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Problemas conjunturais e estruturais da integrao na Amrica do Sul:

a trajetria do Mercosul desde suas origens at 2006

Paulo Roberto de Almeida
Professor Uniceub, Braslia
Diplomata brasileiro.


Depois de anos, ou dcadas, de tentativas bem intencionadas, mas relativamente
infrutuosas, para conformar um espao econmico integrado na regio, desde o incio da
antiga Alalc Associao Latino-Americana de Livre-Comrcio, derivada do primeiro
tratado de Montevidu, de 1960 at a atual Aladi Associao Latino-Americana de
Integrao, constituda pelo segundo tratado de Montevidu, em 1980 , o processo
integracionista na Amrica Latina ingressou numa fase de sub-regionalizao, ou seja,
de diluio em experimentos parciais e geograficamente mais limitados, o que foi
seguido de caractersticas novas em suas modalidades operacionais. Afastando as linhas
mais rgidas dos grandes projetos do passado, os pases voltaram-se para esquemas mais
graduais e flexveis, com uma abordagem setorial e mais equilibrada dos principais
eixos da integrao.
Estas foram, em todo caso, as principais caractersticas do mais exitoso projeto
de integrao dos anos 1990, o Mercosul, que tinha comeado por adotar aquela
metodologia mais cautelosa em meados da dcada anterior, mais exatamente a partir de
1985, com os esquemas bilaterais conduzidos pelos novos regimes democrticos da
Argentina e do Brasil. Um tratado bilateral de integrao, de 1988, vinha coroar esse
esforo de constituio de um mercado comum, em dez anos, pelo mtodo dos acordos
setoriais, ou protocolos de integrao complementar, numa viso relativamente dirigista
e administrada desse processo. No incio dos anos 1990, entretanto, duas novas
administraes mais comprometidas com uma viso liberal da economia e do mundo,
decidiram acelerar e aprofundar esse processo, julgado excessivamente cauteloso ou
lento, ademais de submetido s limitaes intrnsecas a cada setor objeto de acordos de
complementao.
O novo esquema Brasil-Argentina de liberalizao comercial e de construo do
espao integracionista, logo consagrado no esquema quadrilateral do Mercosul e o seu
tratado de Assuno (maro de 1991), passou a ser automtico, geral e de caractersticas
fundamentalmente livre-cambistas, em lugar do relativo dirigismo do esquema
anterior, baseado nos protocolos setoriais. Os novos prazos de integrao foram
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praticamente reduzidos pela metade devendo-se alcanar a etapa do mercado
comum at o inicio de 1995 , mas as rebaixas automticas de barreiras tarifrias
deixaram ao sabor do mercado o que os estrategistas anteriores da integrao sub-
regional pensavam administrar segundo um processo gradual de especializao e de
complementao produtiva.
Colocou-se, no mesmo momento segundo semestre de 1990 , a questo da
possvel adeso do Chile ao novo bloco de integrao, que passou ento a contar com as
presenas do Paraguai e do Uruguai. Desde aquela poca, porm, assim como em
tentativas ulteriores de sua associao mais estreita ao Mercosul, o obstculo bsico a
essa adeso do Chile ao esquema sub-regional reside na estrutura linear e nica da tarifa
comercial chilena, j ento bem mais limitada em sua alquota mxima e descendente,
a partir de apenas 11% -- do que o leque tarifrio que o Brasil e a Argentina pretendiam
estabelecer como Tarifa Externa Comum.
A despeito de problemas conjunturais bastante graves que ento marcavam os
respectivos processos de estabilizao macroeconmica no Brasil e na Argentina esta
recentemente sada de dois dramticos surtos hiperinflacionrios, aquele ainda batendo-
se para eliminar a desindexao generalizada da sua economia , a liberalizao
comercial pode caminhar de forma mais ou menos rpida, abrindo espao para um
poderoso aumento do comrcio bilateral, que no chegou, entretanto, a desviar os fluxos
de terceiros pases, uma vez que esse impulso correspondeu a um aumento generalizado
das correntes de comrcio em vrias direes. No obstante, no foram corrigidas
algumas das chamadas assimetrias estruturais que conduziram o Brasil a uma
crescente especializao industrial e a Argentina a uma nfase nas indstrias ligadas ao
setor primrio de sua economia.
Numa primeira fase, a abundncia dos investimentos internacionais, acoplada a
processos de privatizao e de desmonopolizao em ambas as economias, permitiu ao
Brasil e Argentina sustentar o aprofundamento da integrao comercial, ocorrendo
mesmo investimentos recprocos nos dois pases. Movimentos cambiais diferenciados
de um lado ou outro do rio da Prata tambm contribuiram para manter os fluxos de
comrcio, sendo que o Brasil foi, praticamente, um dos nicos provedores de saldos
comerciais para a Argentina, numa fase em que o Plano Cavallo de conversibilidade
impunha uma paridade cambial fixa para o peso em relao ao dlar, o que diminua
bastante sua competitividade nos mercados internacionais.
