Aula 02

AFRFB/ATRFB/AFT 2012
DIREITO ADMINISTRATIVO
PROFESSOR LUCIANO OLIVEIRA AULA 02
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Ol, concurseiros! Vamos nossa aula 02 para Auditor Fiscal e
Analista Tributrio da Receita Federal e Auditor Fiscal do Trabalho. Hoje
falaremos da Administrao Pblica direta e indireta e das entidades
paraestatais.
1. Conceito de Administrao Pblica
Vamos relembrar os conceitos de Administrao Pblica. Em sentido
amplo (lato sensu), a expresso abrange tanto o conjunto de poderes e
rgos constitucionais que exercem a funo poltica (isto , o Governo),
como os rgos meramente administrativos, instrumentais, que exercem a
funo administrativa. J em sentido estrito (stricto sensu), a
Administrao Pblica constitui-se apenas dos rgos administrativos.
A funo poltica compreende as funes estatais bsicas, como a
definio de objetivos sociais, de estratgias governamentais, de definio
dos rumos do Estado. So exemplos de atos polticos: elaborao do
oramento pblico, sano e veto presidencial, declarao de guerra e
celebrao de paz, concesso de indulto e celebrao de tratados
internacionais.
A funo administrativa representada pelas atividades de
execuo do Estado, destinadas a implementar as aes definidas pelo
Governo. As atividades administrativas no tm o cunho poltico das
aes de governo. A administrao Pblica em sentido estrito promove o
funcionamento do Estado e a satisfao das necessidades coletivas,
praticando atos administrativos. So exemplos de atividades
administrativas: a prestao de servios pblicos; a polcia
administrativa; o fomento de atividades privadas de interesse pblico; e
a interveno do Estado na propriedade privada e no domnio econmico.
CONCEITOS DE ADMINISTRAO PBLICA
SENTIDO AMPLO
(Governo + Administrao Pblica stricto sensu)
Subjetivo
rgos, entidades e
agentes governamentais
e administrativos.
Objetivo
Funes poltica e
administrativa.
SENTIDO RESTRITO
(apenas Administrao Pblica stricto sensu)
Subjetivo
Somente rgos,
entidades e agentes
administrativos.
Objetivo
Somente funo
administrativa.
2. Organizao da Administrao Pblica
Muito bem! Vamos estudar, a partir de agora, a Administrao
Pblica em sentido estrito, que a que nos interessa para o concurso.
A Administrao Pblica brasileira subdivide-se em Administrao
Direta (centralizada) e Administrao Indireta (descentralizada). A
Administrao Direta composta pelos rgos administrativos,
existentes no bojo das pessoas polticas ou estatais (Unio, estados,
Distrito Federal e municpios). Esses rgos so parte das entidades
estatais, ao lado dos rgos legislativos e jurisdicionais. J a Administrao
Indireta compe-se de pessoas administrativas, vinculadas aos rgos
da Administrao Direta, conforme veremos adiante.
Ateno: no esquea que tambm h rgos administrativos no
interior dos rgos dos Poderes Legislativo e Judicirio, assim como no
Ministrio Pblico e nos Tribunais de Contas.
3. Descentralizao e Desconcentrao
rgos Legislativos
rgos Jurisdicionais
rgos Administrativos
Administrao Direta
ADMINISTRAO INDIRETA PESSOA ESTATAL
AUTARQUIAS
FUNDAES PBLICAS
EMPRESAS PBLICAS
SOCIEDADES DE ECONOMIA MISTA
Desconcentrao a distribuio interna das atividades pblicas
dentro da mesma pessoa jurdica, com a criao dos chamados rgos
pblicos, centros de competncia despersonalizados, que so partes da
pessoa qual pertencem.
Quando um ente estatal, ou mesmo uma entidade da Administrao
Indireta, efetua a distribuio interna de suas atividades, temos a
desconcentrao. A desconcentrao promovida por meio da criao
dos rgos pblicos, dentro da mesma pessoa jurdica, para o
desempenho de parcela do poder estatal.
Quando o servio prestado pela Administrao Direta, esteja ele
desconcentrado ou no, dizemos que ocorre a prestao centralizada do
servio.
J a descentralizao a delegao ou a outorga de atividades
pblicas a pessoas jurdicas diversas do ente originariamente
responsvel pela execuo da atividade. A descentralizao pode ser feita
por lei a pessoas da Administrao Pblica, as chamadas pessoas
administrativas, que compem a Administrao Indireta (veremos
frente), ou a particulares, por meio de contratos administrativos
(concessionrios e permissionrios de servios pblicos).
A descentralizao pode ocorrer por outorga ou delegao. Ocorre
descentralizao por outorga quando o ente estatal, por lei, cria ou
autoriza a criao de uma entidade da Administrao Indireta, outorgando-
lhe o desempenho de determinada atividade ou servio. chamada
tambm de delegao legal. J a descentralizao por delegao surge
quando servios pblicos so atribudos a entidades particulares, por meio
de contratos de concesso ou permisso. Neste caso, chamada
tambm de delegao negocial. Para esse tipo de descentralizao, o art.
175 da CF/88 exige prvia licitao.
DESCENTRALIZAO DA ADMINISTRAO PBLICA
Descentralizao por
outorga (delegao legal)
Criao de pessoas
administrativas
(Administrao Indireta)
Feita por meio de lei
Descentralizao por
delegao (delegao
negocial)
Atribuio da atividade a
pessoas da iniciativa
privada (concessionrios
e permissionrios)
Feita por meio de negcio
jurdico (contrato
administrativo), aps
prvia licitao
Ateno: poderia uma entidade administrativa receber uma
atribuio estatal por delegao negocial? Sim, h uma hiptese: quando
uma entidade da Administrao Indireta de outra entidade federativa
participa da licitao para a outorga do servio.
Exemplo: a Unio resolve fazer uma licitao para descentralizar a
prestao do servio de energia eltrica e uma empresa pblica estadual
participa da licitao, concorrendo em p de igualdade com empresas
privadas que tambm querem prestar o servio. Caso a empresa pblica
saia vencedora, ela se tornar concessionria de servio pblico, embora
no pertena iniciativa privada. Assim, no dia da prova, fiquem atentos a
essa especial situao, caso ela seja cobrada na questo.
4. rgos Pblicos
Conforme dito acima, os rgos pblicos so centros de
competncia institudos no mbito da mesma pessoa jurdica para o
desempenho das funes estatais. So desprovidos de personalidade
jurdica e integram a estrutura da pessoa a que pertencem, a quem
imputada a responsabilidade pela atuao de seus rgos.
Embora despersonalizados, estabelecem relaes com os
administrados, mas sempre atuando em nome da pessoa jurdica a que
pertencem. Os rgos pblicos surgem em razo do fenmeno da
desconcentrao.
Os rgos possuem necessariamente funes, cargos e agentes.
Os cargos so lugares criados na estrutura dos rgos, providos pelos
agentes pblicos, pessoas fsicas que desempenham as funes previstas
para os cargos. Estes possuem, portanto, um conjunto de funes a ele
vinculadas, desempenhadas pelos agentes que ocupam os cargos.
A vontade do agente que executa determinada tarefa expressa a
vontade do rgo, que , em ltima instncia, a vontade da pessoa jurdica
qual o rgo pertence. o que se chama imputao da conduta do
agente ao Estado, decorrente da teoria do rgo.
4.1. Classificao dos rgos Pblicos
Existem vrias classificaes para os rgos pblicos. Veremos os
principais critrios de classificao: quanto posio estatal, quanto
estrutura e quanto atuao funcional.
Quanto posio estatal, isto , em relao posio ocupada
pelos rgos na escala governamental ou administrativa, os rgos se
classificam em independentes, autnomos, superiores e subalternos.
rgos independentes so os previstos constitucionalmente,
representando os Poderes do Estado. Situam-se no pice da pirmide
governamental, sem qualquer subordinao hierrquica ou funcional,
sujeitos apenas ao controle constitucional de um poder sobre o outro. Ex:
Congresso Nacional, Presidncia da Repblica, Supremo Tribunal Federal,
Tribunal de Contas da Unio, Ministrio Pblico da Unio etc. Os membros
desses rgos integram a categoria dos agentes polticos, no se
confundindo com os servidores pblicos que atuam nesses rgos (a
classificao dos agentes pblicos ser vista adiante).
rgos autnomos so os diretamente subordinados aos rgos
independentes. Possuem ampla autonomia administrativa, tcnica e
financeira, sendo rgos diretivos, que coordenam e controlam a execuo
das aes governamentais definidas segundo diretrizes estabelecidas pelos
rgos independentes. Ex: Ministrios, Advocacia-Geral da Unio (AGU),
Controladoria-Geral da Unio (CGU) etc.
rgos superiores so os que detm poder de direo e controle
sobre assuntos de sua competncia especfica, mas sempre sujeitos ao
controle hierrquico de uma chefia mais alta. Possuem autonomia tcnica,
mas no administrativa e financeira, caracterstica dos rgos
independentes e autnomos. So responsveis pela execuo das funes
exercidas pelos rgos subalternos que chefiam. Ex: Secretarias,
Procuradorias, Departamentos etc.
