Freitas, Luiz Carlos de - Eliminação Adiada o Ocaso Das Classes

965 Educ. Soc., Campinas, vol. 28, n. 100 - Especial, p. 965-987, out.
2007
Disponvel em <http://www.cedes.unicamp.br>
Luiz Carlos de Freitas
ELIMINAO ADIADA: O OCASO DAS CLASSES
POPULARES NO INTERIOR DA ESCOLA E A OCULTAO
DA (M) QUALIDADE DO ENSINO
LUIZ CARLOS DE FREITAS
*
RESUMO: Neste estudo faz-se uma crtica s formas de implementar
polticas de avaliao baseadas em responsabilizao, em curso no
MEC-INEP, bem como se prope uma forma alternativa de lidar com
o problema, baseada em qualidade negociada com envolvimento
bilateral do Estado e da escola. Propem-se elementos iniciais para
uma poltica de Estado no campo da avaliao e localiza-se o proces-
so de avaliao institucional da escola como o elo entre a avaliao ex-
terna de sistema e a escola e seus profissionais. Alerta-se para o fato de
que as polticas de responsabilizao unilaterais conduziro confi-
gurao de escolas para pobres e escolas para ricos, bem como se aler-
ta para o risco de que os sistemas de avaliao externa centralizados
na Federao ocultem, em indicadores estatsticos como o IDEB, as di-
ficuldades que as classes populares esto tendo para aprender no in-
terior da escola, legitimando estratgias que somente conduzem ao
adiamento da excluso destas apesar do discurso da transparncia
e responsabilidade.
Palavras-chave: Eliminao adiada. Avaliao institucional. Avaliao
de sistema. Responsabilizao. Qualidade negociada.
DEFERRED ELIMINATION: THE TWILIGHT OF THE POPULAR CLASSES WITHIN
SCHOOLS AND THE CONCEALMENT OF THE (BAD) QUALITY OF TEACHING
ABSTRACT: This study criticizes the ways MEC-INEP is implement-
ing assessment policies based on responsabilization. It also pro-
poses an alternative form to deal with the problem based on nego-
tiated quality in a bilateral involvement of the State and school. It
suggests initial elements for a State policy in the field of assessment
* Ps-doutor em Educao e professor titular da Faculdade de Educao da Universidade Esta-
dual de Campinas (UNICAMP). E-mail: freitas.list@uol.com.br
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Eliminao adiada: o ocaso das classes populares no interior da escola...
Educ. Soc., Campinas, vol. 28, n. 100 - Especial, p. 965-987, out. 2007
and sees the process of the institutional assessment of school as the
link between the external assessment of system and school and its
professionals. It alerts to the fact that unilateral responsabilization
policies will lead to configure schools for the poor and schools for
the rich. It also highlights the risk that the external assessment sys-
tems centralized at government level conceal, with such statistical in-
dicators as the IDEB, the difficulties faced by the popular classes to
learn within school, and legitimate strategies that only lead to defer-
ring their exclusion despite a discourse of transparency and re-
sponsibility.
Key words: Deferred elimination. Institutional assessment. System as-
sessment. Responsabilization. Negotiated quality.
surpresa, em matria de avaliao do ensino fundamental, neste
momento, fica por conta do aprofundamento das polticas libe-
rais da era FHC sob o governo de Luis Incio Lula da Silva. Os
que nele votamos espervamos, j no primeiro mandato, uma mudan-
a significativa de rota. No ocorreu. Agora, assistimos sua converso
plena s propostas liberais de responsabilizao e de privatizao do
pblico.
1
A Prova Brasil e o ndice de Desenvolvimento da Educao
Bsica (IDEB) (Fernandes, 2007b) so a ponta do iceberg desta mesma
concepo. Ao passo que a poltica de avaliao do ensino superior, com
a eliminao do Provo e a constituio do SINAES, parece caminhar no
rumo certo, a poltica de avaliao do Ensino Fundamental envereda
por caminhos duvidosos.
Segundo Reynaldo Fernandes, atual presidente do INEP, conside-
rado o mentor do IDEB:
Antes do No Child Left Behind [lei aprovada em 2002, no governo
Bush, que visa melhoria da qualidade da educao por meio de um sis-
tema de prestao de contas baseado em resultados], a maioria dos Es-
tados j tinha sistema de avaliao. Nos que primeiro criaram um siste-
ma, a evoluo do desempenho dos alunos foi mais acentuada. Esses sis-
temas fazem com que as escolas e os dirigentes dos sistemas (secretrios,
prefeitos e governadores) se sintam responsveis pelo desempenho. a
idia da responsabilizao, de accountability. (Fernandes, 2007a, grifos
meus)
Segundo Arajo, ex-presidente do INEP:
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Todo o PDE [Plano de Desenvolvimento da Educao] est ancorado jus-
tamente na criao do ndice de Desenvolvimento da Educao Brasi-
leira IDEB, que pondera os resultados do SAEB, da Prova Brasil e dos in-
dicadores de desempenho captados pelo censo escolar (evaso, aprova-
o e reprovao). Cria um indicador que varia de zero a dez, desdobrvel
por estado e por municpio e por redes de ensino [e agora por escola]. A
partir da construo do IDEB, o MEC vincular o repasse de recursos
oriundos do FNDE assinatura de compromisso dos gestores municipais
com determinadas metas de melhoria dos seus indicadores ao longo de
determinado perodo. (2007, p. 1; comentrios entre colchetes meus)
A estratgia de relacionamento com os municpios gerencial,
estabelecendo uma relao direta com governadores e prefeitos. Segun-
do Amaury Patrick Gremaud, diretor de Avaliao da Educao Bsica
do INEP: O objetivo usar o sistema de avaliao para prestar conta
sociedade, introduzir a transparncia e comprometer as pessoas de um
modo geral em busca da melhoria da qualidade de ensino (Seminrio
realizado em Salvador, em julho de 2007; grifos meus).