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O comrcio dentro e fora do Mercosul cresceu bastante inclusive o comrcio
intra-ramos e intra-firmas , observando-se, em particular, a criao de uma Brasil-
dependncia na Argentina, uma vez que esta tinha no seu maior vizinho o destino para
mais de um tero de suas exportaes totais e um volume praticamente similar nas
importaes. A bonana dos supervits comerciais no pde, contudo, sustentar-se
durante muito tempo, uma vez que a Argentina entrou em uma fase de baixo
crescimento no final dos anos 1990, situao ainda agravada pelo aumento dos dficits
oramentrios, pela baixa na atrao dos investimentos externos e o conseqente
apelo a emisses importantes nos mercados financeiros internacionais e pelos
violentos tremores financeiros dessa poca, que terminaram por atingir de modo
dramtico o Brasil.
No preciso dizer que, a despeito dos avanos logrados no comrcio intra-
regional, nunca se chegou a estabelecer o prometido mercado comum, assim como a
unio aduaneira, virtualmente existente a partir de 1995, comportava inmeras excees
Tarifa Externa Comum, sem mencionar os produtos ainda fora da zona de livre-
comrcio sub-regional, como o acar e a importante indstria automotiva, base, alis,
de grande parte do comrcio bilateral entre o Brasil e a Argentina (que inclua ainda
certo volume de fluxos administrados, como trigo e petrleo). Tampouco foi possvel
lograr a coordenao de polticas macroeconmicas e cambiais, inclusive porque a
manuteno da paridade fixa do peso no caso argentino impedia qualquer exerccio de
fixao de alguma banda de flutuao com o novo real do Brasil.
O protocolo de Ouro Preto, assinado no final de 1994 para completar o tratado
de Assuno, no criou instituies novas para administrar o processo de integrao,
nem estabeleceu mecanismos para facilitar a coordenao de polticas macroeconmicas
ou para aprofundar a integrao no plano microeconmico. A despeito da associao ao
Mercosul, em 1996, do Chile e da Bolvia como parceiros da zona de livre-comrcio,
no se conseguiu avanar na prometida ampliao do espao integracionista no mbito
sul-americano, que deveria comportar ainda os pases membros da Comunidade Andina
de Naes, cuja unio aduaneira ostentava mais deficincias do que o prprio Mercosul.
Por outro lado, a suposta ameaa da Alca projeto arquitetado pelos EUA desde a
conferncia de Miami, em dezembro de 1994, para unificar numa mesma zona de livre-
comrcio todos os pases do hemisfrio at 2005 fez com que os pases do Mercosul
desenvolvessem uma estratgia comercial basicamente defensiva, interrompendo-se os
movimentos de abertura para dentro e para fora at que se pudessem negociar todos os
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compromissos de liberalizao, inclusive nas reas mais difceis da agricultura (para os
Estados Unidos) e dos servios e dos investimentos (para o Brasil).
A moeda brasileira manteve-se numa banda relativamente estreita e alinhada ao
dlar durante a primeira fase do processo de estabilizao conduzido pela administrao
FHC entre 1995 e 1998, o que levou a uma relativa valorizao do real, ao agravamento
dos dficits comerciais e aos j referidos saldos positivos acumulados pela Argentina no
intercmbio comercial bilateral durante todos esses anos. A partir de 1997, a sucesso
de crises financeiras na sia, seguida pela moratria russa em agosto de 1998 conduziu
ao primeiro programa de ajuda financeira por parte do FMI ao Brasil no final desse ano.
O acordo ento concludo por um montante total de US$ 41,5 bilhes previa a
continuidade da estabilidade cambial, a despeito de discretas presses do FMI para a
desvalorizao do real, o que foi obtido de maneira mais espetacular em janeiro de 1999
quando da inaugurao de um novo mandato para o presidente Cardoso.
Esta conjuntura representou tambm um choque para a Argentina e o incio de
uma fase crtica para o Mercosul que se prolonga, praticamente, at os nossos dias.
Mesmo se os saldos comerciais favorveis no desaparecem de todo, no seguimento
imediato da crise do real, as condies de competitividade estrutural se alteraram de
modo sensvel, com perda de confiana na capacidade da economia argentina de
recuperar-se e enfrentar os novos desafios do regime de flutuao da moeda brasileira.
A Argentina ainda arrastou-se por dois anos na fico do seu plano de conversibilidade,
acumulando uma enorme dvida externa e sucessivos planos de ajuda com o FMI que
apenas remediavam, sem resolver definitivamente, o que agora parecia uma crise
terminal. Esta ocorreu no final de 2001, no sem antes obrigar o Brasil a negociar um
segundo acordo de sustentao financeira com o FMI que, como o primeiro, teve funo
essencialmente preventiva.