Finalmente, rgos subalternos so aqueles com reduzido poder
decisrio e predominncia de funes de execuo. Realizam servios de
rotina, cumprindo ordens e decises superiores. Ex: protocolos, sees de
expediente etc.
Quanto estrutura, os rgos podem ser simples ou compostos.
Simples so os rgos constitudos por um nico centro de
competncia. No se subdividem internamente em outros rgos. Ainda
que possua vrios cargos e agentes, um rgo ser simples se no
comportar outro rgo inserido em sua estrutura. Ex: a maioria dos rgos
subalternos (rgos de final de linha).
Compostos so os rgos que se subdividem internamente em
outros rgos, com distribuio das competncias do rgo englobante
pelos diversos rgos que o compem. estrutura decorrente da
desconcentrao administrativa (e no descentralizao). Geralmente, o
rgo composto tem poder de avocao sobre os atos dos rgos que
desempenham as funes desconcentradamente.
J em relao atuao funcional, os rgos so classificados em
singulares e colegiados.
rgos singulares ou unipessoais so aqueles que atuam pela
deciso de um nico agente, que o chefia. Ainda que possuam vrios
agentes em seu bojo, o que os caracteriza o fato de as decises finais
dependerem da manifestao de vontade de uma nica pessoa. Ex:
Presidncia da Repblica, Ministrios, Secretarias etc.
rgos colegiados ou pluripessoais so os que atuam pela
manifestao conjunta e majoritria de seus membros. No prevalece a
vontade individual de seu chefe, nem a de seus integrantes isoladamente.
Para sua atuao, depende de votaes, que s so iniciadas se existir um
qurum mnimo de membros presentes. Ex: Senado Federal, Cmara dos
Deputados, Superior Tribunal de Justia, Tribunal de Contas da Unio etc.
5. Administrao Indireta
Muitas vezes, para um melhor desempenho das funes estatais,
procede-se a uma descentralizao de competncias, outorgando-se
funes especficas a pessoas jurdicas diversas do ente estatal, que
permanecero vinculadas a este (no subordinadas), para efeitos de
controle e avaliao de desempenho. So as chamadas pessoas
administrativas, pois no possuem poder poltico, como os entes estatais,
desempenhando apenas funes administrativas, para uma melhor
eficincia do aparelho do Estado.
Estas pessoas administrativas compem a chamada Administrao
Indireta e podem ser de quatro tipos: autarquias, fundaes pblicas,
empresas pblicas e sociedades de economia mista. Conforme
veremos, algumas delas possuem personalidade jurdica de direito pblico;
outras, de direito privado. Independentemente disso, todas elas, por
pertencerem Administrao Pblica, devem observar certas normas de
direito pblico, como a exigncia de prvio concurso pblico para
admisso de pessoal, a realizao de licitaes para a celebrao de
contratos, a prestao de contas ao Tribunal de Contas, o teto
remuneratrio constitucional para seu pessoal e a vedao
acumulao de cargos, empregos e funes pblicas.
As pessoas administrativas possuem autonomia administrativa e
patrimnio prprio. No h subordinao entre elas e o ente estatal,
ao qual apenas se vinculam, para efeito do controle finalstico, por meio
do qual a Administrao Direta verifica o cumprimento das funes que
lhes foram especialmente atribudas (poder de tutela administrativa). Na
esfera federal, esse controle chamado de superviso ministerial.
Vigora para essas entidades o princpio da especialidade, que
dispe que elas devem se dedicar especificamente atividade para a qual
foram criadas. Um exemplo a Fundao Nacional do ndio (Funai),
entidade especializada na proteo dos direitos dos povos indgenas.
5.1. Autarquias
As autarquias so pessoas jurdicas de direito pblico criadas
para desempenhar descentralizadamente atividades tpicas de Estado,
outorgadas (e no delegadas) pelo ente estatal para seu melhor
desempenho. So regidas pelo direito pblico justamente por
desempenharem funes tpicas de Estado, como sade, educao,
previdncia social etc.
As autarquias no visam ao lucro e so criadas diretamente por
lei especfica, no sendo necessrio o registro de seus atos constitutivos
em rgo de registro de pessoas jurdicas.
Por serem pessoas de direito pblico, possuem imunidade
tributria em relao a impostos sobre patrimnio, renda ou servios,
desde que vinculados s suas atividades essenciais, ou s delas
decorrentes, e os mesmos privilgios processuais atribudos aos entes
polticos, como o reexame necessrio das decises judiciais de primeiro
grau em seu desfavor (algumas vezes chamado de recurso de ofcio), o
prazo em dobro para recorrerem (de sentenas que lhes sejam
desfavorveis) e o prazo em qudruplo para contestarem (defenderem-se
em aes judiciais em que sejam rs). Alm disso, seus bens so
considerados pblicos, sendo impenhorveis e imprescritveis.
As causas em que as autarquias federais so partes so julgadas
pela Justia Federal, exceto as de acidentes de trabalho (de competncia
da Justia Estadual) e as sujeitas Justia Eleitoral e Justia do Trabalho
(art. 109, I, CF/88). No caso de autarquias estaduais ou municipais, a
competncia para as causas comuns da Justia Estadual.
O pessoal das autarquias deve ser, em regra, estatutrio, sendo as
relaes de trabalho julgadas pela Justia Federal (se for uma autarquia
federal). Dizemos em regra, pois a CF/88 permitia a criao de empregos
pblicos (CLT) na administrao direta, autrquica e fundacional, tendo em
vista a possibilidade de adoo de mais de um regime jurdico de pessoal
em cada entidade da Federao. No momento, porm, em funo do
decidido liminarmente pelo STF na ADI 2.135/00, voltou a vigorar o
regime jurdico nico (art. 39, caput, da CF/88), no sendo possvel, pelo
menos at a deciso final dessa ao, haver mais de um regime jurdico em
cada unidade federativa. Na Unio, esse regime o estatutrio da Lei
8.112/1990.
5.1.1. Autarquias em Regime Especial
Algumas autarquias so consideradas autarquias em regime
especial. So autarquias a que a lei instituidora confere privilgios
especficos e aumenta sua autonomia em relao s autarquias comuns.
So exemplos as agncias reguladoras.
As agncias reguladoras so autarquias de regime especial criadas
para regular certo setor da atividade econmica ou administrativa (ex:
ANATEL, ANVISA, ANS etc.). Entre os privilgios conferidos s agncias
reguladoras, citamos o mandato fixo de seus dirigentes, que no podem
ser exonerados antes do trmino do seu mandato, salvo falta grave, e o
amplo poder normativo da agncia.
Outro exemplo de autarquias em regime especial so as
universidades pblicas, que possuem autonomia didtico-cientfica
(estabelecem sua prpria poltica de ensino e pesquisa, elaboram seus
cursos e respectivos currculos etc.); elaboram seus prprios estatutos e
regimentos internos; indicam, dentre seus professores, aqueles que
devem ser nomeados reitores, tambm por mandato fixo.
5.2. Fundaes Pblicas
As entidades pblicas fundacionais so pessoas jurdicas criadas para
o desempenho de atividades sociais, culturais, assistenciais etc.
Representam a personificao de um patrimnio para o desempenho de
um fim determinado, sem fins lucrativos.
Antes da Emenda Constitucional (EC) 19/1998, as fundaes pblicas
eram consideradas pessoas jurdicas de direito pblico, pois eram criadas
diretamente pela lei. Aps essa emenda, elas passaram a ter sua criao
apenas autorizada por lei especfica (art. 37, XIX, CF/88), devendo a
Administrao efetuar o arquivamento de seus atos constitutivos em rgo
de registro de pessoas jurdicas, situao caracterstica de pessoas jurdicas
de direito privado. Entretanto, existem fundaes pblicas que foram
criadas diretamente por lei, sendo consideradas de direito pblico.
Desse modo, temos hoje dois tipos de fundaes pblicas: as de
direito pblico (criadas diretamente pela lei) e as de direito privado
(cuja criao autorizada por lei e efetivada pelo arquivamento de seus
atos constitutivos, normalmente veiculados por decreto do Executivo, no
registro competente).
