Cultura e Mudança Organizacional GP

CULTURA E MUDANA ORGANIZACIONAL
2012
2 edio
Sandro Trescastro Bergue
Ministrio da Educao MEC
Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior CAPES
Diretoria de Educao a Distncia DED
Universidade Aberta do Brasil UAB
Programa Nacional de Formao em Administrao Pblica PNAP
Especializao em Gesto Pblica
2012. Universidade Federal de Santa Catarina UFSC. Todos os direitos reservados.
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1 ao 3, sem prejuzo das sanes cveis cabveis espcie.
1 edio 2010
B499c Bergue, Sandro Trescastro
Cultura e mudana organizacional / Sandro Trescastro Bergue. 2. ed. reimp.
Florianpolis : Departamento de Cincias da Administrao / UFSC; [Braslia] : CAPES :
UAB, 2012.
104p. : il.
Inclui bibliografia
ISBN: 978-85-7988-019-3
1. Cultura organizacional. 2. Desenvolvimento organizacional. 3. Mudana
organizacional. 4. Administrao pblica Brasil. 5. Educao a distncia. I. Coordenao
de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior (Brasil). II. Universidade Aberta do Brasil.
III. Ttulo.
CDU: 65.013
Catalogao na publicao por: Onlia Silva Guimares CRB-14/071
DESENVOLVIMENTO DE RECURSOS DIDTICOS
Universidade Federal de Santa Catarina
METODOLOGIA PARA EDUCAO A DISTNCIA
Universidade Federal de Mato Grosso
AUTOR DO CONTEDO
PRESIDNCIA DA REPBLICA
MINISTRIO DA EDUCAO
COORDENAO DE APERFEIOAMENTO DE PESSOAL DE NVEL SUPERIOR CAPES
DIRETORIA DE EDUCAO A DISTNCIA
EQUIPE TCNICA
Coordenador do Projeto Alexandre Marino Costa
Coordenao de Produo de Recursos Didticos Denise Aparecida Bunn
Capa Alexandre Noronha
Ilustrao Adriano Schmidt Reibnitz
Igor Baranenko
Lvia Remor Pereira
Projeto Grfico e Finalizao Annye Cristiny Tessaro
Diagramao Rita Castelan
Reviso Textual Gabriela da Costa Figueiredo
Claudia Leal Estevo Brites Ramos
Crditos da imagem da capa: extrada do banco de imagens Stock.xchng sob direitos livres para uso de imagem.
SUMRIO
Apresentao.................................................................................................... 7
Unidade 1 Cultura Brasileira e Organizacional
Elementos da Cultura Brasileira........................................................................ 13
Organizao Pblica: definies e perspectivas de anlise........................... 13
Organizao e Cultura ............................................................................ 17
Cultura Brasileira e Cultura da Organizao pblica: um processo histrico ... 24
Patrimonialismo e Burocracia na Administrao Pblica Brasileira ............. 30
Mudana e Resistncia Cultural na Administrao Pblica ................................. 35
A Emergncia de Valores Gerenciais na Administrao Pblica ............. 35
A Eficincia como Valor Gerencial na Administrao Pblica ............... 42
Estratgias de Interpretao da Mudana: o formalismo e o jeitinho ............. 45
A Resistncia Mudana: especificidades da organizao pblica ............... 48
Unidade 2 Mudana e Complexidade Organizacional
Pensamento Sistmico e Mudana Organizacional .............................................. 59
Dimenses da Gesto: rotina e mudana organizacional....................... 60
Mudana e Rotina na Perspectiva dos Ciclos de Aprendizagem .................... 61
Pensamento Sistmico em Organizaes Pblicas ....................................... 64
6
Cultura e Mudana Organizacional
Mudana Organizacional como Processo Complexo e Dinmico ........................ 66
Mudana como Transposio de Objetos Culturais .................................... 70
Antropofagia Organizacional: a traduo e a adaptao criativa ................. 71
Reduo Sociolgica no Campo da Gesto ................................................. 77
A Comunicao no Processo de Mudana .......................................................... 89
Consideraes Finais .............................................................................. 97
Referncias.................................................................................................... 98
Minicurrculo.................................................................................................... 104
7
Mdulo Especfico em Gesto Pblica
Apresentao
APRESENTAO
Caro estudante!
Sej a bem-vi ndo di sci pl i na de Cul t ura e Mudana
Organizacional! Sinta-se convidado a desvendar as especificidades
e a desenvolver novas perspectivas de anlise e compreenso desses
complexos fenmenos que observamos em todas as organizaes,
o tempo todo.
A necessidade de compreendermos o processo de mudana
nas organizaes da Administrao Pblica dispensa maiores
esforos de argumentao. Ainda que possamos admitir que o
ambiente em que operam os rgos e entidades do setor pblico
caracteriza-se por relativo grau de estabilidade, notadamente em
face da natureza das atividades reservadas ao poder pblico, impe-
se considerarmos que as demandas da sociedade evoluem em termos
quantitativos e qualitativos, o que faz incidir sobre o arranjo
institucional do Estado uma tenso por mudana visando sua
adaptao s novas contingncias, pela via da inovao em
diferentes nveis de intensidade.
Se a mudana uma necessidade constante, podemos
afirmar que equivalente nvel de importncia assume a compreenso
dos f enmenos associ ados comuni cao e cul t ura
organizacional, especificamente em organizaes do setor pblico.
No podemos tambm considerar a complexidade da cultura
organizacional em termos de dinamismo e perspectivas como
novidade. Cultura e mudana so fenmenos intensamente
relacionados e interdependentes.
Em outra perspectiva de anlise, o Estado e a Administrao
Pblica brasileira, com as especificidades que os particularizam,
8
encontram-se sob diferentes tenses, notadamente pela influncia
de um paradigma da nova Administrao Pblica que, apesar de
no hegemnico e das variantes em termos de denominao, vigora
amplamente em seus pressupostos e conceitos essenciais. Tambm
internamente nao, esse arranjo institucional sensvel a presses
originrias de diferentes setores da sociedade, em uma trajetria
crescente de demandas por mais e melhores bens e servios pblicos.
Se de um lado no podemos negar a fora e a extenso com
que o movimento reformador do Estado est impactando a
Administrao Pblica; de outro, tambm verdade que neste to
peculiar quanto complexo espao de poder os termos do movimento
gerencial tm assumido facetas bastante especficas, notadamente
em razo da diversidade de interpretaes segundo as quais seu
contedo vm sendo percebido pelos diferentes atores nele
envolvidos. nesse cenrio, portanto, que se circunscrevem os
elementos de cultura e mudana envolvendo organizaes pblicas
e a sua capacidade de induzir polticas pblicas.
Entre os objetivos de aprendizagem da disciplina Cultura e
Mudana Organizacional reside o desenvolvimento de competncias
para a anlise e compreenso desse complexo processo de mudana
na Administrao Pblica brasileira e seus reflexos, com vistas a
ampl iar a capacidade de insero dos agentes pbl icos na
concepo, implementao e avaliao de polticas pblicas.
Como foco dessa nessa abordagem temos o sistema de gesto da
organizao, e seus elementos constituintes e inter-relacionados:
pessoas, tecnologias, estruturas, processos, culturas e outros.
Por fim destacamos que esta proposta de trabalho assenta-
se em uma perspectiva sistmica de anlise organizacional. Nesse
sentido, coerente com os pressupostos emergentes que sustentam
as polticas de gesto pblica, pretendemos superar as abordagens
de mudana organi zaci onal com vi s predomi nant ement e
mecanicista e de alcance mais operacional a soluo de problemas,
ou seja, mudana na dimenso estritamente instrumental , e
acentuar uma ao gerencial com nfase em el ementos de
aprendi zagem organi zaci onal e compet nci as senso de
transformao organizacional como fenmeno relacionado
9
Apresentao
compreenso dos padres de comportamento dos atores, pessoas
e grupos, apoiados em modelos mentais compartilhados, ou seja,
mudana nos elementos substantivos da organizao.
Bons estudos!
Professor Sandro Trescastro Bergue
UNIDADE 1
OBJETIVOS ESPECFICOS DE APRENDIZAGEM
Ao finalizar esta Unidade, voc dever ser capaz de:
Conhecer e compreender os principais elementos da cultura
brasileira que se projetam nas organizaes pblicas;
Identificar os processos de transformao decorrentes da
emergncia de valores gerenciais na Administrao Pblica;
Compreender as estratgias de interpretao da mudana:
o formalismo e o jeito; e
Conhecer o processo de resi stnci a mudana em seus
pressupostos e aspectos positivos.
CULTURA BRASILEIRA
E ORGANIZACIONAL
12
13
ELEMENTOS DA CULTURA BRASILEIRA
Buscaremos, nesta Uni dade, sensi bi l i z-l o para a
importncia e as especifidades da cultura nos processos de
mudana em organi zaes pbl i cas. Abordaremos os
elementos bsicos da cultura organizacional, enfatizando
que, em l arga medi da, reproduzem traos da cul tura
brasileira. Um requisito fundamental para a abordagem do
tema definirmos o que se entende por organizao,
destacando sua singularidade, dada por elementos que lhe
so especficos e resultantes das interaes sociais que nela
se estabelecem.
Ao final da Unidade e tendo como requisito a apreenso
dos elementos da cultura organizacional brasileira, voc
dever ser capaz de adot-los para analisar mudanas nas
organizaes pblicas, reconhecendo o carter complexo e
mul ti facetado do processo de transformao das
organizaes.
Boa leitura!
ORGANIZAO PBLICA:
DEFINIES E PERSPECTIVAS DE ANLISE
A organizao pode ser percebida como resultante das
interaes entre dois elementos fundamentais. Observe na Figura 1.
14
Figura 1: Elementos fundamentais de uma organizao
Fonte: Elaborada pelo autor
Nesta relao indivduo e estrutura em que o primeiro
limitado pelo segundo, temos nfase em um dos aspectos essenciais
que o conceito de organizao encerra o controle.
A identificao do controle como categoria central de anlise
da organizao, portanto, como atributo cultural e subjacente
mudana, tem como uma de suas vertentes a constatao de que
os objetivos organizacionais e individuais no so plenamente
convergentes (KATZ; KAHN, 1987). Isso porque os objetivos
institucionais so negociados e resultantes de um arranjo de foras
especfico, pois apesar dos objetivos organizacionais serem
estabelecidos por indivduos ou grupos (ministro, secretrio,
assessores, diretor etc.), nenhum destes tm na organizao poder
suficiente para estabelec-los integralmente.
Para compreendermos a cultura e a mudana organizacional,
precisamos inicialmente de um esforo de definio de seu
objeto a organizao. O que voc entende por organizao?
Tomada sob a perspectiva estrutural, a organizao pode
ser definida segundo diferentes pontos de vista; desde abordagens
de foco mais restrito e mecanicista, que buscam evidenciar um
contedo ideal tais como [...] uma combinao intencional de
pessoas e de tecnologia para atingir um determinado objetivo.
(HAMPTON, 1983, p. 7), ou [...] unidades sociais que procuram
atingir objetivos especficos; sua razo de ser atingir esses
objetivos. (ETZIONI, 1976, p. 13); at construes mais amplas e
complexas que incluem aspectos de contedo mais subjetivo. Morgan
15
(1996, p. 146), segundo esta ltima perspectiva, ao examinar as
organizaes como sistemas polticos assegura que:
A maior parte das pessoas que trabalha numa organiza-
o admite, na privacidade, que esto cercadas de formas
de arranjos, atravs dos quais diferentes pessoas tentam
ir ao encontro de interesses particulares. [...] Tentando en-
tender as organizaes como sistemas de governo e ten-
tando desvendar a detal hada pol ti ca da vi da
organizacional, possvel compreender qualidades impor-
tantes da organizao que so, frequentemente, encober-
tas ou ignoradas.
Essa definio nos sugere uma perspectiva de anlise do
fenmeno organizacional que traz tona os objetivos pessoais e os
destaca ante os institucionais. possvel inclusive sugerirmos que
i sso t ende a se acent uar na proporo em que se t omem
organizaes de maior porte e em que o poder em sentido amplo, a
despeito da hierarquia e centralizao decisorial, tende a ser mais
difuso, como o caso das organizaes pblicas.
Nessa linha, Srour (1994, p. 32) afirma que:
[...] as organizaes no so meras cole-
es de indivduos, mas entidades com vida
e dinmica prprias, que transcendem as
conscincias e os interesses particulares de
seus membros.
Esses arranj os col et i vos so regul ados
politicamente, e a compreenso da [...] lgica que
traveja toda e qualquer organizao implica em abrir o
l eque das poss vei s f ormas de gest o que so
consentneas a essa lgica. (SROUR, 1994).
Alm das perspectivas racional (mecanicista) e
interpretacionista, as quais convergem no que diz
respeito ao tratamento dispensado aos conceitos de organizao
Racional
Na perspectiva racional o vetor
de i nfl unci a ori entado do
ambi ente para a organi zao.
A organizao vista como fun-
o das tenses ambi entai s
(modelagem); ao passo que na
abordagem i nterpretati vi sta
esse movi mento se processa
em senti do oposto da orga-
nizao para o ambiente. Fon-
te: Machado-da-Silva (2004).
Saiba mais
16
e de ambiente como categorias distintas, a abordagem institucional
oferece outra viso analtica do fenmeno.
Imagine a Secretaria da Educao. Agora suponha que esta
organizao pblica adote a perspectiva racional. Em que
implicaria esta situao?
Esta situao implicaria admitir que a organizao pblica
teria sua estrutura e funcionamento estritamente dependentes das
demandas sociais por educao, desconsiderando os arranjos de
poder internos e os esforos de articulao poltica de fundo
predominantemente simblico empreendidos pelo Poder Executivo
em busca de legitimao.
Sob a perspectiva simblico-interpretativa tem-se como
pressuposto que culturas so realidades socialmente construdas, e, nesses
termos, subsistem to somente [...] enquanto seus membros as
consideram como existentes e agem de acordo. (HATCH, 1997, p. 218).
Not e que ambi ent e e organi zao no podem ser
considerados de modo dissociado. Ambos so um processo de
mtua constituio, como podemos observar na definio a seguir:
[...] entende-se a organizao como um componente do sis-
tema de relaes de um campo especfico, formado por ativi-
dades padronizadas e articuladas, que expressam normas e
regras sociais. Constitui, pois, uma arena social e, como tal,
est impregnada pelo ambiente (Granovetter, 1985), conce-
bido em termos tcnicos e institucionais como setor social,
dele retirando e a ele transmitindo, em interao recproca,
normas e padres de comportamento que constituem modos
adequados de ao. (MACHADO-DA-SILVA, 2004, p. 253).
