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I. Introducción
1
a la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, para considerar
seguidamente los aspectos salientes de la reforma constitucional de 1994 en ese
tema. Finalmente ensayaremos algunas conclusiones como aporte de la experiencia
argentina.
1
Los términos de la ecuación clásica formulada por Alexis de Tockeville: “libertad e igualdad” en.
“Democracy in America” y “The old Regime and the revolution”, han dada paso a la dicotomía: “libertad -
autoridad”.
2
Juan Bautista Alberdi es uno de los padres de la Constitución Nacional. La expresión que acuñó la fórmula
mixta es “unidad federativa” o “federación en la unidad”, según de la palabra XIII del Dogma.
Nótese que las Constituciones de 1819 y 1826 fueron ambas de carácter unitario.
2
En aquella etapa fundacional del país se pretendió conciliar dos políticas. La
primera, la de Buenos Aires mediante el resguardo de los fuertes intereses
económicos que le brindaban su posición geográfica y su puerto como llave de la
economía del país; y, la segunda: la afirmación por las provincias de sus
individualismos locales.
Pero esa realidad se transformó rápidamente en los años siguientes por la gran
movilidad de la sociedad argentina en todos sus campos. Así, los particularismos
provincianos cedieron frente a los cambios introducidos por la inmigración europea
primero y más tarde por las migraciones internas. A su vez, la creación de polos de
desarrollo en el interior del país, como contrapunto a la fuerza centrípeta de Buenos
Aires, precipitó un proceso, que reinstaló la fórmula mixta que entrevió Alberdi y
que en su sentido profundo comporta una solución compromiso entre los intereses
del Estado federal y el propio de los estados provinciales. 3
3
Alberto Rodríguez Galán, “Poder político, centralización y descentralización”. Instituto de Derecho Público
y Ciencia Política. Academia Nacional de Ciencias de Buenos Aires, 1982, pág. 25.
4
La forma federal de estado es considerada un contenido “pétreo”. Para un estudio profundo del tema y su
debate ver: Jorge R. Vanossi, “Teoría Constitucional “, Ed. Depalma, 2000, págs. 200 y ss.
5
Alberto R. Dalla Vía “Manual de Derecho Constitucional”, Ed. Lexis Nexos, Buenos Aires, 2004, pág. 652
y ss. El autor recuerda que existió un debate acerca de la preeminencia histórica de las Provincias argentinas.
En ese sentido el profesor Bidart Campos sostiene que las trece provincias “históricas” que se reunieron en
Santa Fe después de la batalla de Caseros y del Acuerdo de San Nicolás de los Arroyos, que dieron origen al
proceso de organización nacional son las que sancionaron la Constitución Nacional. Las restantes diez
provincias surgen del mecanismo previsto en el art. 13 del texto constitucional, el que permite la formación de
nuevas provincias con aprobación del Congreso.
3
En su condición de entidades preexistentes a la Nación, dotadas de autonomía
política y autarquía económica, las provincias argentinas6 conservan todos los
atributos originarios que no delegaron en el Estado Nacional, correspondiendo en
caso de duda, ofrecer la solución más acorde con los intereses provinciales,
atendiendo a los grandes objetivos que determinaron la unión nacional: el respeto a
la libertad y a la dignidad del hombre. 7
6
Las provincias “fundadoras”, y las creadas con posterioridad conforme el mecanismo constitucional. Según
el Art. 75, inc.15, corresponde al Congreso de la Nación: “Arreglar definitivamente los límites del territorio
de la Nación, fijar los de las provincias, crear otras nuevas, y determinar por una legislación especial la
organización, administración y gobierno que deben tener los territorios Nacionales, que queden fuera de los
límites que se asignen a las provincias.”
7
Gregorio Badeni, “Derecho Constitucional” Ed. Lexis Nexis, Buenos Aires, 2005, pág. 431 y ss.
8
Art. 117 de la Constitución Nacional.
9
Causa in re “Sojo” Fallos: 32:120, que inaugura el control de constitucionalidad en nuestro medio, bien que
referido a un caso de habeas corpus.