Se forem de direito pblico, as fundaes tero os mesmos
privilgios tributrios e processuais dos entes estatais e
autrquicos, inclusive quanto ao foro de competncia. Seus bens sero
considerados pblicos, sendo imprescritveis e impenhorveis. Seu regime
de pessoal ser idntico ao das autarquias. Na verdade, segundo o STF, as
fundaes pblicas de direito pblico so consideradas espcies de
autarquias, sendo comum o emprego das expresses fundao
autrquica ou autarquia fundacional.
J as fundaes pblicas de direito privado, como o nome diz, so
regidas predominantemente pelo direito privado, embora a elas se
apliquem diversas normas de direito pblico, conforme citado
anteriormente. Suas especficas reas de atuao sero definidas em lei
complementar (art. 37, XIX, CF/88), norma ainda no existente na esfera
federal. O seu pessoal deve ser regido pela legislao trabalhista (CLT).
Todas as fundaes pblicas, sejam de direito pblico ou de direito
privado, possuem imunidade tributria, no que se refere ao patrimnio,
renda e aos servios vinculados a suas finalidades essenciais ou s delas
decorrentes. Conforme o disposto no art. 150, 2., da CF/88.
5.3. Agncias Executivas
De acordo com o art. 51 da Lei 9.649/1998, podero ser qualificadas
pelo Poder Pblico como agncias executivas as autarquias e
fundaes pblicas que celebrem com ele contrato de gesto, obtendo
assim maior autonomia administrativa e financeira, em troca do
compromisso de atingir certas metas de desempenho e do aumento da
responsabilidade de seus administradores. necessrio que a entidade
administrativa possua em andamento um plano estratgico de
reestruturao e de desenvolvimento institucional (mnemnico:
perdi).
Desse modo, as agncias executivas, assim como as agncias
reguladoras, no so um novo tipo de entidade da Administrao Indireta.
Trata-se apenas de autarquias ou fundaes que receberam uma
qualificao especial, para o melhor cumprimento de sua misso.
Ressalte-se que no o contrato de gesto que concede privilgios s
agncias executivas. Esses privilgios devem ser previstos em lei, em
atendimento ao princpio da legalidade. O contrato de gesto apenas define
quais entidades podero ser enquadradas como agncias executivas,
usufruindo dos privilgios legais (ex.: art. 24, par. nico, da Lei
8.666/1993).
5.4. Empresas Pblicas e Sociedades de Economia Mista
As empresas pblicas e as sociedades de economia mista so
espcies do gnero empresas estatais. Suas caractersticas comuns so o
fato de serem pessoas jurdicas de direito privado, cuja criao
autorizada por lei especfica, para a prestao de servios pblicos
ou a execuo de atividades econmicas de comercializao ou de
produo de bens ou servios.
As empresas pblicas e as sociedades de economia mista so
controladas diretamente pela pessoa estatal a que se vinculam ou por uma
entidade da Administrao Indireta desta (neste caso, h o controle
indireto da pessoa poltica). Por exemplo, a lei poderia autorizar a criao
de uma sociedade de economia mista controlada por uma empresa pblica
vinculada diretamente Unio. Neste caso, teramos uma sociedade de
economia mista de segundo grau, que tambm pertenceria
Administrao Indireta federal.
Admite-se ainda a participao de outros entes federativos ou de
outras pessoas administrativas de qualquer esfera governamental no
capital das empresas pblicas e sociedades de economia mista, desde que
o controle societrio permanea na respectiva esfera que deu origem
empresa estatal.
No caso de execuo de atividades econmicas, s ser permitida
a criao de empresas estatais quando isso for indispensvel segurana
nacional ou a relevante interesse coletivo (art. 173, caput, CF/88). Em
razo da natureza de suas atividades, essas estatais concorrem com a
iniciativa privada, razo pela qual no se lhes permite a concesso de
quaisquer privilgios tributrios ou trabalhistas no extensveis ao setor
privado.
Por outro lado, as empresas pblicas e as sociedades de economia
mista prestadoras de servios pblicos gozam de imunidade
tributria em relao a impostos sobre patrimnio, renda ou servios
vinculados s suas atividades essenciais. o caso dos Correios e da
Infraero. Essa a interpretao adotada pelo STF, embora esse benefcio
tenha sido atribudo expressamente pela CF/88 apenas s entidades de
direito pblico.
As empresas pblicas e as sociedades de economia mista no esto
sujeitas a falncia (art. 2., I, da Lei 11.101/2005).
Embora sejam pessoas jurdicas de direito privado, as estatais
submetem-se a algumas normas de direito pblico, conforme visto acima.
No obstante a exigncia de concurso pblico, o pessoal das empresas
pblicas e sociedades de economia mista submetido ao regime
trabalhista (Consolidao das Leis do Trabalho CLT).
Alm disso, depende de autorizao legislativa, em cada caso, a
criao de subsidirias de empresas pblicas e sociedades de economia
mista, assim como a participao de qualquer delas em empresas privadas.
O STF j se pronunciou no sentido de que a autorizao para a criao de
subsidirias pode ser dada na prpria lei que permite a criao da empresa
estatal controladora, no sendo necessria autorizao legislativa especfica
para cada caso.
As subsidirias no so previstas expressamente em lei como
empresas pblicas ou sociedades de economia mista, havendo, por isso,
discusso doutrinria quanto a pertencerem ou no Administrao
Indireta (tudo depende de se consider-las, ou no, empresas pblicas ou
sociedades de economia mista). No obstante, elas tambm so entidades
de segundo grau, pois se vinculam apenas indiretamente pessoa estatal.
Destaque-se, por fim, que as empresas estatais englobam, alm
das empresas pblicas e das sociedades de economia mista (de primeiro ou
de segundo grau), todas as demais sociedades que estejam sobre controle
direto ou indireto do respectivo ente federativo. Por exemplo, qualquer
empresa que seja hoje controlada pela Unio, por ter tido, no passado, seu
controle transferido ao ente estatal, embora no tenha sido criada por lei,
ser uma empresa estatal federal, ainda que no pertena Administrao
Pblica.
5.4.1. Diferenas entre Empresas Pblicas e Sociedades de
Economia Mista
Quanto s diferenas entre esses dois tipos de empresas estatais,
temos que uma empresa pblica constituda com capital
exclusivamente pblico, devendo a maioria do capital votante
pertencer entidade poltica que a criou ou a entidade de sua
Administrao Indireta. Admite-se, inclusive, que 100% do capital pertena
ao ente estatal criador (sociedade unipessoal, como a Caixa Econmica
Federal). J a sociedade de economia mista possui a participao de
capital privado, desde que o controle acionrio permanea com o ente
estatal a que se vincula ou a entidade de sua Administrao Indireta.
Outra diferena que a empresa pblica pode assumir qualquer
forma societria admitida em direito (sociedade annima, sociedade
limitada, sociedade em comandita, sociedade unipessoal etc.). J a
sociedade de economia mista deve obrigatoriamente revestir a condio de
sociedade annima.
Finalmente, o foro competente para julgar as causas em que
empresa pblica federal seja parte a Justia Federal, exceto as de
acidentes de trabalho (Justia Estadual) e as sujeitas Justia Eleitoral e
Justia do Trabalho (art. 109, I, CF/88). Quanto s empresas pblicas
estaduais e municipais, a justia competente a estadual. J no caso de
sociedade de economia mista, em qualquer caso o foro competente o
estadual.
5.5. Consrcios Pblicos
Consrcios pblicos so pessoas jurdicas formadas pela
associao de entes federativos, que se unem para a realizao de
objetivos de interesse comum. Pode haver consrcio pblico formado pela
Unio e alguns estados, s por estados, s por municpios, por um estado e
seus municpios etc. Caso a Unio queira se consorciar com municpios, o
respectivo estado deve participar da associao. Os consrcios pblicos so
regulados pela Lei 11.107/2005, a qual regulamentada pelo Decreto
6.017/2007.
O consrcio pblico pode ser de direito pblico ou de direito
privado. No primeiro caso, uma espcie de autarquia, a chamada
associao pblica (art. 41, IV, Cdigo Civil). O consrcio pblico de
direito pblico, por ser formado pela participao de diversas entidades
federativas, pertence Administrao Indireta de todos os entes
consorciados (art. 6., 1., Lei 11.107/2005).
J o consrcio pblico de direito privado observar as normas de
direito pblico no que concerne realizao de licitao, celebrao de
contratos, prestao de contas e admisso de pessoal, que ser
regido pela Consolidao das Leis do Trabalho (CLT) (art. 6., 2., Lei
11.107/2005). A lei no esclareceu se, neste caso, o consrcio integraria
ou no a Administrao Indireta dos entes consorciados, havendo
divergncia doutrinria quanto ao tema.