2
Arajo (2007,
p. 4) tem outra posio:
Por isso concluo que o IDEB mais um instrumento regulatrio do que um
definidor de critrios para uma melhor aplicao dos recursos da Unio vi-
sando alterar indicadores educacionais. O resultado de cada municpio e
de cada estado ser (e j est sendo) utilizado para ranquear as redes de
ensino, para acirrar a competio e para pressionar, via opinio pblica, o
alcance de melhores resultados. Ou seja, a funo do MEC assumida pelo
governo Lula mantm a lgica perversa vigente durante doze anos de FHC.
J no final do ano de 2002, ainda sob o Governo FHC, o INEP finan-
ciava um convnio com o Ncleo de Estudos da Populao (NEPO), da
UNICAMP, para desenvolver Indicadores de Produtividade do Sistema Educaci-
onal que envolveu a realizao de um seminrio sobre um possvel Indi-
cador Municipal de Desenvolvimento Educacional (IMDE) para o ensino m-
dio regular (Cunha et al., 2002).
Boa parte dos problemas que estamos enfrentando com a educa-
o bsica nacional advm do prprio formato ideolgico do projeto
liberal hegemnico, agora sob nova direo: ele reduz qualidade a
acesso supostamente como uma primeira etapa da universalizao.
Mas, antes de ser uma etapa em direo qualidade plena da escola
pblica, um limite ideolgico, como bem aponta Alavarse (2007).
Os liberais admitem a igualdade de acesso, mas como tm uma ideologia
968
baseada na meritocracia, no empreendedorismo pessoal, no podem
conviver com a igualdade de resultados sem competio. Falam de igual-
dade de oportunidades, no de resultados.
3
Para eles, os resultados dependem de esforo pessoal, uma vari-
vel interveniente que se distribui de forma naturalmente desigual na
populao, e que deve ser uma retribuio ao acesso permitido. Eles
no podem aceitar que uma espcie de acumulao primitiva (Marx)
ou um ethos (Bourdieu) cultural sequer interfira com a obteno dos
resultados do aluno. Se aceitassem, teriam de admitir as desigualdades
sociais que eles mesmos (os liberais) produzem na sociedade e que en-
tram pela porta da escola. Isso faz com que a to propalada eqidade
liberal fique, apesar dos discursos, limitada ao acesso ou ao combate
dos ndices de reprovao. Como a progresso continuada j demons-
trou, ausncia de reprovao no sinnimo de aprendizagem e qualidade
(Cf. Bertagna, 2003).
Como analisamos em outro artigo (Freitas, 2002), esta postura
tende a postergar os problemas polticos, econmicos e sociais que o
liberalismo enfrenta com sua poltica econmico-social, mas no resol-
ve o problema da universalizao da qualidade da educao bsica.
H hoje um grande contingente de alunos procedentes das ca-
madas populares que vivem o seu ocaso no interior das escolas, desacre-
ditados nas salas de aula ou relegados a programas de recuperao, ace-
lerao,
4
progresso continuada e/ou automtica, educao de jovens e
adultos, pseudo-escolas de tempo integral, cuja eliminao da escola
foi suspensa ou adiada e aguardam sua eliminao definitiva na passa-
gem entre ciclos ou conjunto de sries, quando ento saem das estats-
ticas de reprovao, ou em algum momento de sua vida escolar onde a
estatstica seja mais confortvel.
A Prova Brasil e os usos previstos para ela (acesso avaliao de
cada escola via internet, por exemplo), como forma de responsabili-
zao, poderiam fazer parte de qualquer programa liberal (do Partido
Democrata brasileiro at o Partido Republicano de Bush, para no fa-
lar da dobradinha Thatcher/Blair). Trabalham dentro da perspectiva de
que responsabilizar a escola, expondo sociedade seus resultados, ir
melhorar a qualidade do ensino. A idia completa dos republicanos de
Bush (iniciada com Reagan) ou dos conservadores de Thatcher implica,
no momento seguinte divulgao dos resultados por escola, transformar
o servio pblico em mercado (ou mais precisamente em um quase-
mercado), deslocando o dinheiro diretamente para os pais, os quais es-
colhem as melhores escolas a partir da divulgao desses resultados, de
preferncia estando as escolas sobre administrao privada. a poltica
dos vouchers, que d o dinheiro aos pais e no escola. Paralelamen-
te, tende a criar um mercado educacional para atender ao fracasso es-
colar. No Brasil j se criou o mecanismo para iniciar a privatizao: Or-
ganizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico (OSCIPs) que podem
administrar escolas antes pblicas. Para os liberais, a ao do mercado
foraria elevao da qualidade de ensino.
Todas estas aes encobrem o pano de fundo mencionado antes:
nossa sociedade produz tamanha desigualdade social que as institui-
es que nela funcionam, se nenhuma ao contrria for adotada, aca-
bam por traduzir tais desigualdades como princpio e meio de seu fun-
cionamento (Bourdieu & Passeron, 1975; Baudelot & Establet,
1986).
5
Todos concordamos em que isso no desejvel, mas meras
polticas de eqidade apenas tendem a ocultar o problema central: a
desigualdade socioeconmica. No sem razo que os melhores desem-
penhos escolares esto nas camadas com melhor nvel socioeconmico,
brancas (Cf. Miranda, 2006, entre outros estudos disponveis).