Para un estudio orgánico del tema ver la obra de Alberto Bianchi “Competencia Originaria de la Corte
Suprema de Justicia del la Nación”. Abeledo Perrot, Buenos Aires, 1989.
Corresponden a la competencia originaria de la Corte ratione personae los casos en que son
demandados una Provincia y el Estado Nacional -y ambos sean parte en el litigio, no sólo en sentido
nominal sino también sustancial, o sea que tengan un interés directo en el pleito-, dado que esa es la
única forma de conciliar lo preceptuado por el art. 117 de la Constitución Nacional respecto de las
provincias, con la prerrogativa jurisdiccional que le asiste a la Nación -o a una entidad nacional- al
fuero federal, sobre la base de lo dispuesto en el art. 116 de la Ley Fundamental (Fallos: 328:1019 y sus
citas).
10
A excepción de la facultades de legislación común del artículo 75, inc. 12.
Las provincias dictan su propios códigos tributarios, leyes de procedimiento administrativo y ambientales, y
en general las referentes al ejercicio del poder de policía local, entre otos asuntos.
11
Jorge R. Vanossi, “Situación actual del federalismo”, Ed. Depalma. Buenos Aires, 1964, capítulo V
“Federalismo y Poder Judicial”
4
implica que cualquier juez -nacional o provincial- puede declarar la
inconstitucionalidad de una ley, por contraria a la Constitución. En efecto, “por
expreso mandato de la Ley Fundamental, todos los jueces integrantes del Poder
Judicial -nacional y provincial- pueden y deben efectuar el control de
constitucionalidad de las normas y actos y ese “poder-deber” de aplicar con
preeminencia la Constitución y las leyes de la Nación constituye no sólo el fin
supremo y fundamental de la actividad jurisdiccional sino, más aún, un elemento
integrante del contenido mismo de esa función estatal (provincial o nacional)”.12
12
Fallos: 311:2478, voto del juez Augusto César Belluscio, considerando 6̊ .
13
Fuente de la Constitución histórica de 1853/60.
14
Una de las funciones del Poder Judicial e mantener “activa” la división de poderes.
5
La cuestión de fondo consiste es profundizar la representación de los
intereses de las provincias en el proceso político nacional, de allí la importancia del
Senado como “caja de resonancia” y expresión de la soberanías estaduales, cámara
en la que, desde su origen, el menor de los estados miembros tiene la misma
representación que la de los estados más importantes. Por ende, el aumento del
ejercicio de funciones de carácter legislativo por parte del Poder Ejecutivo
disminuye la necesaria participación de los representantes de las provincias en el
proceso político, extremo que permite sostener que la división de poderes es también
una garantía del federalismo. 15
Es decir, ante la realidad actual del mundo globalizado no parece que el grado
de centralización o descentralización esté necesariamente referido a la adopción de
una determinada forma de Estado: unitario o federal, sino a los mecanismos con que
el estado asume la responsabilidad de dar respuesta a las demandas que se le
presenten y a los servicios que se le requieran, con criterios de eficiencia.16
15
Juan Vicente Sola, Derecho Constitucional, Ed. Lexis Nexis, Buenos Aires, 2006, Pág. 837 y ss.
16
En otras palabras, no siempre se compadecen en las sociedades políticas actuales, el grado de
descentralización o centralización en que se encuentran divididas las atribuciones entre sus autoridades
centrales y locales, con la forma de estado: federal o unitario que se hubiera adoptado.
6
En la tarea de vincular ambos conceptos, se ha sostenido con agudeza que el
federalismo se identifica con la descentralización en la medida que ésta suponga
reconocer derecho a la decisión antes que delegar poder de decisión. 17
Y el artículo 5°, por su parte, ordena que “Cada provincia dictará para sí una
Constitución bajo el sistema representativo republicano, de acuerdo con los
principios, declaraciones y garantías de la Constitución Nacional; y que asegure su
17
Pablo María Garat en Cuaderno de Federalismo, Instituto de Federalismo, XVII, Córdoba, 2004, pág.73.
