O processo de elaborao de polticas

no estado capitalista moderno

Christopher Ham e Michael Hill
Ttulo do Original:
Ham, C. e Hill, M.: The policy process in the modern capitalist
state, Harvester Wheatsheaf, Londres, 1993, segunda edio.
Traduo: Renato Amorim e Renato Dagnino
Adaptao e Reviso: Renato Dagnino
Material para uso exclusivo nos Programas de Capacitao do
GAPI-UNICAMP e nas disciplinas ministradas pelo DPCT-UNICAMP
2
ndice:
1. POLTICA E ANLISE DE POLTICA...................................................................................... 14
Introduo ..................................................................................................................................... 14
O escopo da anlise de polticas.................................................................................................. 18
A orientao para a poltica .......................................................................................................... 25
Concluso ..................................................................................................................................... 34
2. O PAPEL DO ESTADO............................................................................................................ 39
O que o Estado? ........................................................................................................................ 40
Teoria pluralista............................................................................................................................. 44
Teoria elitista................................................................................................................................. 49
Teoria marxista ............................................................................................................................. 54
Teoria corporativista...................................................................................................................... 59
O Estado como ator fundamental ................................................................................................. 66
Concluso ..................................................................................................................................... 68
3. A BUROCRACIA E O ESTADO............................................................................................... 71
Introduo ..................................................................................................................................... 71
Depois de Weber: a reao pluralista evidncia do crescimento da burocracia....................... 75
A Burocracia na teoria marxista do sculo vinte........................................................................... 80
A Burocracia nas teorias elitista e corporativista.......................................................................... 82
Concluso ..................................................................................................................................... 90
4. PODER E TOMADA DE DECISES ....................................................................................... 92
Introduo ..................................................................................................................................... 92
O enfoque sobre a deciso........................................................................................................... 92
A no-tomada de decises ........................................................................................................... 94
A terceira dimenso do poder ....................................................................................................... 98
Poder e interesses ...................................................................................................................... 101
Concluso ................................................................................................................................... 108
5. RACIONALIDADE E TOMADA DE DECISES..................................................................... 111
3
Modelos racionais ....................................................................................................................... 111
Incrementalismo.......................................................................................................................... 115
Mtodos timos e explorao mista ........................................................................................... 123
O Incrementalismo revisitado ..................................................................................................... 128
Concluso: racionalidade e poder .............................................................................................. 130
6. RUMO TEORIA DA IMPLEMENTAO?........................................................................... 134
Introduo ................................................................................................................................... 134
O modelo top-down para o estudo da implementao............................................................... 135
Problemas com o modelo top-down ........................................................................................... 140
Estudos de implementao - descritivos ou prescritivos ?......................................................... 151
Concluso ................................................................................................................................... 153
7. A CONTRIBUIO DO ESTUDO DAS ORGANIZAES PARA A ANLISE DO PROCESSO
DE ELABORAO DE POLTICAS................................................................................................ 157
Introduo ................................................................................................................................... 157
A contribuio de Max Weber..................................................................................................... 157
Mayo e o desenvolvimento do estudo da vida organizacional ................................................... 160
A contribuio da sociologia das organizaes.......................................................................... 163
O interno e o externo .................................................................................................................. 168
Componentes das organizaes ................................................................................................ 172
Concluses ................................................................................................................................. 178
8. BUROCRATAS NO PROCESSO DE ELABORAO DE POLTICAS................................. 180
Introduo ................................................................................................................................... 180
Comportamento burocrtico e personalidade burocrtica.......................................................... 181
Burocracia do nvel da rua.......................................................................................................... 186
Profissionais na burocracia......................................................................................................... 193
Concluso ................................................................................................................................... 199
9. DISCRICIONARIEDADE NO PROCESSO DE ELABORAO DE POLTICAS.................. 201
Introduo ................................................................................................................................... 201
4
Definies de discricionariedade ................................................................................................ 202
Discricionariedade na sociologia das organizaes................................................................... 203
O tratamento da discricionariedade no estudo da poltica social ............................................... 210
Discricionariedade na lei administrativa...................................................................................... 214
Discricionariedade no cumprimento da lei .................................................................................. 220
Consideraes normativas no estudo da discricionariedade ..................................................... 223
Concluso ................................................................................................................................... 227
10. CONCLUSO: ENCADEANDO NVEIS DE ANLISE...................................................... 230
Benson: as regras de formao de estruturas............................................................................ 232
Clegg e Dunkerley: a estrutura de dominao ........................................................................... 235
Salaman: classe e corporao.................................................................................................... 239
Burrell e Morgan: a contribuio da teoria radical da organizao ............................................ 241
Bibliografia .................................................................................................................................. 248
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UM PREFCIO A ESTA TRADUO
Renato Dagnino
SOBRE NOSSO OBJETIVO - ACADMICO, IMEDIATO E ESTRITO - AO
TRADUZIR ESTE LIVRO
A deciso de traduzir este livro foi tomada depois de t-lo utilizado como uma
espcie de livro-texto, a partir de 1994, no Programa de Ps-graduao do
Departamento de Poltica Cientfica e Tecnolgica da Unicamp (DPCT-UNICAMP).
Sua escolha ocorreu depois de um processo pouco frutfero, teve incio no comeo
dos 80, de selecionar dentre uma grande quantidade de livros e artigos de cincia
poltica, administrao pblica etc alguns que pudessem, numa disciplina
introdutria de um semestre, possibilitar a alunos de diferente formao um
adequado entendimento do processo de elaborao de polticas pblicas (em
particular as direcionadas ao complexo pblico de ensino superior e de pesquisa).
O bom resultado que temos tido com sua utilizao nas disciplinas ministradas
pelo DPCT-UNICAMP e nos Programas de Capacitao do Grupo de Anlise de
Poltica de Inovao (GAPI-UNICAMP) deve-se forma como o livro est
organizado dez captulos encadeados, escritos com clareza, simplicidade e
profundidade, versando sobre os principais conceitos e marcos analticos da
Anlise de Poltica, relacionados a outros dez conjuntos de artigos seminais
editados pelos mesmos autores numa Coletnea (Reader) , ao estilo que adota
um recorrente enfrentamento entre posies ideolgicas, escolas de
pensamento e opes metodolgicas, secundado por um permanente desafio
crtica e formulao de uma sntese apropriada s situaes enfrentadas e ao
compromisso assumido pelos seus autores - sistematizar todas essas
contribuies no intuito de melhorar a maneira como o processo de elaborao de
6
polticas se desenvolve no mbito do Estado contemporneo proporcionando aos
profissionais com ele envolvidos um conjunto de categorias e mtodos de anlise
apropriados para a construo de alternativas aos cursos de ao tradicionais.
Este livro possui uma caracterstica que o distingue de outras obras tambm
dedicadas ao ainda em consolidao campo da Anlise de Poltica, como o
bastante conhecido Policy Analysis for the Real World, escrito por Hogwood e
Gunn e publicado em 1984 pela Oxford University Press. Elas obras buscam
apresentar aos fazedores e implementadores de polticas, receitas para
formular polticas que possam ser executadas de modo a alcanar os objetivos e
os impactos visados. Diferentemente, este livro concentra-se na anlise dos
condicionantes - de policy e de politcs - do processo de elaborao de polticas
visando instrumentalizar o leitor enquanto analista dedicado ao acompanhamento,
avaliao e crtica de polticas cuja responsabilidade de formulao e
implementao corresponde a um outro ator. Assim, relativamente pouca nfase
dada capacitao do leitor enquanto responsvel pela elaborao, propriamente,
de polticas pblicas.
No obstante, o contedo que o livro apresenta constitui-se num subsdio to
importante para adquirir a capacidade de elaborar (formular, implementar e
tambm avaliar) polticas pblicas, que se espera de um profissional situado no
interior do aparelho de Estado, que omiti-lo seria algo assim como esperar que
algum que nunca pisou numa cozinha possa fazer um bom bolo apenas com
uma receita (por melhor que ela seja). Em outras palavras, seria aceitar a
proposio tecnocrtica de que a elaborao de poltica pblica pode ser
encarada como a simples operacionalizao de um conjunto de normas,
procedimentos e passos de um manual.
SOBRE NOSSO OBJETIVO - TAMBM ACADMICO, MAS MENOS IMEDIATO
E RESTRITO - AO TRADUZIR ESTE LIVRO
7
A leitura deste livro na conjuntura em que vivemos pode servir como uma ajuda
para responder uma pergunta que a muitos preocupa no meio acadmico: como
contribuir para gerar as bases cognitivas para alavancar o processo em curso em
nossa sociedade de construo do estado necessrio. Isto , como incorporar
nossa atividade acadmica de pesquisa e capacitao de recursos humanos o
objetivo comum de conformar um estado que possa alavancar o atendimento das
demandas da maioria da populao e projetar os pases da Amrica Latina numa
rota que leve a estgios civilizatrios sempre superiores?
Responder essa pergunta um dos objetivos que a traduo deste livro
contempla, na medida em que a sua leitura pode vir a colaborar significativamente
nesse sentido.
A pergunta demanda, em primeiro lugar, que se identifique as caractersticas do
estado que herdamos do perodo autoritrio que sucedeu ao nacional-
desenvolvimentismo e antecedeu o seu desmantelamento, em curso, pelo
neoliberalismo. Para faz-lo, parece necessrio reconhecer que, mais alm das
preferncias ideolgicas, a combinao que herdamos, de um estado que
combinava autoritarismo com clientelismo, hipertrofia com opacidade, insulamento
com intervencionismo, deficitarismo com megalomania no atendem nem ao
projeto da direita nem ao projeto da esquerda latino-americana*.
um princpio bsico da atuao das organizaes, o fato de qualquer deciso
envolve um custo de operao e que, se equivocada, demanda a absoro de
custos de oportunidade econmicos e polticos. O estado legado pelo
autoritarismo no contemplava os recursos como escassos. Os econmicos
podiam ser financiados com aumento da dvida imposta populao, os polticos
eram virtualmente inesgotveis, uma vez que seu aparato repressivo podia
sufocar qualquer oposio.
A destruio deste estado, que pregava a doutrina neoliberal e que
empreenderam os governos civis que sucederam dbcle do militarismo no cone
sul da Amrica Latina, no encontrou muitos opositores. Para a direita, a questo
* ver a respeito Aguilar, L. El Estudio de las Polticas Pblicas. Mxico, Miguel
Angel Porrua, 1996.
8
era inequvoca: no havia porque defender um estado superinterventor,
proprietrio, deficitrio, paquidrmico, que ademais, tornava-se crescentemente
anacrnico na cena internacional. Na verdade, j h muito, desde que, no
cumprimento de sua funo de garantir a ordem capitalista, havia sufocado as
foras progressistas e restaurado as condies para a acumulao de capital, ele
se tornara disfuncional.
Para a esquerda, a questo era bem mais complicada. Ela havia participado no
processo de fortalecimento do estado do nacional-desenvolvimentismo por
entend-lo como um baluarte contra a dominao imperialista ou como um
sucedneo de uma burguesia incapaz, por estar j aliada com o capital
internacional, de levar a cabo sua misso histrica de promover uma revoluo
democrtico-burguesa. De fato, mesmo no auge do autoritarismo, o inchamento
do estado promovido pelos militares era visto como um mal menor. A esquerda,
ao mesmo tempo em que denunciava o carter de classe, repressivo e reprodutor
da desigualdade social que possua o estado latino-americano, via este
crescimento como necessrio para viabilizar seu projeto de reconstruo e
emancipao nacional.
A questo da privatizao dividiu a esquerda. De um lado ficaram os que, frente
ameaa de um futuro incerto, instintivamente queriam preservar o passado, e os
que, resguardando interesses corporativos, defendiam ardorosamente o estado
que herdramos. De outro os que, por entender que a construo do estado
necessrio iria demandar algumas das providncias que estavam sendo tomadas
pelo neoliberalismo e que o fortalecimento de uma alternativa democrtica e
popular no devia principalizar a questo, defendiam um legtimo, embora
inexeqvel na conjuntura existente, controle da sociedade sobre o processo de
privatizao.
O final do autoritarismo deu incio a um processo de democratizao poltica que
tende a possibilitar um aumento da capacidade dos segmentos marginalizados de
veicular seus interesses levando expresso de uma demanda crescente por
direitos de cidadania. Na medida em que este processo avanar, aumentar ainda
9
mais a capacidade desses segmentos de pressionar pela satisfao de suas
necessidades no atendidas por bens e servios - alimentao, transporte,
moradia, sade, educao, comunicao etc. e, com isto, a demanda por
polticas pblicas capazes de promover seu atendimento.
Esse processo, que tem sido chamado de cenrio tendencial da democratizao,
coloca ao ambiente acadmico um desafio cognitivo enorme. E num primeiro
momento, pelo menos, para as cincias sociais, e mais especificamente para a
rea Anlise de Poltica, que ele se reveste de maior importncia. Isto porque
cabe a essa rea, a partir da criao das bases cognitivas para a construo do
estado necessrio, municiar todas as demais cincias e assim potencializar sua
contribuio para o esforo comum em que est engajada a sociedade brasileira.
SOBRE NOSSO OBJETIVO - ESTRATGICO E MAIS AMPLO - AO TRADUZIR
ESTE LIVRO
Satisfazer as necessidades sociais associadas ao cenrio da democratizao com
eficincia, e no volume que temos em pases como o Brasil, ser necessrio
duplicar o tamanho dessas polticas (ou, mais precisamente, do volume de
recursos envolvidos e impactos esperados) para incorporar os 50% da populao
hoje desatendida. Se no for possvel promover um processo de transformao do
estado que herdamos em direo ao estado necessrio que permita satisfazer
necessidades sociais represadas ao longo de tanto tempo, o processo de
democratizao pode-se ver dificultado e at abortado, com uma fatal esterilizao
de energia social e poltica. claro que para satisfazer aquelas demandas, o
ingrediente fundamental, que no depende diretamente do estado, uma ampla
conscientizao e mobilizao polticas que, espera-se, ocorra sem um custo
social maior do que o que esta sociedade vem pagando.
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O fato de que parece necessrio que o estado faa a "sua parte" um dos
motivos que nos levaram a traduzir este livro. Acreditamos que ao faz-lo seja
possvel trabalhar com antecipao, na "frente interna", gerando as condies
cognitivas necessrias para a transformao do estado. verdade que a
correlao de foras polticas, que sanciona uma brutal e at agora crescente
concentrao de poder econmico, muito pouco espao deixa para que uma ao
no sentido de disponibilizar conhecimento que possa levar melhoria das polticas
pblicas e da eficincia da mquina do estado contribua para alavancar o
processo de democratizao. Mas tambm verdade que, como esse espao se
ir ampliando medida que a democratizao avance e a concentrao de renda,
que hoje asfixia nosso desenvolvimento e penaliza a sociedade, for sendo
alterada, este conhecimento poder fazer toda a diferena. Isto , talvez ele venha
a ser o responsvel por se alcanar ou no a adequao scio-tcnica e a
governabilidade necessrias para tornar materialmente sustentvel o processo de
mudana social que se deseja.
Ao longo desse processo, avaliar em que medida privatizao, desregulao,
liberalizao podem permitir que o estado se concentre em saldar a dvida social e
impedir que sejam apenas formas de mascarar a sua desresponsabilizao em
relao proteo aos mais fracos, desnacionalizao da economia e
subordinao aos interesses do capital globalizado, fundamental.
Democratizao e redimensionamento do estado, por sua vez, so tarefas
interdependentes e complementares. A redefinio das fronteiras entre o pblico e
o privado exige uma cuidadosa deciso: quais assuntos podem ser
desregulamentados e deixados para que as interaes entre atores privados com
poder similar determinem incrementalmente um ajuste socialmente aceitvel e
quais devem ser objeto da agenda pblica, de um processo de deciso racional,
participativo e de uma implementao e avaliao sob a responsabilidade direta
do estado.
Questes como essas conformam a agenda sobre as quais o campo da Anlise
de Poltica que trata este livro ter que abordar. Isto porque a democracia uma
11
condio apenas necessria para construir um estado que promova o bem-estar
das maiorias. S o conjunto que ela forma com uma outra condio necessria a
capacidade de gesto pblica suficiente. S a democracia aliada efetividade
da gesto pode levar ao estado necessrio para a transformao da sociedade
no sentido que ela deseja. Sem democracia no h participao e transparncia
nas decises, no h avaliao de polticas, no h prestao de contas, no h
responsveis, h impunidade. Mas a democracia, se restrita a um discurso poltico
genrico e sem relao com ao de governo pode degenerar num assemblesmo
inconseqente e irresponsvel e numa situao de descompromisso e ineficincia
generalizada.
Governar num ambiente de democracia e participao e, ao mesmo tempo, com
enormes desigualdades sociais que clamam por soluo, requer capacidades e
habilidades extremamente complexas e difceis de conformar, sobretudo no
mbito de um estado como o que herdamos. E construir essas capacidades e
habilidades um desafio acadmico da maior relevncia.
A democratizao poltica est levando a um crescimento exponencial da agenda
de governo; a erupo de uma infinidade de problemas que, em geral, demandam
solues especficas e criativas, muito mais complexas do que aquelas que o
estilo tradicional de elaborao de polticas pblicas homogeneizador,
uniformizador, centralizador, tecnocrtico, tpico do estado que herdamos - pode
absorver.
A maneira como tradicionalmente se definia e caracterizava os problemas que o
estado deveria tratar ficava restrita ao que a orientao ideolgica e o pensamento
poltico conservador dominante eram capazes de visualizar. A explicao dos
mesmos estava constrangida por um modelo explicativo que, de um lado tendia
quase monocausalidade e, de outro a solues genricas, universais. Isto levou
ao estabelecimento de um padro nico causa problema soluo no qual,
embora fosse percebida uma certa especificidade nos problemas enfrentados, o
fato de que segundo o modelo explicativo adotado, sua causa bsica era a
mesma, terminava conduzindo proposio de uma mesma soluo.
12
O governo no apenas filtrava as demandas da sociedade com um vis
conservador e elitista. Ele adotava uma maneira tecnoburocrtica para trat-las
que levava sua uniformizao, ao seu enquadramento num formato genrico
que facilitava o tratamento administrativo. Ao faz-lo, escondia sob um manto de
aparente eqidade os procedimentos de controle poltico e assegurava a
docilidade do povo, desprotegido e desprovido de cidadania, frente ao
burocratismo onipotente do estado. Esta situao perpetuava e retroalimentava a
elaborao de polticas que eram no apenas injustas e genricas. Eram tambm
incuas, uma vez que as verdadeiras causas ou no eram visualizadas ou no
podiam ser explicitadas. Este estilo de elaborao de polticas que se consolidou -
objetivos, instrumentos, procedimentos, agentes, tempos alm de incremental,
assistemtico e pouco racional tendia a gerar polticas que eram facilmente
capturadas por interesses das elites.
A sociedade deve estar preparada para fazer com que as demandas que o
processo de democratizao poltica ir cada vez mais colocar sejam filtradas com
um vis progressista por uma estrutura que deve celeremente aproximar-se do
estado necessrio. E isto ir originar um outro tipo de agenda poltica. Sero
muito distintos os problemas que a integraro e tero que ser processados por
este estado em transformao. Eles no sero mais abstratos e genricos, sero
concretos e especficos, conforme sejam apontados pela populao que os sente,
de acordo com sua prpria percepo da realidade, com seu repertrio cultural,
com sua experincia de vida, freqentemente de muito sofrimento e justa revolta.
VOLTANDO AO OBJETIVO ACADMICO PARA CONCLUIR
Em flagrante contraste com as demandas acima caracterizadas, existem poucos
trabalhos acerca da relao que as polticas pblicas guardam com os interesses
polticos e as necessidades sociais. Esta carncia pode ser explicada tanto pelo
relativo desinteresse dos policy makers que atualmente orientam a poltica pblica
13
e dos que efetivamente a implementam, como daqueles que, adotando posies
explicitamente progressistas criticam os atuais balizamentos da gesto
governamental.
Mas, e talvez este seja o ponto mais crtico da questo, este dficit de produo
de trabalhos sobre o tema um srio problema para aqueles que, na posio de
analistas, policy makers ou de, simplesmente, pesquisadores desejariam ir ao
encontro dos interesses da maioria e de alguma forma contribuir para a satisfao
das necessidades sociais. um srio obstculo a este desejo o fato de que as
ferramentas de diagnstico, explicao, anlise e planejamento estratgico
encontrem-se limitadas a um magro arsenal, normalmente derivado de marcos
conceituais concebidos a partir de simplrias racionalidades custo-benefcio, ou
maximizadoras de eficincia administrativa.
Da mesma forma que pertinente a colocao de que no pode ser deixada de
lado a necessidade de tornar mais eficiente o modo como se gastam os recursos
alocados, parece pouco discutvel a afirmao de que a mera adoo de
estratgias de reengenharia institucional ser incapaz de alterar o status quo. Em
outros termos: as propostas centradas na otimizao da qualidade de gesto,
so pr-inerciais e, portanto, inteis para redirecionar os complexos sistemas
sociais locais de interao entre estado e sociedade para objetivos polticos e
sociais alternativos.
O fato apontado, relativo escassa reflexo existente, contribui para explicar
porque, apesar das numerosas experincias falidas de reforma institucional
acumuladas na regio durante a dcada passada, ainda se continue buscando
implementar estratgias baseadas na otimizao da gesto.
Nossa expectativa, ao traduzir este livro, contribuir para enfrentar a esse desafio:
como conceber polticas e estratgias orientadas satisfao de necessidades
sociais e objetivos de desenvolvimento scio-econmico adequadas para reforar
e consolidar processos de democratizao poltica e econmica?
14
1. POLTICA E ANLISE DE POLTICA
Introduo
O interesse na anlise de poltica
1
tem crescido continuamente nos ltimos anos.
Iniciado nos Estados Unidos, nos anos 60, o movimento de polticas pblicas
partiu de duas vertentes de interesse. Em primeiro lugar, a escala e a aparente
intratabilidade dos problemas frente aos quais se colocam governos de
sociedades industrializadas ocidentais levaram fazedores de poltica
2
a buscar
ajuda para a soluo daqueles problemas. Em segundo lugar, pesquisadores
acadmicos, particularmente em cincias sociais, progressivamente voltaram suas
atenes a questes relacionadas s polticas pblicas
3
e procuraram aplicar seu
conhecimento elucidao de tais questes. importante no exagerar nenhuma
destas tendncias. No houve nenhuma corrida sbita dos fazedores de poltica
para recorrerem pesquisa acadmica, nem houve uma reordenao imediata
entre pesquisadores visando anlise de polticas pblicas. O que de fato ocorreu
foi, ao longo de um perodo de alguns anos, o desenvolvimento de novos
programas universitrios de ensino em polticas pblicas; diversos jornais

1
NT: policy analysis, no original, foi traduzido por anlise de poltica. necessrio estabelecer
desde o incio a distino entre dois termos ingleses, policy e politics, uma vez eles que fazem
referncia a dois conceitos bastante distintos mas que possuem a mesma traduo em portugus:
poltica. Ao utilizarmos a expresso poltica queremos referir, ao longo do livro, o conceito de
policy (que possui como uma das tradues possveis para o portugus o termo planejamento) e
qualquer utilizao diferente ser explicitada. Desta forma, traduzimos policy analysis como
anlise de poltica ou anlise de polticas. Seguindo nesta linha, sempre que surgirem termos no
original para os quais isto se faa necessrio, indicaremos a traduo adotada e sua forma em
ingls: policy ou politics.
2
NT: policy-maker, no original, foi traduzido como fazedor de poltica.
3
NT: A expresso public policy, no original, foi traduzida como poltica pblica
15
acadmicos devotados anlise de poltica, estudos polticos e cincias polticas
foram lanados; professores e pesquisadores em disciplinas consolidadas, tais
como cincia poltica, economia e sociologia comearam a produzir publicaes
sobre temas relacionados a poltica. Simultaneamente, agncias governamentais
comearam a empregar analistas de polticas
4
, assim adotando tcnicas e prticas
que viriam a se colocar na ordem do dia para o analista de polticas como, por
exemplo, anlise de custo e benefcio, oramento por programas e anlise de
impacto.
Ao escrever sobre estes desenvolvimentos em 1972, Heclo referiu-se
modernidade renovada (p. 83) da anlise de poltica, um til lembrete de que,
embora a rea estivesse expandindo-se, ela no era inteiramente nova. Fazendo
eco a estes argumentos, Rhodes observou que muito do trabalho tido como novo
era todo muito familiar (1979, p. 26). Esta familiaridade advinha em parte do
velho interesse, entre acadmicos e pesquisadores, na atuao do governo e em
questes polticas. Estudos que haviam sido originalmente desenvolvidos a partir
do trabalho de estudiosos de anlise de polticas, economistas e outros foram
ento adotados pela perspectiva emergente da anlise de poltica. Igualmente, a
tentativa de aplicar o conhecimento da cincia social a problemas governamentais,
e de influenciar as atividades e decises do governo, recorria a uma tradio
envolvendo indivduos como Keynes, os Webbs e mesmo Marx. Enquanto muito
era, portanto, familiar, a escala de interesse em questes polticas era nova. Uma
comparao entre a resposta limitada ao apelo de Lasswell a acadmicos para
perseguirem uma orientao para a poltica
5
, em um livro publicado em 1951
(Lasswell, 1951), e a taxa muito maior de atividade desenvolvida nos anos 60 e 70
ilustra isto. Uma outra diferena foi que o movimento de polticas pblicas alegava
oferecer uma nova abordagem para problemas do governo, particularmente

4
NT: do mesmo modo que no caso de policy analysis, traduzimos policy analyst, no original, como
analista de polticas.
5
NT: policy orientation, no original, foi traduzido como orientao para a poltica.
16
quando comparado com a administrao pblica, cujas falhas evidentes
forneceram s universidades americanas, no final dos anos 60, o estmulo para o
desenvolvimento de cursos de anlise de poltica. Muitos dos programas de ps-
graduao em polticas pblicas tomaram como modelo programas de mestrado
em administrao de empresas levados a cabo por escolas de administrao
(business schools). A nfase era dada a mtodos quantitativos combinados
anlise organizacional e ao desenvolvimento de tcnicas prticas de
administrao mediante uma abordagem de estudos de casos reais. tica e
valores tambm encontraram seu lugar em alguns programas. Ainda que alguns
destes programas afirmassem superar a estreiteza e falta de rigor dos cursos de
administrao pblica, alguns observadores no ficaram convencidos de que eles
fossem realmente to diferentes (Rhodes, 1979).
Se os EUA estavam na liderana destes desenvolvimentos, o Reino Unido no
ficava muito atrs. Programas de ensino universitrio e pesquisa evoluram a partir
de meados dos anos 70; paralelamente foram estabelecidos vrios jornais e
publicaes com um enfoque de polticas e, por certo tempo, discusses foram
efetuadas sobre a formao de um Brookings britnico, modelado segundo o
Instituto Brookings de Washington. A inteno era estabelecer um centro
independente de pesquisa de polticas pblicas para produzir trabalhos de alta
qualidade sobre problemas relacionados ao governo. Embora o plano nunca tenha
se materializado, duas unidades de pesquisa existentes - o Centro para Estudos
em Poltica Social e Planejamento Poltico e Econmico - combinaram-se para
formar o Instituto de Estudos de Poltica e o Conselho de Pesquisa em Cincia
Social colocou uma nova nfase em pesquisas relevantes para as polticas
pblicas. Uma das diferenas significativas entre os respectivos desenvolvimentos
dos movimentos de polticas pblicas no Reino Unido e nos Estados Unidos foi
que nestes as atitudes do governo voltadas para as cincias sociais foram muito
mais favorveis do que na Inglaterra. Como resultado, o financiamento do governo
para a pesquisa em cincias sociais e a indicao de acadmicos para postos do
prprio governo ocorreram nos Estados Unidos em uma escala muito maior
(Sharpe, 1975). Uma outra diferena foi a de que no Reino Unido os analistas de
17
polticas foram raramente empregados por agncias do governo. Mais
propriamente, servidores civis, administradores e especialistas no governo
adquiriram, em maior ou menor grau, alguma prtica em anlise de polticas
(Gunn, 1980).
Nos anos 80, o interesse em anlise de polticas continuou a se desenvolver,
apesar de ter havido uma tendncia de deslocamento dos termos do debate. O
ataque ao setor pblico levou procura de dispositivos de mercado para se
resolver problemas de alocao social e nfase na necessidade de solues
para as ineficincias do setor pblico conduziram aplicao de tcnicas de
gesto tpicas do setor privado. Assim, a administrao pblica veio a ser cada
vez mais descrita como gesto pblica (Politt, 1990; Hood, 1991). Curiosamente,
enquanto uma tal nfase estava voltada para a envolver uma afirmao da
necessidade de aplicar mecanismos tradicionais formais de controle gerencial
fundamentadas numa crena de que a implementao de polticas um processo
direto e retilneo, o ceticismo acadmico sobre os limites do uso da anlise de
polticas teve por finalidade, por outro lado, a ser compartilhado pelos polticos.
Conseqentemente, na Inglaterra, nenhum membro da Comisso foi apontado
durante o governo da Sra. Thatcher. Ao contrrio, apenas curtos exerccios de
anlise de polticas conduzidos com uma orientao explcita poltica por um
pequeno nmero de conselheiros ideologicamente confiveis foram realizados.
Do que foi dito at agora fica claro que a anlise de polticas um termo que
descreve toda um espectro de atividades. Na verdade, estas atividades so to
variadas que um autor argumentou que no pode haver nenhuma definio de
anlise de poltica (Wildavsky, 1979, p. 15). Na viso de Wildavsky, mais
importante praticar anlise de polticas do que perder tempo definindo-a.
Conforme ele comenta, a anlise deveria ser mostrada e no apenas definida.
Nada mais ridculo que uma busca ftil de essncias aristotlicas (p. 410).
Embora tenhamos considervel simpatia por este ponto de vista, somos
compelidos, enquanto autores de mais uma contribuio crescente literatura
relacionada anlise de poltica, a tentar algum esclarecimento de termos e
conceitos bsicos. Isto necessrio, entre outros motivos, porque indicar o
18
escopo da anlise de polticas e aqueles aspectos da temtica compreendidos
neste livro.
O escopo da anlise de polticas
Um dos problemas com que os estudantes de anlise de polticas deparam-se a
variedade desconcertante de termos usados na literatura. Cincias polticas,
estudos de poltica e anlise de polticas so trs dos termos mais comumente
usados para descrever o campo de estudos como um todo. s vezes estes termos
so usados em sentidos especficos e bem definidos; s vezes so usados de
forma intercambivel. Quando os termos so definidos, freqentemente h pouca
consistncia nas definies empregadas por diferentes autores. No por acaso
que Wildavsky e outros procuram evitar o embarao dos debates voltados a tais
definies.
Nossa preferncia por anlise de polticas como descrio geral da matria em
que estamos interessados. Uma razo para isto que, depois de um perodo no
qual as cincias polticas pareciam estar ganhando ascendncia (Dror, 1971;
Lasswell, 1951), a anlise de polticas emergiu como o termo favorecido entre os
autores de uma srie de contribuies significativas literatura (Wildavsky, 1979;
Jenkins, 1978; Hogwood e Gunn, 1984). A no ser que haja razes convincentes
para o contrrio, parece-nos apropriado aceitar a terminologia existente. Uma
segunda razo para usar o termo anlise de polticas que ele permite que a rea
possa ser dividida em anlise de polticas e anlise para poltica (Gordon, Lewis e
Young, 1977). Esta distino importante porque chama a ateno para a anlise
de polticas como uma atividade acadmica preocupada primariamente com o
avano da compreenso e, tambm, para a anlise de polticas como uma
atividade aplicada preocupada principalmente em contribuir soluo de
problemas sociais. Vamos elaborar esta distino rapidamente. Antes de faz-lo,
entretanto, consideremos em maior detalhe o objeto da anlise de poltica.
Anlise de polticas, escreve Thomas Dye, descobrir o que os governos
fazem, porque o fazem e que diferena isto faz (1976, p.1). Na viso de Dye,
19
todas as definies de anlise de poltica, de fato, significam a mesma coisa - a
descrio e explicao das causas e conseqncias da ao do governo (ibid.).
Numa primeira leitura esta definio parece descrever o objeto tanto da cincia
poltica quanto o da anlise de poltica. Afinal, os cientistas polticos esto
interessados nas causas e conseqncias da ao governamental e tm
despendido muito esforo procurando descrever e explicar tal ao. No obstante,
conforme mostra Dye, cientistas polticos tm-se concentrado no exame das
instituies e das estruturas de governo. Apenas mais recentemente a cincia
poltica deslocou-se de um enfoque institucional para um comportamental. E
apenas atualmente a poltica pblica tornou-se um objeto de anlise importante
para os cientistas polticos. O que distingue a anlise de polticas em relao a
muito do que se produz em cincia poltica, na interpretao de Dye, a
preocupao dos analistas de polticas com o que o governo faz. Podemos ainda
adicionar que a anlise de polticas se distingue, tambm, pelo seu uso de
conceitos de uma variedade de disciplinas diferentes, aspecto que retomaremos
adiante neste captulo.
Embora a definio de Dye enfatize o papel da anlise de polticas no aumento do
conhecimento da ao do governo, ele nota que ela pode igualmente ajudar
fazedores de poltica a melhorar a qualidade das polticas pblicas (p. 108). Dye
est aqui corroborando as vises de uma srie de outros autores que argumentam
que a anlise de polticas uma atividade tanto prescritiva quanto descritiva. Um
dos fundadores da anlise de poltica, Harold Lasswell, observa o crescimento de
uma orientao para a poltica (Lasswell, 1951) nas cincias sociais e em outras
disciplinas. Isto compreende dois elementos: o desenvolvimento do conhecimento
sobre o processo de elaborao de polticas
6
em si e a melhoria da informao
disponvel para os fazedores de poltica. Lasswell tambm descreve a orientao
para a poltica como uma abordagem tpica da cincia poltica, um termo tomado
por emprstimo de Yehezkel Dror para se referir contribuio do conhecimento

6
NT: policy process, no original, foi traduzido como processo de elaborao de polticas .
20
sistemtico, da racionalidade estruturada e da criatividade organizada para melhor
elaborar as polticas (1971, p. ix). Como Lasswell, Dror mantm grandes
esperanas em relao contribuio que o estudioso de anlise de polticas
7
pode fazer melhoria do processo de formulao de polticas
8
e ao alvio de
problemas sociais. Assim, enquanto Lasswell sustenta que o estudioso de anlise
de polticas dever-se-ia concentrar nos problemas fundamentais do homem na
sociedade (p. 8) e procurar ajudar na efetivao da dignidade humana na teoria
e na prtica (p. 15), Dror afirma que a anlise de poltica
9
essencial para a
melhoria da condio humana e, de fato, conteno de catstrofes (sic) (1971,
p. ix).
A orientao prescritiva da anlise de polticas tambm enfatizada por Aaron
Wildavsky, embora seja notvel a sua maior modstia nas asseres que faz.
Conforme notamos, Wildavsky rejeita a idia de que seja possvel chegar a uma
nica definio de anlise de poltica. Ao invs disso, ele destaca as principais
caractersticas da anlise de poltica, prestando particular ateno a ela enquanto
atividade centrada em problemas. Isto , a anlise toma como objeto de estudo
problemas encarados por fazedores de polticas e visa melhorar estes problemas
mediante um processo baseado na criatividade, imaginao e profissionalismo. Na
viso de Wildavsky, freqentemente os problemas no so exatamente resolvidos,
mas sim postergados ou engavetados. Dada a intratabilidade de muitos
problemas sociais, o papel da anlise encontrar problemas em que solues
podem ser tentadas. Se o analista for capaz de redefinir problemas de uma forma
que torne alguma melhoria possvel, ento isto j tanto quanto pode ser
esperado. Como parte deste processo, Wildavsky discute que o analista deveria

7
NT: policy scientist, no original, foi traduzido como estudioso de anlise de polticas. O termo no
deve ser confundido com political scientist, ou seja, cientista poltico.
8
NT: policy-making, no original, foi traduzido como formulao de polticas, embora em alguns
casos a expresso elaborao de polticas pudesse tambm ser vlida.
9
NT: policy sciences, no original, foi traduzido como anlise poltica.
21
estar engajado em aes. Pensar sobre problemas e procurar solues -
interao intelectual, nos termos de Wildavsky - devem ser enriquecidos com
interao social caso se deseja que a anlise tenha impacto (Wildavsky, 1979, p.
17). A anlise de polticas est, portanto, preocupada tanto com o planejamento
quanto com a poltica (politics), e A mais alta forma de anlise usar o intelecto
para auxiliar a interao entre pessoas (ibid.).
Vista nestes termos, a anlise de polticas tem tanto a ver com a defesa de idias,
ou com a sua venda (Wildavsky, 1979, p. 10), quanto com a compreenso. O
quo longe analistas de polticas acadmicos dever-se-iam engajar na defesa de
idias uma questo controversa. Lasswell assume uma posio inequvoca
nesta questo, afirmando que cientistas sociais interessados numa orientao
para a poltica no deveriam nem se engajar em tempo integral na prtica
poltica nem empregar seu tempo aconselhando fazedores de polticas em
questes de cunho imediato. O seu argumento que cientistas sociais dever-se-
iam concentrar em questes maiores e comunicar suas idias e descobertas a
fazedores de poltica por intermdio de seminrios em instituies existentes e
mediante o estabelecimento de novas instituies (Lasswell, 1951). Em uma linha
semelhante, Dye afirma que a defesa de uma poltica
10
e a anlise de polticas
so empreendimentos separados (1976, p. 3). Ele prossegue, afirmando que
cientistas sociais no deveriam se engajar ativamente em poltica (politics), mas
sim se concentrar na aplicao sistemtica da teoria, da metodologia e das
descobertas da cincia social a problemas sociais contemporneos da sociedade
(ibid.). Este argumento encontra eco nos trabalhos de dois autores ingleses,
Sharpe (1975) e Donnison (1972), que comentam a contribuio de Dye. Sharpe
conclui uma reviso da relao entre cincias sociais e elaborao de polticas
sugerindo que as cincias sociais poderiam dar uma maior contribuio
elaborao de polticas caso os acadmicos se concentrassem na realizao de
boas pesquisas ao invs de se infiltrarem no Whitehall. J Donnison qualifica seu

10
NT: policy advocacy, no original, foi traduzido como defesa de uma poltica.
22
apelo por um aumento da pesquisa com orientao para a poltica alertando que
os pesquisadores deveriam permanecer firmemente enraizados no mundo
acadmico (1972, p. 532).
Wildavsky nutre alguma simpatia por estas vises, mas vai um pouco alm
afirmando que a anlise deve incluir consideraes de como as idias que
emergirem da prpria anlise podero ser aplicadas. Bom profissionalismo - nos
termos de Dye, a aplicao da teoria aos problemas sociais - requer que as
dificuldades antecipadas na implementao dos resultados da anlise de polticas
sejam levadas em conta. Ir alm disto, agindo para implementar a anlise (1979,
p. 10) e contribuindo ativamente para que idias polticas (policy ideas) possam
achar seu caminho no mundo (ibid.) so, para Wildavsky, uma opo extra. Ele
expressa forte preferncia em relao a ela.
O analista acadmico que se engaja na venda de suas idias est claramente
operando de forma similar a muitos analistas de polticas que trabalham no
governo. Como uma atividade governamental, a anlise de polticas tipicamente
envolve informar e assessorar os fazedores de poltica no processo de escolha
entre alternativas. O estilo de trabalho de analistas de polticas no governo varia
consideravelmente. Meltsner (1976), em seu estudo sobre analistas na burocracia
federal norte-americana, identifica trs tipos: o tcnico, interessado em produzir
pesquisa - de orientao para a poltica - de boa qualidade que , essencialmente,
um acadmico em residncia burocrtica; o poltico, preocupado com a obteno
de influncia e promoo pessoais e interessado em anlises apenas na medida
em que estas dizem respeito a estes mesmos fins; e o empreendedor, interessado
no uso da anlise para influenciar a poltica (policy) - e melhorar o impacto desta.
Um ponto a se observar o fato de analistas acadmicos estarem penetrando
cada vez mais o mbito do governo, ignorando desse modo a advertncia de
Lasswell de que eles no deveriam envolver-se diretamente no aconselhamento
de polticos. Isto verdade no apenas nos Estados Unidos, mas tambm no
Reino Unido onde, como mencionamos, analistas de polticas como tal tm sido
raramente empregados por agncias do governo. No Reino Unido, acadmicos
tm agido como assessores polticos a comits de ministros e parlamentares,
23
alm de atuarem no Grupo Central de Reviso Poltica (Central Policy Review
Staff), estabelecido em 1970 como um think tank dentro do governo. Em
conseqncia, a linha divisria entre analistas de polticas dentro e fora do
governo tornou-se crescentemente difusa. Ao mesmo tempo, analistas de polticas
acadmicos tm usado em alguns casos suas especializaes para assessorarem
a grupos de presso a perseguir suas preferncias polticas (policy). esta
espcie de atividade executada em diferentes cenrios que faz da anlise de
polticas uma disciplina to difcil de ser delimitada e definida.
Estudo do
contedo
da poltica
Estudo do
processo de
elaborao
de poltica
Estudo dos
resultados
da poltica
Avaliao
Informao
para a
elaborao
de polticas
Defesa de
processos
Defesa de
polticas
Analista
como ator
poltico
Ator poltico
como analista
Estudos polticos
(Conhecimento de poltica e
do processo de elaborao de polticas)
Anlise de polticas
(Conhecimento no processo
de elaborao de polticas)
Figura 1.1 Tipos de estudo da elaborao de polticas pblicas (Fonte:
Hogwood e Gunn, 1981)
Contudo, a discusso pode avanar se retornarmos distino entre anlise de
polticas e anlise para poltica mencionada anteriormente neste captulo. Se,
conforme sugerimos, alguns analistas de polticas esto interessados em melhorar
o entendimento da poltica (policy), alguns esto interessados em melhorar a
qualidade da mesma, e outros em ambas as atividades, possvel fazer distines
mais precisas entre diferentes tipos de trabalho de anlise de polticas?
Acreditamos que sim. Em particular, a tipologia proposta por Hogwood e Gunn
(1981, veja tambm seu livro de 1984) que recorre a uma anlise anterior de
24
Gordon, Lewis e Young (1977), indica sete variedades de anlise de poltica,
ilustradas na Figura 1.1. Primeiramente, h estudos do contedo da poltica
(studies of policy content) nos quais os analistas procuram descrever e explicar a
gnese e o desenvolvimento de polticas particulares. No Reino Unido, muito da
poltica social e do trabalho de administrao enquadra-se nesta categoria. O
analista interessado em contedo de polticas geralmente investiga um ou mais
casos a fim de determinar como uma poltica surgiu, como foi implementada e
quais foram os resultados. Em segundo lugar, h estudos do processo de
elaborao de polticas (studies of policy process) em que a ateno dirigida aos
estgios pelos quais passam questes e procura-se avaliar a influncia de
diferentes fatores no desenvolvimento da questo. Estudos do processo de
elaborao de polticas invariavelmente mostram certo interesse pelo contedo de
polticas, mas de uma forma geral esto interessados em desvendar as vrias
influncias na formulao de polticas. Um exemplo clssico o livro de Graham
Allison (1971) sobre a crise dos msseis em Cuba em que a crise usada para
demonstrar as vantagens e desvantagens de uma srie de modelos do processo
de elaborao de polticas. Estudos do processo de elaborao de polticas so
freqentemente voltados a questes isoladas deste tipo ou a reas polticas
especficas, mas eles podem igualmente estar dirigidos ao processo de
elaborao de polticas dentro de uma organizao ou s influncias sobre a
poltica dentro de uma sociedade ou comunidade particular. Em terceiro lugar, h
estudos de resultados de polticas (studies of policy outputs) que procuram
explicar porque os nveis de gasto ou de proviso de servios variam entre
diferentes reas. Na terminologia de Dye, estes so estudos de determinao de
polticas (1976, p. 5), estudos que tomam polticas como variveis dependentes e
tentam compreend-las em termos de fatores sociais, econmicos, tecnolgicos e
outros. Estudos de resultados tm recebido muita ateno nos Estados Unidos,
entre outros, no prprio trabalho de Dye, e tm sido empreendidos de forma
crescente no Reino Unido e em outros pases da Europa ocidental. Uma rea de
aplicao particularmente complexa desta abordagem pode ser encontrada na
vasta literatura que tenta explicar diferenas nacionais no desenvolvimento de
25
polticas de bem-estar social (para uma reviso sucinta, veja Baldwin, 1990). A
quarta categoria, estudos de avaliao (evaluation studies), marca a fronteira entre
anlise de polticas e anlise para a poltica. Estudos de avaliao so muitas
vezes chamados de estudos de impacto por se voltarem ao impacto que as
polticas tm sobre a populao. Estudos de avaliao podem ser ou descritivos
ou prescritivos. Em quinto lugar, h a informao para a elaborao de polticas
(information for policy-making) na qual dados so ordenados a fim de auxiliar
fazedores de poltica a tomarem decises. Informaes para a poltica podem ser
obtidas de estudos efetuados dentro do prprio governo, como parte de um
processo regular de monitoramento, ou fornecidas por analistas de polticas
acadmicos preocupados com a aplicao de seu conhecimento a problemas
prticos. Em sexto, h a defesa de processos (process advocacy), uma variante
da anlise para a poltica na qual os analistas procuram melhorar a natureza dos
sistemas de elaborao de polticas. A defesa de processos manifestada em
tentativas de melhorar a mquina do governo por intermdio da realocao de
funes e tarefas, e de esforos para aumentar a base para a escolha entre
polticas mediante o desenvolvimento de sistemas de planejamento e de novos
enfoques para avaliao de opes. Finalmente, h a defesa de polticas (policy
advocacy), a atividade que o analista desempenha ao pressionar pela adoo de
opes e idias especficas no processo de elaborao de polticas, seja
individualmente, seja em associao com outros, freqentemente por intermdio
de um grupo de presso.
A orientao para a poltica
11
Tendo esclarecido o significado da anlise de polticas e as vrias formas que ela
pode tomar, estamos agora prontos para especificar as reas que so de
particular interesse para ns neste livro. Nosso principal interesse na anlise de
polticas. Isto implica que estamos preocupados especificamente com estudos do

11
NT: policy orientation, no original, foi traduzido como orientao para a poltica.
26
processo de elaborao de polticas, o que no significa que negligenciemos
contribuies relevantes de estudos relacionados s outras categorias
identificadas por Hogwood e Gunn, particularmente estudos de resultados de
polticas que resultam em proporcionam interpretaes inovadoras dos processos
de elaborao de polticas. Estamos, pois, interessados em uma importante parte
especfica de todo o campo de anlise de polticas. Ao estudarmos o processo de
elaborao de polticas, consideramos til recorrer a idias e contribuies de
vrias disciplinas acadmicas, particularmente da cincia poltica e da sociologia.
No concordamos com Dror que a anlise de polticas (na sua terminologia, policy
sciences) seja uma nova supra-disciplina (1971, p. ix). Antes, endossamos a
viso de Wildavsky de que a anlise de polticas uma sub-rea aplicada cujo
contedo no pode ser determinado por fronteiras disciplinares, mas sim por
qualquer coisa que parea apropriada s circunstncias do tempo e da natureza
do problema (1979, p. 15). Mesmo aqueles com um conhecimento apenas
superficial da literatura de anlise de polticas reconhecem prontamente os
problemas que advm da tentativa de situar a anlise de polticas nas categorias
disciplinares existentes. por este motivo que Lasswell se refere a uma
orientao para a poltica - uma orientao que vai alm das especializaes
existentes (1951, p. 3). Esta a formulao que nos propomos seguir.
Conforme nossa viso, o propsito da anlise de polticas , utilizando idias
provenientes de uma srie de disciplinas, interpretar as causas e conseqncias
da ao do governo, em particular ao voltar sua ateno ao processo de
formulao poltica. Mas o que poltica (policy)? Esta uma questo que
novamente tem atrado muito interesse, porm pouca concordncia. Heclo
observa que poltica no (...) um termo auto-evidente (1972, p. 84) e ele sugere
que uma poltica pode ser utilmente considerada mais como um curso de ao ou
inao do que como decises ou aes especficas (p. 85). Como uma variante
disto, David Easton menciona que uma poltica (...) consiste de uma teia de
decises e aes que alocam (...) valores (1953, p. 130). Uma definio adicional
oferecida por Jenkins, que v poltica como um conjunto de decises
interrelacionadas...concernindo a seleo de metas e os meios de alcan-las
27
dentro de uma situao especificada (...) (1978, p. 15). Outros autores chegam a
sugerir definies ainda mais vagas: Friend e seus colegas dizem que poltica
essencialmente uma posio que, uma vez articulada, contribui para o contexto
dentro do qual uma sucesso de decises futuras ser feita (1974, p. 40);
Cunningham, um antigo alto funcionrio pblico britnico, discute que poltica
mais como o elefante - voc o reconhece quando o v, mas no pode defini-lo
facilmente (1963, p. 229). Os problemas de definio colocados pelo conceito de
poltica sugerem que difcil trat-lo como um fenmeno muito especfico e
concreto. A poltica pode por vezes ser identificvel em termos de uma deciso,
mas muito freqentemente ela envolve ou grupos de decises ou o que pode ser
visto como pouco mais que uma orientao. As tentativas de definio tambm
implicam que difcil identificar ocasies particulares em que poltica feita. A
poltica muitas vezes continua a desenvolver-se mais propriamente dentro do que
convencionalmente descrito como fase de implementao do que da fase de
formulao do processo de elaborao de polticas.
Vejamos um pouco mais as implicaes do fato de que a poltica envolve antes
um curso de ao ou uma teia de decises do que uma deciso. Isto implica
diversos aspectos. Em primeiro lugar, uma teia de decises, geralmente de
considervel complexidade, pode estar envolvida no desencadear de aes. Uma
teia de decises que permanece atuando durante um longo perodo de tempo,
estendendo-se muito alm do processo inicial de formulao de poltica pode fazer
parte de uma rede complexa. Um segundo aspecto que, at mesmo no nvel de
elaborao poltica, esta no comumente expressa em uma nica deciso. Ela
tende a ser definida em termos de uma srie de decises que, tomadas em seu
conjunto, possibilita um entendimento mais ou menos comum do que poltica.
Terceiro, polticas invariavelmente mudam com o passar do tempo. Declaraes
de intenes de ontem podem no ser as mesmas que as de hoje, seja devido a
ajustes incrementais a decises anteriores, seja devido a mudanas de direo
mais significativas. Da mesma forma, a experincia de implementar uma deciso
pode ser realimentada no processo de tomada de decises, desse modo criando
ou levando a mudanas na alocao de valores. Isso no quer dizer que polticas
28
estejam sempre mudando, mas simplesmente que o processo de elaborao de
polticas mais propriamente dinmico que esttico e que devemos estar atentos
mobilidade das definies de questes. Em quarto lugar, um desenvolvimento
deste ponto que muito da tomada de decises em poltica concerne, como
Hogwood e Gunn (1984) notaram, tentativas em torno da difcil tarefa do trmino
de uma poltica ou de determinar a sucesso da mesma (veja tambm Hogwood
e Peters, 1983).
Em quinto, o corolrio dos dois ltimos pontos a necessidade de reconhecer que
o estudo de polticas tem como um de seus principais interesses o exame de no-
decises. isto que Heclo mostra em sua referncia inao. O conceito no-
tomada de decises tem se tornado crescentemente importante nos ltimos anos
e tem-se discutido que muito da atividade poltica concerne a manuteno do
status quo e a resistncia a contestaes alocao existente de valores. A
anlise desta atividade uma parte necessria do exame da dinmica do
processo de elaborao de polticas e ns investigaremos a no-tomada de
decises no Captulo 4. Finalmente, as definies citadas acima levantam a
questo de se poder encarar ou no a poltica como uma ao sem decises.
Pode ser dito que um padro de aes ao longo de um perodo de tempo constitui
uma poltica, mesmo que estas aes no tenham sido formalmente sancionadas
por uma deciso? Autores em poltica tm voltado sua ateno de forma crescente
ao de agentes de mais baixo nvel, algumas vezes chamados de burocratas
do nvel da rua (Lipsky, 1980), a fim de conquistarem uma melhor compreenso a
respeito da elaborao e implementao de polticas. Em algumas circunstncias
sugere-se que neste nvel do sistema que a poltica realmente feita. Pareceria
importante balancear uma perspectiva de decises de cima para baixo em
polticas com uma perspectiva de baixo para cima orientada ao. Pode-se
dizer, portanto, que tanto as aes quanto as decises constituem o enfoque
apropriado da anlise de polticas e exploraremos a influncia dos burocratas do
nvel da rua mais adiante neste livro.
29
Demandas
Apoio
Entradas Decises e aes
Sadas
Ambiente Ambiente
Ambiente
Ambiente
SISTEMA
POLTICO
Figura 1.2 Um modelo simplificado do sistema poltico
12
(Fonte:
Easton, 1965a).
Discutimos a poltica, at aqui, como o resultado do processo de elaborao de
polticas. Wildavsky nos lembra de que poltica um processo e tambm um
produto. O termo usado para se referir ao processo de tomada de decises e
igualmente ao produto deste processo (1979, p. 387). Ao procurar compreender
as complexidades do processo de tomada de decises, autores tm posto em
evidncia uma variedade de modelos dentre os quais o enfoque sistmico
esboado por David Easton (1953, 1965a e b) tem recebido considervel
proeminncia. Easton discute que a atividade poltica pode ser analisada em
termos de um sistema contendo uma srie de processos que devem permanecer
em equilbrio a fim de que a atividade sobreviva. O paradigma que ele emprega
o sistema biolgico cujos processos vitais interagem uns com os outros e com o
meio ambiente para produzir um estado corporal mutvel e, no entanto, estvel.
Easton afirma que sistemas polticos so como sistemas biolgicos e existem em

