Fonseca & Bursztyn 2009

Sociedade e Estado, Braslia, v. 24, n. 1, p. 17-46, jan./abr.
2009
A BANALIZAO DA SUSTENTABILIDADE:
refexes sobre governana ambiental em escala
local
Igor Ferraz da Fonseca*
Marcel Bursztyn**
Resumo: O processo decisrio e de implementao de polticas
ambientais tende a adotar prticas que obedecem a critrios que se
consagram internacionalmente como condies de possibilidade e
de sufcincia para que os fns desejados sejam atingidos. como
se existisse uma cartilha que estabelecesse as regras gerais da busca
do desenvolvimento sustentvel. Na atualidade, uma espcie de
manual (virtual) da boa governana serve de guia e pr-requisito
na elaborao de programas e projetos socioambientais. Porm, a
reproduo indiscriminada e a ampliao interminvel, ao longo
do tempo, da lista de quesitos considerados como ingredientes
necessrios, podem ter efeito contrrio ao esperado e constituir
obstculo para que as polticas ambientais e de desenvolvimento
sejam efcientes. A preocupao em cumprir formalmente com
critrios gerais pode obscurecer a sua expresso substantiva.
Com isso, h espao para caronas do discurso ambientalista e
para um fosso entre o discurso e a prtica na gesto ambiental. O
objetivo deste estudo demonstrar como os quesitos considerados
necessrios para uma boa governana so produzidos e reproduzidos
ao longo do tempo. Esta dinmica, sob a gide do manual, favorece
a banalizao e a volatilidade dos quesitos mencionados. Ao
banalizar a sustentabilidade, amplia-se cada vez mais a distncia
entre o discurso politicamente correto e a efccia prtica de polticas
ambientais e de desenvolvimento. Para reduzir essa distncia,
proposta a utilizao do conceito de governana sufcientemente
*
Socilogo, mestrando do Centro de Desenvolvimento Sustentvel da Universidade de
Braslia (UnB). E-mail: igorfonseca@ibest.com.br
**
Economista e socilogo, professor do Centro de Desenvolvimento Sustentvel da UnB.
E-mail: marcel.cds@gmail.com
Artigo recebido em 25 out. 2008 e aprovado em 22 jan. 2009.
18 Igor Ferraz da Fonseca / Marcel Bursztyn
Sociedade e Estado, Braslia, v. 24, n. 1, p. 17-46, jan./abr. 2009
boa. Esse conceito pode representar uma alternativa s falhas do
manual, ao focar aspectos essenciais, separando o desejado do
possvel e do indispensvel.
Palavras-chave: boa governana; governana ambiental; free-rider;
participao; capital social; descentralizao; empoderamento.
Introduo
Governana um termo-chave na implementao de polticas
ambientais e de desenvolvimento. Uma boa governana seria
capaz de aumentar a efcincia e a legitimidade na elaborao e
na operao dessas polticas. Porm, muitos projetos calcados na
tentativa de instituir e se valer de condies ideais de governana
tm apresentado impasses estruturais. Por outro lado, mesmo diante
de evidentes limitaes, os critrios considerados necessrios para a
boa governana se multiplicam. Essa dinmica, que amplia o fosso
entre o discurso e a prtica no tratamento da questo ambiental, vem
se reproduzindo e ampliando ao longo do tempo.
Este artigo explora a produo e a reproduo dos critrios
apontados pelos tomadores de deciso e articuladores de
movimentos sociais como elementos essenciais promoo de
projetos relacionados ao desenvolvimento socioambiental na esfera
local. A esse conjunto de critrios chamamos aqui de Manual da
Boa Governana (MBG). Sustentamos que a lgica dos free-
riders discursivos ou caronas do discurso permeia o processo
de implementao de polticas ambientais e constitui elemento que
ajuda a explicar a existncia de tal fosso.
Vale ressaltar que o MBG no um documento formal, uma
cartilha. A expresso usada para representar o referencial geral de
princpios e critrios que servem de pano de fundo ao estabelecimento
de polticas e de projetos ambientais, independentemente do contexto
especfco das realidades onde os mesmos de aplicam. No processo
19 A banalizao da sustentabilidade: refexes sobre governana ambiental...
de produo e reproduo das polticas e de projetos, alguns quesitos
so vistos como fundamentais para o que se entende como boa
governana e so rapidamente assimilados e disseminados. O MBG,
como um tipo ideal weberiano, um construto terico que abarca tais
quesitos e permite o entendimento das potencialidades e limitaes
da adoo, de forma indiscriminada, de frmulas idealizadas como
essenciais para uma governana desejvel.
O objetivo deste estudo demonstrar como os quesitos
considerados necessrios para uma boa governana so produzidos
e reproduzidos ao longo do tempo. Esta dinmica, sob a gide
do MBG, favorece a banalizao e a volatilidade dos quesitos
mencionados. Ao banalizar a sustentabilidade, amplia-se cada vez
mais a distncia entre o discurso politicamente correto e a efccia
prtica de polticas ambientais e de desenvolvimento.
A segunda parte do texto apresenta o conceito de governana,
focando os seus usos nos processos de deciso e implementao
de polticas ambientais e de projetos focados no desenvolvimento
sustentvel ao nvel das comunidades. Aborda, tambm, a existncia,
na prtica, de MBGs constitudos de um amplo nmero de critrios
considerados necessrios para a efccia das polticas ambientais. Em
seguida, a terceira seo discute o contexto de produo e reproduo
de MBGs. A quarta seo foca algumas limitaes que os MBGs
apresentam em sua aplicao prtica. A seo seguinte explicita a
regra dos free-riders discursivos, que so aqueles que reproduzem
MBGs sem precisar segui-los na prtica, o que amplia a distncia
entre o discurso e a realidade nas polticas ambientais. Na sexta
seo, apresentado o conceito de governana sufcientemente boa,
que pode ser uma alternativa para mitigar as limitaes estruturais
do MBG.
