos y sus
funciones de control sobre el poder ejecutivo (124). De otra parte, hay esfuerzos
por impulsar reformas en los regmenes electorales y en los partidos polticos,
as como en el sisrema judicial en bsqueda de su mayor independencia,
moralizacin y/o control. Un tema que tiende a su vez a ser recurrente en las
nuevas Constituciones, como ya se ha apreciado, es la instauracin de mecanis-
mos de la democracia directa (iniciativa popular, referndum, etc.) en aras de
promover la "democracia participativa" (vid., Cap. 2).
En Bolivia, en abril de 1993 se promulga la Ley de la Necesidad de la
Reforma Constitucional, mediante la cual tambin se crea el Consejo de la
Judicatura y el Tribunal Constitucional. El Consejo de la Judicatura, rgano
administrativo y disciplinario dirigido por el presidente de la Corte Suprema
de Justicia, se encarga de la administracin del poder judicial, y tiene la facultad
de designar, remover y procesar a los jueces y funcionarios del poder judicial.
El Tribunal Constitucional tiene competencia explcita para asegurar la
primaca de la Constitucin y declarar la inexistencia de la norma encontrada
inconstitucional, no cabiendo recurso alguno contra sus resoluciones.
En Mxico, en diciembre de 1994 el Senado aprueba la primera iniciativa
(123) Por ejemplo, en 1992- el presidente Fujimori disudve d Parlamento Nacional. En
diciembre de 1993 promulga una nueva Constitucin, aprobada por d 52,54% de los votos
depositados en d referndum dd 31-10-93. Entte los artculos ms significativos figuran la
reeleccin presidencial (por segundo perodo de cinco afias) y la unicameralidad (se reemplaza
el simma bicameral de 60 senadores y 180 diputados).
Por oua parte, un eje clave dd discurso gubernamental, concentra la crtica en los partidos
polticos.
(124) En Colombia, por ejemplo, con la Constitucin de 1991, d Congreso es fortalecido en
materia de fiscalizacin dd plan de gobierno, toda vez que se le dala posibilidad de hacer uso del
voto de censura conua el Presidente de la Repblica o-en contra de sus ministros. De esta manera
se ejerce un concrol poJltico del que se careda anteriormente. En Bolivia, tambin se producen
esfuerzos dirigidos a fortalecer el parlamento.
212 o a trauls de la Jociedad
de reformas del presidente Ernesto Zedillo, que modifica 23 artculos
rucionales a fin de fortalecer el poder judicial y la procuracin de justicia. Entre''
otros cambios, se destaca que los miembros de la Suprema Corte sern 11 : .,
26. La iniciativa aprobada crea el Consejo de la Judicatura, encargado
nombramiento y los ascensos de jueces y magistrados, as como de la -.;.
cin de sanciones a ellos. La iniciativa incluye la facultad del Senado para]
ratificar a los magistrados, propues;os por el Presidente, que integrarn la ':.
Suprema Corte de Justicia, quienes permanecern en el cargo durante 15 aos.
Tales reformas, en general, intentan enfrentar la crisis de gobernabilidad
poltica, o sea, de legitimidad y de representatividad (125). Tanto los esfuerzos
por fortalecer las instituciones parlamentarias como por reforzar los poderes de
la figura del Presidente y la prrroga de su mandato, se proclaman formalmente
en este sentido. Su trasfondo,_ sin embargo, consiste en crear condiciones para
la gobernabilidad econmica. En s, el eje clave hacia el cual apuntan las
transformaciones lo constituye el patrn de acumulacin de capital centrado en
el Estado y orientado hacia adentro, y por ende, bsicamente el modo de
(125) En Mxico, por eJemplo, en 1991 se dicta d Cdigo Federal de Instituciones y ,_.
Procedimientos Electorales, con d propsito de lograr el fortalecimiento de las organizaciones .
polfrica.s y del sistema de partidos, as como d perfeccionamienca de las frmulas de financia-
miento de estos ltimos. El Cdigo dispone la confeccin de un nuevo padrn dectoralo la
creacin del Instituto Federal Electoral y del Tribunal Federal Electoral. Sin embargo, d
gobierno incorpora tambin una llamada "clusula de gobernabilidad'", que permite al panido
mayoritario el control del Congreso mientras su votacin no baje de 35%, as como fuertes
penalizaciones para los panidos que emprendan coaliciones electorales. Por otra parte, se limita
el nmero mximo de diputados del partido mayoritario, para evitar que un solo partido pueda
reformar la Constitucin y el potencial de panid.o alguno. En 1993 se deroga la
"clusula de gobernabilidad." y se aprueban diez reformas, que incluyen un lmite de gastos de
los panidos polticos. En 1995 se fija un nuevo intento para una reforma electoral.
En Bolivia, en las leyes de julio de 1991 y de febrero y abril de 1993, se establece una serie de
reformas electorales que procuran resolver problemas bsicos tales como la composicin de las
Cortes, la confiabilidad de los mecanismos de registro de los vacantes, la valorizacin del
escrutinio en mesa y la representacin de las minoras.
Uno de los temas que es aprobado a su vez, sea por nuevas leyes electorales (Nicaragua, 1995)
o por reformas constirucionales (Argentina, 1994) es la eleccin presidencial por doble vuelta,
cuando el ganador en la primera no obtenga un porcentaje determinado de votos.
En lo que respecta al sistema judicial, algunos casos en esta direccin son los siguientes: en
Colombia, a partir de la promulgacin de la Constitucin de 1991 se modifica el sistema judicial_
colombiano. Se crea el Consejo Superior de la Judicatura que, entre otras, tiene las funciones de
dictar los reglamentos necesarios para el eficaz funcionamiento de la administracin de justicia
y proponer proyectos de ley relativos a la administracin de justicia y a los cdigos sustantivos
y procedimentales. Igualmente se crea la Corte Constitucional como un rgano encargado de
velar por la legalidad de las leyes y los tratados internacionales. Para efectos de la moralizacin
de la justicia, el gobierno traza una nueva poltica salarial. Por otra parte, se crea la figura del
Defensor del Pueblo, quien facilita a los ciudadanos carentes de recursos econmicos la
posibilidad de ejercer sus derechos de defensa.
L:z "publificacin ,. t la administracln pblica O 213
intervencin del Estado en la economa. En correspondencia con ello, la dcada
de los noventa se inaugura con una poltica sistemtica de privatizaciones que
se hace equivalente a la reforma del Estado y cuyo sustento es el llamado
Consenso de Washington, de 1989. A la referida polrica se agrega una amplia
desregulacin del comercio y de las inversiones y la adopcin de una rigurosa
disciplina fiscal para reducir el crecimiento del prepuesto pblico, que incluye
una serie de medidas de reforma tributaria para evitar la evasin, eliminar o
disminuir impuestos que gravan Costos de produccin y fortalecer o crear otros,
como el del valor agregado. Las reformas en los regmenes de la seguridad social
y laboral se enmarcan a su vez en direcciones similares.
El caso paradigmtico de esta poltica, uno de cuyos fines centrales es la
reduccin del dficit fiscal, lo proporciona el gobierno de Carlos Salinas de
Gortari en Mxico, y de Carlos Menem en Argentina, no slo por el contenido
de la reforma del Estado que ambos emprenden, sino por la oljentacin que le
imprimen a la reforma administrativa. Tambin son ilustrativos los casos de
Per, bajo el primer gobierno de Alberto Fujimori, y de Brasil, durante la
presidencia de Fernando Collor.
El gobierno de Carlos Salinas de Gortari se propone, entre otras medidas,
promover los flujos de inversin extranjera para lo cual desarrolla una nueva
legislacin en la materia a partir del ao 1989; abrir el pas a los flujos
comerciales internacionales para estimular la competitividad de la economa;
reformar el sistema fiscal para aminorar la evasin de impuestos, ampliar las
fuentes de ingreso y reducir las tasas impositivas; mantener una estricta
disciplina fiscal para reducir el dficit pblico, as como desarrollar una poltica
de desregulaciones para lograr una mayor productividad en sectores econmi-
cos de gran potencial. En el campo de la privatizacin, entre diciembre de 1988
y noviembre de 1994 se desincorporan 418 entidades y se crean otras 55. Al
final de este perodo quedan en manos del Estado slo 216 entidades de 1.155
que existan al inicio del gobierno del presidente De La Madrid.
En Argentina, tras la renuncia del presidente Ral Alfonsn en junio de
1989 en medio de una profunda crisis econmica y financiera que ubicaba el
ndice de inflacin de ese ao en alrededor de 5.000%, el gobierno de Carlos
Menem emprende un vigoroso proceso de reforma del Estado centrado en la
privatizacin de las empresas pblicas, de modo de limitar las funciones del
Estado slo a los aspectos de seguridad, justicia, defensa, relaciones exteriores
y administracin, y en concurrencia con el sector privado las reas relativas a-la
seguridad social, la educacin y la salud. De hecho, a un mes de asumida la
presidencia, Menem promulga una ley (de "Emergencia Administrativa") que
dispone la intervencin de. todos los entes, empresas y sociedades estatales con
el objeto de proceder a su reestructuracin o privatizacin, previa aprobacin
del Congreso. La menCionada ley se acompaa: de la Ley de Emergencia
Econmica, orientada a enfrentar la crisis fiscal del Estado a travs de medidas
de disminucin del gasto pblico; en ral sentido, suspende los subsidios o
218 o
a travs rk 14 sociedad
En Argentina, al asumir el gobierno el presidente Menem, se suspendecd
programa de formacin de adminisuadores gubernamentales, tras
de funcionamiento. Se perfila luego un nuevo proyecto para profesionalizar.;
administracin pblica que comienza a ser abordado a mediados
uavs dd denominado Sistema Nacional de la Profesin Pblica (S!NAP
del Rgimen de Cargos con Funciones Ejecutivas. Sin embargo, la reformase
concentra originalmente en d red.imensionamento de la. administraci6fil
pblica. .
As, para fines de 1990, de unas ISO secretaras y subsecretaras, se
eliminado ms de 100 con motivo de las disposiciones dd Decreto N 435
marzo de 1990 que tambin estableca d congelamiento de todas las vacantOS:
de la administracin cenual y descenualizada y la jubilacin de oficio
personal en condiciones de retirarse.
Por otra parte, con base en otras disposiciones dictadas en 1990, un
despus ya se haban reducido a !28las direcciones nacionales o generales
las diversas jurisdicciones ministeriales, que en diciembre de 1989 eran
Tambin se haba procedido a la reduccin del nmero de aperturas inferior.S;
a las direcciones nacionales, generales o equivalentes, con un lmite mximo
tres por cada una de ellas, con algunas excepciones.
Aunque d proceso de eliminacin de secretaras y de reduccin
subsecretaras fue rpidamente revertido (129), hubo un reajuste de organis--j
m os pblicos y sobre todo oper una sustancial reduccin del personal pblico,
En este campo, la metodologa consisti en la aplicacin simultnea
conjunto de medidas que dicta progresivamente el ejecutivo nacional, teniendo,:)
cada una de ellas la misin de propiciar el retiro de los funcionarios de
cargos, en forma voluntaria, involuntaria o por cumplimiento de lo establecido:]
en el rgimen de disponibilidades. En s, el Progcarna de Reforma Administra-)
tiva (PRA) persigue el ajuste de las dotaciones de personal, una rediseadas'
las esuuccuras funcionales de la adminisuacin pblica central y descentraliza-"
da. Para lograr lo anterior, se proponen estrategias especficas de acuerdo
sector que se aborda, con la intencin de que las unidades de apoyo sean _
o inferiores al33% del personal de las sustantivas, para alcanzar una relacin
(129) Como desuca Bonif.tcio (1996: constitucional en cuanto al nmero'
de ministerios haba llevado a que las prioridades dd gobierno con respecto a su esti'UCtlln sC.
reflejaran sobre todo a nivel de secretaras de Estado. Las disposiciones referidas que se
1990 tuvieron por objeto diminar las secretaras y reducir d nmero de subsecretaras
direcciones generales. Sin embargo, d proceso se reviene cuando se deroga d
suprina laS sedtadas de Estado. Segn los datos proporcionados por el autor entre
1990 (antes que se adoptaran las medidas de reduccin) y marzo de 1993 el nmero de secretaria
pasade47 a48 y el-de subsecretaras de 97 a 98. S6loanivel de direcciones nacionales o
hay una evolucin ala baja al pasar de 346 a227, aunque respecto de 1990 (19 8) hay un
La pubficadJn d. la .Jmi,;,tradJn pblica O 219
de 1:3, aproximadamente. Se plantea la aplicacin de las diversas medidas desde
comienzos de 1991, con tres etapas para su ejecucin, cuyos trminos son: junio
de 1991, junio de 1992, y diciembre de 1992, con metas para la disminucin
de 62.000, 26.000 y 34.000 cargos, respectivaroente.
As, en marzo de 1990, mediante el Decreto No. 435/90, se impulsan las
eres. primeras medidas relevantes en materia de reduccin: a) se instituye el
Rgimen de Jubilaciones Anticipadas, bajo el cual todos los agenres que se
encuentren en condiciones de obtener d porcentaje mximo de haber de
jubilacin bajo cualquier rgimen, a la fecha de publicacin del Decreto, son
"impelidos" a iniciar el trmite correspondiente, cesando en la prestaci6n dd
servicio; b) se solicita la presentacin de una declaracin jurada de cargos
permanentes, temporarios o por contrato ocupados en los tres poderes dd
Estado nacional. Los agentes que revistan ms de un cargo, deben optar por uno
de ellos (salvo en los casos de compatibilidades previstas en leyes o de personal
docente); e) finalmente, queda declarado el congelamiento de todas las vacantes
existentes para el momento de publicacin del Decreto y las que se produjeran
en el futuro, aunque quedan expuestas algunas excepciones. En septiembre y
noviembre de 1990, para complementar el esfuerzo realizado por d Ejecutivo
en materia de reduccin, se dictan nuevas disposiciones a travs. de las cuales se
profundizan las lneas operativas de la reduccin desarrollando nuevos insuu-
mentos. Entre ellas destaca la implantacin de un rgimen especial de jornada
reducida, mediante la cual el agente, siempre y cuando no renga personal a su
cargo, puede solicitar la reduccin de su jornada diaria habitual a una menor,
con la correspondiente disminucin proporcional de su remuneracin, as
como la institucin de un rgimen transitorio de retiro voluntario.
Como resultado de estas medidas, en 1991 se produce un toral de 63.420
bajas, lo cual represenra el 11% del personal de la administracin central y
descentralizada. De aquel toral, un 36,3% se obtiene como resultado del
rgimen de retiro voluntario, el 32,3% se debe al cese de plantas transitorias,
eli9,9o/o se produce por las jubilaciones anticipadas y un 2,7% corresponde al
rgimen de disponibilidades; el resto se vincula a jubilaciones docentes,
diminacin de comisiones de servicios, etc. En los aos siguientes proceden
medidas similares, sobre todo de supresin de los cargos vacantes de la
administracin nacional.
En Per, el proceso de privatizacin iniciado por Alberto Fujimori en 1991
y reforzado como consecuencia de la promulgacin de una nueva Constitucin
en noviembre de 1993, conlleva prcticamente la difuminacin del tema de la
reforma adminisuativa y, en particular, del proceso de desburocracizacin, que
paulatinamente se va orientando a la desregulacin estatal, hasta extinguirse
completamente con la disolucin dd Instituto Nacional de Adminisuacin
Pblica, que tena" responsabilidades en su conduccin. En correspondencia
con esta tendencia, desde enero de 1991 se dictan una serie de decretos con el
propsito de reducir el personal de rodas las entidades pblicas comprendidas
220 O Repnu..,. lo pblico a travi> de la sociula
en d gobierno central, instituciones descentralizadas, gobiernos regionales,
municipalidades, etc. Las medidas incluyen, entre ceras, la oferta de beneficios
para renuncias voluntarias y la suspensin de plazas. Respecto de las primeras,
entre 1991 y 1992 se da cuenta de 112.000 jubilaciones anticipadas y, en
general, de una reduccin de casi la mitad de los empleados del servicio pblico
(OIT, 1995: 35,39). En 1992, despusdeladisolucindel Congreso Nacional,
se dicta un Decreto Ley (No. 25434) que establece un plazo de 90 das para
culminar el proceso de reestruCturacin y reorganizacin de la administracin
pblica. Hasta 1995, el proceso de reduccin y reorganizacin del aparato
estatal an segua en curso y slo a partir de 1996 el gobierno de Fujimori le
imprime un nuevo giro con la creacin expresa de un c'Programa de Moderni
zacin de la Administracin Pblica".
En Uruguay, la eleccin en 1989 de Luis Alberto Lacalle tambin signific
la suspensin de los esfuerzos de profesionalizacin de la alta direccin pblica
iniciados por d anterior gobierno. Sin embargo, durante su gestin, aunque se
intenta orientar la reforma del Estado hacia la privatizacin generalizada de
empresas pblicas y la reduccin del personal pblico, se desarrolla simultnea-
mente un significativo proceso de desburocratizacin administrativa (130).
Aun cuando no hay estudios evaluativos en todos los pases, el balance de
este perodo, al menos respecto de Brasil, es concluyente: "al final, aparte de una
reduccin drstica de la remuneracin de los empleados, sti intervencin en la
administracin pblica desorganiz todava ms a la ya precaria estructura
burocrtica existente, y desprestigi a los empleados pblicos sbitamente
acusados de todos los males del pas e identificados con el corporativismo"
(Bresser Pereira, 1996: 8). De hecho, en 1993, el nmero de servidores pblicos
activos en la administracin federal era de 1.333.652, lo que representa un
ndice de 8,9 funcionarios pblicos del poder central por mil habitantes. Segn
(130) Al iniciarse el gobierno de Lacalle en 1990, con el apoyo del PNUD se crea el Programa
Nacional de De.sburocracizacin, originalmente: por un lapso de: dos aos, pero que se extiende
hasta febrero de 1995 (o sea, durante todo d perodo Entre sus objetivos se
propona simplificar el funcionamiento de la administracin pblica, f.tcilitar la atencin de lor
usuarios y reducir la interferencia del gobierno en la actividad privada. W reas en las que acru
prioritariamente segn se reconoce:, con sensible xito- fueron las de comercio exterior,
Compras dd Estado y simplificacin de trmites adminisuativos. Oestaea, por atta parte, la
metodologa adoptada: d PRONADE mismo no dispona de una situacin jurdica definida.
con funciones y auibuciones precisas, sino que actuaba fundamentndose en el "derecho de
iniciativa'"; adems, dependiendo de la naturaleza de las acciones, su programacin, ejecucin y
control poda estar a cargo de los Grupos de Desburocruizacin de las entidades pblicas o de
la direccin dd PRONADE.
Cabe se.6alar que a efectos de impulsar d proceso de privatizacin, d presidente: Lacalle dicr
Ley de "reforma del Estado" parcialmente impugnada y llevada a plebiscito, como consecuencia
dd cual fue derogada.
La Jublifoacin" ek la adminUtracin pblica. O 221
investigaciones realizadas por la Secretara de la Administracin Federal (SAF 1
PR) a finales de ese ao, exista una carencia de 143.000 servidores en la
administracin pblica federal. En 1994, tras un reintento de reforma centrada
de nuevo en la 6ptica de constituir una administraci6n pblica burocrtica, d
diagnstico todava apuntaba a sefialar que "el verdadero problema a ser
enfrentado es la pesarla herencia de un proceso de reclutamiento y ubicacin de
los cuadros marcado simultneamente por la fulta de criterios, clientelismo y
heterogeneidad en su constitucin" (131).
En cualquier caso, esta tendencia que centra los esfuerzos de transforma-
cin de la administracin pblica en la reduccin de estructuras y del personal
pblico, se mantiene en la mayora de los paises que adoptan la visin de la
reforma del Estado enunciada (132). Las diferencias se ubican ms bien en el
grado de sistematizacin que adquiri el proceso. Por ejemplo, en pases como
Mxico, el inicio de la dcada de los noventa no marc6 un proceso sistemtico
en los aspectos anotados. Entre 1982 y 1988, durante el gobierno de Miguel de
la Madrid, la modernizacin administrativa se haba identificado bsicamente
con el esfuerzo de depuracin del sector paraestaral (133), cancelacin de
(131) La cita ha sido recogida de Bresser Pereira (1996: 9) de un documenco de la Asociacin
Nacional de Especialistas en Polticas Pblicas y Gestin Gubernamental que r!!nc: a los gerentes
gubernamentales pblicos. La apreciacin sobre las transformaciones que acaecen luego del
gobierno de Collar, durante la presidencia de Iramar Franco, corresponden al mismo autor.
Cabe destacar adems que Franco, en 1992, dicta una ley que deroga la disposicin a uavs de
la cual Collar habla reducido el nmero de ministerios y de secretaras, as{ como de sus unidades
administrativas. De hecho los ministerios pasan a 20.
(132) Por supuesto que hay matices y nfasis distintos. En Colombia, por ejemplo, con la
promulgacin de la Constitucin de 1991, se le confieren atribuciones al gobierno nacional
durante el trmino de 18 meses, para suprimir, fu.sionar o reestructurar las entidades de la rama
ejecutiva. En correspondencia con ello, en diciembre de 1992 se producen 62 decretos-leyes que
contemplan la reestructuracin de la administracin central y/o descentralizada, as como otros
tantos para la fusin y supresin de: organismos.
En materia de reduccin de personal, entre enero y septiembre: de 1993 se produce una
disminucin de 56.054 empleos en la rama ejecutiva, al pasar stos de 593.751 a 537.697 (sin
considerar las empresas del Estado y sociedades de economa mixta). La cifra en todo caso no es
muy alta si se tiene en cuenta que el nmero de cargos de los establecimientos pblicos que se
convirtieron en empresas industriales y comerciales del Estado suma 46.724 y representan d
83,35% de la cia- mencionada, segn datos dd Departamento Administrativo de la Funcin
Pblica.
(133) En cuanto al empleo, entre diciembre de 1982 y diciembre de 1988, de una muestra de
237 entidades se calcul que la desincorporacin abarc d 6,7% dd empleo dd sectorparae.statal
y d 10,2% si se excluyen la industria petrolera y d sector financiero. Siguiendo la misma
metodologa, pero tomando en cuenca un universo de 431 entidades desincorporadas, los efectos
fueron dd 10,2% y 14,4%, respectivamente. Estas cifras no equivalen a desempleo, ya que
incluyen los procesos de venta, los cuales no implican necesariamente reduccin de personal. Se
estima que los procesos de liquidacin y extincin han afectado a unos 35 mil trabajadores
(SIARE).
222 O &p""ano lo pblico a"""" de la ,odedmJ
plazas, recortes presupuestarios y con la simplificacin de trmites
1996: 166). Este proceso es continuado y profundizado a partir de 1988, ..
cuando asume la presidencia Carlos Salinas de Gortari, quien slo introduce :
modificaciones menores en la estructura administrativa de la administraci6'n
central (integracin de las funciones de la Secretara de Programacin
Presupuesto en las de Hacienda, creacin de la Secretara de Desarrollo Socia,
etc.), y fOrtalece las funciones de la Secretara de la Contralora, sobre todo en
materia de promocin de la eficiencia mediante programas como el de
simplificacin administrativa y de fOrtalecimiento dd control, fiscalizacin y
evaluacin de la gestin pblica y, en particular, de las empresas pblicas. Por
otra parte, no ocurren polticas expresas en relacin con el servicio civil, el cual:,
como servicio estructurado, no existe en Mxico (Pardo, 1996: 171). A pesar
de intentos de reformas para implantar la carrera administrativa, que en algunos
casos datan de un siglo, conclusiones similares operan en la mayora de los pases
latinoamericanos.
El cuadro de situacin en d aparato dd Estado al cabo de este perodo es,
por tanto, an ms complicado que el de la situacin original. Persisten, en gran
medida, las estructuras tradicionales de la funcin pblica que dan oportuni-
dades al clientdismo y al corporativismo. Por otra parte, a los problemas que
ellos Conllevan, se agregan nuevos. En algunos casos, claramente d resultado ha
sido un dficit de personal en relacin con los requerimientos mnimos para
cumplir las funciones del Estado. En definitiva, segn lo constata la OIT (1995:
48), las medidas de reduccin de empleo no han podido conseguir muchas
veces los ahorros que se esperaban, y en ocasiones han puesto en pdigro los
objetivos de eficiencia y productividad. En otros casos, donde la reduccin de
personal no fue emprendida en forma masiva por d costo poltico asociado a
tal medida, el imperativo fiscal implic una reduccin drstica de los salari<;>s,
al punto que en el sector pblico los sueldos reales cayeron 30% entre 1980 y ..
1989 (134), ms del triple de la cada de los salarios en d sector privado. Esto, '1'
segn lo constataN airo (1995: 225), ha devenido en prdidas dd personal ms
(134) Segn datos reseados por OIT (1995, 61-62) en Argentina, el poder adqWsitivo de Jos
suddos dd sector pblico disminuy un 35% entre marzo de 1991 y julio de 1992. En Per, los';_
suddos sufrieron prdidas de entre un 77% y un 85% entre 1988 y 1990. En Uruguay d valor -
real de los salarios de 1993 se siruaba en cerca de un 75% de su valor en 1982. Comparndolos-
con los sueldosprivados,la disminucin ha sido constante. De hecho, en d caso de Amrka."''
Latina y d Caribe, la recesin que tuvo lugar durante los aos ochenta disminuy los salarios _,
reales en todos los sectores, pero los salarios dd sector pblico bajaron an ms que los dd sector
privado.
Uno de los fenmenos ms rdevantes es la aparicin dd "pluriempleo" como una forma
enfrentar las reducciones de los salarios. En Uruguay, por ejemplo, un 20% de los funcionarios
pblicos de Montevideo tiene una doble actividad. En Brasil se estima que los funcionarios -
pblicos de los nivdes ms bajos uabajan slo cuatro horas al da (OIT, 1995: 65-66);
La "publificacin "de la administracin pblica O 223
calificado y, en general, en una disminucin de la calidad de los servicios;
paraldamente, no se ha tenido xito en e] mbito fiscal, dado que los salarios
pueden recortarse slo hasta cierto lmite y los ahorros han probado ser
insuficientes para aliviar la aira carga salarial dd secror pblico de la regin. El
resultado slo tiende, pues, a la descapitalizaci6n de las burocracias ms
importantes y especializadas debido al xodo de los individuos ms calificados,
a la polirizacin de esas posiciones, a las nwnerosas y siempre fracasadas
"racionalizaciones" y "reorganizaciones'' y a la decadencia espectacular de la
planta fiscal (O'Donnell, 1993: 78).
Si bien hubo tambin casos de pases donde algunas medidas, como las de
supresin de estructuras, fueron rpidamente revertidas (como ocurri en
efecto en Argentina, al punto de plantearse nuevamente el tema a fines del ao
1995), una conclusin que se extrae de este perodo es que "con excepcin de
Chile, y posiblemente Costa Rica, d ddiberado desmantelamiento de las
organizaciones estatales fue acompaado por el deterioro operacional
involuntario y profundo de entidades pblicas indispensables ... En esencia, el
desarrollo de instituciones pblicas en Latinoamrica se descuid y se vio
perjudicado por la falta de inters, dinero y capacidad administrativa. El
descuido ha llegado a tal nivel que, a menos que se corrija, amenazar tanto a
la democracia como a la estabilidad econmica" (Naim, 1995: 215). Amenaza
que es tambin comn a aquellos pases que no llegaron a adoptar ninguna
transformacin funda,ental, como en el caso de Venezuela, donde es apenas
en 1996 cuando se suscita un movimiento para transformar la administracin
pblica.
La degradacin severa no slo dd funcionamiento sino del concepto
mismo de servicio pblico, tiende pues a constituir un resultado de este
perodo.
Modernizacin administrativa y construccin de una nueva
institucionalidad pblica: de sus interconexiones y supuestos
La revisin de las relaciones Estado/sociedad que comienza a suscitarse en
la dcada de los ochenta ofrece una oportunidad para la modernizacin
administrativa y, en definitiva, para su reacoplamiento en una estrategia de
desarrollo poltico, social y econmico. Sostenemos, sin embargo, que d giro
que toma preeminentemente en Amrica latina la rearticulacin de tales
rdaciones, de acuerdo al contenido hegemnico de la reforma del Estado, torna
esta oportunidad en amenaza no slo para la transformacin del aparato estatal
sino, lo que es ms fundamental, parad propio fortalecimiento de la sociedad.
Y ello porque, planteado d problema dd Estado ]):isicarnente slo como una
cuestin de tamao, resultan cercenadas las posibilidades tanto de alterar las
asimetras en la distribucin del poder socia] y poltico como de generar un
1
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J',,
,:
224 o
a travt!s tk la sodnkui
crecumento econmico basado al mismo tiempo en la productividad,.
competitividad, la equidad y la sustentabilidad ambiental.
Dos reclamos surgen asociados a tales afirmaciones. El primero gira
tomo al recentramiento dd foco de anlisis: la cuestin central no es la reforma/
administrativa en s misma, sino la rearticulacin de las relaciones- entre
Estado y la sociedad. El segundo alude a que la realizacin acabada de
rearticulacin exige un esfuerzo a fuvor de la modernizacin administrativa
fortalezca la institucionalidad pblica. Bajo el marco de este ltimo, sosten.,;""
mos que la reforma administrativa debera apuntar a enfrentar, por lo
tres ejes que atentan contra aquella: la apropiacin privada del aparato
la actuacin auto-referenciada y la falta de responsabilidad pblica.
Los primeros esfuerzos sistemticos por emprender una reforma
trativa que tuvieron lugar en las dcadas de los aos sesenta y setenta,
atacar d primer eje. Apreciamos, sin embargo, que resultaron infructuosos;'
bsicamente porque no tuvieron en consideracin las restricciones que los
propios rasgos de la MEC y el tipo de legitimidad en el que ella se sustentaba.,
imponan a la erradicacin del patrimonialismo. La transformacin del
de intervencin del Estado en la economa que comienza a suscitarse en la dca:.
da de los ocbenta y, sobre todo, en la de los noventa, abre condiciones para
mar la posibilidad de luchar contra la apropiacin privada del aparato pblico. e'
No obstante, los primeros esfuerzos se concentran en la disminucij
tamao del Estado y suponen ms bien el debilitamiento del aparato pblico.,
Entre las consideraciones que se derivan del examen tanto de las experien-
cias como de los estudios, sobresale que la erradicacin de la MEC es
condicin necesaria para lograr la "publificacin" de la administracin pblica.
Empero, no es suficiente. La modernizacin administrativa debe, de hecho-,
1
,;
constituirse en un objeto expreso de atencin de la reforma. El punto clave, sin
embargo, es el horizonte normativo sobre el cual se asienta. A estos efectos
resulta central considerar cul es el carcter del Esrado reclamado y de
relacin con la sociedad. Si se admite que de loque se trata es de dotar
fortaleza y eficacia al Estado, as como de invertir el paradigma dominante de e
su relacin con la sociedad, deviene cuestionable la solucin convencional para:
erradicar el patrimonialismo y, en definitiva, la apropiacin privada del aparato
del Estado. En efecto, la administracin burocrtica si bien constituye
paradigma dsico a tales efectos, genera una actuacin auto-referenciada y,
ende, atenta contra la eficacia de la gestin de los asuntos pblicos, sobre todo,
habida cuenta tanto de su creciente complejidad como de la diversificacin de,
los actores que requieren intervenir para su cumplimiento. .
La atencin en este sentido se vuelca, cada vez ms, hacia un acocanliento'
del modelo burocrtico junto con un esfuerzo por superarlo en todos aquellos,;
mbitos en que lo que resulta reclamado es. un nfusis en la eficiencia y en los,
resultados de la accin administrativa desde el punto de vista de los ciudadanos,,
as como en el desarrollo de esquemas de produccin pblico-privado.
Lz "puhlificacin e la administracin pblica O 225
Comienzan en Amrica Latina a insinuarse soluciones en esta direccin
bajo un nuevo modelo de administracin pblica que se ha convenido en
denominar Administracin Pblica Gerencial (Bresser Pereira, 1995, 1996,
1997). Sin embargo, el modelo que se erige como alternativa al burocrtico
clsico, no es homogneo. En su versin dominante, vinculado a un enfoque
de mercado, no necesariamente incrementa la responsabilidad pblica, de
acuerdo con las evidencias prcticas de su aplicacin en los pases industriali-
zados. Incluso puede atentar contra los otros rasgos referidos, segn podr
apreciarse luego.
De manera pues que, estando dadas, en principio, las condiciones extra-
administrativas para la transformacin de la administracin pblica, y recono-
cidos los lmites de los primeros esfuerzos de la reforma del Estado en este
campo, el siglo XXI se inaugura con un desafo doble. De una parte, aprovechar
la oportunidad que las reformas econmicas han abieno para el paso de una
matriz Estadocntrica a una sociocntrica, donde la actuacin del Estado est
signada tanto por una mayor autonoma como por la eficacia. De .otra parte,
aprovechar la oportunidad que ofrecen los nuevos desarrollos sobre la adminis-
tracin pblica que se gestan en los aos ochenta y noventa, para pasar de un
modelo burocrtico a uno posburocrtico, donde el enfoque sea pblico y no
de mercado. En lo que sigue se intentarn desarrollar tales desafos, pero antes
se expondrn las tesis que los sustentan.