12
NT: political system, no original, foi traduzido como sistema poltico.
30
um ambiente que contm uma variedade de outros sistemas, incluindo sistemas
sociais e ecolgicos.
Um dos processos fundamentais dos sistemas polticos so as entradas que
tomam a forma de demandas e apoios. Demandas envolvem aes de indivduos
e grupos buscando alocaes autorizadas de valores. Os apoios encerram aes
tais como votaes, obedincia lei e pagamento de taxas. Isso entra na caixa
preta da tomada de decises, tambm conhecida como processo de converso,
para produzir sadas, as decises e polticas das autoridades. Sadas podem ser
distinguidas de resultados, que so os efeitos que polticas tm sobre os cidados.
A anlise de Easton no termina aqui, pois se admite realimentao dentro da
estrutura dos sistemas mediante a qual as sadas do sistema poltico influenciam
futuras entradas no sistema. O processo como um todo representado na Figura
1.2.
O principal mrito da teoria dos sistemas que ela fornece uma forma de
conceitualizar o que so, freqentemente, complexos fenmenos polticos. Ao
enfatizar processos como sendo opostos a instituies ou estruturas, o enfoque de
Eastman representa um avano em relao a anlises mais tradicionais dentro da
cincia poltica e da administrao pblica. O enfoque tambm til ao
desagregar o processo de elaborao de polticas em uma srie de estgios
diferentes, de forma que cada um dos quais possa ser analisado mais
detalhadamente. O modelo sistmico importante por todas estas razes e isso,
sem dvida, ajuda a justificar sua proeminncia na literatura. O modelo, todavia,
tem suas desvantagens e nossa compreenso de poltica e do processo de
elaborao de polticas pode ser mais desenvolvido ao examinarmos vrios
pontos criticveis.
Primeiramente, seria errneo aceitar a conceitualizao de Easton do sistema
poltico como uma descrio precisa da forma como sistemas funcionam na
prtica. Embora a identificao de processos de Easton tenha seu valor, a
ordenao pura e lgica destes processos em termos de iniciao de demanda,
atravs do processo de converso para sadas, raramente ocorre de modo to
31
simples no mundo prtico da elaborao de polticas. Por exemplo, os prprios
fazedores de poltica podem ser a fonte de demandas e, embora Easton
reconhea a importncia do que ele denomina co-entradas (withinputs), deve ser
considerada a maneira como os comportamentos individual e grupal podem ser
moldados por lderes polticos. Um corpo crescente de trabalho sugere que, longe
de surgirem autonomamente na comunidade, demandas polticas podem ser
produzidas por lderes que, por meio disso, criam condies para sua prpria ao
(Edelman, 1971). Mediante a manipulao da linguagem e da criao de crises, as
autoridades podem impor suas prprias definies de problemas e ajudar a forjar
a agenda poltica. O reconhecimento destes processos um importante corretivo
para as hipteses ingnuas encontradas em algumas aplicaes da teoria de
sistemas. O trabalho de Edelman tambm chama ateno para a forma na qual
polticas servem a propsitos simblicos, isto , polticas podem ser
freqentemente mais efetivas para dar a impresso de que o governo est
tomando atitudes, e portanto para manter o apoio poltico, do que para lidar com
problemas sociais. Conforme Dye mostrou, uma fraqueza da anlise de polticas
concentrar-se primariamente em atividades dos governos ao invs de em sua
retrica (1976, p. 21). O que isto sugere que estudantes do processo de
elaborao de polticas deveriam estar precavidos para no levar os fazedores de
poltica muito a srio. Polticas podem ser direcionadas a melhorias de condies
sociais, mas isto deveria ser mais parte do objeto de investigao do que uma
hiptese de pesquisa.
Uma segunda crtica estrutura sistmica decorre de ela salientar a importncia
central do processo de converso, a caixa preta da tomada de decises e, no
entanto, dar-lhe relativamente pouca ateno ao compar-lo considerao
detalhada de demandas e apoios. Isto indica a necessidade de se basear no
apenas na anlise de sistemas, mas tambm no trabalho que explora a dinmica
da tomada de decises. Uma parte considervel deste livro concerne a penetrao
na caixa preta. Incluso no sistema poltico, conforme usado aqui em termos gerais,
parece haver uma grande quantidade de atividade poltica. Isto envolver a poltica
inter-organizacional - entre nveis do governo (central e local) e entre diferentes
32
departamentos do mesmo nvel. Estas relaes polticas so canalizadas por
estruturas e regras, as quais, por seu lado, so o objeto de ao poltica contnua.
Uma terceira crtica, que parte deste ltimo ponto, o fato de o sistema, e em
particular a forma em que processos ocorrem dentro da caixa preta, ser ele
prprio objeto de ao poltica. Haver diversas partes deste livro em que vamos
querer mostrar a importncia do que tem sido chamado de elaborao de meta-
polticas (Dror, 1986; veja tambm Hupe, 1990). Isto diz respeito ao
estabelecimento e mudana de sistemas e estruturas dentro dos quais ocorrem
os processos concernindo a sadas (outputs) polticas significativas. Naturalmente,
a cincia poltica presta ateno considervel aos grandes exemplos de
elaborao de meta-polticas: a determinao de constituies e as batalhas por
poder poltico caractersticas da formao de naes ou da desintegrao de
imprios. O que pode ser negligenciado, entretanto, o modo como as relaes
entre unidades do governo esto sujeitas a ajustes contnuos na medida em que
obrigaes e oramentos so alterados. Representaes sistemticas do
processo de elaborao de polticas tendem a dar a conflitos a aparncia de jogos;
o problema reside no fato de que a poltica pode tanto ser sobre o asseguramento
de um resultado especfico quanto sobre mudanas nas regras do jogo. Alm
disso, este ltimo aspecto pode ser tanto incitado por um interesse em influenciar
um resultado atual quanto por uma preocupao em influenciar resultados futuros.
O modelo sistmico tende a tratar o prprio sistema como algo esttico e
incontestvel, ou pelo menos apenas sujeito a raras mudanas fundamentais
dentro de naes-estado mais estveis.
A prpria nfase na teoria sistmica sobre a idia da caixa preta instrutiva. A
imagem nos lembra de que estes processos so freqentemente difceis de serem
penetrados e, conseqentemente, de serem pesquisados. importante, portanto,
tentar desenvolver modelos do modo como decises so tomadas e compar-los
e contrast-los a fim de perceber as diferentes formas em que eles nos ajudam a
compreender processos. Allison (1971) oferece uma abordagem til aqui. Ele
sugere que trs modelos so relevantes. H, primeiramente, o modelo do ator
racional que v aes como sendo formadas por agentes propositados com certas
33
metas e objetivos. Estes agentes tm que escolher entre cursos alternativos de
ao a fim de alcanar seus objetivos. Associadas s alternativas tm-se,
supostamente, conjuntos de conseqncias e a escolha racional consiste em
selecionar a alternativa cujas conseqncias esto situadas num nvel mais
elevado. Em segundo lugar, h o modelo do processo organizacional que v a
ao no como escolha racional, mas como o resultado do comportamento
organizacional. Este comportamento , largamente, a decretao de rotinas
estabelecidas em que a ateno dada seqencialmente a objetivos e em que
procedimentos operacionais padro so adotados. Em contraste, o modelo de
poltica (politics) burocrtica no v a ao nem como escolha nem como
resultado, mas antes como o resultado de acordos entre grupos e indivduos no
sistema poltico. H outras maneiras de se formular as alternativas de Allison. O
que realamos aqui o valor do mtodo, que pode usar vrias formas de teoria de
deciso e organizao. Ns discutiremos e desenvolveremos este ponto em
captulos posteriores.
Um dos mritos do modelo sistmico que ele chama ateno para o
relacionamento entre sistemas polticos e outros sistemas. Na Figura 1.2 estes
outros sistemas so mencionados como sendo simplesmente o meio-ambiente do
sistema poltico. Este ambiente e sua influncia na poltica (policy) constituem uma
preocupao maior nos estudos de resultados de polticas. O trabalho de Thomas
Dye (1976) - e outros - procura explicar as polticas que emergem de sistemas
polticos em termos de uma srie de caractersticas no ambiente, incluindo nveis
de urbanizao, renda per capita, nvel educacional etc. Embora eles no ignorem
variveis polticas, estudos de resultados tentam situar estas variveis em um
contexto e avaliar sua importncia relativa s caractersticas sociais e econmicas
da populao particular sob investigao. Estudos de resultados servem como
lembretes teis de que a poltica no pode ser considerada isoladamente da
economia e da sociedade. Como Minogue comenta,
o que governos fazem envolve o todo da vida social,
econmica e poltica, seja prtica ou potencialmente. Polticas
pblicas so, auto-evidentemente, no um campo estreito de
34
investigao, embora analistas de polticas possam bem se
concentrar apenas em reas estreitas de todo o campo. Polticas
pblicas fazem coisas a economias e sociedades, de forma que, em
ltima anlise, qualquer teoria explicativa satisfatria de polticas
pblicas deve tambm explicar as interrelaes entre Estado,
poltica, economia e sociedade. (Minogue, n.d., p. 5)
Ns endossamos esta viso, acrescentando apenas que economias e sociedades
fazem coisas s polticas e vice versa. Por conseguinte, a anlise de polticas
deveria atribuir a merecida ateno aos contextos sociais, polticos e econmicos
dentro dos quais se lida com problemas. Da mesma forma, o estudante do
processo de elaborao de polticas deveria manter-se afastado do mundo da
poltica cotidiana a fim de levantar algumas das maiores questes sobre o papel
do Estado na sociedade contempornea e a distribuio de poder entre diferentes
grupos sociais. A no ser que isto seja feito, a anlise de polticas dever
permanecer, na melhor das hipteses, como um empreendimento parcial.
Embora haja reconhecimento crescente destas questes maiores na literatura de
anlise de poltica, persiste o caso de muitos autores que ignoram este nvel de
anlise. De forma breve, o que sugerimos a necessidade de se combinar a
anlise de sistemas com a anlise sistmica a fim de se obter uma compreenso
adequada da ao do governo. Isto conduz importncia de se dar ateno a
questes sobre como decises so tomadas dentro de organizaes, incluindo o
sistema de elaborao e de implementao poltica, questes sobre os arranjos
institucionais contendo o sistema e questes sobre o papel do Estado e seu
relacionamento com a sociedade. Alm disso, h claramente questes,
particularmente significativas e problemticas, sobre as formas com que estas trs
preocupaes se assentam juntos.
Concluso
35
Muito da discusso neste captulo foi baseada na distino entre anlise de
polticas e anlise para poltica. Ns discutimos que a anlise de polticas
interessa-se tanto pela promoo da compreenso da poltica e do processo de
elaborao de polticas quanto por prescrever como polticas podem ser
melhoradas. Concluindo, queremos chamar ateno para a dificuldade de se
manter esta distino. Nossa experincia em ensinar e escrever sobre anlise de
polticas ao longo de vrios anos sugere que estudantes e leitores quase
invariavelmente procuram extrair lies da anlise, ainda que muito da anlise
seja apresentado como simples explicao. Por esta razo, o analista acadmico -
como sua contraparte burocrtica - pode no ser capaz de evitar tornar-se um
defensor de polticas. Estamos igualmente conscientes de que a anlise no pode
ser isenta de valores. Como Rein (1976 e 1983) observou, a idia de que a anlise
seja cientfica, imparcial e neutra um mito, pois a pesquisa inevitavelmente
influenciada pelas crenas e suposies do pesquisador. A estrutura dentro da
qual a pesquisa de polticas efetuada tambm tem um ponto de apoio nos
pontos que so investigados e nas questes que so levantadas. O fato de a
pesquisa de polticas ser muitas vezes financiada por agncias do governo
significa que a agenda de pesquisa determinada mais por polticos e burocratas
do que por acadmicos. Por todas estas razes Rein contesta a idia de que a
anlise possa ser destituda de valores e ele defende uma posio de crtica a
valores na qual o pesquisador adote um enfoque ctico e questione
continuamente as suposies dos fazedores de poltica. A posio de crtica a
valores implica que para analistas de polticas a tarefa mais exigente a
identificao de seus prprios valores (1976, p. 169). Se este o caso, ento que
valores o analista de polticas persegue e qual a ideologia implcita da anlise de
poltica?
Rein , comparativamente, apenas um dentre vrios analistas de polticas
americanos que, recentemente, contriburam para deslocar esta atividade em seu
pas de uma preocupao relativamente ingnua com tecnologias de resoluo de
problemas para um reconhecimento da extenso na qual esto engajados em uma
atividade restringida pela poltica (politics) e profundamente penetrada por
36
interesses de valores (veja Heineman et al., 1990). O trabalho de Aaron
Wildawsky tambm fornece um ponto de referncia para se levantar estas
questes. Refletindo sobre a falha de programas sociais nos Estados Unidos nos
anos 60 em seu livro Speaking Truth to Power (Dizendo a Verdade ao Poder),
Wildavsky comenta que muitas das bolsas de estudos dos anos setenta, a minha
entre elas, foram um esforo para entender o que havia dado errado e aprender
como as coisas poderiam ser feitas para funcionarem melhor (1979, p. 4).
Wildavsky prossegue, afirmando que a anlise de polticas envolve o aprendizado
a partir da experincia, particularmente da experincia do fracasso e da correo
dos erros que da surgem. No se deve esperar muito da anlise e, em contraste
s grandes alegaes feitas para a anlise de polticas por Lasswell e Dror,
Wildavsky rejeita a idia de que a anlise deveria ser voltada para a
apresentao de cenrios utpicos (p. 396). Ao invs disso ele afirma que a
anlise deve permanecer ancorada ao padro atual de relaes sociais (ibid.). A
anlise est, portanto, menos interessada em como realizar os objetivos e
preferncias das pessoas que em modificar e reduzir preferncias de forma que
elas possam ser realizadas. Da mesma forma, Wildavsky sustenta que a anlise
de polticas diz respeito a melhorias, melhorar as preferncias do cidado em
relao s polticas que ele - o povo - possa preferir (p. 19). Dentro desta
estrutura, a viabilidade de polticas que fornece o teste para sua boa qualidade.
Se polticas e problemas puderem ser acomodados a preferncias e objetivos,
ento o analista ter alcanado sucesso.
Os valores que Wildavsky articula tm claramente uma natureza conservadora -
um ponto que ele prprio admite. Se a anlise de polticas est localizada na
estrutura existente de relaes sociais e se o escopo da anlise limitado a
questes j na agenda para discusso, ento questes significativas podem ser
ignoradas e as necessidades de grupos particulares podem ser negligenciadas.
Embora Wildavsky discuta que a interao social e a cogitao intelectual
deveriam ser unidas, sua preferncia pessoal pela interao desempenhando
um papel maior na elaborao de polticas que no planejamento. Dado que os
governos no tem alcanado um sucesso significativo no trato de problemas
37
sociais, Wildavsky sugere que se considere os governos como tendo um papel
limitado e que a sua interao com os mercados e com o sistema poltico seja
realada. Como um revisor comentou, a preferncia geral por solues de
mercado ao planejamento pblico (Premfors, 1981, p. 222) um elemento-chave
da ideologia da anlise de polticas desposada por Wildavsky. Como Minogue
assinala ao parafrasear o ttulo do livro de Wildavsky, Power decides what Truth
is (O Poder decide o que a Verdade ) (Minogue, 1983, p. 79).
Nossa posio um tanto diferente. Embora reconheamos as virtudes do
enfoque pragmtico preferido por Wildavsky, acreditamos que analistas de
polticas no deveriam se restringir a examinar como polticas podem ser
melhoradas dentro de relaes sociais e polticas j existentes. Mais que isso,
estas relaes deveriam ser, em si, parte do campo de investigao. A anlise de
polticas no tem necessidade de ser conservadora se ela se volta tanto a no-
decises quanto a decises e se alguns dos cenrios utpicos que Wildavsky
deliberadamente exclui de sua anlise so examinados. Nossa preferncia pela
poltica acima do mercado como meio de se chegar a decises e no aceitamos
que governos tenham sido completamente infrutferos em suas tentativas de
melhorar problemas sociais. Como o prprio Wildavsky comenta, comparar o
estado social da nao antes e depois destas polticas sociais [dos anos 60]... Eu
me questiono se estaramos dispostos a trocar os problemas atuais por aqueles
que ento tnhamos. Eu no estaria. No considero os anos sessenta como uma
dcada desastrosa (1979, p. 5). Em qualquer caso, mesmo que o governo tenha
fracassado em vrias reas polticas, ento o caminho para a ao mais efetiva
pode estar menos no sentido do desprendimento e da retirada do governo e mais
no sentido de se agir sobre restries econmicas e sociais que limitam a
efetividade do governo. precisamente por esta razo que debatemos o caso de
um enfoque em anlise de polticas que reconhece estas consideraes mais
extensas. A efetividade de polticas e de processos de elaborao de polticas no
pode ser avaliada independentemente da anlise da distribuio dos poderes
econmico e social em sistemas polticos.
38
Como apoio a nosso argumento e comentrio conclusivo, citamos o trabalho de
Charles Lindblom. Por muito tempo a maior contribuio de Lindblom para a
anlise de polticas fora amplamente reconhecida como seu trabalho sobre o
incrementalismo (Lindblom, 1959). A crtica de Lindblom racionalidade
compreensiva como mtodo de tomada de decises e sua exposio de tentativa
e erro como uma alternativa prefervel um comentrio clssico sobre o processo
de tomada de decises. Mais tarde, Lindblom (1977) voltou sua ateno anlise
do papel do Estado na sociedade contempornea e ele situou a tese
incrementalista dentro de um contexto mais amplo. Especificamente, Lindblom
indica o poder de grandes corporaes nas sociedades ocidentais industrializadas
e sua habilidade de bloquear mudanas de grande alcance. Desta forma,
Lindblom consegue sugerir como polticas (politics) incrementais esto
relacionadas a tipos particulares de arranjos sociais, econmicos e polticos. Esta
a forma de anlise de polticas que favorecemos desde que a anlise detalhada
de questes especficas seja combinada a uma anlise do papel do Estado. Era
certamente um trabalho deste tipo que Lasswell tinha em mente ao debater que a
orientao para a poltica deveria examinar questes maiores e fundamentais
antes de problemas relacionados a tpicos do momento.
39
2. O PAPEL DO ESTADO
O Estado tem um profundo impacto na vida das pessoas na sociedade
contempornea. Do nascimento morte, o destino dos indivduos regulado e
controlado por agncias governamentais em um grau nunca antes visto. Contudo,
a interveno do Estado no um fenmeno completamente novo. Mesmo no
sculo dezenove reclamaes fizeram-se ouvir na Inglaterra sobre o crescimento
da regulao do Estado. O que distintivo sobre o Estado moderno so o carter
e a extenso de sua interveno. Como Saunders indica, o carter do Estado
de forma crescente ativo e diretor, ao passo que seu alcance se estende para
abranger reas de atividade econmica que tm sido tradicionalmente
consideradas privadas e, portanto, inviolveis (1980, p. 140).
O crescimento da interveno estatal em sociedades industrializadas avanadas
foi acompanhado at recentemente por uma curiosa negligncia por parte dos
cientistas sociais em relao ao papel do Estado e seu relacionamento com
grupos e indivduos. Em um grau considervel, as correntes de pensamento
dominantes no mbito das cincias sociais tm-se concentrado no exame de
fenmenos como comportamento eleitoral, sistemas eleitorais e grupos de
presso, ignorando o contexto mais amplo dentro do qual estes fenmenos esto
situados. significativo que, reagindo a esta negligncia, os editores americanos
de uma coletnea de artigos a tenham intitulado Bringing de State Back In (Evans,
Rueschemeyer e Skocpol, 1985). Em nossa viso, necessrio atribuir ao Estado
uma posio central na anlise de polticas. Um exemplo neste sentido foi dado
claramente por Wolfe, que afirmou que se o poder estatal puder um dia ser
entendido, o prprio termo dever ser trazido novamente existncia; ressuscitar
o Estado fazer uma declarao poltica sobre a centralidade do poder poltico
organizado em sociedades modernas (1977, p. ix). Por isso, neste captulo, ns
nos concentramos especificamente no papel do Estado e nas teorias da estrutura
40
do poder, comeando com uma definio de Estado e uma descrio de suas
funes.
O que o Estado?
O Estado pode ser definido tanto em termos das instituies que o formam quanto
das funes que estas instituies desempenham. Instituies do estado
compreendem rgos legislativos, incluindo assemblias parlamentares e
instituies subordinadas voltadas elaborao de leis; rgos executivos,
incluindo departamentos governamentais e ministrios; e rgos jurdicos -
principalmente tribunais - com a responsabilidade de obrigar ao cumprimento da
lei e de aperfeio-la por intermdio de suas decises. H diferenas entre
sistemas polticos no que diz respeito ao grau em que instituies legislativas,
executivas e judicirias encontram-se claramente separadas umas das outras ou
sobrepem-se. No Reino Unido, o Gabinete, o Parlamento e a Casa de Lordes
sobrepem-se na funo de mais alta instncia do judicirio. Nos Estados Unidos,
contudo, a Presidncia, o Congresso e a Suprema Corte so instituies distintas,
mantidos parte pelo princpio de separao de poderes. Para manter as
instituies legislativas, executivas e judicirias, e garantir a segurana interna e
externa todos os sistemas de polticas empregam a polcia e as foras armadas.
Instituies estatais esto situadas em vrios nveis - nacional, regional e local.
rgos subsidirios variam consideravelmente em relao ao grau de liberdade
que gozam em relao a agncias centrais. A autonomia dos rgos subsidirios
importante, entre outras razes, porque permite a adequada implementao, em
nvel local, de polticas formuladas centralmente. O crescimento da interveno
estatal tende a aumentar os poderes das instituies centrais, embora haja
importantes diferenas, neste particular, entre diferentes sistemas polticos. A
existncia de agncias estatais em diferentes nveis implica na necessidade de
considerar tanto o papel do estado como o do estado nacional. Comentaremos as
teorias do governo local mais tarde neste captulo, notando, em particular, o
41
argumento de Cawson e Saunders de que diferentes agncias estatais podem
estar sujeitas a diferentes influncias polticas.
Embora este livro busque a generalizao mediante o estudo de diferentes
sistemas de polticas dos Estados capitalistas modernos, seus autores vm de um
dos mais unificados destes estados. Isto inevitavelmente interfere na forma como
o assunto tratado aqui. importante que os leitores deste livro reconheam que
as caractersticas do Estado, determinadas num estgio anterior na histria de
cada estado-nao, fornecem uma estrutura de regras e procedimentos
constitucionais, ainda que continuamente renegociveis, dentro da qual ocorre o
confronto poltico. Dearlove e Saunders resumem este ponto da seguinte forma: a
constituio define o contexto dentro do qual os polticos (politicians) operam; ela
por si s um objeto de debate e conflito polticos; e prov uma teoria de como o
processo poltico deveria funcionar e de como realmente funciona (Dearlove e
Saunders, 1991, p. 538).
Isto particularmente importante em pases onde o sistema federal transforma as
diferentes instncias de governo em atores que se relacionam entre si. Ainda que
exista uma forte tendncia federalista, organizaes supra-nacionais podem ser
importantes para o sistema poltico de um estado-nao. Similarmente, sistemas
eleitorais e relaes constitucionais no interior de arranjos legislativos antagnicos
estruturam a forma na qual o jogo do poder se desenvolve em uma sociedade
especfica. Assim, quando mais adiante nos referirmos questo da escolha entre
teorias do Estado, nossos leitores devem perceber que estas consideraes
estruturais podem afetar a plausibilidade de teorias especficas (isto
particularmente verdadeiro para os argumentos sobre o corporativismo).
Os rgos que compem o estado executam diversas funes. O principal papel
da polcia e das foras armadas a manuteno da lei, da ordem e da paz. Estas
funes so fundamentais para a persistncia de relaes estveis dentro de uma
sociedade e estiveram entre as responsabilidades mais primrias assumidas pelo
Estado. Na verdade, pode ser discutido, seguindo Weber (veja Gerth e Mills,
1948), que ter o monoplio do uso legtimo da fora o que distingue instituies
42
governamentais de no-governamentais. To importante quanto a manuteno de
segurana interna e externa o papel do Estado na proteo do direito
propriedade e a sua interveno, por intermdio da criao de uma mquina
judicial, no estabelecimento de um sistema para prover a justia entre os
cidados. At o sculo vinte, o Estado agia sobre indivduos principalmente por
intermdio de suas atividades judiciais, regulatrias e de controle. Apenas
recentemente o Estado tornou-se pesadamente envolvido na proviso de servios
e na operao da economia. Uma das conseqncias da interveno do Estado
na proviso de servios e na gesto econmica foi a necessidade de aumentar a
cobrana de impostos para financiar suas atividades.
Embora haja movimentos em vrios sistemas de polticas para reverter essa
tendncia pela reduo de impostos e pela privatizao de funes previamente
executadas pelo governo, permanece a situao em que os indivduos so
afetados em quase todos os aspectos de suas vidas pelo que o Estado faz. Trs
reas de interveno estatal so atualmente de particular importncia.
Primeiramente, h uma srie de servios pblicos, aos quais se faz referncia
atravs do termo Estado de bem-estar. Esta rea de interveno a
encarregada da proviso de servios tais como educao, sade pblica,
aposentadoria, seguro desemprego e habitao. Em segundo, e em funo da
adoo generalizada de polticas de gesto econmica keynesianas, o Estado
moderno tornou-se mais intimamente envolvido na regulao da economia. A
interveno estatal nesta rea varia de incentivos ao desenvolvimento industrial,
mediante subsdios e concesses tributrias, ao envolvimento direto no processo
produtivo mediante a propriedade pblica de certas empresas. Em terceiro lugar, a
complexidade da vida econmica e urbana obriga o governo ao engajamento em
uma variedade de atividades regulatrias a fim de limitar o impacto coletivo
potencialmente negativo do comportamento individual. Estas atividades vo muito
alm das formas bsicas de controle social, exigidas em sociedades mais simples,
para adotar a preveno das conseqncias de certas atividades econmicas: em
particular, a proteo ambiental, a proteo do consumidor e o controle de
monoplios e cartis. Visto que tem havido uma certa retirada do governo da
43
esfera da proviso direta de servios e benefcios, tem aumentado a importncia
destas atividades regulatrias.
Estes pontos chamam ateno para o fato de que as atividades polticas do
Estado esto inextricavelmente associadas s transformaes econmicas
ocorridas na sociedade. De uma perspectiva histrica, possvel afirmar que
muito do crescimento da interveno do Estado pode ser explicado em termos de
mudanas na economia. Por exemplo, na Inglaterra do sculo dezenove, os Atos
das Fbricas (Factories Acts) que regulavam as condies de trabalho foram uma
resposta ao modo como os proprietrios de fbricas organizavam os processos
produtivos. Quando foi chamada a ateno para a existncia de ambientes de
trabalho perigosos e nocivos, o governo interveio para refrear o mpeto dos
empresrios e introduziu medidas para a proteo dos trabalhadores industriais.
Novamente, no sculo vinte, o aparente fracasso da empresa privada e dos
mecanismos de mercado para manter altos nveis de emprego resultou em
interveno estatal na economia atravs de medidas como a gesto da demanda,
programas de emprego e a estatizao de empresas privadas em uma tentativa
de se criar postos de trabalho. No se pode concluir destes comentrios que deve
haver uma relao direta e determinsta entre mudanas na economia e
interveno estatal. Uma relao deste tipo no deve pautar a atividade do
governo e as mudanas econmicas devem ser percebidas antes que seja
necessria uma interveno estatal. O que o Estado faz, todavia, influenciado de
forma importante pelos fatores econmicos.
Uma das questes que isto levanta a relativa influncia do Estado e dos fatores
sociais na explicao do desenvolvimento de polticas pblicas. Nordlinger (1981)
sustenta que todos os quatro principais corpos tericos que lidaram com esta
questo deram respostas centradas na sociedade. Desta forma, o pluralismo
enfatiza as restries impostas ao Estado por um amplo espectro de grupos e
sustenta que a poltica pblica basicamente um reflexo das preferncias destes
grupos; o neopluralismo, ou elitismo, enfatiza o poder exercido por um reduzido
nmero de interesses sociais bem organizados, e observa a habilidade dos grupos
que defendem estes interesses para atingir seus objetivos; o marxismo indica a
44
influncia de interesses econmicos sobre a ao poltica e v o Estado como um
importante meio de manuteno da dominao de classes sociais particulares; as
teorias corporativas tambm mostram as mudanas econmicas nas sociedades
industriais como tendo um significativo impacto no papel do Estado e na sua
interao com outros grupos polticos situados fora dele. Nordlinger argumenta
que nenhuma destas teorias d suficiente importncia para explicaes de
polticas pblicas centradas no Estado. Para explorar estas idias em mais
detalhe e testar a validade dos argumentos de Nordlinger, examinaremos as
diferentes teorias a fim de compreender melhor como o Estado opera na
sociedade contempornea.
Teoria pluralista
Os sistemas de polticas das sociedades industrializadas ocidentais so
freqentemente descritos como democrticos. Conforme Parry,
Democracia e democrtico tornaram-se palavras que, no sculo
vinte, conferem uma conotao positiva sociedade ou instituies
assim descritas. Isto necessariamente significa que estas palavras
se degradaram e que quase cessaram, sem definio adicional, de
ter qualquer utilidade na distino de uma forma particular de
governo de outra. (1969, p.141)
1
Parry prossegue, comentando que a teoria clssica liberal da democracia,
representada por autores como Mill e Rousseau, enfatiza a importncia da ampla
participao poltica dos indivduos. Inspirados por modelos gregos de
democracia, tanto Mill quanto Rousseau destacam a necessidade do envolvimento
direto e ativo dos cidados caso se deseje alcanar um governo democrtico.
Tericos mais recentes da tradio liberal tm conferido menos importncia

1
NT: Esta citao, como todas as que aparecem neste livro, foi traduzida livremente do ingls sem
consulta obra original ou a uma eventualmente existente traduo para a lngua portuguesa.
45
participao e tm mostrado, em seu lugar, o papel de eleies regulares
competitivas em governos democrticos. Schumpeter (1947) aborda esta questo,
definindo a democracia como um arranjo institucional para chegar a decises
polticas no qual indivduos adquirem o poder de deciso mediante uma luta
competitiva pelo voto do povo (p. 269).
Contribuies posteriores reinterpretao da democracia mostram a
representao da opinio por intermdio de grupos de presso, assim como
eleies abertas, como elementos chave da democracia. Assim, coloca-se que os
grupos de presso, que tm crescido paralelamente s instituies formais do
governo, passam a desempenhar um importante papel na representao de
interesses especficos. No contexto britnico, Beer (1965) notou o
desenvolvimento de uma teoria coletivista da representao que propunha um
papel muito maior para grupos do que em concepes anteriores de governo
representativo. Beer sustenta que como os governos procuravam administrar a
economia, eram levados a negociar com grupos organizados de produtores, em
particular grupos de trabalhadores e associaes patronais. Governos sensveis a
um ou a outro desses segmentos polticos procuravam o consenso e a
cooperao dos mesmos e precisavam de seu aconselhamento, consentimento e
aprovao. Similarmente, a evoluo do Estado de bem-estar estimulou a ao de
grupos organizados de consumidores, tais como inquilinos, pais e pacientes. O
desejo dos governos de manter-se no poder levou-os a consultar e negociar com
estes grupos de consumidores em uma tentativa de conseguir apoio e votos. O
ponto de vista de Beer foi desenvolvido no trabalho de Richardson e Jordan (1979,
veja tambm Jordan e Richardson, 1987), que discutem que a Inglaterra uma
democracia ps-parlamentar na qual polticas so elaboradas atravs de
negociaes entre agncias do governo e grupos de presso organizados em
comunidades polticas. De acordo com Richardson e Jordan, os grupos de
presso influenciam as polticas pblicas a partir do momento em que questes
emergem da agenda para o estgio de implementao.
Nos Estados Unidos, as atividades dos grupos so vistas como centrais pela
teoria pluralista da democracia, cujo principal expoente Robert Dahl. A teoria
46
pluralista, que Dahl tambm denomina poliarquia, afirma que o poder nas
sociedades industrializadas ocidentais amplamente distribudo entre diferentes
grupos. Nenhum grupo encontra-se destitudo de poder para influenciar o
processo de tomada de decises e, igualmente, nenhum grupo dominante.
Qualquer grupo pode assegurar que suas preferncias polticas e desejos sejam
adotados se ele for suficientemente determinado. A importncia da teoria pluralista
demonstrada pelo fato de que, implicitamente, se no explicitamente, suas
suposies e argumentos tm influenciado muito a literatura e a pesquisa anglo-
americanas sobre sistemas polticos, governo e Estado. H similarmente ecos do
mesmo enfoque em uma parte significativa da literatura sobre cincia poltica na
Europa ocidental e na Escandinvia. Uma variante nacional particularmente
interessante da teoria pluralista a anlise da pilarizao na vida poltica
holandesa, enfatizando os compromissos entre os trs pilares do calvinismo, do
catolicismo e do humanismo secular (Lijphart, 1982).
O importante estudo emprico de Dahl, que analisa o poder na cidade de New
Haven, relatado em seu livro Who Governs? (Quem Governa?, 1961). O que
Dahl fez em New Haven foi selecionar vrias disputas polticas fundamentais e
examinar quem as venceu. Um dos critrios utilizados na identificao de
questes fundamentais foi o de que haveria desacordo entre dois ou mais atores
acerca do que deveria ser feito. Em outras palavras, uma questo era considerada
fundamental se houvesse conflito aberto. Depois de estudar uma srie de tais
questes e disputas, incluindo educao pblica e desenvolvimento urbano, Dahl
conclui que nenhuma pessoa ou grupo era dominante em New Haven. Existiam
interesses diferentes acerca de vrias das questes mas no havia nenhum
padro consistente de predominncia. Na verdade, um dos pontos notados por
Dahl que interesses opostos acerca de uma questo podiam concordar acerca
de outra. O nico ator poltico consistentemente envolvido era o prefeito, mas ele
no era, de forma alguma, dominante.
A partir do estudo de caso de New Haven, Dahl e alguns colegas, como Nelson
Polsby (1963) desenvolveram a postura terica conhecida por pluralismo. Esta
postura no sustenta que o poder seja igualmente distribudo. A teoria aponta que
47
as fontes de poder esto distribudas de forma desigual, mas de forma ampla
entre indivduos e grupos, dentro da sociedade. Embora todos os grupos e
interesses no tenham o mesmo grau de influncia, mesmo os menos poderosos
so capazes de fazer-se ouvir em algum estgio do processo de tomada de
decises. Nenhum indivduo ou grupo completamente desprovido de poder. A
explicao pluralista reside no fato de que as fontes de poder - tais como dinheiro,
informao, especializao etc. - so distribudas de modo no cumulativo e de
que nenhuma destas fontes especialmente dominante. Essencialmente, ento, o
poder tenderia a ser fragmentado e difundido nos sistemas polticos e o quadro
bsico apresentado pelos pluralistas o do mercado poltico onde o que um grupo
alcana depende de seus recursos e do nvel de decibis que capaz de emitir.
A idia de sistema poltico como um mercado no qual lderes competem por votos
levada adiante no trabalho de Downs (1967), que usa a teoria econmica para
analisar o comportamento poltico. Este desenvolvimento do pluralismo tem sido
encarado por alguns autores como uma teoria separada. o caso da teoria da
escolha pblica
2
ou da Teoria do Estado da Nova Direita (veja Dunleavy e OLeary,
1987, que devotam um captulo a este tipo de Teoria do Estado). No achamos
apropriado dar a estas contribuies um tratamento em separado, desde que so,
em termos lgicos, um mero desenvolvimento da teoria pluralista. Entretanto,
alguns comentrios adicionais sobre elas so convenientes. Seu argumento
bsico que no mercado poltico os partidos competem, respondendo a
demandas de grupos de presso, para ganhar poder (veja Auster e Silver, 1979;
Tullock, 1976; Brittan, 1977). H uma presso muito forte para ceder a demandas
e assim se acentua o papel do Estado como um distribuidor de benefcios (usando
esta palavra em seu sentido amplo, que abarca empregos, contratos, servios e
concesses tributrias, alm de benefcios diretos sob a forma de dinheiro). Este
processo no pode ser restringido efetivamente devido ao fato de que, apesar
destes benefcios terem que ser financiados de alguma forma, os custos podem

2
NT: public choice, no original, foi traduzido como escolha pblica.
48
ser escondidos no curto prazo (pelo financiamento do dficit) ou diludos de
maneira a fazer com que os benefcios sejam mais facilmente percebidos do que
os mecanismos que os financiam. Por exemplo, visando diminuir o negativo
impacto de um imposto local, o governo britnico resolveu financiar sua eliminao
atravs de um aumento percentual do imposto de venda ao pblico (o que ter um
impacto pequeno e gradual sobre os preos pagos pelos consumidores).
Tericos da Escolha Pblica oriundos da Nova Direita afirmam (Tullock, Brittan,
op. cit.) que desta forma o Estado cresce em poder e importncia e isto pode ser
prejudicial ao funcionamento da economia capitalista. Eles sugerem tambm que
estas presses pluralistas (ou do lado da demanda) para o crescimento do
aparelho de estado podem ser reforadas por interesses monopolistas dos
fornecedores do governo, burocratas e profissionais, empenhados na expanso de
seus imprios. Neste ponto, a teoria da Escolha Pblica diverge bastante da
teoria pluralista clssica ao atribuir um papel significativo ao estado como um ator
autnomo. Esta uma questo que voltaremos a abordar no Captulo 3.
Outro tema que emerge desta escola de pensamento a noo de que h um
ciclo de negcios do governo no qual as despesas governamentais, a fim de
satisfazer demandas e conter o desemprego, so elevadas antes de eleies
gerais (Nordhaus, 1975; MacRae, 1977). As conseqncias disto so problemas
de inflao e balana comercial desfavorvel que tm de ser enfrentados no
perodo que sucede as eleies. Conseqentemente, afirma-se que o
comportamento das foras polticas pode contribuir para os problemas cclicos do
Estado capitalista moderno. Embora seja fcil encontrar exemplos especficos
para sustentar esta tese, ela no muito plausvel como hiptese geral. Os dados
empricos no so conclusivos (veja Mosley, 1984): a viabilidade deste tipo de
comportamento poltico depende da capacidade dos sistemas eleitorais.
Relacionar comportamentos polticos a tendncias econmicas difcil e temos
visto tentativas de fazer da retido econmica um ativo poltico (veja Dearlove e
Saunders, 1991, pp. 66-7).
49
Voltemos, aps esta breve digresso sobre uma aplicao particular da teoria
pluralista, questo geral da forma como a teoria lida com o papel das agncias
governamentais. Enquanto alguns autores afirmam que o governo neutro e age
essencialmente como um rbitro na luta entre grupos (Latham, 1952), o tema
dominante no trabalho de Dahl que as agncias governamentais so um
conjunto de grupos de presso entre muitos outros. De acordo com a esta
interpretao, o governo tanto persegue suas prprias preferncias quanto
responde a demandas provenientes de interesses externos a ele. Um ponto a se
verificar sobre a anlise pluralista moderna o fato de o Estado como tal ser
raramente investigado. Como observa Wolfe, com o decorrer do tempo a cincia
poltica orientou-se no para o estudo do Estado, mas de algo situado a um nvel
menos rarefeito, chamado governo (1977, p. xii). Esta tendncia tambm
enfatizada no trabalho de Dearlove e Saunders sobre a poltica britnica (Dearlove
e Saunders, 1991) em que eles a relacionam a uma certa complacncia para com
a democracia.
Teoria elitista
A teoria elitista contrape-se a viso de que o poder seja distribudo da maneira
descrita pelos pluralistas. Baseando-se no trabalho dos tericos clssicos da
teoria elitista - Pareto e Mosca - autores posteriores como C. Wright Mills abordam
a questo da concentrao de poder poltico nas mos de uma minoria da
populao. Pareto e Mosca discutem que a existncia de uma elite poltica um
aspecto necessrio e, na verdade, inevitvel de todas as sociedades. Conforme
Mosca afirma,
Dentre os fatos e tendncias permanentes que podem ser
encontrados em todos os organismos polticos, um to bvio que
se torna aparente ao olhar mais casual. Em todas as sociedades -
de sociedades que so pobremente desenvolvidas e que mal
atingiram o alvorecer da civilizao s sociedades mais avanadas e
poderosas - duas classes de pessoas aparecem: uma classe que
50
governa e outra que governada. A primeira classe, sempre a
menos numerosa, executa todas as funes polticas, monopoliza o
poder e goza das vantagens que o poder traz, enquanto que a
segunda, a classe mais numerosa, dirigida e controlada pela
primeira de uma forma que ora mais ou menos legal, ora mais ou
menos arbitrria e violenta. (1939, p. 50)
A tese elitista clssica sustenta que elites polticas atingem suas posies atravs
de vrias formas: pela subverso revolucionria, pela conquista militar, pelo
controle do uso da gua (um recurso fundamental em sociedades orientais; veja
Wittfogel, 1963) ou pela capacidade de alocar dos recursos econmicos. No
Estado moderno, a posio das elites relacionada ao desenvolvimento de
organizaes de grande escala em muitas reas da vida, com o resultado de que
h diferentes tipos de elites, no apenas aquelas que detm o poder poltico
formal. Bottomore faz uma distino entre a elite poltica, que formada por
aqueles indivduos que de fato exercem o poder na sociedade em qualquer
momento dado e que inclui membros do governo e da alta administrao, lderes
militares e, em alguns casos, famlias politicamente influentes de uma aristocracia
ou casa real e lderes de poderosas empresas econmicas, e a classe poltica,
incluindo a elite poltica, mas tambm lderes de partidos polticos da oposio,
lderes sindicais, empresrios e intelectuais politicamente ativos (1966, pp. 14-15).
Definida desta forma, a elite poltica composta de elites burocrticas, militares,
aristocrticas e empresariais, enquanto a classe poltica composta da elite
poltica associada a elites de outras reas da vida social. O que isto sugere que
o poder da elite pode ser baseado em vrios tipos de recursos: a ocupao do
gabinete formal, riqueza, especializao tcnica, conhecimento e da por diante.
De certa forma, estes recursos podem ser cumulativos, mas o poder no
exclusivamente dependente de qualquer recurso individual.
No sculo vinte, o crescimento de grandes empresas, o estabelecimento de
sindicatos e o desenvolvimento de partidos polticos - todas instituies em que o
poder efetivo repousa em uma liderana oligrquica - sublinham a importncia do
controle das organizaes e da posio institucional como recursos polticos
51
fundamentais. Foi de particular importncia neste contexto a criao de sistemas
burocrticos de administrao para levar a cabo as responsabilidades crescentes
assumidas pelo Estado a partir do sculo dezenove. Conforme observa Weber, as
burocracias apresentam tanto aspectos positivos quanto negativos. Positivos
quando oferecem uma forma eficiente de organizar a administrao; e negativos
por abrirem a possibilidade do poder ser investido em funcionrios que no so
responsveis nem para com o pblico nem para com os polticos (1947). O
crescimento das burocracias pode, na viso de Weber, levar ao controle da
economia pelos burocratas. Nesta linha de argumentao, a teoria elitista, ao
contrrio do que sustenta Nordlinger, chama ateno para a necessidade de se
olhar para o Estado em si. Por essa razo, estes temas so discutidos em detalhe
mais adiante neste captulo, quando se trata da teoria corporativista do Estado, e
no prximo.
C. Wright Mills (1956), em um estudo sobre os Estados Unidos, chama ateno
para a posio institucional como uma fonte de poder e insinua que o sistema
poltico norte-americano dominado por uma elite de poder que ocupa posies-
chave no governo, em corporaes empresariais e entre os militares. A
justaposio e a conexo entre os lderes destas instituies ajudam a criar uma
elite de poder relativamente coerente. As concluses elitistas de Mills encontraram
paralelo em estudos do sistema poltico local nos Estados Unidos nos anos
cinqenta, em particular no trabalho de Floyd Hunter (1953). O estudo de Hunter
sobre Atlanta, capital da Gergia, que foi baseado em uma anlise do
reconhecimento por parte da sociedade do poder
3
de lderes locais, revelou a
existncia de uma elite formada principalmente por empresrios, banqueiros e
industriais. O trabalho de Hunter foi criticado por diversos autores, entre outros
motivos, devido ao questionamento acerca da confiabilidade do mtodo de
avaliao do reconhecimento social na identificao de relaes de poder. Foi em
funo destas crticas que Dahl, Polsby e outros autores da tradio pluralista

3
NT: reputation, no original, foi traduzido como sociedade do poder.
52
empreenderam seus estudos dirigindo sua ateno mais s disputas polticas
acerca questes fundamentais do que ao reconhecimento social do poder.
Conforme observamos, as concluses destes estudos entravam em conflito com
os de Hunter. Contudo, os pluralistas tm sido criticados por ignorarem a
possibilidade de que o poder possa ser exercido em questes que no sejam
necessariamente aquelas fundamentais. Esta corrente de crtica liderada por
Bachrach e Baratz (1970). Sua importante anlise do poder e da no-tomada de
deciso
4
apresentada no Captulo 4. O ponto central a ser destacado aqui seu
argumento de que o poder pode ser usado para controlar a agenda poltica e
limitar a discusso a temas seguros. Se isto aceito, ento a metodologia adotada
por autores como Dahl, envolvendo o estudo de quem ganha em conflitos sobre
questes fundamentais, pode ignorar importantes aspectos acerca do exerccio do
poder. Uma das implicaes do trabalho de Bachrach e Baratz, que foi descrita
como a crtica neo-elitista, o fato de que a distribuio do poder tende a ser
menos pluralista do que Dahl acredita.
Uma questo que este argumento levanta : quando acaba o pluralismo e comea
o elitismo? Foi sugerido que a existncia de elites no incompatvel com a
democracia pluralista porque a competio entre elites protege o governo
democrtico. Em outras palavras, eleies regulares baseadas na competio
entre lderes de partidos polticos, juntamente com a participao das elites dos
grupos de presso entre as eleies, alm da interao entre estas elites com
suas contrapartes burocrticas, so as formas sob as quais a democracia
funcionaria no Estado moderno. O fato de que elites diferentes operam em reas
temticas diferentes uma proteo contra a dominao por um nico grupo. De
acordo com esta interpretao, a estrutura do poder nos pases industrializados
ocidentais pode ser descrita como elitismo democrtico, envolvendo no apenas
competio entre elites, mas tambm sua circulao e substituio.

4
NT: nondecision-making, no original, foi traduzido como no-tomada de deciso.
53
A teoria elitista, seja em sua roupagem clssica, seja na moderna, representa uma
importante alternativa ao pluralismo. Contudo, enquanto alguns autores tm
tentado reconciliar o elitismo com democracia pluralista, outros tm usado os
resultados de estudos elitistas para afirmar que a elite de poder no mais que
uma classe dominante com outro nome. Isto , sugere-se que as instituies
podem bem ser geridas por grupos minoritrios, mas estes grupos vm de origens
sociais semelhantes e esto, portanto, exercendo o poder segundo os interesses
de um grupo dominante. Este um dos pontos levantados por Miliband em sua
anlise do papel do Estado na sociedade capitalista (1969). A semelhana de
origem social de funcionrios do Estado e da burguesia parte da evidncia que
Miliband invoca para contestar as interpretaes pluralistas da estrutura do poder.
No lugar destas interpretaes, Miliband expe uma anlise baseada nas idias
de Marx. Vamos agora considerar em mais detalhe a perspectiva marxista do
papel do Estado.
Antes de faz-lo importante notar que para a teoria marxista o grupo dominante
uma classe. At recentemente, o argumento sobre a concentrao do poder foi
quase exclusivo do marxismo. Isto conduziu a negligncias em relao ao fato de
que outras formas de estratificao social
5
, particularmente as determinadas por
questes de gnero e etnia, podem ser significativas para a distribuio do poder.
Atualmente, no mbito da literatura feminista e da anlise do racismo, um acirrado
debate tem-se desenvolvido em torno da extenso na qual estas outras formas de
estratificao podem operar independentemente de, ou em associao com,
divises de classe, para estruturar e inclinar em uma certa direo o processo de
elaborao de polticas. Neste livro, escolhemos uma abordagem sobre a anlise
de classes associada ao marxismo na ausncia de uma literatura que relacione
estas outras formas de estratificao ao processo de elaborao de polticas
(Williams, 1989, entretanto, elabora uma anlise que relaciona estes vrios tipos
de estratificao poltica social).

5
NT: ademais da estratificao econmica, fruto da posio em que os indivduos ocupam na
produo econmica.
54
Teoria marxista
O marxismo visto hoje, acima de tudo, como a ideologia que de modo mal
sucedido sustentou o ultrapassado imprio sovitico e continua a aparecer para
manter a China tona. Porm, deve-se lembrar que o propsito original de Marx
era analisar o sistema de poder econmico nas sociedades capitalistas e mostrar
como este sistema continha as sementes de sua prpria destruio. O fato do
capitalismo no ter cado da forma predita por Marx no invalida o conjunto de sua
anlise, particularmente daquelas partes relacionadas importncia da
propriedade ou do controle dos meios de produo para o exerccio do poder no
mbito do Estado. A teoria marxista aqui considerada devido ao contraste que
oferece teoria pluralista e nfase que faz na concentrao do poder como
elemento explicativo, o que pode ser tomado seriamente sem necessariamente
aceitar nem suas predies nem as prescries..
Em seu livro, The State in Capitalist Society (O Estado na Sociedade Capitalista),
Miliband toma como ponto de partida no o processo poltico em si, mas a forma
de organizao econmica ou o modo de produo. Em sociedades ocidentais
industrializadas avanadas, o modo capitalista de produo dominante, dando
origem a duas grandes classes sociais: a burguesia e o proletariado. A anlise de
Miliband da distribuio de renda e riqueza, e de mudanas nesta distribuio ao
longo do tempo, demonstra a concentrao persistente de riqueza em uma
pequena frao da populao. A questo que Miliband ento coloca se esta
classe economicamente dominante
6
exerce um poder poltico decisivo. Em outras
palavras, ele explora a relao entre poder econmico e poder poltico.
Partindo de Marx, autores como Miliband discutem que o Estado no um agente
neutro, mas sim um instrumento para a dominao de classes. Marx expressou
sua opinio no Manifesto Comunista, em que ele escreveu que O executivo do

6
NT: a burguesia
55
Estado moderno no mais que um comit para gerenciar os negcios comuns
de toda a burguesia (citado em McLellan, 1971, p.192). Miliband sugere trs
razes por que o Estado um instrumento da dominao burguesa na sociedade
capitalista. Em primeiro lugar, h a semelhana em termos de origem social entre
a burguesia e a elite estatal, aqueles que ocupam os cargos mais altos, seja no
governo, no servio pblico, entre os militares, no judicirio e em outras
instituies estatais. Em segundo, h o poder que a burguesia capaz de exercer
como grupo de presso por intermdio de contatos pessoais e redes de influncia
e mediante a defesa do interesse de corporaes da indstria e de outros setores
de negcios. Em terceiro, vem a restrio colocada sobre o Estado pelo poder
objetivo do capital. Outra forma de se colocar isto dizer que a liberdade de ao
dos funcionrios do Estado limitada, embora no eliminada, por sua
necessidade de auxiliar o processo de acumulao de capital, que decorre de sua
dependncia de uma base econmica que lhes garante sua sobrevivncia como
funcionrios pblicos. Deste modo, Miliband afirma que o Estado age como um
instrumento que serve aos interesses de longo prazo de toda a burguesia. Em
conseqncia, sua abordagem ficou conhecida como instrumentalismo.
A discusso pode ser levada um passo adiante se examinarmos as funes do
Estado na sociedade capitalista. Em termos amplos, a teoria marxista do
instrumentalismo enfatiza a funo do Estado capitalista de auxiliar o processo de
acumulao de capital. Isto significa criar condies nas quais capitalistas sejam
capazes de promover a produo de lucro. Ao mesmo tempo o Estado age para
manter a ordem e o controle dentro da sociedade. Em termos especficos, auxiliar
a acumulao significa fornecer recursos fsicos tais como estradas e parques
industriais, enquanto a manuteno da ordem efetuada tanto por mecanismos
repressivos, como a polcia, quanto por agncias como escolas, que executam
uma funo importante de legitimao. O processo de acumulao apoiado
tambm atravs da interveno estatal na proviso de servios como habitao e
sade a grupos da populao trabalhadora. Uma das funes destes servios
diminuir o custo de reproduo da fora de trabalho para o capital e manter os
trabalhadores saudveis.
56
OConnor (1973) classifica estas diferentes formas de despesa estatal como
investimento social, consumo social e gastos sociais. O investimento social
aumenta a produtividade do trabalho mediante a proviso de, por exemplo, infra-
estrutura e auxlio indstria; o consumo social reduz o custo da reproduo da
fora de trabalho como, por exemplo, na proviso de seguro social; finalmente,
gastos sociais servem para manter a harmonia entre a sociedade. Na prtica,
quase todas as intervenes do Estado englobam mais de uma destas funes. A
tipologia de OConnor importante para relacionar a interveno estatal a
processos econmicos e sociais subjacentes, mas ela no visa por si s fornecer
uma resposta questo de a que interesses serve o Estado?
A prpria anlise de OConnor sugere que os gastos do governo servem
aos interesses do capital monopolista. E que o Estado dirigido por um
diretorado
7
poltico consciente de sua classe, agindo em nome dos interesses de
classe dos grandes capitalistas. Numa linha semelhante, Gough (1979) usa da
tipologia de OConnor para mostrar como o Estado de bem-estar social moderno
serve aos interesses de longo prazo da classe capitalista. Assim, OConnor e
Gough adotam perspectiva de Miliband sobre o papel do Estado. A tese de
Miliband, no entanto, criticada por outros marxistas e conveniente considerar
algumas destas crticas, j que elas tm uma conexo direta com a questo da
relao entre os poderes econmico e poltico.
O maior antagonista de Miliband Poulantzas, que sustenta que Miliband aceita
muito rapidamente os conceitos e o marco de referncia dos pluralistas. Conforme
Poulantzas discute,
Miliband parece por vezes ser indevidamente influenciado pelos
princpios metodolgicos do adversrio. Como isto se manifesta?
Muito brevemente, eu diria que isto visvel na dificuldade que
Miliband tem em compreender as classes sociais e o Estado como
estruturas objetivas e suas relaes como um sistema objetivo de

7
NT: directorate, no original, foi traduzido como diretorado.
57
conexes regulares, uma estrutura e um sistema cujos agentes,
homens, so, nas palavras de Marx, dele mantenedores do
sistema. (1973a, pp. 294-5)
O fato que Poulantzas procura demonstrar que a origem de classe dos
funcionrios do Estado no importante. A chave o terceiro conjunto de fatores
na anlise de Miliband, as restries estruturais colocadas sobre o Estado pelo
poder objetivo do capital. So estas restries, argumenta Poulantzas, a relao
objetiva entre a burguesia e o Estado, que explicam a supremacia poltica da
classe economicamente dominante. Para Poulantzas, ento, o Estado no ,
conforme sugerimos anteriormente, uma coleo de instituies e funes, mas
uma relao entre classes na sociedade. Em sua anlise posterior em Marxism
and Politics (Marxismo e Poltica, 1977), Miliband leva adiante a discusso de The
State in Capitalist Society e no sentido de ir de encontro s crticas de Poulantzas,
colocando mais nfase nas restries estruturais. Entretanto, ele revida e critica
Poulantzas, acusando-o de determinismo. Miliband sustenta que o argumento
estruturalista priva agentes de qualquer liberdade de escolha e manobra e os
transforma nos portadores das foras objetivas que eles so incapazes de afetar
(1977, p. 73). Em contraste ao enfoque estruturalista, Miliband coloca que, embora
em sociedades capitalistas o Estado seja um Estado de classes, ele tem alguma
autonomia em relao burguesia. Esta autonomia ajuda a explicar porque, por
exemplo, o Estado pode executar reformas que contemplam interesses do
proletariado.
Isto levanta novamente a questo espinhosa sobre a relao entre os poderes
econmico e poltico. No trabalho de Marx h um reconhecimento explcito de que
a relao no simplesmente determinstica e de que o Estado pode gozar de
alguma independncia da burguesia. Sua discusso do bonapartismo na Frana e
do regime de Bismarck na Alemanha, alm da anlise da ascenso da burguesia
ao poder econmico na Inglaterra enquanto a aristocracia agrria retinha o poder
poltico, demonstra isto. Miliband toma este tema para, observando o crescimento
posterior do fascismo na Itlia e na Alemanha, mostrando como o Estado
capitalista assume formas diferentes, incluindo a democracia burguesa e o
58
autoritarismo. A chave para o entendimento destes desenvolvimentos, afirma
Miliband, que todos os Estados capitalistas tm uma certa autonomia da
burguesia (1977, cap. 4).
Como Miliband, Poulantzas usa o conceito da autonomia relativa para explicar a
disjuno entre os poderes econmico e poltico. Um dos pontos ressaltados por
Poulantzas que a burguesia, ou o capital, dividida em interesses diferentes, ou
fraes, e da mesma forma que age de uma maneira reformista para ajudar o
proletariado, o Estado pode agir contra os interesses de uma frao particular da
burguesia. Assim,
a autonomia relativa permite ao Estado intervir no somente a fim de
arranjar compromissos
8
vis--vis as classes dominadas que, a longo
prazo, so teis para os interesses econmicos reais das classes ou
fraes dominantes, mas tambm (dependendo da conjuntura
concreta) agir contra os interesses econmicos de longo prazo de
uma ou outra frao da classe dominante, afinal tais compromissos
e sacrifcios so s vezes necessrios para a realizao de seus
interesses polticos de classe. (1973b, p. 285)
Deve-se notar que o conceito de autonomia relativa apresenta vrios problemas.
Em particular, embora ele fornea uma descrio adequada de como o Estado
realmente opera na sociedade capitalista, ele no fornece uma explicao
satisfatria das atividades do Estado (Saunders, 1981a). Explicar as atividades do
Estado capitalista requer a identificao de critrios para situar os limites de
dependncia do Estado em relao burguesia e as condies sob as quais
agncias estatais so capazes de operar de forma autnoma. Nem Poulantzas
nem Miliband parecem conseguir lidar adequadamente com esta questo.
Dois aspectos explorados pelos autores neo-marxistas contribuem para minar
suas caractersticas como uma teoria que explica a operao do Estado. Uma vez

8
NT: compromises, no original, foi traduzido como compromissos.
59
reconhecido que os capitalistas so um grupo com divises, que no
necessariamente tm interesses comuns, e que o Estado, em certa medida, tem
alguma autonomia, torna-se difcil predizer o resultado do processo de elaborao
de polticas, ou seja, o comportamento do Estado em referncia aos interesses do
capital. A questo que merece ser levantada aqui se isto reduz o que pode ser
dito sobre o poder do capital a uma afirmao, evidente a todos, exceto aos mais
ingnuos, de que a ao do Estado tende a manter a ordem econmica existente.
Uma tal afirmao resume a uma proposio banal o intenso debate de mais de
um sculo sobre a viabilidade das mudanas social-democrticas
9
. Contudo, deve
ser reconhecido que h dificuldades considerveis em distinguir algumas das
posies assumidas por autores neo-marxistas contemporneos daquelas que
conformam uma das verses da teoria pluralista que enfatiza a existncia de
poder diferenciado entre grupos sociais (veja uma discusso acerca desta
convergncia em McLennan, 1989).
Apesar das diferenas, Miliband e Poulantzas vem o Estado capitalista como um
dos principais meios pelos quais a dominao de classes mantida. Neste
aspecto, eles representam um enfoque radicalmente diferente tanto dos pluralistas
- que tendem a ver o governo como um conjunto de grupos de presso entre
muitos outros - quanto dos elitistas, que afirmam que a elite que exerce o poder no
aparelho do Estado, apesar de poderosa no est ligada a nenhuma classe
particular dentro da sociedade. Para os elitistas, a elite do Estado capaz de
alcanar o poder independentemente, devido a seu controle dos recursos
organizacionais e polticos. Este argumento encontra respaldo na quarta teoria
que consideramos, o corporativismo, que d uma nfase muito maior autonomia
e dominncia por parte do Estado.
Teoria corporativista

9
NT: democratic socialist changes, no original, foi traduzido como mudanas social-democrticas
60
Winkler afirmou que o Estado na sociedade capitalista veio a adotar uma posio
mais diretiva e intervencionista como resultado de uma desacelerao do
processo de acumulao do capital (1976). Ele aponta a concentrao industrial, a
competio internacional e o declnio da rentabilidade do capital no Reino Unido
como fatores de mudana no sistema econmico que impeliram o Estado em
direo ao corporativismo. Em sua obra, Winkler ressalta os aspectos econmicos
do corporativismo, vendo-o como um sistema de propriedade privada dos meios
de produo combinado com controle pblico
10
. Segundo Winkler, exemplos do
envolvimento corporativo do Estado no Reino Unido so fornecidos pelo
desenvolvimento de polticas de preos e salrios e pela tentativa de se
desenvolver, durante os anos setenta, acordos de planejamento com a indstria.
Estas polticas foram desenvolvidas pelo Estado em colaborao com elites
empresariais e sindicais. No entanto, Winkler no especifica precisamente o papel
do Estado em uma economia corporativa nem discute em detalhe as fontes do
poder do Estado corporativo. O que fica claro, contudo, que o Estado no
controlado por nenhuma classe ou grupo econmico particular, mas possui um
papel independente e dominante em seu relacionamento com o trabalho e o
capital. Neste sentido, a tese de Winkler possui pontos em comum com o
argumento de Weber acerca da habilidade das burocracias para o exerccio do
poder.
A histria poltica do corporativismo na Inglaterra foi esboada com maior preciso
por Middlemas (1979, 1986). Middlemas afirma que o processo que deu origem ao
corporativismo iniciou-se no Reino Unido no perodo de 1916 a 1926, quando
sindicatos e associaes patronais foram instadas pela primeira vez a estreitar sua
relao com o Estado. Conseqentemente, estes grupos vieram a compartilhar o
poder do Estado e transformaram-se de meros grupos de interesse, e parte do
Estado ampliado. Efetivamente, afirma Middlemas, grupos sindicalistas e patronais
viraram instituies governantes (1979, p. 372), tal era a sua proximidade e o

10
NT: No socialismo, o sistema social proposto pelo marxismo, tanto a propriedade dos meios de
produo como o controle do excedente gerado pela produo prerrogativa do Estado.
61
grau de sua incorporao com o sistema governamental. Por incorporao,
Middlemas entende a incluso de grandes grupos de interesse no processo de
governo e no a sua subordinao. O efeito da incorporao manter a harmonia
e evitar conflitos ao permitir que estes grupos partilhem entre si o poder.
A tese de Middlemas encontra forte eco no trabalho de Schmitter, que analisa o
corporativismo como um sistema de representao de interesses. Schmitter define
a espcie ideal de corporativismo como
um sistema de representao de interesses no qual as unidades
constituintes so organizadas em um nmero limitado de categorias
singulares, compulsrias, no competitivas, hierarquicamente
ordenadas e funcionalmente diferenciadas, reconhecidas ou
sancionadas (se no criadas) pelo Estado e s quais concedido
um monoplio de representao deliberado em suas respectivas
categorias em troca da observao de certos controles no que
respeita escolha de lderes e na articulao de suas demandas e
apoios. (1974, pp. 93-4).
H duas formas de corporativismo na anlise de Schmitter: estatal e societrio. O
corporativismo estatal autoritrio e anti-liberal e assemelha-se aos sistemas
polticos da Itlia fascista e da Alemanha nazista. Em contraste, o corporativismo
societrio originou-se no declnio do pluralismo nos sistemas polticos da Europa
ocidental e dos Estados Unidos. Schmitter supe que o desenvolvimento do
corporativismo tenha sido disparado pelas mudanas recentes nas instituies do
capitalismo, incluindo a concentrao da propriedade e a competio entre
economias nacionais. A necessidade de assegurar condies para a acumulao
de capital forou o Estado a intervir mais diretamente e a negociar com
associaes polticas. O corporativismo societrio emergente veio para substituir o
pluralismo como forma predominante de representao de interesses. Schmitter
v o corporativismo como uma alternativa ao pluralismo e o padro de interao
que prope bastante semelhante com o de Middlemas.
62
A relevncia da tese corporativista questionada nos Estados Unidos por
observadores como Salisbury (1979), que afirmam que o modelo de Schmitter do
corporativismo societrio no se adequa experincia americana. Uma posio
diferente tomada por Milward e Francisco (1983), que observam importantes
tendncias rumo ao corporativismo nos Estados Unidos. Segundo Milward e
Francisco, a intermediao de interesses corporativos ocorre em torno de reas
de polticas pblicas
11
baseadas em programas governamentais. Nestas reas,
agncias estatais, ao mesmo tempo, apiam e contam com o apoio grupos de
presso no processo de formulao da poltica. O resultado no um Estado
corporativo completamente desenvolvido, mas o corporativismo numa forma
desagregada. Na viso de Milward e Francisco, nem o federalismo nem a
separao de poderes impedem o desenvolvimento de polticas corporativistas
porque o corporativismo baseado em reas de polticas pblicas que se
espalham tanto atravs de fronteiras territoriais quanto de diferentes partes do
governo.
Fica aparente, mesmo nesta breve discusso, que o corporativismo visto de
diferentes formas por diferentes autores. Tericos como Winkler definem o
corporativismo principalmente como um sistema econmico a ser comparado com
o sindicalismo, o socialismo e o capitalismo. Por outro lado, Schmitter, Middlemas
e Milward e Francisco entendem o corporativismo como um sistema poltico ou
subsistema. Revendo estes enfoques diferentes, Panitch (1980) defende uma
definio limitada do corporativismo. Na sua viso o corporativismo no um
sistema econmico propriamente dito, como Winkler prope, mas um fenmeno
poltico especfico e parcial. Mais concretamente, o corporativismo seria uma
estrutura poltica dentro do capitalismo avanado que integra grupos organizados
de produtores socio-econmicos por intermdio de um sistema de representao e
interao cooperativa, ao nvel da liderana, e mobilizao e controle social, ao
nvel da massa (p.173).