Note que essa definio, por considerar o componente
pol t i co, f or nece el ement os subst anci ai s para a anl i se e
compreenso do fenmeno em organizaes pblicas com nfase
17
na sua expresso simblica, sobressaindo a dimenso interpretativa
que o novo institucionalismo explicita.
Assumir a perspectiva interpretacionista permite que voc
compreenda melhor o por vezes mal compreendido conflito entre
as dimenses tcnica e poltica comuns nas organizaes, inclusive
as pbl i cas, aspect o que, dados os ci cl os de ref oro que
experimentam, tendem a cristalizar-se como traos culturais.
Note que a organizao pode ser compreendida com base
em distintos olhares e dimenses de anlise, abordando elementos
em di ferentes posi es no conti nuum entre obj eti vi dade e
subjetividade, e nesse contexto compreender no somente a
introduo de elementos gerenciais inovadores programas de
governo, polticas, conceitos etc. , como a aderncia desse
contedo lgica particular da organizao.
ORGANIZAO E CULTURA
As organizaes no so apenas o resultado de um sistema
de regras e de atividades racionalmente ordenadas, nem tampouco
apenas o produto das relaes de interdependncia ambiental
externa (ainda que essas caractersticas sejam de extrema relevncia
para a anlise organizacional). Logo, impossvel falarmos de
organizao sem falarmos de culutra.
A existncia das organizaes est relacionada
distribuio e execuo de tarefas, e que isso se d
por intermdio das pessoas, que por sua vez no se
dissociam de suas escalas sociais de valores ticos.
18
De acordo com Ferreira et al., (2005) compreender como os
valores inerentes a cada pessoa interagem na organizao, e de
que forma so construdos e reconstrudos com base na interao
com os valores de outrem e daqueles que gerenciam a organizao,
pode ser da maior relevncia no processo de conduo das
organizaes em direo realizao de seus objetivos.
Podemos ento afirmar que a singularidade organizacional
determinada pelo conjunto de valores organizacionais que derivam
do modo como as pessoas em interao na organizao constroem
e reconstroem seus val ores. Esse carter si ngul ar de cada
organizao
[...] resulta da teia de valores que vai se construindo e
reconstruindo pela interatividade entre os valores dos indi-
v duos que i ntegram a organi zao. Os val ores
organizacionais constituem a abstrao de que nos servi-
mos para buscar compreender cada organizao em sua
singularidade. [...] a singularidade organizacional no
atingida e percebida por prticas tradicionais de planeja-
mento estratgico, modelagem organizacional, logstica,
marketing e outras. Rupturas se fazem necessrias nas pr-
ticas de gesto, a fim de tornar as organizaes mais efici-
entes, eficazes e efetivas. (FERREIRA et al., 2005, p. 30).
A partir disso possvel afirmarmos que a organizao exige
a prvia reunio de condies adequadas para absoro de
el ement os cul t urai s novos. Ent re essas condi es est a
permeabilidade das fronteiras organizacionais em relao a fatores
externos dos mais diversos.
Como podemos evidenciar tenses externas na Administrao
Pblica?
19
Atravs, por exemplo, das presses sociais em busca de
melhores nveis de qualidade de um servio pblico, de uma crise
externa que afeta a arrecadao tributria e, por conseguinte, afeta
o gasto pblico, da influncia de uma nova tecnologia gerencial em
emergncia no setor privado, entre outros.
Assim, se as organizaes so singulares como os indivduos
podemos af i rmar que a assuno de model os gerenci ai s,
desacompanhada de uma reflexo acerca de sua compatibilidade
em relao ao conjunto de valores que informam o sistema prprio
de gesto, tender a ser superficial e de cunho essencialmente
esttico, seno prejudicial ao organismo social.
Nessa perspecti va, as sol ues padroni zadas podem
constituir uma das linhas explicativas para o reduzido nvel de
sucesso das reformas administrativas, devido sua incapacidade
de contemplar a ampla diversidade de interpretaes observada no
fenmeno organizacional que descreve a Administrao Pblica
contempornea.
Por esta razo, as reformas so incompatveis com os
reais problemas enfrentados pelas organizaes da ad-
ministrao pblica moderna, e tendem a representar for-
mas estilizadas sobre o que deve ser feito para elevar a
performance sem um maior conhecimento da realidade.
(REZENDE, 2002, p. 55).
No caso de uma organizao pblica, o sistema de gesto
possui um componente definido por aspectos de natureza histrica,
identificados pelos valores da organizao, por elementos culturais
de forma geral, alm de aspectos de fundo normativo (constitucional
e legal).
Agora que j fizemos uma introduo sobre os aspectos
cul turai s, vamos construi r uma defi ni o para cul tura
organizacional?
v
Esses aspectos no
podem ser desprezados.
20
Na busca da definio deste termo, podemos perceber, de
acordo com a literatura especializada e com os mais abalizados
autores, que o conceito de cultura organizacional apresenta
significativo grau de elasticidade. As diferentes definies, no
ent ant o, apresent am el ement os essenci ai s comuns, cuj a
compreenso permite ao gestor a elaborao de uma formulao
conceitual orientada para o processo de construo consistente do
fenmeno cultural em face da realidade.
A cultura organizacional pode ser compreendida como:
[...] um conjunto de valores e pressupostos bsicos expres-
sos em elementos simblicos, que em sua capacidade de
ordenar, atribuir significaes, construir a identidade
organizacional, tanto agem como elemento de comunica-
o e consenso, como ocultam e instrumentalizam as rela-
es de dominao. (FLEURY, 1987, p. 22).
Uma outra contribuio importante em relao definio
de cultura organizacional a defino do termo como sendo o:
[...] conjunto de pressupostos bsicos que um grupo inven-
tou, descobriu ou desenvolveu ao aprender como lidar com
os problemas de adaptao externa e integrao interna e
que funcionaram bem o suficiente para serem considera-
dos vlidos e ensinados a novos membros como a forma
correta de perceber, pensar e sentir, em relao a esses
problemas. (FLEURY; FISCHER, 1989, p. 20).
Essa definio importante, pois a partir desse referencial
podemos perceber melhor a influncia da cultura nos processos de
trabalho e nos processos decisoriais da organizao.
A cultura de uma organizao pode ser sinteticamente
definida como o conjunto de hbitos, crenas, valores
e smbolos que a particularizam frente s demais.
21
Nesses termos, ento, sem demasiado esforo, possvel
elencar traos da cultura organizacional a partir do convvio e
interao com a estrutura, os processos e, sobretudo, com as
pessoas, e somente dessa forma.
A cultura organizacional no , em geral, registrada, a
despeito de, em casos particulares, ser possvel observar reflexos
formais de alguns de seus aspectos constituintes. So exemplos
desse fenmeno os atos normativos que instituem condecoraes,
honrarias, ritos e solenidades. No que se refere de forma mais estrita
gesto no setor pbl i co, merecem destaque os traos de
paternalismo entranhados na legislao que afetam matria de
pessoal, tais como licenas, vantagens e concesses especiais
que beneficiam os agentes em excessiva disparidade em relao
mdia, entre outros elementos capazes de evidenciar os contornos
culturais de uma organizao.
Outro elemento que pode ser identificado como trao cultural
da Administrao Pblica, fortemente influenciado pela herana
patrimonialista, a figura do cargo em comisso,
de l ivre nomeao e exonerao, conforme
previsto no artigo 37, inciso II da Constituio
Federal.
Tambm como ponto de destaque em se
tratando de cultura organizacional podemos
destacar a sua heterogeneidade. Cavedon
(2004) assi nal a as vi ses i nt egrada e
di f erenci ada da cul t ura organi zaci onal ,
referindo-se tanto possibilidade de mltiplas
culturas convivendo em uma mesma organizao,
como o senso de que a cultura organizacional
const i t ui -se de val ores compart i l hados
temporariamente pelos atores organizacionais.
Voc j vivenciou ou percebeu situaes de fragmentao
cultural na Administrao Pblica?
Artigo 37, inciso II
A i nvesti dura em cargo ou emprego
pblico depende de aprovao prvia
em concurso pblico de provas ou de
provas e ttulos, de acordo com a na-
tureza e a complexidade do cargo ou
emprego, na forma previ sta em l ei ,
ressalvadas as nomeaes para cargo
em comi sso decl arado em l ei de l i -
vre nomeao e exonerao. Fonte:
<http://www.planalto. gov.br/ccivil_03/
c ons t i t ui c ao/ c ons t i t ui %C3%A7ao.
htm>. Acesso em: 21 jan. 2010.
Saiba mais
22
Essa fragmentao cultural percebvel, por exemplo, quando
se toma a Adminsitrao Pblica no Poder Executivo Federal e nela
se percebem tanto traos constitutivos distintos, quanto comuns
entre os Ministrios da Sade e da Fazenda. Ao ressaltarmos os
contrastes, basta dizer que as aes e polticas pblicas nesses dois
espaos de poder, a despeito das diferenas porventura existentes
no espect ro pol t i co, so i nf or madas por um conj unt o de
pressupostos distintos.
Continuando, importante destacarmos que alguns traos
culturais de comportamento inerentes s organizaes do setor
pblico podem ser generalizados, em maior ou menor nvel de
intensidade, conforme a situao. Como exemplo desses traos mais
gerais, temos:
a nfase nas relaes pessoais e de grupos;
a reduzida suscetibilidade do ambiente a turbulncias;
a constncia no ritmo e dinmica de trabalho;
o reduzi do grau de i nsegurana em t ermos de
manuteno do vnculo laboral (estabilidade);
a valorizao seletiva dos padres formais;
o corporativismo; e
a condescendncia.
Esses padres comportamentais impem s organizaes
pblicas traos culturais que exigem do gestor, notadamente daquele
no ori undo dos quadros da Admi ni strao Pbl i ca, forte
sensibilidade a importantes componentes culturais que devem ser
considerados por ocasio da proposio de mudanas. Logo,
desconsiderar a malha cultural de uma organizao por ocasio
da concepo de propostas de transformao e melhoria pode ser
fator determinante do insucesso do intento.
necessrio referirmos que, no obstante a possibilidade
de existirem traos culturais comuns aos organismos do setor
pblico, o arranjo cultural de cada organizao nico. Assim, mais
23
que uma varivel de gesto, a cultura organizacional pode ser
identificada como a essncia da organizao, ou seja, o elemento
intangvel, difuso e complexo que lhe confere vida.
Nestes termos, podemos afirmar que a configurao cultural
de uma organizao, que emerge essencialmente dos interesses e
valores das pessoas, constitui elemento dinmico da organizao,
que requer adaptaes aos novos cenrios.
A cultura algo que permeia a estrutura, os processos
e as pessoas de uma organizao, interferindo de
forma determinante no seu desempenho.
Em suma, perceba que a cultura de uma organizao , nesse
contexto, uma estrutura de valores bastante complexa, que no
somente pode, mas deve constituir objeto da ao gerencial, de tal
forma a compreend-la como resultante da interao dos diferentes
atores organizacionais e orient-la para os objetivos institucionais.
A cultura organizacional gerencivel? Em que medida essa
questo influenciada por um conceito mecanicista de gesto?
Elementos da cultura podem, em diferentes nveis de
i nt ensi dade, ser t ransf ormados segundo os des gni os da
organizao. Contudo, a transformao dos elementos culturais
pressupe aes orientadas para o reforo de traos identificados
como capazes de potencializar o alcance dos objetivos institucionais,
por exemplo, os esforos de institucionalizao da denominada
cultura do planejamento, na mesma intensidade com que as aes
de gesto devem buscar neutralizar componentes culturais que
retardam ou limitam o processo de desenvolvimento organizacional
por exemplo, a crena de que os agentes pblicos so refratrios
busca pelo desenvolvimento pessoal e profissional.
24
Esse processo de mudana nos padres cul turai s da
organizao, que em geral no admite rupturas bruscas, tampouco
autoritrias, mas transformaes adaptativas operadas em vetores
essenciais dessa estrutura, constitui substancial desafio imposto ao
gestor, que pressupe ampla anlise e diagnstico dos seus
componentes culturais. Nesse processo, especial destaque assume
a comunicao organizacional.
CULTURA BRASILEIRA E CULTURA DA ORGANIZAO
PBLICA: UM PROCESSO HISTRICO
No podemos compreender a organi zao pbl i ca
contempornea dissociada de sua histria e contexto e assim com
a Administrao Pblica brasileira, quando pretendemos apreender
a estrutura e o desempenho das organizaes pblicas. Essa
compreenso exige inicialmente que o nosso olhar se volte para as
origens do Estado e da sociedade brasileira em busca dos elementos
culturais em seu enraizamento mais profundo, determinantes da
ao gerencial no campo da Administrao Pblica.
Note que essa preocupao com aderncia de contedos
exgenos a realidades distintas, respeitados os seus contextos, no
constitui elemento novo. Mesmo no ainda incipiente campo da
Administrao Pblica norte-americana de finais do sculo XIX essa
temtica j havia emergido.
Sobre as origens da cincia da administrao, Wilson (1966,
p. 87), em texto escrito originalmente em junho de 1887, manifesta:
No; os escritores americanos at agora no tomaram qual-
quer parte importante no avano desta cincia. Ela encon-
trou seus doutores na Europa. No de nossa fabricao;
uma cincia estrangeira, falando muito pouco a lingua-
gem dos princpios ingleses ou americanos. Ela emprega
25
somente lnguas estrangeiras; externa somente o que, para
as nossas mentes, so ideias estranhas. Suas metas, seus
exemplos, suas condies, so quase exclusivamente fun-
damentados nas histrias de raas estrangeiras, nos prece-
dentes de sistemas estrangeiros, nas lies de revolues
estrangeiras. Foi desenvolvida por professores franceses e
alemes, e, consequentemente, em todas as suas partes
adaptada s necessidades de um estado compacto, e fei-
tas para se ajustar a formas altamente centralizadas de
governo; enquanto que, para corresponder aos nossos pro-
psitos, deve ser adaptada, no a um estado simples
e compacto, mas complexo e multiforme, e feita de molde
a se ajustar s formas altamente descentralizadas de go-
verno. Se a quisermos utilizar, temos que americaniz-la,
e isso no apenas formalmente, na linguagem somente,
mas radicalmente, em pensamento, princpio e alvo, igual-
mente. Ela tem que aprender de cor nossas constituies;
tem que expulsar de suas veias a febre burocrtica, tem de
inalar muito do livre ar americano.