Frise-se que, segundo a lei, o consrcio pblico de direito pblico
uma espcie de autarquia, e no uma nova espcie de entidade da
Administrao Indireta. J o consrcio pblico de direito privado ainda
carece de melhor tratamento doutrinrio e jurisprudencial, no se podendo
nem mesmo afirmar, conforme citado acima, se pertence ou no
Administrao Pblica.
6. Entidades Paraestatais
As entidades paraestatais ou entes de cooperao no
pertencem Administrao Pblica, mas desempenham atividades de
interesse do Estado, razo pela qual este incentiva suas atividades, muitas
vezes com aportes oramentrios e cesso de pessoal.
As entidades paraestatais compem o chamado Terceiro Setor,
constitudo por entidades privadas que desempenham atividades sem
fins lucrativos e de interesse pblico. Como espcies deste gnero,
temos os servios sociais autnomos, as organizaes sociais e as
organizaes da sociedade civil de interesse pblico (Oscips).
6.1. Servios Sociais Autnomos
Os servios sociais autnomos so pessoas jurdicas de direito
privado, institudas mediante autorizao de lei, para ministrar
assistncia ou ensino a certas categorias profissionais, sendo mantidos
por dotaes oramentrias ou contribuies corporativas. Esto sujeitos a
controle finalstico e devem prestar contas ao Tribunal de Contas dos
recursos pblicos recebidos. So exemplos as entidades do Sistema S:
Sesi, Sesc, Senai, Sebrae e outras.
Segundo o TCU, os servios sociais autnomos, por arrecadarem e
gerirem recursos pblicos (contribuies profissionais), esto sujeitos aos
princpios da Administrao Pblica; devem realizar processo seletivo para
contratao de pessoal (celetista), com impessoalidade, ampla publicidade
e critrios objetivos de seleo; e promover licitaes para celebrao de
contratos, neste caso, por meio de regulamento prprio, atendidos os
preceitos da Lei 8.666/1993.
6.2. Organizaes Sociais
As organizaes sociais (OS) so reguladas, na esfera federal, pela
Lei 9.637/1998. So entidades privadas sem fins lucrativos que
desempenham atividades de interesse do Estado, dirigidas ao ensino,
pesquisa cientfica, ao desenvolvimento tecnolgico, proteo e
preservao do meio ambiente, cultura e sade.
As organizaes sociais relacionam-se aos ideais de enxugamento do
Estado, decorrentes das diretrizes da reforma gerencial do Estado iniciada
em 1995, com a transferncia paulatina de certas atividades no
exclusivas de Estado para o setor privado.
A Lei 9.637/1998 prev que as OS devem ter um conselho de
administrao composto por membros representantes do Poder Pblico e
da sociedade civil.
As OS celebram com o ente estatal um contrato de gesto, por
meio do qual recebem tal qualificao (organizao social), ficando aptas a
receberem recursos oramentrios, isenes fiscais, direitos de uso de bens
pblicos e at mesmo cesso de pessoal para o melhor desempenho de
suas atividades. Ficam sujeitas, contudo, ao alcance de metas e a
prestao de contas ao Estado.
De acordo com a Lei 9.637/1998, contrato de gesto o instrumento
firmado entre o Poder Pblico e a entidade qualificada como organizao
social, com vistas formao de parceria entre as partes para fomento e
execuo de atividades relativas s reas acima relacionadas (ensino,
pesquisa cientfica etc.).
O contrato de gesto deve ser elaborado de comum acordo entre o
rgo ou entidade supervisora e a OS, discriminando as atribuies,
responsabilidades e obrigaes do Poder Pblico e da organizao social.
Aps isso, ele deve ser submetido, aps aprovao pelo Conselho de
Administrao da OS, ao Ministro de Estado ou autoridade supervisora da
rea correspondente atividade fomentada.
Na elaborao do contrato de gesto, devem ser observados os
seguintes preceitos:
- Especificao do programa de trabalho proposto pela OS;
- Estipulao das metas a serem atingidas e dos respectivos prazos
de execuo;
- Previso expressa dos critrios objetivos de avaliao de
desempenho a serem utilizados, mediante indicadores de qualidade
e produtividade;
- Estipulao dos limites e critrios para despesas com
remunerao e vantagens de qualquer natureza a serem percebidas
pelos dirigentes e empregados da OS, no exerccio de suas funes.
Alm disso, os Ministros de Estado ou autoridades supervisoras da
rea devem definir as demais clusulas dos contratos de gesto de que
sejam signatrios.
A execuo do contrato de gesto ser fiscalizada pelo rgo ou
entidade supervisora da rea de atuao correspondente atividade
fomentada. Os responsveis pela fiscalizao, se tomarem conhecimento
de qualquer irregularidade ou ilegalidade na utilizao de recursos ou bens
de origem pblica pela OS, devero dar cincia do fato ao Tribunal de
Contas da Unio, sob pena de assumirem responsabilidade solidria pelo
ocorrido.
Vale destacar que o contrato de gesto no um contrato, na
acepo tradicional do termo, visto que no envolve interesses
contraditrios. Trata-se mais de um acordo operacional (acordo-
programa), em que a Administrao e a entidade privada definem um
programa de trabalho, com fixao de metas, critrios para avaliao de
desempenho e responsabilidades.
Por fim, a OS poder perder sua qualificao, quando for constatado
o descumprimento das disposies contidas no contrato de gesto. A
desqualificao ser precedida de processo administrativo, assegurado o
direito de ampla defesa. Os dirigentes da OS respondero pelos danos ou
prejuzos decorrentes de sua ao ou omisso.
6.3. Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico (Oscips)
As organizaes da sociedade civil de interesse pblico
(Oscips) so entidades privadas sem fins lucrativos, que desenvolvem
atividades de interesse do Estado. Guardam semelhana com as
organizaes sociais. As Oscips recebem essa qualificao por ato
vinculado do Ministrio da Justia e, aps isso, celebram com o ente
estatal um termo de parceria, que define direitos, obrigaes e
responsabilidades, passando a entidade a receber apoio do Governo, em
troca do alcance de metas estabelecidas. So previstas na Lei 9.790/1999,
a qual regulamentada pelo Decreto 3.100/1999.
O termo de parceira em muito se assemelha ao contrato de gesto,
sendo as diferenas principais entre eles o fato de o termo de parceria no
prever a utilizao de bens pblicos, nem a cesso de servidores s
entidades paraestatais.
De acordo com a Lei 9.790/1999, termo de parceria o instrumento
passvel de ser firmado entre o Poder Pblico e as Oscips e destinado
formao de vnculo de cooperao entre as partes, para o fomento e a
execuo das atividades de interesse pblico previstas na citada Lei. O
termo de parceria discriminar os direitos, responsabilidades e obrigaes
das partes signatrias. Sua celebrao deve ser precedida de consulta aos
Conselhos de Polticas Pblicas das reas correspondentes de atuao
existentes, nos respectivos nveis de governo.
A execuo do objeto do termo de parceria ser acompanhada e
fiscalizada por rgo do Poder Pblico da rea de atuao correspondente
atividade fomentada e pelos citados Conselhos de Polticas Pblicas. Os
responsveis pela fiscalizao, ao tomarem conhecimento de qualquer
irregularidade ou ilegalidade na utilizao de recursos ou bens de origem
pblica pela Oscip, daro imediata cincia do ocorrido ao Tribunal de
Contas respectivo e ao Ministrio Pblico, sob pena de responsabilidade
solidria.
Destaque-se que a qualificao da Oscip anterior celebrao do
termo de parceria, ao passo que a qualificao como OS ocorre pelo prprio
contrato de gesto. Outra diferena que a celebrao de contrato de
gesto ato discricionrio do Poder Pblico. J a qualificao como Oscip
deve ser obrigatoriamente concedida a todas as entidades que preencham
os requisitos legais (ato vinculado).
Muito bem! Vista a teoria, vamos aos nossos exerccios. Tentem
resolver as questes antes de ler os comentrios, OK? Bons estudos!
7. Exerccios Comentados
1) (Esaf/SMF-RJ/Fiscal de Rendas/2010) Assinale a opo em que consta
hiptese que no aplicvel simultaneamente autarquia e empresa
pblica.
a) Observncia do princpio do concurso pblico.
b) Natureza pblica dos bens da entidade.
c) Componente da Administrao Pblica Indireta.
d) Portadora de personalidade jurdica.
e) Obedincia Constituio Federal.
Todas as entidades da Administrao indireta (autarquias, fundaes
pblicas, empresas pblicas e sociedades de economia mista) possuem
personalidade jurdica, devem obedincia Constituio Federal e precisam
realizar concurso pblico para seleo de seu pessoal. Os bens das
autarquias, por serem estas pessoas jurdicas de direito pblico, so
considerados bens pblicos. J o patrimnio das empresas pblicas e
sociedades de economia mista possuem natureza privada, j que essas
pessoas tm personalidade jurdica de direito privado. Assim, o gabarito a
letra B.