18
Alberto Rodríguez Galán, ob. cit, pág. 21
19
Pedro José Frías “Derecho Público Provincial”, pág. 42.
20
Las bases republicanas, representativas y federales se consideran contenidos “pétreos”, según se ha
indicado.
7
administración de justicia, su régimen municipal, y la educación primaria. Bajo de
estas condiciones, el Gobierno federal, garante a cada provincia el goce y ejercicio
de sus instituciones. ”
8
el que necesariamente se encuentran engarzadas y del cual participan todas las
provincias21.
Por tal razón, la Corte ha observado la necesidad que esta delicada relación
entre la Nación y los estados locales -aquel “diálogo” al que nos referíamos al
comienzo- se desenvuelva armónicamente, cuidándose una de no entorpecer la
acción exclusiva de la otra y viceversa.
21
Fallos: 304:1186; 305:1847 -dictamen del Procurador, Dr. Mario J. López- y 312:1437.
22
Las provincias conservan por el Pactum foederis competencias diversas que no han sido delegadas en el
gobierno federal” (artículos 121 y siguientes de la Constitución Nacional).
23
En un precedente de 1869 la Corte Suprema reconoció que “es un hecho y también un principio
constitucional, que la policía de las provincias está a cargo de sus gobiernos locales, entendiéndose incluido
en los poderes que se han reservado; el de proveer lo concerniente a la seguridad, salubridad y moralidad de
sus vecinos; y que por consiguiente, pueden lícitamente dictar leyes y reglamentos con estos fines, no
habiéndose garantido por el artículo catorce de la Constitución Nacional a los habitantes de la República el
derecho absoluto de ejercer su industria o profesión, sino con sujeción a las leyes que reglamentan su
ejercicio” (Fallos: 7:150).
24
El Art. 126 dispone. “Las provincias no ejercen el poder delegado a la Nación. No pueden celebrar tratados
parciales de carácter político; ni expedir leyes sobre comercio, o navegación interior o exterior; ni establecer
aduanas provinciales; ni acuñar moneda; ni establecer bancos con facultad de emitir billetes, sin autorización
del Congreso Federal; ni dictar los Códigos Civil, Comercial, Penal y de Minería, después que el Congreso
los haya sancionado; ni dictar especialmente leyes sobre ciudadanía y naturalización, bancarrotas,
falsificación de moneda o documentos del Estado; ni establecer derechos de tonelaje; ni armar buques de
guerra o levantar ejércitos, salvo el caso de invasión exterior o de un peligro tan inminente que no admita
dilación dando luego cuenta al Gobierno federal; ni nombrar o recibir agentes extranjeros.”
9
al Congreso el dictado de la legislación federal y de la legislación común, los
denominados códigos de fondo para ser aplicados en todo el territorio del país. 25
25
Julio H.G. Olivera, “El modelo constitucional de integración económica”. Anticipo de “Anales”- Año
XXXIII, 2° época - Número 26, 1988. El marco jurídico uniforme resulta en del art. 75, inciso 12 de la
Constitución argentina,, que encomienda al Congreso del Nación “Dictar los códigos Civil, Comercial,
Penal, de Minería, y del Trabajo y Seguridad Social, en cuerpos unificados o separados, sin que tales códigos
alteren las jurisdicciones locales, correspondiendo su aplicación a los tribunales federales o provinciales,
según que las cosas o las personas cayeren bajo sus respectivas jurisdicciones...”
Desde la perspectiva del análisis económico del derecho, las necesidades reales y fines legítimos, motivan la
integración normativa, que obedece en definitiva a un modelo de integración económica en función del
programa de desarrollo de la Ley Fundamental. En tal sentido se ha sostenido que, a diferencia de los EE.UU.,
“Conforme a la disposiciones constitucionales, el régimen legal de las actividades económicas es idéntico en
todo el territorio de la República”
26
La doctrina tradicional de la Suprema Corte de EE.UU. elaborada con relación a la cláusula comercial
evidencia un fuerte compromiso con el principio de que es el Congreso el que debe establecer el equilibrio
entre la libertad de comercio y el poder de policía de los estados locales. Más allá de las diferencias entre los
sistemas federales de aquel país y la República Argentina, cierto es que la Corte Suprema de Justicia de la
Nación adoptó el criterio orgánico de comercio e interpretó la "cláusula comercial" con una extensión similar
a la inteligencia dada por el supremo tribunal de los Estados Unidos.