Desse esforo de reviso histrica resultar clara no somente
a recorrente influncia estrangeira tanto na produo intelectual
seja na formao profissional, inclusive de agentes pblicos, seja
na apropriao tecnolgica mais direta , quanto nos elementos
culturais que moldam as prticas gerenciais vigentes; mas o atributo
mais intensamente associado ao cicl o recente, qual seja, a
acentuada dimenso instrumental do campo da gesto.
A institucionalizao da formao gerencial no Brasil, processo
complexo que com mais destaque na sua gnese revela forte
dependncia da produo estrangeira, principalmente da norte-
americana, forjou a instrumentalidade como trao caracterstico
dominante da ao administrativa. Essa submisso original ao
contedo estrangeiro gerou reflexos nos valores que tanto preponderam
na formao em gesto contempornea quanto legitimam os
pressupostos fundamentais da Administrao Pblica gerencial.
26
Podemos afirmar que a importao do contedo gerencial
um referencial de influncia determinante do processo?
Muitos autores nacionais tm sinalizado, especialmente no
que concerne inspirao terica e s temticas orientadoras dos
estudos envolvendo o fenmeno da produo de conhecimento e,
em particular, a transferncia de conceitos e tecnologias gerenciais,
a acentuada inspirao e dependncia das fontes estrangeiras
(autores de referncia), o diferimento das publ icaes que
contemplam o contedo importado (atraso no tempo), e o que se
entende mais grave o reduzido grau de originalidade.
Todo esse processo tende tambm a promover, com honrosas
excees, o que Caldas (1997, p. 89) aponta como consequncia
de [...] nossa fixao com o que vem de fora, do outro.:
o distanciamento de ns mesmos.
No que diz respeito s implicaes organizacionais dessa
i mportao tecnol gi ca, ganha destaque especi al mente as
implicaes na prtica organizacional, no que assume especial
dest aque a f or t e i nspi r ao exer ci da pel a t ecnol ogi a
administrativa estrangeira, que por adaptao mimtica* afeta
as organizaes no Brasil, e os reflexos formalsticos decorrentes
dest as prt i cas em f ace da compl exi dade, ambi gui dade e
pluralidade da realidade brasileira.
Na primeira dimenso (a histrica), mltiplas e sucessivas
miscigenaes, bem como a grande diversidade de influncias que
sof remos durant e a i ndust ri al i zao e depoi s durant e a
internacionalizao da economia, geraram um efeito de complexa
hibridizao no interior das organizaes.
Ao refletir as influncias muitas vezes contraditrias dessa
diversidade, que interagem e se interpenetram, nas empresas
acabaram gerando modelos diversos entre si e diversos das
categorias ideais normalmente aceitas nos pases de onde foram
importadas ou nas culturas que nos inspiraram. No caso brasileiro,
a adoo de tecnologias ou valores estrangeiros de forma acrtica
*Mimetismo processo
pelo qual um ser se ajus-
ta a uma nova situao;
adaptao. Fonte:
Houaiss (2009).
27
muitas vezes tambm mostrou que realmente no sabemos at que
ponto importamos ou apenas fazemos de conta: muitas vezes (at
inadvertidamente), adotamos tecnologia administrativa importada
(CALDAS, 1997).
O acentuado valor atribudo ao exgeno, em detrimento das
solues caseiras como forte trao cultural que povoa o imaginrio
nacional encontra-se amplamente difundido na prtica social local.
Comunidades e organizaes menores no Brasil tendem a
buscar solues, categorias e milagreiros estrangeiros das
chamadas melhores e maiores, transplantando concei-
tos sem maior adaptao ou resistncia, em detrimento da
realidade ou especificidade do local; como se fosse um si-
nal de modernidade, como se tais referncias no fossem
to estrangeiras quanto aquelas vindas de outros pases;
como se esse comportamento passivo e no resistente de
transplante do estrangeiro no fosse recorrente, desneces-
srio e inapropriado desde a chegada do portugus a este
pas. (CALDAS, 1997, p. 76).
O autor destaca ainda que essa produo estrangeira no
compreendida somente como aquela gerada em outros pases,
mas, interpretada de forma elstica, todo o conhecimento que advm
de fora das fronteiras organizacionais. No domnio governamental,
frequente a procura de solues em modelos de gesto e influncias
privados, novamente, estrangeiros a seu mundo.
So diferentes culturas estrangeiras no curso da histria do
Pas. Adotou-se ou adaptou-se, ao longo dessa trajetria, em
diferentes graus de intensidade, a produo oriunda de diferentes
pases e culturas segundo as necessidades percebidas pelo local.
Foi assim, segundo uma vertente histrica, com os ciclos lusitano,
Paris-Londres, e norte-americano ilustrados por Caldas (1997).
Essa permeabilidade em relao ao estrangeiro influenciou
importantes transformaes na Administrao Pblica e privada
brasileira, especialmente a partir da dcada de 1930. Nesse perodo,
28
v
Criado pelo decreto-lei
n. 579, de 30 de julho de
1938.
a formao gerencial no setor pblico experimentou grande impulso
com o Departamento Administrativo do Servio Pblico (DASP)
institudo com a finalidades de promover a eficincia do aparelho
do Estado, influenciado pelos valores clssicos do taylorismo e
fayol i smo, e de gestar o ci cl o de reformas admi ni strati vas
empreendido entre 1939 e 1940.
Entre os agentes indutores do comportamento orientado para
fora da cultura brasileira destaca-se tambm a educao superior.
Parcela substancial, seno a totalidade da tecnologia administrativa
introduzida no Brasil foi importada. Ressalta-se neste particular a
forte influncia externa, notadamente dos Estados Unidos da
Amrica, na formao originria desse campo do conhecimento
no Brasil, de onde se pode perceber fortes implicaes sobre as
prticas gerenciais contemporneas.
Precisamos assinalar, ainda, que as razes mais profundas
desse fenmeno se estendem s origens do processo de formao
do Est ado brasi l ei ro e i nf l unci as del i neadoras dos ci cl os
paradigmticos da Administrao Pblica.
Segundo Fischer (1984a; 1984b), os primeiros esforos para
a introduo do ensino de Administrao Pblica no Brasil datam
do perodo do Imprio (pronunciamentos parlamentares do Baro
de Uruguaiana e do Baro de Bom Retiro, em 1854).
A criao da Fundao Getulio Vargas, em 1944, incluindo a
Escola Brasileira de Administrao Pblica (EBAP), em 1952 e a
Escola de Administrao de Empresas de So Paulo (EAESP), em
1954, consti tuem marcos fundamentai s na i mportao de
conhecimento gerencial. A constituio dos cursos de Administrao,
nesse contexto, foi intensamente influenciada pela prtica norte-
americana, tanto em relao estruturao dos cursos (disciplinas,
ementas) e produo do material de apoio, quanto pela formao
dos professores (BERTERO; VASCONCELOS; BINDER, 2003).
A part i r dest a exposi o podemos af i rmar que a
Administrao nasce no Brasil no campo da Administrao Pblica,
e sob f ort e i nf l unci a do pensament o cl ssi co da ci nci a
administrativa. Essa influncia original, em larga medida explica
29
os atributos mecanicistas que permeiam as
organizaes em qualquer dos nveis de governo.
Ai nda sob uma perspecti va hi stri ca
acentua-se o legado colonial como imperativo
para a compreenso do fenmeno organizacional
na Administrao Pblica contempornea, com
destaque para o valor da centralizao do poder
decisorial. Os contrastes que se observam nos
processos de mudana organi zaci onal
promovi dos pel a vi a da t ransf ernci a de
el ement os gerenci ai s est o f ort ement e
relacionados disparidade entre os fundamentos
e padres culturais da nao.
Alm do carter exgeno do conhecimento
gerenci al i nst al ado, preci so que voc
compreenda tambm a natureza instrumental
desse contedo. Preparado para mais esta
descoberta?
Nicolini (2003) aponta que no Brasil as
feies de um ensino no campo da gesto de
contedo predominantemente instrumental se
assenta na capacitao de pessoas para a aplicao de conceitos
i mport ados. E esse f enmeno vem ref l et i ndo mudana
organizacional nos processos da Administrao Pblica brasileira.
acentuada a presena da racionalidade instrumental em
relao substantiva na fundamentao do iderio desenvol-
vimentista, em especial a partir da segunda metade do sculo XX.
Ramos (1966) que, inserido na Administrao Pblica
brasileira, aborda a ao administrativa luz das noes de
racionalidade instrumental e substantiva, e o faz inspirado nos
conceitos de racionalidade referente a fins e a valores, no mbito
da ao social, desenvolvidos por Max Weber.
Centralizao de poder
Em um pa s onde i mperou, desde os
tempos remotos, o ti po pri mi ti vo de
famlia patriarcal, dificilmente teramos
as condi es necessri as i nstal ao
de um Estado burocrti co na pura
acepo weberi ana, permeado pel a
i mpessoal i dade. Assi m, aproxi mando-
se mai s de um funci onal i smo
patrimonial do que burocrtico. Fon-
te: Serva (1990).
Max Weber (1864-1920)
Nasceu na Alemanha, vi-
veu no perodo em que
as primeiras disputas
sobre a metodologia das
cincias sociais comea-
vam a surgir na Europa, sobretudo em
seu pas, a Alemanha. Publicou A tica
Protestante e o Esprito do Capitalismo, que
se tornaria sua obra mais conhecida.
Fonte: <http://educacao.uol.com.br/
biografias/ult1789u 508.jhtm>. Acesso em:
21 jan. 2010.
Saiba mais
30
A racionalidade referente a fins caracterizada quando a
ao social constituda em torno de expectativas quanto ao
comportamento de objetos do mundo exterior e de outras pessoas,
utilizando essas perspectivas como condies ou meios para
alcanar fins prprios, ponderados e perseguidos racionalmente,
como o sucesso. J a racionalidade em relao a valores apoia-se
na crena consciente no valor tico, esttico, religioso ou qualquer
que seja sua interpretao absoluto e inerente a determinado
comportamento independente do resultado (WEBER, 2000).
Assim, destacam-se como elementos centrais as noes de
resultado e de meios, que assumem relevo para a compreenso da
emergente nfase que vem assumindo a racionalidade como
categoria de anlise no contexto da Administrao Pblica.
Relativamente ao social o autor afirma, a propsito, que [...]
a ao s racional com referncia a fins no que se refere aos
mei os. Como consequnci a di sso, sob a perspect i va da
racionalidade instrumental a racionalidade referente a valores ser
vista como irracional.
Em que pese essa dimenso racional, notadamente a
instrumental, Weber destaca tambm o componente tradicional
determinante da ao social, o qual se assenta nos costumes
arraigados dimenso cultural ; elemento este que tambm oferece
outra importante perspectiva para a anlise do fenmeno gerencial
contemporneo em organizaes pblicas, com particular impacto
no processo de mudana.
PATRIMONIALISMO E BUROCRACIA
NA ADMINISTRAO PBLICA BRASILEIRA
Resultante de uma complexa confluncia de fatores e
ingredientes particulares, a cultura brasileira assume importante
destaque na compreenso dos padres gerenciais que se verificam
na Administrao Pblica contempornea.
31
Agora, vamos atentar para o legado histrico a fim de melhor
compreendermos o atual estado de coisas na Administrao
Pblica. A partir dessa compreenso, mais profunda, voc poder
agir de modo mais consistente sobre a organizao. Vamos l!
Holanda (1995) destaca as origens ibricas, notadamente a
portuguesa, de fortes e marcantes traos da cultura nacional, entre
os quais o personalismo e a plasticidade social caracterstica da
influncia radical lusitana, esta j de carter plural em face no
somente da posio geogrfica ocupada entre frica e a Europa
, como do consequente estado de guerra daquela nao com
outros povos.
Comuns a diferentes autores que se lanam ao estudo dos
traos distintivos que constituem a cultura brasileira e afetam
diretamente a gesto das organizaes, e com mais nfase nas
organizaes pblicas, esto o personalismo, o patrimonialismo e
o clientelismo. Tais atributos, alm de bastante inter-relacionados,
no somente influenciam as estruturas e relaes organizacionais,
como, em particular, regulam seu processo de transformao, com
especial destaque para as reformas.
Nessa perspectiva, Freitas (1997) destaca como traos
fundamentais da cultura organizacional brasileira a hierarquia, o
personalismo, a malandragem, o sensualismo e a aventura.
O patrimonialismo em suas diferentes variantes e fenmenos
complementares, entre os quais o clientelismo poltico, tem sido
objeto de anlise tambm de outros autores com o intuito de explicar
os insucessos verificados nas reformas administrativas no Brasil
(PINHO, 1998; COSTA, 2007).
Voc pode estar se perguntando: para que estudar estes
fenmenos?
Compreender o fenmeno e sua extenso contribui no
somente para o diagnstico dos fenmenos reformadores pretritos
32
e em curso, mas para a del i mi tao das possi bi l i dades de
transformao da Administrao Pblica a partir da assimilao
de conceitos e tecnologias gerenciais.
A tica do patrimonialismo definida como o [...] conjunto
de valores qualificados como patrimonialistas subjacentes ao
contexto social no qual se desenrola a apropriao do pblico pelo
privado (MARTINS, 1997, p. 171). Esse ethos, marco cultural da
sociedade brasileira profundamente arraigado, convive com esforos
recorrentes de transformao as reformas.
Contudo, perceba que o movimento de reforma em curso
no se dissocia, em essncia, de uma reformulao burocrtica,
ainda que denominada de ps-burocrtica.
Em construo argumentativa convergente, Pinho (1998)
destaca a resilincia* do patrimonialismo, capaz de absorver
mudanas modernizantes na sociedade brasileira e de se adequar
nova situao. Perceba que para o citado autor, as transformaes
derivadas dos ciclos de reformas no alcanam a essncia do
patrimonialismo, desbordando questes estruturais e estratgicas
(que no so reveladas).
Em face disso poderiam ser questionados os limites e
possibilidades de convivncia entre o esprito gerencialista que
informa a reforma em curso e o patrimonialismo da cultura nacional.
No entanto, uma possvel diretriz de resposta poderia vir nos seguintes
termos: [...] a implementao do gerencialismo estaria concorrendo
para o desaparecimento do patrimonialismo, e, assim, ento, seria
positivo, mesmo convivendo com o patrimonialismo. (PINHO, 1998).