11
NT: policy sectors, no original, foi traduzido como polticas pblicas.
63
Wolfe (1977) outro autor que v o desenvolvimento do corporativismo como uma
resposta crise do capitalismo tardio. Notando as tenses entre as demandas do
processo de acumulao do capital e a necessidade de legitimao dentro do
capitalismo, Wolfe afirma que as alternativas polticas foram esgotadas e que uma
reao ao crescimento desmesurado do Estado sua organizao corporativista.
Isto poderia envolver, na anlise de Wolfe, entre outras coisas, a economia passar
a estar dominada por monoplios que tomariam decises privadas de
investimento; o aparato de planejamento do Estado cooperando estreitamente
com estes monoplios para favorecer suas decises de investimentos;
representantes de associaes comerciais atuando como consultores para
agncias de planejamento; instituio de controles de preos e salrios. Wolfe e
Panitch sugerem, ambos, que as estruturas polticas corporativistas funcionam
principalmente em relao elaborao de polticas econmicas e no em outras
reas de atividade estatal.
Este enfoque traz semelhanas com o trabalho de Cawson (1978), Saunders
(1980) e Cawson e Saunders (1981). Estes autores sustentam que as relaes
corporativas tendem a caracterizar a poltica de produo, enquanto polticas
competitivas dominam as polticas de consumo. Cawson e Saunders argumentam
de forma interessante contra uma teoria nica do Estado. Mais propriamente, eles
sugerem que agncias diferentes do Estado capitalista esto sujeitas a diferentes
influncias polticas e isto importante para salientar o fato de que o Estado pode
no ser um conjunto unificado de instituies. No contexto britnico as polticas
corporativistas tm sido desenvolvidas nos nveis nacional e central devido
concentrao de atividades de elaborao de polticas econmicas e produtivas
nestes nveis. O poder das elites do Estado comea a ser exercido com a
colaborao de elites empresariais e sindicais. No nvel local, polticas
competitivas ou pluralistas tm desenvolvido-se porque agncias estatais locais
so responsveis principalmente por servios e polticas concernindo o consumo.
Embora polticas econmicas sejam geralmente determinadas mediante
negociaes entre representantes de interesses de classe, polticas de consumo
so geralmente o produto de lutas no baseadas em classes. Aqui, ento, h uma
64
tentativa de se juntar elementos de enfoques tericos diferentes como uma forma
de analisar a operao do Estado na sociedade capitalista.
A anlise de Cawson e Saunders recebe crticas por tentar traar uma distino
muito estreita entre as atividades dos dois nveis do governo (Dunleavy, in Boddy
e Fudge, 1984). Trata-se de um enfoque que , de qualquer forma, muito
especfico para a configurao particular das relaes entre os nveis central e
local britnicos.
Entretanto, importante no esquecer a dimenso local do Estado. Um volume
crescente de trabalho tem examinado a operao do Estado em nvel local e cada
uma das teorias examinadas aqui tem sido aplicada tanto no nvel central quanto
no local. De fato, muitas das contribuies mais importantes de cientistas polticos
e socilogos discusso sobre o papel do Estado tm suas origens em estudos
empricos de sistemas de polticas locais: o trabalho de Hunter em Atlanta (1953),
o estudo de Dahl sobre New Haven (1961), a anlise de Bachrach e Baratz de
Baltimore (1970), entre os exemplos americanos, e o estudo do caso de
Birmingham de Newton (1976), o trabalho de Cockburn (1977) no estudo de
Lambeth e Saunders (1980) sobre Croydon, entre os exemplos ingleses. Cada um
destes estudos fornece apoio a um ou outro enfoque terico discutido aqui.
At onde a tradio corporativista pode afetar, tambm til considerar o trabalho
de Pahl (1975) sobre administradores urbanos no Reino Unido. A tese de Pahl
que a distribuio de recursos em sistemas urbanos seja influenciada por
administradores urbanos, isto , burocratas, polticos locais e outras elites locais
com controle sobre a alocao de recursos. Em seu desenvolvimento final (Pahl,
1977), esta tese enfatiza tambm o papel da economia ao influenciar a distribuio
de recursos, vendo os administradores urbanos na execuo de uma funo de
mediao entre o Estado central e a populao local e entre os setores pblico e
privado. Como tal, a tese da administrao urbana quase indistinguvel do
corporativismo e, de fato, Pahl colaborou com Winkler no desenvolvimento da
idia da economia corporativa. O trabalho de Pahl, e tambm o de Saunders,
sugere que seja importante examinar em termos especficos a operao do
65
Estado mais adequadamente em nvel local que assumir que o governo local
funcione da mesma forma que o Estado nacional.
A tese corporativista tem sido criticada por marxistas que repreendem Winkler e
outros por falharem no desenvolvimento de uma teoria adequada do Estado.
Deste modo, Westergaard afirma que na anlise de Winkler o Estado aparece de
uma forma curiosamente desmembrada e sua habilidade de pr os poderes que
adquiriu a seus prprios fins apenas declarada e no demonstrada (1977, p.
177). Westergaard prossegue, afirmando que os princpios que guiam o
corporativismo so meramente aqueles do capitalismo e que o corporativismo no
um sistema econmico distinto. Por seu lado, Winkler no afirma que o
corporativismo favorea a redistribuio ou a igualdade nem discute contra a viso
de que o Estado age para restabelecer a lucratividade e acentuar a acumulao
de capital. Onde Winkler e outros autores na tradio corporativista discordam dos
marxistas em sua anlise do papel do Estado e de sua autonomia. A tese
corporativista defende que o Estado tenha passado de uma posio de suporte do
processo de acumulao de capital para a direo deste processo. Ao realizar
esta mudana, novos padres de relaes teriam desenvolvido-se entre o Estado
e os maiores grupos de interesses econmicos e o Estado, embora restringido por
estes interesses, teria autonomia derivando de seu comando de recursos legais e
organizacionais, entre outros. Esta autonomia capacitaria o Estado a agir
segundos os interesses de capital, sindicatos e outros conforme fosse apropriado.
Para retornar tipologia de OConnor de despesas do Estado, pode ser sugerido,
de acordo com Saunders (1981b), que o investimento social opera principalmente
para apoiar o capital, enquanto o consumo social funciona segundo os interesses
de outros setores da populao.
O governo de onze anos de Margaret Thatcher levou alguns autores britnicos a
repudiar a teoria corporativista meramente como uma descrio de uma fase
passageira (veja, por exemplo, Gamble, 1988). Durante este perodo os sindicatos
foram rejeitados na relao triangular e por vezes mesmo o papel dos negcios
parecia ter sido rebaixado. Mas esta evidncia claramente desacredita apenas
aqueles que proclamavam, a partir do historicismo marxista, que entramos, nos
66
anos setenta, na era do corporativismo. O corporativismo permaneceu em outros
pases, e pode retornar na Inglaterra, como uma forma pela qual o Estado pode
administrar suas relaes com elementos fundamentais da economia. De fato,
para alguns autores ele visto como a melhor maneira de gerenciar o conflito
entre as necessidades da economia e as demandas dos consumidores e
realado como um problema para a democracia pela teoria da escolha pblica
(veja Mishra, 1984). Uma viso como esta tambm personificada nas
formulaes cautelosas da teoria corporativista que falam sobre a existncia de
tringulos de ferro envolvendo o Estado em ambos os lados da indstria e
operando em setores industriais especficos e no necessariamente sobre a
economia como um todo (Jordan, 1986). Nesta formulao uma estratgia que o
Estado pode escolher em relao a todos ou alguns dos sistemas de polticas
(policy systems) ou, como no caso do governo de M. Thatcher, rejeitar. Em alguns
casos o poder dos grupos de interesse envolvidos pode tornar necessrio para o
Estado escolher uma tal estratgia, mas no h nada pr-decretado sobre
arranjos corporativistas.
O Estado como ator fundamental
O que importante para ns, portanto, sobre a contribuio corporativista ao
debate sobre poder sua nfase sobre o Estado em si como um ator fundamental.
Este ponto tambm enfatizado por Nordlinger. Como observamos anteriormente
neste captulo, Nordlinger afirma que explicaes de polticas pblicas centradas
no Estado devem receber a maior proeminncia. Sua tese que
as preferncias do Estado so no mnimo to importantes quanto
aquelas da sociedade civil ao explicar o que o Estado democrtico
faz e o que no faz; o Estado democrtico no apenas
freqentemente autnomo na medida em que age regularmente
sobre suas prprias preferncias, mas tambm marcantemente
autnomo ao faz-lo mesmo quando suas preferncias divergem
67
das demandas dos grupos mais poderosos na sociedade civil.
(1981, p.1)
Nordlinger desenvolve sua tese identificando trs espcies de autonomia estatal.
O tipo 1 de autonomia existe quando o Estado age sobre suas prprias
preferncias e estas divergem das preferncias da sociedade; o tipo 2 de
autonomia surge quando as preferncias do Estado e da sociedade divergem e os
funcionrios pblicos agem de forma a causar uma modificao nas preferncias
pblicas; o tipo 3 descreve a situao em que preferncias do Estado e da
sociedade so no divergentes e to plausvel afirmar que as preferncias do
Estado influenciaram aquelas da sociedade quanto vice versa.
A anlise de Nordlinger importante ao ressaltar que se deve dar mais
proeminncia ao Estado e aos funcionrios pblicos em explicaes da atuao
do governo. Naturalmente, como Evans, Rueschemeyer e Skocpol (1985)
enfatizaram, ele no est isolado entre os cientistas polticos americanos na
identificao recente da negligncia comparativa do Estado. Alm disso, deve ser
questionado se outras perspectivas tericas rebaixam o papel do Estado na
mesma extenso que ele afirma. Como observamos, o pluralismo tende a ver as
agncias do governo como um conjunto de grupos de presso entre muitos outros;
o elitismo aponta o poder das burocracias pblicas ao lado de outras elites; o
marxismo observa a autonomia relativa do Estado e sua habilidade de agir contra
os desejos da burguesia; o corporativismo destaca a independncia crescente do
Estado. Nordlinger reconhece esses argumentos, mas sustenta que cada teoria
seja predominantemente centrada na sociedade. Ns discordaramos disso,
notando que o corporativismo, em particular, reconhece a importncia do Estado.
Uma vez que aceitamos a idia do Estado como um ator independente,
precisamos tambm reconhecer que ele no mais unitrio em sua natureza que
os outros participantes do processo poltico. Dois outros autores que deram
considervel ateno ao Estado como um criador parcialmente autnomo de
polticas, Ashford (1982, 1986) e Heclo (1974), ressaltaram, mediante estudos
comparativos, uma extensa srie de questes que precisam ser levantadas sobre
68
grupos de interesses especficos dentro do Estado se buscamos explicaes
satisfatrias para os resultados de polticas. Este um tema que receber mais
ateno em vrios pontos do livro.
Concluso
Neste captulo revimos quatro enfoques tericos principais para entender o papel
do Estado. Na realidade, evidentemente, cada enfoque traz em si prprio uma
srie de contradies e alternativas como, por exemplo, no debate entre Miliband
e Poulantzas na escola marxista. Concordamos com Saunders (e com seus co-
autores, Cawson, 1981, e Dearlove, 1991, pp. 10-11) que buscar uma teoria nica
do Estado menos til que adotar um enfoque mais ecltico que recorre s foras
de diferentes teorias. Como Alford observou, a dificuldade em relao a corpos
isolados de teoria, ou paradigmas isolados, que cada paradigma tem uma
tendncia a alegar para si mais poder explicativo do que possui e a estender o
domnio de seus conceitos para responder quelas questes com que, de fato,
incapaz de lidar (1975, p. 152; veja tambm Alford e Friedland, 1985).
Concluindo, ento, deixemos claro os pontos fundamentais que queremos extrair
de cada teoria. A fora da anlise marxista reside no fato de dirigir sua ateno ao
contexto econmico da atividade poltica. Ao nos lembrar de que o Estado, em
sociedades industrializadas ocidentais, funciona em uma economia capitalista na
qual o objetivo de acumulao de capital fundamental, a teoria marxista evita a
armadilha de analisar o comportamento poltico isoladamente de fatores que tm
influncia significativa sobre ele. Entretanto, a maior dificuldade com enfoques
marxistas seu tratamento da relao entre os poderes econmico e poltico.
Embora seja claro que o Estado na sociedade capitalista no completamente
independente de interesses econmicos, igualmente aparente que o Estado
capitalista no meramente um instrumento de dominao de classes e que ele
pode servir e algumas vezes de fato serve a interesses no-burgueses. A teoria
marxista no consegue fornecer uma explicao adequada de aes
independentes do Estado e d ateno insuficiente forma pela qual o poder
69
poltico pode derivar de outros que no necessariamente o poder econmico. Em
particular, h uma necessidade de se ter em mente a forma pela qual relaes de
poder familiares e o poder derivado de formas de dominao tnica e religiosa
pode reforar o - e da mesma forma ser reforado pelo - poder poltico.
Em qualquer caso, no necessrio ser um adepto da teoria marxista para ser
capaz de reconhecer a influncia daquilo que chamado de burguesia. A anlise
de Lindblom (1977) da posio privilegiada ocupada por corporaes empresariais
no Estado capitalista um exemplo excelente de um estudo na tradio no-
marxista que capaz de desafiar a dominao de suposies pluralistas em muito
da cincia poltica contempornea. Lindblom afirma que as corporaes
empresariais desfrutam de uma posio privilegiada porque os funcionrios do
governo encaram as funes desempenhadas pela empresa como indispensveis.
isso que d s empresas uma vantagem sobre sindicatos e outros interesses.
Da mesma forma, questes fundamentais nunca so levantadas e aquelas que
so debatidas cobrem uma extenso relativamente estreita.
H ecos claros aqui das teorias corporativista e elitista. O valor particular do
corporativismo explicar o papel do Estado e a forma de intermediao de
interesses em relao economia e a questes da produo. O valor do elitismo
discutir que o poder poltico pode derivar de uma srie de fontes e que, em todos
os sistemas de polticas, uma minoria da populao est apta a exercer aquele
poder. O papel central desempenhado pelas elites - burocrticas, empresariais,
sindicais, intelectuais, profissionais e da por diante - aparente no somente na
rea da elaborao de polticas econmicas, mas tambm em respeito a servios
de bem-estar social e em polticas de consumo. Em questes de consumo existe
um padro mais pluralista de atividade poltica com os lderes de grupos de
interesse negociando polticas com elites burocrticas em um sistema que pode
ser descrito como elitismo democrtico ou pluralismo tendencioso (veja, por
exemplo, Newton, 1976, e Simmie, 1981). Alm disto, necessrio ir alm desta
dicotomia produo / consumo para reconhecer como questes diferentes trazem
cena diferentes grupos de interesses. A poltica de gerenciamento econmico
muito diferente, por exemplo, da poltica de aborto.
70
Um dos pontos importantes para o qual esta discusso chama ateno a relao
entre elites e no-elites e o impacto do Estado sobre cidados individuais. Este
ponto tomado no trabalho de Jessop (1982) que, em uma reviso extensa de
teorias marxistas contemporneas do Estado, sustenta que o Estado deve ser
analisado como um conjunto de instituies envolvendo conflitos entre uma srie
de interesses, no apenas entre classes sociais. Jessop chama particular ateno
para o relacionamento entre funcionrios do governo e cidados como uma fonte
potencial de conflito. Estes relacionamentos podem tomar vrias formas como, por
exemplo, entre o pagador e o coletor de impostos, entre o inquilino e o funcionrio
do servio de habitao e entre o aposentado e o funcionrio da previdncia.
Embora Jessop aponte o papel do Estado na mediao de relaes de classe, ele
afirma que uma teoria adequada do Estado deve considerar lutas no baseadas
em classes. Esta uma viso que endossamos e voltaremos a considerar estas
questes em captulos posteriores.
71
3. A Burocracia e o Estado
Introduo
Para prosseguir na explorao da natureza do Estado e de seu papel no processo
de elaborao de polticas, conveniente prestar ateno a questes relativas ao
papel do aparato de Estado
1
ou da burocracia estatal. Paralelamente a ele, e
conectando-se com ele em vrios graus, o debate sobre a natureza do Estado
um debate sobre a natureza da burocracia. As diferentes teorias acerca do Estado
assumem, ou implicam, diferentes posies sobre o papel das burocracias nas
sociedades capitalistas. Os pluralistas tendem a ver as burocracias como agncias
que tanto perseguem seus prprios interesses quanto respondem a presses
colocadas sobre elas por indivduos e grupos externos. Os elitistas afirmam que as
burocracias so uma fonte de poder importante ao lado de outras organizaes de
grande porte. Os marxistas vem as burocracias, principalmente, como um
instrumento pelo qual os interesses das classes dominantes so mantidos, apesar
das contribuies mais recentes teoria marxista reconhecerem um espao para
uma ao independente da burocracia, mediante a noo de autonomia relativa.
Os corporativistas sustentam que as burocracias desempenham um papel
dominante no processo de elaborao de polticas nas sociedades capitalistas
modernas. Entre estas vises h uma importante distino entre os elitistas e os
corporativistas que, em essncia, retiram sua inspirao de Max Weber apontando
a importncia crescente das burocracias, e os marxistas, que afirmam que as
burocracias so principalmente instrumentos de dominao de classe. Os
marxistas colocam que nas sociedades capitalistas as instituies do estado
tendem a ser, em um grau cada vez maior, controladas pela burguesia e muitos

1
NT: state apparatus, no original, foi traduzido como aparato do estado.
72
dos primeiros marxistas afirmavam que a administrao no seria problemtica
em sociedades socialistas, j que o Estado simplesmente definharia.
Em contraste com estas posies, a tradio pluralista liberal em cincia poltica
assume muitas vezes, de forma implcita, que no h dificuldade em assegurar
que o funcionalismo pblico cumpra as ordens dos dirigentes polticos, investidos
no poder, sem questionamento. Segundo Albrow, o desenvolvimento de um
sistema democrtico representativo de governo era visto, no sculo dezenove,
como uma garantia de que a doena europia da burocracia no iria ocorrer na
Inglaterra. Ele cita Carlyle ao dizer eu no posso ver nenhum risco ou
possibilidade na Inglaterra. A democracia quente o bastante aqui (1970, p. 21).
Isto pode ser interpretado como uma aluso viso corrente de que a Inglaterra
tinha um governo democrtico, enquanto a Alemanha possua uma administrao
burocrtica por ainda no ter chegado, naquele tempo, a um sistema
completamente representativo de governo. Os perigos do governo burocrtico
foram reconhecidos por estudiosos do governo ingleses, como Mill e Bagehot.
Entretanto, eles viam o sistema poltico como capaz de proporcionar proteo
suficiente contra aqueles perigos.
Para Marx e Engels, conforme mostramos no Captulo 2, este governo
representativo proporciona um veculo para o reforo do poder da burguesia. Para
eles, o debate sobre as relaes entre a democracia e a burocracia irrelevante e
a presena de sistemas administrativos autocrticos na Europa central era
simplesmente uma sobrevivncia da era pr-capitalista. Eles afirmam que todas
as lutas dentro do Estado, a luta entre democracia, aristocracia e monarquia, a
luta por direitos democrticos, etc, etc, so meramente as formas ilusrias pelas
quais as diferentes classes disputam entre si suas lutas reais (Marx e Engels em
Feuer, 1959, p. 296).
Apesar de sua posio reservada a respeito da preocupao liberal com as
relaes entre o poder do Estado e a democracia, Marx e Engels reconhecem a
natureza coercitiva do Estado e a encaram como um dos males da sociedade
capitalista, um instrumento para assegurar a dominao burguesa. Da mesma
73
forma, a revoluo final, a derrubada da burguesia pelo proletariado, para eles, iria
tambm desmantelar o estado burgus. Nas palavras de Engels (1958):
O Estado, ento, no existe desde o princpio dos tempos. Houve
sociedades que funcionaram sem ele, que no tinham nenhuma
concepo de Estado nem do poder do Estado. Em um certo estgio
do desenvolvimento econmico, que foi necessariamente ligado
clivagem da sociedade em classes, o Estado torna-se uma
necessidade devido a esta clivagem. Ns estamos agora nos
aproximando rapidamente de um estgio do desenvolvimento da
produo no qual a existncia destas classes no apenas ter
cessado de ser uma necessidade, mas tambm se tornar um
obstculo real para a produo. Elas cairo to inevitavelmente
quanto se levantaram em um estgio anterior. Juntamente com elas,
o Estado cair inevitavelmente. A sociedade que organizar a
produo na base de uma associao livre e igualitria dos
produtores colocar toda a mquina do Estado no lugar ao qual ela
ento pertencer: no Museu de Antiguidades, ao lado da roca e do
machado de bronze. (p. 322)
O principal assalto sobre as posies ocupadas por ambos, marxistas e liberais,
ocorreu entre os ltimos anos do sculo dezenove e a primeira guerra mundial,
quando vrios autores produziram evidncias acerca da importncia crescente da
mquina administrativa - ou burocrtica - em sociedades industrializadas e
argumentaram, a partir daquela evidncia, que a burocracia representava uma
fora poltica e social de importncia crescente.
O mais importante destes autores foi Max Weber (1947). A posio de Weber
sobre a burocracia est associada a sua anlise dos tipos de autoridade. Ele
postula trs tipos bsicos de autoridade: carismtica, tradicional e racional-legal. A
autoridade carismtica baseada em devoo a um trao excepcional e
especfico de santidade, herosmo ou ao carter exemplar de um indivduo (p.
328). Ela um fenmeno transitrio associado a perodos de tumulto social. A
74
natureza essencialmente pessoal do relacionamento entre lder e seguidores torna
o desenvolvimento de instituies permanentes impossvel e, da mesma forma,
sucumbe a processos de rotinizao que tendem a transform-la em um dos
outros tipos de autoridade. A autoridade tradicional, por outro lado, repousa sobre
uma crena estabelecida na santidade de tradies imemoriais e na legitimidade
do status daqueles que exercem a autoridade (ibid.). Enquanto a fraqueza da
autoridade carismtica repousa em sua instabilidade, a fraqueza da autoridade
tradicional sua natureza esttica. Por isso, ento, que o tipo de autoridade
racional-legal superior aos outros dois.
Weber afirma que a autoridade racional-legal repousa sobre uma crena na
legalidade dos padres das regras normativas e no direito daqueles elevados
autoridade em consonncia com tais regras, de dar ordens (ibid.). A manuteno
de um tal sistema de autoridade depende do desenvolvimento de um sistema
burocrtico de administrao no qual funcionrios permanentes administram - e
so limitados por - regras.
Weber encara o desenvolvimento da administrao burocrtica como intimamente
associado evoluo da sociedade industrializada moderna. A burocratizao
vista como uma conseqncia do desenvolvimento de um sistema poltico e
econmico complexo e tambm como um fenmeno que ajudou a tornar este
desenvolvimento possvel. Em sua viso, portanto, ela um fenmeno que no
pode deixar de ser levado em conta pelos expoentes das vrias teorias acerca do
governo representativo.
Estudiosos de Weber discordam acerca do grau em que ele pode ser encarado
como um terico que acreditava na possibilidade de que a burocracia pudesse ser
sujeitada ao controle democrtico. A idia de que ele tivesse dvidas quanto
capacidade de sobrevivncia do ideal liberal, assim como a de que fosse um
crtico da posio marxista, expressa por Bendix (1960), que chama ateno
observao de Weber de que
a burocracia passou de uma aliada a uma inimiga do capitalismo. No
tempo das monarquias absolutistas a burocratizao do governo
75
tornou possvel uma ampliao do espectro da atividade
capitalista. Mas hoje se pode esperar como um efeito da
burocratizao uma poltica que v ao encontro do interesse do
pequeno burgus por uma subsistncia tradicional segura ou
mesmo de um partido de um Estado socialista que sufoque
oportunidades de lucro privado. Nessa mesma linha, Weber
antecipou uma espcie de reverso ao patrimonialismo. O potencial
ditatorial implcito nos apelos da massa somava-se ao desejo de
uma subsistncia segura que resultaria em burocracia centralizada
sob um ditador, um vasto exrcito de pensionistas do Estado e um
conjunto de privilgios monopolistas (citado em Gerth e Mills, 1948,
p. 49)
Claramente, ento, Weber enfatiza a importncia do sistema de autoridade,
enquanto Marx est preocupado principalmente com o sistema de produo, para
explicar as relaes polticas no Estado capitalista. Alm disso, Weber assume
que a burocracia d ao Estado o poder de gerir a si prprio, livre do controle
burgus. Mas ele vai alm ao expressar ceticismo sobre a alegao marxista de
que o Estado definhar sob o socialismo. Segundo Weber, dizem Gerth e Mills,
a socializao dos meios de produo meramente sujeitaria uma vida econmica
j relativamente autnoma administrao burocrtica do Estado (p. 49).
Depois de Weber: a reao pluralista evidncia do crescimento da
burocracia
Parte da tese de Weber sobre o poder crescente de funcionrios burocrticos
ilustrada por Roberto Michels tendo como referncia a uma rea poltica
especfica. Em seu livro Political Parties (Partidos Polticos, 1915), Michels mostra
que nos partidos democrticos de massa o poder fica concentrado em umas
poucas mos. Um ponto fundamental de seu argumento o fato de funcionrios
que trabalham em tempo integral em partidos socialistas e em sindicatos estarem
numa posio de fora como profissionais em relao aos amadores que s
76
podem contest-los a partir das bases. Uma extenso lgica deste argumento
indicar que os funcionrios pblicos permanentes esto em uma posio
igualmente de fora em relao aos polticos. Alm disto, Michels afirma que
polticos radicais e socialistas tendem a tornar-se conservadores, comprometidos
pelo conforto burgus de suas prprias posies. Eles desfrutam de uma situao
na qual so, no mnimo parcialmente, aceitos pela ordem estabelecida, a qual eles
foram eleitos para contestar. Inevitavelmente, muitos deles identificam-se mais
propriamente com os outrora inimigos de classe do que com aqueles que os
apiam. Nestes casos, esses polticos tornam-se incapazes de representar
funcionrios pblicos que no mais compartilham com eles os seus ideais
polticos.
O alvo principal do ataque de Michels so os social-democratas, que aspiram
alcanar mudanas sociais pacficas mediante o controle do Estado por um partido
poltico de massa. Mas o seu argumento alude indiretamente aos problemas que
enfrenta o proletariado no controle de seu prprio aparato poltico numa situao
ps-revolucionria como a prevista por Marx. Mosca (1939), por outro lado, est
preocupado em mostrar mais diretamente que um Estado socialista ir
inevitavelmente centralizar o poder e que as instituies democrticas de massa
so incapazes de controlar aqueles que esto no centro do sistema poltico. Seu
argumento implica no fato de que ou burocratas permanentes desfrutam de uma
posio de poder em relao aos polticos ou os polticos tornam-se, de fato, mais
burocratas que servidores do povo. Embora a estrutura institucional real possa
variar, a tendncia final ser a de polticos e burocratas tornarem-se indistinguveis
e, at onde a democracia estiver implicada, pouco importar se o que acontecer
for a burocratizao dos polticos ou a politizao dos burocratas. Para evitar
isto necessrio prevenir a monopolizao do poder poltico. O desenvolvimento
de uma burocracia central poderosa deve ser fiscalizado por outras instituies
independentes proporcionando uma fonte de poder que a contrabalance. O que
isto parece envolver , em particular, a existncia continuada de um poder
econmico fora do controle do Estado. Mosca , portanto, um dos primeiros
tericos a afirmar que o pluralismo deve ser apoiado para proteger a democracia
77
da ao dos burocratas. Nos anos trinta, sua teoria foi o fundamento para o
trabalho de Burnham, conhecido por sua colocao de que os administradores
estariam substituindo os proprietrios como o grupo dominante na sociedade
capitalista. Mas Burnham (1942) amplia esta colocao sugerindo que membros
da classe administrativa que ele dizia identificar estavam comeando a dominar
a burocracia do Estado em todas as sociedades industriais avanadas. Ele afirma
que a ampliao das atividades do Estado havia ajudado a acelerar esta tendncia
ao estender largamente o poder de agncias administrativas. A posio de
Burnham representa provavelmente o mais extremo de todos os argumentos
pessimistas sobre a inevitabilidade burocrtica. Ele presta pouca ateno
possibilidade de que as burocracias possam diferir em espcie e ser dominadas
por diferentes tipos de pessoas. Como afirmam Gerth e Mills (1963),
muito da irrefutabilidade da tese de Burnham devido ao simples
fato de que a forma de organizao crescentemente aceita em todo
o mundo a burocrtica. Porm, os fins para que estas estruturas
sero usadas, quais pessoas estaro no seu comando, como estas
podero vir a ser depostas e que movimentos crescero a partir de
tais estruturas - estes no so pontos considerados; eles so
subsumidos pela considerao da forma de organizao, o
demiurgo da histria, a corrente mundial da organizao(p. 65).
Talvez porque Burnham seja pouco lido atualmente, foi o ataque ao poder
burocrtico formulado por Mosca, o que levou os tericos da escolha pblica
2
a
sugerirem que muitas das questes relacionadas distribuio no Estado
moderno so melhor determinadas pelos mercados do que pelas burocracias. A
anlise desenvolvida por eles tem estreita relao com a teoria econmica da
democracia tratada no captulo anterior. Ali foi mostrado que a colocao a
respeito do impacto da demanda sobre o comportamento do Estado reforado
por um argumento proveniente do lado da oferta que guarda relao com o fato

2
NT: public choice, no original, foi traduzido como escolha pblica.
78
de que burocracias pblicas tendem a ser provedoras monopolistas de bens e
servios. Esta perspectiva baseia-se na teoria econmica do monoplio, que d
nfase ausncia de presso sobre custos, uma vez que estes podem ser
repassados aos consumidores; e ao grau em que um monopolista, na ausncia de
limitaes de mercado, tende a fornecer mercadorias em uma quantidade maior
que a demandada. afirmado, portanto, que os burocratas tendem, como
monopolistas, a ampliar suas empresas e a utilizar recursos extravagantemente.
(Niskanen, 1971; Tullock, 1967; Buchanan e Tullock, 1962). Desta forma, Tullock
afirma: Como uma regra geral, um burocrata considera que suas possibilidades
de promoo aumentam, seu poder, influncia, respeito pblico e mesmo as
condies fsicas de sua repartio melhoram se a burocracia na qual ele trabalha
expandir-se (1976, p. 29).
Esta teoria intuitivamente aceitvel, mas relativamente pouca evidncia emprica
foi produzida para sustent-la. O sucesso da burocracia no pode ser medido,
necessariamente, pela expanso do aparelho burocrtico das reparties. Smith
(1988, p. 167) chama ateno para o fato de que alguns dos cargos mais bem
pagos do funcionalismo pblico, e que envolvem grande poder - por exemplo, os
dos dirigentes dos departamentos centrais de finanas - esto em organizaes
pequenas. Self observou que o auto-interesse burocrtico toma muitas formas
diferentes, dependendo dos diferentes padres de carreira e de restries
normativas encontradas em diferentes servios pblicos (Smith, ibid.,
parafraseando Self, 1985). De fato, o ataque poltico ao governo de grande porte
tem levado a situaes nas quais servidores pblicos tm sido recompensados por
suas habilidades em cortar oramentos, privatizar servios pblicos e da por
diante.
O uso de um modelo econmico como este para teorizar sobre a burocracia
pblica nos ajuda, entretanto, a analisar tais organizaes. Ele tem conduzido a
uma busca diligente de situaes nas quais incentivos perversos podem ser
instaurados dentro do trabalho cotidiano de organizaes pblicas (veja, por
exemplo, um exame influente sobre esta questo, relativo ao Servio Nacional de
Sade Britnico em Enthoven, 1985).
79
O modelo tambm despertou uma reao radical provocada por seus prprios
termos. Onde se aplicam consideraes de mercado, as organizaes buscam
externalizar custos. Sem as restries impostas pelos mercados, as burocracias
tambm podem internalizar custos, como sugeriu Dunleavy (1985, 1986, 1991).
Exemplos disto incluem: prticas de emprego (em relao a salrios,
oportunidades iguais, bem-estar do empregado etc.), responsividade a
necessidades e interesses de clientes (procedimentos de requerimento,
oportunidades para a participao em questes polticas etc.) e abertura geral
interveno poltica. Reclamaes de que as burocracias operam como se fossem
empresas privadas contestam diretamente os benefcios (isto , os custos que
foram internalizados) que so comumente entendidos como caractersticos do
servio pblico. Dunleavy (1986) afirma que a privatizao de tais organizaes
pode, tanto inviabilizar esses benefcios, quanto criar situaes nas quais existam
incentivos para externalizar custos (poluio, necessidades originadas por
polticas de reduo de salrios, conseqncias para a sade de prticas de
emprego etc.).
Dunleavy aceita que burocratas tendam a se engajar em atividades de seu prprio
interesse, direcionadas maximizao de seu bem-estar pessoal. Mas ele mostra
que o fato de isto envolver ou no a maximizao do tamanho de sua organizao
depende da atividade que ela desempenha, da presso externa sobre ela
(incluindo a poltica) e do prprio papel dos burocratas dentro da organizao. Ele
descreve suas estratgias como conformao da burocracia
3
. Ele resume sua
posio como segue:
Burocratas racionais, portanto, concentram-se no desenvolvimento
de estratgias de conformao da burocracia concebidas para
conduzir suas agncias a configuraes ideais, conferindo alto
status e tarefas agradveis dentro das restries oramentrias que

3
NT: bureau shaping, no original, foi traduzido como conformao da burocracia.
80
limitam o formato existente e potencial das atividades da agncia.
(Dunleavy, 1991, p. 209)
A teoria da escolha pblica fornece, conseqentemente, um conjunto de
argumentos tanto para fundamentar um ataque burocracia pblica quanto para
estimular a reflexo sobre como se deve analisar resultados (outputs)
organizacionais. O ataque ao setor pblico passa, ento, a assumir formas que
vo da privatizao completa a esforos para criar competio entre ou dentro de
burocracias (veja Olson, 1965 e 1982, para uma argumentao deste ponto).
Contudo, tanto nesta teoria quanto na alternativa proposta por Dunleavy, os
leitores devem notar que a nfase, tal como na teoria econmica clssica, sobre
o que se espera de um indivduo agindo segundo seu interesse pessoal racional.
Restaria provar se o comportamento real determinado desta forma.
A Burocracia na teoria marxista do sculo vinte
Os tericos marxistas demoraram a levar em considerao as implicaes, para
sua perspectiva, dos argumentos sobre o crescimento da burocracia. Embora a
principal preocupao de Lnin fosse mais propriamente defender a posio
marxista contra os tericos social-democratas gradualistas que lidar com as vises
de autores como Weber e Mosca, ele introduziu uma ampliao significativa da
doutrina de que o Estado definharia depois da derrubada do capitalismo,
afirmando que logo aps a revoluo:
O proletariado necessita do poder do Estado, da organizao
centralizada da fora, da organizao da violncia, tanto para
esmagar a resistncia dos exploradores quanto para liderar a
enorme massa da populao - o campesinato, a pequena burguesia,
os semi-proletrios - no trabalho de organizar a economia socialista.
(1917, p. 41)
Assim, nesta reafirmao da teoria marxista, o definhamento do Estado ocorreria
em paralelo ao completamento do trabalho de transformao social. Desta forma
81
Lnin abriu a porta atravs do qual Stalin entrou com uma carroa com cavalos
quando desposou a doutrina da revoluo em um s pas para explicar o fato de
que o Estado no podia definhar por conta do cerco dos poderes burgueses e, em
conseqncia, que a consecuo final do socialismo teria que esperar pela
revoluo mundial. Como revolucionrios realistas, Lnin e Stalin acharam
necessrio reconhecer em certo grau realidades burocrticas e repudiar o matiz
anarquista das teorias de Marx e Engels.
Evidentemente, as posies leninista e stalinista sobre o Estado ainda no
envolvem nenhuma sugesto de que possa haver uma ciso entre o proletariado
como executivo - e portanto controlador nominal do Estado - e seus funcionrios,
como administradores e conseqentemente, talvez, controladores reais do Estado.
O papel dado ao partido por Lnin e Stalin em ambas as sociedades - pr e ps-
revolucionrias - e sua adoo da noo de centralismo democrtico como um
princpio organizador conduziram o movimento comunista em uma direo, e
atravs de um caminho, que eles jamais imaginariam. Foi deixada para um
comunista iugoslavo renegado, Djilas (1957), a tarefa de esclarecer o que estava
realmente acontecendo estrutura de poder das sociedades comunistas em seu
livro The New Class (A Nova Classe).
Djilas argumentou que o partido dirigia a sociedade comunista por intermdio de
uma estrutura burocrtica que elevava funcionrios do partido posio de uma
nova classe governante. Embora seja possvel discordar de Djilas quanto ao uso
do conceito de classe, provou-se ser mais difcil encontrar falhas em sua anlise
da forma na qual o poder era distribudo em sociedades comunistas. O colapso de
todas as verses europias do modelo comunista coloca hoje em xeque at
mesmo as alegaes de que este modelo fosse um estgio necessrio na
transformao efetiva do capitalismo.
Entre os marxistas do Ocidente desenvolveu-se um debate mais extenso sobre a
independncia do aparato do Estado. Uma abordagem consistiu em discutir que a
viso de que os burocratas sejam uma nova classe no suportada pela
evidncia. Isto encontrado, por exemplo, no livro de Bottomore, Elites and
82
Society (Elites e Sociedade, 1966). O argumento de Bottomore em relao aos
servidores pblicos primariamente baseado na evidncia de estudos que
mostram que os candidatos aos postos mais altos dos servios pblicos so
largamente oriundos da classe mdia alta e tm formaes educacionais que
sugerem que eles se identificam intimamente com os interesses burgueses. A
evidncia no to inequvoca quanto Bottomore parece concluir, sendo que o
maior obstculo a este tipo de argumento o fato da origem social no
necessariamente determinar a identificao, o interesse e os compromisso.
Entretanto, para suplementar o argumento necessariamente fraco das origens
sociais, Miliband (1969) afirma que os funcionrios pblicos tendem a ser
selecionados entre pessoas que so consideradas como tendo valores situados
dentro de um espectro ideolgico seguro, que a neutralidade do servio pblico
deve envolver um compromisso implcito com o status quo e que, enquanto
operadores da mquina burocrtica, os servidores pblicos tornam-se
intrinsecamente desconfiados de toda inovao. Conforme foi mostrado em
nossas discusses anteriores sobre o trabalho de Miliband, sua posio marxista
naturalmente sustentada primariamente por uma anlise mais geral das estruturas
sociais de sociedades ocidentais. Seu argumento sobre servidores pblicos que,
mesmo que eles estejam em uma posio de poder potencial, eles so
restringidos pela necessidade de apoiar o processo de acumulao de capital. Os
principais elementos neste argumento j foram explorados no Captulo 2.
A Burocracia nas teorias elitista e corporativista
As teorias elitista e corporativista contemporneas encaram as tentativas de
pluralistas e marxistas de chegarem a um acordo sobre o crescimento da
burocracia como insatisfatrias. Os pluralistas so ainda vistos como dando
ateno insuficiente ao crescimento do poder burocrtico ou determinadamente
insistindo em uma obsesso acerca da competio e em uma crena de que
dispositivos para preserv-la podem ser promovidos e reforados. Os marxistas
so encarados como ainda muito preocupados com o poder econmico para dar a
83
considerao adequada ao poder estatal. De fato, a tentativa de alguns marxistas
de explicar o poder crescente do Estado mediante a concepo de autonomia
relativa , como observamos no Captulo 2, assolada por dificuldades.
Talvez o ataque mais poderoso s posies marxista e pluralista venha de C.
Wright Mills:
O liberalismo tem se preocupado com a liberdade e a razo como
fatos supremos acerca do indivduo; o marxismo com fatos
supremos sobre o papel do homem na construo poltica da
histria. Mas o que acontece no mundo torna evidente, eu acredito,
porque as idias de liberdade e razo parecem agora
freqentemente to ambguas tanto nas sociedades capitalistas
quanto nas comunistas de nosso tempo; por que o marxismo torna-
se to freqentemente uma retrica fatigante da defesa burocrtica
e do abuso poltico; e o liberalismo, uma forma trivial e irrelevante de
mascarar a realidade social. Os maiores desenvolvimentos de nosso
tempo no podem ser adequadamente entendidos nem em termos
da interpretao liberal de poltica e cultura, nem da marxista. (1963,
p. 237)
Mills prossegue, afirmando que esta irrelevncia particularmente um resultado
do desenvolvimento das burocracias, com que nenhuma teoria poltica lida
adequadamente. Assim, ele alega:
Organizaes grandes e racionais - enfim, burocracias - tm de fato
aumentado, mas o mesmo no pode ser dito da razo substantiva
do indivduo como um todo. Tomados nos meios limitados de suas
vidas cotidianas, homens ordinrios freqentemente no podem
refletir sobre as grandes estruturas - racionais e irracionais - das
quais seus meios so partes subordinadas. Conseqentemente, eles
freqentemente executam sries de aes aparentemente racionais
sem quaisquer idias sobre os fins a que elas servem e h,
84
igualmente, uma suspeita crescente de que aqueles no topo - como
os generais de Tolsti - apenas finjam que o sabem. (pp. 237-8)
Mills afirmou que a nica esperana de se impedir as enormes burocracias dos
Estados Unidos e da Unio Sovitica de correrem em direo ao ponto em que
nos destruiriam a todos repousava no fato de que era possvel dentro delas a
tomada de decises centralizada. Conseqentemente, ele afirma que,
paradoxalmente, estas jamantas, que so atualmente conduzidas sem reflexo
por robs alegres, podem ser postas sob controle. Deste modo ele afirmou:
No mundo polarizado de nosso tempo, tanto os meios internacionais
de construo da histria quanto os nacionais esto sendo
centralizados. No est claro, portanto, que o alcance e a chance
para a ao humana consciente na construo da histria esto
agora, especialmente disponveis? Elites de poder a cargo destes
meios fazem agora realmente histria, certamente sob
circunstncias no de sua prpria escolha, mas que comparadas a
outros homens e outras pocas no parecem ser esmagadoras.
(1963, p. 244)
Assim, Mills conclama os intelectuais, estudantes, ministros e cientistas das
sociedades ricas (1963, p. 246) a assumirem responsabilidade poltica e a
controlarem suas burocracias. Foi isto que aconteceu na Unio Sovitica?
fcil ridicularizar a f de Mills na razo dos intelectuais; como Bachrach (1969)
afirma, difcil ver como os intelectuais podem evitar ser subornados, como o
prprio Mills reconhece que eles so agora, ou como eles podem atingir um
consenso de valor que os possibilite a agir de acordo para influenciar eventos (p.
59). O argumento de Mills enfoca o fato de que decises centralizadas so
tomadas em sistemas burocratizados de governo e , portanto, sua opinio que
haja decises fundamentais que esto abertos a influncias. A concluso que isto
sugere que antes de se precipitar a qualquer concluso macro-sociolgica
disponvel sobre o papel e o controle da burocracia na sociedade moderna
necessrio estudar precisamente como decises so tomadas e em que grau h
85
realmente posies-chave de poder. Tambm necessrio formular questes
sobre os tipos de pessoas em funes poderosas, sobre quem capaz de
influenci-las e sobre quem se beneficia de suas decises. Isto leva discusso,
da alta teorizao, a um nvel mais baixo das questes bastante detalhadas sobre
o exerccio do poder. Como Lipset (1950) afirma, A preocupao justificada com
os perigos da dominao oligrquica ou burocrtica tem (...) levado muitas
pessoas a ignorar o fato de que realmente faz a diferena para a sociedade que
tipo de burocratas controla seu destino (p. 271).
Isto aponta para a necessidade de se examinar as caractersticas e filiaes dos
funcionrios pblicos. J mostramos os argumentos colocados por Bottomore e
Milliband sobre as origens sociais de funcionrios e vises comparveis discutidas
por Kingsley (1944) e Lipset (1950). Kingsley mostra que o servio pblico
britnico foi transformado de uma organizao aristocrtica em uma burguesa
durante o perodo do sculo dezenove em que a classe mdia de comerciantes
estava tornando-se politicamente dominante. A burocracia britnica tornou-se
ento representativa da classe politicamente dominante, mas no, claro, do povo
como um todo. Para trabalhar efetivamente, o Estado democrtico requer uma
burocracia representativa, afirma Kingsley, assim retomando o tema,
desenvolvido tambm por Friedrich (1940), de que o poder do servio pblico tal
que os controles constitucionais formais sobre suas atividades so insuficientes.
Kingsley v o recrutamento para o servio pblico a partir de todos os setores da
populao como um meio de assegurar que ele seja uma burocracia
responsvel. A doutrina de Kingsley a Jacksoniana atualizada para se encaixar
em uma era burocrtica. Novamente, como no Captulo 2, importante ressaltar
que esta questo tem sido tradicionalmente muito explorada em termos de classes
(para uma explorao comparativa mais recente desta questo nas mesmas
linhas, veja Aberbach, Putman e Rockman, 1981). Isto significa um desprezo de
questes igualmente importantes sobre gnero e sobre origens tnicas, regionais
ou religiosas.
O tratamento de Lipset desta questo pode ser encontrado em seu estudo do
partido socialista Saskatchewan, a Co-operative Commonwealth Federation, onde
86
ele analisa as dificuldades que o partido encontrou para implementar suas
polticas onde adquiriu poder. Lipset suplementa a discusso de Kingsley sobre o
pano de fundo social de funcionrios pblicos ao mostrar que a experincia prvia
de servir a governos mais conservadores tambm ter um impacto sobre o
comportamento de funcionrios pblicos convocados para implementar polticas
significativamente diferentes. Com referncia ao Saskatchewan, ele diz:
Treinado nas tradies de um governo do tipo laissez-faire e
pertencendo a grupos sociais conservadores, o servio pblico
contribui significativamente inrcia social que abranda as
mudanas que um governo novo e radical possa fazer. Atraso no
incio de reformas significa que o novo governo fique absorvido no
processo de operar velhas instituies. Quanto mais um novo
governo atrasa na efetivao mudanas, tanto mais responsvel ele
se torna pelas velhas prticas e mais duro fica promover mudanas
que ele originalmente desejava instituir. (p. 272).
Esta abordagem ao problema enquadra-se muito melhor na teoria clssica da
burocracia que no enfoque legal, que trata a imparcialidade do servio pblico
como um fato inaltervel, ou na viso conspirativa, que retrata os funcionrios
pblicos como pessoas naturalmente comprometidas a minar um governo de
esquerda. Funcionrios pblicos so recrutados de certos tipos de meios sociais,
passam por certos tipos de treinamento e tornam-se acostumados a trabalhar para
certos tipos de pessoas e a lidar com certos tipos de problemas; qualquer novo
grupo de dirigentes polticos que queira voltar sua ateno a novos problemas e
questes est fadado a descobrir que no pode reorientar facilmente os
funcionrios pblicos. De fato, interessante que embora na Inglaterra o servio
pblico de mais alto escalo permanea to viesado em suas origens sociais
como sempre esteve (apesar de esforos para mudar isto no final dos anos
sessenta), alguns representantes do governo conservador da direita
comparativamente radical, que chegaram no poder em 1979, aludiram
precisamente a este tipo de preocupao. Houve subseqentemente alguma
87
controvrsia a respeito da extenso na qual Margaret Thatcher intervinha
diretamente em indicaes a fim de lidar com este problema (veja Young, 1989,
para esta assero, e Hennessy, 1989, para argumentos contrrios).
Isto sugere que equivocado apresentar a questo simplesmente como um
conflito entre indivduos que diferem em suas filiaes e lealdades polticas
formais. Os autores que atacam argumentos sobre o poder de funcionrios
pblicos ao ressaltar o seu desprendimento em relao aos partidos polticos
largamente se equivocam. Chapman (1970) introduz isto muito claramente ao
mostrar as fortes reservas que servidores pblicos na Inglaterra tm a respeito de
partidos polticos, enquanto ao mesmo tempo carregam comprometimentos com
polticas particulares. Ele afirma:
Embora um servidor pblico possa ser til a um partido em seus
primeiros anos, j que ele trabalha to prximo a polticos, ele logo
se torna ciente da pouca efetividade de todos os partidos. Depois de
algum tempo, parece que ele aprende a pensar mais em termos de
polticas e de sua aplicabilidade, ele dirige seus interesses polticos
aos mritos e demritos de polticas particulares e, desde que todos
os partidos polticos tendem a ter uma mistura de polticas, os
partidos so vistos sob uma luz distintivamente neutra. (p. 120)
A implicao que funcionrios pblicos acham fcil se ajustar s mudanas dos
dirigentes polticos desde que estas no envolvam alteraes ideolgicas radicais.
Funcionrios podem operar mais facilmente em uma situao de consenso
poltico. Onde no existe consenso, entretanto, seu papel pode tornar-se uma
tentativa de cri-lo. Graham Wallas (1948) resume isto claramente:
A Segunda Cmara real, a superviso constitucional real, na
Inglaterra, provida no pela Casa dos Lordes ou pela Monarquia,
mas pela existncia de um Servio Pblico permanente, apontado
segundo um sistema independente da opinio ou dos desejos de
qualquer poltico e mantendo seu cargo sob boa conduta. (p. 262)
88
Este enfoque v os burocratas como um elemento comparativamente
independente no sistema poltico. Argumentos similares so oferecidos sobre o
elemento profissional nos servios pblicos. Por exemplo, Rex e Tomlinson
(1979), em seu estudo de relaes raciais em uma cidade inglesa, afirmam:
a existncia de tradies profissionais e a independncia relativa
com que profissionais e burocratas algumas vezes operam
significam que no deveramos, de forma alguma, tratar estes
profissionais e burocratas simplesmente como os agentes do
preconceito e da opresso ou, conforme o jargo marxista popular,
como uma parte do aparato repressivo ou ideolgico do Estado. (p.
66)
Rex e Tomlinson prosseguem ao assumir uma posio como C. Wright Mills sobre
o relacionamento entre estes funcionrios pblicos e acadmicos, formulando
explicitamente uma perspectiva implcita no comportamento poltico de muitos
intelectuais comprometidos:
h muito espao para a comunicao entre acadmicos e
profissionais e, quaisquer que sejam as convices que se possa ter
sobre nossas agncias governamentais serem submetidas ao
controle poltico, h sempre uma possibilidade frutfera de que um
escrito de um especialista possa ser utilizado pela burocracia e, por
seu conhecimento tcnico, contribuir para cegar um poltico
desafortunado que tenha que traduzi-lo na forma de ao com
cincia. (ibid.)
Este tipo de afirmao, de fato, relaciona-se em alguns sentidos ao argumento
liberal tradicional contra o pessimismo burocrtico e a teoria marxista. Ele
raramente surge na literatura acadmica sobre burocracia, ainda que estudos de
poltica (policy) como, por exemplo, a anlise de Banting (1979) sobre o
desenvolvimento das polticas sociais na Inglaterra nos anos sessenta ressaltem o
poder das idias e da influncia de intelectuais. Isto , entretanto, muito diferente
do liberalismo da teoria democrtica, j que este tipo de influncia pode no ser
89
substantivamente devido ao apoio popular. Alm disto, embora Rex e Tomlinson
estejam claramente chamando ateno para esta influncia como uma fora
benigna combatendo o racismo, alegar que grupos deste tipo tenham poder no
deveria implicar quaisquer suposies sobre a direo desta influncia. Isto tem
sido uma fraqueza de parte da teorizao social-democrata sobre o Estado de
bem-estar social. Conforme Room (1979) discute, h uma certa ingenuidade
sobre a responsabilidade e beneficncia dos profissionais burocratizados do bem-
estar social, acreditando piamente em sua promoo dos interesses dos cidados
(p. 256). A posio de Room levada adiante por Gould (1981) que v a classe
mdia assalariada de administradores e profissionais, muitos dos quais
empregados pelo Estado, como a fora dominante no - e os maiores beneficirios
do - Estado de bem-estar social. Gould associa seu argumento com teorias
corporativistas, argumentando que o desenvolvimento do corporativismo
desequilibrou o balano de poder dentro do Estado da burguesia em direo
classe mdia assalariada. Se, conforme Winkler afirma, o corporativismo um
sistema de propriedade privada dos meios de produo combinado ao controle
pblico, ento o controle repousa fundamentalmente na classe mdia assalariada
que, pode-se afirmar, ganhou muito do Estado de bem-estar social. Neste
contexto, Gould discorda dos enfoques marxistas, argumentando que o Estado de
bem-estar social pode bem ser funcional para o capital, mas que burocracias na
escala daquelas que existem em sociedades capitalistas contemporneas no so
compatveis com os interesses da burguesia. Deve-se notar que alguns destes
argumentos sobre o papel das burocracias examinam quem governa enquanto
outros consideram quem se beneficia. Este um tema ao qual retornaremos no
prximo captulo.
A referncia feita aqui a profissionais nos lembra de que ao longo deste debate h
o perigo de se tratar servidores pblicos como classes ou grupos unitrios.
Algumas das questes sobre as diferenas entre burocratas e profissionais sero
mais exploradas no Captulo 8. Mas tambm no devemos perder de vista o fato
de que h diferenas de interesses, experincia e cultura dentro de uma vasta
burocracia e, em particular, diferenas entre o pessoal de diferentes
90
departamentos (veja Hennessy, 1989, especialmente o captulo 10). H tambm
grupos de empregados estatais aos quais demos pouca ateno - tais como os
militares, a polcia e os funcionrios dos servios de segurana - que so
radicalmente diferentes da maioria dos administradores de carreira.
Paralelamente preocupao de se analisar o papel de funcionrios do governo
central, um interesse a relacionado desenvolveu-se na anlise da administrao
local de estados e cidades. A preocupao intensa com o poder da comunidade,
que muito fez para avanar o estudo do poder em geral, teve que inevitavelmente
envolver a considerao dos papis dos burocratas locais. Pahl (1975) escreveu
sobre estes burocratas como administradores urbanos com um certo grau de
autonomia, mas trabalhando em cooperao estreita com elites do setor privado
(proprietrios e agentes imobilirios, arquitetos etc.). Outros vem as elites locais
como essencialmente subordinadas ao padro de poder e de relaes de classe
do Estado nacional (Cockburn, 1977). Esta questo, examinada no Captulo 2,
relevante tanto para teorias do Estado quanto para estudos do papel das
burocracias. Em nossa viso, necessrio reconhecer que burocratas, seja em
nvel local ou central, representam um papel importante na elaborao de polticas
e tambm na mediao de influncias sociais e econmicas. Neste sentido, nossa
posio mais prxima da de Pahl e de teorias corporativistas do que das
anlises marxistas e de Cockburn.
Concluso
A anlise do impacto da burocracia sobre o poder poltico examinada neste
captulo concerne principalmente a teorizao de relativamente alto nvel sobre o
impacto de organizaes do setor pblico na sociedade capitalista. Nossa nfase
no final do captulo sobre a necessidade de se dar ateno mais cuidadosa s
manifestaes especficas do poder e s relaes de poder nos levam em duas
direes. Primeiramente, ela sugere a importncia, conforme indicamos, de nos
concentrarmos sobre o papel de diferentes grupos, incluindo profisses, dentro de
organizaes. Ns desenvolvemos este tema no Captulo 8. Em segundo lugar,
91
ela indica a necessidade de se examinar outro corpo terico, concernindo
burocracias, que analisa de forma mais detalhada a maneira como organizaes
funcionam. Estudaremos este tema no Captulo 7.
92
4. Poder e Tomada de Decises
Introduo
O debate entre elitistas e pluralistas proporciona um bom ponto inicial para o
exame do conceito de poder. Isto porque elitistas e pluralistas discordam no
apenas nas concluses que esboam sobre a distribuio de poder na sociedade
contempornea, mas tambm nos mtodos que adotam para alcanar estas
concluses e nas definies sobre as quais constroem suas anlises. De fato, os
debates concernindo mtodos e definies tm ameaado algumas vezes
sobrepor-se as questes relevantes sobre a natureza da estrutura do poder que
originalmente interessavam a pesquisadores desta rea. Na prtica,
evidentemente, difcil separar questes metodolgicas das questes mais
substantivas sobre o poder. Por isto, neste captulo examinaremos ambas,
referindo-nos, onde for apropriado, discusso apresentada no Captulo 2.
O enfoque sobre a deciso
Em um artigo publicado em 1958, Robert Dahl afirma a evidncia acerca da
existncia de uma elite dominante, seja nos Estados Unidos ou em qualquer outra
comunidade especfica, que eu saiba, no foi ainda adequadamente examinada
(p. 469). O artigo de Dahl e as crticas que ele contm foram dirigidos
explicitamente a dois estudos que alegavam haver documentado a existncia de
uma elite dominante nos Estados Unidos. O primeiro, de Floyd Hunter (1953),
examinava a distribuio de poder em Atlanta, a capital do estado da Gergia.
Analisando a forma como o poder de lderes locais era sustentado, Hunter
concluiu que o controle repousava nas mos de um pequeno grupo de indivduos-
chave. O segundo estudo, de C. Wright Mills (1956), focalizava os Estados Unidos
93
como um todo e afirmava que uma elite de poder composta por militares,
corporaes e agncias do Estado governava a sociedade americana. Em seu
artigo, Dahl aponta que os mtodos de pesquisa utilizados por Hunter e Mills no
foram suficientemente rigorosos para justificar suas concluses. Dahl afirma que o
enfoque adotado por Hunter ao examinar a sustentao do poder de lderes locais
e a estratgia de Mills, de identificar aqueles em posies-chave em organizaes
de grande porte, no satisfaziam o teste que propunha como uma exigncia
queles que dizem haver encontrado uma elite dominante. Na opinio de Dahl,
necessrio que pesquisadores interessados na estrutura do poder no examinem
nem a reputao de poder
1
nem a posio de indivduos dentro de organizaes,
mas que, ao contrrio, dirijam sua ateno a decises reais e explorem se as
preferncias de uma hipottica elite dominante so adotadas no lugar das de
outros grupos. Somente deste modo possvel testar a afirmao de que existe
uma elite dominante. Como nem Hunter nem Mills adotaram este teste, Dahl
sustenta que o modelo da elite dominante no foi examinado adequadamente.
A crtica de Dahl fundamentada em uma definio de poder que est mais
desenvolvida em suas outras obras. Segundo esta definio, A tem poder sobre B
na medida em ele pode levar B a fazer algo que, de outra forma, no faria (1957,
p. 203). Isto chama a ateno para o fato de que o poder envolve uma relao
entre atores polticos. Estes atores podem ser indivduos, grupos ou outros
agregados humanos e Dahl enfatiza que o poder deve ser estudado em casos em
que haja diferenas de preferncias entre atores. Atores cujas preferncias
prevalecem em conflitos sobre questes polticas chave so os que exercem o
poder em um sistema poltico. Conseqentemente, o estudioso do poder precisa
analisar decises concretas, envolvendo atores que possuem preferncias
diferentes. preciso um estudo cuidadoso destas decises antes que a
distribuio de poder possa ser descrita adequadamente.