As consideraes fnais deste estudo apontam para a
necessidade de se relativizar a implementao dos critrios
considerados necessrios para a boa governana, estabelecendo
uma hierarquia no tempo e entre prioridades no que concerne
aos critrios mencionados. Sendo assim, a replicao de projetos
e programas ambientais e de desenvolvimento deve ser pautada
pelas especifcidades dos contextos particulares, pois so essas
especifcidades que determinam o sucesso ou fracasso do projeto ou
programa implementado.
O conceito de governana e o Manual da Boa Governana
O fortalecimento da governana representa uma possibilidade
de estabelecer um processo poltico mais abrangente, efciente e justo.
A idia de governana promove o pluralismo poltico (McFarland,
2007), a efcincia e a transparncia nas escolhas e decises pblicas,
visando incluir uma ampla gama de atores sociais e processos.
Para Grindle (2004), governana consiste em: distribuio
de poder entre instituies de governo; a legitimidade e autoridade
dessas instituies; as regras e normas que determinam quem
detm poder e como so tomadas as decises sobre o exerccio
da autoridade; relaes de responsabilizao entre representantes,
cidados e agncias do Estado; habilidade do governo em fazer
polticas, gerir os assuntos administrativos e fscais do Estado, e
prover bens e servios; e impacto das instituies e polticas sobre
o bem-estar pblico. Quando o conceito de governana estendido
esfera do desenvolvimento sustentvel e das polticas ambientais,
emprega-se a expresso governana ambiental. Trata-se, na verdade,
apenas de uma delimitao temtica do conceito.
O processo de governana envolve mltiplas categorias
de atores, instituies, inter-relaes e temas, cada um dos quais
suscetvel a expressar arranjos especfcos entre interesses em
jogo e possibilidades de negociao. Nesse sentido, a noo de
governana pblica deve ser diferenciada da privada e expressar
questes de interesse de coletividades, nas quais deve prevalecer o
bem comum.
A emergncia do conceito est ligada a um amplo processo
de reduo do Estado e valorizao da incorporao de atores
externos ao aparato estatal no processo poltico e na gesto de
polticas pblicas. Isso est relacionado disseminao de idias e
de prticas neoliberais, no ltimo quarto do sculo passado, mas a
sua trajetria ganhou vida prpria e adquiriu caractersticas que vo
muito alm da mera transferncia da responsabilidade regulatria
do governo para o mercado. Atributos como participao,
descentralizao, responsabilizao e equidade entre os atores do
noo de governana um contedo de legitimidade e pragmatismo,
abrindo espao para uma regulao que leve em conta fatores extra-
econmicos.
Coincidindo com o perodo de disseminao das prticas do
neoliberalismo e como resposta ao relativo fracasso das polticas
de desenvolvimento dos anos 1980, o conceito de governana foi
adotado por agncias internacionais de desenvolvimento, como
o Banco Mundial e o Fundo Monetrio Internacional, e passou a
ser um elemento-chave da agenda de implantao de projetos
de diversas naturezas, em pases pobres. Nesse contexto, os
organismos internacionais de fnanciamento do desenvolvimento
defnem diversos componentes que consideram como ingredientes
necessrios para uma boa governana, num processo que tem muito
de tentativas, erros e acertos, ou seja, de aprender fazendo.
Critrios que, de alguma forma, so entendidos como
suscetveis de contribuir para o aprimoramento do processo poltico,
so adotados e listados em check-lists de aspectos considerados
essenciais aos programas e projetos. isso que chamamos aqui de
Manual da Boa Governana (MBG). A observncia desse manual
deve ser buscada pelo atendimento de pr-requisitos estruturais,
independentemente do contexto onde se d o processo poltico
(Harriss, 2001, Fine, 1999, Bebbington, 2007). O contedo geral do
MBG continuamente ampliado e hoje contm uma ampla lista, que
pode atingir mais de 200 itens (Grindle, 2004).
Como exemplo de critrios do MBG, o Banco Mundial e o
Fundo Monetrio Internacional analisam e selecionam os projetos
que fnanciam com base em uma lista de condicionalidades que
devem ser atendidas (Nanda, 2006, Drake et al., 2002, Santiso, 2001).
Santiso (2001) demonstra que, ainda no ano de 1999, os projetos e
programas fnanciados por essas duas organizaes deveriam atender
a uma extensa lista de condies ligadas governana, como o caso
de Senegal (99 condies), Quirguisto (97), Indonsia (81), Mali
(67), Camboja (65), Brasil (45), entre outros. Conceitos e critrios
como empowerment (empoderamento), participao, capital social,
accountability (responsabilizao), descentralizao, educao de
qualidade, combate corrupo, efcincia dos mercados, mo-
de-obra qualifcada, igualdade de gnero, respeito propriedade
e livre iniciativa, distribuio equitativa de renda, entre outros,
comparecem em uma agenda cada vez mais ampla e repleta de boas
intenes. A sua praticidade, entretanto, limitada justamente pelo
fato de ser genrica, muito abrangente e, com freqncia, distante
das realidades especfcas nas quais se tenta implement-la.
A produo e reproduo do Manual de Boa Governana
Um efeito paralelo disseminao da agenda neoliberal foi
o maior ativismo de alguns setores da sociedade civil organizada.
No vcuo deixado pela reduo (e mesmo inexistncia) da ao
reguladora do Estado, paralelamente ao crescimento das foras de
mercado no processo de regulao pblica, as organizaes no-
governamentais passam a ser importantes atores na defnio e gesto
de polticas pblicas. Essas organizaes, cuja ao focalizada em
certos segmentos da sociedade, tendem a buscar recursos em rgos
de governo ou organismos internacionais.