A despei to das rei teradas abordagens e estudos que
evidenciam a influncia do patrimonialismo, do formalismo, do
clientelismo, entre outros fatores, os insucessos dos projetos de
reforma administrativa no Brasil podem estar relacionados tambm
insuficiente observncia desses elementos culturais, incluindo suas
variantes mais modernas como o compadrio, a vassalagem, a
barganha, a fisiologia, a bacharelice e a centralizao.
A persistncia com que essas categorias continuam a ser
resgatadas, criticadas e atualizadas confere-lhes um sentido de
realidade, pois, ainda que no se constitussem em fatos e atos
*Resilincia capacidade
de se recobrar facilmen-
te ou se adaptar m
sorte ou s mudanas.
Fonte: Houaiss (2009).
33
verificveis, tendo a existncia estabel ecida no mundo das
representaes, acabam por produzir impactos sobre as prticas sociais
e as instituies que as regulam. Convm, portanto, mant-las na
agenda, pelo menos at que a roda da histria faa girar o ciclo (no
sequencial) das instituies, prticas e representaes (COSTA, 2007).
No que diz respeito especificamente bacharelice, Martins
(1997) assinala a construo institucional da Administrao Pblica
fundada na i nfl unci a da tradi o l uso-francesa do di rei to
administrativo. Este aspecto em particular o bacharelismo
tambm referido por Vieira et al. (1982, p. 7) como elemento
constituinte da herana lusitana, notadamente no que tange ao [...]
hbito de tentar moldar a realidade atravs de leis e decretos.
Note, neste momento particular, a forte influncia ainda
exercida pelo campo das cincias jurdicas na Administrao
Pblica contempornea, representada tanto pela centralidade do
senso de l egal i dade, e de f orma mai s ampl a pel o di rei t o
admi ni st r at i vo, quant o pel o posi ci onament o est r at gi co
historicamente ocupado pelas carreiras jurdicas na estrutura
organizacional do Estado brasileiro.
Keinert (1994) refere quatro ciclos paradigmticos na
Administrao Pblica brasileira no sculo XX (1900 a 1990):
a Administrao Pblica como cincia jurdica (1900-1929);
a Administrao Pblica como cincia administrativa (1930-1979);
a Admi ni strao Pbl i ca como ci nci a
poltica (1980-1989); e a administrao
pbl i ca como Admi ni strao Pbl i ca
(a partir de 1989).
34
Perceba que a Administrao Pblica tem se transformado.
Porm, mesmo apresentando diferentes formatos, vem preservando
os elementos fundamentais de sua essncia.
Esses movimentos de mudana tm se caracterizado pela
convivncia de antagonismos, paradoxos e contrastes, sobressaindo-
se a busca por solues de convergncia, hbridas, intermedirias,
criativas, flexveis, plsticas etc.
assim com o processo de reforma administrativa em curso,
em que modelos gerenciais exgenos passam pela assuno de traos
locais, por vezes submetendo os organismos do Estado a tenses de
mercado a pretexto de dot-lo de maior capacidade gerencial.
35
MUDANA E RESISTNCIA CULTURAL
NA ADMINISTRAO PBLICA
To percept vei s quanto os ci cl os de mudana
organizacional a que se submete a Administrao Pblica
brasileira so os traos de resistncia a esses movimentos.
Nesta seo vamos estudar esse tema em mai or
profundidade com a finalidade precpua de compreend-
lo melhor.
Mos obra e bons estudos!
A EMERGNCIA DE VALORES GERENCIAIS
Entre os fenmenos em curso nas organizaes pblicas
brasileiras, e como expresso dos ciclos de mudana organizacional,
destacamos o da emergncia dos valores gerenciais, ora em
contraste, ora em processo de acomodao em relao aos padres
culturais tradicionais. O cenrio em que essas transformaes tm
lugar o das reformas do Estado e da sua administrao estrutura
e processos organizacionais.
Essa abordagem tem por finalidade no somente evidenciar
a natureza processual e histrica das mudanas que atingem a
Administrao Pblica, mas salientar, em consequncia disso, os
pressupostos que subjazem a esses ciclos de reforma, os traos
culturais, e os elementos especficos do arranjo governamental
brasileiro, que influenciam as prticas de gesto no mbito de cada
36
organizao, independentemente do nvel de governo que se tome
como referncia de anlise.
A motivao das transformaes em organizaes pblicas
permitem destacar um duplo desafio:
t enses ext ernas, que os aut ores denomi nam
de cima, atribudas ao fenmeno da globalizao; e
tenses internas de dentro, representadas pelo
problema crescente de legitimidade em larga medida
decorrente da reduo da oferta de servios pblicos
sociedade.
No caso brasil eiro, um dos eixos de impul so para a
transformao , de fato, o prprio estgio de desenvolvimento
experimentado pela sociedade contempornea, que impe ao Estado
novas e por vezes contrastantes demandas (FINGER; BRAND, 2001).
Pereira (1999a; 1999b) destaca outro vetor que no pode
ser desvinculado deste contexto, o modelo da Administrao
Pblica Gerencial (APG), variante nacional inspirada na Nova
Administrao Pblica (NAP). A nova Administrao Pblica pode
ser compreendida como um complexo conjunto de diretrizes
estruturantes de um modelo de Estado e de Administrao Pblica
baseado em pressupostos e conceitos que se desdobram, para fins
de incidncia instrumental sobre a realidade, at o nvel das polticas
(programas) e tecnologias gerenciais.
Essa particular formulao conceitual a APG assenta-se
em pressupostos tais como o da racionalidade formal e o da primazia
do setor privado em relao ao pblico em termos de competncia
gerencial e eficincia alocativa de recursos, entre outros.
No plano conceitual o movimento est fortemente amparado
em elementos do campo da Administrao e da Economia em
ambas as reas sob a destacada influncia de autores de orientao
neoclssica. Alguns dos conceitos centrais subjacentes a esses
pressupostos so:
37
eficincia*;
descentralizao do poder decisorial (delegao);
imperativo da flexibilidade;
competncias; e
gesto por resultados (no contexto da qual se pode
compreender a nfase no usurio dos bens e servios
pblicos e, portanto, a noo de qualidade).
As polticas (programas) e tecnologias gerenciais, por sua
vez, incorporam e buscam operacionalizar esses conceitos em um
amplo espectro e diferentes graus de complexidade.
Sem a pretenso de del i mi tar ri gi damente frontei ras
conceituais, seno de estabelecer marcos iniciais de referncia para
as finalidades especficas do estudo da cultura e da mudana na
Administrao Pblica, podemos entend-la como um novo ciclo
de reformas que visa, em sntese, transformao de estruturas
burocrticas em estruturas mais enxutas, flexveis e adaptveis
(GUIMARES; MEDEIROS, 2003).
No processo de transformao se insere o fenmeno da
insero na Administrao Pblica de elementos caractersticos da
lgica empresarial pela via da transferncia e adaptao de
conheci ment os gerenci ai s desenvol vi dos no cont ext o da
administrao privada.
Resgat ando a t raj et ri a de desenvol vi ment o da
Administrao Pblica no Brasil, Pereira (1997) destaca como
pontos delineadores desse emergente paradigma gerencial:
a descentralizao poltica e administrativa;
a reduo de nveis hierrquicos;
a flexibilidade organizacional;
a confiana limitada;
o controle por resultados; e
a orientao para o cidado.
*Eficincia Pode ser en-
tendida como a capaci-
dade de minimizar o uso
de recursos para alcan-
ar as metas definidas,
ou seja, a capacidade
de otimizar o uso dos re-
cursos, e seria medida
pela relao entre recur-
sos aplicados e o produ-
to final obtido. Fonte:
Lacombe (2004).
38
relevante assinalarmos que essas so diretrizes mais
i nt ensament e i dent i f i cadas com a di menso de mudana
institucional pretendida pela reforma gerencial que competiu com
a dimenso do ajuste fiscal (REZENDE, 2002). Com base na
compreenso desses conceitos podemos relacionar algumas das
diretrizes listadas anteriormente a conceitos emergentes ou mesmo
consolidados na esfera das organizaes privadas, em especial a
gesto pela qualidade e o planejamento estratgico, bem como
identificar as diferentes prticas utilizadas para a concretizao
desse modelo gerencial, conforme Quadro a seguir:
Quadro 1: Valores da nova administrao pblica, tecnologias gerenciais e
correspondentes prticas de gesto
Fonte: Elaborado pelo autor
A despeito dessa bem articulada formulao, possvel
identificarmos perspectivas de anlise que apontam fragilidades nessa
linha de pensamento gerencial. Paula (2005) afirma, em essncia,
que a despeito de exaltar um discurso pautado pela democracia e
pela participao, questionvel o carter inovador da Administrao
Pblica gerencial, haja vista que o modelo tende a copiar as ideias e
prticas da gesto empresarial, desviando-se da elaborao de
alternativas administrativas adequadas para o setor pblico.
VALORES DA NOVA
ADMINISTRAO
PBLICA
Confi ana
l i mi tada
Controle
por resultados
Administrao
voltada para
o cidado
CONCEITOS E/OU
TECNOLOGIAS GERENCIAIS
Descentralizao; de-
legao de autorida-
de; controle social.
Gesto por processos;
eficcia gerencial;
avaliao de desem-
penho; accountability;
transparncia.
Foco no cliente; quali-
dade; planejamento;
gesto por processos.
PRTICA ADOTADA
Gesto por programas; ava-
liao de desempenho perma-
nente de servidores; gesto
pela qualidade.
Gesto por programas; delega-
o de bens e servios pbli-
cos; avaliao de desempenho
permanente dos servidores;
contratos de gesto; gesto
pela qualidade, planejamento
estratgico.
Gesto por programas;
ouvidorias; prestao de contas;
audincias pblicas; gesto
pela qualidade; planejamento
estratgico.
39
Ressalvas nessa mesma orientao tambm assinala Matias-
Pereira (2008, p. 105), ao afirmar que:
[...] o gerencialismo (NPM/NGP) levanta srios problemas
e contradies. Em primeiro lugar, parte de suposies que
no demonstra e que so autnticas falcias, como o pres-
suposto de que a gesto empresarial inerentemente supe-
rior gesto pblica e de que o papel dos cidados pode
ser reduzido ao de consumidores.
Podemos identificar, ainda, a existncia de dois mitos
sustentados pela nova Administrao Pblica, quais sejam, o da
transio da organizao burocrtica para a ps-burocrtica e o
da eficincia dos modismos gerenciais. importante notarmos que
operam como elementos de reforo destes mitos tanto a insero
do princpio da eficincia no caput do artigo 37 da Constituio
Federal, por ocasio da Reforma Administrativa de 1998 (Emenda
Constitucional n. 19/98), quanto a crena na supremacia das
prticas de gesto do campo privado em relao ao modelo gerencial
que caracteriza o setor pblico.
No devemos desconsiderar que a NAP bem evidencia um
ciclo de transformaes fundamentado em postulados que informam
uma viso de mundo de fundo privatista, entre outros tantos
aspectos que poderiam adjetiv-la, e, por conseguinte, de certa
forma contrastantes com o conjunto de diretrizes estruturantes da
Administrao Pblica, especialmente se tomada a sua perspectiva
finalstica a orientao para o interesse pblico.
De outra parte, precisamos reconhecer, que traos desse
model o, a despei t o da f or ma como f oram ou vm sendo
implementados imprimiram algumas transformaes substanciais,
ainda que parciais, na Administrao Pblica, destacadamente no
que diz respeito a aspectos de finanas pblicas, nos campos do
planejamento e dos controles financeiros e de organizao do
trabalho e gesto de pessoas.
Em rel ao a essas transformaes da Administrao
Pblica, Costa (2007) sugere a ocorrncia de uma assimilao
40
seletiva de elementos modernos (valores e instituies) no curso do
processo de modernizao da Administrao Pblica brasileira, em
especial como decorrncia dos ciclos de reformas experimentadas
a partir da segunda metade do sculo XX.
Os autores que estudam esses movimentos reformadores em
geral convergem para identificao de sucessivas limitaes. Alverga
(2003), nessa perspectiva, aponta como principais fatores que
concorrem para a frustrao das reformas os seguintes:
Dependncia da trajetria: este fator assenta-se no
substancial custo decorrente de promover uma reverso
na trajetria de determinado arranjo institucional, cujas
prticas j esto profundamente enraizadas. Assim,
podem revelar-se substanciais e, por conseguinte,
impraticveis os custos impostos aos gestores e demais
atores sociais pelas tenses transformadoras em um
contexto poltico profundamente marcado por traos
patrimonialistas e clientelistas.
Ambiente socioinstitucional: este fator faz
referncia a aspectos organizacionais e sociolgicos.
No que diz respeito ao componente organizacional,
este fator, assinala o carter predominantemente
i ncrement al da mudana i nst i t uci onal na
Administrao Pblica, contrastando com as prticas
de promover transformaes amplas e completas, que
buscam alcanar o todo organizacional. E no que tange
argument ao soci ol gi ca, encont ramos os
contrastes entre os valores que informam o contedo
das reformas pretendidas e a prtica social do Pas.
Problema da ao coletiva: este aspecto ressalta
as diferentes posturas assumidas pelos agentes sociais
favorveis e desfavorveis s mudanas. De acordo
com Alverga (2003) dada a natureza de bem pblico
assumida pela reforma, ou seja, de algo cujo custo de
excl uso demasi adament e el evado, aquel es
potencialmente por ela beneficiados tendem a assumir
41
uma posio de free-rider (carona), atitude esta que
contribui para a desmobilizao do apoio ao processo
de ref or ma. Paral el ament e, os at ores af et ados
negativamente pela mudana (percepo de perda de
vantagens de qualquer ordem) tendem a mobilizar-se
mai s efeti vamente para evi tar a reforma. Essas
diferenas de atitude, baseadas no comportamento
racional dos agentes (tendentes a maximizar ganhos),
tendem a promover esforos reati vos de mai or
i ntensi dade comparati vamente aos i mpul sos de
sustentao da reforma.
Sistema poltico: a expresso poltica dos insucessos
das reformas apontada como fator que se fundamenta
no comrcio poltico que se estabelece entre os
diferentes atores envolvidos no processo de reforma.
Admitir os termos da reforma implica romper com esse
fluxo de trocas, algo que significa substancial perda
de poder.