1
NT: power reputation, no original, foi traduzida como reputao de poder. Esta expresso
denota algo como a fama ou a capacidade potencial de exercer poder.
94
Este o mtodo que Dahl usou em seu prprio estudo emprico de New Haven
(1961). Ao perguntar Who Governs? (Quem Governa?) em New Haven, Dahl
examinou vrias questes mais especficas, inclusive se as desigualdades em
recursos do poder eram cumulativas ou no, como decises importantes eram
tomadas e se o padro de liderana era oligrquico ou pluralista. Ele concluiu que,
no perodo entre 1780 e 1950, New Haven havia gradualmente passado da
oligarquia para o pluralismo. A anlise do manuseio de trs questes polticas-
chave nos anos cinqenta - desenvolvimento urbano, educao pblica e escolha
de candidatos a cargos polticos - revelou uma situao em que o poder no
estava concentrado nas mos de um nico grupo, como os tericos elitistas
haviam suposto. Pelo contrrio, devido a que os recursos que contribuam para o
poder estavam consideravelmente bem distribudos por toda a populao, dever-
se-ia concluir que o poder estava fragmentado entre diferentes atores. E, embora
apenas umas poucas pessoas tivessem influncia direta sobre decises-chave, a
maioria tinha influncia indireta mediante o poder do voto.
A no-tomada de decises
2
O trabalho de Dahl em New Haven, longe de resolver os desacordos entre os
elitistas e seus crticos, marcou o incio de uma nova fase no debate sobre o
poder. Dahl foi atacado por Bachrach e Baratz num artigo publicado em 1962 em
que afirmavam que pesquisar o poder no envolvia simplesmente o exame de
decises-chave e o comportamento efetivo. Bachrach e Baratz afirmam que o
poder tambm exercido quando A devota suas energias a criar ou reforar
valores sociais e polticos e prticas institucionais que restringem o alcance do

2
NT: Nondecision-making, no original, foi traduzido como no-tomada de decises. Esta
expresso denota a negao do termo tomada de deciso (decision-making) e no apenas da
palavra deciso (decision). A adoo da expresso alternativa tomada de no-decises estaria
em contradio com a idia de no-deciso (non-decision) definida pelos autores definam.
95
processo poltico
3
considerao pblica de questes que, comparativamente,
so incuas para A (1962, p. 948). Tomando um termo emprestado de
Schattschneider, Bachrach e Baratz descrevem esta situao como mobilizao
de opinio
4
(Schattschneider, 1960, p. 71), um processo que confina a tomada de
decises a questes seguras. O que isto sugere a existncia de duas faces do
poder: uma atuando, como Dahl indica, no nvel dos conflitos abertos sobre
decises chave; o outro atuando para suprimir conflitos e impedir sua chegada ao
processo poltico mediante um processo que Bachrach e Baratz denominam de
no-tomada de decises. A anlise de Bachrach e Baratz ressalta o fato de a
metodologia adotada por pesquisadores como Dahl ser inadequada; ao menos,
parcialmente. Uma anlise mais completa deve examinar o que no acontece da
mesma forma que aquilo que, de fato, acontece; e revelar os meios pelos quais a
mobilizao de opinio atua para limitar o escopo do debate.
Mas o que realmente a no-tomada de decises? Num segundo artigo,
publicado em 1963, Bachrach e Baratz definem a no-tomada de decises como
a prtica de limitar o alcance real da tomada de decises a questes seguras
atravs da manipulao das instituies e procedimentos polticos e dos valores e
mitos predominantes na comunidade (p. 632). Segundo Bachrach e Baratz, uma
situao de no-tomada de decises existe quando os valores predominantes, as
regras do jogo aceitas, as relaes de poder existentes entre grupos e os
instrumentos de fora, separados ou combinados, efetivamente impedem que
certas reclamaes de se transformarem em questes maduras que exigem
decises (p. 642). A este respeito, Bachrach e Baratz distinguem a no-tomada
de decises de situaes que negam a tomada de decises, tais como a deciso
de no agir e a deciso de no decidir. Em sua opinio, a no-tomada de decises
difere destes outros fenmenos, pois, quando ela ocorre, as questes sequer se

3
NT: aqui importante enfatizar para o leitor a diferena entre a expresso policy process,
traduzida por processo de elaborao de polticas, e political process, processo poltico.
4
NT: mobilization of bias, no original, foi traduzido como mobilizao de opinio.
96
tornam temas sobre os quais se tenha que tomar decises. Isto , as questes
permanecem em um estado latente e no conseguem entrar no processo de
tomada de decises devido influncia da mobilizao de opinio.
relevante notar os paralelos que existem entre o trabalho de Bachrach e Baratz
e o de Easton. O modelo sistmico da vida poltica formulado por Easton (1965a)
discute como os porteiros
5
ajudam a regular o fluxo de demandas para dentro da
arena poltica. Como tal, a teoria de sistemas reconhece a importncia da segunda
face do poder. Contudo, enquanto Easton est principalmente preocupado com o
modo em que a regulao de demandas ajuda a preservar a estabilidade de
sistemas polticos, Bachrach e Baratz enfatizam os meios pelos quais interesses
estabelecidos so protegidos atravs da no-tomada de decises. Em seu modelo
do processo poltico, Bachrach e Baratz afirmam que a regulao da demanda no
uma atividade neutra, mas na verdade atua contrariamente ao interesse de
pessoas e grupos que buscam uma realocao de valores. Como observamos no
Captulo 2, uma das implicaes da anlise de Bachrach e Baratz que a
distribuio de poder pode ser menos equilibrada do que supem Dahl e os
pluralistas.
Os pluralistas responderam crtica de Bachrach e Baratz alegando que a no-
tomada de decises era impesquisvel. (Merelman, 1968; Wolfinger, 1971).
Como, perguntavam eles, as no- tomada de decises poderiam ser
pesquisadas? Os cientistas polticos poderiam investigar questes que no eram
levantadas e conflitos que no emergiam baseados em qu? Bachrach e Baratz
responderam ampliando e, de certa forma, modificando sua posio. Em seu livro,
Power and Poverty (Poder e Pobreza), publicado em 1970, eles afirmam que a
segunda face do poder atua para manter as reclamaes encobertas. Uma no-
tomada de deciso - definida como uma deciso que resulta na supresso ou
obstruo de uma contestao latente ou manifesta aos valores ou interesses do
tomador de decises (1970, p. 44) - pode ser pesquisada mediante a identificao

5
NT: gate-keepers, no original, foi traduzido como porteiros.
97
de reclamaes encobertas e de conflitos que no entram na arena poltica. Se
nenhuma queixa ou conflito deste tipo puder ser descoberto, a sim, ento, existiria
consenso e no teria ocorrido uma no-tomada de decises.
Bachrach e Baratz vo alm, dando uma srie de exemplos das diferentes formas
que a no-tomada de decises pode assumir. Primeiramente, apontam o uso da
fora para impedir que demandas cheguem ao processo poltico. Um exemplo o
amedrontamento exercido pelos brancos, sobre funcionrios encarregados da
fiscalizao da observncia dos direitos civis no sul dos Estados Unidos. Em
segundo lugar, apontam as vrias formas pelas quais o poder pode ser usado
para impedir o surgimento de questes. A cooptao de grupos no mbito de
processos de tomada de decises uma ilustrao disso. Em terceiro, regras ou
procedimentos podem ser invocados para desviar contestaes indesejveis.
Encaminhar questes a comits ou comisses para estudo detalhado um
exemplo; rotular demandas como impatriticas ou imorais outra. Em quarto,
regras e procedimentos existentes podem ser reformulados como uma forma de
bloquear reivindicaes. A estes exemplos, Bachrach e Baratz adicionam o
argumento de que o poder pode ser exercido mediante reaes antecipadas. Isto
, um ator, A, pode ser dissuadido de perseguir suas preferncias por antecipar
uma reao desfavorvel por parte de outro ator, B. Reaes antecipadas podem
ocorrer quando um grupo da comunidade no consegue se mobilizar porque
antecipa uma resposta desfavorvel dos tomadores de decises, ou quando os
prprios tomadores de decises resolvem no agir por contarem com a oposio
dos atores polticos mais importantes. Embora estes exemplos envolvam um
exerccio do poder, Bachrach e Baratz notam que isto no se trata de no-tomada
de decises no sentido estrito (p. 46).
O valor da perspectiva da no-tomada de decises foi demonstrado em um estudo
sobre polticas relativas poluio do ar nos Estados Unidos. O estudo, executado
por Matthew Crenson (1971), compara duas cidades no que diz respeito ao
tomada para controlar a poluio do ar. As cidades vizinhas, Gary e East Chicago,
em Indiana, so produtoras de ao. Embora East Chicago tenha aprovado uma lei
controlando a poluio do ar em 1949, Gary no agiu at 1962. Crenson explica
98
as diferenas entre as duas cidades a partir da existncia de muitas companhias
siderrgicas diferentes em East Chicago e da dominao de Gary por uma nica
empresa, a US Steel. O atraso legislativo de Gary resultou, afirma Crenson, da
reputao de poder da US Steel. Esta, embora no fosse um ator poltico, exercia
seu poder econmico de forma decisiva em funo de reaes antecipadas. A
influncia indireta foi, neste caso, decisiva. Lderes polticos de Gary, antecipando
que a US Steel pudesse abandonar a cidade, afetando negativamente sua
prosperidade, no aprovaram uma legislao restritiva. Em contraste, em East
Chicago a fragmentao da indstria do ao implicava que fosse mais fcil, para
aqueles que procuravam controlar a poluio do ar, assegurar uma ao
favorvel.
Conforme Crenson observa, o trabalho emprico de Dahl reconhece que o poder
pode operar desta forma, como quando Dahl atribui influncia indireta
comunidade de New Haven. Crenson observa que se a influncia indireta pode
funcionar para residentes ordinrios da comunidade, ento no h nenhuma razo
por que ela no possa funcionar para a US Steel ou a General Motors ou
presidentes de bancos ou membros de famlias citadas na coluna social (p. 108).
Baseado nisto, Crenson apia a crtica de Bachrach e Baratz aos pluralistas e
afirma que a ao observvel no oferece um guia completo acerca da
distribuio do poder poltico. No h dvida de que o estudo de Crenson oferece
suporte emprico significativo tese da no-tomada de decises. O mtodo
comparativo usado no estudo, alm da atuao da influncia indireta mediante
reaes antecipadas, ilustra a maneira como essa tese pode ser testada.
A terceira dimenso do poder
O debate sobre o poder avana um passo mais com Lukes (1974), que colocou a
necessidade de que o poder fosse estudado em trs dimenses. Primeiramente,
h o exerccio do poder que ocorre em conflitos abertos, observveis, entre atores
sobre questes fundamentais: o enfoque pluralista. Em segundo lugar, h o
exerccio do poder que ocorre em conflitos encobertos entre atores sobre
99
questes reais ou potenciais: o mtodo de Bachrach e Baratz. Em terceiro, h a
dimenso do poder que Lukes acrescenta, envolvendo o exerccio do poder para
modelar as preferncias das pessoas de modo que no existam conflitos abertos
nem encobertos. Em outras palavras, quando a terceira dimenso do poder
funciona, h conflito latente.
Lukes afirma que uma situao de conflito latente aquela que se poderia tornar
um conflito aberto caso os atores sobre os quais exercido o poder tomassem
conscincia dos seus prprios interesses. Neste caso, a diferena entre os
desejos e preferncias desses e daqueles que exercem o poder se tornaria
explcita. Neste contexto, a definio de poder empregada por Lukes que A
exerce poder sobre B quando A afeta B de um modo contrrio aos interesses de
B (p. 27). Na viso de Lukes, a existncia de um consenso no indica que o
poder no esteja sendo exercido, pois, como ele afirma,
impedir as pessoas, em qualquer grau que seja, de terem
reclamaes mediante o modelamento de suas percepes,
cognies e preferncias a fim de que aceitem seu papel na ordem
vigente, seja porque elas no podem ver ou imaginar uma
alternativa, seja porque elas a vem como natural e imutvel ou,
finalmente, porque elas a consideram como benfica e fruto da
ordem divina, no o mais supremo e insidioso exerccio do poder?
Assumir que a ausncia de reclamaes seja igual ao consenso
genuno simplesmente descartar a possibilidade de um consenso
falso ou manipulado por decreto. (p. 24)
Em grande parte, a colocao de Lukes de que o poder deveria ser estudado em
trs dimenses uma resposta debilidade que ele percebe nos trabalhos dos
pluralistas e de Bachrach e Baratz. Embora aceite a crtica de Bachrach e Baratz
aos pluralistas e a superioridade da tese da no-tomada de decises quando
comparada com o enfoque decisonal, Lukes afirma que a idia da no-tomada de
decises inadequada por no admitir a possibilidade de que o poder possa ser
usado para impedir o surgimento de conflitos encobertos e questes
100
potencialmente emergentes. Bachrach e Baratz parecem ter reconhecido que o
poder pudesse ser utilizado deste modo em suas primeiras obras, mas, como
observamos, eles foram forados a modificar sua posio devido crtica de que
reclamaes e questes que no fossem evidentes no poderiam ser
pesquisadas. Em conseqncia, eles chegaram prximo defesa da metodologia
que originalmente eles consideravam deficiente. Isto foi notado por Polsby (1980),
que afirma que
Uma vez que o estudo da mobilizao de opinies requer o estudo
das reaes antecipadas de atores importantes da comunidade,
mtodos usuais - entrevistas e observaes - podem ser usados
para enfrentar o problema e no h nenhuma razo para supor que
os pluralistas estejam menos aptos para lidar com ele do que
quaisquer outros (p. 205).
Polsby tambm nota, ao comentar a reformulao de Bachrach e Baratz do
conceito de no-tomada de deciso, que definir no-deciso como uma espcie
de deciso reviver o prprio enfoque pluralista que estes autores anteriormente
deploravam (p. 211). Esta tambm em parte a objeo de Lukes ao enfoque de
Bachrach e Baratz e, em sua prpria anlise, ele procura manter a linha mais
radical que estava implcita na declarao original da tese da no-tomada de
decises.
A relevncia das idias de Lukes foi explorada por Walsh e seus colegas numa
anlise do poder no interior de organizaes. Walsh et al. (1981) coloca a
necessidade de examinar no apenas conflitos visveis em organizaes, mas
tambm, de acordo com Clegg (1975), o sistema de dominao. Dessa forma,
eles aludem ao modo pelo qual o conjunto prevalecente de valores (...) funciona
sistematicamente, mediante sua expresso na organizao, beneficiando alguns
indivduos ou grupos em detrimento de outros (1981, p. 136). Walsh et al.
asseveram que aqueles que ganham em uma organizao no necessariamente o
fazem pelo intermdio de combates abertos. Recorrendo s idias de Bachrach e
Baratz e tambm s de Lukes, eles afirmam que quem conquista vantagens se
101
beneficia dos valores dominantes, que agem como padres ou critrios para a
operao de uma organizao (p. 137). De modo semelhante, um dos estudos
sobre polticas de sade de um dos autores demonstrou como o sistema de
valores dominante na rea da sade favorece a profisso mdica (Ham, 1982). A
proeminncia do modelo mdico de sade e doena vigente na rea ajuda a
manter a posio de poder dos mdicos. Existem, de fato, outros valores e
modelos de sade, mas eles ficam em segundo plano em relao ao modelo
mdico. Como coloca Alford (1975a), a profisso mdica o interesse estrutural
dominante no campo da sade. Outros grupos so atacados ou so reprimidos e a
predominncia dos mdicos fora que as questes sejam definidas de uma forma
que os favorece. Definies alternativas ou passam despercebidas ou so to
fracamente articuladas que no representam um desafio srio. Desta forma, o
poder exercido ainda que conflitos abertos possam no ocorrer. neste ponto,
quando a segunda dimenso do poder comea a fundir-se com a terceira, que
Lukes diverge de Bachrach e Baratz. Em outras palavras, a proposio de que o
poder possa ser usado para manipular os interesses e preferncias das pessoas
divide autores como Bachrach e Baratz de outros como Lukes. Isto sugere a
necessidade de examinar a relao entre poder e interesses e a posio tomada
por diferentes autores ao analisarem interesses.
Poder e interesses
A teoria pluralista baseada em uma concepo liberal que iguala os interesses
das pessoas a preferncias por elas expressadas. Isto , os pluralistas colocam
que os interesses das pessoas so aquilo que elas afirmam ser e que a natureza
destes interesses pode ser inferida atravs da observao da ao e da inao
polticas. Esta concepo de interesses apresenta pelo menos duas dificuldades.
Primeiro porque existem ocasies em que as pessoas parecem agir - ou no - de
um modo contrrio a seus interesses. Um exemplo, tomado da literatura sobre
poder comunitrio, poderia ser o caso de varejistas que no conseguem se opor a
planos de reestruturao urbana que prejudicariam seus negcios (Polsby, 1980,
102
p. 226). Em um caso como este, poder-se-ia dizer que os interesses reais dos
varejistas no so refletidos no seu comportamento poltico. Ainda mais
problemtica a segunda objeo concepo liberal de interesses, isto , ela
no admite a possibilidade de existncia de um falso consenso. Em outras
palavras, se interesses forem equiparados a preferncias expressas e existir um
consenso, ento deve se supor que este consenso genuno. Autores que no
consideram legtima esta concepo de interesses tm procurado formas de
distinguir interesses subjetivos daqueles objetivos ou reais. Conseqentemente,
a busca de meios para descrever interesses como algo diferente das
preferncias manifestas ou dos desejos expressos dos atores torna-
se uma parte integral de uma discusso sobre a adequao de uma
ou outra descrio ou generalizao sobre a configurao do poder
em comunidades locais. (Polsby, 1980, p.221)
Ao examinarmos este argumento, pode ser til retornar a uma das primeiras
afirmaes da posio pluralista de Robert Dahl. Em sua crtica aos tericos do
elitismo, Dahl reconhece que o teste proposto por ele para descobrir a existncia
de uma elite dominante (examinar casos envolvendo decises-chave nas quais
preferncias da elite entrem em choque com as de outros grupos) pode no ser
apropriado em ditaduras totalitrias. A razo, que nestas ditaduras o controle
exercido pela elite sobre a expresso da opinio to grande que, abertamente,
no h discordncia (1958, p.468). Dahl prossegue, admitindo que, mesmo nos
Estados Unidos,
uma elite dominante pode ser influente sobre idias, atitudes e
opinies a ponto de existir uma espcie de falso consenso - no o
consenso falsificado de uma ditadura totalitria e terrorista, mas uma
aderncia, manipulada e aparentemente auto-imposta, de vastos
setores da comunidade s normas e metas da elite. (ibid.)
Entretanto, Dahl afirma que ou o consenso perptuo, caso em que no
possvel determinar quem governa e quem governado, ou no ; caso em que
103
questes concretas podem ser examinadas para descobrir quais grupos
conseguem que suas preferncias sejam adotadas.
Assim, Dahl reconhece a possibilidade de que uma elite possa ser capaz de
controlar a opinio e, em seu estudo emprico de New Haven, ele admite que os
lderes no reagem meramente s preferncias dos eleitores; eles tambm
modelam preferncias (1961, p. 164). precisamente neste ponto que Lukes se
apia para articular a terceira dimenso do poder. Lukes coloca que um consenso
falso ou manipulado pode existir e ser mantido mediante a dominao exercida
por um grupo poderoso. Afirmando que a forma mais efetiva e insidiosa de uso do
poder impedir (...) que o conflito surja (p. 23), Lukes discorda de que os desejos
das pessoas sejam modelados pela sociedade em que elas vivem e que estes
desejos possam no ser os mesmos que seus interesses reais. A questo que isto
levanta : as pessoas tm interesses que diferem de suas preferncias manifestas
e, se assim for, como pode ser conhecida a natureza destes interesses?
Conforme observamos, os pluralistas negariam a existncia de interesses que
fossem diferentes das preferncias expressas. Os mtodos de pesquisa
comportamentais usados pelos pluralistas no fornecem bases para verificar a
existncia de um falso consenso, exceto mediante a investigao do que acontece
quando o consenso rompido. A posio pluralista bem representada por
Polsby, que aponta o perigo de que observadores aleguem conhecer os interesses
reais dos cidados, em situaes em que eles prprios no admitam a existncia
de tais interesses (1980, p. 224). Na opinio de Polsby, os pesquisadores devem
ser extremamente cautelosos ao irem alm do que expresso pelas pessoas
como sendo suas preferncias ao analisar relaes de poder, embora ele aceite a
possibilidade de que existem situaes nas quais as pessoas no agem no
sentido de maximizar seus valores ou interesses. Contrariamente a esta posio,
Lukes sustenta que as preferncias expressas pelas pessoas podem ser
modeladas pela socializao, pela educao e pela mdia e que seus interesses
reais podem ser estabelecidos somente atravs do exame do que elas
escolheriam ao exercerem uma escolha livre destas sujeies. Dito de outra
104
forma, Lukes afirma que interesses reais s podem ser identificados em condies
de autonomia relativa. A dificuldade com isto como criar tais condies.
Um enfoque ligeiramente diferente questo de interesses proporcionado por
Saunders. Como Lukes, Saunders afirma que as preferncias das pessoas so
condicionadas desde o nascimento, no podendo, portanto, ser tomadas como
uma indicao de interesses reais. Alm disto, ele afirma que mecanismos
ideolgicos modelam o modo como as pessoas interpretam o mundo e servem
para perpetuar e transmitir um sistema de valores e crenas sobre este mundo.
Estes mecanismos podem ser o resultado da dominao exercida por grupos
particulares e podem servir aos interesses destes grupos, mas ideologias
dominantes refletem (em certo grau) as experincias de vida de todas as classes e
fazem sentido justamente por serem fundadas na forma de vida da sociedade
como um todo (1980, pp. 55-6). isto, mais que a manipulao consciente, que
faz da ideologia uma fora to poderosa e que, presumivelmente, est por trs da
referncia de Dahl aderncia da comunidade a um conjunto de normas e metas
aparentemente auto-impostas. Saunders afirma que interesses reais dentro de
uma ideologia dominante podem ser identificados avaliando os custos e benefcios
associados a arranjos sociais particulares que incorrem diferentes grupos de
atores. Isto envolve uma definio de interesse que, embora contestvel em
ltima instncia, repousa todavia sobre a suposio de que interesses reais se
referem a obter benefcios e evitar custos em uma situao particular (p. 45).
Assim, de acordo com esta formulao, examinar quem ganha e quem perde em
uma comunidade ou sociedade particular revela aqueles cujos interesses reais
foram ou no contemplados.
Saunders concorda com Bachrach e Baratz, na afirmao de que a questo
central em pesquisas sobre o poder quem se beneficia. A objeo dos pluralistas
a este enfoque formulada por Polsby, que afirma que quem se beneficia uma
questo interessante e frutfera para pesquisa, mas ela diferente da questo
relativa a quem governa. O problema colocado por Polsby que
105
Mesmo que possamos mostrar que um dado status quo beneficie
algumas pessoas desproporcionalmente (como eu acho que
podemos fazer para qualquer status quo do mundo real), uma tal
demonstrao no consegue provar que estes beneficirios tenham
criado o status quo, ajam de forma significativa para mant-lo ou que
possam, no futuro, vir a agir efetivamente para impedir que ele
mude. (1980, p. 208)
A colocao de Polsby um lembrete til de que indivduos ou grupos podem ser
beneficiados por processos de formulao de polticas de forma no intencional. O
que isto sugere que h uma necessidade de estabelecer claras ligaes entre a
distribuio de benefcios e o modo pelo qual as questes so resolvidas. O caso
estudado por Crenson sobre poluio do ar uma tentativa de se fazer isto e,
como observamos, o valor particular de seu trabalho est em mostrar como um
padro de benefcios pode ser mantido mediante a atuao de reaes
antecipadas e da influncia indireta no processo de elaborao de polticas. Em
uma linha semelhante, Saunders aponta para o efeito que rotinas polticas podem
ter sobre a atividade poltica . Recorrendo ao trabalho de Parry e Morriss (1974),
Saunders afirma que o acesso ao poder funciona de modo a favorecer algumas
parcelas da populao em detrimento de outras. Vrios estudos do suporte a
este argumento, demonstrando como certos grupos podem mais facilmente
participar de processos de tomada de decises do que outros (por exemplo,
Dearlove, 1973, e Newton, 1976). Efetivamente, ento, as regras de acesso
reforam a posio de grupos poderosos e funcionam de uma forma contrria aos
interesses dos desprovidos de poder. Baseado em trabalho emprico realizado no
distrito de Croydon, ao sul de Londres, Saunders sustenta que o fracasso em
mobilizar grupos da classe trabalhadora freqentemente muito mais devido ao
fatalismo sobre o provvel sucesso da ao poltica do que uma a incapacidade
de se identificar reclamaes. Igualmente, ele demonstra como interesses
empresariais desfrutavam de contatos prximos com lderes polticos locais, ainda
que estes interesses no controlassem diretamente o Conselho de Croydon. O
meio empresarial era capaz de tirar proveito das decises do conselho porque:
106
Em seus clubes, comits e conselhos, assim como em suas
reunies mais formais de consulta, os vrios representantes da
comunidade empresarial de Croydon interagem regularmente com
lderes polticos que geralmente acreditam no que eles acreditam,
pensam o que eles pensam e querem o que eles querem. Nenhum
grupo de presso, no importa quo bem organizado ou bem
conectado, desfruta de um relacionamento como este, pois, em um
contexto to frtil, opinies, sugestes e modos de pensamento
passam quase imperceptivelmente, como que por osmose, de
empresrios para polticos e de polticos para empresrios. No
relacionamento entre os lderes polticos e empresariais locais, a
camaradagem poltica atingiu sua forma mais alta e refinada.
(Saunders, 1980, p. 324)
Baseado nestas descobertas, Saunders afirma que rotinas e regras de acesso
podem ser to significativas quanto a ideologia dominante em termos de padres
de comportamento poltico.
Outra abordagem dessa questo encontrado no estudo de Blowers sobre a
poluio na Inglaterra, o incmodo causado pelas olarias de Bedfordshire
(Blowers, 1984). Este estudo mostra, a partir de uma comparao entre as
perspectivas pluralista, elitista e estruturalista, como um problema inicialmente no
considerado pela comunidade introduzido na agenda poltica. O termo
estruturalista refere-se aqui a uma posio terica prxima quela dos neo-
marxistas modernos que vem uma importncia determinante na predominncia
de interesses econmicos. Estes so vistos, como no caso analisado por Crenson,
como que explicando o fato de que a questo no tenha sido includa na agenda
poltica durante um perodo considervel. Uma mudana no clima econmico
reduziu o poder das olarias de determinar a agenda. Um dos autores esteve
envolvido num estudo sobre o surgimento de uma questo relativa poluio
agrcola na agenda poltica (Hill, Aaronovitch e Baldock, 1989) que, similarmente,
sugeria que a anlise estrutural utilizada por Blowers oferecia um caminho para a
explicao. A diferena interessante, neste caso, era a evidncia de que o
107
relacionamento varivel dos britnicos para com a Comunidade Econmica
Europia estivesse solapando o poder de interesses agrcolas de manter seu
comportamento poluidor fora da agenda poltica.
Blowers descreve a perspectiva estruturalista como derivando da anlise marxista
do poder (conforme discutido no Captulo 2). Todavia, ele admite que isto tende,
na prtica, a resumir-se a uma forma de determinismo econmico que no leva a
uma explicao detalhada dos fatos. Mas, seguramente, o interessante sobre
estes dois os casos o fato de o determinismo estar relacionado a um conjunto
particular de circunstncias econmicas e polticas que no permanecem
constantes ao longo do tempo, o que est bastante longe do determinismo
simplista do marxismo clssico.
Vrios destes pontos so reiterados no trabalho de Offe, que procura proporcionar
uma explicao geral da atividade poltica e da ateno seletiva dada a questes
em sociedades capitalistas contemporneas. Recorrendo anlise de sistemas de
Easton e tese da no-tomada de decises de Bachrach e Baratz, Offe afirma
que em sistemas de capitalismo avanado regulado pelo Estado, a estabilidade
poltica pode ser mais confiavelmente assegurada mediante a excluso
sistemtica e a supresso de necessidades que, se articuladas, ameaariam o
sistema (1976, p. 397). Segundo Offe, vrias regras de excluso, que so uma
parte intrnseca das instituies e estruturas capitalistas, funcionam de modo a
selecionar certas questes para que recebam ateno e a omitir outras. Os
mecanismos de seleo incluem aqueles discutidos por Saunders - ideolgicos e
relativos a procedimentos - e mecanismos repressivos, alm dos mecanismos
estruturais. Os primeiros compreendem a aplicao ou a ameaa de medidas
repressivas pela polcia, pelas foras armadas e pelo poder judicirio, enquanto os
outros incluem limites formais e informais relativos aos assuntos com que o
Estado pode lidar. Estes mecanismos atuam como um sistema de filtros (1974,
p. 39), estreitando a rea de atuao de eventos polticos e encobrindo demandas
cujo tratamento no interessa acumulao de capital. Segundo Offe, a
dificuldade da pesquisa destes mecanismos e da demonstrao da existncia de
um padro consistentemente tendencioso na filtragem resulta do fato de o Estado
108
capitalista ter que negar seu carter de classe e alegar neutralidade como uma
condio para sua sobrevivncia. No entanto, ele afirma que o Estado realmente
intervm a fim de apoiar interesses capitalistas e, neste sentido, h uma tendncia
sistemtica no que o Estado faz. Ao mesmo tempo, analogamente s vises da
teoria corporativista, Offe mostra que a ao autnoma crescentemente um
aspecto da interveno estatal sob condies do capitalismo avanado.
Concluso
Neste captulo exploramos algumas das reas de desacordo entre autores que
examinam o conceito de poder e os mtodos de pesquisa da estrutura do poder. A
concluso indicada por nosso resenha da literatura que um enfoque baseado em
decises, ainda que importante, fornece apenas um ponto de partida para a
compreenso das complexidades das relaes de poder. Conflitos sobre
questes-chave fornecem alguma evidncia sobre a natureza e a distribuio do
poder, mas esta evidncia precisa ser suplementada pela anlise de processos de
no-tomada de decises. Em muitos casos, no-decises tomam a forma de
decises e podem ser investigadas com o uso da metodologia empregada pelos
pluralistas. Isto se aplica, por exemplo, supresso forada de demandas,
encaminhando questes para estudos em comits e comisses, e cooptao de
grupos de tendncias polticas contrrias dominante. Igualmente, o modo pelo
qual rotinas polticas geram ou reforam opinies particulares e a maioria dos
casos ilustrativos em que a tomada de decises afetada por reaes
antecipadas, pode ser investigado usando mtodos convencionais de pesquisa.
Mais problemtico a maneira de estudar o poder quando ele exercido no
sentido de modelar as preferncias das pessoas. Esta, a terceira dimenso do
poder, ao mesmo tempo o aspecto do poder mais importante e mais difcil de se
pesquisar. No entanto, asseveramos que o esforo vlido, apesar dos
problemas, e mostramos algumas maneiras de como isto pode ser feito.
Esta uma rea de estudo em que h vantagens a serem obtidas pela aplicao
da abordagem recomendada no Captulo 1, derivada do trabalho de Graham
109
Allison. Isto , usar simultaneamente teorias aparentemente conflitantes, de
maneira a obter discernimentos complementares. O uso de uma abordagem deste
tipo por Blowers em seu estudo sobre poluio influenciou um dos autores a tentar
algo semelhante (Hill, Aaronovitch e Baldock, 1989). As observaes de Blowers a
respeito deste mtodo so instrutivas:
bvio que perspectivas diferentes iluminam aspectos diferentes do
conflito do poder e que cada uma delas incompleta. As teorias
pluralistas so particularmente fortes na anlise da fase ativa do
conflito e quando h evidncia para embasar idia de que existe
participao muito difundida, da receptividade e definio do papel
dos atores. A crtica neo-elitista de certa forma complementar...
Mas o estruturalismo leva a anlise adiante com sua nfase na
natureza de classe dos interesses e das foras econmicas
subjacentes, e sua negao da importncia da ao individual para
na explicao da natureza dos resultados do conflito. (Blowers,
1984, pp. 250-1)
Contudo, como mostramos acima, a perspectiva estrutural no necessariamente
coloca interesses de classe e foras econmicas como os nicos tipos de
agentes determinantes. No conceito de estrutura est implcito um sistema que d
dominncia a uma srie de grupos poderosos (veja Degeling e Colebatch, 1984,
para uma discusso da relevncia desta teoria sociolgica da administrao
pblica). Tais grupos incluem elites profissionais e burocrticas, pessoas do sexo
masculino, grupos tnicos, religiosos ou lingsticos especficos e outros. Prticas
habituais e modos de organizao do uma forma estrutural a esta dominncia.
Ela pode ser inserida na linguagem e manifestada simbolicamente sob vrias
formas.
No entanto, estruturas como constituies (veja referncias no primeiro captulo
deste livro) no so fixas nem imutveis. Elas so modificadas pela ao e
algumas aes podem ser especificamente direcionadas tentativa de
modificao das estruturas. A ordem reinante continuamente renegociada. Esta
110
renegociao, certamente, no um processo fcil, mas ao abordarmos os
determinantes da tomada de decises, ela no deve ser inteiramente
desconsiderada (este tipo de enfoque no relacionamento entre estrutura e ao
explorado no trabalho sociolgico de Giddens: veja Bryant e Jary, 1991, para uma
discusso do assunto). Estes so temas aos quais retornaremos no ltimo
captulo.
111
5. Racionalidade e Tomada de Decises
Pode-se classificar os autores que tratam o tema da tomada de decises, grosso
modo, em duas escolas: aqueles que se concentram na relao entre o poder e
tomada de decises e aqueles que examinam a relao entre a racionalidade e a
tomada de decises. A literatura sobre poder e tomada de decises foi discutida
com certo detalhe no captulo anterior. Neste captulo, voltamos nossa ateno
anlise da racionalidade e a tomada de decises, concentrando-nos, em
particular, no debate entre autores que analisam a tomada de decises referindo-a
a modelos racionais e autores que retratam a tomada de decises como um
processo incremental. Ao contrrio de alguns autores, no aceitamos que este
seja um debate artificial (Smith e May, 1980). correto observar que modelos
racionais geralmente servem propsitos prescritivos e modelos incrementais
tendem a ser freqentemente descritivos. Alm disto, temos aqui um ponto
importante no qual a anlise da poltica e anlise para a poltica caminham juntas.
H uma busca contnua de modelos prescritivos que no sofram nem do irrealismo
do modelo racional do tipo ideal nem da imcomplitude dos enfoques
incrementais. Esta busca, e o debate entre autores que se tm engajado nela, a
preocupao central deste captulo. O captulo evolui atravs de um exame do
modelo racional do tipo ideal at uma considerao do incrementalismo e uma
anlise de formas intermedirias entre estes dois enfoques. Os pontos fracos e
fortes de cada modelo so avaliados e no final do captulo feita uma tentativa de
estabelecer ligaes entre a discusso sobre a racionalidade e tomada de
decises e a anlise do papel do Estado e do poder contida em captulos
anteriores.
Modelos racionais
O livro de Herbert Simon, Administrative Behaviour (Comportamento
Administrativo), publicado pela primeira vez em 1945, a primeira contribuio
112
reflexo sobre tomada de decises no interior de organizaes. Em seu livro,
Simon afirma que teorias da administrao devem estar focalizadas na tomada de
decises. Em contraste a autores anteriores, que se concentravam em maneiras
de assegurar a ao efetiva dentro de organizaes, Simon procura examinar em
algum detalhe os processos que conduzem ao. Em sua viso, uma teoria da
administrao tem que se preocupar com os processos de deciso assim como
com os processos de ao (Simon, 1945, p. 1) e para este fim que ele tenta
especificar exatamente o que est envolvido na tomada de decises.
Comeando com uma definio de deciso como uma escolha entre alternativas,
Simon afirma que a escolha racional, que envolve a seleo de alternativas que
conduzem realizao de metas ou objetivos dentro de organizaes, de
importncia fundamental para dar significado ao comportamento administrativo.
Isto , o comportamento administrativo propositado se for guiado por metas. Em
qualquer organizao deve haver vrios modos de se atingir metas e, quando
colocado face a face com a necessidade de realizar uma escolha entre
alternativas, o tomador de decises racional deve escolher a mais apta a alcanar
o resultado desejado. Em suma, ento, a tomada racional de decises envolve a
seleo da alternativa que maximizar os valores do tomador de decises, sendo
a seleo realizada em funo de uma anlise compreensiva das alternativas e de
suas conseqncias.
Simon admite que h diversas dificuldades relativas a esta abordagem. A primeira
: de quem so os valores e objetivos a serem usados no processo de tomada de
decises? Claramente, organizaes no so entidades homogneas e os valores
da organizao como um todo podem diferir daqueles dos indivduos que nelas
atuam. A resposta de Simon a este argumento afirmar que uma deciso
organizacionalmente racional se ela for orientada de acordo com as metas da
organizao; ela pessoalmente racional se orientada de acordo com s metas
do indivduo (p. 76-7).
Isto leva a uma segunda dificuldade com a abordagem de Simon, ou seja, o fato
de que pode no fazer sentido se referir s metas de uma organizao. Esta
113
dificuldade semelhante a que fizemos referncia no Captulo 1, quando da
discusso sobre poltica (policy). Isto , as declaraes de inteno estabelecidas
no interior de organizaes so implementadas por indivduos e grupos que,
muitas vezes, interpretam estas declaraes de forma discricionria. Se, conforme
discutiremos no prximo captulo, uma poltica executada em certo grau ou, pelo
menos, reformulada na medida em que for implementada, pode ser ento menos
til referir-se s metas de uma organizao que quelas dos indivduos e grupos
que a constituem.
A terceira grande dificuldade com o modelo da racionalidade de Simon que, na
prtica, a tomada de decises raramente acontece de maneira to lgica,
compreensiva e propositada. Entre as razes para isto podemos citar: quase
impossvel considerar todas as alternativas durante o processo de deciso; o
conhecimento das conseqncias das vrias alternativas necessariamente
incompleto; a avaliao destas conseqncias envolve incertezas considerveis.
precisamente devido a estas limitaes da racionalidade humana, afirma Simon,
que a teoria administrativa necessria. Conforme ele observa em Administrative
Behaviour,
A necessidade de uma teoria administrativa reside no fato de que h
limites prticos racionalidade humana e que estes limites no so
estticos, mas dependem do ambiente da organizao na qual as
decises dos indivduos ocorrem. Conseqentemente, a tarefa da
administrao conceber este ambiente, de tal forma que o
indivduo se aproxime tanto quanto seja praticvel da racionalidade
(julgada em termos das metas da organizao) em suas decises.
(p. 241)
O que Simon est discutindo, portanto, a necessidade de se explorar maneiras
de melhorar a racionalidade no mbito de organizaes.
H uma quarta dificuldade para se conseguir isto, a saber, como separar fatos de
valores, e meios de fins, no processo de tomada de decises. O modelo racional
ideal postula a especificao prvia dos fins pelo administrador e a identificao
114
dos meios para se atingir estes fins. Simon observa uma srie de problemas com
o esquema meios-fins, inclusive o de separar fatos de valores. Como ele discute,
os meios para alcanar fins no so destitudos de valores e uma forma de se
enfrentar isto tem que ser encontrada na tomada de decises. A soluo proposta
por Simon Uma teoria de decises em termos de possibilidades alternativas de
comportamento e suas conseqncias (p. 66) na qual A deciso envolve trs
passos:
1) a listagem de todas as estratgias alternativas;
2) a determinao de todas as conseqncias que decorrem de cada estratgia;
3) a avaliao comparativa destes conjuntos de conseqncias (p. 67).
A racionalidade tem um lugar neste modelo em que A tarefa de deciso racional
selecionar dentre as diversas estratgias possveis uma que seja sucedida pelo
conjunto de conseqncias preferido (ibid.).
Por conseguinte, o modelo racional meios-fins , como Simon sempre pretendeu,
uma viso idealizada da tomada de decises em organizaes. Entretanto, no
de maneira nenhuma claro que a teoria de possibilidades alternativas de
comportamento seja menos idealista. Simon reconhece isto e menciona vrias
formas em que o comportamento real diverge da teoria. Da mesma forma, Simon
elabora em seu trabalho posterior a idia de racionalidade restrita
1
(1957, p. xxiv)
para descrever a tomada de decises na prtica. A racionalidade restrita implica
que o tomador de decises escolha uma alternativa que no necessariamente
maximize seus valores, mas que seja satisfatria ou suficientemente boa. O termo
satisfatrio descreve este processo e a racionalidade restrita habilita o
administrador s voltas com uma deciso a simplificar o processo por no ter que
examinar todas as alternativas possveis. Ao contrrio, so adotadas regras de
polegar
2
e, em funo disto, opes e conseqncias importantes podem ser

1
NT: bounded rationality, no original, foi traduzido como racionalidade restrita.
2
NT: rules of thumb, no original, foi traduzido como regras de polegar.
115
ignoradas. Deste modo, as exigncias rigorosas do modelo racional-compreensivo
so evitadas e substitudas por um conjunto mais realista de critrios. Simon
afirma que o bom senso e simulaes por computador do comportamento humano
em tomadas de decises servem para verificar que a racionalidade restrita uma
descrio correta da tomada de decises em seus principais aspectos (1957, p.
xxvii).
Incrementalismo
A adoo da racionalidade restrita por Simon encontra eco no trabalho de Charles
Lindblom (1959). Como Simon, Lindblom um crtico do mtodo racional-
compreensivo de tomadas de decises. Em seu lugar, Lindblom lana uma
abordagem denominada comparaes sucessivas limitadas. A abordagem
racional-compreensiva caracterizada pelo mtodo da raiz, comeando com
questes bsicas em cada ocasio e desenvolvendo-se de baixo para cima; o
mtodo das comparaes sucessivas limitadas caracterizado como o mtodo
dos ramos, partindo das situaes existentes e modificando-se incrementalmente.
As duas abordagens so comparadas na Figura 5.1.
Ao descrever a tomada de decises por comparaes sucessivas limitadas,
Lindblom reitera muitas das reservas de Simon sobre o modelo racional. Estas
reservas so listadas mais completamente no trabalho posterior de Lindblom,
onde ele menciona oito falhas de adaptao do modelo racional-compreensivo, ao
qual se refere tambm como o ideal sinptico. Segundo Lindblom, o ideal sinptico
no :
1. Adaptado s limitadas capacidades humanas para resolver problemas.
2. Adaptado inadequao da informao.
3. Adaptado ao custo da anlise.
4. Adaptado a falhas na construo de um mtodo estimativo satisfatrio.
116
5. Adaptado s estreitas relaes observadas entre fato e valor na elaborao de
polticas.
6. Adaptado abertura do sistema de variveis sobre o qual ele opera.
7. Adaptado necessidade do analista de seqncias estratgicas de movimentos
analticos
8. Adaptado s diversas formas em que os problemas relacionados s polticas
realmente ocorrem (Braybrooke e Lindblom, 1963).
Racional-compreensivo (raiz) Comparaes sucessivas limitadas
(ramo)
1a Clarificao de valores ou
objetivos distintos da, e geralmente
pr-requisitos, anlise emprica de
polticas alternativas
2a A formulao de polticas
portanto abordada mediante a anlise
meios-fins: primeiro os fins so
isolados, ento se procura os meios
para atingi-los
3a O teste de uma boa poltica
sua capacidade de mostrar ser o
meio mais apropriado para os fins
desejados
4a A anlise compreensiva;
cada fator relevante levado em
conta
117
5a Confia-se freqente e
pesadamente na teoria
1b A seleo de metas e valores e
a anlise emprica da ao
necessria no so distintas mas
intimamente entrelaadas
2b Dado que meios e fins no so
distintos, a anlise meios-fins
freqentemente inapropriada ou
limitada
3b O teste de uma boa poltica
tipicamente o fato de vrios analistas
concordarem acerca de uma poltica
(sem que necessariamente
concordem que ela seja o meio mais
apropriado para alcanar um dado
objetivo acordado)
4b A anlise drasticamente
limitada:
i) resultados possveis
importantes so negligenciados
ii) polticas alternativas
potenciais importantes so
negligenciadas
iii) valores afetados
importantes so negligenciados
118
5b Uma sucesso de
comparaes reduz grandemente, ou
elimina, a dependncia da teoria
Figura 5.1 Modelos de tomada de decises (fonte: Lindblom, 1959)
119
Conseqentemente, a tomada de decises procede na prtica por comparaes
sucessivas limitadas. Isto permite simplificaes, no apenas porque reduz o
nmero de alternativas consideradas quelas que pouco diferem das polticas
existentes, mas tambm pelo fato de ignorar conseqncias de outras polticas
possveis. Alm disto, a deciso por comparaes sucessivas limitadas envolve a
anlise simultnea de fatos e valores e de meios e fins. Como Lindblom afirma,
escolhe-se entre valores e entre polticas ao mesmo tempo (1959, p. 82). Isto ,
ao invs de especificar objetivos e ento avaliar que polticas cumpririam estes
objetivos, o tomador de decises chega s decises comparando polticas
especficas segundo o grau em que estas levam cumprimento dos objetivos. Para
Lindblom, o teste de uma boa poltica no , como o modelo racional-
compreensivo postula, que a poltica maximize os valores do tomador de decises.
Ele , mais propriamente, o fato de uma poltica assegurar ou no a concordncia
dos interesses envolvidos.
Este tema foi retomado muito vigorosamente por Gregory (1989), discordando do
ataque ao racionalismo feito por Goodin (1982), e questionando o valor da
adoo de uma abordagem ideal que desafie abertamente as realidades
polticas. Na verdade, visto que este um caso em que questionaramos o uso da
prpria palavra racionalismo, a ele retornaremos.
Lindblom afirma que o incrementalismo tanto uma boa descrio de como
polticas so realmente elaboradas quanto um modelo de como decises deveriam
ser tomadas. Prescritivamente, uma das vantagens alegadas de arrastar-se na
lama
1
que erros srios podem ser evitados se apenas mudanas incrementais
forem feitas. O tomador de decises, sentindo a intensidade da corrente, pode
avaliar as conseqncias das aes que pretende tomar e decidir se deve

1
NT: A expresso muddling through, usada no original em sentido figurado, significa alcanar
resultados apropriados sem ter um plano claro ou usando os melhores mtodos.
120
prosseguir ou mudar de direo. Lindblom enfatiza que comparaes limitadas
sucessivas so um mtodo. Apesar de suas falhas reconhecidas, deve-se preferir
este mtodo a uma tentativa ftil de compreenso sobre-humana (1959, p. 88).
Dada a natureza rudimentar do processo que geralmente empregado na tomada
de decises, Lindblom mantm que o melhor que se pode esperar procurar mais
eficincia ao arrastar-se na lama.
Estes pontos so desenvolvidos em detalhe nos trabalhos posteriores de
Lindblom. Em A Strategy of Decision (Uma Estratgia de Deciso), livro que ele
escreveu em parceria com David Braybrooke (1963), Lindblom descreve em
detalhe a estratgia do incrementalismo desarticulado
2
, que um refinamento do
mtodo das comparaes sucessivas limitadas. O incrementalismo desarticulado
envolve o exame de polticas que diferem entre si incrementalmente e que, por
sua vez, diferem incrementalmente do status quo. A anlise no compreensiva,
mas limitada a comparaes de diferenas marginais entre os resultados
esperados. Utilizando o incrementalismo desarticulado, o tomador de decises
retorna continuamente a problemas e procura minorar estes problemas antes que
atingir um estado ideal futuro. Alm disso, os tomadores de decises ajustam
objetivos a meios disponveis ao invs de se esforarem por atingir um conjunto
fixo de objetivos. Braybrooke e Lindblom observam que o incrementalismo
desarticulado caracterstico dos Estados Unidos, onde a elaborao de polticas
processa-se mediante uma srie de aproximaes. Uma poltica direcionada a
um problema; sua implementao tentada, ela alterada, tentada em sua forma
alterada, alterada novamente e assim por diante (p. 73). Aqui h semelhanas
com o trabalho de Wildavsky (1979), que afirma que problemas no so resolvidos
mas contornados e substitudos por outros, sendo ele igualmente crtico do
modelo racional. Braybrooke e Lindblom descrevem a estratgia como
incrementalismo desarticulado porque polticas e problemas so analisados em
pontos diferentes sem coordenao aparente.

2
NT: disjointed incrementalism, no original, foi traduzido como incrementalismo desarticulado.
121
Este tema de coordenao explorado no livro The Intelligence of Democracy (A
Inteligncia da Democracia, 1965) de Lindblom. O problema abordado neste livro
como conseguir coordenao entre pessoas na ausncia de um coordenador
central. Ajuste mtuo entre partidrios
3
o conceito que Lindblom desenvolve
para descrever como a coordenao pode ser alcanada em uma tal situao.
Ajuste mtuo entre partidrios o processo pelo qual tomadores de decises
independentes coordenam seu comportamento. Ele envolve ajustes adaptativos
nos quais um tomador de decises simplesmente adapta-se a decises em torno
dele e ajustes manipulados nos quais o tomador de decises procura antecipar a
reao que um outro tomador de decises teria (1965, p. 33). Cada uma destas
formas de ajuste ento dividida em vrias formas mais especficas de
comportamento, incluindo negociao e barganha. Em um artigo posterior,
Lindblom (1979) observa que, embora no haja nenhuma conexo necessria
entre o ajuste mtuo entre partidrios e a mudana poltica mediante pequenos
passos, ambos esto intimamente vinculados na prtica. Isto foi mostrado, por
Harrison, Hunter e Pollitt (1990, pp. 8-13), como sendo uma fraqueza da
colocao de Lindblom, j que uma seqncia de mudanas essencialmente
incrementais pode bem ocorrer num contexto em que certos partidrios so
dominantes e que, portanto, no ocorra um ajuste mtuo. Eles afirmam que isto
foi caracterstico da mudana na poltica britnica de sade, onde os interesses
dos mdicos predominaram. Veremos, no final deste captulo, que este um
assunto sobre o qual o prprio Lindblom pensou novamente. Considerados em
conjunto, todavia, o ajuste mtuo entre partidrios, o incrementalismo
desarticulado e as comparaes sucessivas limitadas constituem os conceitos
fundamentais do modelo incrementalista da tomada de decises.
H uma grande concordncia na literatura sobre tomada de decises de que o
incrementalismo desarticulado uma boa descrio de como decises so
realmente tomadas em organizaes. Porm, o modelo racional-compreensivo

3
NT: partisan mutual adjustment, no original, foi traduzido como ajuste mtuo entre partidrios.
122
ainda importante por continuar a influenciar tentativas de se melhorar a mquina
do governo em vrios pases. No contexto britnico, isto pode ser visto no
desenvolvimento do sistema do Comit de Inspeo do Gasto Pblico (PESC,
Public Expenditure Survey Committee) para o planejamento dos gastos pblicos e
a subseqente introduo de oramento por programa, anlise e reviso de
programas e o Grupo Central de Reviso de Polticas (Central Policy Review Staff)
(Blackstone e Plowden, 1988). Novamente, o sistema de planejamento introduzido
no Servio Nacional de Sade (NHS, National Health System) em 1976, foi
apresentado como um processo envolvendo levantamento de inventrios de
servios, determinao de objetivos e definio de estratgias, desenvolvimento
de um plano e a monitorao de sua implementao. Estes exemplos, muitos dos
quais tm suas razes na experincia norte-americana, sugerem que o ideal de
compreenso racional seja ainda poderoso.
No entanto, a experincia de vrias destas inovaes confirma as objees de
Lindblom abordagem sinptica. Uma literatura extensa foi desenvolvida sobre a
contribuio da pesquisa ao governo (veja, em particular, Bulmer, 1987, e Booth,
1988). Ela em geral pessimista sobre o grau em que essas inovaes levam a
resultados compatveis com o modelo racional. Ao contrrio, o melhor que se pode
ser esperar que elas contribuam indiretamente na tomada de decises,
executando uma funo de esclarecimento (Weiss, 1977; Thomas, 1985). De
forma semelhante, um estudo do PESC, por exemplo, chegou concluso de que
longe de acentuar a racionalidade, o PESC acabou por reforar o incrementalismo
(Heclo e Wildavsky, 1981). Analogamente, pesquisadores que analisaram a
operao do sistema de planejamento do NHS observaram a falha dos
planejadores de sade em conviver de acordo com o ideal sinptico (Barnard et
al., 1980. p. 263). Estudos de elaborao de polticas em organizaes so
repletos de exemplos que demonstram a falha da compreenso racional e a
supremacia do incrementalismo. Isto no quer dizer que o incrementalismo seja o
nico modo atravs do qual decises so tomadas na prtica, pois h evidncias
de que outras abordagens so algumas vezes adotadas (Vickers, 1965; Ham,
1981). A questo que surge : qual a posio prescritiva que deveria ser adotada
123
em vista da experincia pouco satisfatria com o ideal racional? Das muitas
tentativas de se responder a esta questo, duas em particular sobressaem: a
discusso de Dror (1964) do modelo normativo timo e o trabalho de Etzioni
(1967) sobre a explorao mista. Consideremos estes modelos a seguir.
Mtodos timos e explorao mista
Embora Dror esteja em geral de acordo com o trabalho de Lindblom, ele um
crtico da inclinao conservadora que ele detecta no incrementalismo. O
problema identificado por Dror, o fato de que a estratgia de arrastar-se na
lama proposta por Lindblom, tende a atuar como um reforo ideolgico das
foras pr-inrcia e anti-inovao (1964, p. 153). Segundo Dror, esta estratgia
s aceitvel se as polticas existentes forem, em seus aspectos principais,
satisfatrias, se h um alto grau de continuidade da natureza dos problemas e um
alto grau de continuidade dos meios disponveis para lidar com eles. Estes
critrios podem ser cumpridos quando h uma grande estabilidade social e Dror
afirma que o incrementalismo pode ser apropriado em muitas reas de poltica nos
Estados Unidos. Mas onde essas condies no prevalecem, e onde uma
sociedade est buscando mudanas sociais significativas, o incrementalismo no
ser apropriado.
A alternativa de arrastar-se na lama, sugere Dror, no o modelo racional-
compreensivo, mas um modelo normativo timo que capaz de combinar
realismo e idealismo (p. 157). Grosso modo, um tal modelo envolve tentativas de
aumentar tanto os elementos racionais quanto os extra-racionais na tomada de
decises. Os elementos extra-racionais incluem o uso de julgamentos, inveno
criativa, brainstorming
4
e outras abordagens. Os elementos racionais envolvem
no um exame compreensivo de alternativas e de suas conseqncias nem o

4
NT: Foi mantida a expresso original, que significa debate livre entre participantes a fim de se
angariar idias acerca de um dado tema.
124
esclarecimento completo de valores e objetivos, mas uma reviso seletiva de
opes e alguma explicao de metas. Isto implica em um mtodo de tomada de
decises situado em algum lugar entre os mtodos racional-compreensivo e
incremental. Assim, embora Dror aceite a validade do incrementalismo como uma
teoria descritiva, ele considera necessrio um mtodo capaz de melhorar o
processo de tomada de decises. Uma das caractersticas do mtodo que prope,
a nfase na meta-elaborao de polticas, isto , elaborao de polticas sobre
como fazer polticas (1968, p. 160). Na anlise de Dror h uma necessidade de
se investir recursos na concepo de procedimentos para a elaborao de
polticas destinadas produo de melhores decises.
A resposta de Lindblom a Dror afirmar que as condies necessrias para o
incrementalismo so encontradas em uma democracia poltica como os Estados
Unidos e tambm em ditaduras relativamente estveis (Lindblom, 1964). Alm
disso, Lindblom mostra-se ctico a respeito da crtica de que arrastar-se na lama
implique em uma inclinao conservadora. Ele afirma que mudanas significativas
podem ser conseguidas tanto mediante uma sucesso de pequenos passos, como
atravs de passos largos porm pouco freqentes.
Este ponto explorado por Etzioni, que, como Dror, procura um meio-termo entre
a racionalidade e o incrementalismo. Etzioni aceita a fora do argumento de que
uma srie de pequenos passos poderia levar a mudanas significativas, mas
acrescenta que no h nada nesta abordagem para guiar a acumulao; os
passos podem apresentar uma trajetria circular - levando de volta ao ponto de
onde comearam - ou dispersos - apontando em vrias direes, mas sem chegar
a lugar nenhum (1967, p. 387). Como alternativa ao incrementalismo, Etzioni
esboa o modelo de tomada de decises da explorao mista
5
, um modelo que
ele afirma ser uma boa descrio de como decises so tomadas em vrios
campos e uma estratgia que pode guiar a tomada de decises.