Nessa relao, tende a ocorrer um duplo efeito: por um
lado, percepes sobre caractersticas de comunidades locais so
transmitidas s agncias fnanciadoras, que podem incorpor-las
em suas agendas; por outro lado, tais agendas passam a constituir
critrios de essencialidades, como o MBG. Nesse contexto,
surgem espaos para a expresso de problemas, pois a reproduo
das chamadas boas prticas nem sempre encontra realidades
semelhantes s que lhes serviram de referncia, podendo resultar
em frustraes ou mesmo na imposio de condutas e critrios
equivocados, de cima para baixo. Geralmente, os componentes
includos no MBG refetem casos particulares de naes, regies
ou localidades em que se verifcou algo novo e de sucesso. No
entendimento geral (e simplifcador), as boas prticas devem ser
disseminadas e reproduzidas, entendendo-se isso como uma garantia
de boa governana. Entretanto, paradoxalmente, a razo do sucesso
tende a ser justamente o fator originalidade dessas prticas.
Como resultado desse processo, o Manual da Boa Governana
consolidado ao mesmo tempo em que vai sendo ampliado e torna-
se base das polticas ambientais e de desenvolvimento. Esse mesmo
processo, por outro lado, faz com que o manual seja crescentemente
descontextualizado, acrtico, ingnuo e pouco til como ferramenta
prtica para o aprimoramento das polticas. Nesse sentido, o ideal
de boas prticas tende a levar a frustraes, quando transposto para
realidades diferentes, resultando em ms prticas.
As chances de um programa ou projeto ser aprovado por
agncias fnanciadoras aumentam, medida que eles expressem a
sua adeso, ao menos formalmente, aos critrios do MBG. Quanto
maior o nmero de elementos da lista de quesitos da boa governana
o projeto contiver, maiores as suas chances de ser aprovado e
fnanciado, pois os doadores e instituies fnanceiras internacionais
esto cada vez mais baseando a sua ajuda e os seus emprstimos
com a condio de que sejam promovidas reformas que assegurem a
boa governana (Unescap, 2009, traduo dos autores).
No meio acadmico, tambm, h amplo espao para
disseminao do MBG. Isso se deve a vrios fatores, como a
tendncia de adeso a idias mainstream, muito comum nas
universidades, ou a proximidade entre profssionais atuantes nas
agncias de fnanciamento e o mundo acadmico (Bebbington,
2004). Enquanto as agncias fnanciadoras so os atores principais
na consolidao do MBG, o meio acadmico tem papel proeminente
em sua ampliao, que decorre do prprio debate sobre o tema. Dito
de outra forma, na interao entre burocracia, prtica e academia,
o mundo universitrio tende a contribuir para a traduo terico-
conceitual das experincias reais, lapidando idias e produzindo
conceitos que se tornam novos itens do MBG.
As falhas da boa governana
A despeito das boas intenes inerentes defnio de boa
governana, o processo poltico moderno complexo e demanda
solues especfcas. Situado em uma ampla arena que envolve
princpios, valores e interesses distintos, trata-se de um jogo no qual
alianas e oposies so constantemente defnidas e redesenhadas.
A tentativa de incluso de mltiplos atores na gesto pblica
necessria, mas uma enorme gama de fatores age sobre o processo e
deve ser considerada.
O MBG por ser um conjunto de critrios gerais , no d
a devida importncia a essa complexidade, que tem expresses
particulares em cada situao. A sua implementao baseada em
elementos pr-determinados e na busca de replicao de programas
e projetos avaliados como experincias de sucesso nos contextos
em que foram originalmente implantados. O problema principal
do MBG que replicar aes com vistas a criar elementos que
foram bem sucedidos em determinadas realidades no garante que
os resultados sejam os mesmos em outros contextos. Com efeito,
difcilmente os resultados desta reproduo atingem o mesmo grau
de efcincia alcanada nos contextos originais. Isso ocorre porque
cada situao particular tem caractersticas culturais, econmicas,
ambientais, polticas e sociais diferenciadas, o que faz com que a
frmula buscada com a replicao impacte distintamente o meio no
qual inserida, visto que a realidade-alvo condiciona, modifca e
pode at distorcer o eixo da interveno.
A descentralizao, como um princpio integrante do MBG,
exemplo que ajuda a explicar esta tendncia. Descentralizar a
elaborao e a implementao de polticas pblicas tem como
objetivo tornar o processo mais efciente, gil e democrtico.
Contudo, em alguns contextos, a sua prtica pode ter o efeito
imprevisto de fortalecer elites locais que exercem o seu domnio
mediante caractersticas culturais perversas, como o clientelismo
e o patrimonialismo (Portes; Landoult, 2000, Ribot, 2007, Manor,
2004, Bursztyn, 1984). Os esforos de descentralizao, bem-
sucedidos em diversas realidades, podem ser tambm negativos,
quando se expressam em realidades em que a presena do poder
pblico tmida e at mesmo inexistente. Esse o caso em reas de
fronteira de colonizao (como em algumas partes da Amaznia).
Ali a ausncia do Estado abre espao para o surgimento de poderes
paralelos, privados, em certos casos legitimados pela fora de seus
protagonistas. Nesse caso, descentralizao signifca simplesmente
uma renncia regulao pblica do interesse pblico.
Outros aspectos, usualmente constantes no MBG, refetem
caractersticas originrias de um tipo cultural particular. O discurso
da equidade de gnero, que emerge no Ocidente em um processo
histrico prprio, sendo reconhecidamente um princpio bsico da
justia social, pode gerar confitos e instabilidades em sociedades
organizadas culturalmente sob bases distintas das ocidentais. A busca
da equidade de gnero pode no ter eco ou mesmo gerar confitos,
por exemplo, em aes relacionadas a alguns povos indgenas, pois
tal discurso no necessariamente representa uma questo percebida
por esses povos, alm de ser externo sua cosmologia. Existem
casos em que relaes materiais e simblicas so barreiras para a
implementao de alguns critrios do MBG. Assim, por exemplo,
garantir canais formais de participao no signifca, por si s,
que esta se d de forma igualitria, generalizada e efcaz (Cleaver,
2001, Kothari, 2001, Sayago, 2000). Como afrma Cleaver (2001, p.