Todos esses aspectos contribuem como referncia de anlise
para a compreenso do contexto em que o fenmeno mais restrito
da assimilao de tecnologias gerenciais se processa, na medida
em que oferece subsdios para compreender, no mnimo em parte,
os motivos que conduzem os agentes pblicos em direo
apropriao de contedo gerencial exgeno.
Abordando o fenmeno da resistncia no contexto das
reformas administrativas, Lima Filho et al. (2005) reforam a
influncia do fator poltico-partidrio, dentre outros agentes externos
organizao. Estes agentes, segundo os autores, avessos perda
de espao poltico notadamente a possibilidade de designar
pessoas para cargos comissionados , combinado com o vis
patrimonialista da Administrao Pblica, geraram as mais intensas
resistncias no curso do processo de reforma administrativa.
42
A EFICINCIA COMO VALOR GERENCIAL
Uma das materializaes do atual ciclo de reformas do Estado
e da Administrao Pblica brasileira pode ser reconhecida,
segundo uma perspectiva bastante ampla, no conjunto de emendas
ao texto da Constituio de 1988 editadas especialmente a partir
de 1993, gerando transformaes no texto constitucional. Estas,
por sua vez, tm gerado reflexos sobre padres culturais que moldam
a Administrao Pblica brasileira, notadamente traos como o
patrimonialismo e o clientelismo.
Em termos de reforma da administrao, em sentido mais
estrito, assume especial destaque a Emenda Constitucional n. 19,
de 4 de junho de 1998, que promove transformaes substanciais,
no somente em elementos que regulam a relao entre os servidores
e o Estado, mas na construo das bases para a introduo de um
pensamento gerencial sensivelmente destoante dos valores que regem
a Administrao Pblica tradicional.
As mudanas t razi das ao t ext o const i t uci onal , que
impactaram as diretrizes estruturantes do Estado e da Administrao
Pblica no Brasil, incluram desde conceitos mais gerais, como o
de eficincia, elevado condio de princpio de gesto pblica
como expressa o artigo 37, caput, e que inspiram tecnologias
gerenciais mais especficas, como o caso da gesto pela qualidade
(artigo 37, 3, inciso I; artigo 39, 7), alm de outros correlatos,
como produtividade, economicidade, racionalizao e desempenho,
que no obstante a sua presena implcita no arranjo de conceitos
e pressupostos que subjazem organizao burocrtica, passam a
uma presena mais explcita no texto constitucional.
O caput do artigo 37 da Constituio da Repblica, com
redao dada pela Emenda Constitucional n. 19/1998, resultou nos
seguintes termos:
43
A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos
Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municpios obedecer aos princpios de legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia e,
tambm, ao seguinte: [...] (grifo do autor).
Apesar da noo de eficincia no constituir algo novo no
campo da Administrao Pblica, a introduo dessa diretriz de
gesto no rol de princpios constitucionais torna-se um significativo
marco de mudana no discurso gerencial, subsidiando fortemente
argumentos em prol da introduo de inovaes gerenciais em
organizaes pblicas.
Comparando as fases da tramitao do projeto que resultou
na Emenda Constitucional n. 19/98, ganha destaque a substancial
diferena entre a redao aprovada no 2 turno da Cmara de
Deputados e a redao final da Emenda, especificamente no que
diz respeito substituio da expresso qualidade do servio
prestado pelo termo eficincia a designar o novo princpio de
Administrao Pblica que passaria a ser previsto no artigo 37 da
Constituio Federal.
Qualidade e eficincia so termos cujos contedos so
essencialmente distintos, no obstante relacionados.
Pereira (1998), amparada em comparaes conceituais
afetas eficincia, eficcia e efetividade, conclui que a substituio
da palavra qualidade por eficincia, parece no ter sido a
melhor escolha, j que esta tem sentido bem mais restrito que aquela,
como visto.
Entendendo que o princpio da eficincia componente da
noo de legalidade nada de absolutamente inovador em matria
administrativa , Modesto (2000, p. 113) afirma:
44
[...] combati desde o primeiro momento a introduo des-
sa alterao na cabea do art. 37 durante o processo de
discusso da proposta de emenda constitucional n. 173 no
Congresso Nacional, sustentando que a proposta do relator
na Cmara dos Deputados era desnecessria e redundan-
te. No entanto, pragmaticamente, quando a sua adoo
era inevitvel, pela dinmica do processo poltico, propugnei
no Senado Federal para que a redao final no registras-
se a expresso imprpria qualidade dos servios presta-
dos e sim o enunciado eficincia, arguindo ento a im-
propriedade de incluir a primeira redao entre os princpi-
os gerais da administrao, por ela referir diretamente ape-
nas um setor da administrao pblica (a esfera da presta-
o de servios pblicos) quando todos os demais princpi-
os ostentavam um alcance geral.
Com isso podemos perceber, alm de
um descuido com o necessrio rigor
conceitual que o texto constitucional exige,
de fato, a perda de uma oportunidade de levar
os conceitos de eficcia e de efetividade,
estes bem mais relacionados com a noo
de qualidade, a um ponto de maior destaque
no campo da Administrao Pblica.
Outro emblemtico dispositivo
constitucional que bem ilustra o intuito de
institucionalizao de valores gerenciais no
campo da Administrao Pblica o 7 do
artigo 39 que permite perceber desde a
orientao pela racionalizao de gastos via
conteno de despesas correntes at a
explcita proposio de programas de qualidade, passando pela
indicao de ao gerencial orientada pela concesso de prmios
de produtividade.
Diante do exposto, podemos afirmar que a eficincia est
firmemente alicerada no pressuposto clssico (taylorista-fordista)
de homem movi do por recompensas de natureza materi al ,
notadamente financeiras.
7
Lei da Unio, dos Estados, do Distrito Federal
e dos Muni c pi os di sci pl i nar a apl i cao de
recursos oramentrios provenientes da econo-
mia com despesas correntes em cada rgo,
autarquia ou fundao, para aplicao no de-
senvolvimento de programas de qualidade e pro-
duti vi dade, trei namento e desenvol vi mento,
modernizao, reaparelhamento e racionaliza-
o do servio pblico, inclusive sob a forma de
adicional ou prmio de produtividade (Grifo do
autor). Fonte: <http://www. senado. gov.br/sf/
legislacao/const/con1988/CON1988_10.08.2005/
art_39_.htm>. Acesso em: 25 jan. 2010.
Saiba mais
45
ESTRATGIAS DE INTERPRETAO DA MUDANA:
O FORMALISMO E O JEITINHO
Os conceitos de formalismo e de jeitinho podem oferecer
uma consistente contribuio para a explicao do fenmeno da
absoro de conceitos e tecnologias gerenciais, mais precisamente
para a compreenso dos reflexos desses fenmenos sociolgicos.
Uma das vertentes tericas de anlise do formalismo pode
ser l ocal i zada em Ri ggs (1964), sendo t ambm ampl a e
profundamente estudada por Ramos (1966), que o descreve como
um trao caracterstico da sociedade brasileira, e sensivelmente
associado trajetria histrica da formao social, poltica e
econmica do Pas, assinalando-o como um componente da
estratgia de desenvolvimento nacional.
Para Riggs (1964, p. 123), o formalismo
[...] corresponde ao grau de discrepncia entre o prescritivo
e o descritivo, entre o poder formal e o poder efetivo, entre
a impresso que nos dada pela constituio, pelas leis e
regulamentos, organogramas e estatsticas, e os fatos e
prticas reais do governo e da sociedade.
Assim, o formalismo aparece particularmente pronunciado
naquelas sociedades denominadas prismticas, assim entendidos
os arranj os soci ai s em que se veri f i ca um al t o grau de
heterogeneidade decorrente da coexistncia do velho com o novo,
do atrasado com o avanado (RAMOS, 1966).
Motta e Alcadipani (1999, p. 9), nesta mesma perspectiva,
destacam o aspecto da dependncia relacionado ao conceito de
formalismo que no deve ser entendida como restrita dimenso
econmica, mas envolvendo tambm as dimenses poltica, cultural etc.
Esses contrastes so expressos tanto no plano tecnolgico
quanto no das atitudes e condutas das pessoas, podendo redundar
em conflitos envolvendo diferentes critrios de avaliao e ao
46
i ndi vi dual . Esse aspect o i dent i f i ca o f ormal i smo com a
(re)interpretao das normas no mbito da organizao, como
reao percepo de conflito entre o real e o prescrito.
O formalismo um fenmeno bastante visvel na
sociedade brasileira e na Administrao Pblica de
modo peculiar. Mais que isso, pode ser visto como
reao da organizao tenso de conviver com a
introduo de objetos culturais estranhos.
Assim, aspectos que se pretendem extirpar do arranjo social
nacional e que se projetam na Administrao Pblica, esto
devidamente contextualizados como traos prprios de um dado
estgio de desenvolvimento. O formalismo no caracterstica
bizarra nem trao de patologia social nas sociedades prismticas,
mas um fato normal e regular, que reflete a estratgia global dessas
sociedades no sentido de superar a fase em que se encontra.
O formalismo nas sociedades prismticas uma estratgia de
mudana social imposta pelo carter dual da formao histrica e
do modo particular no qual se articula com o resto do mundo
(RAMOS, 1966).
Di sso podemos di zer que o formal i smo consti tui uma
consequncia?
Exatamente. Podemos dizer sim que ele constitui uma
consequncia, inclusive necessria, que advm de uma prtica
recorrente de privilegiar o exgeno exaltao do estrangeiro
introduzindo-o em um contexto distinto, ao qual o contedo
transplantado no adere integralmente.
Em que pese no devemos considerar o formalismo uma
prtica bizarra, pois este fenmeno constitui estratgia de
47
sobrevivncia da organizao, nada parece autorizar a perpetuao
das prticas que lhes so ensejadoras.
Vieira et al. (1982), que tambm abordam os limites do
fenmeno da transferibilidade de tecnologias gerenciais como
recurso de progresso administrativo, destacam a limitao da
formulao de Riggs (1964) especialmente no que tange subjacente
crena na existncia de um continuum de desenvolvimento entre
sociedades com base na dicotomia tradicional-moderno, sendo as
sociedades prismticas um estgio intermedirio do modelo.
O conceito de formalismo recebeu tratamento posterior na
sociologia brasileira com o conceito de jeitinho. O formalismo, segundo
Caldas e Wood Jr. (1999, p. 35), [...] mostra que, se somos
consideravelmente abertos a modelos estrangeiros, a eles somente nos
submetemos na forma. Advindo diretamente da noo de formalismo
est o que Ramos (1966) destaca como a sociologia do jeito*.
Voc j deu jeito para alguma situao? O que voc entende
por jeitinho?
Ao concei to de j ei to podemos associ ar o esforo de
reinterpretao viesada da norma. De acordo com Motta e
Alcadipani (1999) o jeitinho ocorre quando a determinao que
i mpossi bi l i tari a ou di fi cul tari a a ao pretendi da por uma
determinada pessoa reinterpretada pelo responsvel por seu
cumprimento, que passa a priorizar a peculiaridade da situao e
permite o no cumprimento da determinao, fazendo assim com
que a pessoa atinja seu objetivo. Logo, jeitinho implica no esforo
de desbordar diretrizes da estrutura, reinterpretando-as segundo
necessidades especficas.
O jeito, tomado como recurso de resistncia cultural e
tambm o formalismo, a despeito de seu contedo sociolgico,
pode ser interpretado, tambm, sob a perspectiva estritamente
admi ni st rat i va, como uma consequnci a advi nda da
i ncompat i bi l i dade das t ecnol ogi as gerenci ai s real i dade
*Jeito consiste num
genuno processo brasi-
leiro de resolver dificul-
dades no que tange a con-
tedo de normas, cdigos
e leis. Fonte: Ramos
(1966).
48
organi zaci onal do set or pbl i co, evi denci ando a di st nci a
substncia-imagem proposta por Caldas e Wood Jr. (1999).
As respostas organizacionais que afastam a adaptao
criativa resultam naquilo que ambos (1999) denominam de
apropriao de tecnologias gerenciais para ingls ver ou a
negao. A adoo para ingls ver consite no:
[...] mais tpico comportamento organizacional brasileiro
diante da importao de conceitos. O observador mais
atento pode perceb-lo em discursos oficiais e relatrios de
acionistas. Na prtica, consiste em adotar de forma tem-
porria e/ou parcial a tecnologia em questo, para aplacar
as presses de adoo, sem no entanto realizar mudanas
substanciais ou ferir aquilo que se considera intocvel no
status quo (CALDAS; WOOD Jr., 1999, p. 39-40).
A RESISTNCIA MUDANA:
ESPECIFICIDADES DA ORGANIZAO PBLICA
No suficiente a complexidade que o fenmeno da mudana
encerra, a resistncia mudana encontra-se fortalecida em termos de
intensidade quando analisada no contexto da Administrao Pblica.
A afirmao de que as pessoas nas organizaes pblicas so
resistentes s mudanas, procede? O que nos habilita a afirmar
isso? Ser o fenmeno da resistncia diferenciado na
Administrao Pblica? Por quais motivos?
Buscando responder todos estes questionamentos vamos
compreender a fim de afastarmos as crenas infundadas acerca
da capacidade e dinmica inovativa das organizaes do setor
pblico a origem e dinmica deste fenmeno.
49
PERDA
PESSOAL
GANHO
PESSOAL
A resistncia mudana precisa ser compreendida a partir
de um sistema de resultados. Para tanto precisamos compreender
que as pessoas, em geral, so capazes de, diante de uma mudana
iminente ou potencial, efetuar uma avaliao que resulte em um
quantum de perda pessoal em relao ao espao e patrimnio
pessoal que j foi conquistado. Alm de uma expectativa de perda
futura frente ao que uma trajetria projetada reserva em termos de
ganhos previstos de qualquer ordem.
Essa perda precisa ser compreendida em
sua acepo estendida, ou seja, envolvendo no
somente a dimenso econmica ou financeira, mas
incorporando, especialmente, aspectos afetos ao
status da pessoa na organizao, espaos de poder,
perspectivas futuras de atuao, at esferas mais
ntimas da personalidade, tais como o orgulho e a
imagem percebida, entre outros.
Outra dimenso de perda a ser considerada
pelas pessoas como ensejadoras de aes de resistncia aos
processos de mudana so os riscos de afetao das condies
que conferem estabilidade (segurana) s pessoas em relao aos
processos e ambiente de trabalho.