5
NT: mixed scanning, no original, foi traduzido como explorao mista. Esquadrinhamento misto
seria tambm uma traduo aceitvel.
125
A explorao mista repousa na distino entre decises fundamentais e decises
incrementais ou discretas. Etzioni sugere que decises fundamentais, tais como a
declarao de guerra e o incio do programa espacial, so reconhecidas pelos
incrementalistas mas no recebem nfase suficiente. Na viso de Etzioni,
decises fundamentais so importantes porque elas definem direes bsicas (p.
388) e proporcionam o contexto para decises incrementais. A explorao mista
um mtodo apropriado para se chegar a decises fundamentais por possibilitar
que um espectro de alternativas seja explorado. Essencialmente, a explorao
mista envolve o tomador de decises empreendendo uma reviso ampla do
campo de deciso sem engajar-se na explorao detalhada de opes sugerida
pelo modelo racional. Esta reviso ampla possibilita que alternativas de mais longo
prazo sejam examinadas e conduz a decises fundamentais. Sucessivamente,
decises incrementais preparam o caminho para e resultam de decises
fundamentais e envolvem uma ulterior anlise detalhada de opes especficas.
Segundo Etzioni,
cada um dos dois elementos da explorao mista ajuda a reduzir os
efeitos das falhas particulares do outro; o incrementalismo reduz
aspectos irrealistas do racionalismo ao limitar os detalhes requeridos
em decises fundamentais e a adoo do racionalismo ajuda a
limitar a inclinao conservadora do incrementalismo, ao explorar
alternativas de mais longo prazo. (p. 390)
Apesar da alegao de Etzioni de que sua estratgia uma descrio adequada
da tomada de decises em vrias reas, a importncia da explorao mista, e
tambm do modelo timo de Dror, o fato de incorporar objees acerca da
adoo do incrementalismo como uma abordagem prescritiva. Quais so, ento,
os pontos fracos e fortes da explorao mista e do modelo timo? Tomando
primeiramente o trabalho de Dror, claro que em muitos aspectos ele compartilha
das suposies e aspiraes do modelo racional-compreensivo. Alerta dos perigos
potenciais de inrcia e conservadorismo, Dror procura fornecer normas para
aqueles que tentam melhorar a elaborao de polticas. Em seu livro Public
126
Policymaking Re-examined (A Elaborao de Polticas Pblicas Reexaminada,
1968), Dror detalha dezoito fases da elaborao tima de polticas, passando pelo
estgio da meta-elaborao de polticas - de esboo de sistemas de elaborao
de polticas -, pelo estgio de exame de alternativas e tomada de decises,
chegando aos estgios da ps-elaborao de polticas e da realimentao. No h
dvidas de que o trabalho de Dror uma das mais abalizadas tentativas de
conceber um modelo prescritivo de elaborao de polticas e, na nossa opinio,
um ponto forte do mesmo seu reconhecimento dos elementos extra-racionais no
processo de tomada de decises.
Como atestam os trabalhos de fazedores de poltica experientes como Vickers
(1965), julgamento, palpite e intuio realmente desempenham um papel na
mente do tomador de decises. paradoxal, ento, que ao mesmo tempo em que
incorpora aspectos extra-racionais, o modelo timo enfatize muitas das
caractersticas fundamentais do modelo racional-compreensivo. Como Smith e
May (1980) observam, Dror recapitula vrios estgios no modelo, mas adiciona
advertncias a fim de evitar o ataque do irrealismo. Alm disso, no claro quais
critrios devem ser empregados quando o tomador de decises aconselhado por
Dror a empreender algum esclarecimento de valores, objetivos e critrios de
deciso e uma estimativa preliminar dos rendimentos
6
esperados. Por estas
razes, difcil ver como o modelo timo pode ser operacionalizado de maneira
bem-sucedida.
Voltando a Etzioni, uma das questes que precisam ser levantadas sobre a
explorao mista se as decises fundamentais so to significativas quanto ele
d a entender. Enquanto em algumas situaes decises fundamentais so
importantes na determinao de rumos gerais, em outras situaes a tomada de
decises processa-se de forma muito menos estruturada. Em muitas organizaes
e reas de polticas (policy areas), a ao justifica-se porque as coisas sempre
foram feitas assim que por referncia a decises fundamentais que servem como

6
NT: pay-offs, no original, foi traduzido como rendimentos.
127
contexto para a ao. Quando isto ocorre, impulsos no planejados, mais do que
projetos deliberados, caracterizam o processo de elaborao de polticas; e os
impulsos no planejados podem ser mais comuns do que Etzioni assume.
Uma outra dificuldade relacionada explorao mista como distinguir decises
fundamentais de decises incrementais. Como Smith e May observam, decises
fundamentais em um contexto so incrementais em outro e vice-versa (p. 153). O
exemplo de Etzioni da declarao de guerra parece uma deciso fundamental
bvia o suficiente, ainda que guerras surjam de uma sucesso de decises
incrementais tomadas com um mnimo de debate aberto (Vietnam!). Pareceria
ento importante especificar critrios para a distino dos dois tipos de deciso e
Etzioni no o faz. Apesar destas crticas, vrios autores tm apontado as virtudes
da explorao mista como um modelo prescritivo (Gershuny, 1978; Wiseman,
1978 e 1979). Sugere-se, particularmente no contexto de planejamento, que
tomadores de decises podem achar as estratgias gmeas de explorao global,
seguidas por uma explorao mais detalhada de problemas especficos e formas
alternativas de se manejar estes problemas, uma forma til e realista de se
proceder. A escala de tempo mais longa geralmente associada ao planejamento
de decises oferece a possibilidade de se superar algumas das restries que
ordinariamente impedem o que quer que seja alm da anlise incremental. Estes
podem ser muitas vezes os tipos de decises fundamentais e contextualizantes
discutidas por Etzioni. Embora v continuar indubitavelmente a haver disputas
sobre a distino entre decises fundamentais e incrementais, em muitos casos
no difcil identificar decises fundamentais. Como Braybrooke e Lindblom
discutem, em qualquer sociedade desenvolve-se uma forte tendncia no sentido
de consergncia nas estimativas de quais mudanas so importantes ou no
(1963, p. 62). Alguns exemplos incluem: empreender ou no um programa de
construo de reatores nucleares para fornecer energia; empreender ou no um
programa de explorao espacial; desenvolver ou no aeronaves supersnicas de
passageiros; depender de foras armadas nucleares ou no-nucleares. Neste tipo
de questes pode ser possvel utilizar uma estratgia que combine caractersticas
128
de racionalidade restrita, explorao mista e a elaborao ulterior de Lindblom do
incrementalismo, que consideramos agora.
O Incrementalismo revisitado
A racionalidade restrita, relembremos, envolve o tomador de decises na escolha
de uma alternativa que seja suficientemente boa. A satisfao, desta forma,
habilita o tomador de decises a terminar sua busca por alternativas muito antes
que todas as alternativas possveis e suas conseqncias tenham sido
examinadas. Esta abordagem, originalmente esboada por Simon, vista por
vrios autores como tendo mrito. Vickers, por exemplo, afirma que a satisfao
o modo pelo qual a maioria das decises tomada na prtica. Como Vickers
comenta, Apenas se nada suficientemente bom encontrado (...) outras
possibilidades so consideradas seriamente (1965, p. 91). A racionalidade restrita
tambm recebe comentrios favorveis de Lindblom. Em um artigo publicado em
1979, revisando o debate em torno do incrementalismo, Lindblom afirma que as
limitaes da racionalidade so tais que a racionalidade restrita o melhor que se
pode obter. Lindblom introduz o termo anlise estratgica para descrever uma
forma de incrementalismo que parece ser similar racionalidade restrita.
Particularmente significativo no artigo de 1979 de Lindblom o fato de a anlise
estratgica surge como apenas uma forma do incrementalismo. De acordo com
Lindblom, precisamos distinguir a anlise incremental simples, o incrementalismo
desarticulado e a anlise estratgica. A anlise incremental simples envolve a
anlise limitada considerao de alternativas que so apenas incrementalmente
diferentes do status quo. O incrementalismo desarticulado envolve a limitao da
anlise a umas poucas alternativas familiares, um entrelaamento de metas e
valores com os aspectos empricos do problema, uma preocupao maior com o
problema que com as metas a serem procuradas, uma seqncia de tentativas,
erros e tentativas revisadas, a anlise que explora somente algumas
conseqncias de uma alternativa e a fragmentao do trabalho analtico entre
muitos participantes. A anlise estratgica envolve a anlise limitada a qualquer
129
conjunto de estratagemas calculado ou refletidamente escolhido para simplificar
problemas complexos de polticas. A anlise incremental simples um elemento
no incrementalismo desarticulado e este uma forma de anlise estratgica.
Lindblom afirma que a anlise estratgica um ideal prefervel anlise sinptica.
A Figura 5.2 ilustra a srie de opes discutida por Lindblom.
Incompleteza mal
considerada na
anlise, frequente-
mente embaraosa
vo cego e
semi-estratgias
vo cego com
estratgias estudadas
Anlise estratgica:
escolha informada
e atenciosa de
mtodos de
simplificao
do problema
A maioria de ns encontra-se nesta
faixa ampla: alguns aqui em direo
direita (ns devemos estar nesta faixa)
Figura 5.2 Anlises incremental e estratgica (Fonte: Lindblom, 1979)
Um refinamento ulterior introduzido na discusso a distino entre as vrias
formas de anlise incremental, como esboado acima, e a poltica (politics)
incremental. A poltica incremental envolve mudanas polticas por pequenos
passos e pode ser ou no um resultado da anlise incremental. A distino, ento,
entre o processo de deciso - anlise incremental - e a escala da mudana
causada pela deciso. O que caracteriza a poltica incremental e que somente
pequenas mudanas resultam das decises, embora Lindblom nos traga
memria que no h razo, em princpio, para que grandes mudanas no
possam resultar de uma sucesso de pequenos passos.
Comentando a discusso de Lindblom, Gunn e Hogwood afirmam que o ideal da
anlise estratgica representa um afastamento significativo dos primeiros
trabalhos de Lindblom. Claramente, afirmam eles, isto (...) tudo constitui mais
propriamente uma forma de racionalidade modificada que as primeiras tentativas
de Lindblom de enfrentar a racionalidade em sua cabea? (1982, p. 21). H
ambigidade suficiente nos textos de Lindblom para deixar uma margem de
130
dvida neste ponto. Apesar de realmente parecer que a anlise incremental
simples ou a tentativa de se conseguir os objetivos de qualquer forma no seja
mais suficiente, ainda assim ela necessria. Isto no significa aspirar anlise
sinptica, que Lindblom ainda considera um ideal impossvel. No lugar disto,
proposta a suplementao da anlise incremental por um pensamento de longo
alcance sobre futuros possveis, prximos e distantes no tempo, muitas vezes
altamente especulativo e em conseqncia, utpico (Lindblom, 1979, p. 522).
como um resultado de afirmaes deste tipo que parece possvel afirmar que
Lindblom moveu-se em direo ao meio de campo e, de fato, aproxima-se dos
modelos da racionalidade restrita e da explorao mista, que recebem um apoio
considervel como modelos prescritivos na literatura sobre tomada de decises.
A reformulao de Lindblom da tese incrementalista tambm se liga discusso
de Dror para o uso de abordagens extra-racionais na tomada de decises. Dror
sustenta que a compreensividade racional, a racionalidade restrita, a explorao
mista e o incrementalismo tm todas razes em idias sobre a racionalidade,
sendo que a principal diferena entre a compreensividade racional e os outros
modelos que estes so apresentados como as melhores alternativas realistas
ao ideal intangvel, a racionalidade pura (1964, p. 149). Segundo Dror, a nica
alternativa real a todos estes modelos uma abordagem extra-racional.
relevante observar que Lindblom, em seus trabalhos posteriores, tambm parece
nutrir simpatia pela necessidade de diferentes tipos de contribuies aos
processos de tomada de decises. Isto bem indicado por sua defesa de
mtodos que nos liberam dos mtodos de anlise sinpticos e incrementais
(1979, p. 522). Em ltima anlise, isto equivale a um argumento para que a
anlise estratgica de questes apropriadas seja juntada a vrias formas de
resoluo criativa de problemas. nesta direo que uma nova forma de
racionalidade pode surgir.
Concluso: racionalidade e poder
131
Uma das questes subjacentes do debate sobre modelos de tomada de decises
a relao entre a forma como decises so tomadas e a distribuio de poder na
sociedade contempornea. O trabalho inicial de Lindblom fornece uma importante
ligao entre o incrementalismo e o pluralismo. Ele afirma que, em uma sociedade
como os Estados Unidos, grupos so capazes de defender os interesses de
diferentes sees da sociedade e, deste modo, nenhum interesse inteiramente
ignorado. Mediante um processo de ajuste mtuo questes so resolvidas e um
sistema de centros de poder dispersos habilita mais valores a serem protegidos
que um sistema de coordenao centralizada. Foi isto que levou Etzioni a afirmar
que o incrementalismo desarticulado apresentado como o processo tpico de
tomada de decises de sociedades pluralistas em contraste ao, planejamento
mestre de sociedades totalitrias (1967, p. 387). Na opinio de Etzioni, esta
interpretao precisa ser contestada por duas razes: primeiro, porque o ajuste
mtuo favorece partidrios bem organizados e funciona contra os desprivilegiados
(perceba aqui o comentrio anterior, de Harrison et al., de que o ajuste partidrio
no necessariamente mtuo); segundo, porque o incrementalismo negligencia
inovaes bsicas e questes fundamentais. Uma terceira razo por que a
associao do incrementalismo a sociedades pluralistas e do planejamento
compreensivo a sociedades totalitrias deve ser questionado o fato de estudos
empricos insinuarem que o incrementalismo possa prevalecer em sociedades
totalitrias. Na verdade, toda aquela preocupao com a relao entre tomada de
decises e processos democrticos tem agora uma aparncia mais antiquada,
reminiscente do ataque de Popper (1966) ao planejamento holstico que ele via
como uma caracterstica de sistemas socialistas. Vemos agora que os socialistas
raramente se engajaram no planejamento holstico, apesar de suas alegaes e
de sua retrica. Ao contrrio, eles tenderam a se trancar em sistemas de alocao
burocrtica que so difceis de se modificar. Na outra ala, entretanto, idelogos
da direita liberal parecem preparados para desconsiderar o endosso de Popper
convenincia da engenharia social gradativa em seus empenhos em eliminar o
Estado coletivista ou em reforar seu conceito da famlia ideal. Isto nos lembra de
que em todo o debate est implcita no meramente a relao entre a anlise da
132
poltica e a anlise para a poltica, mas tambm uma questo filosfica sobre o
que o racionalismo realmente exige numa sociedade democrtica. Talvez seja
desastroso que um lado do debate que revisamos aqui tenha tentado adotar esta
palavra ambgua para dar valor a sua prpria teoria, desconsiderando, em
particular, a relao entre racionalidade com respeito a fins e racionalidade com
respeito a meios adotados para se tentar atingir aqueles fins (veja Albrow, 1990,
sobre as dificuldades de Max Weber com este conceito).
Lindblom reconhece a fora dos argumentos de Etzioni. At onde o primeiro deles
concerne, em Politics and Markets (Poltica e Mercados, 1977), Lindblom aceita
que o pluralismo esteja inclinado a favor de certos grupos, particularmente
negcios e empresas. No entanto, ele resiste ao argumento de que o
planejamento centralizado seria um meio prefervel de tomada de decises. Mais
propriamente, Lindblom afirma que os poderes de veto to prevalecentes no
sistema poltico dos Estados Unidos, que evitam mesmo mudanas incrementais
ocorrendo em algumas reas de polticas, precisam ser contestados por
intermdio de uma reestruturao do ajuste mtuo. Especificamente, ele prope
que planejadores deveriam ser levados elaborao de polticas para dar uma
voz aos ausentes. O objetivo global deveria ser a elaborao estratgica de
polticas, tanto analtica quanto inter-ativa, grandemente melhorada (1977, p.
346).
Do segundo argumento, Lindblom aceita que o ajuste partidrio mtuo seja ativo
apenas em questes ordinrias de polticas. Certas questes grandes, tais como a
existncia de empresa e propriedade privadas e a distribuio de renda e riqueza
no so resolvidas por ajustes. Contrariamente, devido a um alto grau de
homogeneidade de opinio (1979, p. 523), grandes questes no so includas
na agenda. Lindblom acrescenta que esta homogeneidade de opinio
pesadamente doutrinada e em Politics and Markets ele explora a operao daquilo
a que, no captulo anterior, nos referimos como ideologia. O argumento de
Lindblom que em qualquer sociedade estvel h um conjunto unificador de
crenas que so comunicadas populao por intermdio da Igreja, da mdia, das
escolas e de outros mecanismos (1977, cap. 15). Estas crenas parecem ser
133
espontneas por serem to largamente aceitas como verdade, mas na anlise de
Lindblom elas so vistas como favorecendo os grupos sociais dominantes e, de
certa forma, emanando deles.
H uma inconsistncia aqui entre os trabalhos anterior e posterior de Lindblom?
Ele afirma que no, reiterando que o pluralismo resultante do ajuste partidrio
mtuo fortemente inclinado para um lado, afirmando ao mesmo tempo que a
tarefa fundamental conseguir os objetivos de qualquer forma da melhor maneira
possvel e reforar a anlise estratgica. Contudo, parece que o tom otimista da
tese incrementalista original tenha sido substitudo por uma anlise mais crtica e
pessimista. Talvez no seja ir muito longe insinuar que em seus primeiros
trabalhos Lindblom estava contente em endossar o incrementalismo devido a sua
interpretao da estrutura de poder americana em termos pluralistas. Por outro
lado, em seus trabalhos posteriores, refletindo sobre as condies polticas
variantes dos Estados Unidos e a conseqente contestao do pluralismo dentro
da cincia poltica, explicitamente reconhece as limitaes do pluralismo e
menos sanguneo sobre o incrementalismo. Em resumo, pareceria que seu apelo
por uma anlise estratgica melhorada decorre de um reconhecimento de que a
distribuio de poder seja menos eqitativa que ele outrora assumira.
134
6. Rumo Teoria da Implementao?
Introduo
No comeo dos anos 70 nos Estados Unidos e, mais tarde nesta mesma dcada
na Europa, emergiu uma onda de estudos examinando a implementao de
polticas pblicas. Seu fundamento lgico
1
era que havia, no estudo de poltica
pblica, um elo perdido (Hargrove, 1975) entre a inteno dos tomadores de
deciso e o impacto da poltica. Enquanto que a ausncia de teoria e literatura
sobre implementao antes do trabalho seminal de Pressman e Wildavsky (1973)
parece ter sido exagerada (muitos estudos organizacionais, por exemplo, haviam
abordado este fenmeno), possvel aceitar a colocao de que havia uma
carncia na literatura, particularmente na de cincias polticas. Como argumenta
Gunn (1978): Acadmicos freqentemente parecem obcecados com a formulao
de poltica e deixam os detalhes prticos de implementao para os
administradores (p. 1).
Portanto, a exploso de estudos sobre a implementao representa um avano
importante para a Anlise de Poltica. Mas, tal como outras mudanas de
paradigmas nas cincias sociais, este novo desenvolvimento intelectual tem sido
visto como tendo suas limitaes. A insistncia em enfatizar a importncia do
processo de implementao como distinto do processo de formulao de poltica,
merecendo por isso um tratamento especfico, mostrou a necessidade de
distinguir claramente os dois processos. H uma tendncia de se tratar polticas
como sendo entidades clara e inequivocamente definidas, cuja implementao
pode ser estudada separadamente. Isto tem levantado problemas metodolgicos e
problemas acerca do grau em que as preocupaes prticas dos estudos de
implementao podem envolver, explcita ou implicitamente, uma identificao
com o ponto de vista de alguns atores a respeito do que deveria acontecer. Um

1
NT: rationale, no original, foi traduzido como fundamento lgico.
135
ataque ao carter top-down
2
dos estudos de implementao influenciados pelo
trabalho de Pressman e Wildavsky levou ao desenvolvimento de uma abordagem
alternativa, bottom-up
3
.
Este captulo concentra-se na contribuio feita para o estudo do processo de
elaborao de polticas pela descoberta da importncia da implementao. Ele
apresenta algumas das idias que emergiram dos trabalhos realizados usando a
abordagem top-down. Posteriormente, examina as crticas queles trabalhos, as
quais sugerem algumas limitaes em relao afirmao de que os estudos de
implementao seriam um ramo particular da Anlise de Poltica.
O modelo top-down para o estudo da implementao
Em alguns livros-texto sobre estudos de poltica pblica feita uma distino entre
elaborao de polticas, implementao de polticas e avaliao do impacto de
polticas. Um modelo freqentemente usado o que se baseia no esquema do
processo poltico proposto por Easton (1965a), apresentado no Captulo 1, de
insumos sendo introduzidos num sistema de deciso e produzindo resultados.
Autores que usam modelos deste tipo enfatizam, com razo, a necessidade de
tentar desagregar o sistema de deciso para que este no seja entendido como
uma caixa preta. Geralmente, isto envolve o estabelecimento de uma distino
entre a formulao de polticas e a sua implementao.
Para muitos que fazem esta distino, a implementao definida em termos de
uma relao com a poltica. Portanto, Van Meter e Van Horn (1975) definem o
processo de implementao como As aes de indivduos (ou grupos) pblicos
ou privados que so dirigidos consecuo de objetivos previamente

2
NT: Manteve-se a denominao top-down do original, cujo significado em portugus de cima
para baixo.
3
NT: Manteve-se a denominao bottom-up do original, cujo significado em portugus de baixo
para cima.
136
estabelecidos mediante decises acerca das polticas (p. 445). De maneira
similar, Pressman e Wildavsky (1973) dizem que Um verbo como implementar
deve ter como objeto poltica (p. xiv). Os estudos pioneiros de implementao
afirmavam, portanto, que o processo de colocar polticas em ao deve merecer
estudos e que errneo aceitar como verdadeiro que este processo suave e
direto. Na verdade, podemos ir mais alm e sugerir que em muitos casos estes
estudos esto preocupados com a descoberta de que muitas coisas falham entre
o momento em que a poltica formulada e aquele em que ocorrem seus
resultados. por isso que o subttulo do livro de Pressman e Wildavsky : Como
grandes expectativas em Washington so adulteradas em Oakland; ou porque
surpreendente que programas federais funcionem, sendo esta a saga da
administrao do desenvolvimento econmico, como dito por dois simpatizantes
que buscam construir a moral sobre os alicerces de esperanas desmoronadas
Percebe-se aqui um pouco da frustrao sentida por muitos americanos sobre os
fracassos, ou sucessos limitados dos programas relacionados Guerra Contra a
Pobreza e Grande Sociedade do final dos anos 60. Pressman e Wildavsky no
foram os primeiros observadores deste aparente hiato entre aspiraes federais e
realidades locais. Havia um conjunto semelhante de literatura sobre as limitaes
das intervenes reformistas de Roosevelt na sociedade norte-americana (ver, em
particular, Selznick, 1949). Claramente, uma importante preocupao neste
trabalho o interesse com o problema da interveno vinda do topo do sistema
federal; isto tambm aparece em outras anlises da poltica social norte-
americana com menor nfase em implementao per se (ver Marris e Rein, 1967;
Moynihan, 1969).
Entretanto, o interesse com o federalismo norte-americano no compromete o
valor desta abordagem para o estudo da implementao em outras sociedades.
Na verdade, se analisado desta maneira, esta abordagem levanta questes
importantes sobre a maneira como a transmisso de polticas
4
ocorre, ou deixa de

4
NT: policy transmission, no original, foi traduzido como transmisso de polticas
137
ocorrer, atravs de sistemas multi-governamentais. Seguramente, grande parte da
anlise presente no livro de Pressman e Wildavsky refere-se ao grau em que a
implementao bem sucedida depende das interrelaes entre diferentes
organizaes e departamentos em nvel local. Eles argumentam que se uma ao
depende de um certo nmero de elos em uma cadeia de implementao, ento o
grau requerido de cooperao entre agncias para estabelecer estas ligaes tem
quer ser perto de 100 por cento. Desta forma, possvel evitar uma situao em
que uma quantidade de pequenos dficits se acumula at levar a um grande
fracasso. Eles introduzem, assim, a idia de dficit de implementao e sugerem
que a implementao possa ser analisada matematicamente desta maneira.
Esta noo de dficit cumulativo, se a cooperao menor que a perfeita,
similar abordagem ao estudo da administrao desenvolvido na Inglaterra por
Christopher Hood (1976). Ele sugere que:
Uma maneira de analisar os problemas de implementao
comear pensando sobre como seria uma administrao perfeita,
comparvel maneira como os economistas empregam o modelo da
competio perfeita. Administrao perfeita poderia ser definida
como uma condio na qual elementos externos de disponibilidade
de recursos e aceitao poltica esto combinados com a
administrao para produzir uma perfeita implementao da
poltica. (p.6).
Hood prossegue desenvolvendo um argumento sobre os limites da
administrao (ttulo de seu livro) orientado no tanto aos processos polticos que
ocorrem dentro do sistema administrativo como aos limites inerentes ao controle
de sistemas complexos. Esta tambm a preocupao de uma contribuio em
dois volumes ao assunto realizado por um outro autor britnico, Andrew Dunsire
(1978, a e b). Hood e Dunsire, embora usem exemplos da realidade, esto
preocupados em unir a teoria da organizao com o estudo da implementao
para proporcionar um modelo abstrato dos problemas a serem enfrentados por
indivduos que visam a um controle top-down sobre o sistema administrativo. Os
138
resultados so muito complexos, e sua operacionalizao parece ser difcil em
estudos empricos reais.
Uma verso um pouco menos elaborada e mais explicitamente relacionada
prtica da abordagem top-down encontrada em um pequeno artigo escrito por
Gunn (1978), e posteriormente retomada em Hogwood e Gunn (1984), na qual dez
pr-requisitos para atingir a implementao perfeita so especificados. So os
seguintes estes pr-requisitos:
1. Que as circunstncias externas agncia responsvel pela implementao no
imponham a esta restries muito severas.
2. Que tempo adequado e recursos suficientes sejam colocados disposio do
programa.
3. Que no haja nenhuma restrio em termos de recursos globais e que,
tambm, em cada estgio do processo de implementao, a combinao
necessria de recursos esteja realmente disponvel.
4. Que a poltica a ser implementada seja baseada em uma teoria de causa e
efeito vlida.
5. Que as relaes de causa e efeito sejam diretas e em pequeno nmero.
6. Que haja uma nica agncia de implementao que no dependa de outras ou,
se outras agncias estiverem envolvidas, que a relaes de dependncia sejam
pequenas em nmero e importncia.
7. Que haja entendimento completo, e consentimento, acerca dos objetivos a
serem atingidos; e que estas condies persistam durante o processo de
implementao.
8. Que ao mobilizar-se para o cumprimento de objetivos acordados seja possvel
especificar, em completo detalhe e perfeita seqncia, as tarefas a ser levadas a
cabo por cada participante do programa.
9. Que haja perfeita comunicao e coordenao entre os vrios elementos
envolvidos no programa.
139
10. Que aqueles com autoridade possam exigir e obter perfeita obedincia.
A lista de Gunn configura uma situao ideal onde a abordagem top-down para a
implementao seria a mais adequada. Ela tem como objetivo principal permitir
queles situados no topo de uma organizao minimizar o dficit de
implementao. Trabalho similar foi produzido nos Estados Unidos (especialmente
por Sabatier e Mazmanian (1979)). Nele, a poltica interpretada como sendo uma
propriedade dos fazedores de poltica situados no topo. Os pontos a ser
observados so os seguintes :
1. A natureza da poltica - assegure-se que ela no ambgua.
2. A estrutura de implementao - restrinja a um mnimo os elos na cadeia.
3. A preveno da interferncia externa.
4. Controle sobre os atores da implementao.
Avanos relacionados a estes assuntos tm sido muitos e variados. H um
interesse em examinar como a natureza da poltica pode estar relacionada com o
seu impacto. A tipologia de polticas de Lowi (1972) que as classifica em
distributiva, redistributiva e regulatria para explorar como estas polticas
podem influenciar o processo de implementao, um exemplo desses avanos.
Hargrove (1983) argumenta: possvel classificar as polticas de forma que as
categorias possam ser usadas como base para prever o processo de
implementao dentro de cada categoria. Ele prossegue dizendo que: A
plausibilidade de usar a tipologia como um ponto de partida decorre da idia de
que diferentes tipos de questes polticas vo evocar diferentes conjuntos de
participantes e nveis de intensidade de acordo com os riscos presentes em
determinada questo.
Implicitamente, isto sugere que, subjacentes questo de que se alguns tipos de
polticas podem ser mais difceis de implementar que outros, existem questes
sobre a probabilidade de interferncia externa. Hargrove sugere que polticas
redistributivas so mais complicadas de implementar que as distributivas,
140
enquanto o sucesso das polticas regulatrias pode freqentemente depender do
grau em que elas tenham conseqncias redistributivas.
Mountjoy e OToole (1979) relacionaram o tema da especificidade poltica com a
noo de que ligaes inter-organizacionais criam perigos para o sucesso da
implementao. Eles mostram como algumas polticas so capazes de evitar
estes perigos atravs da clareza com que enunciam seus objetivos e a segurana
de que existem recursos para sua execuo. Nixon (1980), abordando a conduo
de polticas do nvel central para o local, enfatizou o papel da comunicao, o que
talvez possa ser relacionado proposta de Moutjoy e OToole. Nixon enfatiza a
importncia da clareza e consistncia na comunicao da poltica. A noo de
uma comunicao clara e a idia de um mandato fazem com que diminua a
ambigidade e ressaltam o compromisso com o processo de formulao de
polticas. Isto pode ser mais facilmente atingido quando o conflito de interesses
baixo em relao s existncias de discordncias entre os vrios grupos afetados
por uma deciso.
O trabalho discutido acima fornece uma variedade de exemplos de como a
agenda dos estudos de implementao tem sido estabelecido, principalmente por
autores que aceitam algum grau de diferenciao no mbito da abordagem top-
down. A anlise do processo de implementao deve explorar a natureza da
poltica, o contexto inter e intra-organizacional dentro do qual esta implementada
e o impacto no meio externo que ela espera atingir. O que tem, todavia, provado
ser mais controvertida a maneira atravs da qual autores da escola de
pensamento top-down lidam com o conceito de poltica e a relao poltica-
implementao. H em suas abordagens algumas questes cruciais sem resposta
acerca do grau de clareza que deve ser atingido no processo de formulao de
polticas: por que conflitos de interesse podem ser negociados com sucesso no
processo de implementao e no no de formulao.
Problemas com o modelo top-down
141
A discusso nesta seo especialmente complicada dado que existem vrios de
tipos de crticas abordagem top-down que se aplicam a diversos representantes
desta escola de pensamento. Geralmente, os argumentos podem ser divididos
entre os que se referem natureza da poltica, os argumentos sobre a interrelao
entre os processos de formulao e implementao de polticas e aqueles sobre a
postura normativa adotada por estudiosos da implementao (particularmente
quando esta mais implcita do que explcita).
Pressman e Wildavsky foram citados anteriormente, quando se abordou sua
definio de implementao, por insistir que implementar um verbo que deve ter
um objeto, poltica. Ao argumentar desta maneira eles certamente correram o risco
de serem surpreendidos por uma armadilha lingstica armada por eles prprios.
Como Wildavsky posteriormente reconheceu, perigoso julgar como bvio que
implementadores trabalhem com um ente reconhecvel que possa ser chamado de
poltica. No captulo 1, mostramos que poltica , na verdade, um conceito
extremamente fluido. Ele s pode emergir completamente mediante um elaborado
processo que tende a incluir aes que so convencionalmente descritas como
implementao.
As definies citadas no captulo 1 referem-se s diferentes caractersticas da
poltica que a tornam difcil de ser trabalhada dentro dos estudos de
implementao. A definio de Friend (Friend et al., 1974) a mais simples, visto
que entende a poltica com uma postura; mas a maneira atravs da qual esta
postura contribui para um contexto poltico que influencia decises que pode
originar dificuldades. Fenmenos que so considerados mais como estando
relacionados formulao de polticas do que com a implementao envolvem
transformar uma postura - um comprometimento em cortar gastos pblicos, ou
proporcionar apoio a algum grupo especfico, por exemplo - em ao. Por esta
razo, talvez seja melhor usar a definio que identifica poltica como um estgio
no qual essa postura se tornou mais concreta. Isto implica usar o conceito de
poltica para designar o que alcanado no final de um processo de um mandato
legislativo e est consubstanciada em novas leis, regulaes ou diretivas do
executivo.
142
As duas abordagens anteriores para definir a poltica, entretanto, determinam
problemas para os estudos de implementao, problemas que so, em um
sentido, imagens especulares uns dos outros. As polticas, tal como definidas por
Friend, podem ser relativamente claras e inequivocamente definidas,
compromissos polticos para especificar uma ao. A dificuldade que elas se
tornam muito mais complexas ao serem transladadas em ao. As polticas como
definidas em termos mais concretos so, como as definies de Easton (1953) e
Jenkins (1978) citadas no Captulo 1 sugerem, freqentemente to complexas que
provavelmente no identificamos simples metas nestas.
A definio de Friend realmente a mais parecida do conceito de poltica como
usado no discurso cotidiano. Ele refere-se s metas incorporadas nos discursos
reais ou nas mensagens do Presidente para o Congresso, no ao complexo
fenmeno que emerge no final do processo legislativo. Contudo, certamente a
ltima com a qual os estudiosos de implementao trabalham.
Este claramente o caso da a maioria dos estudos de implementao norte-
americanos. Eles lidam com programas especficos, com suas prprias alocaes
oramentrias, como definidas pelo Congresso. Um dos problemas que eles
levantam a maneira na qual estes programas interagem, e s vezes entram em
conflito, com outros programas. Mas este um problema diferente para os
estudos de implementao, nenhum se originando dos problemas com o conceito
de poltica per se. Entretanto, se tentativas so feitas para transladar a mesma
abordagem para o contexto britnico, temos que lutar contra um sistema unificado
de governo no qual (a) novas tentativas geralmente tambm vinculam
modificaes de velhas iniciativas com a qual podem conflitar; (b) a maioria - no
todas - das reas polticas so dominadas por atitudes nicas que tomam
decises intra-organizacionalmente sobre como fazer novos programas
compatveis com os velhos; (c) o poder executivo domina o sistema
governamental e legisla em uma multiplicidade de maneiras, apenas algumas
delas transformadas em manifesto em Atos do Parlamento especficos, e portanto,
pratica uma fina harmonia legislativa em de maneira tnue e, freqentemente
ambgua.
143
O argumento, at ento, foi que os estudos de implementao encaram problemas
ao identificar o que est sendo implementado porque polticas so fenmenos
complexos. Ns desejamos agora ir a uma ao adicional e sugerir que porventura
eles sejam feitos deliberadamente complexos, obscuros, ambguos e mesmo sem
sentido. Como sugerido no Captulo 1 com referncia particular ao trabalho de
Edelman, no caso mais extremo as polticas veiculadas pelos polticos podem ser
to somente simblicas; isto , formuladas sem nenhuma inteno de assegurar a
sua implementao. Em que grau realmente os polticos querem ser vistos como
em favor de certos ideais ou metas enquanto na verdade no fazem nada a
respeito destes? Qualquer sistema no qual a elaborao de polticas e sua
implementao estejam claramente separados, ou por uma diviso entre
legislativo e executivo (como nos Estados Unidos) ou por um diviso entre os
nveis do governo (presente na maioria dos sistemas, mas mais claro nos
sistemas federais), prov oportunidades para a promulgao de polticas
simblicas. Na Inglaterra, por exemplo, muitas polticas regulatrias requerem
legalizao parlamentria mas implementao local. O primeiro pode facilmente,
de maneira relativa, promulgar leis permitindo o controle de certas atividades ou a
proviso de certos servios enquanto no provem os recursos para tornar a ao
possvel.
Mesmo quando polticas no so simplesmente simblicas, deve-se reconhecer a
importncia que o fenmeno no qual a ao deve ser baseada so produtos de
negociao e compromisso. Portanto, como Barret e Hill (1981) discutem :
1. Muitas polticas representam compromissos entre valores conflitantes.
2. Muitas polticas envolvem compromissos com interesses-chave dentro da
estrutura de implementao.
3. Muitas polticas envolvem compromissos com interesses-chave sobre os quais
a implementao vai ter um impacto.
4. Muitas polticas so planejadas sem dar-se ateno maneira na qual foras
latentes (particularmente as econmicas) iro min-las.
144
Deve-se reconhecer, primeiro, que este compromisso no nico e para sempre,
mas sim um compromisso que pode continuar do comeo ao fim a histria da
transformao daquela poltica em ao e, segundo, que os fazedores de poltica
iniciais devem estar felizes ao deixarem isto ocorrer porque os habilita a evadirem-
se dos problemas de deciso. Se, ento, os implementadores esto distanciados
do processo de planejamento da poltica original, e de fato talvez mesmo em
atividades subordinadas diferentes, eles devem ser observados como
responsveis por problemas e inconsistncias e por suas resolues impopulares.
Deste modo, um dos autores mostrou como, na Inglaterra, tem sido dada
responsabilidade a autoridades locais para apoiar as pessoas de baixa renda no
que respeita aos aluguis onde o governo central tem falhado em resolver os
conflitos entre seu desejo de desregular o mercado de imveis e a presso dos
custos da seguridade social, a qual pretende controlar. Isto porque no est
disponvel um apoio dirigido especificamente para diminuir os custos de moradia
das pessoas de baixa renda (Hill, 1990).
Uma explicao adicional para a anlise de polticas que muitas aes do
governo no envolvem, como uma leitura da maioria dos estudos empricos de
implementao norte-americanos pareceria sugerir, a promulgao de programas
explcitos requerendo novas atividades. Eles envolvem ajustes maneira na qual
atividades existentes esto sendo levadas a cabo. A mais comum e bvia
interveno deste tipo so aumentos e declnios dos recursos para atividades
especficas. Desta maneira, programas so estimulados ou forados a definhar. O
que, entretanto, faz os estudos de implementao muito complexos que a
relao entre ajuste de recursos e programas substanciais pode ser indireta. Esta
particularmente uma caracterstica das relaes central-local britnicas onde,
geralmente, o governo central no explicita programas financeiros, mas deixa os
recursos disponveis para o uso de qualquer tipo de autoridade.
Financiamento indireto significa que o estudo da relao entre poltica e
implementao no seja de forma alguma direta. Bramley e Stewart mostraram o
quo variado o efeito real de corte de gastos pblicos na Inglaterra no final dos
anos 70 (em Barret e Fudge, 1981). Um estudo de Webb e Wistow (1982) atenta
145
poltica de servios sociais e demonstra um aparente dficit de implementao
devido ao fato de que autoridades locais escolheram desconsiderar diretrizes
centrais e preservar gastos com servios sociais, deixando o impacto de uma
reduo de doaes centrais cair sobre outros servios. Eles encaminham ao
ministro do governo central posteriormente vangloriando-se do seu sucesso em
proteger os servios sociais dos cortes. Porm, sua maneira de apresentar estes
eventos, com sua deferncia abordagem top-down, faz isto parecer mais
inconsistente do que realmente , j que eles tratam as decises iniciais de cortes
como elaborao racional de polticas top-down. A realidade a de um governo
comprometido com o corte de gastos pblicos, um processo de negociao no
qual diferentes ministros so forados a contribuir com participaes especficas
nos cortes, e um processo de controle de suprimento de verbas no qual atores de
nveis menores (as autoridades de nvel local) ficam aptos a fazer sua prpria
escolha quanto ao destino das verbas. O ministrio no topo no teve uma poltica
de gastos para os servios sociais, em qualquer sentido real.
Ajustes ao contexto no qual decises so tomadas no vm somente sob a forma
de troca de recursos, podendo vir tambm como troca de estrutura. Estas trocas
de estrutura podem ou no ter implicaes nos resultados reais. Portanto, servios
podem ser transferidos de uma agncia para outra, novas regras podem ser
criadas acerca de como os servios devem ser proporcionados ou novos arranjos
podem ser feitos para a implementao da poltica. Estes ajustes de meta-
polticas ou mudanas no arcabouo dos programas (Knoepfel e Weidner, 1982;
Whitmore, 1984) so intervenes top-down comuns em poltica pblica, mas a
anlise de seus efeitos deve basear-se em um estudo profundo sobre a forma em
que o equilbrio de poder foi modificado no interior do sistema de implementao.
Em uma linguagem propositiva eles esto preocupados com os meios e no com
os fins e, portanto, objetivos explcitos no podem ser identificados, mesmo que
eles sejam de importncia para os resultados e que possam conter objetivos
implcitos. Os progressos na Inglaterra e em outros lugares que esto
transformando a maneira na qual polticas so distribudas - substituindo grandes
departamentos burocrticos por agncias distribudas, unidades que esto
146
localizadas em uma situao quase mercadolgica ou mesmo empresas privadas
operando como empreiteiras de servios pblicos - no devem ser vistos
simplesmente como uma reestrutura do sistema de distribuio de polticas, mas
tambm como freqentemente transformando eles prprios as polticas Como
sugerido no Captulo 1, mudar as regras do jogo pode mudar os seus resultados.
Quando comparamos a definio de poltica de postura com a de decises
interrelacionadas, ns sugerimos que h um processo de consolidao que
continua. Ns tambm conclumos que pode haver uma dificuldade ao determinar
onde o ato de fazer poltica e o de implementao comea. Este item deveria ser
enfatizado mais tarde. Um dos autores argumentou:
para dizer que algumas polticas so mais fceis de implementar que
outras deve-se estar apto a identificar o ponto no qual elas esto
prontas para implementao. Ns podemos estar aptos a dizer que
alguns compromissos em manifestos partidrios so mais fceis de
implementar que outros. Ns podemos igualmente dizer que alguns
Atos do Parlamento so mais fceis de implementar que outros. Mas
em ambos os casos tal generalizao pode ser fortemente
dependente do grau em que anseios foram concretizados. (Hill, em
Barret e Fudge, 1981, p. 208 ).
Confrontamo-nos com um processo no qual a concretizao de polticas continua
alm do processo legislativo. H aqui algo como uma teia sem juno, rduo como
isto pode ser, como sugerimos no captulo anterior, que possvel identificar
algumas decises que so mais fundamentais para determinar as questes
principais (poltica) que outras. No h, entretanto, razo pela qual deveramos
sempre esperar achar tais decises, nem o caso de que estas decises, quando
existem, sejam invariavelmente tomadas durante o que definimos
convencionalmente como o processo de elaborao de polticas. H, ao contrrio,
um grande conjunto de razes acerca de porqu elas podem ser deixadas para o
processo de implementao, do qual lista que segue no pretende ser exaustiva:
147
Porque conflitos no podem ser resolvidos durante o estgio de elaborao de
polticas.
Porque considerado como necessrio deixar que decises-chave sejam
tomadas quando todos os fatos esto disponveis aos implementadores.
Porque tomado como certo que implementadores (profissionais, por
exemplo) so mais bem equipados para tomar decises-chave que qualquer
outra pessoa.
Porque pouco conhecido anteriormente sobre o impacto real de novas
medidas.
Porque reconhecido que as decises dirias tero que envolver negociao
e compromisso com grupos poderosos.
Porque considerado politicamente desaconselhvel tentar resolver conflitos.
Consideraes deste tipo devem nos levar a considerar o processo de fazer
poltica como algo que freqentemente continua durante a chamada fase de
implementao. Isto pode envolver flexibilidade contnua, envolver concretizao
de poltica em ao, ou um processo de ida e volta entre poltica e ao. Barret e
Fudge (1981) acentuaram a necessidade, portanto, de considerar a
implementao como um contnuo poltica/ao em que um processo de interao
e de negociao toma lugar sobremaneira entre aqueles em busca de colocar
poltica em resultado e aqueles de quem as aes dependem(p. 25).
Lane ressalta aqui algumas das questes-chave em um papel no qual, entre a
variedade de abordagens de implementao, ele identifica implementao como
evoluo (Lane, 1987, p.532; ver tambm Majone e Wildavsky, 1978),
implementao como aprendizado (Lane, 1987, p.534; ver tambm Browne e
Wildavsky, 1984), implementao como unio (Lane, 1987, p.539, com
referncias importantes para a implementao essencialmente colaborativa
implcita em relaes corporativistas, ver Captulo 3), e implementao como
responsabilidade e confiana (Lane, p. 541, este o tema que exploraremos mais
tarde nos Captulos 8 e 9). Todas estas implicam um sistema no qual uma melhor
148
relao colaborativa caracteriza relaes dentro de um sistema poltico permitindo
que polticas tornem-se ao. , s vezes, apropriado comentar que Lane sueco
e que o sistema de relaes governamentais central-local em seu pas tem sido
um no qual o ltimo tem real autonomia constitucional mas aceita um limite efetivo
de pilotagem
5
do centro (Gustafsson, 1991).
Estes argumentos nos levam opinio de que um modelo da relao poltica-
implementao no qual o processo de fazer poltica pode ser visto como ajuste de
metas, o grau de cuja realizao em ao pode ser medido, prov uma base
insuficiente para estudos de implementao. isto que tem levado vrios
estudiosos contemporneos de implementao a defender uma postura bottom-up
ao invs da top-down para o estudo da implementao. Elmore inventou o termo
mapeamento s avessas
6
que ele define como :
raciocnio s avessas de escolhas individuais e organizacionais
que so o centro do problema ao qual este endereado, para as
regras, procedimentos e estruturas que tm a menor proximidade
quelas escolhas, para os instrumentos de poltica disponveis a
afetar aquelas coisas, e ,portanto, a objetivos polticos praticveis.
(Elmore, 1981, p.1; ver tambm Elmore, 1980)
Enfocar sobre as aes individuais como um ponto inicial possibilita que aes
sejam vistas como respostas a problemas ou questes na forma de escolha entre
alternativas. Uma das justificativas de Elmore para esta abordagem deriva no
muito do nosso interesse sobre a dificuldade em separar o ato de fazer poltica e
implementao, com o de um reconhecimento que em muitas reas polticas nos
Estados Unidos (poltica de emprego juvenil o interesse particular de Elmore) os
atores da implementao so forados a fazer escolhas entre programas que
conflitam ou interagem um com o outro.

5
NT: steering, no original, foi traduzido como pilotagem.
6
NT: backward mapping, no original, foi traduzido como mapeamento s avessas.
149
Os proponentes desta abordagem argumentam que isto , comparando com o
modelo top-down, relativamente livre de suposies pr-determinadas. menos
provvel implicar suposies sobre causa e efeito, sobre hierarquia ou outras
relaes estruturais entre os atores e agncias, ou sobre o que deveria acontecer
entre eles.
A abordagem exposta muito mais forosamente por Hjern e seus associados
(Hjern e Porter, 1981; Hjern e Hull, 1982) que discutem uma metodologia em que
pesquisadores construam empiricamente as redes dentro das quais atores com
poder de deciso realizam suas atividades sem suposies pr-determinadas
sobre a estrutura na qual estas ocorrem. Um dos autores, em seu trabalho com
Susan Barret, adicionou seu prprio apoio para o argumento metodolgico para
esta perspectiva, argumentando da seguinte maneira :
para entender a relao poltica-ao devemos sair de uma
perspectiva simples do processo que reflete uma viso normativa
administrativa ou gerencial de como o processo deveria ser, e tentar
achar a conceitualizao que melhor reflete a evidncia emprica da
complexidade e dinmica das interaes entre indivduos e grupos
buscando colocar poltica em resultado, aqueles sobre os quais a
ao recai e aqueles cujos interesses so afetados quando
mudana proposta. Para fazer isto, temos argumentado por uma
perspectiva alternativa a ser adotada - uma enfocando nos atores e
agncias somente e suas relaes, e para um modo de anlise
centrada em ao ou bottom-up como um mtodo de identificar mais
claramente quem parece estar influenciando o que, como e por qu.
(Barret e Hill, 1981, p.19)
O que, em muitos aspectos, est sendo enfatizado neste modo de anlise mais
centrado em ao que muitas coisas que Gunn argumenta que devem ser
controladas so os elementos difceis de colocar em controle. A realidade,
portanto, no a de um controle imperfeito mas a ao como um processo
contnuo de interao com uma poltica em mudana e mutvel, uma complexa
150
estrutura de interao, um mundo exterior no qual devemos interferir com
implementao porque a ao governamental , e destinada a, colidir com esta,
atores implementadores que so inerentemente difceis de controlar. A anlise
melhor enfocada sobre os nveis em que esta ocorre, desde que isto no crie
deficincia na implementao como seria recriar poltica.
Esta nfase, na crtica bottom-up, sobre as complexidades no conceito de poltica
e na maneira como feita sugere tambm que a implementao pode ser por ela
prpria um conceito ambguo. Lane argumentou que h alguma confuso na
literatura de implementao entre implementao ou implementao bem
sucedida como um resultado, e o processo de implementao ou como a
implementao efetua-se (Lane, 1987). Os estudo clssicos de top-down esto
principalmente interessados em explicar porque um resultado bem sucedido
ocorre ou no; para fazer isto eles precisam de regras com objetivos claros para
trabalhar. Estes podem ser supridos pelos fazedores de poltica ou atribudos
pelos pesquisadores. Sem tal diretriz podemos ainda estudar processos, mas
nossa atividade um pouco diferente. Sabatier, em uma tentativa de fundir as
melhores idias dos modelos dos processos top-down e bottom-up, sugere
sabiamente que a presena ou ausncia de um pedao de legislao dominante
estruturando a situao (Sabatier, 1986, p.37) pode ajudar determinar qual
abordagem apropriada. Entretanto, isto pode envolver a suposio de que esta
estrutura de fato ocorreu. Obviamente pode-se tratar um pedao da legislao
como dominante. Entretanto, se voc fizer isto, os problemas para explicao,
em caso de fracasso na implementao, tendem a ser ou o que outros fizeram
para subvert-la, ou o que esta possui de errado. Ambas podem ser questes por
demais simplificadas sobre os contextos de poltica e de implementao e,
particularmente, sobre a relao entre os dois.
Nossa postura no favorecer um ou outro argumento, nem acreditar com
Sabatier (e Elmore em uma contribuio em 1985 para o debate) que se pode
prontamente integrar as duas abordagens. Ao contrrio, este um outro exemplo
das cincias sociais em que a ateno a uma questo de perspectivas alternativas
ilumina a complexidade da interao humana. A escolha da abordagem recai em
151
parte sobre a questo, em parte sobre o que desejamos entender sobre o
processo poltico e em parte sobre um escolha de valores. Esta ltima questo
assunto da prxima seo.
Estudos de implementao - descritivos ou prescritivos ?
Uma caracterstica da abordagem top-down ao estudo da implementao o
interesse em dar conselhos aos altos gerentes sobre como eles deveriam
seguramente efetivar a implementao. As propostas de Gunn so enquadradas
nestes termos. Sabatier e Mazmaniam (1979) so at mais explcitos em seu
artigo As Condies para a Implementao Efetiva: Um Guia para Realizar os
Objetivos da Poltica. L aponta cinco caractersticas a serem satisfeitas se a
implementao deve ser efetiva. Aqui, ento, uma abordagem prescritiva para
anlise de polticas que incorpora dois valores cultivados: uma viso liberal-
democrata de que poltica deveria ser feita por representantes eleitos pelo povo e
implementada de uma maneira subordinada por funcionrios pblicos, e uma
viso de que racionalidade em poltica pblica envolve estabelecer metas
seguidas por atividades buscando aquelas metas que podem ser
sistematicamente monitoradas.
Em oposio, h em alguns dos trabalhos da escola de pensamento bottom-up
uma posio contrria de que a racionalidade em aes polticas pode somente
ocorrer perto do cho e neste nvel efetiva responsabilidade para o povo pode
ser atingida (ver em particular Hjern e Hull, 1982). Encontramos certa dificuldade
com esta noo. O perigo que a responsabilidade top-down tradicional para o
pblico mediante o processo poltico, no obstante uma dificuldade ideal de
realizar e freqentemente violar na prtica, abandonada prontamente aqui. O
resultado pode facilmente ser no a responsabilidade para o pblico mas a
dominao poltica por funcionrios e profissionais responsveis pela respectiva
implementao (outro tema ao qual retornaremos nos Captulos 8 e 9).
obviamente uma viso mais atrativa se esta ligada com a intensificao da
democracia local e originada do povo. No h dvida de que um pouco da paixo
152
que tem havido no debate top-down e bottom-up, particularmente na Inglaterra
ligada a argumentos sobre as respectivas tarefas do governo central e local na
determinao da poltica.
Entretanto, incitando um conflito unilateral sobre o qual o ato de se fazer poltica
democraticamente deveria ocorrer, parecemos, todavia, ter um conflito entre a
urgncia de uma abordagem prescritiva e a realidade da necessidade de
reconhecer que a implementao envolve uma continuao do complexo processo
de barganha, negociao e interao que caracterizam o processo de fazer
poltica. Elmore (1978) coloca o dilema da seguinte maneira :
A crtica racionalista do modelo de conflito e barganha que esta
aumenta o sentido confuso e irracional ao nvel de princpio, que isto
prov uma desculpa fcil para se isentar de resultados
insatisfatrios, e que isto no prov nenhum alicerce para a melhoria
do processo de implementao. difcil agir contra essas crticas,
exceto observando que um fracasso em entender a complexidade
das barganhas muitas vezes mais caro que um fracasso em
concordar com uma medida de sucesso objetiva. (p. 226)
Parecemos ter aqui, como mostramos ser o caso da discusso de tomada de
deciso no Captulo 5, a situao na qual a demanda de uma boa anlise
descritiva conflita com uma preocupao prescritiva fundamental. De fato, h
muitos paralelos com as preocupaes daquele captulo, onde foi reconhecido que
admitir que os processos de deciso tendem a ser necessidades incrementais a
serem distinguidas dos argumentos que elas deveriam portanto ser. Entretanto,
neste caso, a simples declarao da teoria de democracia acima no suficiente
para resolver o argumento normativo. Para acreditar, por exemplo, que
intervenes em poltica social pelo governo central so motivadas por uma
preocupao em melhorar a igualdade, como parece ser o caso em algumas
anlises norte-americanas de programas federais, podem no estar meramente
construindo uma suposio enganosa desta anlise, podem estar incitando a
questo como se de fato tais intervenes fossem a melhor maneira de melhorar a
153
igualdade. Anlises norte-americanas de implementao so em um grau
considervel ainda dominadas por uma peculiar suposio liberal que pode ser
melhor descrita graficamente em termos de uma viso na qual se a Unio no
tivesse intercedido, eles ainda estariam executando negros sumariamente no
Estado do Alabama. Discusses levadas a cabo na Europa sobre as relaes
central-local no necessariamente vinculam as mesmas suposies sobre o grau
em que argumentos morais efetivos so defendidos pelo centro.
Foi sugerido anteriormente, neste captulo, que a nfase sobre a degradao das
grandes expectativas de Washington de Pressman e Wildavsky caracterstica
da preocupao normativa de muitos estudos pioneiros de implementao.
Embora argumentem que a implementao raramente envolve uma transformao
direta das metas polticas em aes, os autores no desejam rejeitar a
preocupao normativa sobre a realizao racional de metas incorporada no
trabalho de Pressman e Wildavsky, Sabatier e Mazmanian ou Gunn. Nem eles
queriam negar a importncia das questes de valores levantadas por muitos dos
pesquisadores que tm usado a abordagem top-down para explorar como, em um
processo de implementao, o avano de metas ideais, como a intensificao da
igualdade ou a reduo da poluio, tem sido retardadas. O que eles sugerem
que h um perigo em a abordagem top-dowm acreditar que tais metas estejam
incorporadas na poltica, e que ao usar noes como dficit de implementao, ela
oferea somente um tipo de soluo para a performance deficiente do setor
pblico, isto , que o nvel gerencial deveria ter um melhor controle da situao.
Concluso
A parte final deste captulo preocupou-se com os argumentos entre as abordagens
top-down e a bottom-up ao estudo de implementao. Enquanto apontamos as
limitaes da escola de estudos de implementao de Pressman e Wildavsky,
acentuamos de novo o seu papel em revelar a anlise de uma parte importante, e
previamente quase omitida, do processo poltico.
154
No deveramos descartar a possibilidade de descobrir situaes em que estudos
de implementao podem envolver atividades dirigidas a metas pouco
explicitadas, e pode ser justificvel trabalhar com noes tais como dficit de
implementao. Isto poderia ser o caso onde um resultado quantificvel avaliado
e entradas explcitas podem ser medidas. A experincia britnica com o governo
Thatcher foi de um nmero de exemplos onde metas governamentais estavam
muito claras. Tem havido casos de uma busca top-down muito determinada em
especificar objetivos (a venda de casas de autoridades locais a seus moradores -
ver Forrest e Murrie, 1988), casos em que uma clara evidncia de problemas de
implementao antecipadamente fez o governo recuar (o estranho caso do
esquema de cartes de identidade para prevenir violncia no futebol) e um caso
dramtico de dificuldade de implementao levando a uma ainda maior inovao
poltica (o aumento e queda do imposto eleitoral, uma reforma local de
taxao).
No entanto, muitos eventos no processo poltico no envolvem tal clareza.
Exemplos podem ser tomados, mesmo dos anos Thatcher na Inglaterra, dos
complexos e confusos casos em que metas centrais no so to claras, ou onde
declaraes de metas centrais deveriam ser recebidas com grande ceticismo - em
reas como proteo comunitria, poltica de empregos, reforma urbana, ou a
preveno contra crimes, por exemplo. Entretanto, se isto verdade para o
monopartidarismo britnico unificado e centralizado, tanto mais este verdadeiro
em sociedades onde a poltica dominada por compromissos entre unidades
federais ou governos de coalizo.
Ao focalizar sobre o avano dos estudos de implementao estimulados por
Pressman e Wildavsky e ao observar a crtica de sua abordagem que agora se
desenvolveu, este captulo talvez tenha omitido, como fizeram Pressman e
Wildavsky, as muitas contribuies ao estudo desta parte do processo poltico feito
por outros que, geralmente falando, no descreveram seu trabalho como
preocupado com a implementao.
155
O Captulo 3 j fez alguma referncia ao interesse dos socilogos no estudo da
burocracia. Talvez seja mais frutfero continuar a aprofundar a nfase em explicar
os resultados do processo de elaborao de polticas que vm do exame das
organizaes de elaborao de polticas e de sua implementao (ou burocracia,
em uma terminologia alternativa) que se concentrar no desenvolvimento de um
ramo particular da anlise de polticas chamado estudos de implementao. Algo
semelhante pode ser feito para desenvolver uma preocupao crescente em
explicar a maneira como o setor pblico acarreta impactos sobre a sociedade. Isto
tem se desenvolvido na Inglaterra da mesma forma que o estudo de poltica social
tem se desenvolvido como um empreendimento acadmico. Isto tem sido tambm
associado na Inglaterra e nos Estados Unidos como uma preocupao em explicar
como a lei operacionalizada com referncia particular ao fenmeno da
discricionariedade. Um bom trabalho no estudo de implementao deve conter
todos estes outros desenvolvimentos acadmicos, e no procurar confinar a
ateno em uma teoria limitadamente concebida que a separa do estudo da
elaborao de polticas. Conformemente, captulos posteriores consideraro
alguns destes outros temas - a contribuio do estudo de organizaes para a
anlise de poltica, a considerao que precisa ser dada aos papis dos
funcionrios pblicos em pontos onde eles interagem com o pblico e o significado
do elemento discricionrio em muito da poltica pblica.
Como um comentrio final podemos indicar que qualquer tentativa em desenvolver
a teoria de implementao deve encontrar a dificuldade - desde que esta se
disvirtue da tentativa de desenvolver catalogao de perigos latentes para o
processo de implementao na maneira descrita e criticada acima - de tornar-se
envolvido no largo espectro das questes que tm sido levantadas em relao
elaborao de polticas e no estudo de organizaes. Se substituirmos a palavra
fazer por implementao vemos como somos confrontados por uma tentativa de
desenvolver uma teoria de fazer
7
- ou de ao. Talvez, como Susan Barret e