53, traduo dos autores), [uma] forte nfase na participao dos
indivduos e em seu potencial de empoderamento no sustentada
por anlises convincentes de posies individuais, de variabilidade
dos custos e benefcios da participao, das oportunidades e restries
vivenciadas pelos potenciais participantes.
Restries econmicas ou sociais podem impedir que
determinados indivduos participem. Podem ocorrer, inclusive,
situaes em que o comparecimento e a ao nos fruns de
participao estabelecidos constituam monoplio daqueles que no
sofrem tais restries e que podem regularmente se locomover,
prescindir de horas de trabalho e ter voz ativa nos canais. Essa
situao acaba institucionalizando a excluso, ao invs de estimular
a participao (Manor, 2004, Cleaver, 2005, Fuks; Perissinotto,
2006).
A participao restrita a um grupo de privilegiados pode criar
uma elite local ou fortalecer o poder daqueles que j constituem elites.
Sendo assim, as metodologias participativas presentes no MBG tm
o potencial de reforar e reproduzir desigualdades se elas somente
promoverem as vozes e valores daqueles que so mais articulados
e facilmente acessveis na comunidade (Hayward et al., 2004).
Alm disso, a participao de alguns membros da comunidade no
representa automaticamente toda a comunidade (Eversole, 2003).
Olival et al. 2007, p. 1027, em seu trabalho sobre participao
nos conselhos municipais de desenvolvimento rural sustentvel
no territrio Portal da Amaznia, percebem a elitizao e a pouca
efccia dos conselhos na generalizao da cultura participativa,
por isso, deve-se repensar o conceito dos conselhos como uma
instituio caracterizada pela participao ampliada, uma vez que a
existncia dessas instituies no conseguiu superar a distino entre
uma minoria de cidados politicamente ativos e a maioria passiva.
Manor (2004) acentua outro aspecto da questo: desigualdades
situadas nas relaes de poder locais podem contaminar e direcionar
instncias criadas visando a participao, como os comits de
usurios de recursos comuns. O exerccio formal da participao,
sem o combate s desigualdades que antecedem o mecanismo, faz
com que tal abismo seja reproduzido nos comits e que as decises
deles sejam tomadas por aqueles que, tradicionalmente, controlam
o processo poltico local (Cleaver, 2005, Blair, 2000, Ribot, 2007,
Wong, 2003, Milani, 2006).
Esse fenmeno percebido em comits de bacia hidrogrfca,
no Brasil, onde a simples determinao de que deve haver participao
dos atores envolvidos no garantia da representatividade dos
participantes, nem da efetiva expresso dos interesses e vises de
cada um (Pereira, 2008, Souza, 2008). Dino (2003), analisando o
processo de formao do comit da sub-bacia hidrogrfca do rio
Paracatu criado tendo em vista que o Plano Diretor no municpio
de Paracatu, no Estado de Minas Gerais, assim o determinava
observa que a formao e o funcionamento dele foram pautados pelo
clientelismo, tendo a participao se limitado s elites locais. Nesse
caso, o comit constitua, sobretudo, espao de lutas polticas entre
as elites dominantes, o que fez com que ampla parcela da populao
fosse excluda e no representada no processo. Nesse caso, o comit,
a despeito de sua fnalidade formal, foi marcado pela cultura poltica
tradicional e por relaes clientelistas locais (Dino, 2003).
Em outra frente, Sayago (2007), aponta que os Conselhos
Municipais de Desenvolvimento Rural foram criados apenas para
atender s exigncias legais do repasse de verbas pblicas, em
especial do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura
Familiar (Pronaf). Para a autora, esses conselhos apresentam
baixa capacidade tcnica e de formao, reduzida articulao com
outras instncias, alm de um baixo nvel de participao e de
envolvimento dos atores sociais. Isso tudo faz com que o processo
de descentralizao, promovido com a criao do comit, seja no
democrtico, centralizador, e, em alguns casos, legitimador das
relaes de poder j existentes (Sayago, 2007, p. 18).
Novamente, em seu estudo sobre o Portal da Amaznia, Olival
et al. (2007, p. 1032) acentuam que os conselhos muitas vezes so
entendidos como instituies para legitimar decises tomadas em
outras instncias. De forma semelhante, podem ocorrer situaes
em que os reais benefcirios da poltica participam, mas de forma
no autnoma, pois pode haver cooptao de lideranas dos grupos
benefcirios e/ou manipulao de informaes (Manor, 2004).
Analisando tentativas de estabelecer oramentos participativos
em cidades baianas, Milani percebe que o modus operandi local
... predominantemente marcado por prticas clientelistas na
intermediao das relaes entre a sociedade e o governo local
[...] isso signifca, evidentemente, que os limites socioeconmicos,
simblicos e polticos funcionam como obstculos relevantes
participao, podendo at mesmo aprofundar a desigualdade poltica
no mbito dos prprios dispositivos participativos. (Milani, 2006, p.
188-189)
O conceito de capital social um tema-chave no MBG.
Promover capital social signifca adotar conjuntamente uma ampla
gama de conceitos, tais como participao e empoderamento.
Porm, existe uma clara impreciso conceitual no caso do capital
social (e de diversos outros componentes do MBG). Isso ocorre
porque o conceito de capital social utilizado nas polticas ambientais
e de desenvolvimento refete o uso do conceito por alguns autores,
notadamente Putnam (1990) e Coleman (1986). Para estes autores,
o capital social representaria caractersticas da organizao social,
como confana, normas e sistemas, que contribuam para aumentar a
efcincia da sociedade, facilitando as aes coordenadas (Putnam,
1996, p.177). O capital social teria a fnalidade de fortalecer a
solidariedade comunitria atravs de expectativas de reciprocidade
e aplicao das normas sociais (Portes, 1998). Outro ponto a ser
enfatizado que essa viso do conceito
refere-se a redes sociais, normas e confana, as quais contribuem
para a criao de uma sociedade civil vibrante ou robusta
porque elas facilitam a resoluo dos problemas da ao coletiva
[...] A idia bsica que por meio da participao em associaes
locais voluntrias, as pessoas so empoderadas na sociedade
civil (Harriss, 2001, p. 25, traduo dos autores)
Essa viso do capital social permitiria o desenvolvimento
de cooperao e confana entre os indivduos de um grupo
social. Esse grupo se tornaria coeso e engajado na vida cvica.