27
Artículo 75, inciso 13 de la Constitución argentina, según el cual: "Corresponde al Congreso de la Nación
[...] 13.- Reglar el comercio con las naciones extranjeras, y de las provincias entre sí." -Cuando se interpreta
el alcance de las atribuciones provinciales en el ámbito abarcado por la llamada “cláusula comercial”, debe
acudirse a dicha noción amplia de la actividad económica desplegada en el territorio nacional, que fue la base
no sólo de la exclusividad de los poderes del Congreso en la regulación del comercio interprovincial, sino
también de los que le competen en forma exclusiva en el dictado de la legislación común a ser aplicada dentro
de los territorios provinciales, por las autoridades locales (Fallos: 324:3056).
10
regulatorio dictado en su consecuencia28. Esta pauta resulta, por otro lado,
compatible con la facultad del Congreso legislar “para el cumplimiento de los fines
específicos de los establecimientos de utilidad nacional”, aunque respetando el
poder de policía e imposición local en tanto no interfieran en el cumplimiento de
aquellos fines29.
28
Ver las leyes nacionales 14.772, 15.336 y 24.065. En efecto, en conocidos precedentes del Tribunal se dejó
bien establecido que la prestación del servicio -telefónico o eléctrico- está incluida en la expresión “comercio”
como así también en los supuestos de sus incisos 13 y 16 [actual]; todo ello por lo demás concorde con los
propósitos del Preámbulo de “Promover el bienestar general” . Ver Fallos: 304:1186 y 305:1847
29
v. Artículo 75, inciso 30, de la Constitución Nacional, y Fallos: 327: 2369.
30
González, J.V., "Manual de Derecho Constitucional". Ed. Estrada.
11
en los criterios de distribución de los recursos de coparticipación y en el desarrollo
armónico del país para la igualdad de oportunidades.
El profesor Pedro José Frías sostiene que la reforma “ha pasado en limpio” el
proceso federal ya cumplido, a través de los dictámenes del Consejo para la
31
Al respecto ver reciente artículo de Pietro S. Nivela, “Rediscovering Federalism”, en Governance Studies
N° 8, julio de 2007. Argumenta acerca de que el federalismo puede ofrecer al gobierno una interesante
división del trabajo” y sostiene que: “To restore some semblance of socalled “subsidiarity” -that is, a more
suitable delineation of competences among levels of government- the essay takes up basic principles that
ought to guide that quest. Whatever else it is supposed to do, a federal system of government should offer
policy-makers a division of labor. Perhaps the first to fully appreciate that benefit was Alexis de Tocqueville.
He admired the federated regime of the United States because, among other virtues, it enabled its central
government to focus on primary public obligations (“a small number of objects,” he stressed, “sufficiently
prominent to attract its attention”), leaving what he called society’s countless.”
32
Pedro José Frías, “El Federalismo en la Reforma Constitucional”, La Ley, Tomo 1994 D. Sec. Doctrina,
pág. 1123 y ss. El principio de subsidiariedad, que está -por el Tratado de Maastricht- en el corazón de la
Unión Europea. El Congreso Internacional de Derecho Comparado reunido en Atenas en agosto de 1994 lo ha
reconocido como principio constitucional.
33
Cuaderno de Federalismo, Instituto de Federalismo, XVII, Córdoba, 2004, Pág. 73 y 109.
12
Consolidación de la Democracia, de los pactos federales, de la jurisprudencia y la
doctrina. Todo ello gravita en ciclo constituyente provincial que alcanzó concreción
en la década de los 80´, después del retorno del país al estado de derecho en 1983,
y que vino a constituir una experiencia novel y rica en el desarrollo del derecho
público provincial, que como rama del derecho publico es materia de estudio en
diversas universidades del país.