7
NT: theory of doing, no original, foi traduzido como teoria de fazer.
156
Michael Hill sugeriram, difcil continuar alm da identificao de elementos-
chave que devem ser analisados no estudo de implementao, e o
reconhecimento da esmagadora importncia da negociao e da barganha que
ocorrem durante o processo poltico. Barret e Hill (1981) argumentam:
muitos dos assim chamados problemas de implementao resultam
precisamente porque h uma tenso entre as suposies normativas
do governo - o que deveria ser feito e como isto deveria acontecer -
e o empenho e luta entre interesses - a necessidade de barganhar e
comprometer-se - que representa a realidade do processo pelo qual
poder/influncia obtido e assegurado a fim de perseguir metas
ideolgicas. (p.145)
Os prximos trs captulos retomaro este tema sob vrias maneiras diferentes.
157
7. A Contribuio do Estudo das Organizaes para a
Anlise do Processo de Elaborao de Polticas
Introduo
O pano de fundo para a discusso do estudo de organizaes que possui este
livro foi desenvolvido essencialmente por Elmore (1978): "Uma vez que,
virtualmente, todas as polticas pblicas so executadas por grandes organizaes
pblicas, somente atravs do entendimento de como funcionam tais organizaes
que se pode compreender como as polticas so lapidadas em seu processo de
implementao".
Conforme apresentado no final do ltimo captulo, muitas das maiores
contribuies a esse tema foram dadas por autores cujos enfoques no estavam
centrados no estudo de implementao de polticas. Na realidade, alguns dos
avanos significativos na teoria das organizaes que sero discutidas neste
captulo advm de autores que no enfocavam, em seus trabalhos, nenhum tipo
de organizao pblica. No entanto, suas contribuies favorecem
significativamente o entendimento de fenmenos que precisam ser explorados
quando se deseja compreender a dinmica das organizaes no processo de
elaborao de polticas.
A contribuio de Max Weber
O captulo 3 j delineou a importncia de Max Weber no desenvolvimento terico
a respeito da burocracia no Estado moderno. Neste captulo, vamos nos
aprofundar em seu interesse no funcionamento interno das organizaes. A
extenso da forma burocrtica de administrao, de acordo com Weber, apia-se
em sua racionalidade formal, uma noo que vrios dos estudiosos modernos tm
compreendido eficientemente. A interpretao dos conceitos de Weber conduz a
158
discusses teis sobre a relao entre o formalismo e a eficincia, mas, por outro
lado, do oportunidade a interpretaes grosseiras da teoria de Weber. Albrow
(1970) mostra como surgiu tal confuso e apresenta o seguinte esclarecimento
para a posio de Weber:
A relao real entre a racionalidade formal e a eficincia pode ser
melhor compreendida considerando-se os meios pelos quais a
eficincia comumente medida, atravs do clculo de custos em
termos financeiros, ou em tempo ou em energia despendida. Alguns
clculos so procedimentos formais que no garantem eficincia por
si s, mas esto entre as condies para a determinao do nvel de
eficincia atingido pela organizao. No cerne da idia de
racionalidade formal de Weber, encontra-se a idia de clculos
corretos, tanto em termos numricos - semelhante ao trabalho de um
contador - como em termos lgicos - semelhante ao trabalho de um
advogado. Normalmente, essa uma condio necessria mas no
suficiente para o alcance de metas, podendo at conflitar com a
racionalidade material.
A teoria de Weber pode ser vista como provedora de proposies simples a
respeito da estrutura formal de organizaes, uma concepo mista que tem
contribudo para os estudiosos de organizaes mas que, no entanto, no est
altura da profundidade de seu entendimento de publicaes crticas sobre
sociologia organizacional. Como destaca as caractersticas de uma espcie
organizacional que importante nas sociedades complexas devido a sua
racionalidade formal, Weber naturalmente acentua a grandeza daquele tipo de
organizao ao invs de acentuar sua fraqueza. Em contrapartida, muitos dos
autores do sculo XIX enfatizam essa fraqueza e ainda utilizam o termo burocracia
em um sentido puramente pejorativo (ver Albrow, 1970). O objetivo de Weber
definir um tipo amplo de organizao e explicar por que motivo ela cresce em
importncia, oferecendo para tanto anlise sociolgica ao invs de promover
polmica poltica.
159
Weber lista vrias caractersticas que, se tomadas em conjunto, definem
burocracia:
1. Uma organizao contnua com uma ou mais funes especficas cuja
operao delimitada por regras. A consistncia e a continuidade no interior da
organizao so garantidas atravs do registro, por escrito, de todos os atos,
regras e decises inerentes organizao.
2. A organizao dos funcionrios est na base da hierarquia. O escopo da
autoridade no interior dessa hierarquia clara, definindo os direitos e deveres dos
funcionrios em cada nvel hierrquico especificado.
3. Os funcionrios so separados da propriedade dos meios de administrao e
produo. Eles so livres, estando sujeitos a autoridades somente no que diz
respeito a suas obrigaes oficiais enquanto funcionrios de uma organizao.
4. Os funcionrios so indicados, no eleitos, baseando essa indicao em
critrios impessoais. Os funcionrios so promovidos por mrito.
5. Pagam-se salrios fixos aos funcionrios e as regras de emprego e relaes de
trabalho so previamente definidas. A escala de salrios graduada de acordo
com a posio dos funcionrios na hierarquia. O emprego permanente, estando
garantida uma certa estabilidade e previsto o pagamento de penses aps a
aposentadoria.
Enquanto Weber no considera essas caractersticas como pr-requisitos para a
definio de uma organizao, vrios autores subseqentes nela basearam-se
para defender o modelo prescrito pelos que procuram a melhor maneira de
organizar essas idias j citadas. Alguns especialistas como Fayol (1916), um
francs cujo trabalho data da poca da Primeira Guerra Mundial, e Urwick, um
ingls com influncias tanto em organizaes pblicas como privadas no perodo
entre guerras, procuraram ditar regras e costumes para uma administrao bem
sucedida.
Mas talvez a figura mais influente na busca por princpios de organizao antes da
Primeira Guerra tenha sido F. W. Taylor (1911). Este americano tentou
160
desenvolver princpios cientficos para o gerenciamento industrial, baseado em
uma srie de generalizaes que ele acreditava serem de aplicao universal. A
importncia de seu trabalho reside no fato de o autor ter sido largamente visto
como o pioneiro na exposio de mtodos de organizao que se apiam no
tratamento de seres humanos como unidades de trabalho que devem ser
utilizadas com eficincia, desconsiderando suas emoes e atitudes. Isso fez com
que uma srie de preocupaes apresentadas em trabalhos subseqentes a
respeito das relaes humanas em organizaes tenha emergido a partir da
conscincia das limitaes do taylorismo. No obstante, a influncia de taylorismo
ainda persiste. Politt (1990) descreveu muitos dos modos modernos de
gerenciamento nos servios pblicos como sendo neo-taylorismo. O autor afirma:
O taylorismo estava centralmente preocupado com o "processo de
determinao e fixao de nveis de esforo" e pode ser visto como
"a burocratizao da estrutura de controle mas no das relaes de
emprego" (Littler, 1978, pp. 199 e 185, respectivamente). Tal
observao est baseada no fato de que o processo de trabalho
poderia e deveria ser mensurado atravs do gerenciamento e ento
ser utilizado como base para recompensa e controle de esforos.
Isto no distante, a princpio, da recente epidemia de sistemas
mediados eletronicamente para indicao de performance nos
servios pblicos, reviso de performance individual e
reconhecimento de mrito. (p. 16)
Mayo e o desenvolvimento do estudo da vida organizacional
Nos anos 20 e 30, a teoria de gerenciamento gradualmente foi movendo-se de
apenas uma referncia - com o desenvolvimento de prescries formais para uma
estrutura organizacional - para um melhor entendimento da vida organizacional.
Tal desenvolvimento, embora ainda firmemente atrelado a um conceito de controle
sobre os subordinados no interior de uma empresa industrial, contribuiu, contudo,
para a transformao no modo como as organizaes eram interpretadas e
161
entendidas. por esse motivo que se reserva um espao deste texto para tal
discusso.
O trabalho desenvolvido por Elton Mayo no Hawthorne Works em Chicago,
durante o final dos anos 20 e o incio dos anos 30, referido como decisivo para
essa verdadeira revoluo que teve lugar na sociologia industrial (Roethlisberger e
Dickson, 1939). Essa uma viso simplificada do processo. Os pesquisadores de
Hawthorne foram influenciados por pesquisas psicolgicas desenvolvidas durante
a Primeira Guerra. Tambm tinham bastante conscincia do progresso alcanado
na psicologia social no perodo entre guerras e estavam particularmente
influenciados pelas mais sofisticadas abordagens da motivao humana que a
psicologia freudiana havia ajudado a produzir. O desenvolvimento, naquele
momento, de uma abordagem mais complexa acerca da estrutura social, por
socilogos e antroplogos, sob a influncia de Pareto, Simmel, Durkheim e outros
funcionalistas, tambm influenciou o trabalho daqueles pesquisadores. De certo
modo, seu pensamento foi marcado tambm pelos escritos de Mary Parker Follett
(1941) sobre gerenciamento. Por essas razes, mais apropriado dizer que os
pesquisadores de Hawthorne representam o avano individual mais significativo
no entendimento do comportamento humano no ambiente de trabalho. Esses
pesquisadores influenciaram de maneira colossal os trabalhos subseqentes
neste campo de pesquisa e natural que o processo de simplificao da histria
das idias tenha conduzido a um consenso acerca do significado da contribuio
desses autores.
No h, neste texto, espao para discutir com detalhes as concluses desses
pesquisadores, mas a grande importncia de seu trabalho reside no modo como
eles deslocaram a nfase do estudo das organizaes de um conceito mecnico
para descobrir o melhor caminho para organizar tarefas para a busca do
reconhecimento da importncia das relaes humanas para um melhor
desempenho organizacional. Suas pesquisas iniciais chamam a ateno para a
relevncia do interesse da gerncia pelas atividades dos trabalhadores buscando
obter motivao e entusiasmo, enquanto seus ltimos trabalhos destacam as
relaes internas ao grupo de trabalho.
162
Os pesquisadores de Hawthorne demonstraram a necessidade de se analisar as
organizaes como estruturas sociais de convivncia. O trabalho permite
descobrir que, assim como h um grande nmero de fazendeiros, lojistas e
trabalhadores vivendo numa vila e que "x" pessoas trabalham por "y" pessoas no
permite obter concluses acerca da estrutura social daquela vila, considerar uma
organizao como um mero modelo de funes formais no permite entender
completamente as caractersticas de comportamento, mesmo aqueles
formalmente previstos na estrutura interna da organizao.
Embora essas concluses estejam relacionadas ao setor mais mercantilista, de
vendas, ou seja, no nvel hierrquico mais baixo de uma organizao, as
pesquisas subseqentes demonstraram a validade dessas concluses para todos
os nveis hierrquicos. Relaes interpessoais em grupos de funcionrios de um
escritrio ou em gerenciamento interno determinam igualmente o comportamento
no trabalho, de modo que impossvel formalizar antecipadamente as regras
organizacionais formais.
Como as cincias sociais cresceram em importncia nos EUA a partir dos anos 40
e 50, dois desenvolvimentos na teoria das organizaes apareceram
conjuntamente, um estimulado pelo trabalho de Max Weber e o outro influenciado
pelas concluses mais relevantes de Mayo e seus assessores. Os socilogos,
utilizando o trabalho de Weber (ou sua interpretao para este trabalho) como
ponto de partida, mostraram a importncia de modelos de relacionamentos
informais ao longo dos relacionamentos formais. Por outro lado, os psiclogos
sociais procuraram explorar os conflitos entre as necessidades humanas e os
aparentes pr-requisitos das organizaes formais. Baseados neste trabalho, os
tericos de administrao procuraram atualizar os velhos modelos formais com
proposies mais flexveis, baseados na nova concepo de vida organizacional.
impossvel, nesta breve anlise, fazer justia total riqueza representada pelo
florescimento deste trabalho nas organizaes. Nas prximas sees, so feitos
alguns comentrios a respeito de tais desenvolvimentos, que ainda parecem
bastante importantes.
163
A contribuio da sociologia das organizaes
A partir do momento em que o trabalho de Weber tornou-se disponvel para os
socilogos nos EUA nos anos 40 e 50, foi aplicado aos estudos organizacionais
como um modelo contra o qual se medem as situaes reais. Utilizando este
trabalho, os socilogos comearam a identificar problemas no modelo vigente de
burocracia, geralmente alegando, sem razo, que Weber no estava a par desses
problemas, sem, contudo, produzir avanos na teoria das organizaes.
Em alguns desses trabalhos, sugere-se que provavelmente haver conflitos na
organizao burocrtica entre o princpio de hierarquia e a necessidade de se
maximizar o uso da percia. Gouldner (1954) destaca esse ponto da seguinte
maneira:
Weber, ento, pensou na burocracia como uma organizao Janus-
faceada, olhando dois caminhos simultaneamente. De um lado,
administrao baseada em percia; de outro, administrao baseada
em disciplina (p.22).
A organizao burocrtica fundamentada na necessidade de fazer-se o mximo
uso da diviso do trabalho. Esta diviso est baseada na necessidade de se dividir
uma tarefa tanto por causa de seu tamanho como pela impossibilidade de um
simples indivduo dominar todos os seus aspectos. Na verdade, na maioria dos
casos ambas as razes aparecem. O princpio da hierarquia fundamenta-se
justamente na noo de delegar responsabilidades aos subordinados. Se o
superior pudesse realizar em sua totalidade a tarefa que deve ser delegada, no
haveria necessidade de possuir subordinados. O chefe delegar tarefas tanto por
causa da falta de tempo para realiz-las sozinho como pela falta de know-how
suficiente para a execuo de uma determinada etapa do trabalho. Visto que este
ltimo o caso em questo, fica bvio que, em pelo menos uma parte da tarefa, o
superior menos especializado que o subordinado. Mas, at mesmo no caso
padro, este fato pode ser verdadeiro. Particularmente, quanto mais longa a
164
tarefa, mais tomadas de deciso so exigidas. O subordinado, neste caso, deve
possuir informaes detalhadas que o chefe, na responsabilidade de delegar
tarefas, optou por no receber.
por essas razes que, quanto mais partes detalhadas possuem as
funes de uma organizao, tanto mais preciso reconhecer que a percia est
abrigada nos nveis mais baixos da hierarquia. E por essas razes que
inevitvel a tendncia de haver conflitos entre autoridades embasadas na percia e
autoridades embasadas na hierarquia das organizaes burocrticas.
Essa aparente inconsistncia na teoria de Weber provoca vrios
estudos importantes a respeito do conflito entre os especialistas e os
administradores no interior de uma organizao. Um tpico pertinente que tambm
foi explorado o conflito existente para os especialistas entre as orientaes
profissional e organizacional em suas atitudes em relao ao trabalho (Gouldner,
1957-8; Reissman, 1949).
Um outro tema importante e derivado do trabalho de Weber, apesar
de baseado num mal-entendido de sua abordagem do artigo publicado, ilustra a
relao entre racionalidade e rigidez. Um dos primeiros ensaios sobre o tema foi a
discusso de Merton (1957) sobre a estrutura e a personalidade burocrticas. O
autor argumenta conforme o texto abaixo:
1. Uma burocracia efetiva demanda confiana de resposta e
devoo estrita s regras.
2. Tal devoo conduz sua transformao em verdades
indiscutveis; elas no so mais concebveis como relativas para
uma srie de propsitos.
3. Este fato pode ser prontamente adaptado sob condies
especiais que no so claramente vistas por aqueles que
transgrediram regras gerais.
165
4. Assim, os vrios elementos que conduzem eficincia geralmente
levam ineficincia em instncias especficas.
Esta nfase ajusta-se aos argumentos sobre percia nas organizaes. Suas
implicaes para o comportamento dos burocratas sero exploradas no prximo
captulo.
O trabalho de Merton conduz explorao do relacionamento entre estruturas e
tarefas organizacionais. Assim, a questo que surge se a estrutura "racional"
pode ser em adaptada para algumas tarefas e mal adaptada para outras. Dois
pesquisadores britnicos, Burns e Stalker (1961), produziram uma das mais
importantes contribuies acerca do tema. Os autores propuseram uma distino
entre sistemas de gerenciamento "mecnicos" e "orgnicos". O modelo,
envolvendo estruturas amplamente comparveis ao modelo Weberiano ,
segundo os pesquisadores, mais adaptvel a tarefas estveis e estticas. O
ltimo, em contrapartida,
adaptado a condies instveis, quando problemas e necessidades
de ao surgem e no podem ser quebradas e distribudas entre
funes especiais inerentes a uma hierarquia claramente definida.
Os indivduos devem executar suas tarefas luz de seu
conhecimento das tarefas da organizao como um todo. Os
trabalhos perdem muito de sua definio formal em funo de
mtodos, deveres e poderes, que devem ser continuamente
redefinidos atravs da interao com os outros participantes de uma
tarefa. A interao tanto lateral quanto vertical. A comunicao
entre pessoas de diferentes setores assemelha-se mais
intensamente a uma consulta lateral do que a um comando vertical.
Neste caso, o "sabicho" no pode mais ser promovido cabea da
companhia.
Burns e Stalker baseiam sua dicotomia na experincia de pesquisa em duas
situaes industriais contrastantes. Outros socilogos comearam, no entanto, a
levantar questes mais abrangentes a respeito da adaptao entre tarefa e
166
estrutura organizacionais mediante o estudo de vrios casos de situao de
trabalho. Outro pesquisador britnico props um papel estrutural neste
desenvolvimento. Primeiramente, Woodward desenvolveu uma tipologia de
organizaes industriais baseada nas diferenas em tecnologia. A partir da,
socilogos contemporneos, destacadamente um grupo trabalhando em conjunto
na Aston University, comearam a discutir o reconhecimento da natureza
multidimensional dos fatores determinantes da estrutura da organizao. Ento,
por volta de 1975, pesquisadores que trabalhavam nesta linha de pensamento -
que se tornou conhecida como teoria da contingncia - sugeriram, para um estudo
das autoridades britnicas locais, uma complexa interao entre variveis
contingentes e estruturais, conforme se v na figura 7.1 (Greenwood, Hinings e
Ranson, 1975, p.5).
Quando se examina a diversidade das variveis de contingncia apresentadas na
figura 7.1, encontra-se muito mais do que as variveis tecnologicamente
determinadas presentes no trabalho de Burns e Stalker ou Woodward. Encontram-
se variveis externas organizao e seu limite, variveis determinadas pelo
poder das estruturas nas quais operam e variveis que dependem de uma
"ideologia" ou do que Child (1972) descreve como escolha estratgica. Alguns
breves comentrios a respeito de como a anlise de organizaes foi elaborada
sob influncia desses trs ensaios citados so indispensveis.
As organizaes so reconhecidas como poderosos sistemas nos quais as
caractersticas estruturais interagem e so afetadas por fatores que fazem com
que alguns componentes da organizao sejam mais poderosos que outros. Esta
caracterizao chamada teoria das contingncias estratgicas. Esta se deve em
grande parte a uma pesquisa divulgada por Crozier (1964) que refora o modo por
intermdio do qual alguns componentes especficos de uma organizao podem
dominar e influenciar uma dada estrutura por sua indispensabilidade. Seu principal
exemplo contempla a funo dos trabalhadores em manuteno cujas
contribuies foram essenciais somente quando plantas de trabalho altamente
utilizadas se quebraram. O desenvolvimento dessa teoria tem forado a maneira
de se explicar as sub-unidades diferenciais de poder mediante a dependncia de
167
contingncias resultante das vrias combinaes de imitao dos textos originais
produzidos com incertezas, centralidade e possibilidades de substituio textual
(Dickson et al., 1971, p. 229).
Variveis acidentais Armao conceitual
sumria
Variveis estruturais
Tamanho Filtros da organizao
Invlucro, i.e.,
densidade populacional
scio-econmica
estrutura de riqueza
Idias
planejamento corporativo
eficincia administrativa
democracia
Diferenciao
comits
departamentos
especialistas funcionais
Interdependncia
Estrutura poltica, i.e.,
composio partidria
volatilidade eleitoral
Culturas ocupacionais
profissionalismo
departamentalismo
Ideologias
planejamento corporativo
administrativo
eficincia
democracia
Integrao
comits de coordenao
departamentos centrais
chefia executiva
comandante
time de gerncia
Tipo de autoridade
Fig. 7.1: A teoria da contingncia
168
Mesmo esta abordagem tende a considerar as contingncias internas como
determinantes da estrutura de poder. H necessidade de transform-la em uma
outra estrutura reversvel, aceitando que tais contingncias e estruturas
determinam o poder mas tambm questionando se estas estruturas devem ser
tomadas como garantia. importante questionar em que medida essas estruturas
refletem uma estrutura de poder externa ou pr-existente e em que extenso as
organizaes tm sido designadas para refletir e reforar essas estruturas. Vrios
autores, como Salaman (1979), Clegg e Dunkerley (ambos separadamente e
depois em conjunto, 1977, 1979, 1980, 1989, 1990) e Benson (1977) enfatizam,
destacadamente, a importncia de poder organizacional, fazendo, no que pode ser
chamado de teoria da organizao radical, a ligao com teorias do poder na
sociedade. Assim, Salaman afirma:
O que ocorre no interior das organizaes, nos modos em que se
designa o trabalho, aplica-se o controle, distribuem-se recompensas
e privaes e as decises so tomadas, pode ser visto em termos de
um constante conflito de interesses, ora aparente, ora disfarado,
ora evidente, freqentemente implcito, posicionado na retaguarda e
informa a natureza das organizaes de trabalho no interior das
sociedades capitalistas. (1979, p.216)
Do mesmo modo, Cousins (1987) tem mostrado que o poder no interior das
organizaes reflete desigualdades entre classes na maior parte da sociedade.
O interno e o externo
Fica clara a importncia de se promover conexes entre trabalhos que enfocam o
poder organizacional interno e o contexto externo. Embora os tericos radicais
modernos estejam certos em enfatizar a omisso do tema em grande parte da
teoria das organizaes, esse assunto nunca est totalmente fora das discusses
a respeito de organizaes. Nosso primeiro estudo de burocracia e Estado torna
esse assunto um pouco mais claro. Ademais, a teoria de organizaes internas,
169
que diz respeito aos limites das organizaes ou suas relaes externas, tem
razes em trabalhos anteriores.
Selznick, cujos principais trabalhos foram realizados nos anos 40 e 50, continua
como um dos mais sofisticados expoentes da dependncia das organizaes aos
seus limites e invlucros. O autor enfatiza a necessidade de estudar as
organizaes como instituies:
O termo "organizao" sugere uma certa exposio, um desvio
inconsciente do sistema de atividades conscientemente
coordenadas. Refere-se a uma ferramenta expansvel, um
instrumento racional projetado para executar um trabalho. Em
contrapartida, uma "instituio" est mais prxima de um produto
natural de necessidades e presses sociais - um organismo
adaptvel de respostas.
Nesta linha de raciocnio, Selznick considera as organizaes tanto com relao a
seu ambiente externo como a seus sistemas sociais informais que so
desenvolvidos no interior da organizao. O autor, no entanto, avana um passo,
para relacionar diretamente o ambiente externo ao sistema social interno. Os
indivduos no interior de uma organizao administrativa trazem consigo certas
crenas, costumes e preconceitos. Assim, no decorrer de seus deveres
administrativos, tais indivduos devem tomar decises que afetam o interesse
pblico. O pblico particular dessas organizaes pode ser tanto simples
indivduos como poderosas organizaes. As reaes do pblico a qualquer ao
administrativa devem ser levadas em conta, principalmente quando elas possuem
algum tipo de poder de barganha. Com o passar do tempo, um modelo de
relacionamentos complexos pode crescer entre um indivduo e as pessoas e
organizaes que constituem seu pblico. Simultaneamente, o indivduo estar
envolvido numa outra rede de relacionamentos, similar primeira, com os colegas,
que tambm podem estar envolvidos em uma srie de outras relaes da mesma
espcie.
170
Selznick foi criticado por Gouldner (1955) e Perrow (1972) por ter adotado uma
abordagem muito determinstica do estudo de organizaes. Contudo, seria tolice
subestimar a extenso na qual o ambiente, embora sendo manipulvel, tambm
provoca represses e embaraos nas aes organizacionais. A citao abaixo,
tirada de um clssico de Selznick, TVA and the Grass Roots (1949), expressa esta
observao mais claramente:
Todas as organizaes formais so moldadas por foras tangenciais
a suas estruturas racionalmente ordenadas e metas propostas. Toda
organizao formal - unio comercial, partido poltico, exrcito,
corporao etc. - tenta mobilizar recursos tcnicos e humanos como
meio de alcanar seus objetivos. No entanto, os indivduos
componentes do sistema resistem a essa concepo de meio de
produo. Eles interagem como um todo, tentando conferir suporte a
seus problemas e propsitos particulares; alm disso, a organizao
est submersa em uma matriz institucional e ento sujeita a
presses de seu prprio ambiente e para suport-las so
necessrios alguns ajustes. Como resultado, a organizao pode ser
vista como uma estrutura social adaptada, enfrentando problemas
que surgem meramente por sua existncia como uma organizao
num ambiente institucional, independentemente dos objetivos
especiais (econmicos, militares, polticos) associados a seu
propsito. (p. 251)
Este tpico sobre organizaes e seu ambiente levanta questes a respeito da
extenso da influncia das relaes inter-organizacionais sobre as aes
organizacionais individuais. Assim, tem havido um considervel interesse no
comrcio e negociao entre organizaes (Friend, Power e Yewlett, 1974;
Aldrich, 1979; Pfeffer e Salancik, 1978). A importncia desses trabalhos para o
setor pblico considervel, medida que as atividades governamentais
envolvem conjuntos de organizaes, ao invs de simples entidades. Neste
sentido, Benson (1983) escreveu artigos sobre o setor poltico. Mas, como as
171
relaes inter-organizacionais so analisadas, inevitvel que o raciocnio recue
para um nvel macroscpico no qual se localizam os relacionamentos numa
estrutura social mais ampla que se torna importante. Encontram-se, ento, linhas
de ambos os raciocnios, tanto corporativistas (Winkler, 1976) como neo-Marxista
(Benson, 1983; Offe, 1975), que se esforam para ligar as anlises inter-
organizacionais a alguns dos argumentos enfocando a relao entre burocracia e
a estrutura social. Restam ainda algumas questes importantes, que sero
discutidas adiante, no captulo 10.
No estudo de administrao nos setores no governamentais, vrias foram as
tentativas de aplicar uma abordagem ecolgica, social-darwinista, anlise da
dimenso em que as organizaes se adaptam a seu ambiente (Hannan e
Freeman, 1977). Enquanto essa teoria tenta generalizar alm dos riscos de se
conseguir vantagens, seu escopo foi influenciado por estudos a respeito da
ascenso e queda de firmas nos moldes em que as empresas se adaptaram ao
mercado mediante mudanas estruturais e, particularmente, absorvendo
pequenas companhias das quais as maiores empresas haviam tornado- se
dependentes (Chandler, 1977, 1984).
Talvez o desenvolvimento mais influente deste tipo de teoria esteja no trabalho de
Williamson (1975, 1981), que aplica idias de economistas s anlises de
organizaes. importante lembrar que as relaes inter-organizacionais
defendidas por Williamson so adequadas ao estudo de mercados. Seu ponto de
partida o de um passado idealizado no qual as empresas eram pequenas e
relacionavam-se atravs de contratos - com, por exemplo, algumas companhias
envolvendo grandes entidades que negociavam com fornecedores de partes
menores. Ento, conforme mostrou Chandler (1977), essas relaes de mercado
foram transformando-se gradualmente em hierarquias assim como fornecedores
perifricos foram absorvidos por empresas em expanso. Williamson preocupa-se
em compreender como esse processo ocorreu, uma vez que, em suas idias,
mercados so economicamente superiores a hierarquias. Sua argumentao
baseia-se na anlise de falhas de mercado, nas quais, segundo o autor, a
racionalidade humana conduz a decises irracionais.
172
Esse trabalho est generalizado nos moldes da teoria da contingncia (Donaldson,
1985, 1987) e tem sido revisado por autores influenciados por publicaes a
respeito do poder e controle sobre as incertezas ambientais numa organizao
que consideram tais textos de valor elucidativo superior argumentao
originalmente utilizada por Williamson (ver, por exemplo, Minzberg, 1983).
Foram feitas referncias teoria de Williamson por causa de seu paralelo com a
teoria da ineficincia burocrtica desenvolvida por Niskanen (ver captulo 3). Por
muito tempo, o pensamento a respeito da burocracia pblica foi dominado pela
perspectiva que previa a extensa organizao idealizada por Weber como
inevitvel. Deste ponto de vista, a idia de que as organizaes pblicas precisam
estar adaptadas a seu ambiente fazem sentido somente se consideradas como
uma teoria a respeito da contabilidade pblica. H, no entanto, nos dias de hoje,
uma constante busca por maneiras de se obter organizaes pblicas cada vez
menores e mais adaptadas, engajadas nas relaes contratuais que possuem com
outras empresas (ou organizaes privadas) e apresentveis ao pblico, tendo
este como seu cliente. Embora este seja um territrio largamente inexplorado,
oferece novos desafios aos estudiosos das organizaes do setor pblico que
desejam utilizar teorias e conceitos utilizados por estudiosos do setor privado.
Componentes das organizaes
O que faz o estudo de organizaes to complexo que, assim como alguns
aspectos da teoria das organizaes tiveram seu enfoque deslocado para o
ambiente das organizaes, outros enfatizam a necessidade de priorizar as
relaes entre as organizaes e os indivduos que participam das atividades das
empresas.
O trabalho de psiclogos sociais na rea da adaptao - ou falta dela - entre as
pessoas e as organizaes nas quais trabalham, tem sua origem na crtica ao
Taylorismo desenvovida por Mayo (1933). O centro da discusso o conflito entre
as necessidades humanas bsicas e as exigncias das tarefas de trabalho nas
organizaes formais. Maslow (1954), por exemplo, a existncia de uma
173
hierarquia das necessidades humanas, desde as necessidades fisiolgicas
bsicas, at a realizao pessoal. As camadas mais baixas precisam ser
satisfeitas, mas, uma vez que estas camadas obtiveram satisfao, as camadas
superiores precisam tornar-se mais importantes e significativas. Assim, a
execuo rotineira de tarefas conduz insatisfao pessoal. Como explica Argyris
(1960),
administradores de organizaes complexas sempre enfrentam um
dos mais difceis problemas humanos. Por outro lado, tal situao
torna-se fcil tanto para o administrador quanto para o empregado,
pois estes podem tentar deslocar sua nfase dos valores humanos e
operar na base monetria, promovendo uma valorizao "quid pro
quo", oferecendo-se benefcios e segurana no trabalho. Enquanto
se mantm um padro mnimo de relacionamento humano, o
chamado "relacionamento humano racional" pode progredir sem
problemas. Mas uma teoria como essa produz e, mais ainda,
recompensa a apatia, a indiferena, a alienao e nunca o
envolvimento. (p. 325)
McGregor (1960) adota posio parecida com esta ltima no seu influente
trabalho, The Human Side of Enterprise, contrastando a teoria X - que assume que
empregados so tipicamente indolentes, passivos e precisam ser direcionados,
organizados e motivados por recompensas econmicas - com a teoria Y, que
enfatiza a realizao pessoal e encara as tarefas administrativas como
motivadoras dessa realizao e tambm como organizadoras, de modo que os
empregados possam atingir seus prprios objetivos somente direcionando seus
prprios esforos para os objetivos da organizao.
Paralelamente ao trabalho com motivao humana encontram-se os estudos a
respeito de lideranas. Mas enquanto os trabalhos de Maslow, Argyris e McGregor
tm suas razes na teoria ps-freudiana sobre as caractersticas humanas de
crescimento e desenvolvimento, o estudo de lideranas envolve trabalho emprico
baseado em casos de pequenos grupos de trabalho. Tais casos mostram que
174
um erro procurar lderes cujas caractersticas sejam aplicveis a qualquer
situao. Ao contrrio, Gibb (1954) afirma:
As caractersticas do lder so aquelas cujos traos de
personalidade, numa situao particular, permitem que um indivduo
(i) contribua significativamente para o direcionamento de seu grupo
de trabalho a um objetivo especfico e (ii) perceba que suas atitudes
esto sendo imitadas pelos componentes de um outro grupo com
funes semelhantes. Pessoas diferentes esperam atitudes
diferentes de seu lder. Modelos de comportamento que constituem
comportamento de lderes reconhecidos por um grupo podem no
ser aplicveis a outro grupo. medida que mudam os objetivos do
grupo, a liderana precisa ser mudada e diferentes formas de
comportamento de um lder so exigidas.
H vrios pontos diferentes que precisam ser elucidados aqui. Em primeiro lugar,
h diferenas nas tarefas. Cartwright e Zander (1968) mencionam uma tentativa,
por parte de Krech e Crutchfield, de listar diferentes funes de liderana. Tal
listagem sugere quatorze funes do lder. Os autores sugerem que um lder deve
trabalhar como executivo, planejador, fazedor de poltica, especialista,
representante externo de um grupo, controlador de relaes internas, rbitro,
exemplo e smbolo para o grupo, representante das responsabilidades individuais,
ideologista, paternalista e at mesmo como bode expiatrio.
Em segundo lugar, h diferenas entre grupos. H diferenas marcantes nas
definies de lder e nas regras comportamentais para os subordinados em
diferentes culturas. Mesmo dentro de uma cultura, podem existir variaes
subculturais em resposta s situaes em que se necessita uma autoridade. As
diferentes personalidades dos membros de um grupo podem tambm ser
relevantes.
Em terceiro lugar, como sugere Etzioni (1961), as pessoas podem esperar
diferentes formas de liderana em funo do comportamento e orientao de uma
organizao, se este meramente calculista ou moral, e podem, ainda, requerer
175
tanto liderana instrumental quanto expressiva. Estas so formas to diferentes de
liderana que podem no ser encontradas em conjunto numa mesma pessoa.
Similarmente, algumas pessoas, em situaes adversas, como em problemas
srios ou ambguos, podem ser mais facilmente lideradas por lderes autoritrios,
da mesma forma que podem no aceitar esse tipo de liderana em outras
situaes.
Tanto os tericos da realizao pessoal como os estudiosos de liderana so
criticados. Um dos principais pontos desse ataque evidente. Pessoas com poder
e autoridade relutam em adotar tais formas de organizao ou tais modelos
porque estes arrasam suas prerrogativas. Contudo, alguns dos argumentos
utilizados pelos crticos no podem ser totalmente desprezados. Um dos dilemas
implcitos na nfase de Weber sobre a racionalidade o sucesso organizacional,
que conduz alta produtividade e grandes recompensas monetrias devido
participao, e que sempre se esbarra na adoo de hierarquias e modelos
organizacionais autoritrios. Outro problema de relevncia peculiar nas
organizaes pblicas que o controle hierrquico implica na subservincia dos
burocratas a seus mestres polticos e democrticos.
Ento, o mundo organizacional tem adaptado-se, de modo limitado, s restries
dos tericos das relaes humanas. Freqentemente, essa adaptao toma forma
de benefcios adicionais - melhores condies do ambiente de trabalho, facilidades
sociais aps o perodo de trabalho, como penses e seguros sade - ao invs de
se promover qualquer diminuio do controle sobre as tarefas de rotina. Alguns
socilogos que estudam motivao no trabalho sugerem que muitos indivduos
participam de suas organizaes somente por causa das recompensas financeiras
e no por estarem particularmente interessados no engrandecimento do trabalho
ou na participao da administrao. (Goldthorpe et al., 1968).
Contudo, o maior ataque escola do pensamento sobre as relaes humanas
vem dos marxistas, que acusam alguns autores, como Argyris, de ter tomado para
si e denegrido a concepo de alienao de Marx, de tal forma que terminam por
enfatizar o engrandecimento do trabalho e o controle sobre as tarefas cotidianas
176
sem considerar o tpico mais abrangente no qual esto inseridos esses assuntos:
a posse dos meios de produo (ver Salaman, 1979). Mesmo os leitores que
consideram a teoria marxista inaceitvel deveriam observar se os problemas que
Argyris e McGregor identificam nas situaes de trabalho podem de fato ser
resolvidos sem dar ateno ao conceito social mais amplo no qual o trabalho
remunerado est inserido.
Os estudos sociolgicos dos indivduos no interior das organizaes so menos
debatidos que os estudos dos psiclogos sociais sobre motivao e liderana,
mas esto mais intimamente ligados ao comportamento informal no interior de
estruturas formais. A importncia das estruturas de grupos de trabalho informal foi
identificada por Mayo e seus colaboradores nos anos 30, conforme indicado
anteriormente. Os socilogos do perodo ps-guerra desenvolveram essa linha de
raciocnio, relacionando-a classificao proposta por Weber. Blau (1955) mostra
como os envolvidos em uma organizao podem desrespeitar regras com o
objetivo de cumprir suas tarefas com mais eficincia. Ou, com a finalidade de
assegurar que os trabalhadores alcancem com mais eficincia seus objetivos
quando desrespeitam regras ou outros objetivos, mostra-se que os empregados
podem estar em conflito com as regras impostas. Dalton (1959) mostra como os
modelos de clientelismo desenvolvidos em organizaes podem criar uma
estrutura informal distinta paralelamente estrutura formal. Gouldner (1954)
demonstra que as regras sero manipuladas no conflito interno pelo poder
inerente s organizaes, tornando-se armas nas batalhas entre funcionrios, que
podem igualmente ser usadas pelo pessoal de alto ou baixo escalo. Selznick
(1957) pinta o quadro resultante das organizaes que emergem quando o
informal levado em considerao:
Uma organizao um grupo de seres humanos vivos. O modelo
formal ou oficial de vida nunca informa completamente a funo
desses seres. Esse modelo sempre complementado pela chamada
"estrutura informal", que se revela medida que os indivduos
comeam a considerar sua prpria personalidade, seus prprios
problemas e interesses.
177
O sistema tcnico e formal nunca mais que uma parte da empresa
dinmica com a qual nos deparamos. As pessoas e grupos que a
governam no se contentam em ser tratados como manipulveis ou
expansveis. Como seres humanos e no meras ferramentas, eles
possuem suas prprias necessidades de auto-proteo e realizao
pessoal - necessidades que tanto podem sustentar o sistema formal
como implodi-lo.
No entanto, para se discutir a distino entre o formal e o informal dessa maneira,
ainda se atribui demasiada importncia ao modelo formal. Ele tende a envolver a
considerao de que o modelo informal est, de alguma forma, preso e
prontamente identificvel, enquanto o modelo formal apenas um
desenvolvimento duvidoso situado sobre o primeiro modelo. Na prtica, os dois
conceitos no deveriam ser dicotomizados, pois esto em contnua adaptao e
constante interao. Alm disso, os autores mais modernos tm chamado ateno
para o fato de considerar as estruturas formais como as reais estruturas quando,
na realidade, no so mais do que um retrato das organizaes que alguns dos
poderosos nelas infiltrados pretendem que os autores aceitem como estruturas
reais (ver Silverman, 1975). Pode ser que os indivduos bem posicionados nas
empresas construam sua viso de seu mundo de trabalho de tal modo que
prestem menos ateno s regras e estruturas do que s redes de
relacionamento. No interior dessa rede, as pessoas externas organizao
podem ser to importantes quanto as pessoas internas a ela. Retoma-se, a
propsito, a discusso do indivduo no interior da organizao, em textos sobre a
organizao e seu ambiente. A implicao deste ponto de vista, segundo Degeling
e Colebatch (1984), que os administradores precisam estar conscientes de que
como as prticas nas organizaes prevalecentes tm importncia e
significados diferentes tanto para aqueles que esto a elas
relacionados quanto para os responsveis por sua operao. Eles
precisam de um esclarecimento a respeito das escalas de
importncia e de como seus conseqentes modos de discurso so
178
desenvolvidos e propagados e como, mediante seu uso, esse
discurso molda os termos sobre os quais as relaes
organizacionais so conduzidas. (p. 323)
Uma vez introduzida a idia de organizao como um "sistema aberto" do ponto
de vista do indivduo, pode-se lembrar que a teoria de organizao mais
convencional considera os empregados como os nicos participantes de destaque
numa organizao do setor pblico. Ainda hoje, muitos dos trabalhos dessas
organizaes influenciam a vida pblica - como "consumidores", "clientes",
pessoas sujeitas s regulamentaes e afins. O modelo weberiano , conforme se
mostrou, pessimista em se tratando do controle da burocracia exercido por
polticos, mas no o mais importante conceito de controle sobre a burocracia por
parte do pblico que ela afeta. Ao menos, as organizaes de mercado
reconhecem a necessidade de chamar a ateno do cliente como problema
central a ser tratado na vida organizacional. Entende-se a extenso dos
argumentos a favor de "mercados" contra "hierarquias". Hirschman (1970) captou
a importncia desse conceito em sua distino entre "absteno" e "opinio" como
duas maneiras distintas de manter-se "fiel" a uma organizao. As teorias
democrticas tradicionais oferecem a "opinio" como a tcnica para influncia
alm da burocracia, tanto por intermdio de representao governamental quanto
mediante dispositivos pelos quais os cidados podem influenciar a poltica ou
amainar as mgoas pessoais. Se os modelos mercadolgicos dos servios
pblicos puderem ser desenvolvidos, estaro provendo a alternativa da
"absteno".
Concluses
Este captulo se inicia com uma interpretao do modo no qual Max Weber
desenvolveu seu modelo de organizao burocrtica como parte de sua anlise da
funo da burocracia na sociedade moderna. O estudo da teoria das organizaes
no sculo XX pode ser encarado como um desenvolvimento que est alm dos
limites das prprias organizaes. A reao inicial da sociologia americana
179
teoria de Weber envolveu uma grande nfase na natureza das organizaes
formais e nos processos que se desenvolvem em seu interior. Este conceito
ajusta-se bem s preocupaes presentes nas teorias de gerenciamento e na
psicologia social, no que diz respeito aos problemas de submisso dos
empregados nas organizaes e o alcance de metas traadas pelos
administradores. Socilogos modernos retornaram s preocupaes mais
abrangentes de Weber sobre o poder e a posio das organizaes formais na
sociedade. A teoria radical das organizaes presta particular ateno a esse
tema, interligando as perspectivas de Marx e Weber. O Direito Radical, ao
contrrio (neste caso, o particularmente relacionado ao trabalho de Williamson),
deu origem a trabalhos a respeito da aplicao de conceitos mercadolgicos ao
estudo de organizaes. Tais trabalhos, que tm suas razes na etnometodologia,
nos fazem olhar para a relao entre organizaes e indivduos sob uma nova
ptica, que complementa algumas das questes levantadas a respeito das
estruturas de poder, levando em conta a ateno dispensada aos discursos
"dominantes". A parte final do captulo ressalta a distinta nfase colocada sobre o
comportamento humano no interior das organizaes, proporcionada pelos
estudos baseados na psicologia a respeito desse tema.
Alguns dos tpicos tratados de forma genrica neste captulo so retirados de
textos especficos sobre participao individual em organizaes que sero
abordados nos prximos dois captulos. No captulo final, retornaremos a alguns
dos temas vistos superficialmente neste captulo.
180
8. Burocratas no Processo de Elaborao de Polticas

Introduo
Tem havido um debate extenso, particularmente na Inglaterra, sobre o papel que
funcionrios de alto escalo desempenham ao lado de polticos no processo de
elaborao de polticas. Isto tem sido ligado a discusses sobre a natureza da
estrutura do poder, com questes levantadas sobre a posio de classe dos
funcionrios pblicos. Algumas referncias sobre essas questes foram feitas nos
Captulos 2 e 3. Este captulo engloba questes um tanto diferentes como os
papis de funcionrios de nvel mais baixo no processo de implementao. O
termo burocratas no ttulo refere-se genericamente a funcionrios pblicos,
incluindo muitos que preferem ser vistos mais propriamente como profissionais do
que como burocratas.
O Captulo 6 revelou que uma boa parte da poltica na verdade feita, ou
modificada, no processo de implementao. Ele expressa uma preocupao sobre
o impacto da atuao de funcionrios que deve englobar um grupo mais amplo do
que meramente os escales superiores. Trs questes surgem da literatura sobre
este tema:
a) a dimenso negativa e talvez conservadora que as personalidades
burocrticas do ao setor pblico;
b) um desenvolvimento deste tema, a natureza das presses sobre o que foi
chamado de burocratas do nvel da rua
1
e a importncia destes na interao com
o pblico;
c) o impacto do envolvimento de profissionais na elaborao de polticas, visto que
eles fazem papis separados e distintos.
Cada uma destas questes ser considerada a seguir.

1
NT: street-levelbureaucrats, no original, foi traduzido como burocratas do nvel da rua.

181


Comportamento burocrtico e personalidade burocrtica
A organizao administrativa tem tipicamente uma estrutura complexa de um tipo
que muitos autores tm descrito como burocrtico. Porm, para vrios analistas, a
burocracia envolve algo mais do que uma organizao complexa. Para eles,
burocracias so caracterizadas como rgidas e lentas, tendo sua ao obstruda
por procedimentos rotineiros desnecessariamente complexos e protelatrios,
ainda que legais
2
. Embora as principais discusses sobre este tpico estejam
relacionadas s limitaes inerentes a procedimentos formais minuciosos, vrios
autores tm procurado mostrar que a rigidez burocrtica , em alguns aspectos,
uma conseqncia, tanto do impacto de se trabalhar em um contexto delimitado
por regras que limitam as personalidades dos indivduos, como uma tendncia das
burocracias de recrutar pessoas com personalidades inflexveis.
O impacto das demandas de organizaes complexas sobre indivduos tem sido
um tema desenvolvido em conhecidos tratados sociolgicos norte-americanos
(veja, por exemplo, Whyte, 1956). O quadro do caipira independente que caiu na
armadilha da organizao burocrtica equivalente ao feliz campons norte-
americano forado a trabalhar nas escuras minas satnicas conforme ilustrado em
algumas vises da revoluo industrial na Inglaterra. Isto envolve uma nostalgia
por um passado idealizado que contm verdade suficiente para parecer plausvel
enquanto, que ao mesmo tempo, distorce a anlise das realidades presentes ao
simplific-las excessivamente.
No estudo da burocracia pblica, a teoria da personalidade da organizao liga-se
a outro tema que tem ocupado um lugar na mitologia popular h muitos sculos,
um tema que diversos novelistas europeus desenvolveram da maneira mais
efetiva: o retrato do funcionrio pblico como um indivduo cuja vida se torna

2
NT: a expresso red tape, no original, foi traduzida por procedimentos rotineiros
desnecessariamente complexos e protelatrios, ainda que legais.

182
dominada pelas regras complexas que devem ser seguidas na sua conduta com o
pblico (veja, por exemplo, Balzac, 1836; Galdos, 1963).
Foi feita referncia no captulo anterior a um artigo pioneiro de Merton (1957)
sobre a sociologia de organizaes que toma este tema e tenta explicar as
condies sob as quais personalidades burocrticas so provavelmente
encontradas. Portanto, o artigo de Merton o ponto de partida desta discusso.
A posio daqueles investidos de autoridade significativamente simplificada se
os subordinados so indivduos submissos condicionados a seguir seus
superiores de forma acrtica, e grande parte da literatura sobre autoridade sugere
que muitos subordinados sejam deste tipo. Alm disto, a implicao de grande
parte do treinamento gerencial que a operao bem sucedida de um sistema de
autoridade depender da criao de personalidades burocrticas. Por outro lado,
alguns dos autores mais sofisticados nesta rea reconheceram que h perigos
severos na criao de subordinados extremamente submissos e que h vantagens
a serem obtidas do fato de se ter burocratas que no esto dispostos a serem
excessivamente limitados por regras formais. Alm disso, subordinados resistem
formalizao extrema e assim se pode dizer que eles tentaro evitar sua
transformao em personalidades burocrticas.
Em seu artigo, Merton discorda de Weber, pois, em sua anlise, as realizaes e
funes positivas da organizao burocrtica so enfatizadas e as tenses
internas so quase inteiramente negligenciadas (1957, p. 197). Ele contrasta isto
com a nfase popular sobre as imperfeies da burocracia. Merton afirma que os
burocratas tm uma tendncia a mostrar uma afeio particular por regras que
protegem o sistema interno de relaes sociais, realando o status dos mesmos,
dado que as regras os habilitam a lutarem pelo respeito da organizao e os
protegem do conflito com clientes mediante a nfase na impessoalidade. Devido a
sua funo em proporcionar segurana, regras deste tipo tm grandes chances de
serem transformadas em ilimitadas. Neste sentido, metas polticas so distorcidas
e meios so tratados como fins.
183
O artigo de Merton aplicado a organizaes burocrticas em geral, mas h
razes para que ele possa ser particularmente aplicvel administrao pblica.
Primeiramente, funcionrios pblicos so colocados em uma posio
particularmente difcil em relao a seus clientes. Eles podem estar pondo em
prtica decises polticas com as quais no concordam; eles enfrentam um pblico
que, normalmente, no pode ir a outro lugar se suas exigncias no so
satisfeitas, como muitas vezes pode fazer no caso de empresas privadas; a justia
de seus atos aberta ao escrutnio pblico, pelos polticos e, por vezes, pelos
tribunais. Eles esto, portanto, sob uma presso particular para assegurar que
seus atos estejam em conformidade com as regras. Regras esto fadadas a
desempenhar um grande papel em suas vidas profissionais.
Em segundo lugar, as carreiras de funcionrios pblicos so normalmente
organizadas seguindo as linhas do modelo burocrtico de Weber. De fato, pelo
menos neste aspecto, burocracias estatais freqentemente chegam muito perto do
tipo ideal weberiano. A necessidade de imparcialidade na seleo e na promoo,
devido necessidade do servio pblico de ser capaz de resistir s crticas, leva
ao desenvolvimento de estruturas de carreiras altamente regularizadas.
Promoes dramticas ou no convencionais tendem a serem muito difceis de
serem justificadas e, portanto, as carreiras no servio pblico so voltadas para o
que F. M. Marx (1957) chamou de a economia de pequenas oportunidades. Marx
explica esta expresso da seguinte forma:
Em primeiro lugar, a ideologia do servio em si mesma minimiza o
estmulo ostentao. Em alguns aspectos, na verdade, o servio
sua prpria gratificao. Alm disto, as condies impessoais
que regem as polticas e procedimentos de pessoal em
organizaes de grande porte demandam em maior grau a
valorizao do normal do que do excepcional. A ascenso rpida
do indivduo extraordinariamente capaz , portanto, desencorajada
exatamente do mesmo modo em que o favoritismo e a
desconsiderao de regras so desencorajados. A promoo, se
ela no pretende atrair olhos suspeitosos ou inamistosos, deve
184
permanecer na linha do normal. Excees exigem muitas
explicaes. Tudo isto tende a compensar o cumprimento de algo
que vem em pequenas doses e em intervalos razoavelmente
longos. (p. 97)
Tal estrutura de carreira obviamente estimula a conformidade e tende a criar uma
situao em que, se um funcionrio pblico torna-se eminente por seu desprezo
pelas regras, ser mais provvel obstruir que promover sua carreira.
O livro de Marx interessante pelo desenvolvimento do quadro do funcionrio
pblico como uma personalidade burocrtica que um resultado dos fatores
discutidos acima. Ele caracteriza o servio pblico, ento, como a vida
estabelecida na qual a segurana valorizada acima de grandes gratificaes (p.
102). Ele diz que o mrito da burocracia consiste no fato de ela no ser o lugar
para quem deseja fazer dinheiro, ascender rapidamente, aventurar-se
longinquamente ou trabalhar por conta prpria. Marx afirma que, geralmente,
exige-se que funcionrios pblicos de alto nvel tenham um grosso calibre, mas
sugere que aqueles que competem para serem admitidos devem ser,
preferencialmente, slidos comparados com os brilhantes, mas inquietos, por
exemplo. (p. 102).
Marx prossegue sugerindo que a estrutura de carreira que ele descreve deste
modo refora a presso por uniformidade, no interior de uma burocracia do
governo, a qual surge da necessidade poltica de equidade e consistncia. Assim,
ele afirma que quando a regra comum e a mente comum se combinam, a
conseqncia natural uma estreiteza de perspectiva - uma desvantagem mais
agravante que a mediocridade no desempenho administrativo (p. 103).
Marx sugere, ento, que a personalidade burocrtica pode ser um produto, tanto
do fato de que apenas certos tipos de pessoas escolham incorporar-se ao servio
pblico ou, na verdade, de que procedimentos de seleo dem preferncia a
certos tipos de pessoas, como do prprio ambiente burocrtico. As duas
influncias sobre a personalidade atuam de modo que uma refora a outra. Da
185
mesma forma, Merton (1957) reconhece esta interao como um problema
fundamental para a pesquisa. Ele pergunta:
Em que dimenso os tipos particulares de personalidade so
selecionados e modificados pelas vrias burocracias (empresa
privada, servio pblico, a mquina poltica semi-legal, ordens
religiosas)? Da mesma forma que o domnio e a submisso so tidas
como traos da personalidade, apesar de sua variabilidade em
situaes de estmulos diferentes, as burocracias selecionam
personalidades de inclinaes submisso ou ao autoritarismo?
Considerando que vrios estudos mostram que estes traos podem
ser modificados, reparties burocrticas tende a aumentar as
inclinaes autoritrias? Os vrios sistemas de recrutamento (por
exemplo, indicao, competio aberta baseada em conhecimento
especializado ou capacidade mental geral, experincia prtica)
selecionam tipos diferentes de personalidades? (p. 205)
H, portanto, vrias questes relacionadas a considerar aqui:
1. em que condies certos tipos de pessoas escolhem embarcar em carreiras
burocrticas;
2. o impacto de processos de seleo na escolha de certos tipos dentre aqueles
que procuram ingressar em carreiras burocrticas;
3. a quantidade de personalidades, que no se enquadram no ambiente das
organizaes, que se retiram delas no curso de suas carreiras;
4. o grau em que o sucesso ou o fracasso na escalada dos degraus de uma
carreira associado com caractersticas da personalidade.
Merton e Marx esto tentando, evidentemente, analisar sistematicamente o
esteretipo largamente aceito do funcionrio burocrtico. Mas por lidar com um
esteretipo, a teoria da personalidade burocrtica depara-se com dificuldades. No
nvel mais superficial, o papel do funcionrio pblico difcil de ser distinguido
daquele desempenhado por uma grande parcela das pessoas numa sociedade
186
complexa moderna. Neste nvel somos todos personalidades burocrticas, caso
em que no h nada de muito especial em relao ao papel do funcionrio
pblico. Por outro lado, realizando uma anlise mais aprofundada dos papis, uma
distino poder ser feita tanto entre os muitos papis diferentes em uma
burocracia pblica quanto entre ajustes alternativos a papis aparentemente
semelhantes. A teoria da personalidade burocrtica muito especfica, ao tentar
destacar certos tipos de papis em organizaes num contexto em que a maioria
das pessoas so empregados das organizaes, e muito geral, ao inferir a
existncia de uniformidade de papis em organizaes em que tal uniformidade
no existe.
H uma crtica secundria que pode ser feita teoria, que sugere uma tendncia
de assumir a existncia da personalidade burocrtica quando, na prtica, tal
comportamento pode ser um meio de proteger o indivduo de ser totalmente
envolvido na situao de trabalho. Uma linha mais recente de trabalho sobre este
tema mais relevante. Ela dirige sua ateno s presses atuantes sobre
burocratas e ajuda a explorar, mais efetivamente que a teoria da personalidade
burocrtica, como polticas so remodeladas na medida em que funcionrios
pblicos procuram organizar o seu dia a dia. Este o trabalho sobre a burocracia
do nvel da rua de Michael Lipsky (1980) e seus colegas. A questo, para estes
autores, no a aparente conformidade total a regras sugerida por Merton, mas o
modo em que funcionrios fazem escolhas a fim de reforarem algumas regras,
particularmente aquelas que os protegem, enquanto negligenciam outras.