Tais elementos seriam propcios melhora das condies de vida
nos pases subdesenvolvidos, diminuindo a pobreza e levando ao
desenvolvimento e ao bem-estar. Como ingrediente vital para o
desenvolvimento econmico ao redor do mundo, o capital social
seria o elo perdido do desenvolvimento (Grootaert, 1998). Contudo,
experincias prticas (que sero descritas na sequncia) demonstram
que existem incompletudes na abordagem do conceito de capital
social nos moldes trabalhados por Putnam e Coleman.
A anlise de Pierre Bourdieu sobre o conceito auxilia a
preencher algumas lacunas na utilizao do conceito em realidades
concretas. Bourdieu lidou com o conceito de capital social desde a
dcada de 1970 e desenvolveu um fundamento terico que se presta
a contextualizaes de forma mais efetiva do que os usos dados ao
mesmo termo em casos aplicados a realidades particulares (Portes,
1998). possvel dizer que, em geral, os autores que empregam o
conceito convergem para a defnio de Bourdieu de que o capital
social a soma de recursos existentes ou potenciais ligados posse
de uma rede de relaes durveis ou de relaes mais ou menos
institucionalizadas de conhecidos ou reconhecimento mtuo
(Bourdieu, 1985, p. 248 apud Portes, 1998, p. 3, traduo dos autores).
Entretanto, existem nuances conceituais entre as abordagens.
A diferena mais importante est relacionada questo
das relaes de poder. Putnam (1996) assegura que possvel
criar e fomentar capital social para que nasa uma comunidade
cvica. Contudo, para Bourdieu, no possvel criar ou promover
intencionalmente capital social, mas sim aloc-lo. Para que um
grupo ou indivduo aumente o seu quantum de capital social, outro
ator perde infuncia ou legitimidade social. Isto ocorre porque a
distribuio do capital social segue a lgica dos campos sociais
(Bourdieu, 1990, 1998). Para este autor, os campos sociais seriam
espaos de disputa, onde so travadas lutas concorrenciais entre
atores em torno de interesses especfcos. A distribuio do capital
especfco do campo determina quais so os atores dominantes e os
dominados nesse campo. Sendo assim, pela dinmica dos campos
sociais, a concentrao de capital social em torno de um indivduo ou
grupo que ocuparia uma posio dominante implica que outros
atores sero privados da posse daquele capital, ou seja, ocupariam
posies dominadas no campo.
O capital social seria, assim, recurso social por excelncia e pode
ser mobilizado tanto para uma maior participao e empoderamento
de um grupo quanto para aprofundar particularidades culturalmente
arraigadas, de acordo com a dinmica dos campos sociais vigente
nas realidades especfcas. Essa segunda possibilidade representa o
lado perverso do capital social (Portes; Landoult, 2000). A base do
poder de grupos como a Mfa ou de lideranas tradicionais, como
os coronis no serto nordestino, no outra seno o seu alto
capital social.
Os estudos de Bebbington (2000) sobre os Andes e de Cleaver
(2005) sobre a Tanznia mostram que fomentar capital social em
comunidades com graves desigualdades de poder ou de recursos
materiais e simblicos no contribui para melhorar a governana
local, mas agrava os contextos de desigualdade, por obscurecer as
relaes de poder. Conforme acentua Harriss (2001, p. 31, traduo
dos autores), o conceito descontextualizado de capital social, que se
tornou popular como uma panacia do desenvolvimento, obscurece
relaes de poder e, por conseguinte, polticas.
Os exemplos aqui citados, relacionados apenas a alguns
preceitos entre os mais de 200 passveis de serem encontrados
no MBG, bastam para mostrar que o uso de certos critrios no
garantia de sua efetividade ou desejabilidade e esse uso pode ocorrer
de forma acrtica e inocente. Isso ocorre porque a possibilidade de
generalizar a adoo de certos critrios ou princpios limitada.
Analisando os gargalos relacionados aos contextos particulares,
percebe-se que cada contexto deve priorizar caractersticas distintas.
Ademais, alguns elementos, se promovidos em contextos especfcos,
no melhoram, mas prejudicam o processo de governana. Esse
agravamento mostra como o MBG ajuda a obscurecer as relaes
de poder e as mazelas dos processos polticos particulares, fazendo
com que a dimenso crtica de anlise seja eclipsada. Alm disso, o
uso acrtico e inocente do MBG territrio propcio para a ao dos
free-riders ou caronas do discurso.
Da boa governana governana viciosa
O free-rider discursivo (aplicado questo ambiental)
aquele ator que, ao manifestar apoio retrico ao desenvolvimento
sustentvel, desfruta dos benefcios de ser ecologicamente correto
sem de fato s-lo. Ou seja, ele se apropria e se benefcia dos bens
simblicos sem que esse apoio discursivo tenha respaldo na sua
prtica, que continua sendo guiada por interesses individuais/
imediatistas (Fonseca; Bursztyn, 2007). Quando um discurso
atinge um forte grau de difuso e de aceitao pela sociedade, esta
sociedade confere prestgio queles que o professam e praticam
(Bourdieu, 1990, 1998). Ao mesmo tempo, lentamente so criados
mecanismos de excluso e estigmatizao (Goffman, 1982) que
atingem aqueles contrrios aos discursos socialmente corretos. Isso
permite que atores reproduzam determinado discurso e aparentem
pratic-lo quando, na verdade, a sua prtica cotidiana guiada por
interesses particulares que, muitas vezes, entram em choque com o
discurso utilizado como instrumento de retrica.