Dtl paso de una matriz Estadoclntrica a una sociocntrica: los nuevos
mummientos de la reforma del Estado y de la reforma administrativa
Si el traslado de las matrices, de Estadocntrica a sociocntrica, requiriera
slo la disminucin del tamao del Estado, la operacin ya estara prcticamen-
te cumplida en la mayora de los pases de Amrica Latina. Puede, sin embargo,
afirmarse que la poltica de privatizaciones adelantada tiene una probabilidad
tazonable de provocar tal transformacin? Las evidencias f.kticas disponibles y
las reorizaciones ms recientes apuntan a negar tal probabilidad. Tiende a
operaren este sentido un consenso cada vez mayor en torno a que la redefinicin
de las fronteras entre el Estado y la sociedad no se resuelve slo con el
redimensionamiento de las actividades econmicas del Estado y, particular-
mente, de su intervencin en la produccin misma de bienes. Por otro lado,
tambin se genera un creciente consenso en trminos de que la devolucin de
poder social--que estara entre los fundamentos de las privatizaciones-- no se
ttaduce necesariamente en el fortalecimiento de la sociedad -salvo de la
mercantil-, y que incluso puede devenir en su debilitamiento. Dos fuctores
pueden ser considerados a tal efecro: de una parte, las evidencias de que las
privatizaciones sin las debidas regulaciones estatales (que permitan conciliar
intereses colectivos y particulares y a su vez fucilitar el libre desenvolvimiento
del mercado), producen en la mayora de los casos una desorganizacin
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226 O &muand. !. pbli<o a tra,, de!. ,odn/a
cualitativa y cuantitativa de los servicios pblicos, sobre codo de aquellos
dirigidos a los sectores ms vulnerables de la poblacin. De otra parte, estara
el hecbo de que los agentes sociales que tienen capacidad para definir -o
redefinir-las agendas pblicas -habida cuenta de su insercin privilegiada
en la estructura econmico social-, tienden a ser los mismos que los deposi-
tarios de las polticas de privatizacin; stas, pues, en ausencia de otras
condiciones, reforzaran la propia privatizacin de los Estados latinoamerica-
nos, ya de suyo dominados --o colonizados-- por intereses particulares.
Segn se ha apreciado, el debilitamiento de la administracin pblica,
producto de la poltica de reducciones indiscriminadas, potenciara este
cuadro, al resultar an ms mermadas sus capacidades de regulacin y de
promocin, pero tambin al ser debilitadas sus capacidades para asegurar
aquellos servicios pblicos que el Estado no pueda delegar en virrud de su
incidencia sobre los derecbos sociales. Por fin, dados los magros resultados en
el incremento de la autonoma de la administracin pblica respecto de los
grupos corporativos, y frente a debilidades fiscales no resueltas, las responsabi-
lidades del Estado sobre el bienestar general y, en particular, sobre el curso de
la economa, podran estar siendo an ms cercenadas (135).
La fragilidad institucional que todo ello expresa es completada por las
propias debilidades que se suscitan en el plano estrictamente poltico. En este
sentido, se ha constatado que el agotamiento de la frmula poltica de la MEC
no slo implic un descentrarniento de la poltica, sino tambin la desorgani-
zacin de los patrones tradicionales de conducta y la desarticulacin de las
identidades y actores que estructuraban colectivamente dicbas conductas
{Cavarozzi, 1993: 172). Adems, la desaparicin formal de los regmenes
autoritarios en Amrica Latina no ha supuesto la erradicacin del autoritarismo
en el seno del Estado. El fenmeno que adquiere cada v<::r. ms presencia es la
combinacin de las instituciones de la democracia formal y de los patrones de
representacin poltica que le son consubstanciales (existencia de un parlamen-
to, de partidos, etc.) con la introyeccin del autoritarismo entendido como "la
negacin del carcter pblico y de la legalidad eficaz de un Estado democrtico
y, en consecuencia, de la ciudadana en el mero cenuo dd poder poltico". Su
expresin, como lo postula O'Donnell (1993: 73-75), suele ser un "Estado
esquizofrnico cuyos componentes de legalidad democrtica se desvanecen en
las fronteras de varias regiones y de rdaciones interdasisw y tnicas y que
(135) En d punto precedente hemos argumentada al respecto y mosuado que varios autores
(O'Donndl, 1993 y Nam, 1995, entre otros) desde: distintas fuentes ideolgicas -incluida la
neoliberal misma- sustentan esta posicin. Esta tesis es tambin sostenida por Osear
(1992a y 1992b). En estos trabajos Oszlakllama la atencin sobre: la importancia de la reforma
administrativa con base en asumir que d problema del Estado latinoamericano -acrecentado
inclwo por la orientacin acwal de: su reforma- es de: deformidad ms que de lperuofia.
La "publifo:a&n,. tk la. administracin pblica O 227
sustenta una democracia con baja intensidad de ciudadana (136). En s.us
versiones ms fuertes, en particular en aquellos pases donde la crisis econ6mica
estuvo acompaada de ndices inflacionarios muy elevados, los comportamien-
tos defensivos frente a esta situacin incluso han tendido a agudizar la
corrupcin y la fragmentacin del aparato estatal y se han expresado en lo que
O'Donnell (1992) ha denominado la "dernocraciadelegativa" (137). Pero aun
no siendo as, lo destacable es una clara tendencia al desarrollo de un particular
estilo de poltica minimalisca combinada con el debilitamiento del poder del
Estado que "corroe sus capacidades de ejercer el monopolio de la violencia y
aplicar la ley de modo relativamente universal" {Cavarozzi, 1993: 178-179).
El desprestigio de la primera tanda de gobiernos constitucionales despus
de la restauracin de las democracias, constituye uno de los factores que pudo
haber incidido en la aparicin de este estilo de poltica, que combina el
desarr.ollo de liderazgos personalistas con un refuerzo de la apata poltica:
"despus de experimentar la declinacin dramtica de sus ingresos y de su
bienestar general y el sndrome hiperinflacionario, los sectores populares y
segmentos importantes de la clase media quieren que alguien haga la.s cosas,
(136) El concepto de: "ciudadana de. baja intensidad" que es m n e j d ~ por O'Donnell (1993:
76) alude especficamente a la esfera politica ms que a la social o a la C1:onmica. Supone el
respero de los derechos polticos pero la violacin dd componente liberal de la democracia. De
all que" ... los campesinos, los habitantes de los barrios pobres, los indgenas, las mujeres y dems,
muchas veces no logran un trato justo de la justicia, o no pueden obtener los servicios de los
organismos estatales a los que tienen derecho, o no estn libres de la violencia policial, o ... una
larga lista de etcteras. Esas son restricciones "extrapolirquicas", pero todava pollticamente
rdevantes; ellas connotan la ineficacia del Estado como ley, la reduccin de ciertas garandas y
derechos que son tan constitutivos de la ciudadana como d poder votar sin coaccin".
(137) O'Donndl (1991) utilizad concepto de democracias "delegativas" para distinguirlas de
las democracias representativas, sosteniendo que la profunda crisis social y econmica que la
mayora de las democracias recin instaladas (Argentina, Brasil, Per, Ecua4or y Bolivia adems
de las Filipinas y Corea del Sur, y probablemente algunos pases de Europa central y oriencaJ)
hered de sus anrecesores autoritarios, multiplica las consecuencias de ciertas concepciones y
prcticas que conducen en direccin a la democracia ddegativa, y no representativa.
Uno de los rasgos ms sobresalientes de este tipo de democracia es el peso de la figura del
Presidente, que apare(;e como encarnacin de la nacin y por encima de los partidos polticos y
de los intereses organizados, as como de las otras instituciones democrticas como d Congreso
y d poder judicial, los que aun cuando existen formalmente -a diferencia de los que ocurre en
los regmenes autoritarios- carecen de poder real. En trminos de O'Donnell: ia democracia
ddegariva representa para el presidente la ventaja de no tener prcticamente ninguna obligato-
riedad de rendir cuencas (accountability) horizontalmente. Tambin tiene la aparente ventaja de
permitir una elaboracin rpida de polticas, pero a costa de una alta probabilidad de errores
graves, de implementacin inciena y de una aldsima concentracin de la responsabilidad por los
resultados en d presidenre" (p. 13).
En cualquier caso, cabe destacar que O'Donndl asume que este tipo de democracia no es slo
producto de una profunda crisis econmica, sino que la refuerza, cuestin que resulta discutible
a la luz de las evidencias prcticas.
228 O Rpmsando lo pblico a mwis de la ,ociedaJ
pero sin tener que participar ms all del acto de votar ... los nuevos caudillos
han sintonizado hbmente con este estado de nimo colectivo y prometen
producir resultados, argumentando, al mismo tiempo, que la organizacin y la
movilizacin poltica no son convenientes" (Cavarozzi,.1993: 176).
Lo destacable, en cualquier caso, es que tales fenmenos no podran ser slo
atribuidos a los procesos de desintegracin social y econmica, sino a la
precariedad institucional que signa Amrica Latina, reforzada en las ltimas
dcadas por la propia crisis del Estado, como legalidad eficaz, como un
conjunto de burocracias y como un agente legitimado del inters comn, as
como por el fuerte antiestatismo de las polticas neoliberales y de su empelo en
reducir a cualquier costo el ramalo de las burocracias y el dficit fiscal
(O'Donnell, 1993: 77). Tambin es posible que la precariedad institucional
haya sido reforzada por el carcter mismo de las reformas econmicas vincula-
das al ajuste y, en particular, por la conflicrualidad social que le es inherente as(
como por la urgencia de los .plazos para su ejecucin exitosa. Como lo destaca-
Przeworski (1995a: 318), las reformas orientadas hacia el mercado han tendido
a introducirse por decreto o a forzarse su aprobacin parlamentaria. Los
poderes presidenciales, de suyo significativos en Amrica Latina, han resultado
as fortalecidos (138) y, en paralelo, socavadas las instituciones representativas
Tales factores no hacen sino resaltar el hecho de que para que la disminu-
cin de la centralidad del Estado se traduzca en un fortalecimiento de la
sociedad, deben satisfacerse una serie de condiciones que apuntan pero no se
agotan en la redefinicin del rol del Estado en la actividad econmica y en una
operacin ms fluida de los mercados. Condiciones que, como ha sido muchas
veces reiterado, son relativas a la democracia. En cal sentido, ciertamente
incumben a reformas polticas que se orienten a fortalecer las instituciones
representativas, canto las tradicionales --en particular, los parlamentos--
como las dedicadas a reforzar la participacin ciudadana y el poder judicial, de
forma tal que las propias reformas econmicas no slo tengan un sustento
institucional, sino un carcter ms consensual. La precariedad institucional
atale, sin embargo, tambin a la adminisuacin pblica, o sea, al aparato dd
Estado. La discusin que sigue se centra en ella, poniendo de relieve rasgos
fundamentales para su transformacin.
l. El nuevo tipo de Estado necesario: fortaleza y eficacia
La discusin acerca de cul es el Estado deseable est an en pleno
desarrollo. Sin embargo, las metas de modernizacin econmica (o transforma-
cin productiva) con equidad, que ganan cada vez ms terreno, estaran
demandando una serie de funciones que slo el Estado podra desempelar en 1
mbitos como el productivo (en un rol subsidiario), educacional, de infraes-
(138) Przeworslci (1995a: 318) cita, por ejemplo, d caso de Per, donde de los 675 leyes i'
promulgadas enue 1980 y 1984, un total de 463 adoptaron la forma de decretos del Ejecuvo. ~ ~
La "pubfifi,a&UJn de la adminfmacin pblica O 229
uuctura, ambiental, e institucional, enue ouos (139), y que ponen la atencin
en la eficacia del aparato de Estado para cumplirlas. Por otra parte, la meta de
la democratizacin estara reforzando la necesidad de incrementar la fuerza del
Estado.
La fortaleza reclama la satisfaccin por parte dd Estado de una serie de
requisitos que aluden a su autonoma, es decir a la existencia de una estructura
institucional diferenciada y coherente, con capacidad de accin independiente
respecto dd sistema social; a su representacividad respecto de la diversidad
social; y, particularmente, a su capacidad institucional para lograr que d
comportamiento de los ciudadanos se gufe por referencia a un orden normativo
establecido por el Estado, de acuerdo a los procedimientos democrticos (140).
La inestabilidad del proceso poltico que opera en Amrica Latina, la coloniza-
cin del Estado por intereses particulares y su incapacidad para garantizar con
eficacia los derechos y libertades constitucionales y poner en vigencia las leyes,
uno de cuyos corrdatos es la inseguridad jurdica que atenta contra el desarrollo
de los mercados, expresan la ausencia de estos requisitos por parte del Estado.
La demanda es, pues, por 1.1 reconstruccin de -su instirucionalidad. en los
sentidos aludidos, propendiendo con ello al logro de un Estado fuertemente
institucionalizado, es decir con cubrimiento territorial y sectorial (amplitud) y
con capacidad de penetracin vertical (profundidad) en cuanto a hacer cumplir
el orden normativo democrtico. En este sentido, es preciso considerar que la
fuerza del Estado alude, enue otras cuestiones, a su capacidad para establecer
eficazmente la legalidad sobre el territorio que le corresponde. O'Donnell
(1993: 68) destaca que "un Estado fuerte independientemente del tarnalo de
sus burocracias, es aquel que establece eficazmente esa legalidad, y que no es
percibido por la mayora de la poblacin simplemente como un terreno para
la consecucin de intereses particulares", resaltando a la vez la conexi6n que
existe enue esta dimensin legal del Estado y la organizacional/burocrtica. La
obliteracin de la legalidad priva alas agencias estatales de la dimensin pblica,
a partir de lo cual, a su vez, se crean todas las condiciones para .que ciertos
organismos estatales pasen a ser parte de circuitos de poder privatizados ( 141 ).
(139) Van.se aJ respeao los planteamientos que ha estado desarrollando la CEPAL sobre la
T ran.sfonnacin Productiva con Equidad y las condiciones que ella Un pone al Estado y a la
reconversin dd .sistema educativo en Amrica latina.
(140) Ana Mara Bejarano (1996) efecta una .slnce.si.s de las posiciones tericas que .swtentan
la mayora de estos planteamientos.
(141) O'Donnell (1993: 71) .sostiene que "d nQrdeste y toda la regin amaznica de r a s i l ~ la
zona de la sierra en Per y varias provincias dl cenuo y noroeste de Argentina son ejemplos de
la evaporacin deladimen.sin pblicadd Estado y, en consecuencia, de la curiosa "objetivacin"
dd Estado como un ente conformado exclusivamente por organismos que, en esas regiones, son
de hecho parte de circuitos de poder privatizados y a menudo sultanl.stico.s".
230 o a travis e 14 soc-ieda
La baja presencia territorial y funcional del Estado, y particularmente
dimension legal, constituye pues una causa de su privatizacin.
En si, la "fuerza" del Estado tambin se refiere a su capacidad de
independiente de los grupos o clases dominantes (Skocpol, 1985). En
sentido, un argumento que cobra terreno es que el Estado en Amrica
baba lleg;ado a ser demasiado "grande" (para sus posibilidades financi..,j
reales) porque era demasiado "db", es decir "porque careca de la autonomf
precisa respecto a los actores sociales para corregir d rgimen social.
acumulacin. El Estado no era dirigista sino seguidista: arrastrado
dinmica de la sustitucin de importaciones, era cautivo de los actores
surgidos de sta, y creca para satisfacer sus demandas, no segn un proyecti
autnomo de sociedad o de crecimiento econmico" (Pararnio, 1991: 136). D_.
hecho, la mayora de los pases latinoamericanos, como lo postula Przeworslcii
(1995a: 245), se ha caracterizado por una debilidad del Estado en
organizacin, con Estados incapaces de resistir las demandas de subsidios
proteccin de las grandes empresas, de recaudar tributos de estas empresas
de sus propietarios privados) y de lograr el cumplimiento de las normas
regulaciones. Romper esta dinmica constituye un asunto central para
la esfera pblica, colocando entre otras, la atencin en la dialctica autonoma-
representatividad del Estado. Concierne a esa dialctica la habilitacin
mecanismos de representacin social (vid. Cap. 2) capaces de presionar
transmutacin de las asimetras en la representacin poltica y social dentro
sistema polltico y, en definitiva, por la democratizacin de los parlamentos y:
de la propia adminisuacin pblica. La contracara, desde el punto
esta ltima, son niveles de profesionalizacin y modos de organizad(
minimicen las influencias de grupos de intereses particulares y, al
tiempo, habiten condiciones para su receptividad social. En suma, planteado:!
el problema desde el punto de vista del aparato de Estado, su fortaleza
remite ala conexin entre autonoma y democracia. Aludiendo a esta
Bresser Pereira (1997), citando a Evans (1995), coincide en la
una burocracia estatal que sea al mismo tiempo autnoma y que est
en la sociedad (embedded autonomy), babida cuenca de que Estados
completamente aislados de la sociedad, pueden ser Estados
mientras que un Estado orientado hacia el desarrollo necesita estar inmerso
una densa red de relaciones sociales que lo conecte con sus aliados en la sociedad
a partir de objetivos de desarrollo.
El otro asunto clave remite a la eficacia con que el aparato del Estado
sus pollticas y logra, sobre todo, ponerlas en ejecucin. La fortaleza estatal
ntimamente vinculada a su propia eficacia en ambos aspectos. Al respecto,
ejemplo, ha sido destacado (O'Donnell, 1993: 84) que si se quiere
estabilizacin, y especialmente las pollcicas de ajustes estructurales, sean
ms que una vulgar traslacin de cualquier inters que renga acceso a ellos,
agentes estatales pertinentes deben ser capaces de reuniryaralizar informac
La
de /,uulminu,.acidn pbliaz D 231
estar suficientemente motivados para la bsqueda de alguna defini-
cin del inters pblico, y considerar su papel en la elaboracin de esas pollticas
como un episodio gratifican te en sus carreras. Por otra parte, es ampliamente
reconocido que la implantacin de muchas polticas depende del grado de
involucramiento de los actores concernidos en la fase de su diseo. La
preservacin de la autonoma de las partes exige, entre otras cuestiones, tanto
un Estado fuerte como una instirucionalidad polltica y social que responda a
., patrones democrticos en su actuacin y conformacin, tal como se ha
intentado mostrar en el capitulo precedente. Pero el nfasis en la necesidad de
. altos grados de eficacia estatal obliga tambin a centrar la atencin en patrones
y modos de organizacin del aparato pblico-estatal que, satisfuciendo las
condiciones referidas, sean, al mismo tiempo, capaces de incrementar la eficacia
y eficiencia.
Estas consideraciones, que son particularmente rdevantes para fortalecer la
esfera pblica, adquieren an mayor realce de cara al tipo de Estado necesario
frente alas transformaciones experimentadas por las sociedades occidentales en
los ltimos afios, sobre todo en funcin de los procesos de globalizacin y
tecnificacin, as como de integracin y descentralizacin. Si se incorporan las
demandas que estos procesos imponen a la gestin pblica, la fuerza y eficacia
reclamadas al Estado adquieren connotaciones ms precisas. En este sentido,
los rasgos ms remarcados son el desarrollo de altos niveles de complejidad e
incertidumbre, as como la aparicin de fuerzas supranacionales y subnacionales
que ponen en cuestin las capacidades decisorias del Estado-nacin, tanto
como las concepciones y mtodos tradicionales de formulacin y ejecucin de
pollticas pblicas. La descentralizacin polltico-administrativa, por ejemplo,
no slo supone el desplazamiento del protagonismo en la gestin de los servicios
pblicos desde el mbito nacional al local, sino que deviene en una profunda
diversificacin del os actores estatales que obliga a tematizar sobre la venebracin
territorial del poder. Los nuevos escenarios de la globalizacin y de la integra-
cin, refuerzan la presencia en la formacin de las pollticas pblicas de actores
que trascienden las fronteras estatales. La complejidad e incenidumbre que ello
conlleva resultan, por su pane, acrecentadas por las transformaciones de orden
tecnolgico y culrural, enfutizando en la importancia de la innovacin y
adaptacin. La fragmentacin del poder que a su vez deviene de tales procesos,
obliga a reconceptualizar las estrategias que el Estado puede adoptar para
mantener la integracin social en contextos de descenuamiento de la poltica
y de alea inestabilidad.
En suma, en la perspectiva sugerida, la reforma del Estado que resulta
reclamada, ms que apuntar a la reduccin de su tamao, se concentra en su
propio fortalecimiento yen crear concliciones estables de eficacia estatal parad
crecimiento socioeconmico sostenido y para el desarrollo de la gobernabilidad
democrtica, en el marco a su vez de las transformaciones polticas y culrurales
en curso.
232 o
travb de la ;ociedad
No es posible olvidar, sin embargo, que la necesidad del incremento
fortaleza del Estado ba sido tambin esgrimida desde una perspectiv
neoconservadora para legitimar la reduccin del tamalio del
aislamiento de la sociedad. El enfoque sociocntrico supone, a nuestro
, que la institucionalidad del Estado se reconstruye en funcin de la ampliacitS
de las esferas de auto-regulacin de la sociedad tanto como del incremento
la equidad social (142).
As planteada, en primer trmino, la fortaleza del Estado no slo
la fortaleza de la sociedad (tejido social, autonoma, etc.) sino que
nuevo tipo de rdacin entre ambos que remite a las nociones de suma positiV;;
o relaci6n virtuosa, y supone que las instituciones que se desarrollan sirven
propsito de promover las interacciones de los individuos a partir de s mismoS:
Las implicaciones concretas de este abordaje son varias. Una fundamental
remite al cambio de la rdacin del Estado con la sociedad: lo que
planteado es que en vea. de pretender ponerla al servicio dd Estado, se
de invertir el paradigma buscando apoyar la sociedad, en el marco de
preservacin de su autonoma institucional. En vez de actuar como un aparato
centralizado que maneja la sociedad. a travs de comandos
-que es la imagen del Estado fuerte en el ideal autoritario neoconserva-'':
dar-, d Estado acta como un ente coordinador y animador de una sociedad:'
esencialmente policntrica y que est caracterizada por la proliferacin
movimientos y actores polticos y sociales. Bajo tales condiciones ya no
posible el viejo monopolio "poltico-burocrtico" y "el buen gobierno
depende tanto de la eficacia y eficiencia de las organizaciones gubernarnenralci(
como de la capacidad de estalblecer una arquitectura y un proceso social que;
incentiven, coordinen, orienten, influencien y equilibren las
antes aludidas" (Prats, 1996a: 5,10) .. En trminos de Crozier (1995: 17),
no se trata de hacer prevalecer d inters general sino de hacer emerger
consenso suficiente alrededor de una visin aceptable del inters general
los que tendrn que aplicarlo en sus decisiones. Hecho que implica no centtarse
ms sobre la decisin sino sobre los procesos de su elaboracin, sobre su
en prctica y sobre los resultados que de ella se obtengan".
Pero, el otro aspecto que incumbe ala fortaleza del Estado, bajo un enfoque '
(142} Varios autores han destacado la relacin enue estos fenmenos y la reforma del Estado.
Para una perspectiva latinoamericana ver, por ejemplo, Kliksberg (1993) y Mndez (1996). Este
ltimo hace apresa referencia a cinco mcgatendencias que asocia a la posmodemidad::
respacializacin, diferenciacin, democratizacin, retemporalizacin ycomplejizacin. Desuca
a partir de e.llas, d aumento de la mulcidimensionalidad de los problemas pblicos, as como la
perdida de espacios y capacidades de los gobiernos y refiere la reforma del Estada a: i} una:-
participacin pblica mayor y a la vez guiada por una tica de la responsabilidad, ii) una mayor-
capacidad estratgica y profesionalismo en la formulacin, ejecucin y evaluacin de
pblicas.
r..
o 233
R:sociocntrico, se vincula directamente con su responsabilidad sobre d bienestar
fgene:aJ de la Fortalea.a del Estado, vale decir autonoma,
y capac1dad. tnstltucxonal, son conceptos vacos s1 no hay un hortzonte
L:.ormativo que asigne direccionalidad. a sus acciones. El compromiso con el
(Evans, 1995), y en particular con la equidad social, deslinda la
[.fortaleza del Estado reclamada por la perspectiva neoconservadora, de aquella
!caue no abdica de las responsabilidades sociales del Estado (Bresser, 1997). Bajo
enfOque, resulta reivindicado el rol financiador del Estado de los servicios
e incluso, la necesidad de que aun concurriendo distintos actores en la
' produccin de bienes pblicos, el Estado mantenga su rol de prestacin de
codos aquellos servicios pblicos donde est comprometida la preservacin de
:: valores pblicos indelegables.
2. Algunos t los tsaftos planteados a la reforma administrativa.
Bajo los marcos enunciados, la modernizacin administrativa constituye
una tarea indispensable. De la reduccin de estrucruras y personal, el problema
se traslada a cmo dotar la instirucionalidad estatal de nuevas capacidades para
incrementar lafurtalea.a y la eficacia del Estado, a su vez bajo una metodologa
de trabajo pluralista. Por tanto, de un enfoqueautoreferenciado, reduccionista
y formalista, el problema de la modernizacin administrativa se resita en una
perspectiva ms amplia, reconociendo la existencia de nuevas condiciones
polticas y econmicas, en d marco de una matriz sociocntrica, y a la vez
admitiendo que la propia modernizacin administrativa es una condicin para
el despliegue de esa nueva instirucionalidad poltico-econmica.
Dos aspectos pueden ser resaltados en este ltimo sentido. Uno alude a los
focos de atencin de la modernizacin administrativa inserta en los nuevos toles
del Estado. El otro se refiere al modo de configurar el aparato estatal pblico
en el marco de un enfoque sociocntrico.
El primero de tales aspectos remite a las capacidades administrativas que es
preciso desarrollar para procurar que la agenda del Estado opere a favor de la
modernizacin econmica con equidad y de la democracia. Una capacidad
clave en este sentido pareciera ser la "inteligencia". La animacin y la coordi-
nacin antes aludidas presuponen un Estado dotado de capacidades estratgi-
cas y a la vea. adaptativas, que pueda solucionar problemas, anticipar y resolver
conflictos y ejercitar su autoridad con el mximo de legitimidad, tanto en el
plano poltico como econmico, sobre todo en este ltimo caso, para disefiar
y hacer cumplir las regulaciones (punitivas y no punitivas) necesarias en el
contexto de la posprivatizacin, y desarrollar las desregulaciones que sean
requeridas para el desarrollo social y mercantiL Pero adems, se requiere de
capacidades para asegurar una prestacin eficiente y flexible de aquellos
servicios que deben ser mantenidos en la r6ita pblica -estatal y no esta-
tal-, sea por sus externalidades, por las demandas que impone la afirmacin
de derechos sociales de la ciudadana y, en general, porque involucran objetivos
pblicos a satisfacer.
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234 o travls "'la vxi<da
Por otra parte, la configuracin de un aparato estatal pblico bajo
enfoque sociocnttico remire alas metodologas de trabajo, poniendo
en la existencia de "sensores" en las propias organizaciones; en lainstrurn.entaciD)
de estilos de trabajo participativos en la gestin, formulacin y evaluacin '
las polticas pblicas; as como en el control ciudadano, Un "Estado inteligen-/!
te" presupone, a su vez, la apertura y adapta.bilida.d a los agentes
teniendo en consideracin su multiplicacin bajo las nuevas condiciones.'}
socioeconmicas. Pero la presencia de estos atributos exige de la introduccin'-j
de la deliberacin pblica e implican, por tanto, un modo de organizacin
gestin que la posibilite,
Ambas cuestiones no se agotan en la mejora de la gestin pblica, sino
como ha sido notado por Prats (199Gb, 1996c), refieren a un cambio
dona!, habida cuenta que no se puede modernizar el Estado sin efectuar
reformas en su base constitucional ni en la cultura poltica que la sustenta.
Lo clave, a nuestro juicio, es que en tales sentidos, las dimensiones poltico
culturales que sirven de sustento a un Estado corporativo y que comprometen
su fortaleza y eficacia, deberan constituirse en ejes de la reforma administrativa.
La condicin de posibilidad para el enfrentamiento de una de tales dimensio-
nes, la apropiacin del Estado por intereses privados, es ofrecida, en principio,
por el debilitamiento de la MEC ya en curso y, en particular, por medio de las
reformas rdativas ala inscirucionalidad econmica, as como por d reforzamienro
de la institucionalidad de representacin poltica y social, Hemos insinuado
que la participacin ciudadana, bajo el supuesto de su reconceptualizacin y
constituye una pieza clave para refundar este ltimo cipo de
instirucionalidad, perfeccionando los mecanismos de influencia y control de la
sociedad sobre el Estado, Son tambin centrales a tales efectos, la plena
operacin de los mecanismos que convencionalmente permiten conformar un
sistema de frenos y balances, tales como la existencia de tribunales independien-
tes y de rganos autnomos de control interno, un parlamento que ejerza d
control efectivo sobre d aparato administrativo, un sistema de partidos
democrticos, etc. Pero, si bien es cierto que todos estos dementas pueden
contribuir a incrementar la fortaleza del Estado en sus tres dimensiones,
autonoma, representatividad. y capacidad institucional para imponer un
orden, por s solos no son suficientes para lograr tal propsito. La actualizacin
de cada uha de tales dimensiones es tambin dependiente de las reformas que
se emprendan en el seno del aparato del Estado mismo, Un punto clave a tales
efectos es la determinacin de las condiciones que deben ser satisfechas para
lograr estas transformaciones, teniendo en consideracin los patrones
les prevalecientes en Amrica Latina y los nuevos roles del Estado.
Otra dimensin del Estado corporativo-patrimonialista, segn lo hemos
advertido, est referida a las debilidades del aparato estatal para ejercer
responsabilidad pblica. Tal es debilidades constituyen, en realidad, la contracara
de la ausencia de mecanismos de rendicin de cuentas (accountability), tanto
La publificrin" <k la admin;,.rin phli<'a O 235
frente a los otros poderes como frente a los ciudadanos mismos, que no slo
pueden favorc:cer la orientacin particularista del aparato estatal, sino que
generan su extraamiento de las necesidades sociales. Ahora bien, el abordaje
de este problema es ciertamente multidimensional. De una parte, atae a la
existencia de una institucionalidad de representacin poltica y social, tanto
como jurdica, que viabilice la posibilidad de la "exigencia de rendicin de
cuentas". De otra parte, exige medidas que provean de estmulos y constricciones
a los funcionarios para ejercer su responsabilidad pblica, Requiere, por fin, de
condiciones institucionales de orden administrativo que hagan realmente
posible no slo la operacin de los mecanismos de autocontrol de la adminis-
tracin pblica sino tambin el despliegue de la institucionalidad de control
poltica, jurdica y social, de manera de introyectar en el aparato pblico estatal
la accountability horizontal y vertical,
Un tercer campo que requiere ser revisado para producir la ampliacin de
la esfera pblica, es la tendencia a la actuacin auto-referenciada del aparato del
Estado. Esta tendencia refuerza los problemas antes sealados y adems deviene
en dficit de capacidad institucional para desarrollar las actividades reguladoras,
prestadoras y promotoras de servicios pblicos. Su revisin pone sobre el tapete
de la discusin por lo menos tres temas: el primero, ms convencional, remite
a centrar la atencin tanto en la eficacia como en la eficiencia de la-actuacin
gubernamental y a implantar dispositivos que se orienten a su consecucin. El
segundo, coloca el nfasis en la aperrura de la administracin a las necesidades
de los usuarios: la efectividad de la administracin. Finalmente, el tercer tema
refiere a los modelos de asociacin entre el aparato estatal pblico y el pblico
social para la prestacin de servicios pblicos, as como a la transferencia de
stos al mercado. Incluye, por ende, un deslinde entre la actividad reguladora,
la prestadora y la promotora de servicios de parte del aparato estatal e introduce
los problemas de la distincin entre poltica y administracin, as como de las
condiciones y requisitos de la subsidiariedad y de la complementariedad entre
Estado y sociedad en la gestin pblica.
Estos tres campos, vinculados a su vez al desarrollo de capacidades
administrativas de carcter estratgico ya metodologas de trabajo sociocntricas,
determinan una serie de reas de reforma. Finalizaremos haciendo referencia a
ellas, a la luz tanto de los avances que se estn gestando en Amrica Latina como
de los aportes y lmites que los nuevos desarrollos sobre la administracin
pblica producidos durante los aos noventa en el mundo anglosajn, pueden
ofrecer en el marco de las especificidades latinoaroericanas, Sostendremos la
tesis que la "Nueva Administracin Pblica", a pesar de ofrecer una alternativa
al modelo burocrtico, no admite una sola lectura, habida cuenta que tanto
puede estar implicado un enfoque de mercado -que arriesga con profundizar
las diStorsiones de la-administraci-n pblica-como un enfoque efectivamente
pblico, el cual, aunque en plena construccin, puede ofrecer una opcin ms
integral.
236 D a trauis de la sociedad
La opcin ofrecida por un enfoque de mercado para la reforma
administrativa. limites y matices
l. De los cambios promovidos por un modelo alternativo al burocrdtico.
Los problemas enumerados no son ajenos a las sociedades de industrializa"
cin avanzada. En stas, desde finales de la dcada de los setenta y, sobre '
durante los aos ochenta y comienzos de los noventa, se suscitan una
respuestas a tales problemas recubiertas bajo la doctrina del New
Management, cuyo foco de atencin es el reemplazo de los mtodos u r o c r ~
ricos por mtodos manejados por el mercado para la provisin de bienes
servicios producidos por el gobierno. A tal efecto, se trata de constituit'
mercados para la mayora de los servicios pblicos, separando la elaboracin de
poltieas de la provisin de servicios {o ejecucin de poltieas). Ello se
abriendo stos a la competencia y desarrollando vnculos contractuales entre los 1
proveedores de los servicios, los consumidores y los financiado res de ellos, de
forma tal de crear las figuras de "vendedores" y "compradores" de bienes y
servicios que d mercado requiere para funcionar. La separacin de estas figuras
se completa con cambios en las prcticas de trabajo en d interior de las agencias,
as como entre ellas y sus financiadores, de manera que las agencias puedan
responder a las presiones del mercado. ..
Los casos paradigmticos de las transformaciones ms radicales en las
prcticas tradicionales de la administracin pblica son proporcionados por
Nueva Zelandia, Australia, Reino Unido, Estados Unidos y Canad, aunque
tambin se producen importantes transformaciones en Suecia y en Dinamarca
(para los primeros cuatro easos, vid. Weller/Davis, 1996).
Schwarrz (1994: 57-58), revisando los casos de Australia, NuevaZelandia,
Dinamarca y Suecia, plantea que bay cuatro cambios institucionales claves que
se impulsan en esos pases, aunque con matices diferenciadores importantes.