Nessa linha, podemos afirmar que a resistncia mudana
est a rel aci onada, emi nent ement e, no resul t ado de uma
contabilizao de perdas e ganhos potenciais que possam decorrer
de uma inovao introduzida por um processo de mudana.
A resistncia mudana pode ser minimizada, ou
mesmo elidida, se o indivduo ou grupo destinatrio
da mudana for capaz de constatar resultado positivo
no balano de perdas e ganhos decorrentes da
inovao.
50
Ainda assim, importante percebemos a existncia de
pressupostos j sedimentados sobre a resistncia mudana,
pressupostos esses que interferem na compreenso desse fenmeno
e de sua superao.
Pressupostos e Contrapressupostos
da Resistncia Mudana
A complexidade associada ao fenmeno da mudana
organizacional admite, ainda, que tomemos a resistncia a partir
de uma perspectiva mais crtica, ou seja, que se oponha uma atitude
reflexiva aos pressupostos recorrentes sobre a resistncia mudana.
Um dos referenciais a partir do qual possvel empreender
esse esforo de reflexo acerca da reistncia mudana o
proposto por Hernandes e Caldas (2001), conforme podemos ver
no Quadro 2 a seguir.
v
Tanto na literatura
gerencial quanto no
senso comum.
Quadro 2: Pressupostos e contrapressupostos sobre resistncia mudana
Fonte: Adaptado de Hernandes e Caldas (2001)
PRESSUPOSTOS
Resistncia mudan-
a um fato da vida
e algo que
inexoravelmente ir
ocorrer em processos
de transformao.
Resistncia mudana
nociva organizao.
Os seres humanos
so naturalmente
resistentes mudana.
Os colaboradores so
os atores
organizacionais que
tm maior probabili-
dade de resistirem
mudana.
Resistncia mudan-
a um fenmeno
massi fi cado.
CONTRAPRESSUPOSTOS
a resistncia mudana rara e dever ocorrer

somente na presena de circunstncias excepcionais;
ao procurar evitar ou prevenir a resistncia, os

agentes de mudana acabam contribuindo para sua
ocorrncia ou agravamento; e
a resistncia um comportamento definido pe-

los detentores de poder quando so desafiados
em seus privilgios ou posies.
a resistncia um fenmeno saudvel e positivo; e
a resistncia usada como uma desculpa para

justificar processos de mudana mal desenhados
ou malsucedidos.
seres humanos anseiam por mudana, e tal ne-

cessidade comumente se sobrepe ao medo do
desconhecido.
a resistncia mudana um comportamento

que pode ser exibido tanto por gerentes quanto
por empregados.
a resistncia tanto um fenmeno individual

quanto coletivo que varia um indivduo para outro
em funo de fatores individuais e situacionais.
51
Note que com vistas a lanar novas luzes sobre o fenmeno
da resistncia, os citados autores propuzeram um conjunto de
contrapressupostos com base nos valores j sedimentados sobre
a resistncia mudana.
Aspectos Positivos da Resistncia Mudana
Qualquer mudana vivenciada em nossa vida gera certa
resistncia e este pode ser tanto um fator positivo quanto negativo.
Trabalharemos nesta seo os aspectos positivos que segundo Chu
(2005) esto alocados em sete categorias. So elas:
Contribuio para a identificao e tratamento
de lacunas: mesmo o mais rigoroso planejamento de
mudana permitir a presena de lacunas. Aspectos e
variveis no cogitadas inicialmente podero emergir
pelo efeito da resistncia, bem como a possibilidade
de encaminhar solues.
Identificao dos riscos envolvidos: os processos
de mudana, sob a perspecti va dos agentes de
mudana, no raro esto envoltos por uma aura de
el evado oti mi smo, que mi ni mi za os refl exos de
possveis efeitos colaterais. A resistncia pode operar
como vetor de moderao, evitando rupturas bruscas
ou outros efeitos indesejados.
Estmulo reflexo e discusso: o comportamento
resistente, quando devidamente diagnosticado e
conduzido, pode dar ensejo ao questionamento e
reflexo crtica da proposta de mudana. Esse processo
de reflexo potencialmente positivo ao desvelamento
de questes encobertas.
Melhoria do relacionamento interpares: os movi-
mentos de resistncia grupais podem promover o
compartilhamento de percepes em relao a um
fenmeno e, por conseguinte, provocar reaes mais
52
coesas. Essas reaes podem reforar o senso de
equipe e qualificar o prprio processo de mudana.
Aperfeioamento do processo de comunicao:
a comunicao um aspecto crtico dos processos de
mudana e de compl exo equaci onament o.
Questionamentos acerca da transparncia desses
processos so comuns. A despeito disso, o fenmeno
da resistncia explicita o imperativo da qualificao
da comunicao na organizao.
Identificao das necessidades especficas de
cada rea: as feies centralizadoras da gesto,
particularmente na Administrao Pblica, tendem a
promover processos de mudana rel ati vamente
rpidos, fato que enseja abordagens reducionistas da
organizao (no considerando ou minimizando o
impacto em reas estratgicas da organizao). Nesse
contexto, a resistncia pode contribuir para alertar os
agentes de mudana sobre as especificidades de cada
rea ou processo da organizao.
Verificao do alinhamento da mudana com
os objetivos estratgicos da organizao: os
processos de mudana implicam na possibilidade de
perda ou enfraquecimento do nexo estratgico da
organizao. Nesse contexto, os esforos de resistncia
podem auxiliar na reflexo sobre eventual desvio nessa
orientao estratgica.
Essas categorias propostas por Chu (2005) sugerem a voc
eixos de reflexo sobre o fenmeno da resistncia mudana de
modo a sensibiliz-lo em relao ao imperativo do envolvimento
das pessoas como medida de aperfeioamento e de legitimao
dos processos de mudana organizacional.
53
Reflita sobre sua vivncia organizacional e experincias em
processos de mudana, e identifique outras categorias
analticas capazes de ampliar a abordagem de Chu (2005).
Leve esses elementos para discusso no frum disponvel no
Ambiente Virtual de Ensino-Aprendizagem (AVEA).
Complementando......
Conhea mais sobre os temas aqui discutidos explorando as obras
sugeridas a seguir.
Cultura organizacional. In: Psicologia, Organizaes, e Trabalho no

Brasil de Jos Carlos Zanelli; Jairo Eduardo Borges-Andrade; Antonio
Virgilio Bittencourt Bastos. 2004, p. 407-442.
Antropologia para administradores de Neusa Rolita Cavedon. Nesta

obra voc vai encontrar uma ampla e interessante abordagem acerca
das di f erent es perspect i vas e def i ni es em t orno da cul t ura
organizacional.
Razes do Brasil de Sergio Buarque de Holanda. Esta obra, clssico

da literatura nacional, constitui um referencial importante para a
compreenso cultural e suas atuais afeies.
Casa-grande & senzala: formao da famlia brasileira sob o regime da

economia patriarcal de Gilberto Freyre. Nesta obra, voc complementa
sua l ei tura no que tange aos referenci ai s i mportantes para a
compreenso da cultura brasileira.
Por uma nova gesto pblica: limites e potencialidades da experincia

contempornea de Ana Paula Paes de Paula. Esta obra aborda a
temtica da Administrao Pblica apresentando uma discusso sobre
a utilizao dos conceitos e prticas oriundos da administrao privada
na gesto pblica. Expe tambm o caso brasileiro demonstrando
que a recente reforma de Estado pautou-se por experincias tanto
gerenciais quanto societais, e que estas ltimas representam uma
possibilidade e uma ferramenta de exerccio sociopoltico voltada para
o interesse pblico.
Para Saber Mais sobre o jeitinho brasileiro, ver Barbosa (1992),

especialmente os captulos 1 e 2.
54
Resumindo
Nesta Unidade, voc explorou alguns importantes ele-
mentos da cultura brasileira que se projetam nas organiza-
es, em particular, no setor pblico. Dentre eles podemos
destacar o patrimonialismo e o formalismo. Esses traos cul-
turais moldam os processos de transformao organizacional
medida que afetam o processo de introduo de novas
ideias, conceitos e tecnologias de gesto. o que se perce-
be, por exemplo, com a introduo dos conceitos relaciona-
dos Administrao Pblica gerencial.
Mas compreender o processo de mudana
organizacional nesse peculiar espao de gesto exigiu uma
incurso preliminar pelos conceitos que expressam diferen-
tes perspectivas da organizao, desde aquela de cunho mais
raci onal at a perspecti va de ori entao si mbl i co-
interpretativa. Essas diferentes vises da organizao auto-
rizam diferentes abordagens para a compreenso dos pro-
cessos de mudana.
Outro fenmeno estudado foi o da resistncia mu-
dana e as diferentes formas como ela se manifesta. A abor-
dagem desse tema constitui um caminho para a compreenso
dos processos de mudana, com destaque para o fato de que a
resistncia mudana no um fenmeno sempre negativo.
55
Atividades de aprendizagem
Chegado a esse ponto do Estudo, procure responder s duas
questes que orientaram as reflexes acerca da mudana e da
cultura organizacional. Caso tenha dificuldades, faa uma
releitura cuidadosa dos conceitos ainda no entendidos ou,
se necessrio, entre em contato com seu tutor.
1. Reflita sobre as relaes entre o cargo em comisso, as feies
concretas que revestem as rel aes dessa natureza
(comissionada) e a histria da Administrao Pblica brasileira.
A partir disso, faa uma sntese de at 15 linhas sobre as transfor-
maes necessrias e passveis de serem implementadas em re-
lao aos cargos em comisso.
2. Pesquise sobre conceitos relacionados ao taylorismo, ao fayolismo
e organizao burocrtica e identifique traos e influncias des-
ses, presentes na organizao pblica contempornea. A partir
disso, relacione os traos constitutivos que j assumem carter
de el ementos cul turai s com as barrei ras mudana
organizacional.
3. Com base no conceito de burocracia desenvolvido por Max Weber
identifique as perspectivas desse fenmeno o burocrtico
como instrumento de dominao (uma leitura com foco nas rela-
es de poder) e como modelo de organizao (leitura de orien-
tao funcionalista).
56
4. Pense em uma situao ocorrida em uma organizao pblica e
identifique os principais fatores ou aspectos da cultura brasileira
que se refletem no ambiente organizacional. Descreva como es-
ses fatores afetam os processos de mudana organizacional.
UNIDADE 2
OBJETIVOS ESPECFICOS DE APRENDIZAGEM
Ao finalizar esta Unidade, voc dever ser capaz de:
Conhecer os fundamentos dos processos de mudanas organiza-
cionais no contexto do pensamento sistmico;
Reconhecer a mudana organizacional como um processo com-
plexo, dinmico e multidimensional enfatizando sua dimenso
subjetiva;
Destacar a contribuio do conceito de reduo sociolgica para a
compreenso dos processos de mudana mediante a introduo
de conceitos e tecnologias de gesto nas organizaes pblicas; e
Reconhecer o impacto da comunicao no processo de mudana
organizacional.
MUDANA E COMPLEXIDADE
ORGANIZACIONAL
58
59
PENSAMENTO SISTMICO E
MUDANA ORGANIZACIONAL
Nesta Unidade estudaremos a mudana como processo
complexo, contingente e no linear. Apesar de afirmarmos
discurso sempre que reconhecemos a mudana como
um processo com essas caractersticas, fato tambm que
insistimos em lev-la a efeito ao segundo parmetros
de pensamento mecani ci stas, ou sej a, de i nspi rao
taylorista. E um dos responsveis por esse fenmeno so
os modelos mentais que assumimos.
A complexidade inerente aos processos de mudana pode
ser percebida em eventos especficos, como os processos
de introduo de tecnologias gerenciais nas organizaes
pblicas. Ainda que nos possa parecer algo simples em suas
expresses de superfcie, os processos de introduo do
Planejamento Estratgico ou de um programa de Gesto da
Qualidade em uma organizao pblica, por exemplo, so
fenmenos complexos que importam transformaes que
se proj etam na organi zao em di ferentes n vei s de
profundidade e horizontes temporais.
A compreenso mai s profunda desses processos de
mudana tcnica e cultural no pode prescindir de uma
arqui tetura de pensamento capaz de capturar a
complexidade desses fenmenos.
Preparado para mais este desafio? Vamos comear?
60
DIMENSES DA GESTO:
ROTINA E MUDANA ORGANIZACIONAL
A mudana da organizao assim entendida a perspectiva
que associa mais intensamente a mudana dimenso estratgica
da organizao. Sua contextualizao no campo da gesto das
organizaes admite duas diferentes perspectivas de anlise: a da
rotina e a da mudana.
Assim, a gesto como processo de mudana, no obstante
pode ser conceitualmente diferenciada, complementa a gesto em
sua expresso de aperfeioamento da rotina. Em uma
organizao pblica essas duas dimenses de gesto podem ser
exemplificadas nos seguintes termos:
Gesto baseada na rotina: atividades sistemticas
de gesto na rea de pessoal, tais como remunerao,
registros funcionais, expedio de documentos etc.
Nessa di menso, a mudana representa
aperfeioamentos nos processos, melhorias contnuas
que transformam os processos em sua expresso de
superf ci e. Ou sej a, a gesto como roti na est
relacionada ao conjunto de atividades e processos
regulares e cotidianos, mais intensamente identificados
com o plano operacional da organizao.
Gesto baseada na mudana: aes gerenciais
t endent es real i zao de um di agnst i co de
necessidades prioritrias, por exemplo, na rea de
sade, e a subsequente elaborao de uma poltica
pblica. A efetivao dessa poltica pblica pode
implicar, por exemplo, em interfaces com outros rgo,
entidades ou esferas de governo, e, por conseguinte,
t ransf ormaes subst anci ai s nas prt i cas
oramentrias e financeiras, constituio da estrutura
de pessoal etc. E todas essas aes implicaria em
61
perturbaes e rearranjos na dimenso cultural da
organizao, sobretudo a reflexo envolvendo os
pressupost os de organi zao e de concepo,
implementao e avaliao de polticas pblicas.
Essas perspectivas de anlise da mudana nos remete para
o que denominamos de sistema de gesto da organizao. O sistema
de gesto uma das expresses caractersticas de uma organizao,
resultando da interao de mltiplos aspectos. Esses sistemas so
complexos e, em face de sua inerente interao com os demais
elementos do campo, podem apresentar diferentes graus de
dinamismo.