Os caronas do discurso so pautados por uma dupla lgica: eles
desfrutam das vantagens de serem identifcados com um conjunto
de ideais reconhecido como positivo, cujo discurso reproduzem
e, ao mesmo tempo, esto isentos dos custos dos comportamentos
diferenciados e das sanes ou mecanismos de excluso relacionados
no-prtica de tais comportamentos. Quanto mais geral, ambguo
e descontextualizado o discurso (no caso, ambiental), maior a
possibilidade de o mesmo ser alvo dos caronas. O carter geral do
MBG d margem a que um ator venha a aderir de fato a apenas
alguns de seus elementos internos, mas que a sua conduta seja
percebida como se ele aderisse efetivamente a todos os critrios e
princpios.
A ambigidade do discurso favorece a percepo deformada
de que um princpio est sendo utilizado adequadamente, quando a
sua prpria validade posta continuamente em xeque pela realidade
real (embora no pela realidade imaginada). A postura cega ao debate
faz com que as virtuais defcincias do discurso sejam relegadas a
um segundo plano e permite que as falhas sejam continuamente
reproduzidas e aprofundadas. J a descontextualizao discursiva
refete a situao em que o fracasso no uso do princpio em distintas
realidades particulares no implica questionamento do prprio
princpio, pois as suas premissas continuam vlidas e legitimadas
pelos casos em que houve sucesso em seu uso.
O MBG exemplo de discurso vulnervel ao dos free-
riders discursivos. Contando com tantos quesitos, impossvel que
todos eles sejam contemplados e promovidos simultaneamente.
Porm, a expresso real de alguns deles como aquisies positivas
transmite a impresso de que todo o conjunto de critrios est sendo
implementado igualmente.
Certos elementos internos ao discurso da boa governana so
imprecisos conceitualmente e se sobrepem uns aos outros, podendo
abrir espaos para que se contradigam mutuamente. o caso, por
exemplo, do princpio da descentralizao, promovido como um
a priori, que pode ser tributrio do fortalecimento indesejvel de
elites locais, contradizendo o critrio da ampliao da democracia
participativa. Contudo, a maneira superfcial e acrtica como
esses elementos so apresentados obscurece as ambigidades e
contradies internas.
A descontextualizao est presente, pois na prtica
do MBG raramente a realidade local estudada a fundo. As
particularidades culturais, as relaes de poder e os processos
polticos caractersticos no constituem o lcus de onde emergem
alternativas de ao. Contudo, devido sua generalidade, no
possvel culpar diretamente critrios como descentralizao, capital
social, ou qualquer outro, pelo fracasso na melhoria da governana.
Esses critrios podem impactar e ser parte das aes direcionadas
localmente, mas o sucesso ou fracasso das aes depende menos de
itens nicos e mais da inter-relao dos elementos do prprio MBG
com as particularidades locais. Quando o fracasso na implementao
de um quesito do MBG se torna evidente, so propostas frmulas
tericas e conceituais para repar-lo. Isso contribui para ampliar
ainda mais o MBG, ao invs de simplifc-lo.
Conforme assinalado acima, a regra de seleo e fnanciamento
de programas e projetos favorece aqueles que reproduzem, mesmo
que s nas aparncias, os princpios nele contidos. Sendo assim,
elites locais, organizaes no-governamentais, associaes e
grupos de interesses com fnalidades reais distintas de sua posio
retrica podem se benefciar de apoios reais para a implementao
de projetos e polticas socioambientais, o que implica riscos de
desvirtuamentos ou baixa efetividade. O prprio fato de que o
envolvimento de organizaes no-governamentais seja um dos
critrios estabelecidos no MBG faz com que elas se tornem parte
integrante do processo. Porm, como critrios relacionados
representatividade das organizaes e ao grau de interesse pblico
ou compromisso real so de difcil aferio e no fazem parte dos
itens do MBG, h amplo espao para organizaes free-riders.
Na realidade, a melhoria da efetividade dos princpios
constantes no MBG no depende da quantidade de critrios, mas
sim de sua pertinncia e factibilidade. Portanto, no se trata de seguir
agregando novos parmetros, mas sim de criar fltros e critrios de
adaptao. O gargalo fundamental est geralmente concentrado
nas relaes de poder e na desigualdade de recursos materiais e
simblicos locais.
Vale assinalar que os componentes da boa governana no
so intrinsecamente negativos ou indesejveis. Pelo contrrio, cada
um deles pode efetivamente contribuir para avanos. A questo
a profuso de quesitos e a falta de hierarquia de importncia
e premncia entre eles. Alm disso, necessria uma real
contextualizao desses quesitos, identifcando os que realmente so
essenciais em determinado contexto, os que so apenas ideais e os
que so suscetveis de serem distorcidos e manipulados localmente,
conforme cada realidade especfca. A expresso da lgica dos free-
riders, como corolrio da fragilidade de processos decisrios que
se fundamentam em frmulas ideais genricas, como o MBG, abre
amplo espao para que os recursos destinados ao desenvolvimento
socioambiental local acabem servindo para fns opostos aos previstos,
contribuindo para ampliar desigualdades e aprofundar situaes de
pobreza, excluso e degradao ambiental.
O conceito de free-rider proposto por Olson (1999) para
explicar porque, na lgica da ao coletiva, no basta que os
indivduos sejam conscientes de seus prprios interesses e favorveis
aquisio de benefcios coletivos para que eles se mobilizem em
busca de tais benefcios. O autor assegura que, quanto maior for o
grupo e mais geral for o benefcio coletivo, menor a possibilidade
do benefcio ser provido. Quando o grupo grande e o benefcio
demasiadamente geral, a ao de um nico indivduo tem reduzido
impacto relativo, seja essa ao favorvel ou contrria aquisio do
benefcio coletivo. Ademais, em grupos grandes, o monitoramento
da conduta particular difcil e de elevado custo para os demais
membros do grupo.