2) (Esaf/Susep/Analista Tcnico/2010) A SUSEP uma autarquia, atua na
regulao da atividade de seguros (entre outras), e est sob superviso do
Ministrio da Fazenda. Logo, incorreto dizer que ela:
a) integrante da chamada Administrao Indireta.
b) tem personalidade jurdica prpria, de direito pblico.
c) est hierarquicamente subordinada a tal Ministrio.
d) executa atividade tpica da Administrao Pblica.
e) tem patrimnio prprio.
As autarquias possuem personalidade jurdica prpria, de direito pblico,
autonomia administrativa e patrimnio prprio (seus bens so de
titularidade da prpria autarquia). As autarquias so criadas para
exercerem atividades tpicas da Administrao Pblica, como regulao,
pagamento de benefcios previdencirios, proteo ao meio ambiente, ao
patrimnio histrico e cultural etc. As autarquias, assim como as demais
entidades administrativas, no so subordinadas Administrao direta,
mas apenas vinculadas ao respectivo Ministrio supervisor, para efeito de
controle finalstico. Portanto, o gabarito a letra C.
3) (Esaf/Susep/Analista Tcnico/2010) Para que uma autarquia tenha
existncia regular, h a necessidade de observncia dos seguintes
procedimentos:
a) criao diretamente por lei, com inscrio de seu ato constitutivo na
serventia registral pertinente.
b) criao diretamente por lei, sem necessidade de qualquer inscrio em
serventias registrais.
c) criao autorizada em lei, com inscrio de seu ato constitutivo na
d) criao autorizada em lei, sem necessidade de qualquer inscrio em
e) criao diretamente por lei, ou respectiva autorizao legal para sua
criao, sendo necessria a inscrio de seu ato constitutivo em serventias
registrais, apenas nesta ltima hiptese.
Por ser a autarquia uma pessoa jurdica de direito pblico, sua criao
feita diretamente pela lei, sem necessidade de registro de seus atos
constitutivos em cartrio. J a criao das pessoas administrativas de
direito privado ocorre por meio de tal registro, aps ter havido a prvia
autorizao legal. O gabarito a letra B.
4) (Esaf/MTE/AFT/2010) Tendo por base a organizao administrativa
brasileira, classifique as descries abaixo como sendo fenmenos: (1) de
descentralizao; ou (2) de desconcentrao. Aps, assinale a opo
correta.
( ) Criao da Fundao Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
(IBGE), para prestar servios oficiais de estatstica, geologia e cartografia
de mbito nacional;
( ) Criao de delegacia regional do trabalho a ser instalada em
municipalidade recm emancipada e em franco desenvolvimento industrial
e no setor de servios;
( ) Concesso de servio pblico para a explorao do servio de
manuteno e conservao de estradas;
( ) Criao de novo territrio federal.
a) 2 / 1 / 2 / 1
b) 1/ 2 / 2 / 1
c) 2/ 2 / 1 / 1
d) 1/ 2 / 1 / 1
e) 1/ 2 / 1 / 2
A desconcentrao a distribuio de competncias dentro da mesma
pessoa jurdica. J a descentralizao a delegao de atribuies a outra
pessoa, seja ela j existente ou criada para essa finalidade pela
Administrao. Assim, a criao do IBGE, autarquia federal, representa
descentralizao. A criao de delegacia regional do trabalho,
desconcentrao, pois se trata de mero rgo pblico do Ministrio do
Trabalho e Emprego. A concesso de servio pblico forma de
descentralizao, pois entrega o servio a pessoa jurdica da iniciativa
privada. Por fim, a criao de territrio federal , tambm,
descentralizao, pois uma nova pessoa jurdica (o territrio uma
autarquia territorial) criada, com suas respectivas atribuies. Assim, a
sequncia correta 1-2-1-1. Gabarito: letra D.
5) (Esaf/Receita Federal/ATRFB/2009) Marque a opo incorreta.
a) O contrato de gesto, quando celebrado com organizaes sociais,
restringe a sua autonomia.
b) Quanto estrutura das autarquias, estas podem ser fundacionais e
corporativas.
c) Os servios sociais autnomos so entes paraestatais que no integram
a Administrao direta nem a indireta.
d) Organizao social a qualificao jurdica dada a pessoa jurdica de
direito privado ou pblico, sem fins lucrativos, e que recebe delegao do
Poder Pblico, mediante contrato de gesto, para desempenhar servio
pblico de natureza social.
e) A Administrao Pblica, ao criar fundao de direito privado, submete-a
ao direito comum em tudo aquilo que no for expressamente derrogado por
normas de direito pblico.
Letra A: certa, porque a entidade privada que celebra contrato de gesto e
se torna uma organizao social passa a ser regida parcialmente pelo
direito pblico, ter que cumprir metas e prestar contas de sua atuao ao
Poder Pblico, com o que sua autonomia restringida.
Letra B: correta. Segundo Di Pietro, quanto estrutura, as autarquias
podem ser corporativas ou fundacionais. A classificao tem por base a
distino que o Cdigo Civil faz entre duas modalidades tpicas de pessoas
jurdicas privadas: de um lado, as associaes e sociedades (as chamadas
corporaes), formadas por pessoas; de um lado, as fundaes,
formadas por um patrimnio. Nas autarquias corporativas, o essencial a
existncia de determinados membros que se associam para atingir a certos
fins, como os conselhos profissionais. Nas fundacionais, o elemento
essencial o patrimnio destinado realizao de certos fins.
Correspondem s fundaes de direito pblico, materializadas pela
personificao do seu patrimnio.
Letra C: verdadeira, porque os servios sociais autnomos no integram a
Administrao Pblica, pois pertencem ao Terceiro Setor.
Letra D: falsa (gabarito), pois a organizao social no pode ser uma
pessoa jurdica de direito pblico.
Letra E: correta, uma vez que as pessoas jurdicas de direito privado
pertencentes Administrao Pblica so regidas pelo Direito Privado,
exceto quanto aos preceitos de Direito Pblico que devem observar,
justamente por pertencerem estrutura da Administrao (ex.: realizao
de licitaes e concursos pblicos, obedincia ao teto remuneratrio
constitucional, prestao de contas ao TCU etc.)
6) (Esaf/Receita Federal/AFRFB/2009) Quanto organizao
administrativa brasileira, analise as assertivas abaixo e assinale a opo
correta.
I. A administrao pblica federal brasileira indireta composta por
autarquias, fundaes, sociedades de economia mista, empresas pblicas e
II. Diferentemente das pessoas jurdicas de direito privado, as entidades da
administrao pblica indireta de personalidade jurdica de direito pblico
so criadas por lei especfica.
III. Em regra, a execuo judicial contra o Instituto Brasileiro do Meio
Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis IBAMA enquanto autarquia
federal est sujeita ao regime de precatrios previsto no art. 100 da
Constituio Federal, respeitadas as excees.
IV. A Caixa Econmica Federal enquanto empresa pblica exemplo do que
se passou a chamar, pela doutrina do direito administrativo, de
desconcentrao da atividade estatal.
V. O Instituto Nacional do Seguro Social INSS enquanto autarquia
vinculada ao Ministrio da Previdncia Social est subordinada sua
hierarquia e sua superviso.
a) Apenas os itens I e II esto corretos.
b) Apenas os itens II e III esto corretos.
c) Apenas os itens III e IV esto corretos.
d) Apenas os itens IV e V esto corretos.
e) Apenas os itens II e V esto corretos.
Item I: falso, pois as entidades paraestatais pertencem ao Terceiro Setor,
no integrando a Administrao Pblica.
Item II: verdadeiro, a forma de criao das pessoas jurdicas
administrativas de direito pblico a publicao da lei, sem necessidade de
atos adicionais de registro em cartrio, como ocorre com as pessoas
jurdicas de direito privado.
Item III: correto, pois o pagamento das dvidas das pessoas jurdicas de
direito pblico feita por meio da expedio de precatrios, salvo
algumas excees previstas no art. 100 da Constituio Federal, como os
crditos abaixo de determinado valor. Os precatrios so requisies de
pagamento, formalizadas por uma condenao judicial da Fazenda Pblica.
Constitudo o crdito pelo precatrio, a execuo da dvida no ser feita
por penhora de bens, como ocorre com o particular devedor, mas por
incluso da dvida no oramento pblico do ente devedor, para pagamento
ao credor no exerccio seguinte.
Item IV: errado, pois a delegao de atividades a outra pessoa jurdica
(como a Caixa Econmica Federal) representa descentralizao, no
desconcentrao.