El ciclo de reforma de las constituciones provinciales fue una sólida
plataforma en pos del fortalecimiento del federalismo y la base teórica y normativa
del proceso constituyente nacional en esta materia, al que precedió. Proceso éste que
en concerniente a la cuestión federal no se originó en acuerdos políticos, sino en la
conveniencia de receptar institutos y experiencias locales, así como de afianzar las
relaciones de coordinación financiera y proyectarlos a nivel nacional34.
Una síntesis de las principales reformas introducidas en 1994 -resume el Dr.
Frías- sería la siguiente: 35
34
Así, la incorporación de aspectos del constitucionalismo social, la inclusión de instituciones de la
democracia semidirecta y de institutos como el ombusman o Defensor del Pueblo y los consejos de la
magistratura y los jurados de enjuiciamiento tuvieron recepción en las constituciones provinciales antes que
en la nacional.
35
Pedro José Frías. “La provincia argentina”, en Introducción al Derecho Público Provincial, Buenos Aires,
Ed. Depalma, 1980; y en Derecho Público Provincial, Buenos Aires, Ed. Depalma, 1980 y en su obra “El
proceso federal”.
13
v) La autonomía del régimen municipal, a reglar por cada provincia.
2. 1 El federalismo de concertación:
Es una característica actual del proceso federal. El Dr. Frías señala que este
modelo implica reconocer que el federalismo no es ya estático, puramente
normativo, sino contractual: se acuerda entre la Nación y las provincias, o las
provincias entre sí, que se avanza en la concreción de políticas intercomunales y en
la línea de gestión marcadamente intergubernamental36.
36
Pedro J. Frías, el representante más destacado en nuestro país en el tema, ob.cit
37
Rolando García, “Sistemas complejos”, concepto, método y fundamentación epistemológica de la
investigación interdisciplinaria”. Editorial Gedisa, España, 2006, pág. 127 y ss. Concebido el sistema como
una totalidad organizada, el autor señala que la interacción dialéctica entre el todo y las partes, formulada de
manera vaga ya en el siglo XIX, encuentra hoy una definición clara y precisa en la teoría de sistemas
complejos; categoría que se puede trasladar a la teoría constitucional.
14
La Corte Suprema como intérprete final de la Constitución, al analizar un
38
pacto de esa naturaleza ha afirmado que “comporta por sus alcances y contenido
la manifestación positiva del llamado federalismo de concertación tendiente a
-según se expresa- establecer mediante la participación concurrente del Estado
Nacional y las provincias un programa, destinado como en el caso, a adoptar una
política uniforme que armonice y posibilite ‘la finalidad común de crecimiento de la
economía nacional y de reactivación de las economías regionales’. Tal aspiración
recogería la vocación de la Constitución Nacional creadora -según lo expresó esta
Corte en Fallos: 178:9 de “una unidad no por supresión de las provincias...sino por
conciliación de la extrema diversidad de situación, riqueza, población y destino de
los catorce estados y la creación de un órgano para esa conciliación, para la
protección y estímulo de los intereses locales, cuyo conjunto se confunde con la
Nación misma”. Se trataba, recordaba la sentencia, de consagrar el principio de
“hacer un solo país para un solo pueblo.’
38
El Pacto Federal para el Empleo, la Producción y el Crecimiento, del año 1993, por este instrumento, tanto
el Estado Nacional como las provincias se comprometen entre sí a adoptar una serie de medidas en materia
tributaria y de compensación por la pérdida de la recaudación provincial. Así por ejemplo, la reducción
gradual y progresiva de las alícuotas de tributos relativos a diversas actividades provinciales.
39
Fallos: 322: 1781.
15
40
La eficacia práctica de este modelo de federalismo, basado en acuerdos se
ha afianzado en la Argentina bajo modalidades diversas 41y ha permitido superar la
idea de que las relaciones y convergencias entre distintos niveles administrativos
pueden alentar la intervención del gobierno central.