Consistentes con la idea de separar la elaboracin de las poltieas de la provisin
de los servicios pblicos, en todos los casos opera una simultnea centralizaci6n
del control sobre la asignacin total de los recursos presupuestarios junto con
una descentralizacin de la autoridad operacional para usar el presupuesto y los
recursos del personal. El primer tipo de cambio se resume en la idea de "dejar
a los administradores, administrar", aunque su significado real consiste en
imponer en el sector pblico el estilo de disciplina sobre los salarios que opera
en el sector privado. El segundo eje de cambio se expresa en el lema "adminis-
tracin por resultados" y envuelve la reorientacin de la atencin desde los
insumas bacialos productos y resultados, tanto por parte de las propias agencias
como de las prcrieas de presupuesto y contabilidad. Tambin a veces se traduce
en la introduccin del principio de pago por parte de los usuarios, obligando
a los administradores a cubrir al menos parte del costo de produccin de los
servicios, particularmente cuando a ellos se les permite retener parte de esos
ingresos. Segn seala Scbwarrz (1994: 58), en consistencia con estos dos
La publifi=in"dela.Jmin"acinpblica O 237
, cambios los ministerios de finanzas logran un mayor control sobre el proceso
presupuestario y, a excepcin de Suecia, el control sobre el personal del sector
pblico es trasladado desde agencias centrales dedicadas a este asunto, a los
ministerios de finanzas. El tercer tipo de cambio se produce en la estructura
misma del gobierno para acercarla a los modelos del sector privado de los
ho/Jing o de hollow corporation, en los cuales la planificacin y la implantacin
estn separadas. La adopcin de las decisiones estratgicas, incluyendo la
asignacin de los recursos de inversin, es concentrada en peque.os grupos que
se encargan de la compra y provisin de servicios desde suplidores internos y
externos as como de gerenciar a los propios gerentes. Por fin, un cuarto tipo
de cambio se orienta a abolir el monopolio en la provisin de los servicios, a
partir de la introduccin de los principios de la competencia.
Bajo estos tipos de orientaciones, en lo que respecta a la gestin dd
personal, resulta frontalmente cuestionado el patrn dominante de la funcin
pblica, cuyas caractersticas se centran en una estructura salarial determinada
centralmente; unos aumentos de sueldo generales para todo d personal; unas
escalas salariales basadas ms en el grado que en las responsabilidades propias
dd puesto, en la categora profesional o en el mrito individual; y unos asCensos
por escalafn atendiendo ms a la antigedad que ala eficacia del servicio (OIT,
1995: 51). Contra este patrn, los criterios fundamentales que orientan la
gestin del personal son la vinculacin de la estabilidad en el empleo y de la
remuneracin con las mejoras en el rendimiento, as como la fl.,Ubilizacin de
los mecanismos de administracin del personal y de las condiciones laborales.
Ello supone conceder ms libenad a los organismos de lnea para contratar,
desincorporar y redistribuir el personal, y para ofrecer primas por rendimiento
e incentivos que faciliten la contratacin de personal con determinadas
calificaciones. Por su parte, la flexibilidad de las condiciones laborales significa,
entre otras cuestiones, priorizar d empleo temporal en el servicio pblico a fin
de que la administracin pueda contar con un marco ms flexible que posibilite
reducir el costo global del trabajo, as como recurrir en mayor medida a los
servicios de especialistas del sector privado con arreglo a contratos de duracin
determinada y con condiciones especiales de remuneracin. De hecho, el
mismo principio de la flexibilidad se extiende al plano salarial, de modo de
posibilitar su ajuste a las condiciones presupuestarias, y ala modificacin de las
necesidades de calificacin, entre otras. A la vez, la vinculacin del salario a la
productividad es uno de los aspectos clave de ls programas de reforma, tanto
por la va de gratificaciones o por el pago de complementos por antigedad
condicionados a lo satisfactorio dd servicio.
Por otra parte, los cambios en la organizacin del servicio pblico se
traducen, sobre todo, en su descer1rralizacin funcional o territorial y en la
flexibilidad de la gestin. En tales sentidos, incluyen la especializacin
organizacional(especialmenteatravsdelaseparacindelosrolesdefinanciador,
comprador y proveedor y de funciones comerciales y no comerci;Ues); la
238 o
a travs de la
creacin de agencias autnomas o semiautnomas para llevar a cabo tuncianti!
de la administracin pblica; modif1caciones de los estatutos de entidades dd
tipo de los hospitales y las escuelas para aumentar su autonoma
administrativa; y la desreglamentacin de ciertos sectores dd servicio pblic(
a fin de que los contratistas privados y/ u organismos no gubernamental<:
tengan acceso a campos de actividad en los que haba antes un
pblico. Estos cambios, cuyo objetivo declarado tiende a ser la bsqueda de un.;J
mayor calidad en la prestacin de los servicios pblicos (con la consiguiencd
orientacin al cliente), se asocian a su vez a una serie de medidas expresamenre"l
diseadas a tal efecto y que incluyen la adopcin de estndares de calidad; '
obligacin de utilizar tales estndares para evaluar los servicios; d establecil!l
miento de sistemas de informacin dd usuario; y d desarrollo de
tos de reclamacin y compensacin en caso de que los derechos sean
Finalmente, tambin operan cambios en la gestin de los recursos financie-'
ros, orientados a dotar de mayor responsabilidad y de flexibilidad en d empleo:
de los recursos financieros a nivd de los organismos de lnea, y que
nuevos sistemas de contabilidad y presupuestacin, basados; entre otros,
controles de resultados y en statemenn of service performance de todas las i;
unidades. Los cambios ms radicales se implantan en Nueva Zelandia donde,
sustentados explcitamente en los modelos dd sector privado, se incorpora" a
financia[ manag<mmt system based m accrual accounting, capital charging, 4 :
distinction between the Crown S ownership and purchaser interests, a distinction-':i
between outcomes and outputs, and an accrual -based appropiations system"
(Boston, 1996: 109). Bajo este marco, la principal innovacin introducida es
que a todos los bienes y servicios producidos por los departamentos (incluyen-:
do policy advice) se les fija precios.(idem, p. 119).
2. La contracara del mode/,; hegemnico. Algunas perspectivas criticas
Aun cuando se reconoce que esos cambios que afectan la gestin
estructura de la administracin pblica tienen una multiplicidad de causas, nay
cierto consenso en que dos son centrales. De una parte, un peso fundamental ..
es asignado a la magnitud de los dficit fiscales que existen en prcticamente
todos los pases en la dcada de los ochenta, al punto que "avanzar una
poltica en la cual la reduccin del crecimiento del sector pblico es una
prioridad" (Schwartz, 1994: 50). La otra causa central, segn lo reconoce
OCDE (1991), es d generalizado malestar por la baja calidad de los servicios:
y la deficiente receptividad de la administracin pblica a las necesidades de
usuarios. Estas causas, comunes en general a todos los pases, impulsan
proyecto de transformacin de la administracin pblica que aparece
por los objetivos de incrementar su eficacia, eficiencia y accountability.
embargo, d carcter final que adopta este proyecto no es homogneo. En -
adquiere distintos matices segn d real peso concedido a cada uno de
objetivos, as como es tambin dependiente del contexto poltico e ideolgico
que enmarca los esfuerzos de modernizacin en cada pas.
J.. "pub/iji<adin" d. la aminirrracin pbli<a O 239
Un modelo menos conocido y documentado, segn lo _seala Villoria
(1996: 13), es el propio de paises donde existe un fuerte peso de la descentra-
lizacin ministerial y se ejercen adems polticas sociales bastante desarrolladas,
como Holanda o Suecia, donde desde ministerios concretos o desde la
administracin local, se desarrollan proyectos de modernizacin en la gestin
que pretenden mantener las prestaciones dd Estado Social pero con diferentes
modelos de gestin (143). Sin embargo, la matriz dominante dd proyecto de
modernizacin est representada por la combinacin de un proyecto ideolgi-
co de reduccin dd tamao dd Estado, liderizado desde la cpula dd gobierno
y por d partido que lo sustenta ---asos de Inglaterra yN ueva Zelandia ( 144),
junto con una fuerte influencia de la corriente del public choice en la interpre-
tacin del comportamiento dd aparato del Estado.
La misma matriz --con matices- se desarrolla en paises que, como
Estados Unidos, adoptan ms bien un proyecto tecnocrtico -aunque
bin sustentado por la cpula poltica- que pone nfusis en la eficacia y
eficiencia dd aparato pblico estatal y que a tal efecto, si bien no es ajeno a la
influencia dd public choice, se focaliza en la extensin al sector pblico de las
tcnicas gerenciales del sector privado. Es claro, sin embargo, que ninguna de
estas corrientes es excluyente. Por ejemplo, en el caso de Nueva Zdandia, que
para muchos se habra convertido en paradigmtico, se reconoce que ula
mayora de las reformas en sus administraciones pblicas se basaron en ideas
importadas. Muchas de ellas fueron enraizadas en la teora dd public choice, la
{143) Por ejemplo, Vtlloria (1996: 6, n haciendo una sin tesis de las causas que se estiman como
inBuyentes e incluso detenninantes dd cambio, cita las siguientes: .. 1. La radicalizacin de: los
rasgos de la modernidad; con la consiguiente fragilidad de las relaciones causa-efecto en un
mundo cada vez ms complejo e interdependiente y la dificultad para los gobiernos de controlar
esta maquinaria tecnolgica y sus efectos no deseados( ... ) 2. La globalizacin de los problemas
y soluciones, el cada vez mayor peso de la opinin pblica en el marco de la sociedad meditica
y d imparable desarrollo de 1a sociedad del conocimiento, la investigacin y la tecnologa, con
sus tremendas implicaciones sobre las organizaciones pblicas y sus empleados. 3. El desarrollo
de las necesidades hwnanas en los paises desarrollados, fenmeno que unido a los procesos de
deccin democrticas y a su incapacidad para rechazar demandas, provoca un exceso de inputr
sobre las maquinarias administracivas, las cuales se muestran incapaces de procesarlas en un
entorno de conciencia de la escasez de recursos. 4. El cambio en el pensamiento econmico, con
la progresiva retirada del cheque en blanco keynesiano a los gobiernos, los cuales tienen que, cada
vez con mayor rigor, explicar en trminos de eficiencia sus actuaciones".
(144) Segn deruca Schwanz (1994) en el esrudio que incluye los casos de Nueva Zdandia y
Austtalia, un peso fundamental en la provisin de ideas programticas para la reorgani7.acin del
sector pblico lo tuvieron los burcratas fiscales p_minisrerios de finanzas y bancos centrales-. Por
otra parte el mismo autor remarcad peso que en NuevaZelandia: tuvO la coalicin poltica a favor
de la reorganizacin: .. " inNm1hrd4n, single -mmrher dimiaingcreated a6solute Ltbour
party majoritia, focal bureaucrats aggwsively avanced a reorganization agenda an reorganization
W<nt forthm ... (p. 54).
240 O RepouandD lo pb/k,. travs de la so<inla
teora de la agencia, y d anlisis de costos de transaccin, con una fuerte dosis
de 'gerencialismo' y liberalismo de mercado" (Bastan, 1996: 123).
El enfoque de mercado ddNew PublicManagemento o "th<entreprmeurial
management paradigm" asume implcitamente que d sector pblico y el sector
privado son similares en su esencia y responden a los mismos incentivos y
procesos; que las agencias gubernamentales pueden ser visualizadas como
cuerpos empresariales que funcionan mejor en un ambiente de mercado
competitivo; as como que las agencias centrales de administracin deben estar
subordinadas a las prioridades y procesos presupuestarios (145). Su filoso6a
est basada en la conviccin de que la gerencia del sector privado es superior a
la de la administracin pblica. Por tanto, segn lo destacaSavoie (1995: 113),
la solucin que adopta consiste en la transferencia de las actividades de gobierno
al sector privado a travs de la privatizacin y de la contratacin exterior
(contracting out). Pero, habida cuenta de que ellas no son vlidas en todos los
casos, la siguiente mejor solucin es uansferir las prcticas de la administracin
de negocios a las operaciones de gobierno. La "reinvencin dd gobierno",
postulada por Osborne/Gaebler ( 1994), adopta explcitamente tales soluciones
(146).
En su versin ms radical, refuerza este perfil dd proyecto de moderniza-
cin la corriente del public choiu, que surge como denominacin paradigm-
tica alrededor de 1968 liderizada por ].M. Buchanan (1986), aplicando un
anlisis econmico neoclsico a las instituciones y procesos polticos con el fin
(145) Segn lo postula Ronald Moe (1994) escas seran algunas de las premisas que susrentan el
"tntrepreneuriai maMgmzentparaigm" promovido por el Informe Gore (National
Review) presentado al presidente dinton en 1993. Este informe:, titulado From Red Tape to
Rmdts: Creating a Gowrnmmt that Workr Bater and Com Len, contiene alrededor de 800
recomendaciones que estn basadas en "four bedrook prinripei': l. 4foctive. mtreprmfUri41
governmmts Cllit llSide red tape. shiftingftom systnns in which people are accountabk for followi11g
rules to systnns in which they are accountabk for achieving results ... 2 Ejftive. entreprenmri41
grwernmtnts insiston customu satiifaction. They listen to thiir surveys, focus groups,
and the like ... 3. Effiaive, enmpreneurd gtWmtmmts transform their cultures by tctntra/izi11g
authority. They empower those who work on the ftont lines to make more oftheir own dedsions tmd
so/ve more of their own probkms. .. 4. Effictive, entreprmeuriaigowrnments constantly find UNtJS to
mafte governmmt work bdtn' an cost how they do thdr work and ref!XIlmining
programs anJ processes".
Cabe destacar que David Osbome tuvo un rol central en la redaccin del informe, a panir del
libro que escribiera con Ted Gaebler y que populariz d lema "Reinvencin del gobierno". Ver
al respecto Osbome/Gaebler (1994).
(146) Es preciso recordar que entre los principales principios postulados por Osbome/Gaebler
(1994) figwan el de desregulacin, habilitacin y "mercantilizacin" (privatizacin,
subcontratacin,vouchm, promocin de la competencia, etc.) en lugar de provisin directa.
Otros son d de descentralizacin en lugar de jerarquizacin; empresarializacin (disposicin a
la innovacin y al riesgo) en lugar de simple cumplimiento de las reglas; autosuficiencia
financiera, etc.
L. "pub/iji=in de la .dministraciin pblicA O 24!
de oponer a la "teora de las fallas de mercado" -<ue surge asociada a la
"economa de bienestar"-, las "fallas-de los procesos polticos" y, en particular,
dd sector pblico. Los fundamentos del enfoque son el individualismo
metodolgico, d homo-economicusy la poltica como intercambio, con base en
asumir la libertad individual como valor supremo, en una clara conexin con
los denominados planteamientos neoliberales de la Escuela de Chicago y con
el neoconservadurismo imperante. El marco intelectual para el despliegue de
esta escuela es ofrecido en los afios ochenta (Toboso, 1992), cuando las
concepciones keynesianas dominantes a nivd econmico y poltico pierden
vertiginosamente terreno. A partir de all es usada expresamente para j uscificar
el n&.is en la reduccin del ramafio del Estado -y por ende, en la limitacin
del gasto pblico-, logrando que adquieran un peso central tanto la privati-
zacin, la contratacin exterior y la desregulacin, como las medidas de
reduccin del empleo pblico y de las estructuras salariales (147). Sus princi-
pales posrulad.os son, en tales sentidos, los siguientes:
-Las agencias estatales propias del Estado de Bienestar fueron capturadas
por clientdas particulares, que encontraron en aqul incentivos para demandar
niveles socialmente irracionales de gastos o empleo.
-Como burocracias, las agencias estatales tendieron hacia unaaurocaptura
de stas, conduciendo a la adopcin de decisiones no racionales y generando
comportamientos oportunistas,
-A pesar de la captura, las agencias del Estado a menudo no respondieron
rii siquiera a las necesidades de sus "clientes" (sobre o sub-proveyendo servicios
de baja calidad en una ineficiente manera) porque los empleados estaban
maximizando sus intereses ms que los intereses pblicos.
-Los polticos a menudo presionaron a las agencias hacia una extensin
ineficiente de los servicios o entrabaron la habilidad de las agencias para
perseguir su misin (Schwartz, 1994: 55).
(147) En lo que respecta ala reduccin del volumen dd servicio pblico, algunos del os resultados
son los siguientes (OIT, 1995: 41-42): en Nueva Zelandia entre 1987 y 1991 se habran
producido unas reducciones tan bruscas que los funcionarios que seguan ocupando puestos a
tiempo completo en 1993 eran menos de la mitad de los que estaban empleados entre 1982 y
1987. En d Reino Unido, entre 1979 y 1993 d total del empleo en d sector pblico se can trajo
en 27%, pasando de 7,5 a 5,5 millones de funcionarios, como producto de diversas medidas
incluidas las privatizaciones. En los Estados Unidos, las reducciones ms significativas se dan
durante d gobierno de Ronald Reagan. Sin embargo, d National Ptrformance .&view de 1993
an impone medidas para desreglamentar las polticas de personal y para ddegar la administra-
cin de los organismos federales. En este marco, por ejemplo, d Presidente promulg una orden
ejecutiva en virtud de la cual los trabajadores civiles que no penenezcan a los servicios de correos
se reducirn en un 12% para septiembre de 1-999.
Respecto de los salarios del sector pblico, un estudio de la OCDE muestra entre 1985 y 1990
una disminuci6n de los salarios reales en Australia, Canad, Dinamarca y Alemania {OIT, 1995:
63-64).
!:11,
)
242 o
a travs de 14 sociiad
Con base en apreciaciones de este tenor, la corriente ideolgica dominanr1
justifica su embate contra el Estado de Bienestar y,.en general, coloca su
sobre el tamao del-Estado.
Pero, apoyado tambin en la corriente del public choice, el
modernizador hegemnico da lugar a una particular concepcin respecto<
manera de incrementar la accountability de la administracin pblica. En
parre de la asuncin de que todo actor racional busca la maximizacin de
propios retornos (rmt-seekin:i) y que, por ende,las polticas gubernament
pueden distorsionar las preferencias de los ciudarlanos en funcin del inters'
los polticos, mientras que las agencias pblicas pueden perseguir sus
agendas a expensas de la eficiencia econmica y social. Sin embargo,
respuestas que se esbozan a esta doble problemtica son diferentes, segl
trate de la esfera poltica o de la administrativa. Para esta ltima, la solucin -j
ofrecida consiste en evitar la influencia de la esfera poltica --concedindole _1
ms discrecionalidad- junto con minimizar la posibilidad del comportatnien- '
to autoorientado por medio dd principio de la competencia, dd "control ckJ
los consumidores" y de la especializacin organizacional. Para la esfera poltica,'
en cambio, la solucin se reduce a restringir d poder de los polticos (Davis,
1996: 306). .
As, por ejemplo, cuatro rasgos claves se reconocen (Bosron, 1996: 109)
en el modelo neozelands:
"-la minimizacin de la accountability dual o mlti pie en el sector pblico, y
un prejuicio contra la combinacin del control democrtico central y local de
los servicios pblicos;
- la minimizacin de oportunidades para la discrecionalidad ministerial en
las operaciones de detalle de las agencias pblicas, especialmente las comercia:
les, y la introduccin de nuevos mecanismos para hacer las intervenciones
ministeriales ms transparentes. La teora, en breve, es que los ministerios
deberan operar en forma simar a los directores de compaa ms que como .
gerentes generales;
- la minimizacin de la captura burocrtica a travs de la bsqueda vigorosa
de la especializacin organizacional y el desacoplamiento de funciones poten-
cialmente conflictivas. Esto ha sido manifestado en la separacin institucional
de funciones comerciales y no comerciales, la separacin de funciones consul-
tivas, de distribucin y de regulacin, y la respectiva separacin de los roles de
financiador, comprador y proveedor;
- un fuerte nfasis en la provisin competitiva y la subcontrata.cin".
La contracara de la reduccin del poder de la esfera poltica es, pues, una
mayor autonoma del aparato administrativo respecto de aqulla. Consecuente
con el prmcipio de la autonoma de la administracin, cobran fuerza la
descentralizacin -territorial y funcional-como criteiio macro organizativo
y la concesin de amplios mrgenes de discrecionalidad al interior de las
agencias para el manejo del personal, los contratos, el dinero, ere. De hecho, el
La "pub/ifoltcin "de la administraa'n pblica O 243
modelo supone disminuir el control poltico sobre la administraci6n y su
..__, reemplazo por el control ejercido por la competencia o, en su defecto, por un
nuevo esquema de responsabilidad guiado por un modelo contractual que, con
base en contratos escritos y acuerdos de rendimiento entre "agentes y principa-
' les", tambin incorpora el referido principio de la competencia. Este se erige as
tanto en un medio de control-para disminuir la posibilidad del comporta-
miento auto-orientado--, como en un mecanismo de eficiencia para presionar
hacia la disminucinde costos. El cuadro se completa con un ltimo principio
que intenta oponerse al modelo burocrtico: el control de los consumidores. El
realce que adquiere este postulado se enfrenta a la cultura del "sbdito" o del
"administrado" que ha primado en la tradicin administrativa. Sin embargo,
pueden evaluarse los lmites de la propuesta hegemnica en materia de reforma
de los servicios pblicos slo si dicho control es visualizado en sus alcances
reales. Al respecto (vid. caprulo 2), el lema que gana cada vez ms terreno es
d de la "autogestin social", sobre codo en los servicios educativos y de salud.
Se trata en definitiva de favorecer la posibilidad de que los propios "clientes"
de un servicio pblico especfico intervengan en su direccin y control, pero
bajo un modelo normativo que interpela ms su conocimiento experto bajo un
rol gerencial--o sea, como "participantes administrativos" -que sus intereses
sociales y su capacidad para introducir consideraciones de valores y de poltica
en el ms amplio sentido. Todo ello, a su vez, en un cuadro general que
deslegitima el peso tanto de los representantes electos como la participacin
ciudadana en la elaboracin de las polticas pblicas que afectan la conduccin
de los servicios pblicos. El predicamento central que avala estas transforma-
ciones es que la mejor manera de hacer valer la "soberana del consumidor" es
posibilitando la deccin a travs del mercado o, al menos, el control directo de
los servicios que usa. As, la nacin de" eleccin" como un derecho poltico que
se ejercita en el gobierno de la "cosa pblica" pierde significado y se tiende a
convertir en una prerrogativa del consumidor.
Una prevencin que se suscita desde diversas fuentes es que un modelo de
tal naturaleza puede devenir en un gobierno mucho menos responsable ante los
ciudadanos por su rendimiento. Moe (1994), uno de los estudiosos que alerta
sobre esta posibilidad, refirindose expresamente a la aplicacin del Informe
Gore en Estados Unidos (148), sostiene que su resultado es un mayor
(148) Moe (1994: 11 8) sostiene que la capacidad institucional y la legitimidad de la Presidencia
en Estados Unidos en principio ha sido debilitada en tanto los presidentes, comenzando por
Nixon, deliberadamente han escogido ignorard marco de las leyes pblicas en la administracin
dd gobierno, y han sostenido el control dd poder- ejecutivo sobre la base de mandaros
" The r:umulative impiiCt of this rtrategy has been to bui1J distrust between the
an to stimulate Congrm into passingrestrictive counter-muu.sures. Presidmts have become
the principal source oftheir own poltica/ discomfort ami institutional wealmess". El Informe Goce
estara contribuyendo a ogravar esta debilidod.
244 O R.pnuando lo pb/i&o a ,.,.,,d./a sode
debilitamiento de la capacidad institucional y de la legitimidad. de la presiden-
ca (vid. supra, noca 145), as como de las agencias centrales de administracin
para supervisar y liderizar el comportamiento del poder ejecutivo. Especfica-
mente sostiene que "the entretJreneurial Paradi'l"J ... intentionally seeks.
responsibility to the lowest practicable level Primary accountability will no longerJ
be to the President through departa>mntal lines and central management agencies, '
but to the customer"(Moe, 1994: 116). Esto, adems de suponer una alteracin
de los valores del sistema poltico {de la political accountability a la satisfaccin .
del cliente), que puede afeccar an ms la legalidad y la justicia del sistema.:.
poltico-administrativo, se traduce en una mayor complejidad para su direc-
cin. A dla aporcan canto la delegacin de poderes al personal, que 0bliga al
Presidente a acudir crecientemente a las negociaciones ---en vez de las relacio-
nes autoritarias-. como la desagregacin de agencias y programas promovida
por el modelo.
Sin embargo, no slo la responsabilidad poltica estara en entredicho.
Varios autores (Dunleavy/Hood, 1994; Lewis, 1994; Richards, 1994; Priorec
al., 1995; Stewart, 1995) alertan sobre la posibilidad de que el modelo
propuesto para aumentar la accountability respecto de los clientes, puede
contravenir su propio espritu al devenir en disminucin de la posibilidad del
control ciudadano. Parte del captulo 2 se ha dedicado a mostrar el nivel de
obstculos ideolgicos que impone el nuevo encuadre de la participacin
ciudadana asumida como "control de los consumidores". Proclamado ste en
aras de la libertad personal, lesiona la igualdad y el pluralismo poltico y coarta
las posibilidades de deliberacin pblica que son requeridas para una partici-
pacin democrtica. Refuerza, en los hechos, la despolitizacin de los ciudada-
nos (149) y, en realidad, ni siquiera dota de poder a los usuarios sobre los
servicios en los que se reclama su intervencin sino que, fundamentado en un
modelo que convoca a los usuarios en tanto participantes administrativos,
profundiza las asimetras en la distribucin del poder a favor de las burocracias.
Por otra parte, en tanto d modelo es sustentado en un enfoque _que promueve
la fragmentacin organizacional-producto de la especializacin organizacional
que es propiciada para facilitar la propia accountability--, puede devenir en
prdida de las capacidades para comprender los problemas de poltica pblica.
La relacin que se suscitara entre mayores niveles de fragmentacin y comple-
(149) Como es sabido existe un conjunto de estudios que llama la atencin sobre los efectos que
puede tener la poltica de la "opcin pblica reforzada", ya no s6lo aplicada al consumo, sino a
la participacin ciudadana, sobre todo a partir de la fragmemacin de los sujetos (el ciudadano
invocado como diente o usuario) y de las prcticas (la dimensin estrictamente sectorial y
particularmente, agencial) y el poder que adquieren los profesionales y gerentes (ver captulo 2,
en este trabajo).
La "'publifica&Wn" d./a 4dminW,.adJn pblka O 245
jidad creciente de los problemas no slo estara arencando contra el control
ciudadano (en este caso a nivel de la formulacin y evaluacin de polticas), sino
que podra incrementar la debilidad del aparato pblico en la resolucin de
problemas y, por ende, provocar la prdida de eficacia.
Hay tambin crticas respecto de la capacidad que tiene d modelo
propuesto para lograr incrementar la eficacia y la eficiencia de la administracin
pblica. Por ejemplo, se ha llamado la atencin respecto de un empleo excesivo
de asesores y de sus elevados costos, con la consiguiente prdida de calificacio-
nes en el servicio pblico y la falta de perspectiva de carrera y de desarrollo de
las oportunidades personales para los funcionarios pblicos {OIT, 1995: 21).
Las dudas de que se hubiera producido realmenre una reduccin de gastos no
slo se plantean en lo que respecta a las nminas de personal fijo, sino que se
extiendenalcasodelassubcontrataciones. Como lo destacalaOIT {1995: 29),
hay conclusiones contradictorias al respecto: mientras unos estudios sostienen
que se han obtenido unos ahorros medios de un 25% en determinados
proyectos, otros estudios sealan prdidas en las economas de escala y
crecientes costos administrativos cuando los servicios se contratan al exterior y
que, en cualquier caso, cuando todo va bien, los ahorros reales en efectivo son
habitualmente inferiores al10o/o {150).
Por otra parte, las reacciones ala flexibilidad salarial para asociar los salarios
a la eficacia, tienden a alertar sobre los grados de subjetividad presentes en la
medicin de la eficacia, las divisiones de grupo que acarrea, tanto como
subrayan la existencia de una rdacin no lineal entre remuneracin y r e n i ~
miento en el sector pblico (!51). An ms destacadas son las consecuencias
que la disminucin de los ingresos -presenres en la mayora de los programas
de flexibilidad salarial- tienen sobre la eficacia y la calidad de los servicios
pblicos, as como sobre las condiciones de trabajo (vase el estudio de la OIT,
1995, en particular pp. 65-68).
Junto con consideraciones de ese tenor, o ~ rea clave sobre la que se ha
llamado la atencin es la relativa al descuido de la capacidad estratgica y del
(150) El trabajo cita, por ejemplo, el caso de los servicios de salud dd Re.ino Unido y
concretamente de la regin de Londres, donde el nmero de enfermeras descendi en cerca de
5.000 entre 1990y 1993, mientras quelos niveles directivos triplicaban sus efectivos (OIT, 1995:
29).
(!51) Vase OIT, 1995, 58-59 y68. Respecto ala remuneracin relacionada con la diccia, el
documento en referencia scfiala que diversos estudios recientes publicados en Estados Unidos
sugieren que la remuneracin tiene una potencialidad menos motivadora para los directivos dd
sector pblico que para los del sector privado, y que se deberla adoptar un punto de vista ms
amplio acerca de la mejora de la productividad, combinando los incentivos no salariales, la
formacin, la mejora en las prcticas de gestin y las estructuras de organizacin. Un factor clave
que incide en la productividad es, de hedw,.la falta de recursos para llevar a cabo debidamente
el trabajo.
246 o a travs de la soci'eda
profesionalismo de los aparatos pblicos, sobre todo en sus nivdes centrales y ,)
superiores, al punto que lo que se hubiera ganado en flexibilidad y dinamismo,
estara perdindose en coordinacin y capacidad de direccin (Moe, 1994;
Savoie, 1995; Mndez, 1996; Peters/Savoie, 1996), En este sentido, lo que se j'
evidencia es d debilitamiento de las capacidades de formulacin de polticas '
pblicas como conecuencia de la aplicacin dd New Public Managemmty, en
ltima instancia, su incapacidad para enfrentar los nuevos desafos planteados ,,
en este campo al no superar, sino ms bien reforzar, la perspectiva sectorial o n : ~
que tradicionalmente se ha abordado la formulacin de polticas. Savoie (1995: ;
119), al respecto, especficamente anota que "bien podra estar haciendo las
cosas peor, dado su reclamo hacia una maquinaria de gobierno descentralizada
y empoderada. El empoderamiento y reasignacin de actividades a nuevos
ejecutivos o agencias especiales har ms difcil promover la coherencia en las
polticas y en la accin de gobierno. Tambin har ms difcil para los lderes
polticos asegurar la informacin.necesaria para centrar su atencin sobre un
amplio panorama". Un problema de fondo puesto as de rdieve es que por estos
medios pudiera mermar an ms la capacidad dd Estado para actuar sobre la
sociedad como un todo y para coordinar adecuadamente la economa.
Vinculado a lo anterior queda tambin en entredicho la fortaleza de la
nueva institucionalidad regulatoria que demanda la era de las posprivatizaciones
y dd contracting out. La conciencia de que la contratacin exterior de servicios
supone riesgos en la medida en que los contratistas privados no estn sujetos a
las mismas reglas y procedimientos que los administradores pblicos -rasgo
que es asumido como deseable por los defensores de la privatizacin porque
permitira decciones de produccin a un costo ms eficiente-, ha conducido
a algunos estudiosos a favorecer los esquemas tipo vouchers. El enfoque
"contractarian" (Spicer, 1990) asume esta posicin, sustentando que la libertad
derivada de los esquemas de privatizacin conlleva d riesgo de que los
contratistas privados puedan usar su mayor discrecionalidad para explotar a los
ciudadanos, tanto directamente como indirectamente a uavs de la dirigencia
poltica de laque dependen. Ms all de consideraciones de este tipo que alertan
sobre la necesidad de problematizar sobre la provisin privada de servicios
pblicos, y enfrentado a su consumacin, una cuestin fundamental consiste '("
en ponetse de acuerdo sobre los medios a travs de los cuales no slo puede '
favorecerse el real despliegue del mercado sino la proteccin eficaz de los
derechos de los ciudadanos, cuestin respecto de la cual tampoco ofrece
respuesta el New Public Management.
En suma, al margen de las crticas puntuales que ha suscitado el enfoque de
mercado dd New Public Management, !o que las evidencias empricas sugieren
es que ste puede no ser capaz de enfrentar la actuacin auto-referenciada de la
administracin pblica que es promovida por el moddo burocrtico, respecto
del cual pretende erigitse en alternativa. Los dficit de eficacia y eficiencia
apoyaran tal conclusin. Pefo adems, tensadas sus recomendaciones, se
La "publifoacMn"delaaJminim-adnpblka O 247
estara derivando hacia un debilitamiento, ms que un refuerzo, de la respon-
sabilidad pblica dd aparato de Estado. Los dficit de la accountability poltica
y ciudadana apuntaran en tal direccin. Finalmente, frente a estos resultados
y a la eventualidad de un refuerzo dd poder corporativo, son incienas las
posibilidades de que un modelo de tal naturaleza pueda luchar contra la
apropiacin privada del aparato de Estado. Los efectos que todo ello puede
producir sobre las responsabilidades dd Estado en torno a la equidad social,
previenen sobre una adopcin acrtica dd modelo hegemnico propugnado
para inducir las transformaciones en el aparato del Estado y llaman la atencin
sobre algunas de sus reas crticas. Si a ellas se agregan las que pueden derivar
de un anlisis ms poltico, que recupere la dimensin institucional de la
administracin pblica, es posible obtener algunas pistas para su" publificacin".
La trascendmcia <k los enfoques burocrdtico y <k mercado.