Burocracia do nvel da rua
A teoria da burocracia do nvel da rua inicialmente desenvolvida no livro de
Lipsky com este ttulo. Ela posteriormente tratada no trabalho de dois de seus
antigos estudantes, Weatherley (1979) e Prottas (1979). Lipsky diz em seu livro:
eu afirmo que as decises dos burocratas do nvel da rua, as rotinas que eles
estabelecem e os dispositivos que eles inventam para lidar com incertezas e
187
presses do trabalho, efetivamente, tornam-se as polticas pblicas que eles
executam (1980, p. xii).
Ele afirma que este processo de elaborao de polticas ao nvel da rua no
envolve, como se pode esperar, a promoo dos ideais que muitos trazem ao
servio, mas sim o desenvolvimento de prticas que habilitam funcionrios a
lidarem com as presses que enfrentam. Ele diz:
as pessoas, muitas vezes, ingressam num emprego pblico com,
pelo menos, um compromisso com o servio. Contudo, a prpria
natureza deste trabalho impede-os de chegarem perto da concepo
ideal de seus empregos. Grandes quantidades de clientes ou cargas
enormes de trabalho e recursos inadequados combinam-se com as
incertezas dos mtodos, e com a imprevisibilidade e o
comportamento agressivo de clientes que ameaam as aspiraes
que nutrem como funcionrios pblicos. (ibid.)

Lipsky afirma que os burocratas do nvel da rua desenvolvem mtodos de tratar as
pessoas de uma forma relativamente rotineira e estereotipada. Eles ajustam seus
hbitos de trabalho s expectativas mais baixas deles prprios e de seus clientes.
Eles
passam suas vidas profissionais, freqentemente, num mundo
corrompido de servio. Eles acreditam estar fazendo o melhor que
podem sob circunstncias adversas e desenvolvem tcnicas para
recuperar valores do servio e da formulao de polticas dentro dos
limites impostos sobre eles pela estrutura do trabalho. Eles
desenvolvem concepes de seu trabalho e de seus clientes que
estreitam a lacuna existente entre suas limitaes pessoais e
profissionais e o ideal do servio. (p. xii)

188
Desta forma, Lipsky lida com um dos paradoxos do trabalho ao nvel da rua. Estes
trabalhadores se vem como dentes de engrenagens do sistema, sendo oprimidos
pela burocracia dentro da qual trabalham. No entanto, eles parecem ter muitas
vezes, para o pesquisador e talvez para seus clientes, um grande grau de
liberdade discricionria e autonomia. Isto particularmente verdade para os
muitos semi-profissionais publicamente empregados - pessoas como professores
e assistentes sociais que retm um certo grau da autonomia permitida a
profissionais. Estas so as pessoas em cujos papis Lipsky e seus colegas esto
particularmente interessados.
Lipsky analisa o paradoxo sugerido acima da seguinte maneira. Ele esboa os
vrios modos nos quais os burocratas do nvel da rua so capazes de manipular
seus clientes. Ele enfatiza o fato de que os clientes no tm escolha, isto , que
eles no possuem dispositivos de presso e que, por outro lado, os burocratas do
nvel da rua necessitam da cooperao daqueles para a ao efetiva. Esta uma
viso apoiada por dois outros autores americanos, Hasenfeld e Steinmetz (1981),
que afirmam que adequado ver as relaes entre burocratas e clientes como
trocas, mas que em agncias de servio social que atendem a clientes de baixo
status social, estes tm pouco mais a oferecer alm de deferncia. Eles mostram,
assim como Lipsky, que os clientes tm uma necessidade muito grande dos
servios, embora a disponibilidade de alternativas seja extremamente limitada
(Hasenfeld e Steinmetz, 1981, pp. 84-5). Da mesma forma, a superioridade
relativa que possuem as agncias de servio social as habilitam a exercer um
controle considervel sobre as vidas dos destinatrios de seus servios (p. 85).
Os clientes tm que esperar por ajuda, experimentam uma degradao de
status, tm problemas para assegurar o acesso a informaes e tm que
aprender modos de comportamento (pp. 89-92). Eles possuem um espectro de
tticas geralmente menos efetivo com o qual reagir.
Lipsky tambm enfatiza que burocratas do nvel da rua no podem ser
rapidamente postos sob o controle de um superior. Ele afirma:
189
A essncia das burocracias do nvel da rua o fato de exigirem que
pessoas tomem decises sobre outras pessoas.

Os burocratas do nvel da rua tm discricionariedade porque a
natureza da proviso de servios requer um julgamento humano que
no pode ser programado e que no pode ser substitudo por
mquinas. (1980, p. 161)

Neste sentido, Lipsky retrata o burocrata do nvel da rua como aquele que formula
polticas, executando uma funo poltica que determina a alocao de bens e
servios particulares na sociedade (p. 84). Weatherley (1980) sumariza (resume)
esta viso como segue:
uma viso da poltica como determinante do comportamento da
linha de frente insuficiente para explicar o que trabalhadores
realmente fazem e por qu, e como suas atividades afetam os
clientes. Evidentemente, professores ensinam, assistentes
sociais concedem assistncia pblica, advogados de defesa
pblicos defendem clientes indigentes e mdicos tratam de seus
pacientes e as atividades profissionais de todos eles so
certamente sensveis as polticas pblicas. Mas suas atividades
so tambm sensveis a vrias outras influncias sobre as quais
o fazedor de polticas e o administrador podem exercer um
controle apenas limitado, ou mesmo, nenhum controle. O
organograma piramidal de uma organizao, representando o
trabalhador da linha de frente na base, em que recebe e executa
passivamente polticas vindas de cima, uma simplificao
exagerada e grosseira. Um modelo mais realista colocaria o
trabalhador da linha de frente no centro de uma esfera irregular
com vetores de diferentes comprimentos apontando para dentro.
(p. 9)
190

Em outro lugar no livro de Lipsky, o papel do burocrata do nvel da rua retratado
de forma muito diferente. Lipsky fala deste papel como sendo alienado (1980, p.
76), ressaltando tais caractersticas clssicas da alienao, como se o trabalho
fosse apenas segmentos do produto, a inexistncia de controle sobre os
resultados ou sobre as matrias-primas (a situao dos clientes) - e a
inexistncia de controle sobre o ritmo do trabalho. Lipsky tambm enfatiza o
problema dos recursos: os burocratas do nvel da rua enfrentam a incerteza em
relao s habilidades para a execuo de seus trabalhos, eles consideram
imprevisveis as situaes do trabalho e seus resultados e, finalmente, fazem
frente a fortes presses de tempo inadequado em relao a necessidades
ilimitadas.
H, portanto, um elemento de inconsistncia no trabalho de Lipsky ou as
contradies em sua anlise podem ser explicadas? Talvez ele esteja
proporcionando uma nova variante do dito marxista o homem faz sua prpria
histria, mesmo que ele no o faa sob condies de sua prpria escolha. Isto
certamente apenas parte da questo. Os burocratas do nvel da rua fazem sob
presso escolhas sobre o uso de recursos escassos; a presso contempornea
sobre o trabalho humano torna muito mais fcil para os funcionrios enfatizarem o
controle que tentarem pr em prtica ideais de servio.
Mas Lipsky no tenta realmente associar sua anlise a uma perspectiva
macrosociolgica, o que lhe permitiria alegar que a liberdade ilusria dos
burocratas do nvel da rua atue somente como um instrumento de opresso e
manipulao de classe e no em qualquer outra direo. Sua anlise, talvez de
maneira ainda mais pessimista, tende a mostrar que a liberdade de fazer polticas
do burocrata do nvel da rua largamente empregada para tornar as tarefas e o
ambiente de trabalho mais fceis de administrar. Ele fala de defesas contra a
discricionariedade, enfatizando, como Smith (1981) e Zimmerman (1971), a
extenso em que os burocratas do nvel da rua desenvolvem prticas rgidas, que
podem ser descritas pelo observador como envolvendo conformidade de regras,
191
ainda que estas estejam sendo impostas sobre eles prprios. Ele enfatiza padres
de prticas como mecanismos de sobrevivncia, uma perspectiva que encontra
correspondncia em um estudo ingls sobre assistentes sociais que, utilizando um
trabalho terico norte-americano mais antigo de Everett Hughes (1958) sobre
papis organizacionais, tem muito em comum com o trabalho de Lipsky. Trata-se
do estudo de Satyamurti (1981) sobre equipes inglesas de servio social nos anos
imediatamente aps sua reorganizao em 1971. Ela fala sobre o uso de
estratgias de sobrevivncia por trabalhadores sociais sob presso, que quase
sempre levaram pessoas com as melhores das intenes a fazerem menos para
os clientes do que poderiam ter feito e muitas vezes a comportarem-se de
formas categoricamente danosas (p. 82). A concluso desta literatura que
ambientes de trabalho difceis conduzem ao abandono de ideais e adoo de
tcnicas que possibilitam a manipulao de clientes.
Exploremos um pouco mais o que Lipsky discute a respeito do modo como os
burocratas do nvel da rua se comportam. Um problema de combinar recursos
limitados com necessidades aparentemente muito maiores reconhecido por
todos os membros sensveis de agncias de servios sociais. Assim, esforos
considerveis so feitos para priorizar necessidades e desenvolver formas
racionais de alocao de recursos. O problema que teoricamente no h limite
para a demanda de bens pblicos gratuitos (Lipsky, 1980, para. 81). Portanto,
importante aceitar que agncias responsveis pelo bem-estar social sempre se
sentiro sob presso. Lipsky diz que o problema dos recursos para os burocratas
do nvel da rua freqentemente insolvel, ou porque o nmero de pessoas
tratadas (...) apenas uma frao do nmero que poderia ser tratado, ou porque
suas obrigaes tericas exigem um tratamento de qualidade mais alta do que
possvel de ser proporcionado para clientes individuais (p. 37). Ajustes da
capacidade de atendimento a clientes incrementam a qualidade do trabalho, mas
ainda deixam a preocupao sobre a quantidade e vice-versa. sempre possvel
argumentar acerca da necessidade de novos recursos. Mudanas marginais
nestes recursos no resultaro necessariamente em mudanas visveis do nvel
de presso sentido por trabalhadores individuais.
192
Isto parece igualmente apoiar o corte cnico da clientela atendida. Certamente
Lipsky sugere que dessa forma como a questo vista algumas vezes. Uma
agncia com grande dificuldade em mensurar o seu sucesso ou em proporcionar
informao acerca da quantidade de sua produo est inevitavelmente
vulnervel a cortes. Todavia, Lipsky mostra de forma convincente como esta
resposta aumenta a sensao de presso percebida por trabalhadores individuais,
intensificando assim o recurso manipulao de clientes. Perspectivas de
reduo de recursos, assim como a existncia de redundncias, so
particularmente ameaadoras aos vestgios remanescentes de altrusmo no
trabalho humano. Neste sentido, pode ser sugerido que o crescimento incremental
faz pouco para aliviar a presso, mas o declnio incremental intensifica-a
consideravelmente.
Uma seo substancial da anlise de Lipsky trata da maneira com que os
burocratas do nvel da rua categorizam seus clientes e respondem de modo
estereotipado a suas necessidades. H uma quantidade expressiva de pesquisa
norte-americana sobre o que ele mostra. Em particular, tm sido realizados muitos
estudos sobre a polcia mostrando como distines so feitas entre diferentes
tipos de cidados, o que habilita os funcionrios a desenvolverem certas respostas
em situaes de incerteza. Tem-se discutido que enganoso atribuir o racismo da
polcia simplesmente predisposio de recrutas ou a presses de seus
parceiros. Ao contrrio, a criao de esteretipos fornece atalhos para a tomada
de decises de como abordar pessoas, como determinar quando caso de
suspeita ou no e assim por diante (veja Brown, 1991). Lipsky afirma que a
necessidade dos burocratas do nvel da rua de diferenciar os clientes tal que
parece mais til assumir preconceitos (ainda que leves) e perguntar por que
algumas vezes eles ocorrem, do que adotar um critrio de igualdade de
tratamento e indagar por que ele freqentemente desrespeitado (1980, p. 111).
Giller e Morris (1981) oferecem evidncia de uma estereotipao no servio social
britnico em seu artigo What Type of Case is This?.
Uma questo relacionada simplificao de suposies, ao categorizar-se
diferentes tipos de clientes, a adoo de respostas estereotipadas aos clientes
193
em geral. Lipsky fala delas como mecanismos psicolgicos de enfrentamento e
ressalta a importncia de vises simplificadas do cliente, de sua situao, e da
responsabilidade do funcionrio para com a condio do cliente, para tornar
possvel esta categorizao (1980, Cap. 10).
Lipsky j foi citado por afirmar que os burocratas do nvel da rua fazem polticas. O
que isto implica para a implementao de novas iniciativas de polticas? Uma
preocupao chave para todos que se preocupam com a necessidade de
mudana em polticas sociais deve ser para com o grau em que possvel fazer
as coisas acontecerem no nvel da rua. Lipsky oferece uma viso pessimista sobre
a possibilidade da mudana top-down em polticas.
Richard Weatherley (1979) aplicou especificamente a perspectiva da burocracia
do nvel da rua ao estudo da implementao de uma reforma na educao
especial no estado de Massachusetts. Uma nova lei, aprovada em 1974, exigia
que as escolas executassem procedimentos muito mais sofisticados para a
avaliao das necessidades da educao especial e o desenvolvimento de
programas individualizados para crianas. O problema significativo para o corpo
docente era a exigncia de que isto fosse feito sem que novos recursos fossem
alocados. Administradores encontravam-se presos entre os requerimentos de
cumprir a lei, que eles levavam muito a srio (...) e a certeza de que seus comits
escolares se rebelariam contra despesas que conduzissem a maiores impostos
(Weatherley e Lipsky, 1977, p. 193). Assim, foi desenvolvida uma resposta
reforma que se acomodava aos novos requerimentos sem romper com formas
estabelecidas de trabalho. A implementao envolvia o ajuste da lei s
necessidades e aos requerimentos locais (veja tambm Hudson, 1989, para uma
discusso do trabalho de Lipsky em um contexto semelhante na Inglaterra).
Em seu ltimo captulo Lipsky conecta suas preocupaes sobre a burocracia ao
nvel da rua com elementos da discusso sobre o profissionalismo na burocracia.
Os profissionais so diferentes? Um incentivo ao profissionalismo pode prover um
corretivo para as formas de comportamento burocrtico delineadas na anlise de
Lipsky? Nossa viso que a presena de profissionais na burocracia faz, de fato,
194
alguma diferena nos modos como polticas so implementadas, mas no implica
que nossa resposta questo normativa levantada por Lipsky seja um claro sim.
O poder profissional , na nossa opinio, uma subcategoria do poder burocrtico
neste contexto, com algumas caractersticas distintivas prprias que conduzem a
questes de valores igualmente importantes.

Profissionais na burocracia
Os socilogos tm feito muitas tentativas de definir as profisses. Suas
descobertas so sumarizadas por Greenwood (1957) ao afirmar que todas as
profisses parecem possuir: (1) teoria sistemtica; (2) autoridade; (3) sano na
comunidade; (4) cdigos ticos e (5) uma cultura (p. 45).
Entretanto, esta lista de atributos de uma profisso mistura caractersticas
ocupacionais com o status conferido pela sociedade quela ocupao. A teoria
sistemtica, os cdigos ticos e a cultura referem-se s caractersticas
ocupacionais, enquanto autoridade e sano na comunidade encaixam-se no
status conferido pela sociedade. Uma anlise de profisses precisa pelo menos
separar as caractersticas ocupacionais, que do a alguns grupos um alto prestgio
e o poder correspondente se eles possuem habilidades escassas e necessrias,
da forma com que o Estado e a sociedade os tratam. Na prtica, h uma interao
muito complexa entre estes dois grupos de fatores. Isso pode ser melhor explicado
atravs de um exame de um caso concreto, o da profisso mdica.
Evidentemente, verdade que mdicos possuem especializaes e que o pblico,
em sua busca por boa sade, valoriza as mesmas. Mas muito do conhecimento
mdico acessvel a todos. O que tambm importante sobre a posio da
profisso mdica hoje o fato de o Estado ter dado a ela um monoplio sobre
muitas formas de cuidado em sade, permitindo controlar sua prpria educao e
seu processo de socializao e criando, na Inglaterra, um servio de sade no
qual ela desempenha um papel dominante (Eckstein, 1960; Ham, 1985; Klein,
1989; Harrison, Hunter e Pollitt, 1990).
195
H uma corrente de pensamento sobre profisses no interior de organizaes que
v o poder e a autonomia profissionais como que ameaadas pela estrutura
burocrtica (veja Wilensky, 1964). Isto enganoso, pois os profissionais podem
assegurar papis dominantes no interior de organizaes. Entretanto, explorar
este argumento completamente seria um ponto de partida para o objetivo central
aqui, ou seja, enfatizar formas nas quais o profissionalismo uma fonte de poder
dentro de organizaes. O ncleo desta discusso est contido no exemplo dos
mdicos citado acima. Eles conseguiram persuadir polticos e administradores de
que o pblico receber o melhor servio se sua liberdade discricionria for
maximizada e se receberem posies de comando nas organizaes que dirigem
os servios de sade. Sua capacitao profissional, associada natureza emotiva
de nossas preocupaes com a sade e ao status social que a profisso adquiriu
antes que os servios mdicos fossem proporcionados em larga escala pelo
Estado, reforou esta alegao. Outras profisses, estabelecidas mais tarde, com
uma base mais fraca em termos de capacitao profissional ou de status social,
tm requerido privilgios semelhantes - professores e assistentes sociais, por
exemplo.
Ironicamente, a discusso sobre o papel que profisses podem desempenhar na
burocracia tem sido alimentada pelo contraste popularmente traado entre os
conceitos de burocracia e profissionalismo. Como Friedson (1970) discutiu:
Em contraste palavra negativa burocracia temos a palavra
profisso. Esta palavra possui quase sempre uma conotao
positiva e freqentemente usada para representar uma alternativa
superior burocracia. De modo diferente de burocracia, que
repudiada por toda organizao preocupada com suas relaes
pblicas, a denominao profisso reivindicada por praticamente
todas as ocupaes que buscam melhorar sua imagem pblica.
Quando os dois termos so contrapostos, a discusso quase
sempre desvantajosa para a burocracia e vantajosa para a profisso.
(pp. 129-30)
196

Portanto, os profissionais enfatizam seu altrusmo, afirmando que so motivados
por uma tica de servio que seria debilitada se suas atividades fossem
rigidamente controladas. Em alguns aspectos, este um argumento questionvel.
Se funcionrios pblicos receberem um maior grau de autonomia, suas aes
precisaro ser motivadas por ideais de servio. A manuteno de padres ticos
importante se um grupo de pessoas tiver grande influncia sobre o bem-estar dos
indivduos. No entanto, os cdigos ticos das principais profisses esto
freqentemente mais preocupados com a proteo de membros do grupo da
competio injusta de seus colegas do que com o servio oferecido ao pblico.
Alm disso, mesmo o conceito pblico de boa sade em uma extenso
considervel definido pelos mdicos; em particular, as medidas necessrias para
sustent-la, ou restabelec-la quando estiver ausente, so largamente definidas
em termos das atividades mdicas, quando na prtica muitos outros aspectos de
nossos estilos de vida e formas de organizao social so tambm importantes
(Kennedy, 1981; Illich, 1977).
H, evidentemente, mais prestgio mdico que propriamente capacitao, o que
explica o quarto e o quinto atributos de Greenwood: cdigos ticos e uma
cultura. Confiamos e respeitamos os mdicos e lhes solicitamos que assumam
responsabilidades muito alm daquelas justificveis em termos de sua
capacitao profissional. Permite-se que eles tomem decises sobre se os
sistemas de sustentao vital para bebs aleijados podem ser retirados, que
administrem o acesso a rins artificiais e a realizao de abortos, que opinem sobre
onde repousam os limites da responsabilidade criminal e da por diante. Tais
poderes surgiram gradualmente conforme um complexo relacionamento foi
desenvolvendo-se entre o Estado, a sociedade e a profisso - a ltima destes
tornou-se legitimada parcialmente como um resultado da evoluo de sua tica e
de sua cultura e parcialmente porque aqueles investidos de poder em nossa
sociedade estiveram dispostos a delegar autoridade (veja J ohnson, 1972). Os dois
fenmenos, alm disso, tm sido intimamente interrelacionados - o controle
profissional interno tornou possvel a delegao de responsabilidades, mas, da
197
mesma forma, o segundo deles tornou o primeiro mais necessrio para proteger a
autonomia profissional.
O ponto relevante desta digresso sobre a profisso mdica , portanto, enfatizar
que o status de profisso no atribudo a ocupaes simplesmente em virtude
das suas caractersticas. O status profissional no pode ser simplesmente ganho,
como supe algumas das ocupaes aspirantes, tornando-se mais especializadas
e inventando um cdigo tico. Ele depende da delegao de poder e do processo
de legitimao na sociedade. No caso dos mdicos este processo de legitimao
pode ser devido, em grande parte, a nosso temor em relao a doenas e
capacitao daqueles. Todavia, alguns tericos discutem que isto deve ser
tambm discutido em termos de classe. J ohnson (1972) e Parry e Parry (1976)
analisaram a forma em que o poder mdico foi estabelecido durante o sculo
dezenove, mediante um relacionamento desenvolvido com outros grupos
poderosos na sociedade. claramente relevante, portanto, levantar questes a
respeito da autonomia comparvel de que gozam outras profisses estabelecidas
cujas especializaes so muito mais acessveis (advogados, por exemplo).
Dunleavy (1981a) contribuiu com uma anlise interessante da influncia em
polticas pblicas e na implementao de um determinado grupo, os arquitetos,
traando as conexes estreitas entre a especializao do profissional
convencional e os interesses econmicos da indstria da construo.
A discusso sobre a elevada autonomia no interior de organizaes tambm
baseado na evidncia de Burns e Stalker sobre a ligao entre esta autonomia, a
adaptabilidade e a flexibilidade (veja o Captulo 7). Onde se esperado que os
funcionrios pblicos representem um papel ativo no desenvolvimento de novas
abordagens para suas tarefas e de servios mais sofisticados para o pblico,
pode-se encontrar um forte argumento para que lhes seja atribudo um alto grau
de autonomia. No caso de servios que atendem individualmente o pblico h
uma necessidade de fazer uma escolha entre a prestao de um servio de
qualidade confivel, que s pode ser modificado por iniciativas vindas de cima, e
um servio menos previsvel que pode, no entanto, ser prestado de forma flexvel.
Uma outra questo aqui a extenso em que tarefas profissionais so executadas
198
em contextos, tais como interaes com clientes individuais, em que a superviso
inerentemente difcil. A organizao que faz uso intenso de profissionais
aquela em que h uma alta especializao em suas categorias inferiores, uma
tarefa complexa a ser executada, dificuldades no desenvolvimento de padres
efetivos de superviso e uma necessidade de flexibilidade e propenso a
mudanas. Um importante grupo de argumentos no sentido de reforar a
necessidade de autonomia surge nesse contexto. Assim, profissionais so
burocratas do nvel da rua se forem capazes desenvolver exigncias especiais de
autonomia. Mas eles alegam diferir de outros funcionrios pblicos na medida em
que seu relacionamento com os seus clientes governado por cdigos ticos e
por valores altrusticos que os outros no tm.
Muitos autores tm questionado se estas alegaes especiais so justificadas. A
anlise de Lipsky desta questo chega concluso de que os altos padres de
desempenho e comportamento esto erodidos por presses dos companheiros
que permitem que seu interesse pessoal seja predominante (1980, p. 201 et
seq.). Ele advoga uma nova abordagem questo da avaliao dos profissionais
na qual se confere mais nfase opinio do cliente sobre a qualidade do seu
trabalho. De modo semelhante, Wilding (1982) escreve sobre a necessidade de
perceber um novo relacionamento entre as profisses, os clientes e a sociedade
(p. 149), precisamente porque outros tm to pouco controle sobre eles.
Vemos, portanto, duas observaes sobre este fenmeno relacionadas, mas
separadas, na literatura contempornea sobre o profissionalismo. Os profissionais
so vistos como membros de grupos capazes de assegurar e proteger a
autonomia em seu prprio interesse. Mas eles tambm so, conforme discutido
acima, identificados como capazes de faz-lo devido a seu relacionamento com
outras elites ou com elementos das classes dominantes na sociedade. H uma
rea significativa de debate sobre a importncia relativa destas duas proposies.
Seriam as profisses elites de poder especficas ou parte de uma classe
dominante mais ampla? Onde elas so empregadas pelo Estado, elas so
capazes de cooptar o poder do Estado em benefcio de seus prprios interesses,
ou elas so, como a maioria dos burocratas do nvel da rua, apenas capazes de
199
assegurar um poder limitado face a seus clientes em um contexto em que a
influncia sobre as decises maiores situa-se alm de seu alcance?
A preocupao sobre o poder profissional tornou-se um interesse compartilhado
por crticos das burocracias pblicas, tanto de esquerda quanto de direita. Ela
alimentou movimentos para o aumento do controle sobre organizaes ou para
dispers-las em fragmentos menores. Novos dispositivos, tornados possveis por
novas tecnologias, tm permitido uma avaliao mais acurada dos trabalhadores
3

do nvel da rua. No entanto, estes dispositivos aumentam (correm) o risco de
agravar alguns dos problemas identificados por Lipsky, do comportamento
estereotipado e do baixo moral. Alm disso, eles podem aumentar, s custas do
pessoal do servio profissional, o poder dos encarregados da monitorao do
trabalho daqueles, criando novos tipos de dominao profissional por parte de
contadores, advogados e administradores (veja Alford, 1975a, e Ham, 1985, sobre
racionalizadores empresariais
4
, e desenvolvimentos deste tema em Harrison et
al., 1990 e em Flynn, 1991).

Concluso
O uso do termo burocracia tem sido freqentemente usado para denotar uma
idia de organizao desnecessariamente amarrada por procedimentos rotineiros,
complexos e protelatrios, ainda que legais. Nos Captulos 3 e 7, o termo foi
geralmente usado no sentido empregado originalmente por Max Weber para
conotar uma organizao complexa e regulada. Este captulo, ao enfocar mais os
burocratas que a burocracia, explorou algumas das generalizaes sobre o
comportamento organizacional. Ele mostrou o modo em que tericos, como
Merton e F. M. Marx, procuram explicar como tende a desenvolver-se um
comportamento rgido em organizaes complexas. Delineamos ento como a
abordagem de Lipsky ao estudo dos funcionrios pblicos ampliou o entendimento

3
NT: street-level workers, no original, foi traduzido como trabalhadores.

4
NT: corporate rationalizers, no original, foi traduzido como racionalizadores empresariais.

200
desta questo mediante a explicao do comportamento em termos das presses
sobre os burocratas do nvel da rua. Esta teoria ressalta o papel de funcionrios
que so, em algum grau, profissionalizados, e levanta questes sobre a forma em
que o profissionalismo impacta o problema da burocracia. Assim, o captulo
observou o profissionalismo em mais detalhe, afirmando que ele pode
proporcionar uma face diferente s organizaes pblicas. O poder dos
profissionais pode ter uma influncia importante sobre o modo como organizaes
so gerenciadas, mas no necessariamente significa que ele proteger o pblico
das disfunes da burocracia. Ele pode ser usado principalmente para proteger os
interesses dos profissionais e conect-los queles de outras elites.
Tanto o trabalho da burocracia do nvel da rua quanto as discusses sobre o
poder profissional tm, como preocupao central, a inevitabilidade de existncia
de um alto grau de discricionariedade na implementao de polticas pblicas,
particularmente onde, como o ttulo da contribuio de Prottas a esta tese sugere,
est envolvido um processamento de pessoas. Este tema retomado no
prximo captulo, em que se explora o fenmeno da discricionariedade no
processo de implementao de polticas.

9. Discricionariedade no Processo de Elaborao de Polticas
Introduo
Discricionariedade
5
um conceito utilizado na discusso da implementao de
polticas pblicas de vrias - e em parte distintas - formas. Na sociologia
organizacional e industrial, muitos autores a tm ressaltado como um fenmeno
onipresente, ligado aos limites inerentes e lgicos de controle. No estudo de
poltica social, um interesse tem-se desenvolvido em torno do uso e da elaborao
de uma distino entre regras e discricionariedade, associando-a a questes

5
NT: discricionariedade, palavra central neste captulo, aparece no original como discretion, o
que no deve ser confundido com seu equivalente portugus mais comum, discrio, ainda que em
diversas passagens do texto ingls possa parecer que, de fato, estejamos tratando de discrio e
de policy-makers muito discretos.

201
relativas aos direitos ao bem-estar social e tomada de decises arbitrrias por
parte dos funcionrios, em particular por aqueles responsveis pela proviso de
recursos em dinheiro. A discricionariedade descreve-se, em discusses sobre leis
administrativas, como um assunto de certa importncia em relao questo da
possibilidade de que cidados exeram, por intermdio de procedimentos
judicirios, controle sobre atos administrativos. Advogados especializados em
questes administrativas vm h muito tempo advertindo contra estatutos que do
aos departamentos do governo poderes discriminatrios ilimitados. Estudos sobre
o cumprimento de leis tm chamado a ateno para o papel da discricionariedade
no comportamento da polcia e dos tribunais, e outros rgos encarregados de
assegurar o cumprimento das leis, relacionando-a anlise de vis
6
(ou
enviesada) e discriminao.
Assim, idias sobre discricionariedade vm de uma srie de fontes acadmicas
diversas em que foram desenvolvidas, freqentemente, na base de preocupaes
normativas variadas e por vezes usando conceitos ainda mais diferentes. A teoria
disponvel vaga e geral. Alguns contribuintes aos debates sobre
discricionariedade, em uma srie de seminrios realizados na Inglaterra sobre a
discricionariedade na poltica social em 1979-80, expressaram ceticismo sobre o
valor de definies a priori de discricionariedade. Por exemplo, Gilbert Smith
(1981) coloca:
os mritos de decises especificamente discricionrias, como uma
arma no arsenal conceitual do pesquisador, so dbios. Ela parece
inclinada a atirar pela culatra e dar origem a um grande debate em
torno de definies que confundem tanto quanto esclarecem. As
definies a priori de discricionariedade tendem a ser ou arbitrrias
ou preconceituosas. (p. 67)


6
NT: em ingls bias.
202
Embora este seja um aviso importante sobre a natureza difcil deste conceito,
parece-nos que seu uso muito difundido em discusses de implementao de
polticas justifica alguma explicao adicional.

Definies de discricionariedade
Alguns autores que usam o conceito de discricionariedade definem-no muito
vagamente, de modo que ele engloba um campo muito amplo de fenmenos. Por
exemplo, Davis (1969), no que talvez o livro mais influente sobre o assunto, diz
que um funcionrio pblico tem discricionariedade onde quer que os limites
efetivos de seu poder deixem-no livre para fazer uma escolha entre possveis
cursos de ao e inao (p. 4). De forma contrastante, outros usam definies
bastante restritivas, reservando o conceito apenas para alguns dos fenmenos
abraados pela definio de Davis. Por exemplo, Bull (1980) e Donnison (1977),
ao discutirem a discricionariedade na seguridade social, traam uma distino
entre julgamento, em que a simples interpretao das regras requerida, e
discricionariedade, em que as regras do a funcionrios especficos em situaes
particulares a responsabilidade de tomar decises que acharem que devem ser
tomadas.
reconhecido que o uso de uma definio ampla como a de Davis implica em
uma preocupao com quase todas as situaes de tomada de decises j que,
como J acques (1967) mostra, quase todas as tarefas delegadas envolvem algum
grau de discricionariedade. A discricionariedade pode alternativamente ser
definida neste sentido, e um estudo dela deve envolver, por implicao, um estudo
de regras de modo a estar interessado no grau em que as aes so
determinadas por estas. Isto tambm significa que estudiosos da
discricionariedade devem estar preocupados com a quebra de regras, j que em
situaes da vida real a interpretao da dimenso em que o respeito a regras
permite discricionariedade funde-se imperceptivelmente no desrespeito consciente
ou inconsciente delas. A abordagem aqui usar o conceito de discricionariedade
no sentido amplo compreendido pela definio de Davis. Isto parcialmente
203
influenciado por uma crena de que os cientistas sociais deveriam tentar evitar
impor suas prprias definies restritivas de conceitos usados na lngua cotidiana.
Porm, isto tambm justificado pelo fato de que esta discusso se preocupa em
ver em que grau a discricionariedade um conceito til na explorao de
processos de tomada de decises delegadas.

Discricionariedade na sociologia das organizaes
Todo trabalho, ainda que estreitamente controlado e supervisionado, envolve
algum grau de discricionariedade. Onde quer que o trabalho seja delegado, a
pessoa que delega perde uma certa quantidade de controle. Abordar o conceito
deste modo , evidentemente, examin-lo com uma perspectiva de autoridade
superordenada. Visto por outro lado, o fenmeno equivalente constitudo por
regras que, aparentemente, garantem benefcios ou servios, mas que apesar
disso tm de ser interpretadas por intermedirios. No por acaso que o uso
acadmico mais comum do conceito de discricionariedade tenha ocorrido na
sociologia industrial e no estudo de organizaes. nos duplos contextos de
complexidade de tarefas e de delegao de responsabilidades que o fenmeno da
discricionariedade ganha importncia saliente. Em situaes complexas de
organizaes surgem facilmente brechas entre intenes e resultados.
Logicamente, pessoas dirigindo negcios individuais tm discricionariedade, mas
o enfoque aqui sobre ela como um fenmeno relacional. Os problemas sobre a
discricionariedade so percebidos, no surpreendentemente, como que surgindo
quando a liberdade discricionria de uma pessoa subverte as intenes de outra e
assim por diante.
Portanto, uma preocupao sobre o balano entre regras e discricionariedade,
mesmo quando palavras diferentes so usadas, significa percorrer muito da teoria
das organizaes e, em particular, do trabalho de autores que estejam procurando
ajudar aqueles que se vem no controle de organizaes a fim de determinar a
forma correta de enfocar a delegao de tarefas.
204
Assim Simon, em seu trabalho clssico Administrative Behaviour (Comportamento
Administrativo, 1945), enfatiza a importncia das vrias premissas nas quais
decises so baseadas. Elaborao e controle de regras no interior de
organizaes concerne a especificao de premissas para subordinados. Simon
afirma:
O comportamento de uma pessoa racional pode ser controlado,
portanto, se as premissas concretas e de valores nas quais ela
baseia suas decises so especificadas para ela. Este controle pode
ser completo ou parcial - todas as premissas podem ser
especificadas ou algumas podem ser deixadas para sua
discricionariedade. A influncia, ento, exercida mediante o
controle das premissas de deciso. (p. 223)
Uma reserva deve ser feita sobre esta afirmao, isto , conforme sugerida acima,
a noo de controle total em um contexto organizacional no realista. Por outro
lado, esta uma declarao importante do lugar ocupado pela discricionariedade
numa relao hierrquica. Simon prossegue, sugerindo que o que ocorre em um
sistema organizacional o fato de uma srie de reas de discricionariedade serem
criadas, nas quais indivduos tm a liberdade de interpretar suas tarefas dentro de
estruturas gerais proporcionadas por seus superiores. Ele cita um exemplo militar
relevante para o campo de batalha moderno:
como a autoridade do comandante se estende aos soldados nas
tropas? Como ele limita e guia o comportamento destes? Ele o faz
pela especificao da misso e do objetivo gerais de cada unidade
em um nvel imediatamente abaixo e pela determinao de
elementos de tempo e espao de forma a assegurar a coordenao
adequada entre unidades. O coronel designa a cada batalho em
seu regimento sua tarefa especfica; o major, a cada companhia de
seu batalho; o capito, a cada peloto de sua companhia. O oficial
no vai ordinariamente alm deste ponto. Os arranjos internos de
Regulamentaes dos Servios de Campo do Exrcito especificam
205
que uma ordem no deve transgredir a incumbncia de um
subordinado. Ela deve conter tudo alm da autoridade independente
do subordinado, mas nada mais. (p. 224)
Desta forma, Simon reconhece a importncia da discricionariedade mesmo na
mais hierrquica e autoritria das organizaes. Dunsire (1978a) aproveitou a
referncia interessante incumbncia do subordinado neste contexto. Ele retrata
atividades organizacionais como que envolvendo programas dentro de
programas. Em uma hierarquia, programas subordinados so dependentes dos
superiores, mas eles podem envolver tipos muito diferentes de atividades. Ele
elabora um exemplo de fechamento de uma estrada de ferro para mostrar que,
embora atividades como a redefinio dos trajetos dos trens, a venda das
propriedades da estrada de ferro e, no fim da cadeia, a remoo do balastro de
linhas abandonadas, sejam necessariamente dependentes de decises superiores
sobre o fechamento, sendo que as formas em que elas so executadas no so
predeterminadas pelas decises tomadas no topo da hierarquia. Ele coloca que
decises no nvel mais alto so de grande generalidade, enquanto aquelas no
nvel mais baixo atingem alto grau de especificidade. Isto no significa, entretanto,
que um trabalhador em um nvel de alta especificidade tenha uma menor
quantidade de discricionariedade (em qualquer dos seus sentidos
7
) que um
trabalhador em um nvel de alta generalidade (p. 221). Esta abordagem nos ajuda
a fazer uma idia do uso do conceito de discricionariedade em relao a
hierarquias profissionais, tais como educao e medicina. As atividades
organizacionais ou de planejamento no topo de tais hierarquias definem contextos
para a tomada de decises no nvel, na qual no so necessariamente
predeterminadas, onde tarefas muito diferentes so executadas e problemas muito
diferentes tm que ser resolvidos.
Todos os autores que tm se preocupado com a complexidade de organizaes
reconhecem que h problemas relacionados com o controle, a coordenao e a
comunicao entre estas diferentes incumbncias e com a conexo de programas

7
NT: os autores referem-se aqui aos vrios usos possveis da palavra discretion, ou seja,
discricionariedade, arbtrio, discrio e juzo.
206
dentro de programas (veja Dunsire, 1978b). Ateno deve ser dada
interdependncia envolvida, e portanto ao fato de que, em uma situao
hierrquica, os superiores podem ser dependentes de subordinados. Isto
explorado por Gouldner (1954), que mostra que a apresentao top-down de
relaes hierrquicas, com superiores promulgando regras para restringir a
discricionariedade de subordinados, pode algumas vezes ter efeitos diferente do
esperado. Ele chama ateno para o desenvolvimento de regras que limitam a
liberdade discricionria de superiores em relao aos interesses de seus
subordinados. A discusso clssica disto ocorre no livro de Gouldner, Patterns of
Industrial Bureaucracy (Padres de Burocracia Industrial), no qual ele mostra o
papel que trabalhadores podem representar na defesa de regras para proteger
seus interesses. De modo global, sua nfase sobre o apelo a regras, por
qualquer parte envolvida na questo, em uma situao na qual relaes
previamente obtidas so quebradas: Esforos so feitos para se instalar novas
regras burocrticas, ou reforar velhas regras, quando as pessoas em uma dada
posio social (isto , gerentes ou trabalhadores) percebem aqueles na posio
recproca (isto , trabalhadores ou gerentes) falhando na execuo das
obrigaes inerentes a seus papis (p. 232).
Gouldner est preocupado com as muitas funes das regras em situaes de
conflito social. Ele chama nossa ateno, portanto, para a dimenso em que
regras e discricionariedade devem ser estudadas no contexto de relaes nas
quais cada parte envolvida, em seu respectivo lado, procura influenciar a liberdade
de movimento da outra.
importante afastar-se da velha nfase na teoria das organizaes que via a
relao regras / discricionariedade a partir da perspectiva de superiores
preocupados em restringir a discricionariedade, dentro dos limites do aceitvel,
nos interesses da gerncia racional. Ao invs disso, a ateno deveria ser
direcionada extenso em que ambas, regras e discricionariedade, so
manipuladas e negociadas no interior de hierarquias. Fox (1974), examinando esta
questo a partir de uma preocupao com relacionamentos industriais, relacionou
de forma interessante a imposio de regras a relacionamentos de baixo nvel de
207
confiana. Ele toma o enfoque de relaes de cima para baixo com uma
prescrio detalhada e mostra como isto cria ou refora relacionamentos de baixo
nvel de confiana:
O ocupante de uma funo percebe seus superiores comportando-
se como se acreditassem que ele no pudesse ser confivel para,
por sua prpria vontade, ter um desempenho no trabalho que
concorde com as metas que eles desejam ver perseguidas ou com
os valores que eles desejam ver observados. (p. 26)
Um ciclo vicioso pode ser esperado como resultado. O subordinado, que percebe
no ser merecedor de confiana, sente-se pouco comprometido com o
desempenho efetivo do seu trabalho. Isto afeta particularmente a maneira como
so executadas as partes restantes do trabalho discricionrio. A resposta do
superior tentar apertar o controle e em seguida reduzir os elementos
discricionrios. O mnimo irredutvel de discricionariedade deixado equipa o
subordinado com algumas armas contra o superior; a tarefa ordenada executada
de forma rgida, sem imaginao e lenta.
Daqui podem surgir alguns fenmenos semelhantes por rotas diferentes. Um pode
ser definido como discricionariedade, o outro como quebra de regulamentos. O
primeiro surge de um reconhecimento do poder e do status de implementadores
(esta palavra usada deliberadamente no lugar de subordinados). Esta a
situao de alto nvel de confiana descrita por Fox e aplica-se a muito da
discricionariedade profissional no interior da administrao pblica. O segundo
aproveitado por pessoal de baixo nvel de qualificao, encarados mais como
subordinados que como implementadores que, na prtica, os superiores no
conseguem controlar. Um legitimado, o outro considerado - pelos elementos
dominantes na hierarquia - como ilegtimo. Para o membro do pblico na recepo
final do servio eles podem ser indistinguveis.
A discricionariedade e a quebra de regulamentos no podem ser simplesmente
contrastadas. Os atores podem enfrentar situaes com conflito de regulamentos,
nas quais as regras so ambguas, ou nas quais tantas regras so impostas que a
208
ao efetiva se torna impossvel. Nestas situaes, as escolhas so feitas entre
regras ou sobre o princpio de que elas devem ser respeitadas. Daqui surgem
ocasies em que subordinados podem paralisar a organizao ao trabalhar
segundo o regulamento, seguindo obsessivamente regras que, sob condies
normais de operao, todos tacitamente reconhecem como aplicveis somente em
situaes fora do comum. Os burocratas extremamente conformistas descritos por
Merton (veja discusso no captulo anterior) criam problemas por aplicarem a lei
risca e no o seu princpio. Michael Hill discutiu em outro trabalho o modo em que
agentes da seguridade social podem atuar quando suspeitam de fraude. Eles so
capazes de executar regras e procedimentos de forma opressiva para assegurar
que reivindicaes sejam completamente investigadas e que os reivindicadores
estejam completamente cientes das conseqncias das denncias. Se eles, no
entanto, agem assim em situaes mais normais, tornam severamente lento o
processamento de acusaes e intimidam os requerentes genunos (Hill, 1969).
Enquanto Merton enfatiza a conformidade extremada
8
no interior da burocracia,
um de seus estudantes, Blau (1955), reala aspectos muito diferentes do
comportamento do subordinado. Ele mostra como burocratas de alto escalo
negligenciam regulamentos para poderem se relacionar mais efetivamente com
seus parceiros e com os membros do pblico com os quais lidam. Ele tambm
demonstra como indicadores de desempenho usados na avaliao do trabalho
podem distorcer o comportamento burocrtico. Esta ltima questo muito
relevante na considerao do uso de dispositivos racionais no controle do
comportamento administrativo como, por exemplo, gerncia por objetivos e
avaliao quantitativa de pessoal. Os indivduos no apenas tendem a mascarar
seu desempenho estatstico, como tambm preferem enfatizar aquelas atividades
em que no maximizaram a pontuao obtida por eles prprios e por suas
agncias. O desempenho quantitativo torna-se mais enfatizado que o qualitativo
Contudo, pelo intermdio do uso de medidas de resultados, cuja obteno e
anlise so facilitadas por tecnologias computacionais, que muito do controle

8
NT: over-conformity, no original, foi traduzido como conformidade extremada.

209
retrospectivo da discricionariedade buscado. Este um dos ingredientes da
reverso ao Taylorismo identificado por Pollitt no setor pblico (Pollitt, 1990).
A liberdade de tomada de decises de que gozam os profissionais pode ser vista
como uma forma de discricionariedade enraizada - como foi sugerido nas
dificuldades a serem enfrentadas no controle efetivo do pessoal que deve aplicar
sua percia a uma vasta gama de situaes. Mas o profissionalismo tambm
visto como legitimao do exerccio da discricionariedade, tanto que muitos
indivduos resistem aplicao do termo discricionariedade a este tipo de tomada
de decises.
Esta breve incurso pelo tratamento da discricionariedade na teoria das
organizaes sugere, portanto, que h uma srie de razes para que a ela seja
considerada como um fenmeno importante em burocracias. s vezes surge
confuso entre noes de flexibilidade de organizao, em que a
discricionariedade, particularmente a profissional, aceita como uma
caracterstica inerente, e noes de conflito entre requerimentos formais e
comportamento informal (ou mais explicitamente, entre elaborao e cumprimento
de regras e quebra de regulamentos). Esta confuso pode ser um reflexo do fato
de que, na realidade, estes fenmenos so confundidos. Organizaes no so
entidades simplesmente fixas dentro das quais o comportamento informal pode
desenvolver-se. Elas esto em estado permanente de mudana, tanto com novas
regras, quanto com novas formas de quebra de regulamentos ocorrendo na
medida que interesses conflitantes interagem. A outorga de discricionariedade
pode ser um ingrediente consciente do planejamento formal, num extremo, ou
uma concesso relutante a realidades organizacionais, no outro. Reversamente,
novas limitaes da discricionariedade podem originar-se das tentativas de
superiores em afirmar seus direitos hierrquicos ou de aspiraes de
subordinados a introduzir maior convico em suas atividades. Neste ltimo
sentido, portanto, no h nenhuma equao simples entre criao de regras e
controle hierrquico ou entre a preservao da discricionariedade e da liberdade
dos subordinados.
210
A aplicao do conceito de discricionariedade a relacionamentos no interior de
burocracias foi estendida, em alguns textos sobre organizaes, a relaes entre
burocracias (Page e Goldsmith, 1987; Lidstrom, 1991). A primeira edio deste
livro continha uma seo que analisava, nestes termos, relaes entre os nveis
central e local. Existem, entretanto, dificuldades em fazer isto acontecer devido ao
fato de os argumentos sobre regras e discricionariedade pertencerem a situaes
em que h ambigidade ou disputa sobre a autonomia. Uma parte exige uma
posio superior, enquanto a outra afirma que tem certa medida de
independncia. Isto algo particularmente provvel de ocorrer em
relacionamentos inter-organizacionais. Preferimos explorar estas questes nos
termos discutidos no Captulo 7, de restries ambientais e poder.

O tratamento da discricionariedade no estudo da poltica social
A perspectiva dominante no estudo de poltica social na Inglaterra tem abordado a
questo da discricionariedade enfatizando-a como um problema, e como algo que
fica no caminho dos direitos sociais.
Porm, mais recentemente se reconheceu que importante no apenas reclamar
sobre o problema da discricionariedade, mas tambm analisar sua natureza.
Michael Hill (1969; veja tambm 1970) realizou uma das primeiras tentativas de
fazer isto em uma anlise da relao entre poltica do governo, regulamentos
internos (cdigos e circulares) e discricionariedade de funcionrios individuais,
baseado em sua prpria experincia como oficial executivo do Conselho Nacional
de Assistncia de 1960 a 1963. Foi enfatizado que o Conselho Nacional de
Assistncia era requisitado pelo governo para manter o povo em um nvel baixo de
subsistncia e neste nvel as pessoas diferiam marcantemente umas das outras
em suas necessidades bsicas; esta situao significava que o Conselho
precisava outorgar a seus funcionrios executivos discricionariedade considervel
no que diz respeito avaliao das necessidades dos clientes. Estas decises
eram guiadas pelas regras, contidas nos vrios cdigos e circulares, que tentavam
especificar os casos que requeriam uma reduo de auxlios de moradia, ou da
211
escala das tarifas bsicas e os casos que requeriam uma adio para
necessidades ou circunstncias excepcionais. Entretanto, tais decises no eram
apenas inerentemente difceis de ser definidas por tais normas, mas tambm as
normas eram, em qualquer caso, ambguas na proteo do bolso pblico. Como
resultado global, era inevitvel que atitudes individuais conduzissem a amplas
variaes no tratamento do pblico (p. 2). Esta situao acarretava a provvel
produo de inconsistncia na tomada de decises, um processo favorecido por
dois outros fatores. Primeiro, o reivindicador persistente que questionava o nvel
de benefcio que podia ser satisfeito pelo oficial executivo devido ambigidade
das regras. Em segundo, supervisores podiam usar os poderes discricionrios nas
regras para passar por cima de seus funcionrios executivos em casos em que as
reivindicaes houvessem sido recebidas de polticos e outros.
Nos anos 60, o movimento de direitos ao bem-estar social desenvolvido na
Inglaterra, enfocou estes poderes discricionrios. Ativistas afirmavam que as taxas
bsicas de escala de benefcios eram muito baixas para a maioria dos clientes e
que, conseqentemente, eles deveriam ser encorajados a oferecer-se para
pagamentos adicionais, seja pagamentos de quantias brutas para necessidades
de emergncia, seja como adies semanais para circunstncias excepcionais. A
recusa a estes pedidos poderia ser seguida por uma apelao, a qual esperava-se
um encorajamento do governo em emendar as regras internas de forma que tais
adies viessem a ser aceitas como a norma.
Estas tticas no receberam apoio desqualificado. Titmuss (1971) ataca esta
patologia do legalismo (p. 124) e afirma que a necessidade real atingir o
balano correto entre regulamento legal e discricionariedade administrativa (p.
113). Em particular, ele est preocupado com o fato de que tais tticas pressionam
o sistema no sentido de uma especificao excessiva de normas e regras
detalhadas para todos os casos possveis.
Bull (1980) refutou o ataque de Titmuss, afirmando que nunca houve um
movimento contra a discricionariedade na Inglaterra, mas sim uma srie de grupos
no-relacionados e conselheiros que tm se preocupado com vrios aspectos do
212
sistema de assistncia. Ele tambm afirma que houve grande confuso por parte
de autores, como Titmuss, sobre o que ativistas contra a pobreza entendiam por
discricionariedade. H vrios tipos de discricionariedade e somente alguns destes
so uma causa maior de preocupao. Bull distingue entre a discricionariedade
exercida por um funcionrio individual (discricionariedade de funcionrio) e aquela
exercida quando uma organizao proporciona uma interpretao da lei
(discricionariedade de agncia). Ele ento afirma que a discricionariedade de
funcionrio pode ser dividida em:
1. interpretao de regras rgidas;
2. tomada de decises em reas onde se considera inadequado haver tais regras;
3. uso da sua liberdade para divergir, em circunstncias excepcionais, destas
regras.
Bull sugere que os dois primeiros so mais corretamente chamados de
julgamento e apenas o terceiro de discricionariedade. A preocupao de Bull
que:
uma falha na distino destes nveis e tipos de atividades diferentes
pode contribuir para uma confuso de duas questes: o grau no qual
os fazedores de leis deveriam deixar espao para agncias e/ou
funcionrios para exercerem a discricionariedade em circunstncias
excepcionais; e se restries podem ser impostas ao poder
inevitvel de funcionrios, no ponto de entrega de um servio, para
se fazer julgamentos sobre reivindicaes por parte de seus pares
para aquele servio. (p. 68)
Uma tal confuso ocorreu, ele afirma, na discusso da implementao da
seguridade social na Inglaterra.
Esta linha de trabalho sobre a discricionariedade foi descrita porque ela teve uma
grande influncia sobre o estado atual do pensamento terico a respeito deste
conceito. Primeiramente, a referncia discricionariedade na Inglaterra era um
termo vagamente definido, relativo ao abuso usado por atividades de grupos de
213
presso contra a forma em que era utilizado o caixa residual de campanhas.
Discusses sobre tticas levaram tentativas de esclarecer a natureza destas
prticas, s quais se referiam como discricionariedade, e que precisavam ser
contestadas. Esta busca de esclarecimento levou vrios autores a estudar a
literatura sobre tcnicas legais para controlar o crescimento do poder executivo.
O interesse na discricionariedade em poltica social na Inglaterra, portanto,
comeou a expandir-se em novas direes. A ateno estendeu-se alm da
preocupao normativa estreita, voltada para um interesse em como e por que
poderes discricionrios surgem. Ao mesmo tempo foi reconhecida uma
necessidade de estabelecer conexes entre o uso do conceito de
discricionariedade neste contexto e seu uso na lei administrativa (veja
particularmente Adler e Asquith, 1981). Este tpico explorado na prxima seo.