Como era previsible, observa Frías, la distribución de los recursos fiscales dio
origen a tensiones que se intentaron superar con la fórmula del artículo 75, inciso 2°
que constitucionaliza la ley- convenio, la solidaridad federal, y por tanto la igualdad
de oportunidades, la iniciativa del Senado y la creación de un organismo fiscal
federal. 43
40
Colaboración y coordinación, por oposición al “federalismo de confrontación”
41
Horacio Daniel Rosatti sostiene que el segundo párrafo del art. 41 consagra, en el marco del federalismo de
concertación, una estrategia de protección que implica asignar a la Nación la determinación de los
presupuestos mínimos, previéndose la complementación provincial, de acuerdo a específicas circunstancias
locales. v. “La reforma de la Constitución”. Ed. Rubinzal – Culzoni, Santa Fe, 1994, pág. 84 .
42
Así la ley 23.548 del año 1988, que mejoró sustancialmente la coparticipación primaria a favor del conjunto
de las provincias, en valores cercanos al 50%, pero se hace necesaria su adecuación a la situación fiscal
actual.
43
El artículo 75, inciso 2° de la Constitución faculta al Congreso a: “Imponer contribuciones indirectas
como facultad concurrente con las provincias. Imponer contribuciones directas, por tiempo
determinado, proporcionalmente iguales en todo el territorio de la Nación, siempre que la defensa,
seguridad común y bien general del Estado lo exijan. Las contribuciones previstas en este inciso, con
excepción de la parte o el total de las que tengan asignación específica, son coparticipables.’
‘Una ley convenio, sobre la base de acuerdos entre la Nación y las provincias, instituirá regímenes de
coparticipación de estas contribuciones, garantizando la automaticidad en la remisión de los fondos.
La distribución entre la Nación, las provincias y la ciudad de Buenos Aires y entre éstas, se efectuará en
relación directa a las competencias, servicios y funciones de cada una de ellas contemplando criterios
objetivos de reparto; será equitativa, solidaria y dará prioridad al logro de un grado equivalente de
desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional.”
‘La ley convenio tendrá como Cámara de origen el Senado y deberá ser sancionada con la mayoría
absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara, no podrá ser modificada unilateralmente, ni
reglamentada y será aprobada por las provincias.‘
No habrá transferencia de competencias, servicios o funciones sin la respectiva reasignación de
recursos, aprobada por ley del Congreso cuando correspondiere y por la provincia interesada o la
ciudad de Buenos Aires en su caso.’
16
De acuerdo al nuevo artículo 75, inciso 2° de la Cosntitución, los criterios
distributivos deben ser objetivos y guardar relación con las competencias, funciones
y servicios de cada jurisdicción. A su vez la equidad como pauta de reparto
interprovincial debe ser entendida como proporcionalidad al poder contributivo de
cada provincia, pues se trata de equidad entre jurisdicciones.44
17
Federal de Impuestos”, celebrado entre el Estado Nacional, los Estados Provinciales
y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, el 27 de febrero de 2002. Por medio de este
47
Acuerdo -surgido en el marco de la severa crisis que atravesó la Argentina en los
años 2001/2002, signada por el agravamiento de las condiciones fiscales y
económicas a nivel nacional-48 las partes se comprometieron a sancionar un régimen
integral de coparticipación federal de impuestos antes del 31 de diciembre de 2002
que incorporara diversos componentes. 49
47
Celebrado entre el señor Presidente de la Nación Argentina, los señores Gobernadores de las Provincias de
Buenos Aires, Catamarca, Córdoba, Corrientes, Chaco, Chubut, Entre Ríos, Formosa, Jujuy, La Pampa, La
Rioja, Mendoza, Misiones, Neuquén, Río Negro, Salta, San Juan, San Luis, Santa Cruz, Santa Fe, Santiago
del Estero, Tucumán, Tierra Del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur, y el señor Jefe de Gobierno de la
ciudad de Buenos Aires.
48
También en ese contexto se lanzó un programa de conversión de la deuda pública provincial, por el que las
partes acordaron que cada una de las jurisdicciones podría encomendar al Estado Nacional la renegociación
de las deudas públicas provinciales de modo que se conviertan en títulos nacionales, bajo las condiciones allí
establecidas48. El objeto de este esquema de conversión o canje de deuda consistió en fue la disminución del
costo financiero (tasas de interés y comisiones) que las Provincias debían afrontar, como así también la
extensión de los plazos de vencimiento de los servicios de dicha deuda.