Item V: falso, pois entre as pessoas administrativas (ente da Administrao
Indireta) e o respectivo ente estatal h apenas vinculao, no
subordinao. Essa vinculao existe para efeito de controle finalstico da
pessoa administrativa, feito por meio do rgo supervisor a que ela se
vincula (Ministrio ou Secretaria de Estado).
Gabarito: letra B.
7) (Esaf/MPOG/APO/2008) Modernamente, a Organizao Administrativa
do Estado Brasileiro adquiriu novos contornos com a edio da Lei n.
11.107/2005. Nesse diapaso, analise os itens abaixo e marque a opo
correta.
I. O consrcio pblico com personalidade jurdica de direito pblico integra
a administrao indireta de todos os entes da Federao consorciados.
II. No caso de se revestir de personalidade jurdica de direito privado, o
consrcio pblico observar as normas de direito pblico quanto
celebrao de contratos.
III. Os consrcios pblicos ou privados, na rea de sade, devero
obedecer aos princpios, diretrizes e normas que regulam o Sistema nico
de Sade SUS.
IV. Os entes da Federao consorciados, ou com eles conveniados, no
podero ceder-lhe servidores, na forma e condies da legislao de cada
um ante a observncia constitucional de exigncia de concurso pblico.
a) Apenas o item I est correto.
b) Apenas o item II est correto.
c) Apenas os itens II e IV esto incorretos.
d) Apenas os itens I e III esto incorretos.
e) Apenas os itens III e IV esto incorretos.
Item I: verdadeiro, conforme previso do art. 6., 1., da Lei
11.107/2005.
Item II: correto, nos termos do art. 6., 1., da mesma Lei.
Item III: falso, pois essa previso existe apenas para os consrcios
pblicos, segundo o art. 1., 3., da Lei 11.107/2005.
Item IV: errado, porque o art. 4., 4., da citada Lei permite essa cesso.
Gabarito: letra E.
8) (Esaf/STN/AFC/2008) O Banco do Brasil e a Caixa Econmica Federal
so, respectivamente, sociedade de economia mista e empresa pblica,
cujos capitais votantes majoritrios pertencem Unio. Quanto a estas
espcies de instituies, analise os itens a seguir e marque com V se a
assertiva for verdadeira e com F se for falsa. Ao final, assinale a opo
correspondente.
( ) A constituio de sociedades de economia mista e de empresas pblicas
decorre de um processo de descentralizao do Estado que passa a exercer
certas atividades por intermdio de outras entidades.
( ) Apesar de serem constitudas como pessoas jurdicas de direito privado,
as sociedades de economia mista e as empresas pblicas esto submetidas
hierarquicamente pessoa poltica da federao que as tenha criado.
( ) Somente por lei especfica podem ser criadas sociedades de economia
mista e empresas pblicas, bem como necessria autorizao legislativa,
em cada caso, para a criao de suas subsidirias.
( ) As empresas pblicas e as sociedades de economia mista exploradoras
de atividade econmica sujeitam-se ao regime prprio das empresas
privadas, inclusive quanto aos direitos e obrigaes civis, comerciais,
trabalhistas e tributrios.
( ) Quanto ao regime de compras, as empresas pblicas e as sociedades de
economia mista sujeitam-se aos princpios da administrao pblica e
devem observar procedimento licitatrio.
a) V, V, F, V, F
b) V, F, F, V, V
c) F, F, V, F, V
d) F, V, V, F, F
e) V, F, F, V, V
Primeiro item: correto, pois a criao de pessoas da Administrao Indireta
tpico fenmeno de descentralizao, isto , de atribuio de atividades a
pessoas jurdicas distintas do ente poltico.
Segundo item: falso, porque no h subordinao, mas apenas vinculao,
entre uma entidade administrativa e a pessoa estatal que a criou.
Terceiro item: incorreto, porque as sociedades de economia mista e as
empresas pblicas, por serem pessoas jurdicas de direito privado, so
criadas na forma da legislao civil, pelo arquivamento de seus atos
constitutivos no respectivo registro. necessria a prvia autorizao legal
para tanto, mas no a lei especfica que cria a entidade, ela apenas
autoriza a sua criao. J a criao de subsidirias dessas entidades
administrativas realmente depende de autorizao legislativa, no
necessariamente lei especfica. Ver art. 37, XIX e XX, da CF/88.
Quarto item: certo, nos termos do art. 173, 1., II, da CF/88.
Quinto item: verdadeiro, conforme o art. 37, caput e inciso XXI, da Carta
Magna.
Gabarito: letras B e E (a Esaf no anulou a questo, manteve ambas as
alternativas como gabarito oficial).
9) (Esaf/PGFN/PFN/2006) Sobre as pessoas jurdicas qualificadas como
Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico, assinale a opo
incorreta.
a) No podem ser fundaes pblicas.
b) Prestam contas, na sistemtica adotada para o controle externo pela
Constituio Federal, de todos os bens e recursos que tenha recebido de
terceiros.
c) Devem possuir conselho fiscal ou rgo equivalente.
d) O vnculo de cooperao com o Poder Pblico estabelecido por meio de
termo de parceria.
e) Necessariamente no tm fins lucrativos.
Letras A e E: verdadeiras, pois somente pessoas jurdicas de direito privado
sem fins lucrativos podem ser Oscips, conforme o art. 1. da Lei
9.790/1999.
Letra B: errada (gabarito), porque apenas a prestao de contas dos
recursos e bens de origem pblica recebidos pelas Oscips devem
obrigatoriamente adotar a sistemtica adotada para o controle externo da
Administrao Pblica, prevista no pargrafo nico do art. 70 da
Constituio Federal (art. 4., VII, d, da Lei 9.790/1999).
Letra C: correta, nos termos do art. 4., III, da Lei 9.790/1999, que dispe
que o conselho fiscal ser dotado de competncia para opinar sobre os
relatrios de desempenho financeiro e contbil e sobre as operaes
patrimoniais realizadas, emitindo pareceres para os organismos superiores
da entidade.
Letra D: verdadeira, segundo o art. 4. da Lei 9.790/1999, que reza que
termo de parceria o instrumento passvel de ser firmado entre o Poder
Pblico e as Oscips, destinado formao de vnculo de cooperao entre
as partes, para o fomento e a execuo das atividades de interesse pblico
previstas na citada Lei.
10) (Esaf/MTE/AFT/2006) A doutrina sempre considerou muito complexa a
figura das fundaes no mbito da Administrao Pblica brasileira. Em
verdade, foi constante, ao longo dos anos, a evoluo dessa espcie
organizacional. No atual estgio, assinale o conceito correto a respeito das
diversas categorias dessa entidade.
a) A fundao pblica de direito pblico tem natureza autrquica e integra
a Administrao Pblica Direta.
b) A fundao de apoio s instituies federais de ensino superior tem
natureza de direito privado e integra a Administrao Pblica Indireta.
c) A fundao pblica de direito privado vincula-se ao regime jurdico-
administrativo e integra a Administrao Pblica Indireta.
d) A fundao previdenciria tem personalidade jurdica de direito pblico e
vincula-se ao regime jurdico-administrativo.
e) A fundao pblica de direito privado equipara-se, em sua natureza
jurdica, sociedade de economia mista.
Letra A: errada, pois as fundaes pblicas integram a Administrao
Indireta.
Letra B: falsa, porque as fundaes de apoio s instituies federais de
ensino superior, entidades de direito privado previstas na Lei 8.958/1994
(recomendo uma lidinha nesta lei!) no pertencem Administrao Pblica.
Lembrem-se sempre de que as entidades da Administrao Indireta so
apenas aquelas quatro: autarquias, fundaes pblicas, empresas pblicas
e sociedades de economia mista.
Letra C: incorreta, pois a fundao pblica de direito privado vincula-se
prioritariamente ao regime de direito privado, derrogado parcialmente
pelas regras do direito pblico (regime jurdico-administrativo).
Letra D: falsa, porque as fundaes previdencirias so pessoas jurdicas
de direito privado, regidas pelo Direito Civil. So exemplos as entidades
fechadas de previdncia complementar vinculadas a certos entes
administrativos, estes chamados de patrocinadores daquelas. Ex.: Previ
(Banco do Brasil), Funcef (Caixa Econmica Federal) e Previnorte
(Eletronorte). As fundaes previdencirias so reguladas pelas Leis
Complementares n. 108 e n. 109 (no precisam ler estas leis para nossa
matria, fiquem tranquilos!).
Letra E: correta (gabarito), pois tanto a fundao pblica de direito privado
como a sociedade de economia mista possuem personalidade jurdica de
direito privado.