Isso no significa que todas as escolas no tenham de ser eficazes
em sua ao. Muito menos que as escolas que atendem pobreza este-
jam desculpadas por no ensinarem, j que tm alunos com mais difi-
culdades para acompanhar os afazeres da escola. Ao contrrio, delas se
espera mais competncia ainda. Mas os meios e as formas de se obter
essa qualidade no sero efetivos entregando as escolas lgica
mercadolgica. A questo um pouco mais complexa. Deixada lgi-
ca do mercado, o resultado esperado ser a institucionalizao de esco-
la para ricos e escola para pobres (da mesma maneira que temos celu-
lares para ricos e para pobres). As primeiras canalizaro os melhores
desempenhos, as ltimas ficaro com os piores desempenhos. As pri-
meiras continuaro sendo as melhores, as ltimas continuaro sendo
as piores. Mas o sistema ter criado um corredor para atender as clas-
ses mais bem posicionadas socialmente, o que ser, claro, atribudo
ao mrito pessoal dos alunos e aos profissionais da escola.
O atual presidente do INEP no ignora estes problemas, antes os
conhece. Diz ele:
970
Quando se cria um sistema de avaliao e passa a haver responsabilizao
pelos resultados, os gestores vo se preocupar com as notas e as metas.
Qual a defesa desse sistema: se existe um mecanismo para atribuir res-
ponsabilidades, os gestores vo melhorar o ensino. Quais so as crticas?
Eles podem tentar falsear as notas, excluir os alunos mais fracos. Nos Es-
tados Unidos, isso aconteceu. Esses argumentos no tm como ser
revidados. Mas no pode deixar de dar um remdio para a educao
por causa dos efeitos colaterais que ele pode causar. Temos de ver se
melhor ou pior para a qualidade da educao. Acho que melhor. Os
efeitos colaterais devem ser combatidos. Quando a primeira-ministra
Margareth Thatcher fez a reforma educacional, diziam que era uma vi-
so de direita. Quando o Tony Blair se tornou primeiro-ministro, acre-
ditavam que ele suspenderia a reforma. Mas ele a reforou e combateu
os efeitos colaterais. Criou um programa de combate excluso dos pi-
ores estudantes, e as expulses de alunos diminuram absurdamente.
(Fernandes, 2007a)
Como se v, a excluso da pobreza efeito colateral de rem-
dios e Margareth Thatcher estava certa. L como c, o governo pro-
gressista, que deveria ter revertido as polticas neoliberais, no o fez.
Para o presidente do INEP, Tony Blair est certo em no reverter as pol-
ticas de Thatcher, portanto concluo que Lula tambm est certo em
no reverter e aprofundar as polticas da era FHC. Agora, sobre o xito
das experincias do Governo Bush no mbito da educao, h contro-
vrsias. No The New York Times de 16 de abril de 2004 pode-se ler:
A competio entre escolas pblicas e privadas que o governo Bush est
encorajando esquentou outro dia, na porta da sala 207, da Escola Ele-
mentar Wentworth, em Chicago. Durante vrios meses, uma empresa
privada financiada pelo governo federal enviou professores para darem
aulas complementares a alguns alunos de Wentworth. Sem sucesso, o
professor tentava controlar uma dezena de bagunceiros. A empresa en-
viou um supervisor para resolver a questo. Effie McHenry, diretora de
Wentworth, balanava a cabea com ar de desaprovao. Simplesmen-
te no acho que eles esto preparados para lidar com as crianas das zo-
nas mais pobres, disse McHenry sobre os professores da empresa. Acho
que esperavam encontrar crianas sentadas, esperando explicaes. Essas
crianas no so assim. Elas precisam de instruo com desafios.
O Chile, laboratrio de idias neoliberais, discute h anos como
aumentar o valor do repasse s escolas que aceitam alunos pobres para
motivar as escolas melhores a receb-los, em face da desmotivao destas
para com esses alunos.
6
Pobres costumam derrubar as proficincias m-
dias...
O verdadeiro limite universalizao da melhoria da qualidade
da escola a prpria ideologia meritocrtica liberal. Caso a avaliao se
coloque a servio dela, ento ficar limitada medio do mrito e
ocultao da desigualdade social sob a forma de indicadores neutros
como o ndice de Desenvolvimento da Educao Bsica (IDEB) criado
pelo MEC.
Embora nvel socioeconmico seja um nome elegante e dissimu-
lador das situaes de desigualdade social, ele fundamental para se en-
tender o impacto dessa desigualdade social na educao. Nem todas as
camadas sociais sofrem da mesma forma com as agruras da realidade es-
colar do pas as camadas populares sofrem mais.
Durante muito tempo duas vertentes se opuseram no cenrio edu-
cacional: uma tentando explicar o fracasso escolar por fatores pedaggi-
cos internos escola, e outra tentando explicar o mesmo fracasso por fa-
tores externos escola, sociais. Como comum acontecer nesses casos,
nenhuma delas, isoladamente, d conta do fenmeno. A dialtica se im-
pe. As duas causas so pertinentes na explicao do fracasso. Se isso
verdadeiro, as polticas de eqidade devem ser associadas s polticas de
reduo e eliminao das desigualdades sociais, fora da escola. Isso im-
plica continuar a produzir a crtica do sistema social que cerca a escola,
alm de introduzir a importncia do nvel socioeconmico como varivel
relevante nas anlises de avaliao do desempenho do aluno e da escola.
importante saber se a aprendizagem em uma escola de perife-
ria baixa ou alta. Mas fazer do resultado o ponto de partida para um
processo de responsabilizao da escola via prefeituras leva-nos a expli-
car a diferena baseados na tica meritocrtica liberal: mrito do dire-
tor que bem organizado; mrito das crianas que so esforadas; m-
rito dos professores que so aplicados; mrito do prefeito que deve ser
reeleito etc. Mas e as condies de vida dos alunos e professores? E as
polticas governamentais inadequadas? E o que restou de um servio
pblico do qual as elites, para se elegerem, fizeram de cabide de em-
prego generalizado, enquanto puderam, sem regras para contratao
ou demisso? O que dizer da permanente remoo de professores e es-
pecialistas a qualquer tempo, pulando de escola em escola? O que di-
zer dos professores horistas que se dividem entre vrias escolas? O que
972
dizer dos alunos que habitam as crescentes favelas sem condies m-
nimas de sobrevivncia e muito menos para criar um ambiente prop-
cio ao estudo? Sem falar do nmero de alunos em sala de aula.