49
A saber: a) La creación de un Organismo Fiscal Federal, conforme a lo previsto en el inciso 2 del artículo
75 de la Constitución Nacional; b) La constitución de un Fondo Anticíclico Federal financiado con los
recursos coparticipables, a los fines de atemperar los efectos de los ciclos económicos en la Recaudación; c)
Un régimen obligatorio de transparencia de la información fiscal de todos los niveles de gobierno; d)
Mecanismos de coordinación del crédito público y del endeudamiento de los gobiernos provincial y de la
Ciudad Autónoma de Buenos Aires; e) Evaluación de una descentralización de funciones y servicios desde el
ámbito nacional al provincial; f) La implementación de la armonización y financiamiento de los regímenes
previsionales provinciales; g) La definición de pautas que permitan alcanzar una simplificación y
armonización del sistema impositivo de todos los niveles de gobierno; h) La coordinación y colaboración
recíproca de los organismos de recaudación nacionales, provinciales, de la Ciudad Autónoma de Buenos
Aires y de los municipios; i) Establecer indicadores de distribución sobre la recaudación incremental, en base
a competencias y funciones, que aumenten la correspondencia y eficiencia fiscal; j) La descentralización de la
recaudación y la administración de tributos nacionales a las Provincias que así lo soliciten, y sea aceptado por
la Nación.
50
Antonio María Hernández, “Federalismo, Autonomía municipal y la ciudad de Buenos Aires en la reforma
constitucional de 1994, Ed. Depalma Buenos Aires, pág. 57.
18
de la nueva ley de coparticipación federal, que aun hoy es un debate pendiente y
necesario para el equilibrio fiscal de las provincias 51.
Dalla Via recuerda que distintos antecedentes del derecho público provincial
se han pronunciado en ese sentido, como el denominado “Pacto de Reafirmación
Federal”, entre cuyos objetivos se enuncia el reconocimiento del derecho de las
provincias a realizar gestiones y acuerdos en el orden internacional para satisfacción
de sus intereses locales, sin lesionar las atribuciones que en materia de política
exterior le corresponden al Estado Nacional (artículos 27, 75, inciso 22 y 99, inciso
11 de la Constitución Nacional). 52
2. 4. La creación de regiones:
51
Alberto Dalla Via con un enfoque crítico del tema, considera que no había necesidad de incluir el sistema
de coparticipación en la Constitución, sí en cambio hubiera sido conveniente abrir el debate sobre la
atribución de fuentes impositivas originarias entre Nación y Provincias. (ob. cit , pág. 450 y ss.).
52
Alberto R. Dalla Via “La reestructuración de la deuda externa” en Debates de Actualidad, Asociación de
Derecho Constitucional. Año XIX, n° 193, Abril/agosto de 2004.
19
provincias crear regiones para el desarrollo económico y social y establecer órganos
con facultades para el cumplimiento de sus fines.53.
Por su parte, sostiene Bidart Campos que la regionalización que acuerden las
provincias para el desarrollo económico y social en ejercicio de sus competencias
deberá coordinarse, y -mejor aun- concertarse, para que el proceso guarde armonía y
coherencia con las políticas federales diferenciadas que debe formular el Congreso
conforme al artículo 75, inciso 19 de la Constitución Nacional, por lo que en este
campo también gravita el modelo de federalismo de concertación.55
Pero el dilema que subyace a este proceso es la diferencia entre las regiones,
no solo con respecto a su historia y tradición, sino a la importancia de su economía,
la integración de la población, entre otros aspectos. Estos caracteres distintivos
pueden generar desigualdades importantes entre ellas, extremo que revela el desafío
que la manda constitucional del referido artículo 75, inc. 19, asigna al Congreso en
53
Los órganos que en el futuro las provincias tienen libertad de organizar, asociarán por una parte a los
Gobernadores, por otra a los Ministros y contarán con una Secretaría Técnica. Se interpondrá un Comité
Ejecutivo. Al modo de los parlamentos de la Patagonia y del NOA, este órgano podrá integrarse con
representación proporcional de los bloques de sus Legislaturas. Recuerda Frías que la posibilidad de un
senador regional, con voz pero sin voto, elegido por el electorado de la región, no fue considerada por la
Convención Constituyente de 1994.