11) (Esaf/MPOG/EPPGG/2005) Sobre a organizao administrativa do
Estado brasileiro incorreto afirmar:
a) no plano federal, as fundaes governamentais apresentam
personalidade jurdica de direito pblico, com as mesmas caractersticas
das autarquias.
b) as sociedades de economia mista que exploram atividade econmica no
se sujeitam teoria da responsabilidade objetiva pelos atos de seus
agentes.
c) as autarquias territoriais so entidades conhecidas no direito brasileiro.
d) as empresas pblicas prestadoras de servios pblicos vinculam-se ao
regime de direito privado, mas sujeitam- se, tambm, a regras do regime
jurdico-administrativo.
e) as agncias reguladoras podem-se organizar sob qualquer forma de
direito pblico rgo da administrao direta, autarquia ou fundao.
Letra A: correta. No plano federal, no h ainda fundaes pblicas de
direito privado, pois estas dependem da edio de uma lei complementar
que defina suas reas de atuao (art. 37, XIX, parte final, da CF/88), lei
inexistente na esfera federal.
Letra B: verdadeira. As entidades sujeitas responsabilidade objetiva
(independente de dolo ou culpa) pelos atos que seus agentes causem a
terceiros so as pessoas jurdicas de direito pblico e as de direito privado
prestadoras de servios pblicos, conforme o art. 37, 6., da CF/88. As
estatais que exercem atividade econmica sujeitam-se responsabilidade
civil subjetiva, prevista no Cdigo Civil.
Letra C: certa. As autarquias territoriais (territrios), embora atualmente
inexistentes no Brasil (antigamente havia os territrios de Roraima e
Amap, hoje convertidos em estados-membros), so conhecidas no direito
brasileiro. O art. 33 da CF/88, entre outros dispositivos da Carta Magna,
prev expressamente a sua existncia.
Letra D: correta. As empresas pblicas e sociedades de economia mista
prestadoras de servios pblicos vinculam-se a um regime misto, de direito
pblico (regime jurdico-administrativo), por pertencerem Administrao
Pblica, e de direito privado, por serem empresas, pessoas jurdicas de
direito privado.
Letra E: esta foi a alternativa considerada incorreta pela banca (gabarito).
De fato, as agncias reguladoras tm se organizado sob a forma de
autarquias em regime especial, no de rgo da administrao direta ou de
fundao pblica. No entanto, Maria Sylvia Zanella Di Pietro ensina que
agncia reguladora, em sentido amplo, seria, no direito brasileiro, qualquer
rgo da Administrao Direta ou entidade da Administrao Indireta com
funo de regular a matria especfica que lhe est afeta e que, no Brasil,
as agncias reguladoras tm sido criadas como autarquias de regime
especial. Desse modo, a alternativa poderia ser considerada verdadeira,
pois, em tese, nada impediria que nossas leis criassem agncias
reguladoras sob a forma de rgo da Administrao Direta, desde, claro,
que a lei assegurasse as condies de autonomia necessrias ao exerccio
da regulao. Assim, em minha opinio, a questo deveria ter sido anulada.
12) (Esaf/Receita Federal/AFRF/2005) Assinale, entre as seguintes
definies, aquela que pode ser considerada correta como a de rgo
pblico.
a) Unidade personalizada, composta de agentes pblicos, com
competncias especficas.
b) Centro funcional, integrante da estrutura de uma entidade, com
personalidade jurdica de direito pblico.
c) Conjunto de agentes pblicos hierarquicamente organizados.
d) Centro de competncias, com patrimnio, responsabilidades e agentes
prprios, criado para uma determinada atividade.
e) Unidade organizacional, composta de agentes e competncias, sem
personalidade jurdica.
rgos pblicos so centros de competncia despersonalizados (sem
personalidade jurdica), criados pelo fenmeno da desconcentrao e
localizados no bojo de certa entidade da Administrao, seja a prpria
pessoa estatal (Administrao Direta), seja uma entidade administrativa
(Administrao Indireta), que tambm pode desconcentrar-se internamente
em rgos. Sendo despersonalizados, os rgos no possuem patrimnio
prprio, cuja titularidade (propriedade) pertence pessoa jurdica que
engloba os rgos. Desse modo, o gabarito a letra E.
13) (Esaf/Receita Federal/AFRF/2005) Em relao organizao
administrativa da Unio Federal, assinale a afirmativa verdadeira.
a) O contrato de gesto s pode ser celebrado entre a Unio Federal e as
entidades descentralizadas.
b) As fundaes pblicas de direito pblico esto impedidas de exercer
poder de polcia administrativa.
c) possvel, na esfera federal, uma empresa pblica ser organizada sob a
forma de sociedade annima, sendo a Unio Federal a sua nica acionista.
d) As agncias reguladoras podem, no mbito da Administrao Indireta,
assumir a forma de autarquias, fundaes ou empresas pblicas.
e) As denominadas fundaes de apoio s instituies federais de ensino
superior integram o rol da Administrao Pblica Indireta.
Letra A: errada, porque o contrato de gesto pode ser celebrado entre a
Unio e seus prprios rgos ou suas entidades da Administrao Indireta
(art. 37, 8., CF/88), bem como entre a Unio e as entidades qualificadas
como organizaes sociais (Lei 9.637/1998).
Letra B: falsa, pois as fundaes pblicas de direito pblico podem, sim,
exercer poder de polcia administrativa, justamente por possurem
personalidade jurdica de direito pblico, isto , por serem regidas pelo
regime jurdico-administrativo e, assim, apresentarem a supremacia do
interesse pblico no exerccio de suas atividades.
Letra C: correta (gabarito). A Unio a entidade poltica competente para,
privativamente, legislar sobre direito comercial (art. 22, I, CF/88). Desse
modo, ela pode criar empresa estatal sob forma indita, no prevista no
Cdigo Civil. Um exemplo a Caixa Econmica Federal, empresa pblica
unipessoal, nos termos do art. 3. do Decreto-Lei 759/1969.
Letra D: incorreta. As agncias reguladoras, por exercerem atividade tpica
de estado (regulao), devem assumir a forma de pessoa jurdica de direito
pblico, com poder de imprio. No mbito da Administrao Indireta,
podem ser criadas sob a forma de autarquia ou fundao pblica de direito
pblico, mas no como empresa pblica, cuja personalidade jurdica de
direito privado, isto , sem supremacia do interesse pblico em suas
atividades.
Letra E: errada, pois as fundaes de apoio s instituies federais de
ensino superior (Lei 8.958/1994) no pertencem Administrao Pblica.
Elas so fundaes de direito privado, regidas pelo Cdigo Civil.
Muito bem, pessoal! Por hoje s. Espero que tenham gostado. At
nossa prxima aula.
Luciano Oliveira
LISTA DE QUESTES DA AULA 02
1) (Esaf/SMF-RJ/Fiscal de Rendas/2010) Assinale a opo em que consta
hiptese que no aplicvel simultaneamente autarquia e empresa
pblica.
a) Observncia do princpio do concurso pblico.
b) Natureza pblica dos bens da entidade.
c) Componente da Administrao Pblica Indireta.
d) Portadora de personalidade jurdica.
e) Obedincia Constituio Federal.
2) (Esaf/Susep/Analista Tcnico/2010) A SUSEP uma autarquia, atua na
regulao da atividade de seguros (entre outras), e est sob superviso do
Ministrio da Fazenda. Logo, incorreto dizer que ela:
a) integrante da chamada Administrao Indireta.
b) tem personalidade jurdica prpria, de direito pblico.
c) est hierarquicamente subordinada a tal Ministrio.
d) executa atividade tpica da Administrao Pblica.
e) tem patrimnio prprio.
3) (Esaf/Susep/Analista Tcnico/2010) Para que uma autarquia tenha
existncia regular, h a necessidade de observncia dos seguintes
procedimentos:
a) criao diretamente por lei, com inscrio de seu ato constitutivo na
b) criao diretamente por lei, sem necessidade de qualquer inscrio em
c) criao autorizada em lei, com inscrio de seu ato constitutivo na
d) criao autorizada em lei, sem necessidade de qualquer inscrio em
e) criao diretamente por lei, ou respectiva autorizao legal para sua
criao, sendo necessria a inscrio de seu ato constitutivo em serventias
registrais, apenas nesta ltima hiptese.
4) (Esaf/MTE/AFT/2010) Tendo por base a organizao administrativa
brasileira, classifique as descries abaixo como sendo fenmenos: (1) de
descentralizao; ou (2) de desconcentrao. Aps, assinale a opo
correta.