Supuestos <k la conexin entr< la administracin pblica y lo pblico
l. R<tomando los probkmas <k lo pblico,
Ronald Moe (1994: 118), en referencia a la propuesta del N<W Public
Managementy a su aplicabilidad a la administracin estadounidense, concluye:
"Th< root cauu of the problons afficting th< fotkra/ government today will not be
so/ved by th< <four bedrock principks> of rntrqmneuria/ managemrnt or
<cascadinp b<havioral modification smion. lndmi, ov<r th< long tmn, thf!J may
b< exac<rbaud as privat< parties and th<ir values displac< gov<rnmental institutions
and th<ir valu.s. The probkm is fondammtaUy an institucional and kgalprobkm
and must b, add:ri!S,d', Por su parte, Savoie (1995: 114), aunque refirindose
a la experiencia canadiense, formula una advertencia que puede ser tambin
acogida en el contexto latinoamericano: "Escuchamos que la burocracia es
letrgica, cautelosa, infladamente onerosa, irresponsable, una criatura de rutina
e incapaz de aceptar nuevos dcsaflos. Asumiendo por un momento que algunos,
e incluso todos esos cargos son ciertos, surge igualmente la pregunta: (por qu?
Yo sostengo que est ms relacion,ado con d parlamento, los polticos y los
mismos canadienses que con los servidores pblicos".
Por supuesto que suscribir cales conclusiones no tiene que suponer desde-
fiar las estrategias de cambio administrativo. Slo que ellas pueden convertirse
en un mero paliativo si existen problemas de fondo que no son afrontados,
cuestin particularmente importante si el referente es el medio latinoamerica-
no. La dimensin institucional dd problema de la administracin pblica
alerta al menos sobre cuauo aspectos:
- Las soluciones administrativas deben ser juzgadas no slo por su
capacidad de producir mejoras admin:i_stratiVs, sino por las consecuencias que
ellas pueden acarrear respecto del fortalecimiento o debiliramiento de las
instituciones democrticas.
- Aun frente a problemas comunes, la diversidad de los contextos
,,
,'i
248 O &pens4no lo pblico trvis d. la sociedad
institucionales obligan a desdear las soluciones comunes u homogneas
(Davis, 1996; Offe, 1995).
- La reforma administrativa, aun adaptada al contexto institucional
concernido, no puede abstraer las restricciones que impone aqul ( Olsen,
1991).
- Hay cambios que trascienden d plano organizativo y procedimental .
(administrativo) y que apuntan tanto al desarrollo de capacidades instituciona,
les como de instituciones (Prats, 1996b, 1996c; Moe, 1994; Savoie, 1995;
March/Oisen, 1989).
Es sobre todo esta ltima cuestin la que remarca que d problema de
administracin pblica es fundamentalmente de orden institucional y legal y
que, por ende, la solucin no existe al margen de cambios en las instituciones
y en las leyes. Especial importancia en este sentido revisten dos instituciones,
d parlamento y la Presidencia, adems del propio abordaje de la administracin
pblica como institucin. Ubicados en este asunto particular, la consideracin
clave a destacat es que, como lo subraya Offe (1995: 116), "there are not only
<games under rules>, but also <games about rules> which result in a designed,
negotiated and intentionaOy chosen and adopttd institutional order".
-El cuadro de poder que se esboza versus las necesidades de la gobernabilidad
democrdtica. Uno de los asuntos clave bajo esta perspectiva atae al cuadro de
poder que se configura en la administracin pblica y al carcter de los actores
que intervienen en l.
La recomposici6n de las relaciones de poder ciertamente est en curso. Sin
embargo, como se ha apreciado, ya hay fuertes evidencias respecto de que la
tendencia apunta a la reduccin dd rol de los ciudadanos en las polticas y en
las prcticas que se llevan a cabo para la provisin de los servicios pblicos.
apelacin al "diente" da cuenta de un supuesto reposicionamiento del ciuda-
dano, pero slo a nivd micro y a costa de la exclusin de fuentes de legitimidad
poltica tradicionales, deviniendo en un progresivo debilitamiento de la
capacidad de influencia de los ciudadanos en el nivel macro de la poltica
pblica y de su gestin general. En este sentido, cabe reromar algunas de las
conclusiones ya enunciadas.
Primero, los esquemas que favorecan la participacin ciudadana en
formulacin de las polticas tienden a ser sustituidos por el modelo de la
"autogestin social" ylo por la figura dd public board (vicl Cap. 2),
enfatizan en la relacin entre la accountability y la experiencia y que,
cualquier caso, centran laatencinen el individuo aislado. Como lo desracaSue,
Richards (1994: 13) en referencia al caso britnico, ahora los clientes tienen,'
poder para preocuparse de su propia experiencia de servicio individual. -
se gestionan ~ viviendas pblicas, cmo funcionan los colegios, si las
individuales de los pacientes se llevan a cabo, son todas cosas en las cuales
clientes pueden influir, enfrentndose con los productores del servicio y coD
gestores operacionales acerca dd modo en que d servicio debe proveerse.
lA "'publifo4&Uin d. la .Jministr..Wn pblk. O 249
"los clientes no estn facultados para definir d objetivo pblico a conseguir, no
pueden intervenir en si reutilizar para viviendas sociales los fondoS conseguidos
por la venta de viviendas propiedad del municipio, o para decidir sobre lo que
debe impartirse en los planes de estudio a nivel nacional, o sobre el nivel de las
prestaCiones de la seguridad social o sobre el nivel de recursos disponibles para
asignaciones extracontractuales en laNHS. En otras palabras, no estn facultados
para participaren las macrodecisiones polticas. Su emergencia como actores en
el esquema de legitimacin de la accin pblica slo les autoriza a participar en
temas micro'".
Segundo, la disminucin de la participacin ciudadana directa no ha sido
compensada con un reforzamiento de la participacin poltica de parte de los
representantes electos en la formulacin de la poltica de servicios pblicos. Por
el contra,tio, dicha participacin tiende a ser debilitada. Claramente este sera
el caso de la capacidad institucional del Presidente y de las agencias centrales de
administracin en Estados Unidos (Moe, 1994) y en Canad (Peters/Savoie,
1996). Peto tambin se extiende a las autoridades loeales. En Inglaterra, por
ejemplo,la representacin de la autoridad loeal ha sido eliminada de los rganos
de gobierno de los servicios sanitarios y educativos. Por otra parte, con d fin de
mantener d control del gobierno central sobre el gasto pblico, cada vez ms
los recursos que deberan haber sido canalizados a travs de las autoridades
loeales estn siendo canalizados a travs de rganos ad hoc que carecen de una
legitimidad electoral independiente del gobierno central (152).
En suma, el nuevo cuadro de poder supone la exclusin de actores dd
campo de la poltica. Tambin implica que la formulacin de las polticas, la
gestin estratgica de los servicios pblicos y la gestin operativa de la provisin
de servicios, se desenvuelvan en esferas cada va ms separadas. El nfasis en la
delegacin de competencias y, en trminos generales, d moddo de autonom!a-
competc:nciacontractualidad., asentado a su vez sobre la separacin entre
poltica y administracin que se propone para la gestin de los servicios
pblicos, puede, bajo este cuadro, devenir en una mayor vulnerabilidad de los
ciudadanos. Como la propia OCDE lo aprecia (1991: 151): "La delegacin de
competencias puede tener efectos negativos sobre la receptividad. Desde d
punto de vista del cliente, la rdacin con la Administracin Pblica puede
convertirse en una discusin en d marco de un conjunto de normas establecidas
(con relacin, por ejemplo, al derecho a-beneficiarse de un programa), en una
(152) Sue Richards (1994: 14), quien sustenta esta conclusin, se.ala como ejemplos los cuas
de los U r b ~ t n Dn.Riopment Corporlttion.r y los TriZining tm Entnprise Councils (TECs). Otto
ejemplo es d Pa,nonJ:9 encargado de la disuibuci6n de los fondos para los colegios concenados,
d cual puede reemplazar a los responsables locales en materia educativa como centro para la
coordinaci6n local de la educaci6n escolar. Todas stos son rganos daignados que deben lealtad
y han de rendir cuentas a los respectivos ministros.
250 o
negociacin en la que el cliente se encuentta en situacin de inferioridad
tespecto del funcionario), en la medida en que su suene depende del
de la negociacin. El funcionacio puede adoptat una actitud arrogante
<teraputica>,.
Esta conclusin se refUerza si se considera que d tipo de relacin entre
distintos actores sociales que promueve d modelo institucional de la
tracin pblica en ciernes, conlleva la fractura del espacio pblico, tanto
el debicacniento de su virrualidad normativa, interpelando as al
modelo de gobernabilidad democrtica. Vacas cuestiones requieren ser
tadas en este sentido.
De una parte, es obvio que la aparicin en escena del actor" diente"
para la administracin pblica, una modificacin del carcter de sus intercam-:i
bias con las instaficias polticas ante las cuales es responsable. En principio,.
modelo en ciernes parecera implicar la Superacin de las relaciones bipolares
entre los agentes pblicos y los responsables polticos, paca dar lugac
desarrollo de relaciones triangulares que incluyen a los propios clientes de
accin pblica. Sin embargo, esta conclusin es engaosa, a la luz de la prdi
real de poder de la instancia poltica misma. En efecto, es probable
anlisis ms cuidadoso avale la conclusin de que las relaciones en el seno
administracin pblica continan siendo bipolares, slo que uno deles
de la relacin -el poltico- tiende a ser sustituido por "el cliente". Esto,
primera instancia, abre acuciantes interrogantes acerca de cmo enfrentar
conflictos de intereses. R.ichards (1994: 12) formula las siguientes: Qu hac
el gestor cuando los clientes solicitan servicios diferentes de aquellos oue los
polticos que han elegido han decidido financiar, o cuando los clientes'
servicios que los productores no estn preparados para proveer o cuando
profesionales solicitan condiciones de uabajo que son contradictorias con
intereses de los consumidores? Cmo se las ingenia el gestor pblico paca
un terreno comn cuando ste parece no lealtades se invocan:
alianzas se crean en c:sta situacin? mediante el compromiso '
acuerdo negociado, crea el gestor un tringulo lo bastante grande paca permitirci
que se tomen acciones que resuelvan problemas o conflictos y para
puesta en cuestin de los objetivos?. El modelo hegemnico no ofrece,
hecho, respuestas a estas interrogantes, precisamente porque su foco
atencin no es d desarrollo de rdaciones uiangulares, sino -el quiebre o,
mep.os, la mitigacin de la relacin de la Administracin Pblica con
representantes polticos, en plena consistencia con el proyecto ideol!
dominante (vid. Cap. 2, en este libro).
El propio carcter de la relacin que est implicada en el modelo entre
ciudadano y la poltica, es tributaria de esta concepcin. De acuerdo con
tradici6n republicana-liberal, la calidad democrtica del gobierno y el hecho
que pueda representat valores pblicos, esrn vinculados al procedimiento
travs del cual se adoptan las decisiones. Los ciudadanos, como cuerpo
La publifi=in- tk la administradn pblica O 251
en esta ccadicin detentan la soberana de legislar. Este carcter tiende a
d'esaparecer en la nueva tradicin del conuacrualismo que privilegia la negocia-
cin y, en definitiva, la transaccin privada con d punto de contacto en la
administracin pblica -los que prestan d servicio-, y renuncia a los arreglos
democrticos paca la solucin de los problemas colectivos. As, en el modelo
ofrecido "no longer are citizens presumed to be members of a poli tic al community
which it is the business ofa particular system ofgovernance to "'f'ress. Theirr beco me
a radicalo/ disaggregatedand individualised relationship to f!JV<rnance" (Y eacrnan,
1996: 285). Tras la nocin de un contrato radicalmente individualizado, que
se funda en la "eleccin racional" como principio de legitimidad, hay implcito
un abandono de la nocin de cuerpo poltico. El avance que se produce al
destacar la imponanciadel" cliente" es pues ms apacente que real: la metfora,
productiva para luchar contra la nocin de "sbdito" que se somete pasivamen-
te al ejercicio del poder poltico, conduce a resultados similares. En la prctica,
el sujeto interpelado es el poseedor de derechos individuales que acta como
comprador en el mercado y cuya satisfaccin depende estrictamente de los
recursos- de poder, si no de dinero-- de que disponga a fin de negociar los
mejores trminos a sus intereses. En este estticto sentido, el cliente -
individual- reemplaza al ciudadano, o sea al miembro de la comunidad que
reivindica su participacin activa en la definicin de objetivos polticos,. as
como su capacidad de perseguir intereses no s6lo individuales sino tambin
colectivos (Brugu et al., 1994: 33).
Con ello, dos cuestiones, al menos, resultan problematizadas. Por una
parte, el hecho de que la administracin pblica no slo produce bienes y
servicios, sino que lo hace en defensa de unos valores colectivos y de unos
planteamientos poltico-ideolgicos especficos (idnn). Esta dimensin "pbli-
ca" del servicio es la que resulta difuminada en la atencin al cliente. Pero, por
otea parte, tambin se desvanece la posibilidad de recrear un tipo de relacin
entre los ciudadanos y la administracin que reemplace la dominacin de la
auto ti dad burocratizada y centralizada representada por aquella, por el acuerdo
movizador de energas pblico-privadas. La resolucin de ambas cuestiones
exige, sin embargo, nuevos modos de gobernabilidad.
-Hacia relaciones triangulares: representantes ekctcs, administracin pbli-
ca y ciudadania. Nuevas responsabilidades reciprocas y nuevas soluciones. Bajo este
marco, cabe considerar por lo menos ues requerimientos que conciernen la
transformacin del a pacato del Estado. U no es reclacnado por la propia OCDE
(1991: 246): la administracin debe adoptat nuevos valores, pero tambin
deber reforzar los antiguos y, en pacticulac, la subordinacin de las actividades
de la administracin a la autoridad poltica, la integridad, la legalidad y la
preocupacin por el abotro en la urizacin de1os fondos pblicos.
Laconceprualizacin del servicio pblico como estructura mediadora entre
el Estado y el pblico, que comienza a ser adoptada por los organismos
internacionales, recoge este nfasis-en d anlisis poltico, ms que administra-
,,
'
,,
:
n



'1'

i:


I
r

' ' '
,1-1'
f
t


r

252 o a travs de la sod.etiad
tivo, reconociendo que la premisa fundamental del buen gobierno es la '
responsabilidad y la integridad ante la corrupcin (153). Una relacin reforza-
da de la administracin pblica con los representantes electos es una condicin
. en tal sentido y' un requisito para su refuerzo democrtico.
Un segundo requerimiento surge tambin asociado a la demanda en pos de
la profundizacin de la democracia y, en definitiva, de la ampliacin de
capacidades de autogobierne y de auto-organizacin social: la administracin,:j
pblica debe fucilitar la incorporacin de la ciudadana tanto en la produccin
de bienes pblicos como en la formulacin y seguimiento de las polticas
pblicas. En tal sentido, requiere superar los lmites que el disefio burocrtico
de las organizaciones impone a la deliberacin pblica y al pluralismo poltico.
Comoyahasido destacado (vid. Cap. 2), el modo burocrtico de organizacin
coarta la participacin ciudadana, en tanto la racionalidad instrumental que le
es consustancial niega las condiciones para el despliegue simultneo de la
deliberacin pblica junto con la resolucin efectiva de problemas. Por otra
parte, el modo burocrtico de organizacin inhibe las posibilidades de promo-
ver un mayor pluralismo en la elaboracin de las decisiones pblicas, dado que
impone altos costos de oportunidad a la panicipacin ciudadana, creando
resistencias a ella; en s, es cada vez ms obvio que las posibilidades de suscitar
la cooperacin voluntaria de los actores sociales estn asociadas al grado de
horizontalidad que adopte la toma de decisiones en las instiruciones formales.
Destaca la imporrancia de nuevos modos de organizacin que faciliten la
coproduccin de los bienes y servicios pblicos, el hecho de que la cooperacin
pblico-privado se convierte crecientemente en un requisito para lograr una
(153) Segn refiere la OIT (1995' 13,75), el Banco Mundial ya en 1993 en un nuevo programa
de reforma dd servicio pblico en Africa y a partir de constatar las propias limitaciones de sus
esfuerzos en tal sentido, manejad concepto de "buen gobierno", segn d cual d servicio pblico
se considera como una estructura mediadora entre d Estado y d pblico. Reconociendo que este
planteamiento faciliw{a d anlisis dd problema desde un punto de vista ms poltico que
administrativo, la estrategia global de reforma sugerida abarca ttes tipos de medidas a) Unas cuya
finalidad es orientar la administracin pblica en funcin dd inters pblico y no de un rgimen
patrimonial; b) oua.s encaminadas afonalecer la gestin de las principales funciones econmicas,
para lo cual debe procurarse mejorar la utilizacin y la distribucin de los rC!=W'Sos; e) un tercer
tipo de medidas tendr{a en wen tala necesidad de una .. mejora global del rendimiento,. y supone,
entre oua.s cosas, que se preste un decidido apoyo aludminimacin pblica paralafor;mulacin
y aplicacin de pollticas.
Posteriormente, en ouo documento dd Banco Mundial se define el "buen gobierno" como "la
manera en la que se ejerced poder, adminisuando los recursos econmicos y sociales de un pas
para su mejor desarrollo". Se acoge adems que la premisa fundamental del buen gobierno es la
responsabilidad, y muy especialmente la integridad ante;: la_ corrupcin; su base jurdica est
constiruida por un conjunto de reglas conocidas por adelantado y aplicadas en la prctica; sus
caractersticas son: la transparencia informativa, un proceso clara de adopcin de decisiones. y
unos trabajadores dotados de un buen nivel de educacin y de una adecuada infraestructura.
L4 "publifi<acidn" d,.ia aJminmracin pb/1<4 O 253
mayor eficiencia de la administracin pblica. En este sentido, es preciso
considerar que los productos de la accin gubernamental-a diferencia de la
empresarial- no slo son en una parte significativa intangibles, sino que a
menudo para producirlos se requiere de la cooperacin de los usuarios de los
servicios gubernamentales, como aquellos a los que se pide que cumplan con
ciertas regulaciones u otros requisitos (Barcday, 1994: 19). Este sentido de
"coproduccin" ser crecientemente reclamado, si d aumento de la actividad
legislativa hace que el sector pblico se considere cada vez ms como una
institucin generadora de normas que como una institucin de servicios,
habida cuenra de la importancia que el debate pblico asigna a la proteccin de
bienes pblicos, como el ambiente (OCDE, 1991: 49) o la propia competencia.
Pero hay, adems, otra tendencia en cierne que refuerza la necesidad del sentido
de coproduccin. Ella es el racionamiento ya constante del gasto pblico, que
coloca sobre d tapete el requerimiento de la "contratacin del desarrollo" con
ONG, comunidades y empresas privadas. La capacidad de actores particulares
para corresponsabilizarse (incluyendo la coinversin y la cofinanciacin) en el
logro de objetivos antes reservados al Estado, como son la paz, la proteccin
ambiental, las condiciones de convivencia, la armona social, pero tambin las
actividades productivas, depende, sin embargo, de nuevos incentivos institu-
cionales que, apelando al inters racional de las partes, lo canalicen hacia
objetivos de inters comn por medio de contratos de cooperacin y de riesgo
compartido (Kooiman, 1993). Estos arreglos instirucionales concentran la
atencin en d desarrollo de relaciones horizontales entre niveles de gobierno,
empresas, ONG y comunidades, basadas en la negociacin, la concertacin. y
la participacin, a su vez bajo el marco de la descentralizacin poltico-
administrativa (Rojas, 1996) ( 154).
En s, el modelo de gestin que en este contexto resulra reclamado, est
basado en el servicio, el pluralismo cooperativo y la participacin. Demanda,
pues, un tipo de autoridad que no puede ser ejercida de forma paternalista. ni
contando con la obediencia sumisa de sus sbditos, sino articulando mecanis-
(154) Rojas (1996) enfatizaqueladescenualizacin es d marca propicia para las nuevos arreglos
institucionales; entre ouas t3%0nes porque d nivd local permite percibir o descubrir mejor los
intereses racionales de las actores y la maitera de movilizarlos hacia los nuevos contratos o los
nuevos arreglas insticucionales, De all que la reforma del Estada est lntimamente entrelazada
con las desarrollos y los logros de la descentralizacin. Sin embargo, d autor acota que la
materializacin efectiva de esta supuesta virtud dd nivd local supone dos reformas: "(i) la reforma
poltica local y dectoral de manera que d municipio motive y articule 1as preferencias ciudadanas,
especialmente en lo rdarivo a la voluntad a la inclinacin al ahorro y a la contribucin con los
proyectos minos (pblicoprivados) de inversin local. () Lareorientacin de las normas bsicas
de la descenualiz2cin para dejar de entenderla coma una mera mnsferencia de competencias
y recursos y para capitalizar la significativa descentralizacin fiscal de la mayor parte de los
Estados latinoamericanas a la larga de los ltimas diez afios" (p.?)
''
254 o a travs tk la tociedad
mas pluralistas y participativos que permitan un proceso de decisiones
coproducido, ms receptivo, ms consensuado (Bruegu et al., 1991:
propias posibilidades de desarrollo de "capital social" (Pumam, 1994)
gran medida, dependientes de la aperrura de espacios a las instirucioneso
solidaridad. Por su parte, la existencia de comunidad cvica requiere
autoridad estatal sea demarcada, as como teconceptualizada, en vistas
provisin de incentivos hacia tales prcticas sociales y, por sobre todo.
de la propia autonoma del E.stado. Como lo recuerda Kaufinan
"En el anlisis final, es posible que el impacto de la vida asociacional
depender menos de las propiedades 'internas' de las asociaciones y redes
las estructuras burocrticas e instituciones polticas dentro de las cuales
operan. E.sto est implcito en el intento de Peter Evans de explicar por
conexiones entre developmental states y sociedad no degeneran en la provisi6
de rentas: la respuesta, dice, no est en formas particulares de
sino en la autonoma del E.stado".
A todo ello se agrega un tercer requerimiento, vinculado a la necesidad
recuperar el debate sobre el modelo de E.stado deseable y de reproblernati
sobre los roles redistributivos del Estada, ahora desplegados con un
residuaL Bajo este marco resalta, en especial, la responsabilidad que le
E.stado en el logro de la equidad social. Responsabilidad que aporta un
para delimitar su tamao, revelando que no todo lo que desde el punto
econmico es aconsejable privatizar, puede serlo desde el punto de
preservacin del bienestar general. Pero tambin llama la atencin
importancia de la recuperacin del ahorro pblico para que el E.stado
financiar la defi:nsa y ampliacin de los derechos sociales. De
remarque en la equidad focaliza la atencin en la reconstruccin del
forma tal que pueda cumplir su papel de garante de los derechos
adems de promotor de la co'mpetitividad, mostrando que son problemas
a tal efecto tanto la delimitacin de las reas de actuacin, el grado de reguladj
del mercado por el E.stado y el aumento de la gobernabilidad poltica,
"governanza", o sea la capacidad financiera y administrativa del
Estado para instrumentar las decisiones polticas tomadas por el
(Bresser Pereira, 1997).
El logro de la governanza requiere de modos de organizacin y gestin q\'
hagan posible una accin eficiente de la administracin pblica (en
de la relacin insumo/producto y de su adaptacin alS necesidades
nas), teniendo en cuenta no slo la misin de control y garantas que
sino, sobre rodo, sus responsabilidades en el refuerzo y ampliacin de,
derechos sociales. Modos de organizacin y gestin que garanticen
administracin pblica responsable, capaz de autocontrolarse y que dispot
de suficientes sensores para asegurar su receptividad, son reclamos que tamb'"
surgen bajo la perspecriva adoptada.
En suma, la demanda apunta a la "publificaci6n" de la
La
14 administracin
o 255
]-_pblica. Un nuevo modelo institucional de la administracin que trascienda
el enfooue burocrtico como el de mercado, remarcando su carcter
_ construirle viabilidad a estos requerimientos. El horizonte
t_.;edamado consiste en nuevas pautas de interaccin social que aseguren la
resolucin efectiva de problemas de accin colectiva, junto con condiciones
deliberacin pblica, tanto como que favorezcan la cooperacin y la
solidaridad. El desarrollo de tales pautas exige, sin embargo, de un proceso de
tiefOrma administrativa orientada a enfrentar simultneamente a tendencia a la
rapropiacin privada del aparato pblico-estatal, la actuacin auro-referenciada
ausencia de responsabilidad pblica. Tales son, en parte, condiciones de
posibilidad para la rearticulacin de las relaciones entre el Estado y la sociedad,
,ms an si se considera que entre las consecuencias que puede tener la creciente
interdependencia de un mundo global, figura la probabilidad del resurgimiento
del E.stado patrimonialista, incluso en los pases desarrollados (Theobald,
995).
Estas posibilidades, que intentan actualizar un sistema de servicios pblicos
guiados conjuntamente por los objetivos de eficiencia, eficacia y accountability,
teniendo a su vez como referente la ampliacin de la esfera pblica, no son
'completamente ajenas a las experiencias de reforma administrativa que se
fiinauguran en la dcada de los noventa en Amrica Latina, una vez traspasadas
las barreras tanto de la modernizacin auto-referida, como de su cercenamiento
tras un enfoque eminentemente fiscalista.
Una perspectiva de carcter integral es aportada por Brasil, donde a partir
1995, con el gobierno de Fernando Henrique Cardoso, se aprueba d Plan
'Director de la Reforma del E.stado (Brasil, MARE, 1995), que adems de
proponerse un ajuste fiscal para agenciarle al E.stado medios financieros se
... plantea tornar ms eficiente y moderna la administracin pblica, tras asumir
como organismo cuyagovernanza --o sea, su capacidad financiera y
administrativa- tiene que ser ampliada para que pueda actuar ms efectiva y
.eficientemente en beneficio de la sociedad. Asignan direccionalidad al proyecto
:de reforma tales planteamientos, junto con una expresa intencin de que el
contine siendo responsable por la proteccin de los derechos sociales,
dejando gradualmente que las funciones a ellos vinculados (en especial,
salud y asistencia social) sean contratadas con organizaciones
pblicas no estatales para su realizacin. A mediano plazo (Bresser Pereira,
1996, 1995), el proyecto consiste en fortalecer la administracin
t "ncleo estratgico dd Estado"-, as como en descentra-
la administracin pblica a rtavs de la implantacin de "agencias
y de "organizaciones sociales", ambas controladas mediante
''COntratos de gestin por parte de la primera. "
Ahora bien, para el ncleo estratgico del E.stado donde son definidas las
y las polticas pblicas -tanro a nivel federal, como estadual y m unid-
la propuesta consiste en modernizar la administracin burocrtica y
1.:
d:
;,,
256 o
especficamente en forcalecer el referido ncleo completando el proceso
profesionalizacin de los servidores pblicos. Sin embargo, la reforma """
cuestin se concentrara fundamentalmente en dos sectores: "las
exclusiVliS" donde el poder del Esrado de legislar y triburar es ejercido, y
servicios no-exclusivos" que el Esrado realiza y/ o subsidia en razn de
relevancia para los derechos humanos o porque envuelven economas
(universidades, hospitales, centros de investigacin, museos, etc.).
El objetivo respecto de las actividades exclusiVliS es transformar las
des descencralizadas y fundaciones que poseen poder del Esrado en
ejecutiVliS o autnomas", doradas de gran autonoma para administrar
recursos financieros y humanos y vinculadas a los respectivos ministros a trav6;..,
de contratos de gestin; o sea, se trata de sustituir respecto de este tipo.
agencias, la administracin pblica burocrtica por una "administracii'
pblica gerencial", basada en el control a posteriori de los cesulrados y enJ>i;
competencia administrativa, as como forcalecer la participacin social en Ia;
formulacin y evaluacin de polticas pblicas. .. <'i
En lo que concierne a los "servicios no-exclusivos", los objetivos son mJI
radicales puesto que no slo se erara de implanrar en ellos una
gerencial, sino de modificar sus formas de propiedad, pasando de la propiedad
estatal a la pblica no esracal. Al respectO, el Plan Director de la Reforma: del
Esrado contempla como objetivo cra:nsformar las fundaciones pblicas di
"organizaciones sociales", es decir, en entidades de derecho privado,
lucrativos, que tengan autorizacin especfica del poder legislativo para celebrar
contratos de gestin con el poder ejecutivo y as tener derecho a la dorad/'
presupuesraria de parte del Esrado. Los contratos de gestin reflejaran
sistema de responsabidades recprocas: la garanta esracal de provisin
recursos, instalaciones y equipamientos, y el desempefio eficiente y de
de parte de la agencia que provee el servicio. Se contempla tambin]
posibilidad de que las propias "organizaciones sociales" y sus usuarios
pen en el financiamiento mediante la compra de los servicios y las donacioric:i
As mismo, el Plan define como objetivo lograr un control social directo
las '
1
organizaciones sociales" por parte de la sociedad, a travs de sus
de administracin, tanto como fortalecer los mecanismos Que privilegian;!
participacin del a sociedad en la formulacin yen la evaluac
de cales organizaciones. De hecho, el anteproyecto de ley elaborado
contempla que el Consejo de Administracin o Consejo Curador
Organizaciones Sociales quede integrado en un 30% por representantes d
poder pblico, 1 O% por miembros designados o electos en la forma esrableci1
por el Esratuto de cada entidad, 30% por mierribros designados
entidades represenrativas de la sociedad civil (en calidad de miembros
30% por miembros electOs por los dems integrantes del Consejo, de
"personas de notoria capacidad profesional y reconocida idoneidad
De manera que, si bien en relacin con las actividades del Estado
La "pubficacMn" de budminwacin phc. O 257
a la produccin para el mercado la estrategia adoptada es su privatizacin, la
propuesta contiene importantes elementos innovadores en cuanto a la provi-
sin de los servicios pblicos de carcter competitivo (155). Primero, porque
se reconoce la responsabilidad del Estado en su financiamiento (o
cofinanciamiento) y, por ende, el compromiso del Estado con el bienestar de
la poblacin y, en particular, con la proteccin de los derechos sociales. Luego,
porque se asume que la autonoma (financiera y administrativa) de las agencias
encargadas de la provisin de los servicios pblicos es una condicin de xito
en su desempefi.o. Tambin, porque se considera que la competencia entre las
agencias puede inducir mayores niveles de eficiencia y, en general, deautocontrol.
Adems, porque, fUndamentndose en la contractualidad, se intenta instaurar
una dinmica de negociacin de recursos con base en d desempefi.o, a travs de
contratos de gestin celebrados entre ellas y el Estado, que, a su vez, ponen el
nfasis en derechos y obligaciones recprocas. Finalmente, porque se admite la
(155) El poder ejecutivo present en 1995 una serie de propuestas de Enmienda Constitucional
sobre reformas en las reas administrativa y de previsin (jubilaciones y pensiones de los
empleados pblicos). Esta ltima persigue aumentar las edades para la jubilacin y hacerla
. proporcional a1 tiempo de contribucin al Estado. Por otra parte, se plantea la definicin de
techos de remuneraciones, as como la Hexibilizacin de la estabilidad laboral -permitiendo el
despido por iilsu.ficiente desempefio y por 'exceso de cargos- y la autorizacin de regmenes
jurdicos diferenciales. En estos ltimos casos lo que se busca es viabilizar la implementacin de
una "administracin pblica de carcter gerencial" (Brasil, MARE., 8); sin embargo,
tambin es un objetivo expreso de la reforma, el ajuste fiscal. Bresser Pereira (1996: 13) seala
que ste ser realizado principalmente a travs de la exoneracin de funcionarios por exceso de
ruadcos, de la definicin del techo remunerativo para los empleados, y a travs de la modificacin
del sistema de .jubilacin exigindose un tiempo mnimo de servicio pblico y haciendo el valor
de la jubilacin proporcional con la contribucin.
Cabe destacar que en octubre de 1996 d Ejecutivo aprob un paquete de medidas, que segn
fuentes, tanto oficiales como no oficiales; pretenda lograr un importante ajwte fiscal, a efectos
de controlar d gasto pblico. En tal sentido d conjunto de normas, conformado por 8 decretos
-con validez de 30 das y renovacin permanente-, 3 resoluciones y 3 medidas provisorias,
pretende producir un ahorro total de US$ 6.500 millones, mediante congelacin y/o extincin
de cargos, ms diversas modificaciones al sistema de previsin social de los empleados pblicos,
as como un recorte en d presupuesto de gastos de las empresas pblicas, y una eliminacin de
aproximad;amente 70 organismos y compafias que dependen dd Tesoro Nacional. Este hecho
se produce sin que se haya dado en el Congreso aprobacin a la Enmienda Constitucional que
comprende las materias administrativa y de social de los funcionarios pblicos; por lo
que se ponen a operar, en los hedtos,Ias reformas, pero mediante una legislacin infraconstirucional
(sin acuerdo previo con d Congreso).
Segn seala Bresser Pereira (1997a: 27), hasta abril de 19971a reforma administrativa no ha
podido ser votada en d Congreso, ddas las dificultades que enfrent d gobierno en la aprobacin
la reforma en material de previsin social y a la inviabilidad prctica de votar dos enmiendas
',- de esa dimensin al mismo tiempo. Sin embargo, estn siendo desarrolladas reformas que no
. coliden con la Constitucin, como por ejemplo, d fortalecimiento dd ncleo estratgico, la
implantacin de agencias ejecutivas y de organizaciones sociales, as como las ideas relativas a la
reduccin de costos de la administracin.
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262 O R<pmsando lo pblico arra,, de la ""''dad
Ambos fundamentos son difciles de separar en la prctica. En s, como lo
destaca Nickson (1996), el claro consenso que se desarrolla en las ltimas
dcadas sobre la descentralizacin est mucbo menos asociada a la aceptacin
dd gobierno local como "gobierno" que como "proveedor de servicios", habida
cuenta tanto de la importancia que se le reconoce a las instancias locales para
superar la crisis fiscal del Estado, como de la asuncin de las ventajas que la
descentralizacin tendra en la mejora de la eficiencia productiva, la eficacia y
la equidad en la prestacin de los servicios pblicos. Los principales postulados
que se manejan al respecto tienden a ser tributarios del modelo del federalismo
fiScal, que ya desde la dcada del setenta gua los procesos de descentralizacin,
sobre todo en el mbito anglosajn. Entre tales postulados, a lo menos dos
destacan: a) que cada tipo de bien pblico debe ser provisto por el nivel de
gobierno que tiene mayores ventajas comparativas para responder a la
dad de preferencias de la poblacin; b) que los bienes pblicos tienen una
incidencia espacial delimitada que debe corresponderse con la incidencia de la
tributacin necesaria para asegurar su financiamiento.