54
Antonio María Hernández, ob. Cit, pág. 98 y ss.
55
Germán José Bidart Campos, “Manual de la Constitución reformada”. Tomo I. Ediar. Buenos Aires, 1998,
pág. 454/455.
20
orden a “Proveer al crecimiento armónico de la Nación y al poblamiento de su
territorio; promover políticas diferenciadas que tiendan a equilibrar el desigual
desarrollo relativo de provincias y regiones. Para estas iniciativas, el Senado será
Cámara de origen.”56
56
En este sentido, la igualdad de oportunidades es un interés primordial a nivel federal.
57
En el caso “Rivademar c. Municipalidad de Rosario”, se zanja el debate acerca de la autonomía o la
autarquía de los municipios, en favor de la primera. Fallos: 312:326
58
Doctrina de Fallos: 320: 61
21
En tal sentido, criterios de eficiencia aconsejan que -a nivel de las
constituciones provinciales- la asignación o reconocimiento de grados de autonomía
a las distintas categorías municipales, se alcance atendiendo a su realidad específica
y de acuerdo a su gravitación provincial o a la incidencia nacional. Así, el
reconocimiento de la autonomía por parte de la provincia implicará reconocer al
municipio una autonomía plena que albergue la capacidad de dictar las Cartas
Orgánicas que defina los objetivos y determine la estructura organizativa del
Municipio (“autonormatividad”) o semi plena, si carece de tal atribución. Por su
parte, los grados de autarquía se vinculan con el nivel de participación en los
sistemas de distribución primaria y secundaria de los recursos coparticipables. 59
59
Horacio Rosatti, ob. cit. pág. 222 y ss. .
Para un estudio acabado del tema municipal, ver la obra de Antonio María Hernández “Derecho Municipal”,
pág. 300 y ss.
60
Art. 124
22
VI. Conclusión: reflexiones finales
61
Ver el estudio del Federalismo de Kelsen, “Teoría General del Derecho”, que desarrolla magistralmente el
punto.
62
Julio Oyhanarte, Obras Completas. Ed. La Ley, pág. 105.
63
Juan Vicente Sola argumenta a favor de los beneficios de la estructura federal de gobierno en “Una teoría
económica del Federalismo”. Instituto de Política Constitucional. Academia Nacional de Ciencias Morales y
Políticas. Buenos Aires, 2005.
23
64
las provincias con la Nación entre sí) , extremo que constituye una importante
fuente interpretativa.65
64
Según la definición del profesor Ubertone. Ver Alberto Dalla Via. Manual de Derecho Constitucional.
ob.cit., pág. 680
65
Ver al respecto la interesante obra de Eugenio Palazzo “Las Fuentes del derecho en el desconcierto de
juristas y ciudadanos”, Ed. F.E.C.I.C. Buenos Aires, 2004, en especial el capítulo X “El derecho federal
interjurisdiccional”, pág. 403 y ss.
66
Guastavino, Elías P. “Tratado de la Jurisdicción administrativa y su revisión judicial”. Tomo I. Biblioteca
de la Academia Nacional de Derecho y Ciencias de Sociales de Buenos Aires. Segunda edición. Buenos
Aires, 1989, pág. 30/34.
67
Antonio María Hernández, “Federalismo, Autonomía municipal y la ciudad de Buenos Aires en la reforma
constitucional de 1994, Ed. Depalma Buenos Aires, pág. 234, 1997.
24
constituciones provinciales, asegurando así los distintos grados de responsabilidad
gubernamental sin ingerencia del gobierno central.
68
Gregorio Badeni, ob. cit, pág. 432.
69
Alberto Rodríguez Galán, ob.cit., págs. 27/28.
25