( ) Criao da Fundao Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
(IBGE), para prestar servios oficiais de estatstica, geologia e cartografia
de mbito nacional;
( ) Criao de delegacia regional do trabalho a ser instalada em
municipalidade recm emancipada e em franco desenvolvimento industrial
e no setor de servios;
( ) Concesso de servio pblico para a explorao do servio de
manuteno e conservao de estradas;
( ) Criao de novo territrio federal.
a) 2 / 1 / 2 / 1
b) 1/ 2 / 2 / 1
c) 2/ 2 / 1 / 1
d) 1/ 2 / 1 / 1
e) 1/ 2 / 1 / 2
5) (Esaf/Receita Federal/ATRFB/2009) Marque a opo incorreta.
a) O contrato de gesto, quando celebrado com organizaes sociais,
restringe a sua autonomia.
b) Quanto estrutura das autarquias, estas podem ser fundacionais e
corporativas.
c) Os servios sociais autnomos so entes paraestatais que no integram
a Administrao direta nem a indireta.
d) Organizao social a qualificao jurdica dada a pessoa jurdica de
direito privado ou pblico, sem fins lucrativos, e que recebe delegao do
Poder Pblico, mediante contrato de gesto, para desempenhar servio
pblico de natureza social.
e) A Administrao Pblica, ao criar fundao de direito privado, submete-a
ao direito comum em tudo aquilo que no for expressamente derrogado por
normas de direito pblico.
6) (Esaf/Receita Federal/AFRFB/2009) Quanto organizao
administrativa brasileira, analise as assertivas abaixo e assinale a opo
correta.
I. A administrao pblica federal brasileira indireta composta por
autarquias, fundaes, sociedades de economia mista, empresas pblicas e
II. Diferentemente das pessoas jurdicas de direito privado, as entidades da
administrao pblica indireta de personalidade jurdica de direito pblico
so criadas por lei especfica.
III. Em regra, a execuo judicial contra o Instituto Brasileiro do Meio
Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis IBAMA enquanto autarquia
federal est sujeita ao regime de precatrios previsto no art. 100 da
Constituio Federal, respeitadas as excees.
IV. A Caixa Econmica Federal enquanto empresa pblica exemplo do que
se passou a chamar, pela doutrina do direito administrativo, de
desconcentrao da atividade estatal.
V. O Instituto Nacional do Seguro Social INSS enquanto autarquia
vinculada ao Ministrio da Previdncia Social est subordinada sua
hierarquia e sua superviso.
a) Apenas os itens I e II esto corretos.
b) Apenas os itens II e III esto corretos.
c) Apenas os itens III e IV esto corretos.
d) Apenas os itens IV e V esto corretos.
e) Apenas os itens II e V esto corretos.
7) (Esaf/MPOG/APO/2008) Modernamente, a Organizao Administrativa
do Estado Brasileiro adquiriu novos contornos com a edio da Lei n.
11.107/2005. Nesse diapaso, analise os itens abaixo e marque a opo
correta.
I. O consrcio pblico com personalidade jurdica de direito pblico integra
a administrao indireta de todos os entes da Federao consorciados.
II. No caso de se revestir de personalidade jurdica de direito privado, o
consrcio pblico observar as normas de direito pblico quanto
celebrao de contratos.
III. Os consrcios pblicos ou privados, na rea de sade, devero
obedecer aos princpios, diretrizes e normas que regulam o Sistema nico
de Sade SUS.
IV. Os entes da Federao consorciados, ou com eles conveniados, no
podero ceder-lhe servidores, na forma e condies da legislao de cada
um ante a observncia constitucional de exigncia de concurso pblico.
a) Apenas o item I est correto.
b) Apenas o item II est correto.
c) Apenas os itens II e IV esto incorretos.
d) Apenas os itens I e III esto incorretos.
e) Apenas os itens III e IV esto incorretos.
8) (Esaf/STN/AFC/2008) O Banco do Brasil e a Caixa Econmica Federal
so, respectivamente, sociedade de economia mista e empresa pblica,
cujos capitais votantes majoritrios pertencem Unio. Quanto a estas
espcies de instituies, analise os itens a seguir e marque com V se a
assertiva for verdadeira e com F se for falsa. Ao final, assinale a opo
correspondente.
( ) A constituio de sociedades de economia mista e de empresas pblicas
decorre de um processo de descentralizao do Estado que passa a exercer
certas atividades por intermdio de outras entidades.
( ) Apesar de serem constitudas como pessoas jurdicas de direito privado,
as sociedades de economia mista e as empresas pblicas esto submetidas
hierarquicamente pessoa poltica da federao que as tenha criado.
( ) Somente por lei especfica podem ser criadas sociedades de economia
mista e empresas pblicas, bem como necessria autorizao legislativa,
em cada caso, para a criao de suas subsidirias.
( ) As empresas pblicas e as sociedades de economia mista exploradoras
de atividade econmica sujeitam-se ao regime prprio das empresas
privadas, inclusive quanto aos direitos e obrigaes civis, comerciais,
trabalhistas e tributrios.
( ) Quanto ao regime de compras, as empresas pblicas e as sociedades de
economia mista sujeitam-se aos princpios da administrao pblica e
devem observar procedimento licitatrio.
a) V, V, F, V, F
b) V, F, F, V, V
c) F, F, V, F, V
d) F, V, V, F, F
e) V, F, F, V, V
9) (Esaf/PGFN/PFN/2006) Sobre as pessoas jurdicas qualificadas como
Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico, assinale a opo
incorreta.
a) No podem ser fundaes pblicas.
b) Prestam contas, na sistemtica adotada para o controle externo pela
Constituio Federal, de todos os bens e recursos que tenha recebido de
terceiros.
c) Devem possuir conselho fiscal ou rgo equivalente.
d) O vnculo de cooperao com o Poder Pblico estabelecido por meio de
termo de parceria.
e) Necessariamente no tm fins lucrativos.
10) (Esaf/MTE/AFT/2006) A doutrina sempre considerou muito complexa a
figura das fundaes no mbito da Administrao Pblica brasileira. Em
verdade, foi constante, ao longo dos anos, a evoluo dessa espcie
organizacional. No atual estgio, assinale o conceito correto a respeito das
diversas categorias dessa entidade.
a) A fundao pblica de direito pblico tem natureza autrquica e integra
a Administrao Pblica Direta.
b) A fundao de apoio s instituies federais de ensino superior tem
natureza de direito privado e integra a Administrao Pblica Indireta.
c) A fundao pblica de direito privado vincula-se ao regime jurdico-
administrativo e integra a Administrao Pblica Indireta.
d) A fundao previdenciria tem personalidade jurdica de direito pblico e
vincula-se ao regime jurdico-administrativo.
e) A fundao pblica de direito privado equipara-se, em sua natureza
jurdica, sociedade de economia mista.
11) (Esaf/MPOG/EPPGG/2005) Sobre a organizao administrativa do
Estado brasileiro incorreto afirmar:
a) no plano federal, as fundaes governamentais apresentam
personalidade jurdica de direito pblico, com as mesmas caractersticas
das autarquias.
b) as sociedades de economia mista que exploram atividade econmica no
se sujeitam teoria da responsabilidade objetiva pelos atos de seus
agentes.
c) as autarquias territoriais so entidades conhecidas no direito brasileiro.
d) as empresas pblicas prestadoras de servios pblicos vinculam-se ao
regime de direito privado, mas sujeitam- se, tambm, a regras do regime
jurdico-administrativo.
e) as agncias reguladoras podem-se organizar sob qualquer forma de
direito pblico rgo da administrao direta, autarquia ou fundao.
12) (Esaf/Receita Federal/AFRF/2005) Assinale, entre as seguintes
definies, aquela que pode ser considerada correta como a de rgo
pblico.
a) Unidade personalizada, composta de agentes pblicos, com
competncias especficas.
b) Centro funcional, integrante da estrutura de uma entidade, com
personalidade jurdica de direito pblico.
c) Conjunto de agentes pblicos hierarquicamente organizados.
d) Centro de competncias, com patrimnio, responsabilidades e agentes
prprios, criado para uma determinada atividade.
e) Unidade organizacional, composta de agentes e competncias, sem
personalidade jurdica.
13) (Esaf/Receita Federal/AFRF/2005) Em relao organizao
administrativa da Unio Federal, assinale a afirmativa verdadeira.
a) O contrato de gesto s pode ser celebrado entre a Unio Federal e as
entidades descentralizadas.
b) As fundaes pblicas de direito pblico esto impedidas de exercer
poder de polcia administrativa.
c) possvel, na esfera federal, uma empresa pblica ser organizada sob a
forma de sociedade annima, sendo a Unio Federal a sua nica acionista.
d) As agncias reguladoras podem, no mbito da Administrao Indireta,
assumir a forma de autarquias, fundaes ou empresas pblicas.
e) As denominadas fundaes de apoio s instituies federais de ensino
superior integram o rol da Administrao Pblica Indireta.
Gabarito:
1b 2c 3b 4d 5d 6b 7e 8b-e 9b 10e 11e 12e 13c

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