De all deriva una clara preferencia por la provisin descentralizada de
servicios pblicos y, en particular, por la descentralizacin del gasto asociado
a ellos. La principal justificacin es que si se uansfieren ingresos pblicos y no
responsabilidades por su generacin, aumenran las probabilidades de que se
produzca un gasto ineficie'nte. Por ende, la descentralizacin de las responsa-
bilidades financieras constituira un incentivo al esfuerzo fiscal local. A su vez,
al suscitarse una correlacin entre los beneficios (representados por la disponi-
bilidad de recursos para los gastos) y los costos (polticos y administrativos de
generar ingresos), se inhibiran los problemas de "moral hazard'; o sea, de
desvo y/o mal uso de los recursos. La descentralizacin del gasto y la
correspondencia entre las decisiones de las autoridades locales y la demanda de
los ciudadanos podran tambin incidir directamente sobre una mayor eficien-
cia y calidad de los servicios. Una va es la reduccin de los costos administra-
tivos y burocrticos d.ad.o el menor tamao de las dependencias y su mayor
conocimiento de las necesidades locales. Otra, es la introduccin de elementos
competitivos en la provisin de bienes pblicos entre jurisdicciones. Por fin,
."un gobierno descentralizado sera ms responsable frente a sus ciudadanos
debido al control directo que stos pueden ejercer sobre aqul. U na poltica
descentralizada en materia de hacienda pblica contribuye a la prctica de la
democracia. . ." (Agbn, 1996: 28).
Este tipo de ventajas tiende a justificar, a su va., la descentralizacin del
gasto a nivd micro-organizativo, promoviendo la autonoma financiera de las
agencias. Sin embargo, es preciso considerar que talesventaja,s no son absolutaS.
La superioridad per se, en trminos de eficiencia alocativa, de las estructuras
descentralizadas no es sostenible empricamente. La presencia de externalida-
des y las economlas de escala que tiene la produccin de ciertos bienes pblicos,
aconseja, segn se ha observado reiteradamente, limitar la descentralizacin.
La jublificacin .. de la administracin ph/ica O 263
Pero tambin consideraciones en torno a la equidad pueden favorecer en
determinadas circunstancias un gasto centralizado. La conclusin de que "uno
de los mayores riesgos de la descentralizacin es no lograr mejorar la equidad
regional e interpersonal dd ingreso, y contribuir, en cambio, a su deterioro
dadas las significativas disparidades en la capacidad fiscal y de gasto de las
distintas unidades subnacionales . ." (dem, p. 127), apoya, entre otras, la
necesidad de retener un papel clave del nivel central y de establecer un sistema
de transferencias intergubernamentales. Pero aun existiendo tales condiciones,
permanecen pendientes problemas rdativos a cul es d diseo ms apropiado
de un sistema de redistribucin dd ingreso que no produzca una tensin entre
su impacto nter-regional y su impacto interpersonal. Segn lo anota Boisier
(1996), ya n<> es posible hacer un alegato muy fuene en favor de la reduccin
de las disparidades interregionales, al estilo de los sesenta, puesto que d intento
de reducir aqullas termina por aumentar las disparidades en las regiones, o sea
entre las personas. Evitar que los pobres de las regiones ricas subsidien alas ricos
de las ms pobres, reivindicando simultneamente un enfoque territorial de
ayuda a los lugares, es, de hecho, uno de los desafos actuales, sobre todo si se
tiene en cuenta que la transposicin hacia las personas promovida por el
discurso hegemnico del modelo neo liberal, "no puede considerarse un xito,
en parte por la incapacidad para formular polticas anti-pobreza que apunten
ala variada composicin causal de la pobra.a: capital humano, insercin laboral
y carencias en el entorno territorial" (idem, p.18).
En cualquier caso, los problemas no son slo relativos a cules son los
medios ms eficaces para suscitar una accin pblica en favor de la equidad, sino
alas condiciones bajo las cuales ella puede resultar an ms lesionada. Y en este
sentido, las prevenciones que sobre la descentralizacin de servicios pblicos
aportan las evidencias empricas, no son menores. Las correlaciones negativas
entre responsabilidad fiscal y equidad han sido, por ejemplo, documentadas en
el sector de la educacin en Estados Unidos (Morgan, 1987), y suscitaron en
Chile un movimiento a favor de la" recentralizacin" de los servicios educativos
y de salud cuando se reinaugur la democracia. All la discusin fue finalmente
saldada a favor de la preservacin del principio de la municipalizacin de tales
servicios, pero adoptando un conjunto de correctivos, sobre todo en materia
fiscal, para revenir los efectos negativos. Uno de los problemas que en la
experiencia acumulada muestra tener gran gravitacin, es d relativo a las
debilidades de las estructuras institucionales locales para aumentar sus ingresos
y a las incapacidades de los actores locales de revertir, con sus propios recursos,
los dflcirs en la provisin de servicios en situacin de estagnacin y exclusin.
Puesto, pues, d nfasis en la relacin entre descentralizacin y autonOlna
financiera, las probabilidades de que el proceso -_se conviena en fuente de
iniquidades son altas. Extendido eSte principio de descentralizacin al nivel de
la propia operacin de los servicios pblicos, las iniquidades tienden a reforzarse,
habida cuenta del sobrenfasis en la captacin de ingresos por el uso del servicio.
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264 O &pnuando lo pblko a b'avi"le lo ,odedaJ
Los riesgos de la exclusin de usuarios sin capacidad de pago, son los ms
obvios. Menos, pero ms significativos, son los riesgos de estigmarizaci6n que
genera la gratuidad cuando ella se esrablece -se "focaliza"- como un media
para evitar la exclusin, dentro de un entorno cultural que vincula prestaciones.
a contraprestaciones. Por otra parte, la competencia interagencial e interguber-
namental por la captacin de recursos no slo tiene consecuencias polticas
-la prdida de capacidades de negociacin producto de la fragmenracin-
sino, incluso, administrativas al profundizar los problemas de coordinacin.
Argumentos de este tenor refuerzan la necesidad de recuperar un enfOque
contingente al momento de privilegiar la descentralizacin como principio
organizativo de la produccin de bienes pblicos. Este tipo de enfoque obliga
a determinar las condiciones que deben ser satisfechas que riesgos como
los mencionados no emerjan, as como a establecer las combinaciones
das entre centralizacin y descentralizacin en cada contexto particular, e
incluso, a determinar cundo la equidad aconseja un gasro centralizado.
Otras prevenciones, aunque relacionadas con las precedentes, afloran
respecro de la dimensin micro organizativa de la autonoma: ladiscrecionalidad..
-Discredonalidad y fondadn democrdtica. En principio, no parecera
admitir dudas que el aplanamiento de la jerarqua y la do racin de amplios
niveles de autoridad a los nivelesinferiores dentro de cualquier organizacin,
constituyen medidas necesarias para incremenrar su flexibilidad y, por ende, su
capacidad de adapracin. Los crecientes niveles de incertidumbre y dinamismo
del trabajo moderno, as como la complejidad del conocimiento, son algunas
de las causas que en la empresa privada han con,ducido a trascender el estilo de
organizacin burocrtica y sus correlatos, en particular el modelo de adminis-
tracin raylorisra que exacerba la fragmenracin del trabajo y que erige a la
jerarqua en el instrumento por excelencia de coordinacin y control. Toda la
teora moderna de la organizacin, desde los aos treinta, provee correctivos y/
o alternativas a este moddo, asumiendo que la d.iscrecionalid.ad es una
condicin necesaria si se busca adaprar las organizaciones a las demandas del
mercado.
El patrn dominante de modernizacin de la administracin pblica
asume como uno de sus postulados la aplicacin irrestricta de este principio,
considerando a su vez que l es requisito para lograr la adapracin de los
servicios a las necesidades de los clientes por va de la competencia. En efecto,
la discrecionalidad operativa permitira su despliegue, de modo tal que la
jerarqua sea sustituida por el intercambio como mecanismo de control.
Sin embargo, bajo esra ptica, no existen respuesras acerca de dnde se debe
radicar la autoridad -la discrecionalidad- cuando no hay acuerdos sobre las
preferencias de las mandantes -"los clientes"- (Green/Hubbell, 1996).
, Qu debe hacer un jefe de un servicio pblico especifico si sus mandantes
tienen distinras perspectivas acerca del tipo de bien pblico a producir? Elegir
una perspectiva o hacer un juicio independiente se revelan, de hecho, como
La "publifica&n" Je lo adminuua&n pblia O 265
soluciones plausibles. Pero, son acaso legtimas? Cmo se puede asegurar que
ladiscrecionalidad y el poder delegado bajo tales circunsrancias no se traduzcan
en el privilegio de un sector de la "clientela", no estimulen las abusos de
patronazgo y no aumenten la&agmenracin de las polticas pblicas?
Este tipo de interrogantes obliga a colocar la atencin sobre! os prerrequisitos
de la discrecionalidad cuando el mbito en cuestin es una agencia pblica.
Uno de ellas refiere a la reivindicacin de la perspectiva global y a la
responsabilidad que en su conformacin tiene lainstitucionalidad de represen-
tacin poltica: la operacin descentralizada de servicios pblicos requiere de
polticas centtalizadas, aunque elaboradas democrticamente. Lowi, coma lo
refiereJacabs (1993), es uno de los tericos modernas que ms ha remarcado
sobre la responsabilidad que tienen los represenrantes electos de negociar sobre
las reglas o valores. Precisamente, es la abdicacin de esa responsabilidad, al
connotar simplemente "reas de inters" de las polticas en vez de denotar
claramente los "valores" de las polticas, la que conduce al desplazamiento del
conflicto poltico hacia "los burcraras al nivel de la calle", el rea de menor
responsabilidad pblica, donde el conflicto slo puede adoptar la forma de una
negociacin sobre decisiones en particular.
El asunto clave que resulta as destacado es que un sistema poltico no es
panicipativo en un sentido significativo, cuando slo es posible negociar acerca
de decisiones en particular y no sobre las reglas bsicas Oacobs, 1993).
La necesidad de leyes y de polticas claras y consistentes, que expresen las
escogencias de valares para la resolucin de los problemas de carcter pblico
y que aseguren una asignacin equitativa de recursos, vuelcan la atencin en
primera instancia sobre la calidad democrtica de las instituciones de represen-
tacin poltica y social, especialmente en los parlamentos y en los niveles donde
se formulan las politicas pblicas generales.
Si, esras condiciones estn dadas, la discrecionalidad a nivel micra-
organizativo se despliega a su vez como condicin de posibilidad de delibera-
cin pblica, a travs de la participacin ciudadana, de modo tal que las
estrategias que operacionalicen los valares genetales puedan expresar las
perspectivas sociales concernidas. La visin de una racionalidad comunicativa
aplicada a la resolucin de problemas (Dryzek, 1990), reconcilia la eficiencia
con la democracia y, en definitiva, la administracin con la poltica. Pero, el
despliegue de este tipo de racionalidad requiere modos de organizacin y
gestin que admiran la persuasin normativa. El modo burocrtico es su
anatema, precisamente porque al negar el principio de la discrecionalidad no
admite la posibilidad de que, con&onradasy debtidas distintas perspectivas del
inters pblico -o de las formas sobre cmo satisfucerlo--, los actores
implicados puedan modificar sus posiciones inicial .S. Un modo pos burocrtico
de organizacin y gestin de los servicios pblicos, que recupere la imporrancia
de la discrecionalidad es, por ranto, una condicin necesaria para el despliegue
de la institucionalidad de represenracin social (vid. Cap. 2, en este libro),
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266 o a travs de la sociedad
fundamentando una autoridad descentralizada sobre bases pluralistas. A
inversa, un modo de organizacin posburocrtico que no contemple
refuerce-la participacin ciudadana y a los representantes electos, hace a.e la
disctecionalidaddelosagentesyagenciaspblicasunafuentedecorporativizacin
de la administracin pblica. Puede, por tanto, crear estmulos para su
apropiacin privada.
En suma, la discrecionalidad y la flexibilidad slo pueden ser asurmdas
como medios que viabizan la capacidad de respuesta de las agencias pblicas,
si disponen de una fundacin democrrica. Lo contrario puede reforzar la
arbitrariedad y d autoritarismo y desnaturalizar d carcter pblico de
servicios.
3. La competencia y la contractualidad revisadas ..eh
U no de los signos ms destacados de los nuevos desarrollos sobre la gestin
pblica es el valor concedido al principio de la competencia como alternativa:
a la provisin monoplica de servicios pblicos. En s, la autonoma financiera,
tanto como la discrecionalidad administrativa, encuentran en ella su justifica-
cin ms poderosa. La competeicia incluso se incorpora en la contracrualidad,
que a su vez tiende a ser erigida como base de la rdacin entre el centro y las
agencias en sustitucin de la relacin de carcter "autoritativa".
Los riesgos de la introduccin irrestricta de estos principios, en particular
cuando tienen por motivacin central la reduccin de costos, comienzan ya a
ser advertidos. En tal sentido, se ha destacado que la competencia por captacin
de clientes o ingresos puede conducir a la segregacin, y hasta a la exclusin de
los pblicos, por ejemplo, de las escuelas pblicas: "el potencial de la estratifi-
cacin racial y socioeconmica de las poblaciones escolares parece incrementarse
a travs de la competencia por los estudiantes ms acomodados y mejor
preparados. No todos los 'clientes' son igualmente deseables" (Green/Hubbell,
1996: 50).
La introduccin de los principios de la competencia y de la contracrualidad
encuentra, en todo caso, otra fuente de fundamentacin: la adaptacin a las
necesidades de los usuarios y un mejor control sobre las agencias pblicas. En
raJes senridos, aparecen ligados a la Hlosofa dd "principal-agente", original-
mente desarrollada para enfrentar los desafos que en trminos de control
plantea la separacin entre propiedad y administracin que opera en la empresa
privada moderna, habida cuenta de los riesgos de comportamientos oporcunis-
tas de parte de los agentes -la administracin-, que pueden lesionar los
intereses dd principal -el propietario-. Respecto de las organizaciones
pblicas, el planteamiento de base es que la estructura institucional monoplica
y "autoritativa" para la provisin de servicios, al reforzar las tendencias hacia d
comportamiento automotivado, agrega un problema de orden moral x p r e s ~
do en trminos de que los "agentes" tienden a perseguir intereses sociales slo .
cuando ellos coinciden con sus propios intereses. Las asimetras de informacin
entre los trabajadores del sector pblico (los "agentes") y el gobierno Y la
Lt "publificacin" de la administracin pblica O 267
sociedad (los "principales"}, refuerzan a su vez esta posibilidad, al impedir la
comprensin de los procesos burocrticos (157). Por su parte, al no existir un
mercado que permita disciplinar las agencias habida cuenta de la provisin
monoplica de los servicios, los consumidores no pueden ejercitar la "salida"
sino slo la "voz". El problema, sin embargo, es que la "yoz" de los consumi-
dores est mediada por los polticos, quienes flltran las demandas a travs de la
legislacin y las polticas, obstaculizando lahabidaddelas agencias para juzgar
adecuadamente los deseos de los consumidores o para ser disciplinadas direc-
tamente cuando sobresriman o subestiman las demandas. Tambin los fUeros
exponen a las agencias a su captura por parte de clientelas particulares o las
impden a ellas, en orden de abrir sus propios canales de informacin a los
consumidores y clientes.
A fin de minimizar los riesgos de tales comportamientos, el paradigma
posburocrtico postula la necesidad de cambiar la estructura de incentivos de
los burcratas, clientes, ministros y polticos, tendiendo ms a una estructura
que se parezca al mercado. Para ello, por ejemplo, se estima necesario que las
agencias proveedoras de servicios se expongan directamente a la demanda ("la
voz") a travs de la separacin de la elaboracin de las polticas respecto de u
ejecucin y de la provisin de los servicios, as como que las agencias se sometan
a la competencia entre ellas. En suma, pues, cuando no es posible acudir
directamente a la competencia (a travs de la privatizacin de los servicios), el
postulado consiste en construir cuasi-mercados al interior del sector pblico,
con base en asegurar la autonoma de las partes, combinada con la
contractualizacin de las relaciones entre ellas y el centro. Por esta doble va se
trata de viabilizar tanto un sistema de planificacin y control basado en
resultados, como el establecimiento de una estructura de incentivos que
estimule los comportamientos en funcin dd rendimiento. Como lo destaca
Longo (1994: 14), el contrato entre el centro y la agencia -la divisin-
incorpora, por una parte, el rgimen especial de funcionamiento de sta,
expresivo del margen de funcionamiento autnomo del que se dora. Por otra
parte, c:l contrato incorpora las contrapartidas a las que la agencia queda
obligada: los compromisos asumidos y los instrumentos mediante los cuales su
cumplimiento es evaluable y exigible. En este esquema, los entes encargados de
la elaboracin de polticas debieran actuar como "consumidores subrogados",
haciendo contratos explcitos con las agencias productoras y asignando a ral
(157) Segn esta teora, Jos propietarios pueden controlar los comportamientos oportunistas de
sus agentes sin necesidad de participar en la adminiruacin- a travs de dos estrategias: una
estructural, que incluye una mayor informacin sobre sus empleados y su exposicin a la
competencia que obliga a stos a restringir sus propios comportamientos oportunistas y a
mantener los costos bajos frente al riesgo de perder contratos. La otra estrategia es, precisamente,
d establecimiento de contratos que proveen incentivos para actuar en las direcciones esperadas
por d propietario (Davis, 1996).
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268 O Repmsando lo pblico a O'auh de 14 <oci<dAJ
efecto recursos a cambio de un compromiso de produccin determinado:
Alternativamente, los consumidores, usando diversos mecanismos, podran
comprar servicios de las agencias productoras. En ~ de ser mediadas a travs
de los polticos, la "voz" podra ahora operar directamente como eleccin de los:
consumidores entre diferentes productores.
Una asuncin bsica del modelo es que la competencia entre proveedores
de un servicio por obtener contratos de las agencias centrales o por estimular
compras de los consumidores, puede prevenir contra la captura interna.
(intraburocrtica) y forzar a los productores a maximizar la eficiencia. Se
supone que esta combinacin de contratacin y de competicin tambin puede
reducir las oportunidades del comportamiento auto motivado y de la captura de
las agencias por parte de los propios polticos. De hecbo, bajo un esquema de
contracrualidad, las agencias productoras podran rehusar producir servicios
ms all de su costo real de produccin,. a menos que d ministerio respectivo
les provea de un explcito subsidio a tal efecto. Con subsidios hecbos transpa-
rentes, los ministros y los polticos se veran obligados a buscar una explcita
aprobacin poltica para otorgarlos, obligando a los grupos buscadores de
rentas (rent-seeking groups) a limitar sus presiones. Por otra parte, las presiones
competitivas desde otras agencias o desde el sector privado para proveer los
servicios, podran reducir el comportamiento oportunista del personal de las
propias agencias. A su vez, la separacin de la elaboracin de polticas respecto
de su ejecucin, podra minimizar los peligros de la captura burocrtica
(Schwartz, 1994: 55-57).
Dos prevenciones bsicas tienen, sin embargo, que ser introducidas. La
primera remite al propio modelo, mientraS que la segunda, a sus lmites. .
-La pluralizacidn de la oferta pblica y la calificacin de la contractualidad.
La filosofa "principal-agente" intenta proveer soluciones para evitar tanto d
comportamiento auto-referenciado de la administracin pblica como su
apropiacin por intereses privados y, en definitiva, su falta de responsabilidad
pblica. Sin embargo, como se ha notado en el punto precedente, tal filosofa
no ha acompaado a todos los procesos de reforma administrativa que intentan
implantar la doctrina del New Public Management, dado el nfasis que tales
procesos han puesto ms en controlar los costos de la administracin pblica
que en tornarla ms atenta a las necesidades del pblico. En tal sentido,
Scbwartz (1994), comparando los casos de Nueva Zelandia, Australia; Dina-
marca y Suecia, concluye que slo en estos dos ltimos pases se desarroll una
fuerte corriente de anlisis "principal-agente", particularmente porque los
partidos polticos articularon una visin en la cual el oportunismo fue visualizado
como el principal problema: "Esta visin sugiere que a los consumidores se les
otorguen ms alternativas entre los proveedores del sector pblico, que se
flexibilicen las reglas burocrticas que gobiernan la conducta de los consumi-
dores, y que stos se conviertan en d
1
principar, gerenciando directamente
agencias del sector pblico como centros de cuidado diario" (p. 57). En Suecia
La pub/ifi<4C!n de 14 adminfrtracin pblia. O 269
en particular, esto se tradujo (158), entre otras, en medidas orientadas a exponer
al personal a presiones competitivas, pero limitando bsicamente la competen-
cia a proveedores pblicos de forma de no afectar el principio de universalidad
y el carcter pblico de los servicios. Slo el estmulo a la formacin de
cooperativas de usuarios o de trabajadores matiz este esquema. La competen-
cia entre unidades toma ac l1:1gar no por dinero en efectivo, sino por mercado,
toda vez que se traduce en que los usuarios de los servicios pblicos pueden
escoger el proveedor que satisfaga mejor sus necesidades. La modalidad se
aplica, por ejemplo, respecto de la provisin de servicios de salud, donde a
diferencia de las reformas emprendidas en el NHS de Inglaterra, los usuarios
mismos deciden donde localizar su demanda. Esto, como lo postulan Burkitt
!Whyman (1994: 282-283), "es muy diferente de los cambios del Servicio
Nacional de Salud (NHS), donde el rea gerencial ha sido habilitada para
decidir quin debera ser enviado dnde, solamente teniendo en cuenta los
costos, sin que los usuarios puedan ejercer una toma de decisiones efectiva . ...
Sin embargo, reteniendo el ethos del servicio pblico donde la prestacin del
servicio esr determinada por el valor de uso ms que por el valor de cambio,
d enfoque de la competencia pblica puede proveer incentivos para una
eficiente asignacin de recursos,lo cual permite que la organizacin participatoria
interna sea exitosa."
En definitiva, casos como d sueco muestran que no slo, se pueden
modificar las reglas del juego en el seno del sector pblico, introduciendo una
mayor autonoma y competencia para aumentar su eficacia y eficiencia,- sino
que tambin es posible introducir cambios a nivel de los propios jugadores en
aras de propender ala mayor "publificacin" de la administracin pblica y, en
concreto, a la preservacin de valores pblicos. De hecho, clave de Lin proceso
de reforma administrativa orientado as u "publificaci6n" consiste en el estmulo
a la competencia a travs de la diversificacin de los agentes pblicos, tras un
esquema que supone que el Estado no slo mantiene su responsabilidad en el
financiamiento o cofinanciamiento de los servicios pblicos, sino que propende
a la introduccin de la competencia en su propio seno -multiplicaci6n de los
proveedores pblico estatales-, tanto como estimula que la producci6n
directa de aquellos sea efectuada por agencias o entes que no operan a travs de
una lgica mercantil. El punto crtico estriba en el hecbo de que cuando la
provisin (financiamiento) es pblicay la produccin en cambio es privada, no
es irrelevante el carcter de los agentes encargados de asumir la prestacin de los
servicios. La asuncin de la virtualidad que ofrecen para la ampliacin de la
esfera pblica aquellas organizaciones sociales que funcionan con base en la
(158) Schwartz (1994) adara que en Suecia este tipo de nfasis se produjo mienuas gobernaba
el panido socialdemcrata, hasta 1991.
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270 D
travs de la sociedad
solidaridad y, en particular, los entes privados de servicio pblico
organizaciones no lucrativas-, conduce a favorecer expresamente d
de la institucionalidad de participacin social a efectos de la produccin de
bienes pblicos, sobre todo de los que estn dirigidos a colectivos especficosy,i'
por ende, donde es posible trascender la exigencia de que el servicio pblico::;
llegue a todos y de igual forma. Algunos de los rasgos centrales de la referida
institucionalidad han sido discutidos en el captulo precedente.
La multiplicacin de los agentes pblicos, que incluye los propios
midores y tambin trabajadores de servicios pblicos, combinada con
introduccin de un modelo de contracrualidad que establezca derechos
deberes de las instancias polticas y de los ejecutores, se constituyen, bajo.
esquema, en objetos expresos de atencin de la reforma administrati'Va';
asumindose que existen alternativas tanto ala privatizacin y ala contratacin
exterior con agentes privados-mercantiles que pueden debilitar valores pbli-
cos, como a los riesgos de la prdida de control por parte de los politices y los
ciudadanos sobre laadminisrracin pblica. Hay, por esta doble va, importan-
tes matices que se introducen al moddo hegemnico, representado por Nueva
Zelandia y el Reino Unido. En NuevaZelandia, en principio, el Estado, porvla,
de la agencia encargada de la unidad del tesoro y de los ministros, compra
productos determinados (por ejemplo, horas de clase) de diferentes agencias.
A travs de contratos formales se especifican los productos que el Estado est
comprando (a un precio dado) de una agencia y por este medio se juzga el xito
de la agencia en conseguirlos. La constitucin de mercados para los servicios
pblicos es completada a travs de la introduccin de pagos por parte de los
usuarios (ustr-pays) en todos los niveles. Aun en los sectores de la educacin y
la salud las agencias tienen que pagar por los insumas, incluido el capital,
obtenidos de otras agencias del Estado. La competencia es radicalmente
favorecida, removindose todas las barreras para entrar en los mercados. De
hecho, la presencia del sector ptivado en la provisin y prestacin de servicios
es visualizada como la clave para forzar ganancias en eficiencia, al proveer.
precios de referencia para los productos que el Estado compra. En el caso del
Reino Unido, el programa Next Steps tiene por objetivo encuadrar la funcin
pblica en unos departamentos bsicos (responsables de las polticas a seguir y
de la asignacin de recursos) y en unos organismos de prestacin directa de
servicios, que puedan ser subcontratados al sector privado (159). En ambos
casos, pues, el medio favorecido para impulsar la competencia es la privatiza-,';
cin toral o parcial. Por tanto, por va directa o indirecta, el problema
control se traslada al mercado, deviniendo en un asunto secundario
mento de la responsabilidad pblica de las agencias.
En el modelo propuesto se busca fOrtalecer y ampliar las agencias pblicaS"
y, en particular, las no estatales. Por otra parte, a diferencia de otros procesos<
de descentralizacin que, como la departamenralizacin o la creacin
institucionales, tienden a la desagregacin y a la prdida del concrollLongo
L. "publifi<adn de la admini#=in pblica D 271
1994), se coloca en este caso el nfasis en el diseo de una arquitectura
organizativa basada en productos, combinada con un sistema de planificacin
y control de tales productos o resultados ejercido desde el centro poltico. Este
sistema, junto con el mandato plasmado en las normas jurdicas, viabiliza un
marco de responsabilidad ante los rganos polticos de conrrol, que permite dar
cuenta del uso de los recursos pblicos pero manteniendo autonomia en su
adroinistraci6n. En tal sentido, las instancias polticas se insertan en d proceso
en dos momentos: cuando se discuten y fijan los objetivos y se asignan los
recursos, y cuando se evalan los resultados y su rdaci6n con los recursos
asignados.
En cualquier caso, un rea particularmente crtica se relaciona con d
reclamo de la "publificacin" de los contratos, al menos en un doble sentido.
Primero, tornarlos pblicos, de forma de admitir el debate social en torno a ellos
antes de su suscripcin o, en su defecto, de abrir la oportunidad a la "exigencia
de cuentas". En segundo trmino,laintroduccin,enlos trminos del contrato,
de criterios pblicos que posibiliten evaluar el desempeo de las agencias no
slo por su eficacia y eficiencia, habida cuenta de la presin que ellas pueden
ejercer para la exclusin de pblicos y el sobredimensionamiento de los
productos; d desafio estriba en la incorporacin de criterios, ms politices, que
permitan_ evaluar impactos o resultados considerando las implicaciones que
tienen los servicios pblicos sobre la defensa y ampliacin de derechos, como
asegurar, por ejemplo, la igualdad anre la ley, proveer salud y educacin sin
discriminaciones, cultivar valores cvicos, etc.
La calificacin de los contratos en trminos como los enunciados puede
connotar un sistema de responsabilidades y controles reciprocas entre las
(159) Asumindose que se facilita una prestacin ms descentralizada y econmica de los
servicios, las funciones ejecutivas dd gobierno central estn siendo puestas en manos de agencias
Ntxt Sups, de acuerdo al informe sobre reforma de la administracin y creacin de agencias que
lleva ese nombre y que fue elaborado por el gobierno britnico, despus de la salida de Margaret
Thatcher. Las agencias permanecen en d mbito dd gobierno y suministran servicios o
productos concretos tales como permisos de conducir, pasapanes,- prestaciones de seguridad
social, registro de propiedad, y similares. El encargado de cada agencia es responsable personal-
mente ante los ministros por el suministro dd servicio. Segn la Cana dd Ciudadano (Reino
Unido, 1991) ya para esa poca haba ms de 50 agencias y se esperaba la creacin de otras. El
propsito que aJl se define es que en la medida de Jo posible, rodas las actividades ejecutivas dd
gobierno funcionarom en esta lnea a fines de 1993. Cada agencia tiene un documento marco
-de carcter pblico- que determina el trabajo que debe hacerse, las lneas de responsabilidad y
el alcance de la independencia de su direccin. El documento tambin establece los deberes y
responsabilidades dd ministro. -
Cabe destacar, sin embargo, que el programa ele reforma del secror pblico en el Reino Unido
asume que la privatizacin es la forma ms efectiva de proporcionar a los dientes un mejor
servicio (itkm, p. 21) o en su defecto, la compra de servicios pblicos al secror privado. En este
ltima caso, el objetivo es asegurar mayor rentabilidad y mejor calidad.
272 o
a travls de la suciedad
agencias centrales proveedoras de recursos y aquellas encargadas de las
ciones que se ubican en la esfera estatal.
La activacin de oporrunidades para el fOrtalecimiento de la sociedad
y, en particular, del Tercer Sector, coloca a su vez una demanda especifica
el propio_ s!stema de responsabilidades pbli"":'. El de la contractualidad\:
que vtabihza el control por parte de las agenctas mtmstertales y la
las agencias de lnea, tras una dialctica de recursos y objetivos, constituye
condicin para inhibir la posibilidad de la apropiacin privada de los recurS:
pblicos por las organizaciones sociales. Sin embargo, no parece ser
para habilitar un sistema de responsabilidades pblicas que posibilite
ejercicio de un control desde la propia sociedad. La solucin ofrecida en
acrualidad a tal efecto, que enfatiza en el "control de los consumidores"
la administracin pblica con base en el paradigma de la "autogestin -- -' _,w;
segn. se ha apreciado en el captulo anterior, tiene serias limitaciones
los dficit que conlleva en trminos de control poltico como por la confusin;
que produce entre accountabilityy experiencia. Restan, por tanto, dos opciones
que pueden operar en forma complementaria. U na es la operacin de una
institucionalidad de represenracin social, que participe ranto en la definicin'''
de los objetivos y polticas pblicas como en el control sobre las agencias;
encargadas de implementarlas, con base en disefios institucionales
(vid. Cap. 2). Otra es la validacin de una funcin de contralora social, que
puede ser ejercida por cualquier sujeto o conjunto de sujetos sociales tanto
respecto de las agencias pblicas estarales como privadas.
V arios casos, aunque recientes en trminos de su sustentabilidad, ilustran .
las posibilidades de nuevos enfoques. U no que comienza a extenderse a partir-'
de 1995, es el sistemadeconcractualidaddesarrollado primero en Chile y luego,.:
en Colombia -y en proceso de constitucin en Per, entre otros-, que }
apunta al esrablecimiento de un sistema de indicadores de desempeo de las
agencias productoras de servicios pblicos; y que en ciertos casos, como en
Cosra Rica. se traduce en un Sistema Nacional de Evaluacin (de las polticas
pblicas y del desempeo de las entidades pblicas) (160). Otro es el sistema
4
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de "veedura ciudadana" esrablecido en Colombia en 1996 para posibilitar
contralora social sobre el uso de recursos pblicos (161). Tambin resalra
caso de Brasil, en un modelo ms integral, que incluye aspectos como
sealados --en particular, el desarrollo de sistemas de evaluacin--,
aporta tambin otros, tal como se ha remarcado precedentemente (vid. supra}-.
-Limites del modew de competencia: redes de trabajo. El modelo
combina competencia y contracrualidad, revisado con prevenciones como
sugeridas, puede constituir una alternativa a la provisin monoplica
autoritativa de servicios pblicos. Pero s'upone al menos dos condicioneS.
Primero, que el sistema de responsabilidades pblicas puede ser satisfecho .
travs de una relacin vertical entre una agencia, el centro poltico y la sociedad. :
mediada por un contrato de desempeo. Segundo, presupone que no
lA "puhlifi=Mn" J. 14 adminutraDn pblica O 273
requerida una relacin interagencial de cooperacin para asegurar un desem-
peo eficiente y adaprativo, sea porque la naturaleza del trabajo concernido
torna alas agencias en autosuficientes o porque d propio mercado puede actuar
como un mecanismo automtico de coordinacin.
Estas dos condiciones se satisfacen en muchos casos, pero no en todos, al
punto tal que la competencia y la contractualidad como principios absoluros
de organizacin y de control, pueden generar una arquitectura fuertemeote
especializadayfragmenrada eo ambientes en que lo requerido es precisamente
lo contrario.
La se erige en valor central, especialmente cuando est
implicada la necesidad de un abordaje multis=orial y/ o cuando varios actores
intervieneo en la produccin de un bien o servicio. Es ms, habida cuenca de
la importancia creciente que adquieren la interconectividad y las relaciones de
(160) En 1993, a finales dd gobierno de Patricio Aylwin, se inicia en Chile un Plan Piloto de
Modernizacin de la Gestin en Servicios Pblicos, en d Ministerio de Hacienda, con d fin de
mejorar la gestin de los recursos pblicos y establecer mediciones del desempeio. Opera sobre
la base de un compromiso en:cre la Direccin de Presupuestas y tres servicios pblicos. La
metodologa. orientadora dd Plan Piloto se basa en d establecimiento de la misin dd servicio,
a partir de la cual se elaboran los objetivos, se identifican los productos y los usuarios de la
instirucin y se establecen metas de mejoraniiento de la gestin en el corto y mediano plazo. A
finales de 1994, como resultado del Plan Piloto, d Ejecutivo anexa al ProyectO de Ley de
Presupuestos para 1995 la informacin respecto de los resultados obtenidos por los servicios
pblicos durante 1994, as como de las metas previstas para 1995. La contempla un
universo de 26. servicios, todos con metas e indicadores agrupados en cuatro categoras:
cobertura, oponunidad del servicio, eficiencia y autofinanciamiento.