Discricionariedade na lei administrativa
Tradicionalmente, os livros sobre a lei administrativa britnica, tratam a
discricionariedade administrativa como um fenmeno tido como seguro dentro do
sistema poltico. Eles mostram que o interesse dos tribunais tem sido relativo a (a)
se os poderes discricionrios exercidos foram ou no claramente delegados por
estatuto; (b) se o exerccio destes poderes se situa dentro dos limites da justia
natural (eles so exercidos razoavelmente e com considerao ao processo
devido?); (c) o princpio de que se um estatuto outorga poderes discricionrios,
ento os funcionrios que os usam no deveriam inventar regras que, na prtica,
impeam esta discricionariedade.
O papel dos tribunais em relao discricionariedade administrativa um
fenmeno interessante por si prprio. Os livros fornecem um retrato da lei como
que tentando manter a discricionariedade administrativa sob controle. A lei
apresentada como a defensora do cidado contra o exerccio arbitrrio do poder.
Wade (1967), por exemplo, v a lei administrativa como uma tentativa de
assegurar que o os novos imprios do poder executivo conformem-se aos
princpios de liberdade e de procedimentos justos. Esta perspectiva leva Wade a
214
afirmar que a questo fundamental assegurar que a lei possa controlar o
exerccio dos inumerveis poderes discricionrios que o Parlamento conferiu s
vrias autoridades (p. 4). Sua nfase sobre assegurar que tais autoridades no
ajam ultra vires, excedendo seu poder estatutrio ou seguindo procedimentos
errneos. As autoridades no podem escapar de tal controle pelo oferecimento a
elas estatutos que lhes do poder ilimitado, j que na prtica, todos os poderes
estatutrios tm limites estatutrios e onde os limites expressos so indefinidos,
os tribunais so os mais indicados para achar que limites esto implicados. A
noo de poder ilimitado no tem lugar no sistema (p. 50).
Deste modo, os tribunais podem proteger o cidado do poder arbitrrio pelo
bloqueio de atividades e decises individuais a que nenhum rgo pblico
razovel teria chegado. Ao mesmo tempo, as cortes podem raramente fazer o que
quer que seja para proteger o cidado de tomadas de decises mais propriamente
incompetentes que ilegais. Afinal, est na essncia da discricionariedade que ela
envolva o poder de cometer erros (p. 45), embora o tribunal possa estar tentado a
interferir, alegando que haja alguma restrio estatutria implicada que d ao ato
considerado um aspecto de irregularidade (p. 64).
Uma perspectiva alternativa levantar questes sobre as circunstncias sob as
quais os tribunais intervm, e aquelas sob as quais eles no o fazem, para
restringir o poder discricionrio. Este ponto de vista encara os juzes como que
exercendo a discricionariedade da mesma forma que os funcionrios cujas aes
eles podem investigar. Esta uma perspectiva cada vez mais aceita na Inglaterra,
um pas que at aqui tratou seus Senhores da Lei com excessiva reverncia. Nos
Estados Unidos, a funo poltica da Suprema Corte foi mais claramente
identificvel por algum tempo, juntamente com o reconhecimento de que, pelo
menos a curto prazo, a evoluo da lei depende das disposies de algumas
pessoas idosas, por vezes bastante excntricas (veja Bickel, 1970 e Scheingold,
1974, entre outros).
Uma anlise inglesa do comportamento poltico do judicirio conclui:

215
Os juzes esto interessados em preservar e proteger a ordem
existente. Isto no significa que no haja juzes que sejam capazes
de mudar com o tempo, de ajustar-se a circunstncias novas. Mas
sua funo em nossa sociedade fazer isto em um ritmo retardado.
Lei e ordem, a distribuio estabelecida do poder pblico ou privado,
a viso convencional e aceita entre aqueles que exercem os poderes
poltico e econmico, os temores e os preconceitos das classes
mdia e alta, estas so as foras que se espera que os juzes
sustentem e eles, de fato, as sustentam. (Griffith, 1977, p. 214).
Portanto, uma abordagem para o estudo da discricionariedade na lei
administrativa, que procura contrabalanar o comportamento discricionrio de
funcionrios aos mandos da lei, surge meramente contra um conjunto adicional de
agentes discricionrios, os juzes. Mas outro grupo de estudiosos acadmicos da
lei administrativa dirigiu suas atenes quilo que ocorre no interior da
administrao. Eles vem isto como um processo de criao de leis como direito
prprio, que pode ser controlado por tribunais, mas que, semelhantemente ao
problema da relao entre regras e discricionariedade identificado pelos outros
acadmicos discutidos at aqui neste captulo, seja merecedor de ateno. Assim,
nos Estados Unidos, Davis (1969) afirma que:
ns temos que abrir nossos olhos para a realidade de que a justia
para partes individuais administrada mais fora dos tribunais que
dentro deles e temos que penetrar nas reas desagradveis das
determinaes discricionrias por parte da polcia, de promotores
pblicos e de outros administradores, onde concentraes enormes
de injustia solicitam reformas drsticas. (p. 215)
Os cidados tm um direito justia processual quando funcionrios do Estado
lidam com eles e Davis afirma que isto pode ser melhor alcanado mediante a
confeco de regras administrativas mais antecipadas e elaboradas, melhorando a
estrutura e o controle do poder discricionrio (p. 219). Davis est, portanto,
preocupado com a necessidade da organizao de controlar o poder discricionrio
216
do oficial pblico individual e ele sente que isto deveria ser tentado primariamente
por intermdio de regras abertas inspeo pblica.
Na Inglaterra, J effrey J owell desempenhou um papel importante ao levar adiante a
preocupao sobre a discricionariedade mostrada por Davis nos Estados Unidos.
A definio de J owell da discricionariedade como a de Davis. Ele a define como
o espao para manobras relativas a decises possudo por um tomador de
decises (J owell, 1973, p. 179) e afirma que a necessidade fundamental
assegurar que tomadores de decises no possam tomar decises arbitrrias. No
entanto, J owell pe uma nfase muito maior que Davis sobre as limitaes de
regras e tribunais na reduo da discricionariedade administrativa. Em particular,
ele mostra quantas das consideraes, com que as decises devem se preocupar,
so inerentemente difceis de especificar em regras. Legisladores esto
interessados em impedir a conduo perigosa, garantir que a comida seja pura e
que fbricas sejam seguras. A proviso de regras claramente definidas para
determinar o que seguro ou perigoso, puro ou poludo, freqentemente difcil.
Pode ser que legisladores precisem da ajuda dos especialistas que devem fazer
cumprir a lei para proporcionar algumas regras especficas. Neste sentido, a
discricionariedade pode ser limitada em uma data posterior, quando a experincia
do cumprimento possibilitar que regras explcitas possam ser planejadas. Pode ser
que o conflito sobre a legislao tenha levado falta de distino entre essas
questes e que os legisladores tenham fugido de sua responsabilidade de fazer
regras mais explcitas. Mas pode ser o caso tambm da traduo de modelos em
regras explcitas seja to difcil que se torne praticamente impossvel.
J effrey Powell apresenta uma discusso importante dos problemas da restrio da
discricionariedade em que a preocupao com a imposio de padres. Ele
afirma que padres podem ser transmitidos mais precisamente por critrios, fatos
que devem ser levados em conta. No entanto, ele afirma que a caracterstica dos
padres que os distingue das regras a sua flexibilidade e a suscetibilidade a
mudanas no decorrer do tempo (p. 204). Muito freqentemente, tambm,
padres envolvem questes de gosto ou valores individuais. J owell cita com
referncia a este ponto um caso de apelao no tribunal em que o juiz era incapaz
217
de fazer cumprir um contrato restringindo a construo de qualquer edifcio de
descrio imprpria (ibid.). J owell sugere de modo semelhante que situaes nas
quais coisas diversas tm que ser comparadas, ou que so nicas e no
recorrentes, no podem ser reguladas por referncia a um padro claramente
especificado. Ele coloca que,
No difcil calcular que seria pedir demais dos tcnicos ingleses de
futebol decidirem depois de uma audincia pblica e com a devida
apresentao, colocarem razes por que o interesse nacional seria
servido pelo fato de se ter X e no Y ou Z para jogar como zagueiro
no prximo jogo. (p. 206)
Esta questo sobre modelos foi retomada em outros textos jurdicos sobre a
discricionariedade. Dworkin (1977) distingue a discricionariedade forte, onde o
tomador de decises cria os padres, da discricionariedade fraca, onde padres
definidos por uma autoridade superior tm que ser interpretados. Isto mais
propriamente como a distino de Bull entre discricionariedade e julgamento.
Galligan (1986) est semelhantemente interessado em analisar a
discricionariedade deste modo, identificando que tomadores de decises tm que
aplicar padres interpretao de fatos. Estas distines podem parecer muito
acadmicas; elas so, entretanto, importantes na lei administrativa para distines
entre decises que esto dentro dos poderes de um funcionrio e outras que no
esto e, portanto, para determinar se a interveno por um rgo de apelao
apropriada.
Questes sobre fatos conflitantes surgem onde a evidncia ambgua ou onde
indivduos apresentam verses diferentes dos mesmos eventos. Um dos aspectos
surpreendentes de alguns dos ataques menos sofisticados, por parte de
advogados, administrao discricionria que, ao exercer sua prpria profisso,
enquanto eles falam de fatos e leis alm de provas e falta de provas, eles
requerem muitas vezes que juzes e jris decidam entre evidncias conflitantes. A
distino peculiar a ser feita no entre a preciso da tomada de decises
judiciais e a impreciso de grande parte da administrao, mas entre os graus em
218
que protees processuais para o indivduo, ou processo devido, existem em cada
situao. Aqui, novamente, o trabalho de J owell til, pois ele faz a distino
entre duas abordagens para o controle da discricionariedade: legalizao, o
processo de sujeio de decises oficiais a regras predeterminadas e assim,
evidentemente, a eliminao da discricionariedade; e judicializao, envolvendo
a submisso da deciso oficial a procedimentos adjucativos (1973).
J owell no aceita uma simples dicotomia entre regras e discricionariedade como
sugerido por Davis, mas, ao contrrio, afirma que a discricionariedade uma
questo de grau, e varia sobre um contnuo entre alto e baixo (1973 p. 179). Num
primeiro olhar, regras podem parecer abolir tal discricionariedade, mas desde que
regras so propositadamente planejadas (...) e porque a linguagem largamente
incerta em sua aplicao em situaes que no podem ser previstas, o aplicador
de uma regra possuir freqentemente um nvel de discricionariedade para
interpretar sua [da regra] extenso (1973 p. 201). Este ltimo comentrio sugere
que qualquer estudo da tomada de decises discricionria requer uma
considerao de processos sociais internos organizao e um estudo das
atitudes e crenas daqueles que tm que interpretar as regras.
O trabalho de J owell enfatiza tambm a necessidade de ver a discricionariedade
num contexto poltico. Ele examinou o papel da negociao
9
, logicamente uma
forma importante de comportamento discricionrio, no planejamento da
implementao poltica (J owell, 1977). As autoridades locais britnicas so muitas
vezes capazes de negociar com fomentadores para tentar assegurar ganhos no
planejamento, tais como melhorias de infra-estrutura para a comunidade. Embora
a lei parea sugerir que as autoridades tm meramente uma funo quase judicial,
na prtica elas podem procurar perseguir metas polticas mais amplas. J owell
reconhece que as conquistas da comunidade podem estar sendo alcanadas s
custas de cidados extremamente poderosos, mas ele receoso, como um
advogado preocupado com direitos, com os processos governamentais privados
envolvidos. Ele identifica os fenmenos nos quais seu estudo estava interessado

9
NT: bargaining, no original, foi traduzido como negociao

219
como que encontrando um paralelo em outros comportamentos de negociao
dos governos ao tentarem impor normas informais de pagamento ou assegurar
acordos comerciais proveitosos (J owell, artigo no publicado), que outros autores
identificam como manifestaes do Estado empresarial (Winkler, 1976).
Portanto, o trabalho de Davis e de J owell est iniciando uma abordagem ao
exame do papel da lei na implementao de polticas pblicas, no qual a
discricionariedade reconhecida como um fenmeno fundamentalmente
importante e no como uma manifestao indesejvel do Estado coletivista que
deve ser eliminada, conforme anlises legalistas anteriores como as de Dicey
(1905) e Hewart (1929) haviam insinuado. Ao mesmo tempo eles mantm viva a
velha preocupao com a ameaa representada pela discricionariedade para o
uso da lei. No surpreendente que haja diferenas culturais importantes entre
sociedades no que diz respeito ao grau em que as questes sobre
discricionariedade so encaradas como suscetveis a controle judicial, com uma
forte nfase neste tema vindo dos Estados Unidos.

Discricionariedade no cumprimento da lei
Os defensores tradicionais do uso da lei na administrao pblica no parecem ter
a mesma preocupao sobre seu lugar na preveno do crime. Trata-se de um
grupo moderno de criminologistas e estudiosos radicais da lei que chama a
ateno para a presena completamente penetrante da discricionariedade na lei
criminal.
As reas em que a discricionariedade ocorre no cumprimento da lei criminal so
vrias. Elas podem ser listadas do incio ao fim do processo como segue:
Decises policiais sobre a disposio em combate da fora de trabalho.
Decises policiais sobre a extenso em que violaes da lei relatadas
deveriam ser investigadas.
Decises da polcia ou do Servio Processual da Coroa sobre processar ou
no.
220
Decises sobre fianas.
Regateio da defesa judicial, na qual advogados tentam negociar sentenas
menores em troca de reconhecimentos de culpa.
Avaliao de evidncias por juzes, magistrados e jris.
Decises de condenao.
Decises de livramento condicional.
Algumas no podem ser negadas, mas esto investidas de uma aura de
racionalidade que estudos recentes tm posto em questo (Bottomley, 1973). Isto
se aplica, por exemplo, atribuio de sentenas. Outras so relativamente
irreconhecidas, pelo menos na Inglaterra, e esforos de pesquis-las tm
encontrado resistncia. Isto particularmente o caso do regateio da defesa judicial
(Baldwin e McConville, 1977).
O fenmeno da discricionariedade policial foi estudado de forma relativamente
exaustiva (veja entre outros Cain, 1973; Brown, 1981; Lambert, 1967; Wilson,
1970) e merece ser mais comentado devido a seus paralelos com a
discricionariedade exercida por funcionrios administrativos. A razo fundamental
para a discricionariedade policial que se os policiais tivessem que prender todos
que infringissem a lei, ento uma fora policial gigantesca seria necessria, os
tribunais seriam solicitados demais e as prises seriam preenchidas muitas vezes
alm de sua capacidade. A polcia necessita, portanto, escolher onde ela opera,
onde ela concentra sua ateno e onde a eficincia - e de certa forma a justia
melhorada por se fazer vista grossa a acontecimentos. A escolha
particularmente necessria no que muitas vezes chamado de crimes sem
vtimas - infraes relacionadas a drogas e lcool, jogo ilegal e, evidentemente,
infraes no trnsito no envolvendo acidentes -, onde a polcia no pode
depender de relatrios sobre crimes e, no entanto, ainda requerer a cooperao
pblica no cumprimento da lei.
Funcionrios da tributao, inspetores da sade pblica e inspetores de fbricas,
como agentes do cumprimento das leis, tm que agir de forma semelhante. Paulus
221
(1974) mostra como o cumprimento da lei contra a adulterao de alimentos
desenvolveu-se a partir de uma batalha entre autoridades da sade pblica e
poderosos fabricantes e vendedores de alimentos em que era difcil obter
condenaes, a um sistema mais voluntrio, mas efetivo, no qual os inspetores
usavam um elevado nvel de discricionariedade a fim de manter padres com um
uso mnimo da arma processual. O ponto para a discricionariedade nestes
exemplos repousa no tanto sobre um argumento de no ser prtico regular o
comportamento de funcionrios encarregados do cumprimento da lei, mas
principalmente sobre uma viso de que os fins do sistema no seriam
efetivamente alcanados pela rigidez indevida.
Hawkins (1984) e Richardson (in Downing e Hanf, 1983) mostraram como o
cumprimento da lei em uma rea como a poluio freqentemente requer
processos de negociao nos quais consideraes sobre o padro global de
comportamento so levadas em conta. Tais procedimentos tm munido uma
discusso entre aqueles que vem este ponto como uma caracterstica necessria
do cumprimento efetivo da lei e aqueles que o vem como uma cooptao
reguladora da parte de interesses poderosos (veja uma discusso da poltica
inglesa de controle da poluio do ar em Ashby e Anderson, 1981, cap. 11, e no
artigo de Hill no livro de Downing e Hanf, 1983).
Davis (1969), em Discretionary Justice (J ustia Discricionria), mostra
acertadamente que alguns dos problemas do cumprimento diferencial de leis, em
particular nos Estados Unidos, surgem da avidez extrema de legisladores para
tentar regular o comportamento. O exemplo clssico disto foi a proibio legal da
venda e do consumo de bebidas alcolicas nos anos que se seguiram grande
depresso econmica (a Prohibition). De modo semelhante, muitos estados tm
em seus livros de estatutos leis que prescrevem todas as formas de jogo, variando
de jogos de grande escala a bingos paroquiais. Obviamente, a ateno da polcia
dirigida s violaes maiores de tais leis e os casos menores so
freqentemente ignorados. Davis coloca corretamente que muitas formas de
discricionariedade podem, por conseguinte, ser confinadas se as leis so mais
realistas.
222
A contribuio particularmente importante de estudos do cumprimento da lei para
nossa compreenso da discricionariedade tem sido a sua nfase no modo como a
tendncia
10
opera. Partindo de uma preocupao inicial de simplesmente
demonstrar que classe social, gnero e raa afetam a tomada de decises
discricionria, os estudos prosseguiram para explicar as maneiras em que estes
efeitos ocorrem. Elas no surgem meramente de preconceitos, mas tambm de
caractersticas relativas situao da tarefa do funcionrio encarregado do
cumprimento da lei. Foi mostrado, em particular pelos estudos da
discricionariedade policial, que fenmenos como a relao entre o policial e a
comunidade policiada, o modo como o trabalho cotidiano do policial
organizado, as fontes particulares de tenses e conflitos na tarefa e a forma em
que o oficial encorajado a definir problemas do cumprimento de leis influenciam
o padro da ao formal no sentido de assegurar o cumprimento da lei.

Consideraes normativas no estudo da discricionariedade
Em cada uma das sees desta discusso foram feitas algumas referncias sobre
preocupaes normativas. conveniente examin-las um pouco mais de perto.
H uma diferena enorme de perspectiva entre aqueles que abraam o estudo da
discricionariedade devido a uma preocupao com seu lugar em alguma rea da
poltica pblica e aqueles que, basicamente, desejam us-la como um conceito
para a anlise do comportamento oficial. H tambm uma diviso entre aqueles
que vem a lei como um produto do sistema social e a discricionariedade como
uma manifestao desta relao, mas que no esto particularmente interessados
em seu carter detalhado em reas polticas especficas, e aqueles cuja ordem de
interesses inversa. Diferenas de ponto de vista entre aqueles que, para colocar
a questo grosseiramente, vem a discricionariedade como uma coisa boa e
aqueles que a vem como uma coisa m tem grandes chances de derivar tanto

10
NT: bias no original, o que tambm pode ser traduzido como preferncia, inclinao ou
tendncia.

223
de questes concretas, nas quais as pessoas esto interessadas, quanto de
qualquer posio mais fundamental sobre a discricionariedade.
Como Adler e Asquith (1980) apresentam a questo:
Se a discricionariedade ou no uma coisa m em parte uma
questo decorrente de fatos e em parte um julgamento de valores.
Ela uma questo decorrente de fatos na medida em que depende
das formas nas quais a discricionariedade exercida e dos
resultados da tomada de decises discricionria. Ela um
julgamento de valores na medida em que estes resultados so
encarados positiva ou negativamente.

Alm disto, a discricionariedade de uma pessoa tem grande chance de ser uma
restrio para uma outra pessoa.
Quais, ento, so as preocupaes normativas particulares dos estudiosos da
discricionariedade? No estudo de organizaes elas tm sido o problema do
controle de cima para baixo, mas autores posteriores, como Fox, substituram isto
por um interesse na autonomia de subordinados em situaes de baixa
confiabilidade pessoal. Na poltica social, o movimento pelos direitos ao bem-estar
social tem se preocupado com a tirania dos funcionrios de baixo nvel. Contra isto
tm sido postos argumentos contrrios rigidez de regras e a favor do impacto
benigno de alguns praticantes de polticas sociais (Titmuss, 1971). Na lei
administrativa, a ausncia da obrigatoriedade pblica de prestar contas tem
recebido ateno, mas a flexibilidade poltica tem sido sugerida como prefervel
rigidez legal. Na lei criminal, a maior preocupao tem sido com a preferncia
(bias), mas novamente tem sido questionado se polcia sem uma capacidade de
ignorar questes menores e se magistrados solicitados a usar taxas fixas seriam
desejveis mesmo que eles fossem uma possibilidade prtica.
Portanto, questes de valores so freqentemente confundidas com tentativas de
analisar a discricionariedade. Mas talvez a forma mais importante em que tais
questes confundem o estudo da discricionariedade seja o fato de elas serem
224
essencialmente ligadas a algo que pode ser chamado de interesses melhoradores.
As discusses citadas no pargrafo anterior so sobre o balano do poder no
interior do sistema poltico e administrativo vigente. Como tal elas se relacionam
mais micro-sociologia que macro-sociologia daquele sistema. Todas as
discusses consideram a discricionariedade per se (em si) como sendo o que
importa, no como tomando formas que so meramente manifestaes
epifenomenais de foras sociais, econmicas e polticas muito maiores.
A viso alternativa encarar as questes discutidas como sendo de interesse, no
como problemas a serem resolvidos no sistema, mas como produtos de foras
sociais mais amplas (veja, por exemplo, Offe, 1984). Uma literatura que tem sido
to dirigida a problemas talvez no d a devida importncia a estas questes.
Fenmenos que so atribuveis a foras sociais so algumas vezes mais
rejeitados como produtos da antecipao incompleta por parte de legisladores, ou
como dificuldades no estabelecimento de regras, do que satisfatoriamente
explicados.
Em sua discusso sobre a discricionariedade administrativa, Davis enfatiza que
no realista esperar que rgos legislativos estabeleam todas as questes
polticas. Primeiramente, isto uma questo de ser incapaz de identificar casos
especficos aos quais um princpio geral possa ser aplicado. Aqui, como Davis
discute, pode ser possvel aprovar legislao adicional em momentos posteriores
a fim de se fechar lacunas inicialmente preenchidas por poderes discricionrios.
Parece realista, portanto, esperar que novos problemas polticos sejam manejados
por leis vagamente estruturadas e que estas leis ento evoluam do geral para o
especfico.
No entanto, esta evoluo no acontece sempre e parece haver exemplos em que
legisladores poderiam facilmente fazer seus requerimentos de modo muito mais
especfico. Davis sugere uma explicao poltica para o fracasso deles em fazer
isto:
Mesmo as questes adequadas determinao legislativa so
muitas vezes delegadas por alguma razo, tal como deficincia dos
225
legisladores em chegar a um acordo, preferncias de legisladores de
comprometer-se a desacordos, lanando o problema para
administradores, esboos ou projetos que so propositada ou
despropositadamente vagos ou contraditrios, ou alguma
combinao destes fatores. (1969, pp. 38-9)

Estudos de legislao, para lidar com problemas como a poluio, fbricas
inseguras e comida impura, sugerem que tal camuflagem das questes ocorra, em
particular, quando interesses econmicos poderosos esto envolvidos (veja
Knoepfel e Weidner, 1982; Gunningham, 1974).
A argumentao de Davis aqui muito semelhante a uma outra apresentada por
um dos autores num dos primeiros artigos sobre o Conselho Nacional de
Assistncia, explicando muitos dos poderes discricionrios encontrados l em
termos de questes de valores no resolvidas:
de muitas maneiras, os formuladores do Ato Nacional de Assistncia
no conseguiram seguir o conselho de Simon aos polticos para
lidarem com os principais problemas de valores no estgio de
elaborao de polticas. A atitude tradicional em relao aos pobres
tem sido encar-los, na ausncia de evidncia inequvoca do
contrrio, como indivduos no merecedores ou com quem o dinheiro
pblico deveria ser gasto de modo mais reservado. O Ato Nacional
de Assistncia parecia voltar atrs quanto doutrina, embora tivesse
falhado inteiramente em relao esta viso, e falhado no
provimento de recursos financeiros suficientes ao Conselho a fim de
evitar a necessidade de distinguir entre as exigncias feitas pelos
requerentes, particularmente no que diz respeito a suas
necessidades mais habituais. Conseqentemente, o nus da
distino entre os pobres merecedores e os no merecedores
tendia a recair sobre o funcionrio que lidava com o requerente no
campo, da mesma forma que tinha recado sobre o assistente social
226
no passado. Enquanto que os polticos e administradores que
estruturaram o Ato no teriam desejado desposar a noo dos
pobres no-merecedores. Eles sentiram-se indispostos a arriscar a
crtica do pblico que resultaria de uma abordagem pobreza
envolvendo a ignorncia em relao ao desperdcio potencial
representado pelos arredios ao trabalho
11
e aos peticionrios
fraudulentos a fim de corresponder adequadamente s necessidades
da maioria dos peticionrios. Extravagncia em atender as
necessidades dos pobres leva mais rapidamente crticas pblicas ao
governo que quaisquer outras formas de extravagncia. (Hill, 1969,
pp. 85-6)

Este tema foi efetivamente desenvolvido em uma anlise posterior da
discricionariedade na seguridade social feita por Prosser (1981). Onde h uma tal
ambivalncia poltica, pode ser particularmente irrealista apelar legislao para
se eliminar a discricionariedade. Mas precisamente em circunstncias como
estas que a discricionariedade levanta controvrsias. As questes de valores no
resolvidas podem atormentar aqueles que implementam polticas e aqueles cujo
bem-estar afetado por sua implementao, da mesma forma que atormentaram
os polticos.
Esta discusso de consideraes normativas no estudo da discricionariedade
contm ecos da distino entre anlise de e para polticas esboada em nosso
captulo introdutrio e da discusso das teorias da deciso e da implementao. A
discricionariedade pode ser analisada em dois nveis, um dos quais
relativamente isento de valores. Neste nvel, o estudo da discricionariedade est
preocupado em tentar identificar os fatores que influenciam a maneira na qual um
amlgama de regras e discricionariedade se desenvolve e implementado, tendo
em mente tanto caractersticas especficas das questes em jogo, quanto foras

11
NT: work-shy, no original, foi traduzido como arredios ao trabalho.

227
polticas, sociais e econmicas maiores. O outro nvel envolve uma preocupao
com quem ganha o qu em funo de uma configurao particular de regras e
discricionariedade, alm de que mudanas concretas podem ser feitas para alterar
isto. Neste nvel, preocupaes acerca dos interesses de ganhadores e
perdedores so inevitavelmente trazidas cena.

Concluso
Ao examinarmos a discricionariedade, diversas questes devem receber ateno.
Primeiramente, a poltica deve ser vista em um contexto social e poltico mais
amplo, o que provavelmente afeta a maneira como a discricionariedade se
manifesta e as tentativas que so feitas para control-la. Deveramos notar a
insatisfao de Prosser (1981) com o modelo de discricionariedade da caixa
preta (...) no qual o propsito legislativo determinado brilha numa agncia
administrativa, mas no caso refratado pelas vrias influncias afetando o
exerccio da discricionariedade (p. 149). A discricionariedade pode surgir da
ambigidade, por vezes deliberada, na poltica pblica.
Em segundo lugar, embora haja fontes polticas de discricionariedade, no
negligenciamos a extenso em que este fenmeno surge como uma conseqncia
de limitaes inerentes ao ato de controlar. Conseqentemente, foi dada ateno
questo de padres, levantada por J owell, e a alguns dos problemas de
superviso que aqueles que procuram controlar a discricionariedade devem
enfrentar. Como Prottas (1978) afirma, ecoando o argumento geral apresentado
em muitas referncias discricionariedade no interior de organizaes:
Uma regra geral na anlise do poder que um agente com baixa
observabilidade de condescendncia
12
relativamente autnomo.
Se difcil ou custoso determinar como um agente se comporta e ele
sabe disso, ento ele est sob menos compulso para

12
NT: compliance observability no original, foi traduzido como observabilidade de
condescendncia.

228
condescender. A abertura para a observao da condescendncia
de um burocrata do nvel da rua tipicamente pequena. (p. 298)
Em terceiro, como esta ltima observao nos faz lembrar, h uma necessidade
de analisar a discricionariedade como uma faceta da vida nas organizaes numa
relao complexa com a quebra de regulamentos. importante relacionar a
discricionariedade a questes sobre a complexidade organizacional, sistemas de
gratificao, motivao e moral.
Em quarto, no deveramos negligenciar o grau em que o interesse na
discricionariedade normativo. Sob que circunstncias pode-se dizer que a
discricionariedade um problema e para quem? Em que grau o balano
estabelecido entre discricionariedade e regras distribui vantagens e desvantagens
diferenciais s partes envolvidas e, particularmente, aos membros do pblico
afetados pela poltica?
Finalmente, ao notar que a discricionariedade tem sido encarada como um
problema, deveramos reconhecer que uma variedade de estratgias de controle
organizacional tem sido desenvolvida para se lidar com ele. A abordagem
tradicional tem sido tentar controlar a discricionariedade mediante regras e
procedimentos mais rgidos (conforme discutido no Captulo 7). Mais
recentemente, a identificao da natureza onipresente do fenmeno trouxe
tentativas de estrutur-lo mediante controles de oramento e sistemas, que tm
sido descritos como frouxo-apertados (Elcock, 1991, p. 41), para implicar uma
combinao de procedimentos rgidos com a delegao deliberada de reas de
discricionariedade. As mudanas de 1986 no sistema britnico de benefcios de
seguridade social oferecem um bom exemplo disto (Hill, 1990, cap. 7). Uma
variante mais radical deste tema oferecida (veja tambm o Captulo 7) por
modelos que visam criar sistemas de mercado ou quase de mercado, deixando os
problemas da discricionariedade para serem manejados pelo controle do
consumidor mediante o uso da capacidade de sair (Hirschman, 1970). Esta
abordagem certamente no aplicvel a reas de polticas como seguridade
social e regulao, e a extenso de sua aplicabilidade a servios de consumo
229
como sade, assistncia social e educao permanece uma rea de controvrsia
(veja Ham, Robinson e Benzeval, 1990; Glennerster, Power e Travers, 1991).

10. Concluso: Encadeando Nveis de Anlise
Iniciamos este livro afirmando que o termo anlise de polticas compreendia uma
ampla srie de atividades, todas preocupadas de uma forma ou de outra com o
exame das causas e das conseqncias da ao do governo. Ao discutirmos as
vrias tentativas de definir e descrever a anlise de polticas, demos particular
ateno posio de Wildavsky (1979), em que a anlise de polticas toma como
seu objeto de estudo os problemas enfrentados por fazedores de poltica e visa
melhorar estes problemas mediante um processo de criatividade, imaginao e
profissionalismo. Ao mesmo tempo afirmamos que a anlise de polticas deveria
dar a considerao devida aos contextos sociais, polticos e econmicos dentro
dos quais se lida com problemas. Nesta base, sugerimos que o estudioso do
processo de elaborao de polticas deveria guardar distncia do mundo da
poltica (politics) cotidiana a fim de levantar algumas das maiores questes sobre
o papel do Estado na sociedade contempornea e sobre a distribuio de poder
entre grupos sociais. Indicamos que era necessrio concentrar-se em diferentes
nveis de anlise: na observao da tomada de decises dentro de organizaes,
na formulao de polticas e na relao entre Estado e sociedade. Mostramos que
a interao entre estes trs que particularmente importante e problemtica.
Em captulos subseqentes procuramos demonstrar a utilidade deste tipo de
abordagem anlise de polticas. O Captulo 2 reviu teorias diferentes do Estado
e questionou a validade das suposies pluralistas que informam muito do
trabalho de anlise de polticas. O Captulo 3 concentrou-se no papel das
burocracias e avaliou a habilidade de macro-teorias de explicar adequadamente o
papel desempenhado pelas burocracias em sociedades avanadas. O Captulo 4
examinou a literatura sobre poder e tomada de decises, novamente expondo as
fraquezas das anlises pluralistas da estrutura do poder e favorecendo a
abordagem mais radical proposta por autores como Bachrach e Baratz (1970) e
230
Lukes (1974). O Captulo 5 concentrou-se na relao entre racionalidade e tomada
de decises, delineando o debate entre os modelos compreensivamente racional e
incremental de tomada de decises, alm de examinar a relao entre a tese do
incrementalismo e as teses pluralistas do poder. O Captulo 6 analisou
abordagens para o estudo da implementao de polticas pblicas, questionando o
valor do modelo de implementao de cima para baixo, que se encontra por trs
de muitos estudos na rea, chamando a ateno para as suposies normativas a
serem freqentemente encontradas no modelo e observando que polticas so
freqentemente feitas durante o que convencionalmente descrito como o estgio
de implementao do processo de elaborao de polticas. O Captulo 7
concentrou-se na relevncia da teoria da organizao para o estudo de polticas
pblicas, fazendo conexes entre assuntos relacionados ao poder organizacional
interno e ao contexto externo. O Captulo 8 examinou o papel de burocratas no
processo de implementao, prestando ateno particular s teorias que lidam
com personalidades burocrticas, profissionais e burocratas do nvel da rua. O
Captulo 9 concentrou-se na anlise da discricionariedade no processo de
implementao, observando as vrias formas nas quais a discricionariedade tem
sido tratada em diferentes contextos polticos.
Neste captulo final queremos colocar juntas todas as linhas de nossa discusso e
analisar sob um foco mais agudo como a agenda identificada no incio do livro,
aquela do encadeamento de nveis diferentes de anlise, podendo ser levada
adiante. O conceito de nveis , no contexto dos interesses deste livro, aberto
interpretao em termos de partes diferentes do sistema e em termos da distino
elaborao/implementao de polticas (que retratamos como difcil e muitas
vezes excessivamente enfatizada). Estas distines so diminudas em sua
importncia analtica pela questo da relao entre a ao e a estrutura em que
ela ocorre, ou em que restringida, brevemente tocada no final do Captulo 4, que
relevante para o processo de elaborao de polticas como um todo. Esta
nossa preocupao aqui.
Propomos recorrer a uma linha de pensamento qual nos referimos, no Captulo
7, como a teoria da organizao radical. O interesse central de grande parte desta
231
linha de pensamento - representada por autores como Benson, Clegg, Dunkerley,
Salaman e Burrell e Morgan - sugerir formas nas quais as organizaes so
modeladas e influenciadas pelas sociedades em que atuam. J que nossa nfase
sobre a necessidade de assegurar que a anlise do Estado seja baseada em
uma compreenso de seu relacionamento com a sociedade, e a atividade do
Estado na sociedade moderna essencialmente uma atividade de organizao,
as idias destes autores claramente contribuem explorao de nosso objeto de
estudo. Este captulo revisar, portanto, a perspectiva adotada pelos tericos da
organizao radical e traar uma estrutura de anlise que pode servir como guia
para pesquisas futuras.

Benson: as regras de formao de estruturas
Benson um dos tericos de organizaes que enfatizou a importncia de
conectar nveis diferentes de anlise (Benson, 1983). Em seu trabalho sobre
relaes inter-organizacionais, Benson criticou autores que se concentram em
problemas voltados a assegurar a coordenao de servios pblicos e que
negligenciam as influncias mais amplas que afetam a coordenao. Benson
mantm (coloca) que a anlise inter-organizacional est, em um nvel, interessada
no exame da interdependncia de organizaes no que diz respeito a recursos
como dinheiro e autoridade, mas que noutro nvel deve concentrar-se nos
interesses embutidos na estrutura de uma rea de poltica pblica
13
particular.
Benson define uma rea de polticas pblicas como um aglomerado ou complexo
de organizaes conectadas entre si por dependncias de recursos e distinguido
de outros aglomerados ou complexos por quebras na estrutura de dependncia de
recursos (1983, p. 3). Definido deste modo, o conceito de reas de poltica
pblica similar s idias de Richardson e J ordan de que existem comunidades
interessadas numa certa rea de poltica pblica
14
discutida no Captulo 2. Da

13
NT: policy sector, no original, foi traduzido como rea de poltica pblica.

14
NT: policy communities, no original, foi traduzido como comunidades interessadas numa certa
rea de poltica pblica.
232
mesma forma que examinar os interesses embutidos em uma rea de poltica
pblica, Benson sugere que necessrio examinar o sistema de regras que
governa as relaes entre estes interesses. Em suma, ento, h uma necessidade
de explicar a interao entre o nvel superficial e a estrutura profunda que
determina dentro de limites a extenso de variao dos nveis superficiais (1983,
p. 5). Como Benson observa, o conceito de uma estrutura profunda paralelo
idia da mobilizao de vis, conforme lanada por Bachrach e Baratz em sua
discusso da no tomada de decises (veja Captulo 4).
Assim, de acordo com Benson, uma anlise completa das relaes inter-
organizacionais precisa explorar trs nveis na estrutura dos setores polticos
(1983, p. 6): primeiramente, h a estrutura administrativa, ou seja, o nvel
superficial de vnculos e cadeias entre agncias mantidas juntas por dependncias
de recursos. Em segundo lugar, h a estrutura de interesse, isto , o conjunto de
grupos cujos interesses so formados no setor de forma positiva ou negativa.
Estes grupos compreendem grupos de demanda, grupos de apoio, grupos
administrativos, grupos abastecedores e grupos coordenadores. A estrutura de
interesse importante na medida em que proporciona o contexto para a estrutura
administrativa, que no pode ser adequadamente compreendido a no ser em
termos das relaes de poder subjacentes manifestadas no interior da estrutura de
interesse. Por outro lado, a estrutura de interesse deve estar situada no terceiro
nvel, ou seja, nas regras de formao de estruturas. Em sociedades avanadas
estas regras so principalmente aquelas relacionadas manuteno da
acumulao de capital. Recorrendo ao trabalho de neo-marxistas como Offe,
Benson aponta o papel de agncias estatais em sociedades capitalistas
avanadas no auxlio ao processo de acumulao de capital e no desempenho da
funo de legitimao. Como observamos no Captulo 4, Offe (1974) afirma que
em sociedades capitalistas funcionam vrias regras de excluso a fim de
selecionarem algumas questes para que recebam ateno e outras no. O
funcionamento destas regras, que so embutidas em instituies e estruturas do
capitalismo, ajuda a manter a estabilidade poltica pela supresso de demandas
que ameacem a base das sociedades capitalistas. Regras de excluso ou seleo
233
so simultaneamente positivas e negativas. As regras negativas atuam em um
nvel geral para excluir desafios, por exemplo, ao direito propriedade privada,
que so hostis s caractersticas intrnsecas do Estado capitalista. Elas tambm
atuam dentro de setores de polticas especficos, manifestando-se em processos
de no-tomada de decises que mantm certas questes fora da agenda para
discusso e em mecanismos ideolgicos que definem questes e problemas de
uma forma particular. O mesmo ponto levantado de maneira ligeiramente
diferente por Lindblom (1977, 1979), que observa o poder de empresas de
exercerem o controle da agenda mediante uma doutrinao pesada da opinio. O
impacto global de regras de seleo negativa e de doutrinao colocar limites ou
divisas no que for possvel.
Regras de seleo positivas referem-se quelas regras que requerem ao
consistente com a manuteno e o desenvolvimento das formas dominantes de
organizao econmica. Exemplos disto seriam regras que levam o Estado a
intervir por intermdio de polticas especficas para favorecer o processo de
acumulao, tais como a concesso de apoio indstria e infra-estrutura para o
desenvolvimento industrial. Um ponto a observar que regras de formao de
estruturas no so sempre consistentes como, por exemplo, nos conflitos que
podem surgir entre os requerimentos de acumulao e as demandas de
legitimao. Discutiremos este aspecto em mais detalhe adiante.
Benson sumariza sua discusso nos seguintes termos:
Para cada rea de polticas pblicas, ento, seria necessrio
explorar o impacto de regras profundas de formao de estrutura.
Estas no determinariam a estrutura do setor em todos os detalhes.
razovel supor certo grau de autonomia para os outros nveis -
organizao administrativa e interesses estruturais. Em termos
gerais, entretanto, os eventos nestes nveis devem ser explicados no
mbito das regras de formao de estruturas. As regras limitam e
possibilitam a ao em outros nveis. Avaliaes em cincias sociais
234
que no consideram estas regras mais profundas so, em diferentes
graus, incompletas. (1983, p. 31)
Uma das questes que isto levanta : o que precisamente a relao entre
nveis? Embora a principal investida do argumento de Benson seja a aluso ao
fato de a ao no nvel superficial no poder ser compreendida sem referncia
estrutura de interesse e s regras de formao de estruturas, ele toma o cuidado
de no insinuar que a relao entre nveis seja simplesmente determinstica. Na
verdade, ao discutir como mudanas podem ocorrer dentro de setores, ele nota a
possibilidade de que a estrutura administrativa possa se tornar independente das
escoras estruturais e de que burocracias possam desenvolver vida e lgica
prprias. Aqui h ecos da anlise weberiana de burocracias e do crescimento do
corporativismo, com a sugesto de que agncias estatais em sociedades
capitalistas podem ser capazes de se gerir por conta prpria, livres de controle de
classe, e agirem segundo seus prprios interesses. O que no claro a partir da
anlise de Benson o quo longe e em quais circunstncias a ao burocrtica
determinada por estruturas profundas ou independente destas estruturas.

Clegg e Dunkerley: a estrutura de dominao
Uma abordagem paralela, mas ligeiramente diferente, a estas questes pode ser
encontrada no trabalho de Clegg (1975). Como Benson, Clegg afirma que estudos
com enfoque no nvel superficial do poder, tais como as anlises pluralistas do
poder comunitrio, so incompletos. Em seu lugar ele prope que estudiosos do
poder deveriam procurar identificar a estrutura da dominao no interior da qual o
poder exercido e analisar as regras que ligam poder e dominao. So estes
trs conceitos - poder, regra e dominao - que, no trabalho de Clegg, guardam a
chave para a compreenso das relaes entre organizaes. Clegg representa a
estrutura do poder no interior de organizaes na forma mostrada na Figura 10.1.
Estes pontos so ilustrados por Clegg em um estudo das relaes entre
trabalhadores e gerentes em um canteiro de obras. Subjacente a estas relaes
h o modo de produo capitalista dentro do qual a rentabilidade de organizaes
235
produtivas de suprema importncia. O modo capitalista de produo um
sistema icnico de dominao (Clegg, 1975, p. 77) por constituir a forma de vida
das sociedades capitalistas. esta forma de vida que d racionalidade
companhia de construo e guia sua operao. Conseqentemente, a obteno
de lucro age como o ideal de organizao e as aes dos trabalhadores e dos
gerentes so orientadas em direo rentabilidade.
Estes argumentos so reiterados e desenvolvidos por Clegg e Dunkerley (1980).
Recorrendo ao trabalho de autores que enfatizaram a importncia da no-tomada
de decises e de rotinas polticas (veja o Captulo 4), Clegg e Dunkerley
sustentam que o poder do capital no tem que ser exercido a fim de estar
presente, pois ele cultuado nas rotinas das sociedades capitalistas. Estas rotinas
ou regras resultam de uma estrutura de dominao economicamente
condicionada (1980, p. 456). Tomadas conjuntamente, a estrutura de dominao
e as regras contidas na estrutura so tais que
O indivduo essencialmente um ser social que, por ser portador de
relaes sociais, regido e dominado em ltima instncia pelo poder
econmico. Este poder econmico embutido e manifestado na
estrutura geral da estrutura de dominao que articulada por
intermdio de diferentes tipos de regras. (1980, p. 456)
Assim, estudos sobre o poder que examinam trocas entre indivduos ou grupos
sem questionarem a estrutura e as regras que definem os termos de troca so
inadequados.

236
Figura 10.1 A estrutura do poder em organizaes (fonte: Clegg, 1975)

Clegg (1975) e Clegg e Dunkerley (1980) esto preocupados, em um grau
considervel, em analisar a operao do poder em empresas privadas que so
organizadas a fim de obterem lucro. At onde outros tipos de organizaes so
examinados, um relacionamento menos direto entre imperativos econmicos e
ao organizacional parece ser sugerido:
Em esferas que no sejam aquelas relacionadas rea institucional
da economia, o nvel de dominao apenas determinado pelo
modo de produo de forma apenas contingente. Isto permite aos
sujeitos um leque maior de escolha, teoricamente, no nvel
superficial da prtica e da ao sociais. Todavia, esta liberdade,
como toda liberdade, condicionada e pode-se concluir
hipoteticamente que regras condicionem a seleo de estratgias de
ao. (1980, p. 503)
237
Isto parece indicar que organizaes funcionando fora de setores econmicos de
polticas podem ser capazes de escapar das restries impostas pelas demandas
de rentabilidade.
O que isto implica para agncias estatais? Em termos amplos, Clegg e Dunkerley
afirmam que o Estado, na sociedade capitalista, est sujeito mesma estrutura de
dominao que as empresas privadas. Conseqentemente, empresas estatais ou
atividades capitalistas do Estado (ACE), tais como indstrias nacionalizadas e
minas de carvo, so conduzidas segundo consideraes de lucro e acumulao
da mesma forma que empresas privadas atuam nestas reas. Em um nvel mais
geral, Clegg e Dunkerley afirmam que:
O Estado no se pode dar ao luxo de negligenciar a acumulao
rentvel de certas organizaes chave: fazer isto correr o risco de
secar a fonte do prprio poder, a capacidade de produo de
excedentes do sistema econmico, as taxas extradas destes
excedentes e o trabalho que os produz. (p. 550)
Tanto quanto promover acumulao, o Estado deve garantir a legitimao atravs
de mecanismos repressivos e ideolgicos. em relao legitimao que Clegg e
Dunkerley insinuam que as agncias estatais podem ser relativamente livres da
estrutura de dominao que guia outras instituies. Em outras palavras,
atividades no-capitalistas do Estado (AnCE) como, por exemplo, habitao,
educao e sade, no funcionam no mesmo modo de racionalidade que as
atividades capitalistas do Estado e de empresas privadas organizadas em funo
do lucro. Os imperativos econmicos que premiam a eficincia e a reduo de
custos em outras organizaes como uma forma de maximizao do lucro so
menos evidentes em agncias voltadas a atividades no-capitalistas do Estado.
Nestas agncias, outras regras tm maior proeminncia e podem levar as
agncias a expandirem seus recursos a fim de melhorar a qualidade dos servios
fornecidos aos consumidores. A autonomia resultante para a agncia , no
entanto, incompleta, pois a estrutura subjacente de dominao limita o grau em
que atividades de legitimao podem ser ampliadas em detrimento da
238
acumulao. Nestas circunstncias, pode-se desenvolver uma crise se as
despesas do Estado exigidas pela manuteno da legitimao pressionam o
processo de acumulao. Nos termos de Benson, isto representa uma contradio
nas regras de formao de estruturas. A conseqncia para o Estado capitalista
ou uma crise de legitimao (veja tambm Habermas, 1976; Offe, 1975), conforme
o oramento com fins sociais cortado, ou uma crise fiscal (OConnor, 1973) na
medida em que o rendimento dos impostos coloca um peso sobre o capital. No
apropriado examinar esta teoria da crise aqui. Trata-se de uma teoria sobre a qual
muito j foi escrito (veja Mishra, 1984) e h uma discusso considervel a respeito
de ela ser real ou observada (Hill e Bramley, 1986). Neste contexto, suficiente
que a idia de crise se torne a base para a ao. Clegg e Dunkerley concluem:
Mais que agir como agncias propositadamente racionais,
organizaes estatais, particularmente no setor AnCE, so
caracterizadas por uma esquiva reativa ao planejamento racional
responsvel frente presso e aos conflitos concorrentes e
contraditrios. Frente crise, o papel contraditrio de manter
efetivamente a acumulao e simultaneamente a legitimidade, sem
produzir uma crise de razo prtica, parece quase impossvel. (1980,
p. 555)

Salaman: classe e corporao
Vrios dos temas discutidos por Clegg e Dunkerley so tambm considerados por
Salaman (1981), que levanta argumentos para que uma abordagem marxista do
estudo de organizaes seja combinada a elementos da teoria weberiana. Na
viso de Salaman, isto significa reafirmar a importncia continuada do capitalismo
como um sistema econmico e das relaes de classe sob o capitalismo ao
mesmo tempo em que se reconhece o crescimento da classe mdia, o posto
chave ocupado pelas burocracias e o papel crescentemente intervencionista do
Estado. Aplicada ao estudo de corporaes empresariais, a perspectiva de
Salaman chama a ateno para a influncia significativa que a motivao do lucro
239
exerce sobre a estrutura das organizaes e da tomada de decises.
Especificamente, o fato de organizaes terem que obter lucro a fim de sobreviver
encontra um importante ponto de apoio em tentativas de aumento da eficincia e
de uso de avanos tecnolgicos. No entanto, a relao entre mudanas na
economia capitalista e as respostas das organizaes a estas mudanas no de
jeito nenhum direta. Como Salaman observa, sustentar um relacionamento
duradouro entre o capitalismo como uma forma de sistema econmico baseado no
conflito e no interesse de classes e a estrutura e o esquema de organizao do
trabalho no afirmar que este relacionamento ser automaticamente alcanado
(p. 249).
Nos termos de Benson, o que isto significa que a estrutura administrativa pode
ser influenciada pelas regras de formao de estruturas (nos termos de Clegg, a
estrutura de dominao), mas ela no ser determinada por estas regras. Muito
depende de como indivduos e grupos nas estruturas administrativas e de
interesses percebem as presses emanando das regras. Este comentrios servem
tanto para agncias do Estado quanto para corporaes empresariais. Embora,
como Salaman observa, o maior papel do Estado sob o capitalismo seja o de
apoiar a economia, to plausvel afirmar que funcionrios pblicos e polticos
mediam as presses para promover a acumulao do jeito que ela , indicando
qual o papel de administradores e especialistas.
H, aqui, uma nfase um tanto diferente da encontrada na anlise de Clegg e
Dunkerley. Como observamos acima, estes afirmam, em termos semelhantes aos
de Poulantzas (Captulo 2), que indivduos so portadores de relaes sociais e,
portanto, tm pouca autonomia ou mesmo nenhuma. Em contraste, Salaman,
enquanto aponta a influncia de fatores econmicos na ao de indivduos e de
organizaes, mantm que indivduos tm de fato um certo espao para a
interpretao destas influncias. Benson, de modo semelhante, evita expressar a
relao entre nveis de anlise em termos determinsticos e mostra a possibilidade
de agncias estatais liberarem-se das exigncias de acumulao. A diferena
entre Clegg e Dunkerley, de um lado, e Salaman e Benson, de outro, em parte
explicada com base nas abordagens marxista e weberiana, respectivamente. A
240
influncia destas abordagens, e em particular seus ataques a teorias
funcionalistas da organizao representadas por autores como Taylor, Fayol e
Mayo (Captulo 7), foi explorada por Burrell e Morgan (1979) e podemos levar a
discusso um passo frente com o exame da tese de Burrell e Morgan de que
uma teoria radical da organizao se desenvolveu fora da crtica ao funcionalismo.

Burrell e Morgan: a contribuio da teoria radical da organizao
Burrell e Morgan mostram que a abordagem funcionalista foi atacada por
estruturalistas radicais que achavam que ela deixava a desejar por, entre outras
razes, ignorar a anlise de classe, omitir-se a considerar o papel do Estado e no
perceber a importncia de fatores macro-sociais. Os temas unificadores que
juntam autores estruturalistas radicais so:
1. Totalidade - uma preocupao de se enxergar o todo em organizaes em
contexto.
2. Estrutura - uma nfase em organizaes como estruturas dentro de estruturas
maiores.
3. Contradio - organizaes que esto no estgio em que conflitos e separaes
so visveis.
4. Crise - mudanas macro-sociais resultam de crises que se desenvolvem a partir
de contradies (pp. 358-9)
Burrell e Morgan observam que a teoria radical da organizao abraa uma srie
diversa de autores e, sob muitos aspectos, apenas embrionria. Contudo, duas
abordagens amplas dentro da teoria podem ser discernidas: a weberiana radical e
a estruturalista marxista.
A caracterstica distintiva da abordagem weberiana radical que ela examina o
papel da burocracia, o papel aumentado do Estado e ligada a idias sobre o
corporativismo. Ela oferece um modo de anlise que, ao dirigir sua ateno
totalidade das formaes sociais contemporneas, permite que se transcenda os
discernimentos que surgem de uma preocupao exclusiva com o nvel de anlise
241
de alcance mdio caracterstico da teoria funcionalista da organizao (p. 388). A
caracterstica distintiva das abordagens marxistas estruturalistas seu enfoque na
estrutura econmica da sociedade e seu uso do mtodo da economia poltica para
analisar organizaes. Burrell e Morgan afirmam que a fora das abordagens
marxistas estruturalistas na salientao da importncia de relaes econmicas
evidencia uma fraqueza das abordagens weberianas radicais, que tendem a
insistir na primazia das relaes polticas . Embora ambas as abordagens sejam
relativamente distintas (p. 385), Burrell e Morgan sugerem a possibilidade de
uma sntese.
Seria possvel incorporar a anlise da estrutura econmica em uma abordagem
weberiana radical. Em essncia, isto o que vrios autores cujo trabalho foi
discutido anteriormente no captulo tentaram fazer. Como Burrell e Morgan notam,
a abordagem weberiana radical no ignora as idias de Marx. Ao contrrio, ela
explora aquele terreno intelectual no qual acredita-se que os interesses de Marx e
Weber coincidem (p. 371).
Conforme discutimos no Captulo 2, uma das foras da teoria marxista sua
anlise do contexto econmico da atividade poltica. Lembrando-nos de que o
Estado em sociedades ocidentais industrializadas funciona em uma economia
capitalista na qual a meta da acumulao de capital fundamental, os marxistas
evitam a armadilha de analisar o comportamento poltico isoladamente de fatores
que tm uma influncia importante sobre ele. Entretanto, uma grande dificuldade
das abordagens marxistas seu tratamento da relao entre os poderes
econmicos e polticos. Observamos no Captulo 2 a inadequao do conceito de
autonomia relativa para lidar com esta relao e gostaramos de rejeitar a viso de
que a ao poltica estruturalmente determinada pela maneira sugerida por boa
parte da teoria marxista recente. Contudo, uma rejeio do determinismo
estrutural no significa concentrar-se exclusivamente no papel dos atores polticos
ao procurar-se explicar polticas pblicas. Antes, como Saunders (1981a) coloca,
necessrio reconhecer que os atores, enquanto mediadores de influncias
estruturais, comportam-se de modos que so significativos para eles prprios.
Esta abordagem, que reconhece a importncia da nfase de Weber na
242
necessidade de compreender a ao humana em termos da perspectiva do ator,
muito diferente de discutir que indivduos so portadores de relaes sociais.
O tipo de anlise aqui favorecida deve dois outros aspectos a Weber.
Primeiramente, ela atribui importncia a agrupamentos sociais intermedirios que
no se encaixam propriamente em quaisquer das outras classes sociais que tm
um lugar central nas anlises marxistas. Weber rejeita a anlise marxista de
classe, em termos de propriedade ou no-propriedade, em benefcio de um
sistema classificatrio baseado num modelo da situao de mercado, no qual a
complexidade da estrutura de mercado dentro da sociedade vista como que
gerando um sistema de estratificao altamente diferenciado. A complexidade das
divises sociais em sociedades capitalistas contemporneas evidncia do valor
da abordagem de Weber. Como discutimos em captulos anteriores, qualquer
teoria de formulao de polticas deve levar em conta o papel desempenhado por
profissionais, burocratas e outros membros da classe mdia assalariada. No
menos, o interesse destes agrupamentos na manuteno e no crescimento de
burocracias de larga escala que acompanham o desenvolvimento do Estado de
bem-estar social pode entrar em conflito com os interesses da burguesia na
promoo da acumulao. Este conflito um dos fatores que ajudam a explicar
como agncias estatais podem gozar de alguma autonomia. por esta razo que
rejeitamos explicaes expressas em termos de determinismo estrutural.
Nossa segunda dvida para com Weber conectada primeira e diz respeito ao
poder crescente das burocracias. Como discutimos ao longo do livro, as agncias
estatais e os funcionrios que trabalham nelas so poderosos por si s e no so
simplesmente um meio de perpetuar o domnio de uma classe particular. Em
relao a questes de produo e consumo, estas agncias desempenham um
papel fundamental, tipicamente negociando polticas de produo com empresas e
elites sindicais num sistema corporativista e elaborando polticas de consumo com
uma variedade de grupos de presso em um sistema de pluralismo tendencioso
15
.
Nestas relaes, as agncias estatais retiram poder de seu comando de recursos

15
NT: biased pluralism, no original, foi traduzido como pluralismo tendencioso.

243
legais, financeiros e organizacionais e no so meramente instrumentos do
capital.
Ao recorrer s idias de Marx e Weber, ento, nossa posio geral semelhante
quela lanada por Salaman e discutida anteriormente neste captulo. H tambm
paralelos entre nossa abordagem e o trabalho de Alford (1972 e 1975a) e
Dunleavy (1981b). Em sua anlise do planejamento de servios de sade, Alford
sustenta que h uma necessidade de enxergar alm do nvel superficial da poltica
(politics) de grupos de presso a fim de se identificar os interesses estruturais
subjacentes que ganham e perdem em funo das formas de organizao dos
servios de sade. H trs conjuntos de interesses estruturais: dominante,
desafiador e reprimido. Esta uma formulao que preferimos anlise de
Benson da estrutura de interesses em termos de grupos de demanda, de apoio,
administrativos, fornecedores e coordenadores. Alford observa que a profisso
mdica dominante nos servios de sade e os interesses da profisso so
atendidos pela forma como estes servios so organizados. Uma das razes por
que a profisso mdica o interesse estrutural dominante o fato de o modelo
mdico de sade e doena ser proeminente. O modelo mdico, enquanto sistema
de valores dominante na rea da sade, define a doena como um fenmeno que
apropriado para a interveno de mdicos, deste modo legitimando a
reivindicao de controle por parte da profisso. Alford sugere que interesses
estruturais so criados e sustentados pela estrutura institucional e de classe
(1972, p. 164) que forma uma parte bsica das sociedades de mercado.
Entretanto, Alford observa em seus outros trabalhos que a forma na qual o
processo de acumulao e os conflitos de classe influenciam os interesses
estruturais e o desenvolvimento de polticas muito complexo. Como ele afirma,a
traduo de interesses de classe (ou um consenso cultural) em uma forma de
organizao e ento em ao problemtica e contingente (1975b, p. 153).
Uma concluso semelhante alcanada por Dunleavy em sua busca por
estruturas mediadoras para conectar a macro-teoria a questes polticas
especficas (1981b, p. 4). De acordo com Dunleavy, possvel identificar
sistemas de corporativismo ideolgico (p. 7) em operao em comunidades de
244
polticas. Estes sistemas derivam da aceitao ou dominao de uma viso
efetivamente unificada do mundo entre setores e instituies diferentes (p. 7). Em
muitos casos a viso unificada do mundo emana de uma profisso - o modelo
mdico um bom exemplo - e proporciona coeso ideolgica (p. 7). Dunleavy
prossegue, sugerindo que
subjacente a instncias aparentes de polticas modeladas por
influncias profissionais possvel mostrar ocasionalmente que
parmetros e dinmicas estruturais, modelados por relaes de
produo e movimentos do capital privado, desempenham um papel
fundamental nas mudanas de polticas do Estado de bem-estar
social. Mas eu duvido que mudanas de polticas razoavelmente
especficas possam chegar a ser reduzidas para explicao somente
em tais termos. (p. 15)
Ns endossamos estas vises que ampliam a extenso de interesses que podem
ser vistos como apoiando o status quo para incluir grupos de interesses
profissionais e burocrticos. Haver outros interesses relacionados a divises
sexuais, raciais, religiosas e outras na sociedade e s desigualdades que elas
engendram.
Como observamos anteriormente neste captulo, na esfera do consumo de
servios de bem-estar social a relao entre formulao de polticas e processos
econmicos subjacentes no de forma alguma direta nem determinista. A
relao freqentemente mais clara na esfera das polticas de produo, ainda
que mesmo aqui as agncias estatais e os funcionrios que trabalham nelas
desempenham um papel importante de mediao ao traduzir as presses
derivadas da economia em ao poltica. A descrio de Alford da relao entre os
diferentes nveis como problemtica e contingente expressa muito bem a
natureza da relao como ns a entendemos. A estrutura esboada aqui tem
muito em comum com a anlise de Alford e Friedland (1985). Em uma reviso das
diferentes teorias do Estado, estes autores afirmam que as perspectivas pluralista,
elitista e marxista oferecem explicaes parciais de aes polticas. Alford e
245
Friedland pem em evidncia uma estrutura sinttica (ibid., p. 3), recorrendo s
maiores contribuies de cada perspectiva. Sua tese que situaes polticas
contemporneas envolvem fatores relevantes a diferentes tradies tericas. Em
conseqncia, anlises que combinam elementos de cada tradio so
provavelmente mais plausveis que aquelas que enfocam somente uma
perspectiva.
Como comentrio final, vale a pena retornar ao ponto de partida de nossa
discusso, isto , a crtica de Benson a analistas que dirigem suas atenes
apenas ao nvel superficial do poder e do controle dentro e entre organizaes.
Um dos autores criticados por Benson Strauss, cujo trabalho sobre organizaes
como sistemas de ordem negociada recebeu ateno considervel (Strauss,
1978).
Numa rplica crtica de Benson, Strauss afirma que necessrio examinar o
processo de negociao e a estrutura social dentro da qual estas negociaes
acontecem. Ele afirma que isto sempre foi reconhecido pela perspectiva da ordem
negociada. Neste contexto, Strauss cita com aprovao a afirmao de Gerson de
que
negociaes de menor escala esto continuamente tomando lugar
em grande quantidade dentro do contexto de arranjos de maior
escala que esto mudando mais lentamente e menos visivelmente
para os participantes. Os arranjos de maior escala aparecem para os
indivduos em momentos particulares e em lugares determinados,
como sistema, a ordem natural das coisas, mesmo que uma
perspectiva de maior escala (isto , macro-sociolgica e histrica) os
mostre como variantes, em geral rapidamente. (Gerson, 1976, p.
276).
Neste sentido, no gostaramos de levar a nfase sobre a estrutura ao ponto em
que ela seja vista como o determinante essencial da ao. O estudo do processo
de elaborao de polticas o estudo dos conflitos entre interesses, como
incorporado pelo modelo pluralista, o estudo de indivduos e grupos assegurando
246
posies no interior do Estado autnomo e ento sendo capazes de fazer
escolhas na elaborao e implementao de polticas, e o estudo da ao
restringida por foras estruturais grandes, mas no inalterveis.
Estudos do processo de elaborao de polticas precisam unir os vrios tipos de
explicaes da ao e de seus determinantes segundo as linhas exploradas neste
captulo de concluso.

247
Neste sentido, no queremos levar a nfase sobre a estrutura ao ponto em que
ela vista como o determinante essencial da ao. O estudo do processo de
elaborao de polticas o estudo dos conflitos entre interesses, como
incorporado pelo modelo pluralista, o estudo de indivduos e grupos assegurando
posies no interior do Estado autnomo e ento sendo capazes de fazer
escolhas na elaborao e implementao de polticas, e o estudo da ao
restringida por foras estruturais grandes, mas no inalterveis.
Estudos do processo de elaborao de polticas precisam unir os vrios tipos de
explicaes da ao e de seus determinantes segundo as linhas exploradas neste
captulo de concluso.
248
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