Diante deste quadro, escolher apenas uma varivel, desempenho
do aluno, para analisar a educao bsica brasileira, como o IDEB faz,
certamente temerrio em face deste complexo de variveis. Como aler-
ta Arajo (2007), parece que o governo no aprendeu nada com o fi-
nado Provo.
No prprio censo escolar que as escolas enviam ao MEC existem
outras variveis que poderiam ser levadas em conta e permitir uma mo-
delagem melhor da realidade.
Novas formas de excluso
Nossa preocupao vai mais alm. Diz respeito ao aparecimen-
to de novas formas de excluso que esto sendo implementadas nos
sistemas e sobre as quais temos pouco controle e conhecimento. Con-
tinuamos raciocinando em termos de reprovao, forma antiga de ex-
cluso que coexiste, agora, com outras mais recentes desenvolvidas nos
sistemas.
Em 1991 (Freitas, 1991) propusemos o conceito de eliminao
adiada para identificar uma das situaes geradas no processo de ex-
cluso das camadas populares do interior da escola: o conceito referia-
se permanncia dos alunos dessas camadas na escola durante algum
tempo, postergando sua eliminao da escola e realizando-a em outro
momento mais oportuno. Bourdieu e Champagne (apud Bourdieu,
2001, p. 221) chamaram esta categoria de excluso branda:
Seria necessrio mostrar aqui, evitando encorajar a iluso finalista (ou, em
termos mais precisos, o funcionalismo do pior), como, no estado com-
pletamente diferente do sistema escolar que foi instaurado com a chega-
da de novas clientelas, a estrutura da distribuio diferencial dos bene-
fcios escolares e dos benefcios sociais correlativos foi mantida, no essen-
cial, mediante uma translao global de distncias. Todavia, com uma di-
ferena fundamental: o processo de eliminao foi diferido e estendido no
tempo, e por conseguinte, como que diludo na durao, a instituio
habitada, permanentemente, por excludos potenciais que introduzem nela
as contradies e os conflitos associados a uma escolaridade cujo nico
objetivo ela mesma. (Grifos meus)
(...) eis a um dos mecanismos que, acrescentando-se lgica da trans-
misso do capital cultural, fazem com que as mais altas instituies es-
colares e, em particular, aquelas que conduzem s posies de poder
econmico e poltico, continuem sendo exclusivas como foram no pas-
sado. E fazem com que o sistema de ensino, amplamente aberto a todos
e, no entanto, estritamente reservado a alguns, consiga a faanha de reu-
nir as aparncias da democratizao. (p. 223; grifos meus)
Esta parece ser a base da construo das novas formas de exclu-
so nos anos de 1990, que agora atuam longitudinalmente, por den-
tro do sistema, sem necessidade de excluir fisicamente o aluno no in-
cio da escola bsica, por reprovao. Os processos de avaliao informal
vo construindo trilhas de progresso diferenciadas no interior das sa-
las de aula e das escolas.
7
Do ponto de vista do sistema, a excluso foi
internalizada a custos menores tanto econmicos como polticos (cf.
Freitas, 2002).
As novas formas de excluso atuam agora por dentro da escola fun-
damental. Adiam a eliminao do aluno e internalizam o processo de
excluso. Do ponto de vista da avaliao, essas novas formas de exclu-
so levam a uma reduo da nfase na avaliao formal e pontual do
aluno em sala de aula (introduzem novas formas de organizao esco-
lar: progresso continuada, progresso automtica, ciclos etc., e novas
formas de avaliao informais), liberando o fluxo de alunos no interior
da escola e conduzindo ao fortalecimento do monitoramento por ava-
liao externa, avaliao de sistema centralizada (Prova Brasil, SAEB,
SARESP, SIMAVE etc.). Nesses sistemas de avaliao o desempenho indivi-
dual subsumido nas estatsticas que lidam, preferencialmente, com
tendncias globais dos sistemas de ensino ao longo do tempo, a partir
da proficincia mdia dos alunos.
O mais grave o fortalecimento da idia de que seria possvel,
a partir de sistemas de larga escala centralizados em Braslia ou em
uma capital, reorientar escolas especficas, a distncia, por exposio
dos resultados sociedade e acordos com prefeitos. Pode-se imagi-
nar a presso autoritria, verticalizada, que os acordos assinados en-
tre os prefeitos e o governo federal, para assumir metas do IDEB para
seu municpio e obter verbas, vo gerar nas escolas e em seus profis-
sionais. No deveria ser este o papel da avaliao em larga escala ou
de sistema, como veremos mais adiante, a qual deveria ser destinada,
974
preferencialmente, avaliao das prprias polticas pblicas e no das
escolas. Para o presidente do INEP: O dia em que um prefeito perder
a eleio porque foi mal na educao, no cumpriu as metas, a esta-
remos no caminho correto. O aluno no pode ser punido (Fernandes,
2007a).
Muito antes disso, os prefeitos implantaro progresso continu-
ada e liberaro o fluxo no sistema. Depois, contrataro sistemas priva-
dos de ensino (do tipo Objetivo, COC etc.) para enquadrar a metodo-
logia usada pelos professores,
8
quando no entregaro escolas inteiras
s OSCIPs, ampliando o mercado educacional. Finalmente, treinaro os
alunos para as provas do SAEB e da Prova Brasil entre outras aes
criativas.