A partir de 1995 d Ejecutivo se propone ampliar sustantivam.ente d nmero de indicadores y
de servicios cubiertos por el sistema, a efectos de aumentar d nfasis que d gobierno pretende
establecer entre la asignacin de recursos a travs del presupuesto y los resultad_os de la gestin
de las institUciones pblicas.
De hecho, en 1995 se inicia la promocin, desde d Comit Interministerial de Modernizacin
de la Gestin Pblica, de un Programa de Modernizacin de la Gestin en los Servicios Pblicos.
El Programa consiste en apoyar a una veintena de servicios pblicos de la administracin
centtalh.ada, de modo que, bajo una metodologa similar a la dd Plan Piloto de la Direccin de
PrespueStos dd Ministerio de Hacienda, se inicien .procesos de modernizacin. Para 1996 ya
haban- sido su.scritos compromisos de desempefio por 43 servicios pblicos, que incluyen la
obligacin de definir sus estrategias, orientarse al usuario, redisear sus procesos y comprome-
terse a la obtencin de resultados medibles.
Por su paree. en Colombia, ya para diciembre de 1995 se haban diseAado los instrumentos que
sirven de base para 1a implantacin del Sistema. Nacional de Evaluacin de -Resultados de la
Gestin Pblica (SINERGIA). Igualmente se habla puesto a prueba la metodologa de planes
indicativos tanto al interior dd Departamento Nacional de Plancacin (en cada una de sus
unidades tcnicas), como en una prueba piloto que involucra a doce entidades del orden
nacional. -
Para Una descripcin de todas las experiencias en curso ver d SIARE dd CIAD.
(161) El sistema de '"veeduras ciudadanas" comienza a ejecutarse en ColOmbia en d ao 1996
(supra, capitulo 2).
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274 D
a travis de la sociedad
confianza, uno de los grandes. desafos consiste en crascender _la visin d.C
contexto de accin de la administracin pblica sobre la base de burocraciaS!
mercados y organizaciones, para adoptar una visin que enfatiza en ,
1
comunidades e instituciones (Wolf, 1996) y que se asienta en la figura
partnership y en la teora transorganizacional. '''
La viabilidad del trabajo en redes y comunidades est condicionada a .:
capacidad de suscitar la cooperacin voluntaria de las partes, a cuyos fines
slo resulta desaf1ada la organizacin burocrtica, sino la
cuando est basada en un enfoque de mercado. En el caso de las redes, no'
necesariamente contacto cara a cara pero s un acuerdo cooperativo en trm. . _
de agregar un pool de recursos a fin de generar un efecto sinrgico. Su anatenti
es, pues, la competencia entre los componentes. Estos, si bien orientados poi\ .. _
un comportamiento calculado, basan sus relaciones en la confianza de que ef
resto de los componentes actuarn de acuerdo a expectativas convergentes. T
estudios, por ejemplo, de Ostrom (1995), apoyados en los aportes
neoinstitucionalismo, destacan la importancia que tienen -para lograr
compromiso sostenido en acciones colectivas de este tipo- tanto los
mas sociales informales como el carcter del diseo estructural. &, un
interactivo continuo constituira una condicin bsica para desarrollar expeC.;.- {
tativas estables acerca de los respectivos roles y construir un ethos colectivo. Eri{
el plano del disefio estructural, las relaciones horizontales -en vez de las de
supra-subordinacin-, expresadas en el proceso mismo de elaboracin de las
decisiones, se revda a su vez como uno de los dementas clave de los arreglos,_
basados en la coa peracin voluntaria. La.s redes, en general, se construyen sobre:>.
la base de normas recprocas, basadas en acciones de mutuo apoyo, procesosde:-:3'._
auto-organizacin, sin jerarquas establecidas ni roles formales, etc. (W olf, _-.,:
1996).
V arios interrogantes es posible derivar de ac. U no remite a las condiciones :
bajo las cuales pueden desarrollarse arreglos de esa naturaleza. Otro, fundamen'
ral, es el relativo al tipo de contexto cultural que puede construirle viabilidad
y asignarle estabilidad a la nocin de sociedad de trabajo. Respecto de [o
primero, la respuesta ms generalizada es que mientras una estructura
titiva impone los mayores obstculos para suscitar una cooperacin voluntaria;_.-::
sobre la base de una estructura burocrtica es posible que pueda desarrollarse"
un arreglo no burocrtico, ms o menos formalizado, superpuesto- en forma
temporal a aqulla. El problema es, sin embargo, si bajo un tipo de
institucionalidad que fragmenta y desagrega el conocimiento, constituyendo
los marcos de referencia de los individuos con base en "lmites" asentados en la-
nocin de "organizacin", puede suscitarse un ethos de cooperacin. Barth
(1996), quien llama la atencin sobre esto, sostiene que mientras los adminis'
tradores pblicos vean y definan su mundo en trminos de organizacioneS
distintas y separadas. los intentos de sobreponer las estrategias de coordinacin
e integracin sern superficiales e inefectivos (p. 188).
L4 puh/ijicrin d. la aJmi.UtTacin nlbli<a O 275
Desde esta perspectiva, cualquier solucin institucional que asiente la
fragmentacin en vez de marcos de reli:rencia transorganizacionales u holfsricos,
puede, en definitiva, resultar refiida con los desaRos que plantea la creciente
interconectividad en la solucin de los problemas sociales. Si bien, es posible
corregir los obstculos que a ella crea una estructura competitiva (por ejemplo,
esrructutando sistemas de recompensas con base en el trabajo en equipo) o una
esrructutaburocrtica (trascendindola temporalmente a travs de una organi-
zacin matricial o por proyectos), el real dilema que queda abierto es de orden
cultural: el patrn de rdaciones basado en el antagonismo y la fragmentacin
que tales estructuras asientan. As enfocado, el problema no es slo relativo al
tipo de relacin interagencial requerida dentro de la administracin pblica
cuando los problemas exigen un tratamiento multiorganizacional o
multisecrorial, sino a la filosofia de "coproduccin" entre la administracin
pblica y otros agentes sociales, que es crecientemente reclamada.
El concepto de coproduccin tiene varios abordajes, segn el tipo de agente
social implicado. Uno de ellos ha sido desarrollado en d captulo precedente:
es d relativo a la asociacin del Estado con organizaciones privadas de servicio
pblico --<:n general, ONG- y, eventualmeote, con comunidades y organi-
zaciones de base. All se remarcaba que introducir la lgica de la solidaridad en
la produccin de bienes pblicos y propender, en general, al fortalecimiento de
la auto-organizacin social, justifican de suyo Ia preservacin de esa
institucionalidad. Otras justificaciones pueden ser tambin agregadas desde un
punto de vista funcional; la principal esgrimida es la posibilidad de flexibilizar
los esquemas de provisin de servicios pblicos cuando la demanda es hetero-
gnea. La oportunidad que en este sentido ofreceran las ONG para proveer
servicios adaptados alas necesidades de pblicos acotados, basido ampliamente
reconocida, tanto como las economas de costos que de ello pueden derivar.
Hay otros argumentos que incluso conducen a favorecer la asociacin entre
el Estado y agentes mercantiles. En parte, ellos se vinculan con la complejidad,
dinmica y diversidad de las sociedades modernas, que colocan el fuco de
atencin en la necesidad de compartir tareas y responsabilidades, en vez de que
sean asumidas slo por el Estado o por el mercado. La nocin de social-politica/
govn7lllnce es, de hecho, reivindicada como la respuesta a este nuevo tipo de
situaciones, que ponen d acento en la ca-regulacin, cogobierno, coproduc-
cin, administracin cooperativa y, en general, en las relaciones pblico-
privadas en los niveles nacionales, regionales y locales (Koiman, 1993). El
supuesto implcito consiste en que es posible derivar un eli:cro sinrgico de
objetivos que tienen tanto caractersticas comerciales como sociales, mante-
niendo la identidad de las partes involucradas. La interdependencia, extendida,
a su vez, al mbito de la inversin y dd financiamiento, insina un nuevo
enfoque del desarrollo (en especial del nivel local): "la contratacin del
desarrollo", con un nfasis en los contratos de cooperacin y de riesgo
compartido (Rojas, 1996).
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Lo que en cualquier caso destaca en todas las experiencias en curso, es
los arreglos institucionales que posibilitan este tipo de sociedades de
sean redes, cadenas o asociaciones productivas, tambin enfatizan
horizontalidad de las rdaciones y, en general, en un moddo de adminisrraci(
de la cooperacin pblico-privada que no responde ni a los patrones
ricos ni a los inducidos por d New Public Management en su enfoque,
mercado. Koouwenhoven (1993: 125-126), enestesenrido, remarca que .
las condiciones mnimas para d funcionamiento exitoso de las sociedad
pblico-privadas, no est slo la interdependencia y la convergencia'
objetivos, sino otra serie de condiciones que ataen al proceso mismo,
las cuales es la confianza mutua, sobre todo habida cuenta de que los
de las parres no son idnticos: "Trust is ofimportance for the entering
fonctioning ofcooperation relatiom. lt bring.r about mutual respect and adaptatim
and comtitutes the lubricating oil in complex cooperation relatiom such as
[Public Private Partnerships]". .
4. Otros factores que afectan la receptividad de la administracin frente a
ciudadana.
Hay otras medidas adicionales que requieren ser destacadas, en tanto no
agotan en la implantacin de un moddo de organizacin y de
pos burocrtico y en la realizacin de sus valores, sino que pueden implicar ..
aadir nuevos marcos normativos como recuperar valores dd moddo f;,,
rico. -... ,
-La profosionalizacin de la funcin pblica y su abordaje como problema . '
diferenciaL La administracin pblica burocrtica no se define slo
a la norma y al principio jerrquico ni por la especializacin de. tareas.
en oposicin a la administracin patrimonialista, tambin le
principio dd mrito profesional y, en consecuencia, la contratacin dd
personal con base en concursos pblicos y d desarrollo de carreras para su
promocin. Antes se ha remarcado que, a pesar de que la implantacin de un
sistema de mrito que incluya tales rasgos ha acompaado prcticamente todos'
los esfuerzos de reforma administrativa emprendidOs en este siglo, las condicio- -.
nes objetivas no estaban dadas para su despliegue. Es el debilitamiento de la
matriz Estadocntrica d que le construye viabilidad a este propsito. Sin ...
embargo, al tiempo que la posibilidad del sisre.ma de mrito se inaugura, surgen
desde d enfoque de mercado dd New Public Management una serie decrricas
a dicho sistema, asumiendo que puede contravenir los propsitos de la
eficiencia. De all que sea necesario deslindar las cuestiones que estn implica-
das en d reclamo por la profesionalizacin de la funcin pblica.
Al respecto, Bresser Pereira (1997), refirindose a la reforma en curso en
Brasil, si bien sostiene que la administracin pblica burocrtica est siendo
sustituida por la administracin pblica gerencial, expresamente destaca que
"ello no significa disminuir el papd de la burocracia estatal, que desempea un .
papd cada vez ms estratgico en la administracin del Estado .
/'
La "publificdCin de la adminismuwn pbli<a O 277
Prats (1997), por su parte, reivindica la reforma de la funcin pblica como
un tema clave de la agenda poltica, asumiendo que "ha de ser la funcin pblica
de nuestro tiempo, que, por un lado, debe recuperar y revalorizar d tipo ideal
weberiano, pero que ya no puede inspirarse ni definirse slo por relacin al
mismo" (p. 9).
Desde estas dos fuentes hay implcito un mismo reclamo: la necesidad para
Amrica Latina de construir _una burocracia estatal que encarne los valores de
la capacidad, de la impersonalidad y de la sujeccin al derecho. Vlnculado a este
reclamo, hay, a su vez, dos prevenciones. Una, consiste en que las medidas de
modernizacin que se emprenden en las dcadas de los aos ochenta y noventa
ert los pases de industrializacin avanzada, presuponen la existencia de tales
valores en sus burocracias; pueden, pues -a diferencia de Amrica Latina-,
plantearse su reforma bajo enfoques de mercado, para maximizar adems otros
valores como la flexibilidad. En Amrica Latina. en cambio, la publificacin de
la administracin pblica exige de reformas orientadas expresamente a crear los .
valores tradicionales de las burocracias pblicas. Pero, y es la segunda preven-
cin, tales reformas no pueden adoptar un patrn uniforme ni devenir en un
rgimen nico, habida cuenta tanto de la necesidad de demarcar los distintos
tipos de actividad que se realizan en la administracin pblica como de
introducir aquellas innovaciones qUe puedan maximizar los valores burocrti-
cos y fomentar la responsabilidad dd personal pblico.
No es objeto de este trabajo referirse a unas ni a otras, sobre todo
considerando la existencia de una amplia e idnea literatura al respecto (vid.
SIARE del CIAD). Slo cabe resaltar que para que las funciones de la
administracin asociadas a obligaciones o "de soberana" puedan ejercerse con
imparcialidad y con estricta sujecin a la ley, es de fundamental importancia la
_existencia de un cuerpo funcionarial acogido en su estructuraci6n a los
principios weberianos clsicos, as como de un rgimen que lo posibilite y lo
sustente. Parad resto de las funciones, sobre todo las de tipo prestacional, si
bien todava hay discusiones sobre cul es d rgimen ms pertinente (relaciones
de empleo pblico funcionariales o laborales), existe un creciente consenso
acerca de la necesidad tanto de la adopcin de los principios burocrticos que
aseguren la profesionalizacin dd personal pblico como de la rectificacin de
aquellos principios que devienen en rigideces y en dficits de motivacin. Bajo
esta doble exigencia, las demandas, entre otras, se orientan hacia una
reconceptualizacin del sistema de carrera, desligndolo de la estabilidad a
ultranza de manera de no tornar inviable la implantacin de sistemas de
incentivos y premios ligados al desempeo; d desarrollo de sistemas de
remuneraciones del personal pblico asociados a su rendimiento; y d estable-
cimiento de sistemas de capacitaC:i6n que puedan contribuir a establecer una
cultura profesional propia de generalistas.
En suma, como lo destaca Prats (1997: 42), el sistema de. mrito es
postulable tanto para la funcin pblica como para d empleo pblico laboral.
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278 O a travs de la Iocieda
Pero sus expresiones son "el mrito en la funcin pblica se onenta_::
y se mide principalmente por la creacin de condiciones generales de eficiencia,.!
lo que exige garantizar la imparcialidad y la seguridad jurdica; [en cambio]
mrito en el empleo pblico se orienta y se mide por el criterio de la eficacia JI.
la eficiencia interna" (162). La organizacin y el control del personal pblicti.:
debieran, pues, rescatar tales diferencias. De alH que, por ejemplo, la posibilidad.
de que los sistemas de incentivos y puniciones asociados al desempefio
representen un real avance para la renovacin del servicio pblico, est
directamente asociada a su acotamiento. En efecto, no slo los sistemas
asociados al desempefo no son posibles cuando no se puede detectar
desempefo "eficiente" (163), sino lo que es an ms fundamental: el control
con base en el desempdio puede contiavenir los intereses generales, cuando lo-
que los realiza es precisamente el apego a reglas que aseguren imparcial trato
para todos (164). Este es uno de los valores centrales que distingue las opera-
(162) Prats (1997: 43- y 44) se refiere atas actividades de autoridad. poder pblico o soberana
como mbito material de la funcin pblica. Sostiene que la limitacin de la reserva de funciones
de soberana al mbito de la" Administracin de intervencin'" en la que el Estado se enfrenta
al particular .en una posicin de poder- ha sido d criterio de la mayora de los autores. Sin
embargo, reconoce que hay quienes incluyen en d concepto de funciones de soberanla" a la
.. adminimacin pe estacional" juscificindo as d rgimen funcionarial respecto de aquella. Prats
asume que slo d mbito de la administracin prestacional en que las Administraciones ejercen
Poder sobre los ciudadanos dictando actos o preceptos que inciden en su derecho a las
prestaciones -y no d mbito de la produccin material de las prestaciones- est incluido tambin
en d concepto de funciones de soberana.
(163) En d Plan Director de la Reforma dd Aparato dd Estado de Brasil se sostiene que "d
mecanismo por excelencia de la motivacin en la administracin pblica burocrtica, es d_ de la
promocin por mrito en carreras formalmenre.establecidas. A travs ele ese mecanismo, en que
d tiempo, los cursos, la evaluacin del desempeo y los exmenes son esenciales, d administrador
asciende lentamente en su profesin. Dada, mientras tanto,la dinmica del desarrollo tecnol--
gico de las sociedades contemporneas, ese sistema de carrera ha sido progresivamente superado"
(Brasil, MARE, 1995: 31). Sin 'embargo, en d punto relativo a la Nueva polltica de recursos
humanos" (p. 48) se scfiala que las carreras pueden clasificarse en carreras de Estado compuestas
principalmente por empleados estaturarios en d "ncleo estratgico del Est;ldo, y de las carrew
de empleados contratados. Se posrula asimismo que los planes de carrera sern estruerutados
jerrquicamente en clases segn la naturaleza y la complejidad de las tareas, con una distribucin
escalonada de los cargos y los empleos enue las clases; la promocin en la se basar en la
evaluacin de desempefio y la aprobacin de cursos espedficos.
_El Proyecto de Reforma Constitucional tambin se plantea mantener d concurso pblico slo
para la admisin de servidores estatutarios, pudiendo hacer conuataciones mediante un sistema
ms flexible -sclea:in pblica- para d ingreso a la administracin indireaa.
(164) Hay casos en los que no es posible definir objetivos y/o en que los resultados no cien en una
relacin directa con lo que hace,. un funcionario. Prats, en d trabajo ya citado (1997: 47) hace
expresa referencia a que, por ejemplo, dada la naturaleza de bienes puros o indivisibles
procurados por la accin reguladora o interventora, resulta muy diflcil sino imposible establecer
criterios de evaluacin o control de resultados. El rgimen de monopolio en que ese cipo de accin
se realiza dificulta tambin obtener medidas compacarivas para evaluar d .desempeo.
1.4 "publifica<in de laadminimaciJn pblica O 279
ciones del gobierno de las firmas privadas (Peters/ Savoie, 1996), y que, incluso,
extendido a su personal, impone demandas sobre las agencias centrales para
definir prescripciones que puedan, a su ve:z., ser aplicadas con algn grado de
consistencia a lo largo del servicio pblico, de forma de retener precisamente
el ethos pblico. Es evidente, sin embargo, que el valor de "imparcial trato para
todos" adquiere mxima importancia respecto de las actividades administrati-
vas que implican actos de autoridad, al punto que en ellas ((no es el control de
resultados sino el somerimiento a reglas rgidas y precisas lo que ayudar a
resolver d problema de la agencia. Los funcionarios debern ser evaluados,
pues, por su comportamiento conforme a las reglas -incluidos los cdigos
deontolgicos-- que enmarcan su funcin" (Prats, 1997: 48), siendo requeri-
dos respecto de ellos un sistema de mrito no slo en la seleccin, sino aplicado
en los trminos ms convencionales de una "carrera administrativa".
En definitiva, d embate contra los rasgos patrimonialistas-corporativos de
la mayora de los Estados latinoamericanos remarca la necesidad de recuperar,
tanto como de delimitar, la nocin de la burocracia weberiana; ms an si se
reconoce que las prcticas vigentes para la funcin pblica en la regin no
reflejan un modelo burocrtico consistente (Bonifacio, 1996a). V arios intentos
que se inician en Amrica Larina, a partir de 199 5, pudieran estar modificando
ese cuadro (165).
-Nuevos sensores administrativos a partir de los derechos a la informacin y
reclamacin ciudadana. La profesionalizacin del personal pblico es uno de los
factores clave para crear una administracin orientada al servicio y, en defini-
tiva, para mejorar las relaciones entre la administracin y los ciudadanos.
Existe, adems, consenso en que convergen hcia ese objetivo todas las medidas
que se dirijan a generar condiciones para que la presin por el cambio y
continua mejora de la calidad de los servicios pblicos y, en general, dela accin
de gobierno, no slo provenga de su interior, sino que pueda tambin ser
ejercida desde el exterior propendiendo a la receptividad de la administracin.
La OCDE asume que una administracin receptiva es aquella que tiene en
cuenra la capacidad de cada persona para hacer frente al proceso administrativo,
facilitando su acceso a las prestaciones a las que tiene derecho a esperar de la
administracin. La receptividad es, en este contexto, entendida en un cudru-
ple sentido: que el ciudadano tiene derecho a que la administracin sea
comprensible, esto es, a que su organizacin se entienda y su funcionamiento
sea claro; que sea accesible en d plazo espacial, temporal y material; que
responda a lo que de ella se espera; y que permita la participacin de los
(165) UnwoesdyacomentadorespectodeBruil (Bresser, 1995, 1996,1997a). Otras refOrmas
en sentidos similares estn planteadas en UruguayyColomhia, enue otros. Para una descripcin
detallada ver d SIARE del CIAD.
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280 D a travs de la JocieaJ
ciudadanos en la adopcin de las decisiones administrativas que les arecten;
(OCDE, 1991: 10). ..'
As comprendida, el aumento de la receptividad de la administracin c
implica una amplia gama de medidas. Unas refieren a sus modos de orgaru...; .
cin en trminos como los referidos (vid. supra). Otras suponen una ..
tualizacin del rol de la informacin, asumindola como un recurso clave.a.
. efectos de la redistribucin del poder entre la administracin y los
Apuntan en esta direccin el reconocimiento jurdico del derecho alainforrrui;
cin, la exigencia de comunicacin pblica de los proyectos de ley y
gubernamentales, as como todas aquellas medidas concretas e
adoptarse para mejorar la informacin de carcter estratgico al ctuaaaano,: .
posibilitando el ejercicio de su "voz" y, con ella, la capacidad de respuesta de la"'
administracin. En este marco, reviste particular importancia la determinacin,
y difusin de los estndares de calidad de los servicios pblicos y de sus
indicadores de desempeo, habida cuenta de que stos no slo constituyen la
base para el desarrollo de relaciones contractuales a nivel intergubemamental, .
sino que son una condicin necesaria para viabilizar la "exigencia de
y para que la propia adminisuacin pblica pueda ser "autoconsciente" de sus;
propios resultados. Por esta va, el nfasis en la receptividad converge con.el
objetivo de la transparencia de la gestin, o lo que se denomina "el gobierno
abierto".
De hecho, nunca habr suficientes sensores en la administracin pblica
que posibiliten su receptividad social si no existen en la sociedad ' '
para la activacin de los sensores. Parte importante de tales conataones se
refieren a la informacin ciudadana. No bastan, pues, la existencia de una.
estructura de oportunidades para la participacin ciudadana, ni modos. de
organizacin y gestin que la faciliten, ni un personal pblico profesionalizado,.
Ni siquiera -como se ha intentado mostrar- bastan en su combinatoria,. si:
el pblico no tiene informacin adecuada para juzgar el rendimiento del ..
gobierno en general y de sus servicios en particular. -
Las "Cartas del Ciudadano", establecidas primero en el Reino
aunque originalmente proporcionaban criterios orientadores para lameJona w:;
los servicios desde la particular ptica del gobierno de John Major '"'"'
pretenden, extendidas, responder a ese espritu. En este sentido, asumen t,;uu"!',
un principio del servicio pblico la determinacin, monitoreo y de:
explcitos estndares de calidad que los ciudadanos pueden exigir. Vinculad<!-.'
a este principio, destaca otro: procedimientos de reclamacin debidamentt;!
publicitados y f.iciles de usar.
A pesar de que se han suscitado severas crticas sobre la medida en
Cartas del Ciudadano brirnicasconceden "ms poder al ciudadano" (lot , u.
cuatro conceptos interpelados en la nocin de "Cana": derechos,
estndares y reclamaciones, son de singular importancia en canto le
1
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expresin ms concreta a la nocin de administracin pblica "publincaaa
Lt "puhlificadn" d. !. .,,n"a&n ph/;ca O 28!
En efecto, tales conceptos expresan las posibilidades de que: a) pueda haber
un acuerdo bsico entre representantes ciudadanos y responsables de la
prestacin de un servicio (incluidos sus trabajadores) sobre los estndares de
calidad de los servicios pblicos; b) que ese acuerdo pueda ser utilizado para
institucionalizar derechos de la ciudadania; e) que esos derechos puedan ser
exigibles y contestados por cualquiera, mediada su publicacin y posibilidad de
reclamacin.
La nocin de Carta del Ciudadano reconceptualizada bajo un enfoque
pblico -que apela al ciudadano-, se deslinda as del enfoque de mercado
-<ue apela al cliente--y se constituye en un instrumento de "publificacin"
de los servicios pblicos. Las razones centrales son las siguientes: primera,
reconoce que un valor que distingue las operaciones del gobierno de aquellas
de las empresas privadas -e incluso, pblico estatales- es el valor de "trato
justo e imparcial para todos"; los clientes pueden exigir de la empresa privada
tratos diferenciales (ser un cliente o consumidor es sostener una posicin
particular en una red de relaciones de mercado); los ciudadanos, en cambio,
demandan de sus gobiernos traro igual e imparcial para todos (Perers/Savoie,
1996; Pollitt, 1994). Segunda, asume que en tanto ciudadanos, los usuarios de
los servicios pblicos pueden intervenir en la determinacin de las condiciones
que realizan el "inters pblico". Tercera, reconoce, sin embargo, que los
usuarios de un servicio no suelen ser un cuerpo homogneo y, por ende, que
pueden existir distintas perspectivas respecto de qu es el inters pblico.
Cuarta, asume, por tanto, que slo como cuerpo colectivo y con base en la
deliberacin colectiva es posible arribar a una perspectiva comn de lo que
significa "igualdad y libertad para todos" que habilite derechos ciudadanos en
lo que respecta a un servicio pblico especfico. Quinta, apelando a tal efecto
(166) El modelo representado por la Carta del Ciudadano ( Citizen) Chamr) britnica de 1991,
ala que le han seguido otras secroriales en las reas de la salud, transpone areo, correo, etc.,
sintetiza el conjunro de propuesras que estn en boga en materia de reforma administrativa. En
tal sentido, las pollticas de privatizacin, contratacin exrerna, refonna de los administradores
locales, refonnadel gasto pblico y refonna de la funcin c!Ueaivadd sector pblico, constiruyen
los pilares dd programa de la Cana que segn sus propios trminos "constituye el programa ms
ampUo para la elevacin de la calidad, el desarrollo de la capacidad de opcin, la garanta de una
mayor rentabilidad y la ampliacin de la responsabilidad {Reino Unido, Car14 del Ciudaanq,
.1991).
(167) Esa fue la venin oficia] en el caso brirnico. Sin embatgo, ha sido remarcado que esto no
. es as. Las implicaciones m4s importantes de las Canas para las relaciones de poder es que ellas
no han sido conli:c:cionadas con los ciudadanos, adems de que, emparentadas alas concepciones
ideolgicas de sus mentores, no hay lugar para una voz coleqiva de los usuarios dd servicio.
. Para un detalle de las criticas a las Cartas brirnicas desde el punto de vista de su claridad
conceptual y de su coherencia in tema vid. PoUitt (1 994). Para una contexrualizacin de las
icas, desde el punro de visea de la concepcin de la "participacin ciudadana" que est
vid. capitulo 2 en este libro.
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atrav de la ,oddaJ
a la institucionalidad de representacin social, no. desconoce, sin embargo,,q;
estando implicadas estructuras de mediacin, la capacidad de
del conjunto social es directamente dependiente de la propia publificacin:J
los acuerdos. Sexta, presupone, en consecuencia, la devoluci
como informacin a la ciudadana respecto de cules son sus derecho<;,;(
"Carta"), proporcionndole con ello un insuumento paraincerpe
representantes como a los agentes del servicio. Por fin, sptima, incorpora eo:.f
un derecho explicito el de la reclamacin. ,
Las Cartas del Ciudadano -tantas como tipos de servicios
existen- pueden, bajo tales premisas, recuperar la nocin de la ciudadan
ligndola, a la va., a servicios concretos, habida cuenta de que en
instancia el derecho de "igual trato para todos" no slo tiene
distintas segn si se est refiriendo a salud, educacin, proteccin ambiental
etc., sino que supone exigencias de calidad expresas en cada caso (168), ,
concepto operacional clave de las Cartas es el de "estndar", convertido
recurso de informacin y de interpelacin ciudadana.&! concebidas, las
pueden-proporcionar el marco de referencia comn para que los padres
escuela especifica o los pacientes de un hospital dado, junto con sus
y directivos, puedan propender a ejercer sus derechos de influencia y
social. Bajo este marco, la propia "evaluacin del desempefio de los
pblicos" -ampliamente propugnada en la actualidad- se torna
recurso poltico adems de administrativo, al viabilizar la posibilidad
"exigencia de cuentas".
Todo lo mencionado hasta ahora refiere, en ltima instancia, a la informa'-3
cin ciudadana como condicin para que puedan ser activados "sensores;
administrativos" en los servicios pblios que propicien la calidad de
prestaciones, asumidas a su vez. como derechos universales.
Otra dimensin clave de la receptividad de la administracin pblica es
reforzamiento de los derechos de queja y reclamacin de los usuarios.
que se generaliza en este sentido es la institucin del Ombudsman, e
uso de la figura de la "intermediacin", como mecanismos suplementarios a
sistemas de reclamacin establecidos legal o constitucionalmente.
paises de la OCDE, por ejemplo, han :reado servicios que facilitan el acceso
los clientes a la justicia. Otl}t solucin consiste en prestar asistencia a los
a travs de servicios no lucrativos que son financiados principalmente -
subvenciones procedentes de las administraciones. Un caso de este tipo son
(168) Cabe destacar que, al respecto, no companimos una de las criticas formulada por Pollitt
(1994: 12) alas Citiun! Charterdd Reino Unido, en d sentido de posrular que al no haber una-
sola cana, sino muchas (ms de 30 en ese caso) se dificulta d ejercicio de los derechos de
ciudadanos. Creemos que, al respecto, lo singular y lo universal, se expresan mejor en la nociri'i
de cartas diferenciales.
La pubufi<a&Wn" Je la adminim-adn phlka O 283
Oficinas de &esoramiento del Ciudadano (Citizms Advice Bureaux), que
constituyen instituciones no gubernamentales de ayuda a los vecinos, atendidas
por personal voluntario, establecidas en el Reino Unido para ayudar a que la
gente resuelva sus problemas y se enfrente a la burocracia.
Un nfasis especial en el marco del refuczarniento de los procedimientos de
reclamacin, comienza a su vez a concedrsde a la introduccin de jueces o
rbitros no tcnicos para ocuparse de reclamaciones menores, que el rgano
contra d que se reclama no haya solucionado. La "Carta del Ciudadano" del
Rdno U nido establecida en 1991, contemplaba estudiar la introduccin de esta
figura, asumiendo que los rbitros seran voluntarios, de la confianza de la
comunidad local, que podran tomar decisi<;>nes rpidas y de sentido comn
para resolver confrontaciones, considerar casos y asesorar sobre los procedi-
mientos de reclamacin existentes. Los servicios pblicos, cuya participacin
en d-sistema seria voluntaria, podran delegar en los rbitros la competencia de
actuar en su nombre respecto de reclamaciones y categoras concretas determi-
nadas por ellos. Por su parte, la Directiva del Presidente del Consejo de
Ministros de Italia, de enero de 1994, relativa a los "Principios acerca de .la
prestacin de los Servicios Pblicos", hace expresa a la obligacin de
parte de cada sujeto prestatario de crear una oficina interna de control para
ejercer las funciones de evaluacin de los resultados obtenidos por aqul y para
recibir las reclamaciones que hagan los usuarios sobre infraccin de los
principios sancionados en la Directiva. Los esquemas de referencia de las
"Cartas de Servicios" particulares, contemplan expresamente un procedimien-
to para reclamaciones y evaluacin del servicio (vg. Carta de los Servicios
Escolares, Carta de Servicios Pblicos Sanitarios).,
-Los limites a la r<ceptividad administrativa por v{a de la administracin.
Destacar la importancia de la calidad, de la transparencia y, en definitiva, de la
receptividad de la administracin, no est, sin embargo, exento de dificultades.
No se agota en el establecimiento de sensores vinculados a los servicios pblicos
y menos se agota en medidas de carcter administrativo. De hecho, como lo
destaca la propia OCDE (1991: 49, 57-58), propender al aumento de la
receptividad de la administracin supone influir sobre la distribucin de los
costos y beneficios de la accin administrativa en un triple sentido: afecta la
distribucin del producto en tanto supone favorecer a los clientes que estn en
posicin de desventaja; por ende, lograr que una administracin sea ms
receptiva puede involucrar un aumento de los costos debido al incremento de
los gastos que se deben asumir. En segundo lugar, el logro de una mayor
receptividad puede llevar aparejado el aumento del costo de los procesos
administrativos. En tercer lugar, puede modificar el equilibrio que la adminis-
tracin ha establecido entre polticas opuestas, dirigidas a los mismos clientes.
&i puede ocurrir especialmente cuando se intenta reducir los gastos pblicos
mediante la intervencin en determinados aspectos de los procesos administra-
tivos, por ejemplo, reduciendo la calidad de los servicios para que disminuya la
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demanda. "Por consiguiente, si la receptividad es un problema de distribuci
es preciso regularla por medio de decisiones polticas ms que administraciv
(OCDE, 1991: 58).