Mais ainda do que na fase anterior (meados dos anos 1990), o Brasil passou a
atrair investimentos nos setores industriais e de servios, deixando a Argentina numa
incmoda posio de scio menor, o que provavelmente afetou o esquema de
integrao mais pelos seus efeitos propriamente psicolgicos do que pelo real impacto
nas correntes bilaterais de comrcio. Tentativas de coordenao macroeconmica, de
um lado, e ameaas de dolarizao completa, de outro, no resolveram os problemas
conjunturais do Mercosul, que se viu mergulhado em profunda crise de identidade,
ademais do prprio decrscimo brutal dos fluxos totais de comrcio intra-regional nos
primeiros anos da presente dcada.
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O processo eleitoral no Brasil, no decorrer de 2002, alis coincidente com mais
uma pacote de ajuda do FMI desta vez pela quantia historicamente indita nos
registros da instituio de Washington, de USS 30 bilhes , e a transio poltica
altamente voltil observada na Argentina durante esse perodo, no contriburam para
diminuir o clima de crise no Mercosul, a despeito das promessas da nova administrao
de Lus Incio Lula da Silva de dar toda prioridade ao esquema sub-regional e de
reconstruir a relao especial com a Argentina. Em especial na rea industrial, os
dficits setoriais comearam a se acumular, ameaando inverter a bonana dos anos 90,
o que efetivamente se consolidou a partir de 2003.
A Argentina comeou a utilizar-se, de modo cada vez mais freqente e sem a
devida consulta bilateral, de mecanismos permitidos ou abusivos de defesa comercial,
em especial salvaguardas unilaterais e processos de antidumping em vrios setores
ameaados de desindustrializao. No preciso dizer que o setor automotivo nunca
logrou conhecer o prometido livre-comrcio. Uma violenta crise financeira no Uruguai
e problemas persistentes no Paraguai tambm atuaram para conduzir o Mercosul a um
estado de anemia integracionista jamais visto em sua histria. A despeito de uma
volta ao crescimento dos fluxos intra-regionais de comrcio a partir de 2003, sobretudo
entre as duas grandes economias, permaneceram os desequilbrios setoriais, motivando
demandas por proteo por parte da Unio Industrial Argentina, geralmente atendidos
pela nova administrao de Nestor Kirchner.
A Argentina voltou a acreditar que o Brasil pretendia reduzi-la a um mero papel
de fornecedor de produtos primrios, reservando para si todas as cadeias de maior valor
agregado, o que de certo modo era confirmado em quase todas as reas, devido ao
tremendo esforo de adaptao produtiva conduzida pela indstria brasileira no curso do
processo de liberalizao comercial dos anos 90 e, depois, em virtude dos novos ganhos
de competitividade adquiridos a partir da desvalorizao de 1999. As autoridades
argentinas, ademais, acusavam repetidamente o Brasil de competio desleal na atrao
de investimentos, graas a incentivos fiscais que se somavam s economias de escala de
um mercado quatro vezes superior ao da Argentina. Esse efeito pode ter ocorrido de
forma concreta no setor automotivo, base essencial do comrcio bilateral e poderoso
fator de impulso ao crescimento dados seus efeitos em cadeia. Mas, tampouco pode ser
descartada a razo da queda dos investimentos diretos estrangeiros na Argentina ao seu
dramtico rompimento com a comunidade financeira internacional e o tratamento duro
que a administrao Kirchner passou a conceder aos investidores j instalados no pas.
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O essencial dos desequilbrios comerciais, contudo, se deu por incapacidade da
indstria argentina de se modernizar rapidamente, levando ao que foi chamado de
invaso industrial brasileira, evidente na linha branca aparelhos eletrodomsticos
e em vrios outros insumos industriais. Em 2004 a Argentina comeou a pressionar pela
adoo de um instrumento de salvaguardas automticas, eufemisticamente caracterizado
como sendo um mecanismo de adaptao competitiva, que ela pretendia implementar
de maneira unilateral. Anteriormente, ela j tinha insistido numa espcie de gatilho
cambial, que deveria produzir os mesmos efeitos a partir da desvalorizao do real, o
que foi contudo abandonado em face da persistente valorizao da moeda brasileira em
face do dlar a partir de 2003.
O crescimento persistente do comrcio exterior brasileiro que praticamente
dobrou de 1995 a 2005 tambm fez diminuir o peso e a importncia do Mercosul no
intercmbio global do principal pas da Amrica do Sul, ao mesmo tempo em que novas
oportunidades se abriam dentro e fora da regio. Um acordo de associao do Peru ao
Mercosul, em 2003, ademais de novos acordos de liberalizao comercial com os
demais scios da CAN em 2004, ainda que pouco significativos em termos de aumento
do volume de comrcio no curto prazo, podem contribuir para a expanso comercial
brasileira na Amrica do Sul no futuro de mdio prazo. Do lado argentino, o peso do
Brasil continua determinante, o que configura novos motivos de preocupao para os
industriais da nao platina.