Importante assinalar que a reduo da nfase na avaliao for-
mal do aluno, em sala de aula, e seu deslocamento para processos in-
formais de avaliao (Freitas, 2003), bem como a nfase maior em
processos mais gerais de avaliao de sistema, fazem com que a quali-
dade seja objeto de medidas de desempenho como eficincia do sis-
tema de ensino e no como igualdade de resultados dos alunos matri-
culados nas escolas desse sistema. Verificam-se apenas as grandes
tendncias ao longo do tempo. Mesmo quando o IDEB por escola,
ele pode transformar-se em um mecanismo de ocultao do ocaso de
grande quantidade de alunos procedentes das camadas populares que
habitam a sala de aula, de forma aparentemente democrtica, mas
sem que signifique, de fato, acesso a contedos e habilidades. Moni-
tora-se o desempenho global do sistema (ou da escola), mas no se
todos esto aprendendo realmente. Aqui, no h meio-termo: h de
se ensinar tudo a todos e a cada um (Betini, 2004, p. 251). Para o
INEP, isso poder ocorrer em 2095, quando todo o sistema estaria com
o IDEB convergindo em 9.9.
9
O que fazer ento? Em primeiro lugar, abandonar a viso auto-
ritria tpica da poca da ditadura brasileira, quando se acreditou que
gesto verticalizada e treinamento de professor resolveriam o proble-
ma da escola brasileira. Nascia a o tecnicismo (Saviani, 1982). Esta-
mos agora diante de um neotecnicismo (Cf. Freitas, 1992), em que
acordos de gesto com prefeitos (em cascata para dentro dos siste-
mas), responsabilizao e treinamento do professor via CAPES e Uni-
versidade Aberta do Brasil so a estratgia.
Uma nova forma de conceber a relao com as escolas: qualidade
negociada
H de se reconhecer as falhas nas escolas, mas h de se reconhe-
cer, igualmente, que h falhas nas polticas pblicas, no sistema socio-
econmico etc. Portanto, esta uma situao que, espera de solues
mais abrangentes e profundas, s pode ser resolvida por negociao e
responsabilizao bilateral: escola e sistema. Os governos no podem
posar de grandes avaliadores, sem olhar para seus ps de barro, para
suas polticas, como se no tivessem nada a ver com a realidade educa-
cional do pas de ontem e de hoje.
A estratgia liberal insuficiente porque responsabiliza apenas
um dos plos: a escola. E o faz com a inteno de desresponsabilizar o
Estado de suas polticas, pela responsabilizao da escola, o que prepa-
ra a privatizao. Para a escola, todo o rigor; para o Estado, a relativi-
zao do que possvel fazer. Em nossa opinio, uma melhor relao
implica criar uma parceria entre escola e governo local (municpios),
por meio de um processo que chamamos de qualidade negociada, via
avaliao institucional.
Qualidade negociada um conceito que nos chega por interm-
dio de um estudo de Anna Bondioli (2004). Ele refora uma certa tra-
dio de se conceber a avaliao educacional no Brasil que tem ancora-
gem em autores como Ldke (1984), Saul (1988), Dias Sobrinho
(2002a; 2002b), entre outros.
Para a autora, definir qualidade implica explicitar os descritores
fundamentais da sua natureza, ou seja: seu carter negocivel, partici-
pativo, auto-reflexivo, contextual/plural, processual e transformador. A
qualidade, em seu aspecto negocivel, vista da seguinte forma:
A qualidade no um dado de fato, no um valor absoluto, no ade-
quao a um padro ou a normas estabelecidas a priori e do alto. Quali-
dade transao, isto , debate entre indivduos e grupos que tm um
interesse em relao rede educativa, que tm responsabilidade para com
ela, com a qual esto envolvidos de algum modo e que trabalham para
explicitar e definir, de modo consensual, valores, objetivos, prioridades,
idias sobre como a rede (...) e sobre como deveria ou poderia ser.
(Bondioli, 2004, p. 14)
976
O passo inicial, portanto, mudar nossa concepo de avaliao
passando de uma viso de responsabilizao para uma viso de parti-
cipao e envolvimento local na vida da escola (Cf. Freitas et al., 2004).
Os mecanismos para este processo ocorrer devem ser baseados no pro-
jeto poltico-pedaggico da escola (sintonizado com as polticas pblicas
de Estado e governo) e no processo de avaliao institucional, ao qual
voltaremos mais adiante. Entretanto, este caminho exige polticas de
Estado para o ensino e para a avaliao.
Polticas de Estado para a avaliao
Todos sabemos que polticas de governo so vulnerveis. A
descontinuidade uma realidade em todas as esferas de governo. pre-
ciso que algumas condies facilitadoras estejam acima dos governos e,
para isso, h de se dispor de leis que estabeleam polticas de Estado.
Da que a articulao governo federal/governo municipal no seja sufici-
ente. Acredito que alguns aspectos j podem ser listados como objeto
de tais polticas:
1. Instituir a obrigatoriedade da avaliao de sistema (polticas
pblicas educacionais) no mbito municipal, com periodicida-
de bienal, sob controle do Conselho Municipal de Educao.
SAEB, Prova Brasil e os sistemas estaduais de avaliao so meca-
nismos de acompanhamento do mbito federal ou estadual e de-
vem ser voltados para o monitoramento das tendncias globais
desses sistemas. Sua funo no entender o que ocorre em uma
escola especfica. Entretanto, a avaliao de sistema no nvel mu-
nicipal tem a finalidade de permitir um acompanhamento do
conjunto dos resultados das escolas da rede e, pela proximida-
de, ser mais um elemento a ser levado em conta no processo de
avaliao institucional de cada escola. Tcnicas no-paramtricas
como Anlise por Envoltria de Dados podem ser utilizadas para
se definir uma fronteira de eficincia entre escolas, levando em
conta a realidade particular de cada rede e o resultado de avalia-
es nacionais e/ou locais (Cf. Rodrigues, 2005). A proximida-
de e o tamanho permitiriam tambm estudos longitudinais de
painel (em que os mesmos alunos so acompanhados ao longo
do tempo), superiores aos longitudinais seccionais feitos pelo
SAEB e pela Prova Brasil (ver, por exemplo, Poli, 2007).