Cabe esperar, a su vez, que tales decisiones sean crecientemente
vas, signando tambin con este carcter las relaciones entre la adminl::iuau
y los ciudadanos. La OCDE misma (1991: 49) es consciente de tal hechoi:'\"
las limitaciones que pesan sobre los gastos pblicos apoyan los esfi
realizados por algunos por determinar a quien deben ir dirigidos los
sociales, cabe esperar que las relaciones entre la administracin de los ....
sociales y su clientela se resientan de un espritu de 'racionamiento', adopten:t,
carcter ms conflictivo y presupongan ms elementos de coaccin, como. p :.,
ejemplo la amenaza de la retirada de las prestaciones sociales". Es probable,,
este sentido, que la estrategia de externalizacin, es decir la transferencia
funciones al sector privado, contine ptivilegindose. La racionalizacin.
cobertura (vmus la organizacional) y la focalizacin
constituirn as temas centrales de los prximos aiios, dificultando an
relaciones entre la administracin y los ciudadanos y propendiendo
estigmacin de aquellos que se hacen "acreedores" de servicios pblicos (
pobres").
Por su parte, es tambin probable que la presin por la reduccin de
gastos pblicos afecte los propios programas de la administracin pbua,
orientados expresamente a incrementar su receptividad hacia los
En ltima instanci, para que tales programas puedan desplegarse, es preciso
que las normas de receptividad se integren en el dispositivo de incentivos de la
administracin, y es necesario establecer una relacin entre las normas de: .
actuacin interna y la apreciacin de los clientes en torno al funcionamiento de
los servicios (OCDE, 1991: 227) y, sobre todo, a las necesidades sociales que
deben ser satisfechas a travs de ellos (Pollitr, 1994). Pero la presin por Ji:
reduccin de los gastos pblicos en lo que se refiere a la administracin, pone
el nfasis en la economa, la eficacia y la productividad. Las presiones en este
sentido se propagan por medio de disposiciones que relacionan los estmulos
con la productividad. a travs de indicadores cuantitavos, como el nmero-de
asuntos tratad.os por oficina. o el costo de tratamiento, etc.; es decir,las medidas
de rendimiento que, en el fondo, hacen hincapi en la utilizacin de los
recursos. "La receptividad exigira que se hiciera un anlisis muy diferente deL
rendimiento, no relacionado con tales ndices, y que podra resultar dificil de
conciliar con otras pautas de rendimiento, as como con la orientacin de las
polticas gubernamentales encaminadas a restringir el gasto pblico" ( OCDE,
1991: 57).
Puestos en el tapete estos tipos de problemas, vuelve a revelarse la
importancia de la formacin plural de las propias polticas pblicas, tanto com<>
de la accountability de la administracin pblica, ambos, a su vez, como
problemas multidimensionales.
La phlifo=Wn" de!. administradn pblica O 285
5. &conciliando la politica con la administracin y recup<raTUJ el probkma
de la accountability.
Centrado el problema en la calidad de las relaciones de la administracin
con los ciudadanos, es preciso considerar que para stos, el contenido y el
proceso de sus relaciones con la administracin son una misma cosa. Sin
embargo, desde el punto de la administracin el contenido de cada interaccin
est determinado por la poltica gubernamental, y su propio margen de
maniobra para mejorar el proceso es limitada, toda vez que los actos de la
""administracin estn sujetos a controles administrativos (OCDE, 1991: 28).
De aqui deriva que hay factores exgenos al diseo organizativo y a los modelos
de gestin de la administracin que requieren ser revisados; Uno de ellos es
relativo a las restricciones que impone la propia instirucionalidad. jurdica a los
marcos de actuacin de la administracin (Prats, 1995b), que est presionando
p<>r la renovacin del Derecho Administrativo. Otro, del que nos ocuparemos
brevemente a continuacin, es la problematizacin de la relacin entre la
poltica y la administracin y sus correlatos en el proceso de formulacin de
polticas y en la accountability de la administracin. Volveremos sumariamente
as a algunos de los asuntos ya planteados.
-La necesidad de la insistencia en la formulacin plural y multidimensional
de lar poli tic as pblicas. La "orientacin al servicio pblico" demanda el
establecimiento de un sistema de incentivos y controles en el trabajo de los
funcionarios que sea coherente con las especificidades de los servicios pblicos.
Pero, sobre todo, reclama un nfasis en el carcter pblico de los bienes junto
con decisiones de poltica en esta direccin, capaces de actualizar los roles '
redistributivos del Estado y su compromiso con la equidad social. La reivindi-
cacin de la "fortaleza" del Estado est, de hecho, como mencionamos ms
arriba, direcramente asociada ac a la necesidad de la equidad. Tales cuestiones
no existen al margen del sistema institucional. Interpelan, de hecho, tambin
al propio sistema de incentivos y constricciones que opera en las instituciones
polticas y, en particular, a la representatividad de los arreglos institucionales a
travs de los cuales se adoptan las decisiones de poltica y se distribuyen los
recursos pblicos, habida cuenta de la importancia que tiene d "cmo" en la
definicin del"qu".
La formulacin de las polticas pblicas atae centralmente a instituciones
polticas, una de las cuales es la administracin pblica. En la perspectiva
compartida ac, en una relacin de complementariedad; tambin incumbe ala
institucionalidad de representacin social intervenir en la definicin de los
intereses pblicos y acordar las formas de su satisfaccin. Como ha sido
mostrado (vid. Cap. 2), la posibilidad de que la participacin poltica sea
ejercida por los sujetos sociales en condiciones de igualdad, pluralismo y
deliberacin pblica, es dependiente de una serie de condiciones, entre ellas,
que se establezca una relacin regulativa y no constitutiva con la esfera poltica
misma, as como que se despliegue en un contexto institucional libre de los

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286 D
princ1p10s propios del modelo burocrtico. Esra ltima condicin
fundamental importancia si d horizonte normativo es una interaccin
racionalizada comunicativamente. La nocin de "campo de energa
como espacio de generacin de las po!Jticas pblicas, converge
direcciones. Esta nocin constituye, incluso, la base de un intento de
una nueva fundacin ontolgica de la administracin pblica que
cuenra el modelo del "discurso" y que simulrneamente busca trascend
separacin entre po!Jtica y administracin. Bajo este encuadre,
(1996), por ejemplo, asumen que redes institucional y jerrquicamente.!
cendentes de un discurso pblicamente orientado, proveen un moddo
para la administracin pblica, y encuentran que algunas redes de
(policy networks), consorcios interagenciales y grupos de trabajo
exhiben potencial en este sentido (p. 13). El planteamiento centtal, remitel
reconceptualizacin del espacio de la formulacin de las politicas pblicas
tomo aforos pblicos, donde un tipo de panicipante proviene propiamenre-1
aparato de la administracin pblica, pero en condiciones de igualdad
tipos de participantes; sta confronta as, con base en razones, sus visiones,'Ql
inters pblico y construye d.iscursivamente una perspectiva relativamel1
comn.
El desarrollo de iales espacios pblicos constituye uno de los
centtales para la formulacin plural de las polticas pblicas. Sin embargo,
preciso considerar que lainstitucionalidad especficamente ligada al aparato dC
Esrado rambin requiere ser revisada para poder admitir la referida posibilidad
ranto como pata reacoplarse a las nuevas condiciones de multifactorialidad O
que se desenvuelven los problemas sociales.
Bajo este marco, uno de los asuntos concierne a la revisin de la .. , ..
sectorial como est configurado el aparato de gobierno a los efectos de
y acnsejar sobre las politicas pblicas. Tal como lo nora Savoie
119): "Por muchos aos se ha considerado apropiado esrablecer lneas sectoria'l
les verticales y tratar con problemas en agricultura, transporte e industria:\!.
varios niveles pero en aislamiento rdativo de otros departamentos.
y desafos que confronran los esrados nacin, sin embargo, cruzan cada vez.ruj,
las lneas departamentales. Si las polticas clave son ms y ms latetales !u:
horizontales en sus implicaciones, entonces la formulaci6n burocrtica
polticas y las estructuras consultivas deben volverse horizontales-tambin, ...
servidores pblicos debern tener una perspectiva ms amplia e informada pa.<&
enfrentar sus trabajos puesto que las materias ahora son mucho ms
das e interrelacionadas".
Otro problema, aunque vinculado al anterior, remite expresamence-a
fortalecimiento de las capacidades centtales de formulacin y conrrol de
polticas pblicas. Ms an si se acepra que "d gobierno perder algunas
competencias pata asegurar igualdad en el ttato hacia la gente operando
fuera del gobierno como dentro del servicio pblico" (Peters/Savoie, 1
La la dministracin O 287
J. El N Public Managemmt, en su perspectiva de mercado, no slo
el fuco de las reformas administrativas dentro de los servicios pblicos,
que propende a debilirar las capacidades de gobierno, entre otras razones
la extrema fragmentacin organizacional que promueve (vid. supra).
Lo que interesa desracar ac es que la accountability de la administracin
[pblica y su capacidad para promover la equidad son arriesgadas si no existe un
expreso dirigido a fOrtalecer las agencias centtales dentro de aparato
y los mecanismos de coordinacin y control, ms all de los
La coordinacin de po!Jticas rambin requiere de un cuerpo cenctal, capaz
identificar desarrollos de po!Jtica que crucen seerores y deparramencos.
"radicionalmente esto ha sido logrado fortaleciendo las oficinas del primer
ministro o del presidente, o de la maquinaria del gabinete, as como a travs de
comits parlamenrarios a nivel ministerial. Adems de medidas especficas en
esra direccin (Sulbrandt, 1994), existen muchas oteas de tipo organizativo y
con abordajes multisectoriales que pueden complemenrarlas (Dror, 1996). No
, es el caso referirse ac a ellas, salvo destacar que rambin hay desarrollos
i prcticos para aumenrar las capacidades de gobierno, de coordinacin y de
,_ anlisis de polticas, acudiendo expresamente al perfeccionamiento de los
procesos de conocimiento. Por ejemplo, en todos los paises dela OCDE operan
procesos y organismos de preparacin de decisiones y de redaccin de leyes
supedirados al consejo de ministros o al jefe de gobierno, cuya finalidad es
garantizar la coordinacin entre las panes interesadas antes de someter los
textos a los responsables polticos (Commonwealth Secrerariat, 1996). T am-
bin existen casos de sistemas de evaluacin previa de polticas o
dirigidos a infOrmar a los ministerios acerca del gasro que supondra para las
empresas o pata el pblico la obligacin de ajusrarse a los proyectos de
reglamentacin. Un intento en esta direccin, involucrando a la propia
comunidad, se desarroll en Per recientemente en torno a un proceso de
simplificacin administrativa, que contemplaba la revisin de las normas que
tuviesen incidencia sobre la sociedad, con base en la propia participacin
ciudadana.
Otro punto que es desracable respecto de las capacidades de preparacin de
polticas es el relativo a la profesionalizacin de las funciones directivas en la
administracin pblica. Tales funciones tambin hacen parte de la
institucionalidad poltica, puesto que corresponden estrictamente al crculo de
direccin poltico-administrativa, esto es, al que acta en d punto de intersec-
cin entre la poltica y la administracin y que se sita en posiciones prximas
a los niveles gubernamentales de direccin estrictamente poltica Oimnez
Asensio, 1996). El reclamo que, sin embargo, crecientementesefurmula, es que
para cumplir tales rareas se requiere, por una parte, propender a despolitizar el
sistema de funcin directiva, y, por la otra, conformar un estrato directivo
profesional que tenga en cuenra ranto las distinras frmulas organizativas
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288 o trauis de lA sociedad
empleadas en el sector pblico como las instancias territoriales de la admin;
tracin pblica, habida cuenta de que en general stas disponen de rganos de'
gobierno propios con potestades de auto-organizaci6n expresamente recono,.. ':
cidas. Supone, de cualquier manera, una atencin expresa en la formacin
como en el desarrollo de una estructura de carrera y, en particular, en d
de reclutamiento de los direcrivos pblicos, La disyuntiva central, como lo
Jimnez Asensio (1996: 224), no se encuentra en la dicotoma politizaci6n
versus funcionarizacin, sino que se ha desplazado a la contraposicin dialctica''
entre desprofesionalizacin versus profesionalidad El problema bsico no
pues, que el nivel superior de direccin poltica disponga de mrgenes
discrecionalidad para el reclutamiento de los directivos pblicos -<> travs
la libre designacin-, sino la existencia de requisitos para su desempeo
instauracin de una cultura de responsabilidad general basada en el desar1 -
de contratos-programa, la evaluacin peridica de los resultados y su conexin
con las remuneraciones (dem).
En trminos generales, es necesario considerar que el desarrollo _ _ ...
abarca el fortalecimiento de las capacidades de anlisis, coordinacin y presen,:'
racin de las polticas. Como hemos apreciado, rales aspectos se relacionan
entre s y exigen satisfacer una serie de condiciones para reconciliar la poltica ,
con la administracin y propender a la democratizacin de las polticas '
pblicas. Sin embargo, el logro de rales propsitos no es posible sin .,
pblico y sin exigencia de cuentas. La accountability de la administracili
pblica vuelve a retornar.
-La revisin de la concepcin sobre la accountability de la administracin:
una recapitulacin. El modelo de gestin pblica que percibe la administracin.:
pblica como prestadora de servicios supone conceprualizar de maneradiferetJ,-
te a la tradicional, los propios productos de la administracin .. En vez de asumir
los procesos -los procedimientos- como productos, la atencin se centr.l: en ..
los bienes o servicios que se prestan. En este sentido, se introduce una;
importante modificacin tanto de la nocin de responsabilidad como de los
agentes ante los cuales ella se ejerce. De hecho, la contracata del enfoque
servicios de la administracin es el relevamiento del consumidor -"el clicw..c;,
te"- como actor clave en el procedimiento de control sobre las agencias.
"al introducir el concepto de cliente como elemento de referencia clave
la actividad de la administracin, la actividad de sta necesariamente se ----
en los resultados, va ms all de la preocupacin por el procedimiento
caracteriza al modelo garantista. Dado que la organizacin responde al cliente>.
la administracin pblica mide, evala su acrividad en funcin de lo que ofrece,
alciudadano,deloquestenecesira" (Boix,l994:25). Barzelay(1991)
parricularmente este hecho al sostener que la accountability, en una perspectiv;i
post burocrtica de la administracin pblica, enfatiza en el carcter inreracriri
del trabajo, asumiendo que su utilidad y eficacia est asociada a la medida e1
que se conciba como un proceso Continuo de ajuste mutuo con los
La pub/ifi<.aDn < t. admumacidn pblica O 289
proveedores internos y externos, con las partes equivalentes en el mismo sistema
organizarivo, con los ejecutivos y, en general, con todas las partes interesadas.
En definitiva, lo que resulta reclamado es un sentido de "responsabilidad ante
los clienres", de forma que la atencin y las energas de cada unidad de trabajo
se concentren en satisfacer las necesidades de personas concretas. Las nociones
de propsito, expectativas, retroalimentacin y adaptacin al cambio adquie-
ren, en este enfoque, una importancia singular y los usuarios externos se erigen
en protagonistas.
En buena medida, el esfuerzo por introducir una mayor descentralizacin
y una estructura competitiva dentro de la administracin pblica responde a
esta necesidad de "orientacin de servicio", fucilitando las posibilidades de
eleccin del usuario y/o la adaptacin a sus necesidades. Pero aun en aquellos
casos en que no es posible la simulacin o la introduccin de la competencia y
de la coordinacin a travs de contratos y mercados, el modelo que enfatiza en
la orientacin de servido implica que la administracin ha de gestionarse como
si fuera un proveedor y ha de tratar al usuario como si fuera un cliente (en un
mercado competitivo) (Boix, 1994: 26).
El enfoque en ciernes actualmente, expresado en demandas de aquel renor,
representa un importante avance respecto d.e la concepcin tradicional de la
responsabilidad de la administracin, pero la complejidad del problema y las
distorsiones a que puede someterse obligan a rescatar algunas de las precisiones
que se han formulado sobre este tema.
Han sido remarcados por lo menos dos grandes riesgos implicados en la
conexin entre la accountability de la administracin y su clientela. U no,
inmanente a la rtadicin ms orrodoxa de!New Public Manag.ment, es el riesgo
de sustituir la responsabilidad polltica por laresponsabilidadmercantil. El otro,
tambin vinculado a esa tradicin, es la solucin tecnocrtica, sugerida para
hacer posible la accountability frente a la clientela respecto de los servicios que
se mantienen en la 6rbita pblica. El primero se expresa a nivel macro-
organizativo y consiste en la prdida de capacidad de influencia de las
autoridades ms estrictamente polticas sobre la administracin pblica (vid.
supra ). El segundo, referido al propio manejo de los servicios pblicos, se
traduce en la apelacin a la experiencia de los usuarios como medio para
asegurar su control sobre la administracin pblica (vid Cap. 2). Ambos
riesgos convergen en la posibilidad de que resulte an ms difuminado el
carcter pblico de los servicios y bienes implicados, rras el debilitamiento de
su conexin con la ciudadana misma.
Tales riesgos se reusan al mximo cuando se desplaza la accountability al
mercado, sobre todo si se considera que no habiendo una distribucin
equitativa de recursos en la sociedad, el uso de mecanismos de precios no opera
como. un real mecanismo de control democrtico: "Las sanciones dd mercado
establecen la accountability de los oficiales slt> respecto de aquellos ciudadanos
con recursos reconocidosporelmercado" (March!Olsen,l995: 166).Adems,
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un sistema de servicios pblicos que enfatiza en el intercambio, mediado
un pago, como mecanismo de control, refuerza no slo la iniquidad
. propia irresponsabilidad social: "slo pago (y por tanto, slo controlo) lo
1
.uso .
Pero la conciencia de tales riesgos no puede conducir a reivindicar
respuesta que clsicamente se ha dado al problema de la accountability de ..
administracin pblica. Dicha respuesta admite la primada de la poltic
aunque su conrracara es el supuesto de la neutralidad de la administracin ~
su no discrecionalidad. La concepcin weberiana asume, bajo esta perspectiv.
que la responsabilidad de la administracin slo puede ser ejercida
representantes polticos electos y que se hace posible a travs
comandos y controles jerrquicos. Su principio es, pues, que la ___ _
no puede ejercer un poder discrecional o, en todo caso, que slo puede hat,;,r 'i
un uso imparcial y objetivo de l. -
El patadigm.a posburocrtico se postula, precisamente, contra esta concep.-
cin, la cual deviene en la exacerbacin de las reglas y de la racionali:zacin. ;
Desde tal paradigma queda asenrado que la discrecionalidad es un requisim-'
ineludible para lograr la adaptacin al pblico. Los riesgos implicados fuerzan,
sin embargo, a que su recuperacin se efecte mediante el nfasis simultneo
en la necesidad de su fundacin y de su conuol democrticos.
El ncleo de la "publificacin" de la administracin pblica estriba en el
diseo de mecanismos que la tornen socialmente responsable. Cada uno de los-
principios de reforma postulados aqu puede contribuir a este propsito, junto
con una institucionalidad de representacin y participacin social que viabilice
una influencia directa e indirecta de la sociedad sobre el aparato del Estado. La
nocin de la accountability -traducida usualmente como responsabilidad de
la adminisuacin- condensa el propsito de una esfera pblica reforzada; Es
preciso, sin embargo, finalizar remarcando las ideas-fuerz.a que subyacen en
ella.
La primera consideracin que cabe, ha sido reiteradamente postulada: la
primaca de la poltica en la conduccin de los asuntos pblicos y la recupera-
cin del papel de la sociedad en su definicin y gestin. La cuestin en lo que . -'
concierne especficamente a los servicios pblicos no es, por canto, aumentar_
el control deJos clientes, sino el conuol ciudadano.
Este lmo, por. su parte, no se viabiliza si no se recupera el trinPo
poder concernido: los representantes electos (y la legalidad instituida), .
adrninisuacin pblica, y los propios ciudadanos. Desde este punto de vista, no -''
es posible concebir un control poltico directo sobre la administracin pblica
sin un nfasis simulrneo en la autoevaluacin de las agencias pblicas
funcin de sus resultados. Pero a su vez, uno y otro, aun relacionados, no
suficientes si se pretende fundar sobre bases democrticas el funcionamiento
la administracin pblica: es preciso adems la participacin ciudadana y,
particular, el control social.
lA "publiji<aciiJn kuulminumriln nJbli<a O 291
El primer eje del tringulo, los representantes dects, se sustenta en la
concepcin tradicional de que la administracin pblica debe responder a los
mandaros de los miembros del parlamento -direcra o indirecramente, segn
el tipo de rgimen poltiro-, .as como a aquellos incorporados en la legisla-
cin. La "responsabilidad ministerial", en un rgimen parlamentario (169),
expresa este concepto que en un rgimen presidencial tiene su expresin ltima
en la posibilidad del juicio poi/rico, operando centralmente como un poder
disuasivo de aquellas acciones que pueden contravenir los mandatos superiores.
La fusin del poder ejecutivo y del poder legislativo en la elaboracin de las
polticas, a travs del gabinete, es una de las respuestas que intenta resolver la
tensin entre la "poi/rica" y la "adminisuacin", y hacer valer de forma directa
la responsabilidad de sta &ente a quienes hacen las leyes. Los comits
parlamentarios tambin apuntan en esta direccin. En cualquier caso, el
control de las actividades de la administracin por el parlamento (adems del
Ejecutivo), y los arreglos institucionales y estructurales que lo posibilitan, es
una de las cuestiones de la mayor relevancia actualmente, no slo por los dficit
tradicionales en esta materia, sino porque las soluciones organizativas que guan
la reforma administrativa pueden profundizarlos (170).
El segundo eje del tringulo es la administracin pblica. Sobre todo en los
regmenes presidenciales, se asume que sta se controla a s msma a travs de
un sistema legal administrativo {leyes de procedimiento administrativo y cortes
especiales) que asegura que la adopcin de las decisiones sea hecha de acuerdo
con las leyes y con base en estables y formales procedimientos de rectitud y
racionalidad. El aporte central que se efecta desde el paradigma pos burocrtico
(169) Stone (1995) precisa que en 1as democracias parlamentarias, la accountability es vinua!-
mente sinnimo de responsabilidad ministerial frente a los miembros dd parlamento. Ella, sin
embargo, no supone una activa supervisin parlamentaria, sino ms bien descansa en las
sanciones latentes en la posible interrogacin parlamentaria. Su segundo pUar es la satisfaccin
parlamenwia: "whnr an agency satitjks its po!iticai masters (ministers and hackbenchm) regarding
the part:ul4r mattm wich arise ftom time to time (and has demostrably complie with its legal
ob/igations and any aditio1141 adminiJtrative requirements) it iJ to be regartkd as publicly
aountabk" (p. 512).
(170) Hetzner (1989) llama la atencin sobre la diferencia que en este sentido existe entre un
rgimen parlamentario y uno presidencial. En ste, d gabinete es parte dd Ejecutivo y por ende,
est separado delalegislanua. En cambio en una democracia parlamenwia. como Gran Bretefia,
d gabinete es .. a npresentative commttte ofpar!iament" (p. 60 1). Sin embargo, tambin aiJl se ha
producido una separacin entre uno y otra, al punto que la prdida de capacidad del Parlamento
de supervisar las actividades de la burocracia impulsa en 1979-1980 a crear 14 comits dando a
la legidarora ms acceso a las actividades del servicio civil.
En cualquier caso. en Gran Bretaa los servidores pblicas son directamente responsables ante
los miembros individuales de1 gabinete y, a su vez, los miembros del gabinete incluso d Primer
Ministro- son individuaJmenre responsables frente al parlamento por la conduccin de su
departamento y colectivamente responsables por las decisiones de poHrica.
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292 O a travls de la sociedad
consiste en llamar la atencin sobre d hecho de que, siendo d apego
procedimiento una condicin necesaria, no es suficiente para motivar
comportamiento responsable de la administracin frente a los ciudadanos.
autoevaluacin, manifestada, entre otros, en desfuerzo de desarrollar inditadores<
de rendimiento cuantificables e informes sobre d rendimiento contra 1
objetivos establecidos, pone sobre el tapete la importancia de los resultados que:
genera la adminisnacin y la ubica a su vez como un actor directo de--- ,;,_
accountability.
El tercer eje dd tringulo es el propio pblico concernido, la
S tone (1995: 518) sealaexpresarnenteque "accountabi/;ty can be asmuchaboui
"downward" and "horizontal" relatiomhips as about "upward" ones. Accountabilif.
as "comtituency relatiom "may be defined in terms of the imtitucionalized meaiui'
whereby the kgitimate expectatiom, suspiciom or conurm of individuals, -- .
and the public at large about administrative decisions are satisfied directly ramer
than indirecto/ through the processes of bureaucratic and political supervision
administration". Las agencias administrativas, al producir bienes y servicios.
pblicos, constituyen entidades polticas que tienen responsabilidad
sobre la ciudadana:
Los objetos de_ atencin de este trabajo han sido, precisamente, estos
ltimos ejes: la ciudadana -y en trminos ms amplios, el autogobierne
auto-organizacin social-, y la administracin pblica, en particular;
transformaciones que son requeridas en d propio aparato de Estado para evitar.':
su apropiacin privada, su actuacin auto-referida y su falta de resp4 - -
La reforma administrativa orientada expresamente por tales propsitos
traduce, de hecho, en un conjunto de postulados que pueden devenir en l.
"ublificacin" de laadminiscracin pblica. Por otra parte, hacia ella converge.
el reforzamlento de una institucionalidad de representacin y participacin
social, quehacepatenteel propsito de unaesferapblicacuyo asiento y destino
ltimo es la sociedad misma. La participacin ciudadana, orientada por los,
principios de la legitimidad democrtica, expresa la posibilidad de que proceso,
horizontales de articulacin poltica puedan influir en las decisiones del aparato.
administrativo estatal, de maneta que reflejen la aglutinacin de voluntad
pblica.
Bajo tales contenidos, la accountability de la administracin revela
carcter multidimensional, con una expresin tanto vertical como
en tensin pero complementarias. Adems, se insina como relacin
Al respecto, March/Olsen (1995: 159-160) llamanlaatencinacercad- -- "'
parte como resultado de las ambigedades de la responsabilidad, la
accountability a veces ha sido transformada en la idea de "co-accountability
concepcin de laaccountability que enfatiza en tales aspectos pone, por su par- .,
el acento en la importancia de tomar en cuenta las consecuencias de las
de uno para el bienestar de los otros, reforzando con ello la propia importancia,
de la naruraleza del proceso de decisin. '''
Lt "puhlificacUin,. dL la anJinistracUJn pbliCJ:Z [1 293
En efecto, si se asume que la accountability se refiere a la satisfaccin de las
legtimas expectativas acerca del uso de la discrecionalidad administrativa, o sea
a la legitimacin de la discrecin (Srone, 1995: 509), las demandas por
accountability no slo obligan a centrar la atencin sobre lo que la gente que
integra la administracin pblica "hace", sino tambin "cmo" piensa, de
modo ral que lo que "decida hacer" tenga en cuenta las consecuencias para la
sociedad. La accountability de la administracin remarca, pues, expresamente
en la necesidad de la deliberacin en la adopcin de decisiones (March!Olsen,
1995: 143). Incluso, induce estrategias de decisin y juicios cognitivamenre
ms complejos, donde son clave, entre otros, el procesamiento de informacin
multidimensional, la anticipacin de los contta-argumentos de los potenciales
crticos, el procesamienro sistemtico deargumenros persuasivos, el relevarnienro
de la evidencia como base de las impresiones, etc. (Teclok, 1990) (171).
De cualquier manera esta concepcin de la accountabr1ity no agora la
tradicional: ."dar razones"; o sea, explicar y justificar las acciones. Por el
contrario, si se conviene que la institucionalidad relativa a la participacin
ciudadana debiera mantener slo una relacin regulativa -no constitutiva-
de la poltica, y a la vez se acepta que la autonoma del aparato de Estado es una
condicin de su funcionamiento democrtico, la accountability comprendida
como "dar razones" constituye una dimensin fundamental de la
instirucionalidad pblica.
En suma, la autoridad discrecional de la administracin pblica no slo
debe estar fundada democrticamente, sino que requiere poder ser escrutada y
cuestionada para que la dialctica autonomla-representatividad pueda ser
desplegada. A la vez, como lo destaca O'Loughlin (1990: 271): "through
explanation and communication, bur.aucrats can persuade outside actors that
certain ar.as of discretionary decision-making authority are necessary for the
ejficient operation ofthe agency".
En este contexto, refuerza su importancia la informacin como condicin
de la responsabilidad de la administracin. El reconocimiento del derecho a la
informacin pblica y del derecho a la exposicin pblica de los proyectos de
ley y programas, as como la institucionalizacin de la audiencia pblica,
constiruyen tres de sus pilares. Las "Cartas del Ciudadano" pueden ser un paso
fundamental en este proceso de empoderamiento a travs de la informacin,
producidas a la vez democrticamente. Pero, "dado que una gran parte de la
(171) Tetlok 0990: 196) subraya que "thm ar< 1Yasom ro suppo,e ... that po"-J.ruiona/
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294 O &pmsando lo pblico a travs de la
informacin acerca de la operacin del gobierno cae en la categora de ser ni
rutinariamente disponible para el pblico, ni completamente restringida, la
accountability democrtica depende de una estructura institucional, la cual est
asegurada por la efectividad de varios auditores independientes" (Marcht
Olsen, 1995: 163). Tradicionalmente, este rol de auditores ha sido asignado a
los parlamentos, a los partidos polticos y a los medios de comunicacin. Un
doble desafo, sin embargo, enfrenta esta estructura institucional en la
lidad: democratizarse ella misma y ampliarse incluyendo la participacin
ciudadana. A su V<:Z., cales auditores deberan poder desplegar un efectivo
proceso de escrutinio sobre la administracin pblica que se mantiene en la
esfera estatal, tanto como de aquella que se ejerce a travs de medios privados.
Para ello, es indispensable, primero, reconocer que las fronteras de la adminis-
tracin pblica no se recortan sino, por el contrario, se extienden con la
creciente transferencia de funciones pblicas a entidades privadas, tanto no
mercantiles como mercantiles.
El sentido de coproduccin reclamado para los bienes pblicos, deviene en
una instirucionalid.ad pblica reforzada, no slo si se respetan los distintos tipos
de lgicas de la accin colectiva implicadas -la.dd Estado, la de la solidaridad
y, concingentemente, la mercantil-, sino si se asume que los principios de la
accountab11ity deben extenderse a cada uno de los tipos de entes que las
expresan. Se revelan como requisitos indispensables, en tal sentido, la
pacin ciudadana, con capacidad de incidir tambin en las decisiones de las
instituciones privadas de servicio pblico, y una legislacin que posibilite el
acceso a la informacin de todo ente --cualquiera sea su carcter- que cumpla
funciones pblicas (172), tanto si se considera que las posibilidades de abusos
de poder y desvo de recursos pblicos no son un monopolio de las agencias
estatales como si se reivindica la necesidad de una autoridad fundada sobre
bases democrticas y pluralistas cada vez que est implicada una finalidad
pblica.
Los dficit de accountability tienen, en cualquier caso, profundas races
culrutales y ticas. Como lo recuerda Caiden (1989: 29): "en ausencia de un
ethos democrtico, una cultura cvica genuina, una ideologa de servicio
pblico, y un cdigo respetado de tica pblica, no hay fundamento sobre d
cual una efectiva accountability pblica pueda ser construida" .. De all la
importancia de una fundamentacin tica de la ciudadana y el aporte que
hacen a su construccin aquellas instituciones -fOrmales e infOrmales- que,
basadas en la solidaridad, satisfacen necesidades pblicas. De all tambin el rol
(172) Uno de los problemas que comienza a ser revelado, luego de la proliferacin de actividades
pblicas desarrolladas a travs de medios privados, es que an no existen leyes de libertad de
informacin que cubran los negocios privados, al punto que lapropiaprensano puede desarrollar
su labor de escrutinio sobre ellos.
L4 "p.b/ifi<acUJn de la administraciln phii<a O 295
clave que le corresponde a todas aquellas asociaciones y movimientos que
pueden aporcar al debate pblico, conduciendo tanto ala "corre" de la opinin
pblica aquellos asuntos que requieren ser tematizados, como ejerciendo un
escrutinio sobre los propios auditores formales. En definitiva, la continua
acrualizaci6n de lo que es comn a todos y concierne a todos, sigue siendo,
centralmente, un problema de la sociedad.
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A modo de sntesis: articulaciones posibles entre
lo pblico, lo social y lo estatal
FLACSO- Biblioteca
Las presiones en los noventa puntan a la difuminacin de lo pblico.
Desde distintos frentes y prcticas, sin embargo, se reclama su recuperacin.
Pero aun al interior de stos, existen fuerzas contradictorias y sentidos elusivos
que obligan a resiruar el sentido y los alcances del sujeto interpelado.
En primera instancia, la nocin de lo pblico tiene un sentido tanto
topogrfico como normativo. En este ltimo aspecto remire a lo que es de todos
y, por ende, interesa a todos. Interpela pues a la sociedad. En su sentido
topogrfico alude, en cambio, a sus espacios de realizacin. Dnde se adoptan
las decisiones de inters comn? Quines se encargan de producir y proteger
los bienes pblicos?, son preguntas que tradicionalmente interpelan al Estado,
peto que incumben crecientemenre a la sociedad. Remitir a lo pblico es aludir
en un mismo movimiento tanto ala sociedad como al Estado. Sin embargo, lo
pblico no es un dato dado, sino un proceso de construccin. Por una parte,
supone asumir la posibilidad de que la sociedad se autogobierne a travs de un
Estado democrtico. Asigna, por tanto, una virtualidad al Estado como espacio
de realizacin de lo pblico, pero slo en la medida en que represente a la
sociedad y posibilite su propio desarrollo. Por otra parte, lo pblico remite a la
auto-organizacin social. Apunta as a la posibilidad de que desde la sociedad
se satisfagan necesidades colectivas de manera autnoma, pero sin que ello
implique la abdicacin de las responsabilidades estatales. De manera que el
nudo critico interpelado bajo este enfOque es el carcrer de las relaciones entre
el Estado y la sociedad, donde sta y no aqul es protagonista.