O free-rider aquele que desfruta do bem coletivo
eventualmente provido sem ter incorrido em qualquer custo para
a sua obteno. Isso ocorre seja porque a relao custo/benefcio
desestimula o ator a agir em prol de seus interesses, seja por ser
impossvel excluir o ator que no contribui com a ao do grupo dos
benefcirios. No caso dos free-riders, racional no cooperar na
aquisio do benefcio coletivo, mas ser benefcirio dos esforos
alheios. Para Elster (1989), caso as instituies sociais vigentes
no sejam capaz de direcionar e controlar as aes individuais, a
racionalidade individual pode conduzir ao desastre coletivo, j que a
cooperao individual no individualmente estvel nem acessvel:
todos daro o primeiro passo para dela se afastar e ningum dar o
primeiro passo para dela se aproximar (Elster, 1989, p. 188).
Neste contexto, a busca por interesses individuais impede a
obteno do bem comum e leva, em alguns casos, a uma tragdia
dos bens comuns (Hardin, 1968). Um exemplo para explicar essa
tragdia pode ser assim exposto: em um lago, a sobre-explorao
pela atividade pesqueira leva a uma diminuio no nmero de peixes
disponveis, gerando prejuzo para os pescadores. Eles, ento,
formam um grupo para a obteno do bem comum (um estoque
pesqueiro sustentvel) e criam regras para a pesca no lago (controle
do nmero e tamanho de peixes pescados, pocas proibidas para
a pesca etc.). Com essas medidas, o nmero de peixes aumenta e
o benefcio coletivo comea a ser provido. Porm, um indivduo
isolado auferiria benefcios individualmente se no respeitasse as
regras e se no arcasse com os custos do grupo, pois, nesse caso, h
grandes vantagens em no cooperar, exatamente porque os demais
assumem comportamentos cooperativos (Lima; Rua, 2003, p. 78).
Ele pegaria carona no benefcio coletivo, pois ningum poderia
exclu-lo de ser benefciado com um aumento do estoque de peixes.
Ao mesmo tempo, a sobre-pesca praticada por esse indivduo isolado
no ter grande impacto no estoque do lago.
Essas condies podem levar situao em que ningum queira
pagar espontaneamente os custos da ao do grupo, mas que todos
possam se benefciar das vantagens derivadas do comportamento
alheio. sob tais condies que pode ocorrer a tragdia,
representada pela sobrepesca e pelo conseqente esgotamento
do estoque pesqueiro do lago. O free-rider, por desfrutar do bem
coletivo sem pagar os custos dele, o principal fator que tende a
impedir que os grupos grandes atinjam os seus objetivos.
Quando o comportamento do carona ocorre no mbito da
expresso formal da adeso a uma idia, a diferena entre a posio
retrica dos indivduos e a sua prtica efetiva constitui o modelo de
ao dos free-riders discursivos. De forma semelhante ao conceito
original, a ampla ao dos caronas do discurso pode levar a uma
tragdia coletiva, em que o fngir agir obscurece o agir efetivamente
conforme o discurso. A promoo acrtica e fechada do MBG pode
contribuir para a promoo dessa tragdia.
Em algum momento foi preciso atribuir um adjetivo (boa) ao
conceito de governana, para melhor qualifc-lo, diferenciando-o da
governana sem qualifcativo. Agora, relevante esclarecer que nem
todos os casos que se habilitam ao enquadramento na boa governana,
por atenderem aos critrios do MBG, so valorativamente positivos.
Quando a boa governana apresenta falhas estruturais e desviada
de seus fns originais, ao mesmo tempo em que a ao dos free-
riders discursivos regra e no exceo, preciso apelar para a
denominao governana viciosa. Esta pode ser encontrada em
circunstncias em que vrios dos atributos da boa governana so
formalmente inscritos em aes de interesse pblico, mas sua prtica
revela desvirtuamentos (Bursztyn, 2009).
A governana sufcientemente boa
Para enfrentar as falhas da governana viciosa e diminuir
o nmero de caronas do discurso, necessrio que o escopo do
que seja um MBG seja redefnido. Grindle (2004, 2007) prope a
alterao do referencial da boa governana para o referencial de uma
noo de governana sufcientemente boa. Esta refete uma condio
minimamente aceitvel de desempenho do governo e da sociedade
civil, na qual no existem caractersticas pr-determinadas para que o
processo de governana seja efetuado. Cada pas ou localidade teria
os seus prprios constrangimentos e oportunidades. Isso exige que as
estratgias de governana surjam a partir de contextos particulares. A
referida autora afrma que estratgias bem-sucedidas de governana
so fruto de processos histricos particulares. No h como
implementar uma ampla lista de boas prticas simultaneamente,
seja porque algumas no so aplicveis em certos contextos, seja
porque certas caractersticas devem existir previamente para que
outras possam ser adequadamente implementadas.
fundamental defnir em cada contexto quais caractersticas
so realmente necessrias, quais so apenas ideais, e quais so
inviveis. Esse esforo de defnio implica o conhecimento das
realidades locais, de sua cultura, de seu meio biofsico, de suas
relaes de poder, de suas arenas polticas e de suas estruturas
previamente existentes.
Aps essa defnio, possvel elaborar estratgias com foco
na promoo das caractersticas essenciais e que sejam viveis em
sua implementao, obedecendo a uma hierarquia no tempo e entre
prioridades. O esforo de defnio permite tambm a identifcao
de gargalos locais que podem impedir ou distorcer aes futuras.
Deve-se, ento, garantir condies prvias para as aes posteriores,
enfrentando tais gargalos em um momento anterior adoo de
alguma poltica ou estratgia, ou modifcando a prpria estratgia
de ao.