10
2. Instituir a obrigatoriedade de processos de avaliao do pro-
jeto poltico-pedaggico das escolas, com periodicidade anual,
no mbito dos municpios, sob controle das redes de ensino.
Complementarmente, definir a obrigatoriedade de que esse pro-
cesso seja democrtico, na forma de avaliao institucional esco-
lar participativa, por meio da qual os que constroem a vida da
escola tenham voz.
3. Instituir a obrigatoriedade da avaliao do professor e dos de-
mais profissionais da escola pelos municpios, fixando amplas
oportunidades e mecanismos de melhoramento da atuao do
profissional e fixando, igualmente, os termos de seu desligamento
do servio pblico, para aqueles casos em que tais oportunidades
no venham a ser adequadamente aproveitadas com impacto em
sua atuao na escola, observadas as condies de trabalho ofere-
cidas pelo sistema municipal e pela escola e negociadas no pro-
cesso de avaliao institucional com a comunidade escolar.
4. Definir um teto para gastos dos municpios com os processos
de avaliao com o fim de evitar a mercantilizao destes e a re-
tirada de recursos necessrios para outras reas de ensino.
5. importante, ainda, criar um programa de apoio aos muni-
cpios, com recursos, junto ao INEP, para alavancar, do ponto de
vista tcnico, o trabalho de implantao destas polticas junto
com os municpios tanto no campo da avaliao de sistemas
como no campo da avaliao institucional.
A idia, portanto, que, municipalizao do ensino, deve se-
guir-se a municipalizao da avaliao. Em vez de tentar adivinhar,
de Braslia, por que uma escola em um determinado municpio no se
sai bem (ou mandar especialistas visit-las), propomos que isso seja feito
por quem est mais prximo da escola, o municpio ou organismos
regionalizados que englobem vrios municpios.
Aes como esta, complexas, no podem ser desenvolvidas por
canetadas, sendo recomendvel a criao de um frum envolvendo as
entidades da rea da educao (sindicais e acadmicas) para que as pro-
postas sejam moldadas a vrias mos.
978
Em busca do elo perdido: avaliao institucional
A qualidade negociada implementada pela avaliao institucio-
nal da escola, a qual um processo que deve envolver todos os seus
atores com vistas a negociar patamares adequados de aprimoramento,
a partir dos problemas concretos vivenciados por ela. Se a avaliao em
larga escala externa, a avaliao institucional interna escola e sob
controle desta, ao passo que a avaliao da aprendizagem assunto pre-
ferencialmente do professor em sua sala de aula.
A avaliao institucional deve levar apropriao da escola pelos
seus atores no sentido de que estes tm um projeto e um compromisso
social, em especial entre as classes populares, e, portanto, necessitam,
alm deste seu compromisso, do compromisso do Estado em relao
educao. O apropriar-se dos problemas da escola inclui um apropriar-
se para demandar do Estado as condies necessrias ao funcionamen-
to da escola. Mas inclui, igualmente, o compromisso com os resulta-
dos dos alunos da escola. Foi a este processo bilateral que chamamos,
antes, de qualidade negociada.
Com a avaliao institucional, o que se espera, portanto, que o
coletivo da escola localize seus problemas, suas contradies; reflita so-
bre eles e estruture situaes de melhoria ou superao, demandando
condies do poder pblico, mas, ao mesmo tempo, comprometendo-
se com melhorias concretas na escola.
Uma boa avaliao institucional ter conseqncias positivas para
o ensino e a avaliao da aprendizagem em sala de aula, cuja prtica
de responsabilidade do professor. Entretanto, por mais que seja uma
responsabilidade e uma criao da professora, esta ao deve integrar-
se ao projeto poltico-pedaggico da escola, elaborado pelo coletivo es-
colar base tambm da avaliao institucional.
A avaliao institucional deve, portanto, ser o ponto de encon-
tro entre os dados provenientes tanto da avaliao dos alunos, feita pelo
professor, como da avaliao externa dos alunos, feita pelo sistema.
Num processo de auto-avaliao, a escola dever levar em conta todas
estas vises (cf. Sordi, 2002).
A avaliao em larga escala de redes de ensino precisa ser articu-
lada com a avaliao institucional e de sala de aula. Nossa opinio que
a avaliao de sistema um instrumento importante para monitora-
mento das polticas pblicas e seus resultados devem ser encaminhados,
como subsdio, escola para que, dentro de um processo de avaliao
institucional, ela possa usar estes dados, valid-los e encontrar formas
de melhoria. A avaliao institucional far a mediao e dar, ento,
subsdios para a avaliao de sala de aula, conduzida pelo professor. En-
tretanto, sem criar este mecanismo de mediao, o simples envio ou a
disponibilizao de dados em um site ou relatrio no encontrar um
mecanismo seguro de reflexo sobre estes. Os dados podem at ter le-
gitimidade tcnica, mas lhes faltar legitimidade poltica. Vamos, no-
vamente, esquecer de combinar com as professoras os acordos entre o
MEC e os municpios, afastando-as do processo?
Os trs nveis de avaliao (sistema, escola e sala de aula) devem
estar trabalhando articuladamente e segundo suas reas de abrangncia.
No se deve pedir avaliao de sistema que faa o papel dos outros
nveis de avaliao. Explicar o desempenho de uma escola implica ter
alguma familiaridade e proximidade com o seu dia-a-dia, o que no
possvel para os sistemas de avaliao em larga escala realizados pela Fe-
derao ou pelos estados, distantes da escola. A prpria elaborao des-
ses sistemas pode beneficiar-se da proximidade com a rede avaliada, en-
volvendo-a no planejamento da avaliao.
11
Qualidade para quem?