La apropiacin privada del aparato del Estado y el corte corporativo que
tiende a adoptar en Amrica Latina, pone en cuestin la topografa tradicional
y desdibuja el sentido normativo de lo pblico. La posibilidad de recuperarlo
como un asunto que concierne a la sociedad est asociada a la transformacin
de por lo menos tres ejes sobre los que se asienta la privatizacin del Estado: su
centralidad en la insrirucionalidad econmica; las asimetras en la representa-
cin poltica y social; el patrn burocrtico-clientelar de la administracin
pblica. Estando en curso transformaciones fundamentales en el primer eje, los
restantes permanecen a la zaga poniendo en riesgo el desplazamiento de la
topografia de lo pblico hacia la sociedad y, con l, la_ direccionalidad ltima
de la propia reforma econmica. As, al mantenerse inalterados, e incluso, ms
cercenados los espacios de formacin de opinin y volunrad polticas y de
produccin de bienes pblicos, se mantiene pendiente la confOrmacin de un
Estado democrtico, y por ende, el propio fortalecimiento de la sociedad. U na
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2 9 8 O Rqmuando lo pblico a travls de la sociedad
reforma poltica que no considere la ampliacin de los sujetos polticos:
compromete el alcance del proceso de devolucin de "poder social" que gua
hegemnicamente la reforma del Estado, y pone sobre el tapete la posibilidad
no slo de que sta no devenga en una mayor democratizacin de las relaciones
econmicas, sino que refuerce la propia privatizacin del Estado.
De hecho, si se observan las tendencias que signan la rearticulacin de las
relaciones Estado/sociedad suscitada a partir de la dcada de los ochenta y, en
particular, la de los noventa, es posible extraer conclusiones no especialmente
alentadoras respecto de las transformaciones operadas en los ejes referidos. En
s, de una parte, las reformas en la representacin poltica y social, si bien
reclaman por transformaciones en los actores bsicos dd sistema de represen-
racin poltica -los parlamentos y partidos polticos--, ponen centralmente
la atencin en la revitalizacin de la participacin ciudadana, pero comprendi-
da como intervenciones individuales y particularmente relativa al control de
servicios pblicos singulares. Por otra parte, las reformas en la administracin
pblica condensadas en el paradigma hegemnico delNew Pub/ic Management,
devienen, entre otras, en prdida de control poltico sobre el aparato de Estado.
De manera que, si bien la rearticulacin de las relaciones entre el Estado y la
sociedad se postula a favor de la sociedad, en realidad tiende a reforzar una
mayor despolitizacin social y una mayor corporativizacin del aparato del
Estado.
Lo destacable, sin embargo, es que las soluciones alternativas al paradigma
hegemnico pueden tambin devenir en efectos similares a l. Para contribuir
a resituar con mayor precisin el problema, aqu se adopta un enfoque
normativo que acoge los siguientes planteamientos:
l. Un foco de atencin clave de la rearticulacin de las relaciones Estado/
sociedad es la "ruptura de los monopolios del poder". Po runa parte, del Estado
como decisor y productor exclusivo de las decisiones y bienes pblicos. Por la
otra, de los panidos polticos y las corporaciones econmicas privadas como los
nicos agentes que desde la sociedad intervienen en su gestacin. La posibilidad
de que desde el Estado pueda contribuirse a la regulacin del os centros de poder
privado y, en definitiva, a la democratizacin de la sociedad, es directamente
dependiente de que d Estado opere en s mismo como un ente democrtico, lo
cual coloca en el centro del debate las relaciones del Esrado con la sociedad.
Existen razones de carcter funcional que tambin pueden esgrimitse para
favorecer un mayor in vol ucramiento de la sociedad. tanto en la formulacin
como en la gestin de las decisiones pblicas. Al aumento de la eficacia en la
accin gubernamental, que puede derivar del. compromiso de quienes son
responsables por la ejecucin de las decisiones o polticas, se agregan en la
actualidad razones de economla de recursos y de manejo de la complejidad. Los
argumentos que, en cambio, se esgrimen en d plano normativo son ms
confusos, condicionando la posibilidad de transformacin del juego democr-
tico.
A modo de sintnis: a:rticulaciones posibles mtre 14 pblico, lo soda/ y bJ estatal O 299
2. El mero argumento de perfeccionar la democracia, en pos del desarrollo
de una "democracia participativa" vaciada de contenidos precisos, puede servir
para legitimar soluciones que producen an mayores distorsiones al proceso
poltico democrtico, al favorecer las asimetras en la representacin. La
j'absolutivizacin" de los instrUmentos de la _democracia directa, asumidos
como los medios por excelencia de la participacin ciudadana o la invocacin
a una democracia asociativa, pueden resultar problemticas. La ltima solu-
cin, si bien supone favorecer la apertura dd proceso a "otros actores". puede
contener un moddo corporativo de la poltica que, llevado a sus ltimas
consecuencias, interfiere con el principio de la igualdad poltica. De hecho,
cuando la representacin funcional se erige como principio de organizacin de
los intereses se corre d riesgo de asignar privilegios, e incluso monopolios, a
ciertos actores colectivos -los grupos econmicos clave-, discriminando a
otros en los roles de representacin y elaboracin de decisiones. En ltima
instancia, por esta va se reproduce la desigualdad econmica en el plano
poltico y, por tanto, no se es capaz de ofrecer una alternativa a los mtodos que,
con base en la necesidad de preservar la igualdad poltica -para corregir en este
niVd las desigualdades socioeconmicas-, se asientan en la representacin
territorial a travs de decciones, partidos, parlamentos, legislacin, divisin de
poderes y, en definitiva, soberana popular.
3. La ruptura de los monopolios en torno al poder supone recuperar la
nocin primigenia de lo pblico como la capacidad de la sociedad de participar
en la formacin de opinin y voluntad poltica. En el desarrollo del Estado
democrtico moderno, d parlamento, as como los partidos polfticos y una
prensa crtica en sus orgenes, se erigen en los instrumentos de la "publicidad",
es decir, en los medios a travs de los cuales la burguesa como pblico
racocinante puede ejercer una funcin de critica y control sobre el Estado. El
desafio planteado en la actualidad es que apelando a los valores de la igualdad
poltica, del pluralismo y de la deliberacin pblica, la esfera de la publicidad
y tales instrumentos puedan no ser slo detentados por el burgus (bourgeois),
sino por el ciudadano (citoym), sujeto apelado -pero no realizado-- por el
desarrollo del Estado capitalista.
4. Bajo esta perspectiva, la invocacin al ciudadano, como locus de la
deliberacin autnoma, y de su juicio acerca de los asuntos pblicos, no puede
suponer el debilitamiento del parlamento, de los partidos y de los medios de
comunicacin, sino que implica su reforzam.iento. La democratizacin de estos
instrumeritos de la publicidad constituye un eje cenual para construir viabili-
dad a tal posibilidad. Pero no es suficiente para realizar la soberana popular.
Requiere de la intervencin directa de los sujetos sociales en la formacin de la
voluntad y opinin poltica, sin implicar la delegacin de mandatos o sobera-
na. Esta demanda tambin se vincula a la conciencia de que la propia
posibilidad de democratizar la institucionalidad de representacin poltica es
dependiente de la capacidad de auto-representacin social, presionando sobre
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300 O &pnuando lo pblko a travls de lu><iedad
la primera. La influencia de la sociedad puede, sin embargo, revestir un doble
carcter que, aunque complementario, remite a condiciones distintas. Una, es
la influencia indirecra como opinin pbca que, mediante la persuasin
normativa, presiona al sistema poltico para que acoja temas de inters pblico.
Orra, es lainfluenciadirecrasobrelos aparatos del Estado, o sea, la participacin
ciudadana propiamente ral, que conrribuye a corregir las asimetras de la
representacin poltica de los sujetos sociales en la institucionadad poltica
rmsma.
5. La potencialdad de la participacin ciudadana para romper con los
monopolios de poder est vinculada a la medida en que ella se gue por los
principios de la igualdad, del pluralismo poltico, y de la deliberacin. Con base
en esos principios de la legitimidad democrtica, la participacin ciudadana se
inscribe en un proyecto de reconstruccin del espacio pblico que aspira
reconciliar la liberrad con la igualdad, la diversidad con la inclusin.
Centrado el problema de la participacin poltica en los facrores que
inhiben la realizacin de la igualdad as como la expresin de las diferencias, un
asunto que adquiere expresa importancia es el rdativo a c6mo mitigar los
efectos de las desigualdades econmicas y sociales sobre la participacin
poltica; el otro, se vincula a cmo posibilitar el respeto a la diversidad.
Considerando la cenrralidad que, a efectos de esta ltima, tiene la deliberacin,
se revela tambin crucial cmo desplegar las condiciones que la hacen posible.
Habida cuenta, a su vez, de que cualquiera de las condiciones supone el
requisito de la interaccin, la creacin de oportunidades a la participacin
ciudadana remite en primera instancia a la necesidad de una instirucionalidad
de represenracin social que habilite el despliegue de los principios de la
igualdad, del pluralismo y de la deliberacin. Queda as insinuada la nocin de
una comunidad poltica que admite la libertad individual y, con ella, la nocin
de una ciudadana que admite las diferencias.
6. Reivindicar la necesidad de una institucionalidad de representacin
social que realice ella misma los valores de la igualdad poltica, del pluralismo
y de la deliberacin, no supone desconocer que la apelacin al ciudadano puede
constituir un mero recurso simblico que, tras el velo de la igualdad, esconde
la desigualdad. Por eso, su realizacin tiene una doble cara: por una parte, el
favorecimiento de aquellas ptcricas sociales que posibilitan el recurso poltico
de la "voz" dd ciudadano comn. De otra parte, la expresa atencin a los
intereses subrepresentad.os. Los primeros, exigen diseos discursivos donde la
representacin se ejerza en clave de igualdad. En cambio, los segundos suponen
diseos donde la representacin se sustenta en la desigualdad, puesto que
exigen aplicar el principio de la discriminacin positiva.
Bajo raJes trminos, se pueden crear condiciones a la expresin del
plutasmo en la representacin social y poltica. Asumida sta como premisa
de la participacin ciudadana y vinculada a arras dos: relacin regulativa de la
poltica e interaccin poltica racionalizada comunicativarnente, se perfilan
A moJq de J/nmi.s: llrticulacio116 posibles lo pblico, lo Jocia/ y lo estlltlli O 301
respuestas a quines, dnde y cmo desplegar una institucionalidad de repre-
sentacin social "que pueda pluralizar el sistema poltico.
7. El desarrollo de esta institucionadad de representacin social depende
de mltiples factores. Existen, sin embargo, dos que son cenrrales. Como ella
se plasma en el Estado, requiere que ste, dentro de sus propios diseos
organizacionales para la formulacin de polticas pblicas, admira los diseos
discursivos y cree condiciones para la representacin de los intereses
subrepresenrados. Existen razones "funcionales" que pueden, en la actualidad,
favorecer esta apertura del Estado en pos de su democrarizacin. Es claro, sin
embargo, que no bastan las presiones n desde adentro", sino que ellas tienen que
surgir sobre todo desde afuera del aparato del Estado. Aqu se pone de relieve
el segundo factor clave para la democratizacin del Esrado: el desarrollo del
asociacionismo crtico y de aquel fundado en la solidaridad, en tanto bases
sociales para la construccin de ciudadana y el ejercicio de funciones pblicas.
8, Actuar como ciudadanos implica la exigencia de tratar a "los otros" como
personas libres e iguales. Los actores polticos se conforman a travs de las
prcticas donde se interpelan las reglas de juego sobre las que se basan las
relaciones sociales y se obliga a la actualizacin de los principios tico-polticos
que constituyen la democracia moderna: libertad e igualdad para todos. En este
sentido, la conformacin de un tejido asociadonal en la sociedad, comprome-
tido con d fortalecimiento de la democracia, incluso en su interior, es una
condicin del desarrollo de la institucionalidad de representacin social. El
foco dd "asociacionismo crtico" tiende a no ser la lucha por intereses, sino
centralmente la construccin de identidades, que implica muchas veces
oponentes amorfos y espacios sustantivos inciertos. El problema que ac es
colocado es, sin embargo, que la propia constitucin de la vida asociativa pueda
asumir los principios de igualdad y libertad para todos. La dernocrarizacin de
la sociedad aparece as como condicin de la democratizacin del Estado.
. 9. En atencin a lo anterior, uno de los basamentos de la esfera pblica en
la sociedad es ofrecido por aquellas asociaciones y movimientos sociales que
apelan a la constitucin y promocin de temas pbliCos, que chocan .contra
fuentes de dominacin y que realizan los principios de la publicidad en sus
propias prcticas, apelando as u vez ala propia interconecrividad organizacional.
Otro basamento clave est constituido por aquellas prcticas sociales de
solidaridad donde se cultiva la responsabilidad personal, la mutua obligacin,
la auto limitacin y la cooperacin voluntaria. Ellas constituyen un sustraro y
un resulrado de las primeras, tanto porque su objeto de atencin expreso es la
satisfaccin de necesidades colecrivas apelando ala cooperacin voluntaria y la
responsabilizacin por el otro, como porque en funcin de ello encarnan
relaciones sociales simtricas. En s, la institucionalidad de participacin social,
conformada por las asociaciones que se basan en relaciones horizontales de
reciprocidad y cooperacin voluntaria en vez de plasmar asimetras de poder,
exploracin y dependencia, son el ncleo del espacio pblico, que permite
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como tal acrualizardsentido de compromiso cvico. Poresoesqueactualmente -
d desarrollo de "capital social" aparece como un factor clave dd "buen
gobierno" y, en definitiva, para el establecimiento de relaciones virtuosas entre
Estado y sociedad.
1 O. La posibilidad de establecer rdaciones virtuosas entre Estado y sociedad
es dependiente de la existencia de una instirucionalidad de participacin social
que busque realizar los principios de la igualdad y de la libertad para todos en
d seno de la sociedad, y que expanda d mbito de la auto-organizacin social.
El reconocimiento, sin embargo, de que existen relaciones de dominaqn que
no pueden ser enfrentadas desde la propia sociedad, sino que requieren del
Estado, reafirma la importancia de que la esfera pblica-estatal se haga real y
efectivamente pblica, es decir, que est abierta a la participacin de todos. Esta
es una condicin para que el Estado pueda regular las fuentes de dominacin
privada y actuar sobre las desigualdades estructurales que existen en la sociedad,
habida cuenta de los obstculos que imponen a la democracia los poderes
econmicos y las iniquidades abiertas por el mercado. Es central, a estos efectos,
que la esfera pblica-social coloque un foco de atencin expreso sobre d Estado
y, en particular, sobre su democratizacin. De alli que revista singular impor-
tancia aquel mbito de la esfera pblica-social conformado por las entidades y
movimientos que contribuyen a rematizar sobre asuntos pblicos y que
intermedian intereses sociales, as como q1,1e interpela en forma directa al
ciudadano comn. A travs dd aporte al debate pblico que es posibilitado por
esta esfera, se ejerce una influencia indirecta sobre la "publificacin" dd Estado
y de sus producros. Mediante la institucionalidad de representacin social, se
actualiza a su vez la posibilidad de una influencia directa de la sociedad Civil
sobre el Estado. El perfeccionamiento de los mecanismos de representacin, en
esta perspectiva, aparece como una condicin de posibilidad para el desarrollo
de un Estado y de una sociedad fuertes, cuyas relaciones, si bien signadas por
la tensin permanente y el mutuo control, se establezcan en clave de goberna-
bilidad democrtica.
11. La fortaleza dd Estado es, en s misma, un rasgo que acompaa la
fortaleza de la sociedad. Aquella se expresa centralmente en autonoma y
capacidad institucional para imponer un orden normativo bsico. En definiti-
va, la autonoma del Estado llama la atencin sobre la posibilidad de que,
concebido aqul como una organizacin que reclama control sobre territorios
y personas, pueda formular y perseguir propsitos que no son un simple reflejo
de las demandas e intereses de los grupos sociales o de las clases. Para formularlo
en los trminos ms obvios: si el Estado fuera --o pudiera ser- un simple
reflejo de la sociedad, entonces sta no tendra necesidad de aqul. El Estado
agrega un plus, enrre otras razones, porque dispone de instrumentos -en el
extremo, el monopolio dd uso legtimo de la violencia- para regular los
centros de poder privado. Ese plus, por otra parte, no es estrictamente un espejo
de las demandas sociales. De hecho, a menos que ocurra una formulaci6n
A modo de slnmU: arti&ulat:iones posibles mm lo pblico, lo Joda/ y lo atatal O 303
independiente de objetivos de parte del Estado, hay poca necesidad de referirse
a l como un actor importante. El reconocimiento de una autonoma por parte
ddEstado conduce, sin embargo, a otra consideracin: slo si es posible asumir
que el poder poltico y el inters pblico no tienen ninguna necesidad de
mediacin, es tambin posible admitir que lo pblico es sin6nimo de lo
perteneciente a la esfera estatal y que la influencia sobre ella carece de sentido.
Es, precisamente, la falacia de tal consideracin la que coloca en el cenrro del
problema la necesidad del ejercicio de una funcin de crtica y control de la
sociedad sobre el Estado, habida cuenta de la existencia de un campo de tensin
y, en definitiva, de una relacin dialctica enrre ambos.
12. Para que la autonoma del Estado no suponga un extraamiento de la
sociedad es clave que ella se sustente en la represenrarividad social. Bajo el
reclama de aqulla queda, por tanto, nuevamente asentada la importancia de
sta. Sin embargo, puesto el problema desde esta perspectiva, se abre un nuevo
fundamento a la necesidad del foco en la democracia en el Estado: parlamentos
democrticos, arenas de intermediaci6n social y, en definitiva, sistemas de
representacin polirica y social en funcin de su universalizacin son cruciales
a efecros del fortalecimiento del Estado, expresado en la dialctica autonoma-
representatividad.
Contra la visin neoconservadora, que sustenta la necesidad de un Estado
fuerte en su aislamiento de la sociedad, bajo el enfoque aqu reivindicado la
fortaleza del Estado es una condicin para la ampliacin de la esfera de la auto-
organizacin social, tanto como para la recuperacin de los roles redistributivos
del Estado y, en particular, de su responsabilidad sobre la equidad social,
adems de la ms genrica relativa a la conduccin de la estrategia de desarrollo.
Apelar a la necesidad de la fortaleza dd Estado es apelar a la lucha contra
d Estado de tipo parrimonialista-corporativo. Un ncleo de esta lucha est
asociado a la transformacin de los sistemas de intermediacin y representa-
cin, bajo trminos como los ya referidos. Otro ncleo se refiere a la
"publificacin" de la administracin pblica, que constituye la otra rea de
decisin estatal sobre la cual se asienta un Estado corporativo.
13. La administracin pblica impone lmites al despliegue de la participa-
cin ciudadana y, con ella, a la posibilidad de asegurar un mejor reparto de los
recursos de la sociedad por su intermedio. Por tanto, los esfuerzos por pluralizar
y democratizar el sistema poltico quedan incompletos si no se conviene en un
foco expreso de atencin la reforma administrativa, asumida a la vez como
reforma tambin poltica. Es ms, sin ella, las posibilidades de aumentar la
institucionalidad pblica arriesgan quedar cercenadas.
Una administracin pblica reconstruida en funcin del refuerzo y la
ampliacin de la esfera pblica, posibilita la auto-organizacin social a travs de
propiciar la coproduccin de los bienes y servicios pblicos. Pero, adems,
puesto el foco en las responsabilidades sociales del Estado, la administracin
pblica no abdica sino que fortalece sus roles de regulacin sobre la economa,
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304 O R'P'""'nd. lo pb/U:o a b"auis d. lo ;ociedad
de financiamiento de los servicios sociales e, incluso, de prestacin de aquellos
servicios pblicos donde est comprometida la preservacin de valores pblicos
indelegables.
Hacer posible tales roles, reclama la propia fortaleza y eficacia de la
administracin pblica y la inversin del paradigma dominante de su relacin
con la sociedad. Bajo este marco, se revela la imporrancia de las capacidades
financieras del Estado y de la reforma fiscal que las posibiliten. Sin embargo,
siendo aquella una condicin necesaria, no es suficiente si el aparato dd Estado,
est dominado por inrereses privados, y si sus modos de organizacin y gestin
facilitan una actuaci6n as como no crean estmulos para
desarrollar su responsabilidad social.
14. La transformacin de la administracin pblica es, en primera instan-
cia, dependiente de la modificacin del modo de intervencin del Estado en la
economa. La apropiacin privarla del aparato del Estado latinoamericano y, en
definitiva, la deformidad de sus relaciones con la sociedad, expresada, entre
otros, en la preeminencia del paternalismo, dd nepotismo y dd clientdismo,
ancla sus races en la matriz Estadocntrica que se despleg en Amrica Latina
sobre todo a partir de los aos treinta. Esta matriz, que se desarrolla bajo las
condiciones creadas por la dinmica de la industrializacin para la sustitucin
de importaciones, no slo expresa una regulacin estatal de la economa, sino
que se caracteriza por d sndrome de la hiperpolitizacin y, en consecuencia,
por la difiuninacin de las fronteras entre el Estado, la estructura partidaria y
la sociedad civil. En su marco, la institucionalidad poltica tiende a fundar su
legitimidad en la aportacin de beneficios rangibles a cambio de apoyos
clientelares, al punto que el patrn de toma de decisiones segmentadas y
discrecionales y, en definitiva, el desarrollo de una administracin pblica
corporativa, resulran plenamente funcionales a la matriz Estadocntrica. Sin
embargo, la crisis fiscal de los ochenta y el proceso de globalizacin, al inducir
reformas a la institucionalidad econmica que cuestionan de forma radical el
modo de intervencin del Estado en la economa, abren una oponunidad a la
transformacin de la propia administracin pblica.
15. El aprovechamiento de esta oportunidad exige, sin embargo, la expresa
asuncin de una matriz sociocntrica, de furma tal que la disminucin de la
centralidad del Estado no se traduzca en su debilitamiento y, concomirantemence,
en el debilitamiento de la sociedad. En este sentido, el desafio es propender a
una rearticulacin de las relaciones Estado/sociedad que, junco con favorecer
la operacin del mercado, devenga en la creacin de una nueva institucionalidad
pblica. Si se tienen en cuenta tales parmetros para desarrollar la reforma
administrativa deviene cuestionable la solucin convencional para erradicar el
patrimonialismo y, en definitiva, la apropiacin privada del aparato del Estado.
En efecto, la administracin burocrtica, si bien constituye el paradigma clsico
a tales efectos, gene.ra una actuacin y, por ende, atenta
contra la eficacia de la gestin de los asuntos pblicos, sobre todo, habida cuenta
A modo de sintnis: posibles mtre /t) pblico, bJ social y lo mata/ O 305
ranto de su creciente complejidad como de la diversificacin de los actores qi'te
requieren intervenir para su cumplimiento. La atencin en este sentido :se
vuelca, cada vez ms, hacia un acotamiento del modelo burocrtico, junto con
un esfUerzo por superarlo en todos aquellos mbitos en que lo que resulta
reclamado es un nfasis en la eficiencia y en los resultados de la accin
administrativa desde el punto de vista de los ciudadanos, as como en el
desarrollo de esquemas de produccin pblico-privado. Comienzan en Am-
rica Latina a insinuarse soluciones en esta direccin bajo un nuevo modelo de
administracin pblica, que se ha convenido en denominar Administracin
Pblica Gerencial. Sin embargo, el modelo que se erige como alternativa al
burocrtico clsico, no es homogneo. En su versin dominante, vinculado a
un enfoque de mercado, no necesariamente incrementa la responsabilidad
pblica, de acuerdo con las evidencias prcticas de su aplicacin en los pases
industrializados. Incluso puede reforzar la corporativizacin del aparato del
Estado y mermar an ms su eficiencia.
De manera pues que, estando en principio dadas las condiciones extra-
administrativas para la transformacin de la administracin pblica, y recono-
cidos los lmites de los primeros esfuerzos de la reforma del Estado en este
campo, el siglo XXI se inaugura con un desafo doble. De una parre, aprovechar
la oportunidad que las reformas econmicas han abierto para el paso de una
matriz Escadocntrica a una sociocntrica., donde la actuacin dd Estado est
signada tanto por una mayor autonoma como por una mayor eficacia. De otra
parre, aprovechar la oportunidad que ofrecen los nuevos desarrollos sobre la
administracin pblica que se gestan en los aos ochenta y noventa, para pasar
de un modelo burocrrico a uno posburocrtico, donde el enfoque sea pblico
y no de mercado.
16. En primera instancia, un proceso de reforma administrativa orientado
a la "publificacin" de la administracin pblica no puede estar guiado por una
lgica burocrtica, ni por una lgica de mercado. Sin embargo, el modelo
burocrtico, aunque debidamente acotado, requiere ser reforzado. Por ejem-
plo, existe cierto consenso en que la profesionalizacin del servicio pblico
orientado bajo sus trminos es uno de los requisitos bsicos para incrementar
la autonoma de la administracin pblica y, en particular, para minimizar los
tiesgos de apropiacin del aparato del Estado por intereses privados externos,
y/o internos a l. Tambin el modo burocrtico de organizacin es requerido
respecto de cierras reas de actividad del Estado, en particular las vinculadas a
obligaciones. Pero respecto de la prestacin de servicios pblicos, lo que cabe
es trascender ese modelo. Algunas de las premisas alternativas a l han sido
esbozadas por la teora y tienen un anclaje emprico i_ncipiente. En particular,
resalran tres que se refieren a los modos de organizacin de las agencias y a su
articulacin con los centros polticos. Primero, la dotacin de una mayor
autOnoma, expresada a nivel interagencial e intergubernamental--d.escencra-
lizacin funcional y territorial- y agencia! --discrecionalidad-, pero con
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306 D Repnuando lo pblico a travs tk la sociedad
base en enfoques contingentes tanto como fundadas democrticamente. Se-
gundo, la aceptacin de que la competencia y la contractualidad -principios
clave del paradigma posburocrtico-- pueden contribuir a luchar contra la
provisi6"n monoplica de los servicios pblicos y contra un sistema de respon-
sabilidad unilateral y "autoritativo". Sin embargo, suponen dos condiciones: la
pluralizacin de la oferta pblica y la formulacin de criterios pblicos para la
definicin y divulgacin de los contratos. En cualquier caso, es preciso adems
reconocer que la competencia admite lmites cuando est implicada la necesi-
dad de conformar redes de trabajo, cuestin cada vez ms requerida tanto al.
interior del aparato pblico-estatal, como entre ste y actores privados. Por
ende, un desafo que se perfila consiste en desarrollar un modelo institucional
de gestin pblica que incorpore la competencia entre las agencias pblicas
cuando no se requiera la cooperacin entre'dlas, as como que ofrezca estmulos
al desarrollo de la coproduccin, de forma de propender a la ampliacin de la
instirucionalidad pblica. Todos estos dementes, junco con la expresa recon-
ceptualizacin de la informacin administrativa, pueden actuar como" sensores"
de la administracin pblica respecto de las demandas y necesidades sociales.
17. Por tanto, la primera cuestin que resulta reclamada de la reforma
administrativa es un foco de atencin expresamente colocado tanto en el
cambio de las reglas de juego" del modelo burocrtico como en la modifica-
cin de los "jugadores" que intervienen en la produccin de bienes pblicos. En
este ltimo sentido es clave el aprovechamiento de las oportunidades que
ofrecen todas aquellas prcticas sociales que involucran la produccin de bienes
pblicos desde la sociedad. Esto coloca nuevamente la atencin en aquel tejido
asociacional cuyas prcticas se fundan en la solidaridad y que se traducen en la
constitucin de mbitos pblicos voluntarios de interrelacin social, capaces de
auto-organizarse para la satisfacci6n de necesidades colectivas. Pero asumir la
importancia de esta esfera obliga a delimitar las condiciones para su desarrollo,
teniendo en consideracin los factores que constrien o facilitan la auto-
organizaci6n social.
18. A tal efecto, es preciso deslindar entre la institucionalidad de solidari-
dad, que se basa en la cooperacin voluntaria y en el compromiso sostenido, y
aquella constituida por entes privados de servicio pblico. En la primera,
habida cuenta de que su fortaleza radica en la horizontalidad de las relaciones
sociales y en que su principal recurso es la solidaridad, preservar esta
institucionalidad en tanto espacio complementario de produccin de bienes
pblicos supone preservar su autonoma, lo cual exige la inversin del paradigma
dominante de relaciones funcionales Estado-sociedad, para pasar a uno donde
aqul slo interviene eventualmente para apoyar esa instirucionalidad. Otra es
la situacin que, en cambio, surge respecto de los entes privados de servicio
pblico, cuya accin no es autosustentada y que crecientemente se abren a la
asociacin con instancias gubernamentales para la provisin de financiamien-
to. Aqu, los desafos centrales consisten en desplegar los principios de la
A 11UJdo tk sintuis: artkuladtmt!$ posibieJ entre lo pblico, lo soda/ y ltJ estatal O 307
adaptabilidad y de la solidaridad en la orientacin de los servicios pblicos que
no requieren criterios universalistas de atencin, junto con la preservacin de
la responsabilidad por el uso de recursos pblicos y de la autonoma de accin
reclamada por las organizaciones sociales. La contractualizacin de sus relacio-
nes con el Estado y la publicidad de tales contratos que, entre otras, viabilice el
control social, constituyen factores a considerar a tales efectos. En cualquier
caso, no puede ser descartada la pluralizacin de los agentes pblico-sociales a
favor de los beneficiarios, cuando no se requiere de un criterio universalista de
prestacin.
19. El ncleo de la "publificacin" de la administracin pblica consiste en
d disefio de mecanismos que la tornen socialmente responsable. En tal sentido,
revela su importancia fundamental la cuestin de la accountability. Bajo su
marco, la representacin y la participacin social encuentran otro eje de
fundamentacin posible. En efecto, la primaca de la poltica en la conduccin
de los asuntos pblicos y la recuperacin del papel de la sociedad en su
ddinicin y gestin, imponen la necesidad de recuperar el trangulo de poder
concernido al respecto: los representantes electos, la administracin pblica y
los propios ciudadanos. La reforma administrativa debera poder fortalecer a la
segunda e, indirectamente, a los primeros, apuntando a su democratizacin y
estimulando su orientacin de servicio a la ciudadana. La participacin
ciudadana, por su parte, debiera proporcionar una "voz" directa a los ltimos.
La accountability vertical y horizontal y como rdacin recproca, se realiza
bajo tales trminos implicada, sobre toda, en los procesos de decisin,
traducindose en la legitimacin de la discrecin. Su otra dimensin, la de" dar
razones", impone demandas adicionales particularmente al acceso ala informa-
cin estratgica, de forma de hacer posible el escrutinio y d cuestionamienro
poltico y ciudadano. Uno de los principales desafos en estos sentidos consiste
en que estos mecanismos para incrementar la responsabilidad social no slo se
apliquen a la administracin pblica que se mantiene en la esfera estatal, sino
a aquella que se extiende hacia la propia sociedad, tanto mercantil como no
mercantil.
20. De cualquier manera, el marco reclamado es ms de carcter institucio-
nal que organizacional. Y, sobre todo, es poltico. Apunta, en este sentido, a un
modelo de gobernabilidad democrtica que tiene como ejes un tipo de
autoridad basado en mecanismos pluralistas ypanicipativos, y que se asienta en
la coproduccin de los bienes pblicos, preservando la responsabilidad social
en su ejercicio. Supone, en definitiva, la "publificacin" de la administracin
pblica, pero esencialmente del propio Estado, como sistema de relaciones que
implican al poder poltico para actuar sobre la sociedad. Demanda, sin
embargo, a tal efecto, tanto que la esfera de lo pblico se resite en la propia
sociedad como que ella se reconozca como una esfera tambin sujeta a su
democratizacin. Requiere, por fin, que se acepte que hay identidades e incluso
luchas en torno a ellas as como en torno a intereses, que no se zanjan en el
'il
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308 O R'!"""nd. ,pblico a 11'avis de u0cied4d
Estado; pero que hay otras que implican la conduccin misma de la estrategia
de desarrollo y la lucha contra los monopolios de poder privado, donde d
Estado es d que centralmente resulta interpelado. Slo que no cualquier
Estado, sino uno democrtico que opere en pos del fortalecimiento de la
sociedad. A todos estos efectos es que "lo pblico, se erige en una nocin
central.
Si se repiensa lo pblico, recuperndolo como asunto de la sociedad y
abarcando, entre ocras, dimensiones como las aqu sugeridas, es probable que
pueda ser fortalecido lo que es --o debe ser-comn a todos. En su trayectoria,
y esto es fundamental, lo privado, y en especial la soberana personal, tambin
podran ampliar sus espacios de realizacin.
fl.ACSO - Biblioteca
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Los aos noventa apuntan a la dif
Diversos estudios ya muestran
poder" a travs de los procesos de priv
como intentos del Estado de fortalecer la sociedad civil,
pueden devenir en el incremento del poder slo de la
"sociedad mercantil" y en el debilitamiento de la "sociedad
civil".
Un foco de atencin clave de la rearticulacin de las
relaciones Estado/sociedad es la "ruptura de los
monopolios del poder".
El mero argumento de perfeccionar la democracia, en pos
del desarrollo de una "democracia participativa" vaciada
de contenidos precisos, puede servir para legitimar
soluciones que producen an mayores distorsiones al
proceso poltico democrtico, al favorecer las asimetras
en la representacin.
La fortaleza del Estado es, en s misma, un rasgo que
acompaa la fortaleza de la sociedad.
En este campo, el siglo XXTse inaugura con un desafo
doble. De una parte, aprovechar la oportunidad que las
reformas econmicas han abierto para el paso de una
matriz Estadocntrica a una sociocntrica, donde la
actuacin del Estado est signada tanto por una mayor
autonoma como por una mayor eficacia. De otra parte,
aprovechar la oportunidad que ofrecen los nuevos
desarrollos sobre la administracin pblica que se gestan
en los aos ochenta y noventa, para pasar de un modelo
burocrtico a uno posburocrtico, donde el enfoque sea
pblico y no de mercado.
De cualquier manera, el marco reclamado es ms de
carcter institucional que organizacional. Y, sobre todo, es
poltico.
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Nuevas formas d gestin pblica
y representacin social
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