As organizaes pblicas so um caso particular desses
ciclos de transformao, reconhecendo-se nelas tanto processos de
inovao rupturas que alcanam as premissas e alteram a substncia
do sistema de gesto da organizao.
Ent re as perspect i vas de anl i se desse f enmeno
organizacional podemos destacar os denominados ciclos de
aprendizagem, propostos por Argyris e Schn (1996).
MUDANA E ROTINA NA PERSPECTIVA
DOS CICLOS DE APRENDIZAGEM
Esperamos que os elementos conceituais dessa disciplina o
auxiliem a compreender com maior profundidade o fenmeno da
cultura e da mudana organizacional do ponto de vista de outras
perspectivas.
Como seria possvel explicar os fenmenos da cristalizao de
procedimento a clebre referncia ao sempre foi assim ... ,
dificuldade das pessoas, inclusive em uma organizao pblica,
de admitir formas alternativas de organizao do trabalho, ou
mesmo a resistncia mudana e o excessivo mecanicismo?
v
Onde a nfase recai
tanto sobre a
tecnologia, quanto a
transformao.
62
Uma possvel perspectiva de leitura desses
fenmenos pode ser tomada a partir das lentes
da teoria da ao, proposta por Chris Argyris.
Argyris e Schn (1996) apresentam como
elemento terico capaz de contribuir com o
imperativo de um esforo de reflexo para a
efetiva apreenso de novos conhecimentos e
transformao de valores, a teoria da ao e
os concei tos de aprendi zagem em ci rcui tos
simples e duplo.
Nessa perspectiva, ao passo que o circuito
si mpl es de aprendi zagem l i mi t a-se a
transformaes nas estratgi as de ao ou
pressupostos que a informam, o circuito duplo
requer a reflexo sobre os valores da teoria em uso. Para esses
autores, a teoria da ao apresenta duas formas distintas: a teoria
esposada pelo qu se entende a teoria da ao que expressada
para explicar ou justificar um dado padro de ao (atividade); e
a teoria em uso, que reflete a teoria de ao que est implcita
no desempenho daquele padro de atividade.
Falamos em circuito simples e duplo. Mas o que voc entende
por estes termos? J ouviu falar deles?
A aprendi zagem em ci rcui t o si mpl es pressupe a
percepo de um erro e sua correo, mas preservando os
pressupostos que inspiram ou sustentam o funcionamento do
sistema. Essa prtica nos sugere a nfase na noo de melhoria
contnua dos processos, em que no h o questionamento dos
valores de base do sistema ou das suas etapas de funcionamento.
Enquanto que a aprendizagem em circuito duplo, de
out r a par t e, i mpl i ca no necessr i o quest i onament o dos
pressupostos de ao. Aqui o destaque, na proposio conceitual,
para o imperativo do questionamento que pode redundar em
Chris Argyris
considerado uma auto-
ri dade mundi al na rea
de comportamento orga-
nizacional. El e foi o pre-
cursor do concei to de
aprendi zagem dupl a, segundo o qual
as empresas aprendem duplamente se
emendarem quer os erros quer as nor-
mas que os causaram. O objetivo criar
empresas que aprendam continuamen-
te. Fonte: <http://tinyurl.com/y9um5vs>.
Acesso em: 22 jan. 2010.
Saiba mais
63
um esforo de reflexo sobre a propriedade, a validade, enfim,
a coerncia dos pressupostos que influenciam a ao gerencial
em relao s prticas conceitos e tecnologias que se pretende
introduzir na organizao.
Em t er mos exempl i f i cat i vos essas di menses da
aprendizagem podem ser percebidas no processo de avaliao de
desempenho de servidores pblicos. Os esforos empreendidos
pela administrao, orientados para o aperfeioamento dos
instrumentos e sistemas de aval iao de desempenho, que
avanam de um modelo baseado em formulrios fsicos para um
sistema informatizado e dotados de critrios mais objetivos, so
um exemplo de melhoria geradora de aprendizagem em circuito
simples. Isso porque o modelo se aperfeioa em termos de forma,
mas baseado nos mesmos pr essupost os obj et i vi dade,
racionalidade, meritocracia, punio do servidor etc.
Os modelos mentais podem ser compreendidos como
crenas que as pessoas tm em relao a determinado
fenmeno.
Desta forma, podemos afirmar que a organizao aprende
substantivamente, ou em circuito duplo, se os pressupostos
subjacentes ao modelo de avaliao de desempenho sofrem um
profundo processo de reflexo. Exemplo, se fosse assumido que a
avaliao de desempenho possui um componente subjetivo
importante e o sistema incorporasse essa dimenso. Para tanto, seria
fundamental deslocar outro pressuposto inerente avaliao de
desempenho, qual seja, a noo de que avaliar desempenho est
associado punio dos agentes.
Assim, a efetiva implementao de um sistema de avaliao
de desempenho depende menos do aperfeioamento do instrumento,
e mais da mudana dos modelos mentais a ele associados.
64
PENSAMENTO SISTMICO EM ORGANIZAES PBLICAS
O referencial a partir do qual abordamos a mudana
organizacional influencia sobremaneira no somente a percepo
dos agentes sobre o fenmeno, mas o tempo, o alcance e a
consistncia dos resultados do processo.
As organi zaes pbl i cas podem ser consi deradas
sensivelmente mais complexas que as demais em termos de
substncia (componentes e propsitos), amplitude e relaes de
poder, fato que expe ainda mais as limitaes do pensamento
mecanicista de orientao estritamente instrumental.
Note que importante considerarmos a relevncia da matriz
de pensamento que marca a lgica mecanicista de gesto, tampouco
desprezar os resultados objetivos que produz nas organizaes,
sobretudo no plano operacional com reflexos na produtividade e
na eficincia. Mas no podemos tambm desconhecer as suas
limitaes para o enfrentamento de situaes de interesse mais
complexas e dinmicas, como o caso das polticas pblicas.
Considerando os paradigmas gerenciais alguns elementos em
termos de processo de gesto podem ser sintetizados. Observe os
destaques no Quadro 3.
MECANICISTA
partes
obj etos
hi erarqui a
causalidade linear
estrutura
metfora mecnica
conhecimento objetivo
verdade
quanti dade
SISTMICO
todo
rel aci onamentos
redes
circularidade dos fluxos e relaes
processo
metfora orgnica
conhecimento objetivo e subjetivo
descries aproximadas
qual i dade
Quadro 3: Elementos constituintes dos paradigmas mecanicista
e sistmico de gesto
Fonte: Adaptado de Andrade et al. (2006)
65
O senso de mudana, portanto, no deve ser tomado com
base no paradigma mecanicista, ou na perspectiva clssica de
gest o, que pressupe aes del i beradas, obj et i vi dade,
racionalidade plena, neutralidade, controle amplo e irrestrito
(conhecimento e domnio sobre as variveis) etc., seno como um
processo emergente, substantivo, fluido e dinmico, com nfase nas
relaes, e essencialmente assentado nas pessoas, que caracterizam
a perspectiva sistmica.
O processo de mudana, em suma, precisa ser tomado
segundo uma perspectiva sistmica. Como premissas fundamentais
temos a:
gesto do processo de mudana contingencial e
emergent e; no possui uma f rmul a ni ca e
previamente validada;
compreenso do contexto e descrio da situao
complexa de anlise pr-requisito essencial para o
pl anej ament o da est rat gi a de mudana
organizacional; e
abordagem do pensamento sistmico, sobretudo a
linguagem sistmica, constitui elemento fundamental
do processo de compreenso do f enmeno da
mudana.
Diante de todos esses pontos podemos afirmar que a
mudana fundamentalmente um processo de aprendizagem.
Portanto, os resultados positivos de um processo de mudana tendem
a ser proporcionais amplitude da compreenso do fenmeno, o
que se d pela explicitao das suas categorias centrais (variveis)
e relaes perspectiva sistmica.
Outro aspecto a destacar na conduo do processo de
mudana o papel dos atores organizacionais. No qual ganha
destaque a necessidade de amplo envolvimento dos agentes da
organizao nos processos de mudana.
v
Note que o pensamento
sistmico ope-se
viso fragmentada e
parcial do fenmeno.
66
MUDANA ORGANIZACIONAL COMO
PROCESSO COMPLEXO E DINMICO
Como vimos anteriormente, a mudana organizacional um
processo complexo e multifacetado cuja definio mais ampla pode
ser encontrada nos prprios termos: mudana e organizao.
A mudana constitui fenmeno inerente organizao e se
manifesta sob diferentes formas, desde os esforos adaptativos de
qualquer ordem e intensidade, inovaes gerenciais e de estrutura,
at t ransf ormaes mai s radi cai s que al canam aspect os
substanciais do comportamento das pessoas na organizao.
O processo de transformao organizacional a partir da
perspectiva humana considera que o objetivo da mudana trazer
satisfao e harmonia ao ambiente de trabalho tanto como fatores
de realizao e progresso pessoais como causadores de eficincia.
O agente de mudana nesse contexto a pessoa detentora de
competncias que permite a interveno no nvel do grupo, alm de
ser conhecedora da gesto de recursos humanos na organizao
contempornea.
A mudana organizacional implica tambm reconhecer o que
se entende por organizao. Segundo uma perspectiva mais
inclinada ao interpretativismo, a organizao pode ser reconhecida
como uma construo simblica, resultante da forma como as
pessoas interagem e pensam.
v
Perspectiva que toma a
organizao como um
conjunto de indivduos e
grupos.
67
Sendo a organizao uma resultante do modo como
as pessoas interagem e pensam, a mudana passa por
mudar a forma como as pessoas constroem e percebem
essas interaes; logo, a prpria organizao.
Nesse sentido, interessante sinalizarmos os esquemas sobre
os pressupostos de anlise referentes natureza das relaes sociais
de Burrel e Morgan (1979), especificamente relacionados s
di menses ont ol gi ca (perspect i va de ser no mundo) e
epistemolgica (pressupostos acerca de como o conhecimento
produzido).
Na dimenso ontolgica, o contnuo entre nominalismo
(mundo percebido pelo sujeito) e realismo (mundo como algo
externo pessoa); na dimenso epistemolgica, o contnuo entre
subjetivismo/interpretacionismo (conhecimento relativo e
depende da perspectiva dos sujeitos) e positivismo (regularidades
e relaes causais entre elementos).
A mudana, em suma, pode ser percebida como um processo
de aprendizagem das pessoas em suas relaes de interao mtua,
que se projeta no que se define como organizao. Como processo,
implica em assumir:
o imperativo do amplo envolvimento das pessoas;
a obteno de resultados mais substanciais principalmente
no mdio e longo prazos (perodo de maturao e
assimilao); e
a possibilidade de desvios em relao trajetria inicial
estabelecida etc.
Contudo, o fato de reconhecermos uma organizao
pblica como uma estrutura sistmica implica em admitir a
mudana como um fenmeno a ela inerente, e como condio de
sobrevivncia, inclusive. preciso reconhecer que a mudana nas
organizaes um processo contnuo, que ocorre a todo o momento.
68
Sendo assi m, , em geral , i mpercept vel , f azendo-se mai s
significativas aquelas mudanas que causam maior perturbao
no contexto conhecido.
So diversas as expresses dos fenmenos mais visveis de
mudana no setor pblico. Dentre as possibilidades podemos
destacar as reformas (administrativas, previdencirias, tributria
etc.); as alteraes na legislao afetam gesto de pessoas;
a i nt roduo de t ecnol ogi as gerenci ai s que modi f i cam a
organizao; e, por ltimo, objetivos e critrios de avaliao do
trabalho no mbito de um poder ou rgo pblico em particular.
Todos esses vetores de mudana so de amplitude geral, mas
impactam de diferentes formas em contextos distintos.
Mas o que esses movimentos de mudana tm em comum?
Inicialmente precisamos lembrar que diferentes so as
perspectivas segundo as quais se pode analisar o processo de
mudana.
Sendo assim, razovel admitirmos que o processo de
mudana no pode ser percebido como um fenmeno linear,
determinstico, envolto em um senso de racionalidade ilimitada etc.;
tampouco pode ser rigidamente conduzido.
Apesar disso, a operao de mudanas, com especial
destaque no mbito das organizaes do setor pblico, costuma
ser percebida pelos agentes de transformao como processos
complexos, que percorrem caminhos tortuosos e, sobretudo, lentos.
Isso porque, em geral , de i n ci o os processos de mudana
organizacional, no somente implicam em um rearranjo de foras
e em uma perturbao no estado de coisas dado como tambm
expem um conflito entre os interesses aparente e oculto do
administrador, que por vezes o prprio agente indutor do
movimento.
69
Neste caso, o interesse aparente aquele traduzido no
discurso de mudana, contido no plano de melhoria etc., enquanto
que a dimenso oculta do processo de mudana evidenciada nas
intenes reais e aes centrais que orientam-se pela tendncia
de manut eno da si t uao vi gent e e cont i nui dade do
comportamento dominante, materializada na preservao dos
valores estruturantes fundamentais da dinmica organizacional.
Podemos observar esta tendncia em programas cuja diretriz
oculta central assenta-se na noo de que necessrio promover
mudanas aparentes com o propsito de manter inalterado o arranjo
vigente, cujos contornos de definio so multilateralmente
desejados, sobretudo para o bloco de poder dominante.
Di ant e di sso, podemos est abel ecer como premi ssa
fundamental de qualquer processo de mudana, que se pretenda
consistente e comprometido com a obteno de resultados efetivos,
o interesse na mudana.
O interesse na mudana precisa transcender o nvel
aparente e mergulhar nos estratos ocultos das relaes
que estruturam a organizao com o propsito de
transform-la efetivamente, reorientando-a segundo
as exigncias ambientais emergentes.
Subjacente a essa discusso est no somente a dimenso
metodolgica da mudana, mas o fenmeno da resistncia
mudana, movimento comum que, dadas as implicaes potenciais
no sucesso de qualquer processo de mudana, merece melhor
tratamento para fins de compreenso.
70
MUDANA COMO TRANSPOSIO
DE OBJETOS CULTURAIS
Entre as diferentes formas de perceber o processo de
mudana organizacional em sua expresso mais substantiva est
aquela que enfoca a mudana organizacional como um processo
de transposio de objetos culturais, reconhecidas as diferenas
entre os contextos de origem e destino desse contedo transplantado.
Nesses termos, a mudana organizacional tomada
como resultante do processo de apropriao de
elementos exgenos por parte da organizao.