A pobreza perambula pelo interior das escolas. Segregada em tri-
lhas e programas especiais, assiste a seu ocaso medida que o tempo
escolar passa. Sua passagem pela escola tolerada.
As professoras de 4 srie esto surpresas pelo fato de a pobreza
ter chegado at elas sem saber as disciplinas escolares. Tm razo de
estar surpresas. Antes, os mais pobres eram expulsos mais cedo da es-
cola, portanto no chegavam quarta srie. Essa surpresa , ao mesmo
tempo, um elemento de denncia da precariedade com que eles per-
correm o sistema educacional. Pusemos a pobreza na escola e no sa-
bemos como ensin-la. Nenhum processo de avaliao externo resolve-
r isso. A soluo equivocada tem sido liberar o fluxo e deixar de
reprovar para esconder o fracasso. No que a reprovao tivesse senti-
do, mas pelo que foi substituda?
Somos contra a reprovao, mas no podemos fazer disso o foco
da atuao das polticas pblicas, inclusive porque nem toda reprova-
o se d por causas pedaggicas. Combater a reprovao apenas uma
980
parte da soluo. A questo de fundo ensinar a todos e a cada um. A
reduo dos ndices de reprovao necessria, mas no suficiente.
Mais ainda, dada a composio do IDEB,
12
ele poder estimular no cur-
to prazo a liberao do fluxo para reduzir a reprovao, regularizando
o tempo de permanncia do aluno na escola e aumentando o valor do
IDEB,
13
sem que isso necessariamente signifique aumento do desempe-
nho do aluno.
A mera passagem do tempo no ensina ningum, a menos que
seja feito algo nesta direo mas isso, tenhamos presente, custa. Edu-
cao (de qualidade) para todos e cada um cara. Contraditoriamente, o
IDEB pode aprofundar o ocaso da pobreza e ser conivente com uma me-
nor qualificao das camadas populares que, apesar de transitarem pelo
sistema (a cobertura est acima de 97%), no aprendem nem so co-
bradas pelo desempenho, espera da eliminao adiada nos finais de
ciclo ou na passagem da 4 para a 5 srie. Se aps esta fase inicial do
IDEB haver ou no um aumento do desempenho do aluno, isso per-
manece no campo dos desejos e do futuro, o qual a Deus pertence.
Outras possibilidades esto presentes. As escolas vo querer a pobreza
dentro dela, com o risco de ver seu IDEB piorar? A responsabilizao
gerar escolas que concentraro exclusivamente pobres, onde o IDEB no
importa, pois j se sabe que no d para esperar muito desses alunos?
No caso da rede, se um subconjunto de escolas elevar o ndice, e este
atingir a pontuao combinada entre prefeito e governo federal, j
suficiente; as demais continuaro onde esto provavelmente estas se-
ro as que atendero pobreza, que guardada na escola para no
incomodar, mesmo que no aprenda. No caso da escola no ser di-
ferente, muda apenas a unidade de anlise. Mais ainda, o que fazer
com escolas em que a evaso e a repetncia no se do por causas pe-
daggicas?
No estado atual, as avaliaes de sistema podem terminar ocul-
tando esta realidade. A pobreza s se torna alvo de reflexo quando as
mdias de desempenho comeam a cair. Caso a inclinao das curvas
de desempenho seja positiva, em mdia, o sistema se salva. Mas a po-
breza continua excluda por dentro e, de certa forma, a excluso
legitimada pela positividade geral das curvas estatsticas.
O que propomos um modelo alternativo baseado na mobiliza-
o da comunidade local da escola, com a finalidade dupla de compro-
meter-se com resultados e, ao mesmo tempo, demandar do poder p-
blico condies para tal. Uma proposta como esta s pode ser
implementada como poltica de Estado. Governos temem demandas.
O fato que, para ensinar a pobreza, teramos de gastar muito
mais com educao, pois ela exige estratgias pedaggicas mais caras,
j que mais personalizadas. No poderamos ter o nmero de alunos
elevado em sala de aula, o que demandaria mais escolas. No podera-
mos tratar diferenciadamente a pobreza, do ponto de vista metodol-
gico, deixando-a em trilhas secundrias que a remetem ao nada. Tudo
isso custa. Seria melhor assistir a sua passagem pelo sistema e, por que
no, de certa forma facilit-la?
Os riscos de ocultao da m qualidade
Em resumo, no somos contra a existncia de avaliao externa.
No somos contra, igualmente, a existncia de ndices. Mas somos
contra o uso da avaliao externa tendo como pano de fundo a teo-
ria da responsabilizao liberal. A responsabilizao pressupe uma
linha direta de presso sobre os municpios, o que poder levar a toda
sorte de armadilhas para se obter recursos. Prova Brasil, SAEB e IDEB
devem ser instrumentos de monitoramento de tendncias e no instru-
mentos de presso.
O primeiro risco de ocultao da m qualidade vigente no cam-
po dos conceitos. Chama a ateno que o MEC tenha optado pelo IDEB
como referncia de qualidade. Por que no constitumos uma medio
baseada no custo aluno/qualidade, na qual se levaria em conta uma s-
rie de variveis que so necessrias ao funcionamento adequado de uma
escola de qualidade? Por que no definimos o que entendemos por uma
escola que tenha condies de ensinar e no criamos um indicador mais
amplo e sensvel s desigualdades sociais?
14
H de se considerar ainda
que somente lngua portuguesa e matemtica so medidas nos testes.
Mas a escola mais que isso. H uma discusso a ser feita, ainda: Que
tipo de escolarizao est sendo oferecido s crianas? O que esto me-
dindo os testes nas avaliaes nacionais?
Em segundo lugar, h risco de ocultao da m qualidade ao se
lidar com a proporo de aprovados na frmula do IDEB. Como j dis-
semos, aumento de aprovados no o mesmo que aumento da apren-
dizagem.