No plano poltico, pode-se dizer que ambos os governos, brasileiro e argentino,
desconfiam, bem mais que seus predecessores, das virtudes do livre-comrcio, o que os
levou a privilegiar, novamente, uma conformao integracionista baseada no velho
mtodo dos protocolos setoriais e das negociaes de complementaridade recproca.
Finalmente, no incio de 2006, ambos os pases concluam o to ambicionado projeto
argentino de um mecanismo de salvaguardas setoriais, recebido com entusiasmo
naquele pas e com imensos reclamos por parte da indstria brasileira. Ainda no plano
poltico, diversos outros projetos no comerciais foram impulsionados, com o apoio
declarado do governo brasileiro, como a criao de um fundo corretor de assimetrias
estruturais a ser utilizado sobretudo pelos dois scios menores, mas com maior
volume de financiamento por parte do Brasil e a instituio de um parlamento do
Mercosul, considerado um aperfeioamento institucional. No se voltou mais a falar de
uma moeda comum, mas permanece viva a demanda por mecanismos de coordenao
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de polticas macroeconmicas, na prtica tornados difceis em virtude das diferenas
operacionais entre os tipos de polticas seguidas em cada um dos pases.
Permanecem as demandas pelo estabelecimento de cadeias produtivas setoriais
conjuntas, iniciativas inviabilizadas na prtica pela incapacidade dos governos de cada
um dos pases de prestar assistncia financeira ou empreender investimentos em base a
recursos pblicos. Mas voltou-se a dar bastante nfase, sobretudo sob impulso poltico
do governo brasileiro, aos projetos de integrao fsica continental, objeto principal do
grande empreendimento iniciado pelo governo Lula de constituio da Comunidade
Sul-Americana de Naes, ela mesma herdeira da iniciativa anterior do governo de
FHC, conhecida como IIRSA (Iniciativa de Integrao Regional Sul-Americana).
Assim, ao mesmo tempo em que todos os esforos de relanamento comercial
do Mercosul foram sendo sucessivamente frustrados, cresceram as iniciativas polticas
de integrao fsica continental, em especial no setor energtico, projeto ainda mais
ampliado a partir do ingresso poltico da Venezuela no Mercosul, em dezembro de
2005. Com a diluio da ameaa da Alca inclusive a partir de sua virtual paralisao
na terceira cpula hemisfrica, em Mar del Plata, no final de 2005, por atuao conjunta
da Argentina, do Brasil e da Venezuela , os pases sul-americanos tentam construir,
com estratgias e objetivos muito diversos, uma nova agenda integracionista para a
regio, menos voltada para a liberalizao comercial e mais orientada para a cooperao
poltica e o estabelecimento de ligaes fsicas.
Eles acreditam que, assim fazendo, conseguiro atrair os investimentos externos
necessrios para viabilizar imensos projetos de infra-estrutura nos terrenos da energia,
comunicaes e transportes. No totalmente seguro de que o consigam, inclusive
porque o atrativo principal, em termos de comrcio, investimentos e financiamento,
ainda continua sendo a economia dos EUA, nico pas que possui o mercado suscetvel
de absorver os produtos ainda pouco sofisticados da maior parte desses pases. No
obstante a viabilidade de vrios desses projetos, o principal fator limitativo parece
continuar sendo a volatilidade poltica na regio, dramatizada ao extremo na regio
andina nos ltimos trs ou quatro anos.
A despeito da dimenso relativamente modesta de sua economia, o Chile o
pas que tem confirmado sua vocao para a estabilidade e o crescimento, com reduo
paulatina das desigualdades sociais ainda relativamente elevadas e uma disposio
continuada para a abertura comercial e sua incorporao plena nos circuitos da
globalizao. Num momento em que vrios dos lderes da regio ainda insistem em
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manter uma postura de recusa da interdependncia global, preferindo fazer vibrantes
discursos antiimperialistas em encontros do Frum Social Mundial, o Chile confirma
sua agenda liberal e desponta com um perfil de membro da OCDE, se tal fosse possvel
no horizonte previsvel. Trata-se do nico tigre asitico numa regio que continua
ainda a apresentar, com algumas excees, os traos tpicos da Amrica Latina desde
tempos recuados, feitos de pobreza, desigualdades sociais, instabilidade poltica e
especializao em produtos primrios. A Amrica do Sul continua a mover-se
lentamente no cenrio internacional.

Braslia, 13 de fevereiro de 2006