Para que esta ltima seja localmente sensvel, necessrio que
os planejadores e gestores de programas e projetos sejam permeveis
a alternativas locais que favoream uma melhor governana
local. Contudo, tal permeabilidade no deve ser confundida com
o imperativo de aes unilaterais, como impor o surgimento de
processos participativos locais como condio para atender a um
quesito do MBG. Provocar ou forar grupos sociais a expressar
vontades que nem sempre lhes so claras e perceptveis inverter a
lgica, pois a idia de construir de baixo para cima as propostas de
ao pode se materializar de forma impositiva, de cima para baixo
(Bursztyn, 2009).
Duas caractersticas so cruciais para a governana
sufcientemente boa: a percepo do processo histrico e o foco
nas relaes de poder. Grindle (2004) afrma que nos pases
desenvolvidos diversos elementos s foram adquiridos porque
pr-existiam outros que lhes ofereceram suporte para emergir. Os
exemplos anteriores deste artigo, relacionados com a participao
e com a descentralizao, demonstram que, para implementar
adequadamente as boas prticas constantes no MBG, o contexto
local (em suas mltiplas variveis) deve ser permissivo quelas
intervenes especfcas de governana.
Por outro lado, existem diversos casos em que foram
alcanados progressos, no tocante ao desenvolvimento de pases
subdesenvolvidos, na presena de caractersticas relacionadas
m governana e em perodo de tempo anterior s tentativas
de implementao das boas prticas listadas no MBG. A China
e o Vietnam, por exemplo, mesmo sob diversas caractersticas
consideradas negativas do ponto de vista da boa governana,
obtiveram avanos no campo do desenvolvimento econmico e da
reduo da pobreza (Quiam, 2003, Chang, 2002 apud Grindle, 2007).
Da mesma maneira, a simples iniciativa de informar a populao do
nordeste brasileiro sobre os seus direitos, sem que isso implicasse
grandes mudanas qualitativas de governana, desencadeou uma
signifcativa melhora na proviso de servios bsicos (Tendler,
1998).
A efccia da governana , nesse sentido, fruto de um
processo histrico. Tal processo impactado pelas relaes de poder,
que favorecem a emergncia de alguns elementos e constituem
obstculos para outros. Promover caractersticas sem conhecer e
priorizar os possveis impactos da distribuio de recursos e poder
um largo passo rumo ao fracasso da iniciativa.
Consideraes Finais
O termo governana, associado esfera pbica, implica ir
alm do governo na regulao e incluir diversos setores e grupos
na elaborao e implementao de aes direcionadas ao interesse
coletivo. A incluso dos diversos atores sociais favorece, em tese,
uma gesto democrtica e pluralista, que permita compatibilizar
interesses diversos. Esse texto explorou a idia de que, mesmo
sendo desejvel tal incluso, ela deve ser feita de acordo com cada
contexto local.
A idia de promover a boa governana assumiu o status
de mantra para as agncias doadoras, para os pases ricos e
para os responsveis pela execuo das polticas ambientais e de
desenvolvimento (Grindle, 2007; Nanda, 2006). Contudo, tal idia
segue um modelo particular de difuso, reproduo e ampliao
que, ao procurar incluir todos os critrios desejveis para uma
boa governana, propicia a inviabilidade na promoo simultnea
dos critrios da boa governana, abrindo espao para a ao dos
caronas do discurso e para a banalizao no uso discursivo e na
implementao dos conceitos e critrios do MBG.
A governana no deve estar fundada na adoo de critrios
genricos defnidos num MBG. Deve, sim, obedecer a um conjunto
reduzido e fexvel de princpios, defnidos caso a caso, para que haja
identifcao entre o contexto e a agenda, permitindo uma governana
mais efcaz. Simultaneamente, deve ser alterada a maneira como
se efetuam a seleo e o fnanciamento de programas e projetos.
falaciosa a idia de que quanto mais itens da boa governana houver,
melhor e mais sustentvel o projeto. Reproduzir o discurso da boa
governana e da sustentabilidade no garante que o discurso tenha
efeitos na prtica e, se o tiver, que essa prtica ocorra de forma isenta
e imparcial.
A cultura burocrtica atual, que busca associar a boa governana
ao cumprimento de uma lista extensa de critrios necessrios,
favorece a dinmica dos free-riders discursivos e contribui para o
aumento do fosso entre o discurso e a prtica na questo ambiental.
Assim, na tentativa de se obter uma boa governana, pode-se chegar
a uma governana viciosa. A idia de governana sufcientemente
boa representa uma alternativa a este dilema, diminuindo o nmero
de free-riders e contextualizando a questo da governana. Ao
incorporar relaes de poder e focar o contexto local, com uma
defnio ad hoc de essencialidades, a governana sufcientemente
boa pode ser uma chave para reverter frustraes verifcadas nos
processos de governana.
The banalization of sustainability: refections on environmental
governance in a local scale
Abstract: The process of making decisions and implementing
environmental policies tends to adopt internationally accepted
criteria as requisites of viability and suffciency to attain aimed ends.
It is as if there was a handbook of general rules for the attainment
of sustainable development. Currently there is a kind of a (virtual)
good governance manual or handbook, wich serves as a guide
and a requisite for the drafting of socioenviromental programs and
projects. However, the indiscriminate reproduction and the endless
expansion of the list of requirements may have an effect that is
contrary to what is expected of them, helping to create obstacles
to the effcient implementation of environmental and development
policies. The concern about the formal compliance with general
criteria may hinder their substantive expression. This allows space
for free-riders of the environmental discourse and for the creation of
a void between discourse and practice in the feld of environmental
management. This article examines how these requisites for good
governance are produced and reproduced. The dynamics of this
process, governed by the aformentioned handbook, help make those
requisites trite and volatile. If sustainability is transformed into
a trite matter, there is a growing distance between the politically
correct discourse and the practical effectiveness of environmental
and developmental policies. In order to reduce this distance, this
text proposes the use of the concept of suffciently good governance.
This concept may represent an alternative to the failings of the
handbook, as it helps focus on the essential aspects and separate the
intended from the possible and from the indispensable.
Key words: good governance ; environmental governance; free-riders;
participation; social capital; decentralization; empowerment.
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