15
982
Em terceiro lugar, h o risco da ocultao da m qualidade pelo
uso da mdia como referncia.
16
O IDEB no deixa de ser baseado em
uma proficincia mdia da escola ou da rede. O uso da mdia como
referncia e sua variao ao longo do tempo no significam que hou-
ve melhoria para todos. Se um grupo de bons alunos for melhor ain-
da, a mdia subir, mesmo que os piores continuem onde sempre es-
tiveram. Ainda sobre esta questo, ouamos a experincia internacional
sintetizada por S. W. Raundenbush (2004, p. 36): A legislao [No
Child Left Behind] requer decises pesadamente baseadas em medi-
das de proficincia mdia da escola (...). Elas so enviesadas de ma-
neira particular contra escolas que atendem grande nmero de crian-
as pobres.
Em quarto lugar, h a ocultao da m qualidade pelas metas
distantes. Fixar 2021 como referncia retira de foco a melhoria mais
imediata do ensino para todos. Fala-se em nota 6 no IDEB para 2021.
muito tempo para pouca nota. Necessitamos de aes mais imedia-
tas de universalizao da qualidade. Essa data pode sinalizar que, at
l, no devemos cobrar o governo federal por melhorias alm das pre-
vistas para cada ano. Firmado o convnio, o problema no mais com
o governo federal dos prefeitos ou governadores. Espera-se mais.
Espera-se do governo federal uma poltica de Estado para o ensino fun-
damental e para sua avaliao. Nesta ordem: primeiro a poltica edu-
cacional, depois a poltica de avaliao.
A melhoria do ensino, de fato, no vai ocorrer por cobrana a
distncia, mas por polticas de Estado que levem a aes locais nos mu-
nicpios entre elas avaliao institucional das escolas pelo envolvi-
mento de seus atores. Leithwood e Earl (2000), estudando os efeitos
da responsabilizao educacional, chamam a ateno para algumas vari-
veis que afetam este processo, entre elas o poder do contexto e da his-
tria local para explicar as diferenas na implementao e no impacto
dos mecanismos de responsabilizao gerais (p. 16).
Caso no constituamos um coletivo nas escolas que resolva apro-
priar-se dos problemas destas, no sentido bilateral de responsabilizao
(do Estado e da escola), e no estabeleamos um elo entre as avaliaes
externas e o ensino e a avaliao que o professor conduz em sala de aula,
passando pelo controle social local do coletivo da escola, na forma de
avaliao institucional, sob o olhar atento do poder pblico, corremos
o risco de ocultar a m qualidade das escolas, inclusive para continuar
a eleger os prefeitos, governadores e, claro, at presidentes.
Recebido em julho de 2007 e aprovado em agosto de 2007.
Notas
1. Basta ver projeto encaminhado ao legislativo propondo o fim da estabilidade do servidor
pblico: O governo pretende aplicar regras do setor privado para o funcionalismo p-
blico, eliminando, por exemplo, a estabilidade no emprego (...). As novas regras valeri-
am para hospitais e outras reas como a TV pblica, cincia e tecnologia e previdncia com-
plementar de servidores. O governo argumenta que a mudana agilizar a administrao e
premiar bons servidores (Disponvel em: <http://www1.folha.uol.com.br/folha/cotidia-
no/ult95u311596.shtml>; grifos meus).
2. Assisti, em Braslia, no Seminrio de Educao Bsica promovido pela ANPED, em 2006,
exposio do diretor de Avaliao da Educao Bsica do INEP, professor Amaury P.
Gremaud.
3. Quando instados a falar de igualdade de resultados, dizem que ela chegar com o tempo;
por exemplo, um IDEB de 9,9 vir em 2095, tal como a liberdade, igualdade e frater-
nidade viria.
4. Tese de doutorado em andamento, sob responsabilidade de Rippel (2007), mostra o im-
pacto predominantemente irrelevante desses processos para os alunos que deles participam.
5. Aos que ainda acham que Bourdieu um reprodutivista, recomendo que estudem nova-
mente o autor. Sua categoria campo no tem nada de reprodutivista.
6. Proyecto de ley propone subvencin a estudiantes vulnerables, gobierno de Chile, 5 jul.
2007.
7. Como demonstrou Biani (2004), estas trilhas podem englobar classes inteiras.
8. Mais de 120 municpios no Estado de So Paulo j fazem isso.
9. Conferir, em <http://www.consed.org.br/mostra.asp?id=38592>, a apresentao do pro-
fessor Gremaud, diretor de Avaliao da Educao Bsica do INEP.
10. Um dos maiores estudos longitudinais de painel em curso no Brasil o GERES, que tem a
coordenao geral de Nigel Brooke e a coordenao tcnica de Francisco Creso Franco Jr.
11. Um exame mais detalhado destas relaes ser encontrado em Freitas et al., Avaliao edu-
cacional: caminhando pela contramo (no prelo); ver tambm Freitas (2003b) e Freitas
et al. (2004).
12. Baseado no tempo de permanncia na etapa e na nota (1/T*Nota).
13. Para Francisco Creso Franco Jr., este movimento ser possvel apenas em um primeiro mo-
mento, tendendo depois a um aumento do desempenho do aluno. Diz o pesquisador: Em
um primeiro momento, na maior parte das situaes, ser mais fcil melhorar o IDEB dimi-
nuindo a reprovao (desde que a nota no piore sensivelmente); em seguida, para que o IDEB
aumente, ser necessrio aumentar a nota (Disponvel em: <http://www.consed.org.br/
mostra.asp?id=38592>).
984
14. Ver, por exemplo, Dourado, Oliveira e Santos (2007), Carreira e Pinto (2006) e Ao
Educativa (2004).
15. Este e o fator T na equao do IDEB.
16. O fator N na equao do IDEB.
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965 Educ. Soc., Campinas, vol. 28, n. 100 - Especial, p. 965-987, out.

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