So denomi nados obj etos cul turai s os concei tos, as
tecnologias, as prticas etc. capazes de imprimir transformaes
tcnicas ou simblicas no sistema organizacional. Dizemos que so
objetos culturais porque so produzidos em um determinado
contexto, e, portanto, influenciados pelos valores e crenas inerentes
a esses contextos, a partir dos quais estabelecem razes, por vezes
profundas.
Assim, quando uma organizao pblica contrata um servio
de consultoria para a consecuo de um projeto de implantao de
um elemento novo no sistema de gesto da organizao (a
introduo do planejamento estratgico, por exemplo), ou a
realizao de um curso de capacitao de servidores, est, em
sentido amplo, ampliando a permeabilidade de suas fronteiras para
a mudana por meio da transposio de contedo exgeno.
Temos como exemplos bastante claros de transposio de
objetos culturais nas organizaes pblicas como processo de
mudana organizacional: a introduo de tecnologias gerenciais
como a Gesto da Qualidade, mais recentemente a emergncia do
71
bal anced scorecard como i nstrumento de conexo entre o
Planejamento Estratgico e a avaliao de desempenho dos
servidores, a Gesto por Competncia, tal como sugere o Decreto
Federal n. 5.707/2006 etc.
A mudana organizacional, sob essa perspectiva, assume
uma dimenso metodolgica. Entre as abordagens de anlise esto
os conceitos de antropofagia organizacional e de reduo gerencial.
ANTROPOFAGIA ORGANIZACIONAL:
A TRADUO E A ADAPTAO CRIATIVA
Temos conversado sobre mudana e cul t ura nas
organizaes e, neste contexto, no podemos deixar de falar
sobre as contribuies que os conceitos e tecnologias
gerenciais produzidos no campo privado possam porventura
trazer Administrao Pblica ou a uma organizao em
particular, notadamente no que diz respeito introduo
de transformaes nos seus sistemas de gesto.
Isso se deve ao fato de que essas tecnologias revelam
potenci al mente posi ti vas em termos de i mpacto em outras
organizaes e contextos. As contribuies exgenas organizao
ou Administrao Pblica, assumem aqui, portanto, especial
relevncia como fonte de inspirao quando no houver instrumento
ou soluo prpria passvel de ser endogenamente construda.
Coerente com a expresso do fascnio que a cultura nacional
nutre em relao ao estrangeiro temos a atitude do agente pblico
no Brasil de assimilar o contedo estrangeiro aquele produzido
no exterior das fronteiras organizacionais ou do setor sem a
oposi o do devi do fi l tro cr ti co em termos de adernci a,
convenincia e oportunidade.
No que se refere importao de tecnologias gerenciais no
Brasil, Caldas e Wood Jr. (1999) assinalam os contrastes entre
v
Para ampliar seus
conhecimentos sobre as
polticas e diretrizes
deste decreto acesse
<http://
www.servidor.gov.br/
pndp/arq_down/
060223_dec_5707.pdf>.
72
imagem e substncia, resultante desse processo, que admite trs
respostas organizacionais possveis:
adoo desta tecnologia para ingls ver;
negao; ou
adaptao criativa.
O fenmeno de aquisio tecnolgica, que no pode ser
compreendido seno de forma contextualizada no processo histrico
de formao da sociedade brasileira, explicita um comportamento
determinado por diferentes traos da cultura nacional:
o personalismo;
a ambiguidade (de onde deriva o jeitinho brasileiro);
a distncia do poder, a plasticidade; e
o formalismo.
Dentre estes traos ganham as noes de plasticidade
(contexto no qual emerge o conceito de antropofagia) e de
formalismo. A plasticidade diz respeito permeabilidade do
brasileiro ao estrangeiro.
Conforme Cal das e Wood Jr. (1999), uma reao
apropriao excessiva e destituda de significado de elementos da
cultura estrangeira foi o movimento literrio modernista denominado
antropofagismo, datado do incio do sculo XX e conduzido por
uma vanguarda cul tural comprometida no somente com a
modernidade e o cosmopolitismo, mas com o resgate das razes
indgenas da nao.
A antropofagia como praticada entre indgenas era um ri-
tual de guerra no qual os vencedores alimentavam-se dos
vencidos. Para que isso acontecesse, era preciso que o ven-
cido fosse um guerreiro corajoso, altura do seu contendor.
Com-lo era um ato de respeito e permitia sugar sua cora-
gem e energia. O antropofagismo literrio, por sua vez de-
fendia a apropriao sem pudores de ideias e conceitos
73
estrangeiros, mas conferia-lhes um novo significado, alte-
rado pelas cores e valores locais (CALDAS; WOOD Jr.,
1999, p. 35).
Ao estudar os processos de adoo de tecnologias gerenciais
por empresas, Wood Jr. e Caldas destacam a adaptao criativa
como o mais saudvel, no obstante seja o menos frequente dentre
os comportamentos reativos tpicos. Os autores assinalam como
pressuposto da adaptao criativa que se verdade que a
tecnologia gerencial importada de centros desenvolvidos por pases
emergentes pode no ser diretamente adequada ou aplicvel,
t ambm f at o que em boa par t e dessas r ef er nci as h
conhecimento til e importante.
O problema aqui que boa parte dessas tecnologias no so
apropriadas s especificidades locais. O principal motivo para essa
inadequao que os pressupostos bsicos de muitos desses modelos
estrangeiros simplesmente no so reproduzveis ou transferveis a
contextos distintos do original (CALDAS; WOOD Jr., 1999).
Vimos que o processo de adoo de tecnologias gerenciais
por empesas invevitvel nos tempos atuais. Mas como
trabalhar com esta icgnita de benefcio?
Como resposta, os autores sugerem o que denominam de
antropofagia organizacional como metodologia para a adaptao
criativa. Segundo os autores a antropofagia organizacional uma
prtica despreconceituosa e consciente de garantir a adoo
apropriada de tecnologia administrativa estrangeira que carregue
conhecimentos teis a pases emergentes.
De acordo com Calda e Wood Jr. (1999) nesse tipo de prtica,
a organi zao no adot a cegament e, t ampouco nega
indiscriminadamente, modelos vindos de fora. Ela rel e reinterpreta
essa t ecnol ogi a, procurando ent ender seus pressupost os
fundamentai s. El a desconstri com base em suas prpri as
v
Seria adotar a tecnologia
adequando s
especificidades locais.
74
especificidades locais. E, por fim, ela reconstri criativamente,
devorando a essncia de seu valor e atendendo de forma
apropriada a seus propsitos singulares e a sua realidade local.
Para tanto os autores propem cinco passos essenciais do mtodo
antropofgico com vistas promoo da adaptao criativa. So eles:
identificar pressupostos;
testar validade e filtrar pressupostos;
inserir especificidades locais;
reconstruir modelo; e
testar e implantar modelo.
Este sentido dado antropofagia sugere de fato algo que
parece estar ausente na transposio de conceitos gerenciais
a identificao dos pressupostos que conformam o modelo gerencial
, especialmente nos processos cuja diversidade no se limita aos
padres culturais nacionais, mas distino marcante entre setores,
como o caso da Administrao Pblica.
Todavia, vale esclarecermos que a simples transposio de
tecnologia gerencial pode levar a equvocos e distores quando se
trata da Administrao Pblica e de seu compromisso com o bem-
estar social. Nem sempre o iderio da gesto privada se aplica ao
governo. Muitos analistas ainda defendem a neutralidade das
tecnologias gerenciais esquecendo de considerar as diferenas entre
a Administrao Pblica e administrao privada. H que se fazer
a reduo sociolgica no dizer de Guerreiro Ramos (CARVALHO,
2004, p. 308).
O mtodo antropofgi co consti tui rel evante
contribuio para que um processo de transposio
de obj etos cul turai s al cance seu i ntento de
transformao ou mudana organizacional; contudo,
outras perspectivas para a interpretao do fenmeno
so possveis e podem contribuir para a melhor
compreenso do processo.
75
Tambm alinhados com o impacto dos contrastes entre
contextos no processo de transposio de contedo gerencial, Morris
e Lancaster (2005) apresentam o conceito de traduo de
conceitos gerenciais, mostrando como ideias oriundas de um
determinado contexto so apropriadas em outro.
A definio de traduo adotada por Morris e Lancaster
(2005) faz referncia a um processo atravs do qual uma ideia
gerencial geral transferida e reinterpretada em um novo contexto.
Os referidos autores afirmam, no entanto, que as organizaes
receptoras desempenham um papel ativo no processo de transferncia,
promovendo a transformao ou traduo das ideias.
A circulao de ideias vem do desejo de imitar o que pare-
cem ser modelos de sucesso (Sahlin-Anderson, 1996).
Como resultado, as ideias tornam-se desconectadas de
qualquer contexto especfico. [...] Seleo de uma ideia
pode ocorrer por muitas razes, por exemplo, porque
apresentada como uma soluo obrigatria para um pro-
blema particular enfrentado pelos gestores ou porque pare-
ce diferente e excitante; traduo envolve a seleo de uma
ideia, desencrav-la de (contexto) local e reintroduzi-la em
outro. (CZARNIAVSKA; SEVON, 1996, apud MORRIS;
LANCASTER, 2005, p. 209-210) .
Perceba que o sentido dado traduo de prticas
gerenciais por Morris e Lancaster (2005) sugere uma forte
convergncia em relao ao conceito de antropofagia, que se
baseia na noo de adaptao criativa. O senso de adaptao
explicita um potencial de absoro parcial desse contedo exgeno,
notadamente quando admitido o fato de que [...] em boa parte
dessas referncias h conhecimento til e importante. O problema
que, em estado puro, boa parte dessa tecnologia no apropriada
s especificidades locais. (CALDAS; WOOD Jr., 1999, p. 59).
Em essncia, os autores destacam o sentido da traduo de
ideias gerenciais como um processo interpretativo mediante o qual
novas tecnologias so institucionalizadas em diferentes campos
76
atravs de ideias que circulam destiladas em conceitos abstratos.
Nesse processo de traduo, tanto os fornecedores quanto os
receptores dos novos conceitos [...] colaboram para redefinir ou
privilegiar certas prticas e discordar de outras. (MORRIS;
LANCASTER, 2005, p. 207).
Nessa passagem podemos notar que mesmo tratando de
uma perspectiva que especifica tanto ideas quanto practices,
dotada de um contedo de orientao mais construtivista, e com
forte apelo ao contexto, a abordagem dos autores no descuida
de uma tendncia marcada pela noo de transferncia e de
adaptao de prticas (tcnicas e ferramentas). Ou sej a, a
interpretao que se d ao conceito parece estar aqui ainda muito
prxi ma da que se emprest a t ecnol ogi a em t ermos de
possibilidades no processo de traduo.
A despei to di sso, e consi derando que as tecnol ogi as
incorporam sempre um ou mais conceitos, a abordagem de Morris
e Lancaster (2005) contribui para evidenciarmos a importncia de
um esforo de deslocamento da tnica para a traduo dos conceitos
em seu sentido mais estrito. justamente nessa nfase dada ao
conceito que reside a contribuio essencial do conceito de reduo
sociolgica em relao ao de antropofagia.
A apropriao do conceito de reduo sociolgica ao
fenmeno gerencial em particular pode estar concentrada mais em
explicitar os conceitos subjacentes tecnologia e, a partir disso,
buscar os pressupostos que vinculam esse conceito sua origem
exterior ao campo da Administrao Pblica, mais precisamente,
esfera das empresas privadas.
Por tanto, entre a tecnol ogi a e os seus pressupostos,
imperativo destacarmos a identificao dos conceitos essenciais
estes fortemente influenciados pelos pressupostos valorativos de
diferentes reas do conhecimento que contribuem para a formao
do pensamento gerencial, notadamente a economia, a engenharia,
a sociologia, a psicologia etc.
77
REDUO SOCIOLGICA NO CAMPO DA GESTO
O conceito de reduo sociolgica nos permite adentrar em
mai or prof undi dade no processo de mudana medi ant e a
transposio de elementos exgenos organizao.
Na abordagem da reduo o foco recai sobre o arranjo de
conceitos e pressupostos que subjazem ao objeto transplantado
a tecnologia gerencial, por exemplo , enfatizando uma perspectiva
de anlise que alcana as razes do contedo gerencial transposto
e reflete no somente sobre a sua oportunidade e convenincia,
mas tambm sobre seus pressupostos valorativos.
No se trata aqui, portanto, de uma adaptao de contedo,
tampouco de ajustes seletivos que se restrinjam a aspectos de
superfcie do contedo importado, mas de explicitar o imperativo
de um esforo de reflexo que busque desconstru-lo e posteriormente
reconstru-lo, ressignificando sua essncia conceitual segundo as
imposies condicionantes de um novo contexto de insero.
Negl i genci ar a ressi gni fi cao dos contedos
gerenci ai s nesses processos de transposi o
influencia a adoo de estratgias de reinterpretao
das normas descontextualizadas que conformam as
estruturas organizacionais. Percebe-se, nesses casos,
fenmenos de fundo histrico e cultural como o
formalismo e suas variantes, que so processos de
ressignificao adstritos ao formato, que se operam
na superfcie do objeto transplantado, no adentrando
o seu contedo e essnci a, mas que se fazem
necessrios a fim de permitir o funcionamento e a
sobrevivncia da organizao.
78
Na mesma l inha, ainda que sob outra perspectiva, a
descrena na lei, que em larga medida permeia a vida nacional, e
de forma especial a Administrao Pblica, inerente a:
[...] sociedades onde as leis so textos fora de contexto,
[...] construes tericas que no nasceram do costume,
[...] formas transplantadas e importadas de alm-mar sem
relevncia para as possibilidades econmicas de nosso ambi-
ente (CAMPOS, 1960, p. 29 apud RAMOS, 1966, p. 381).
Nesses termos, a mudana organizacional, imbricada com
elementos da cultura nacional e organizacional, encontra um
i mportante referenci al no concei to de reduo soci ol gi ca
compreendido no contexto da gesto, para a compreenso de
processos de transformao organizacional com suporte em um
referencial terico robusto e com identidade local.
A apreenso crtica de conhecimento estrangeiro recebeu
no campo das cincias sociais substancial impulso, culminando no
processo que denominou de reduo* sociolgica.
Ao propor o conceito de reduo sociolgica, coerente com
uma atitude parenttica*. Ramos (1996) o faz a partir do
conceito de reduo fenomenolgica (epoqu ou epoch) de
Husserl (1996), desenvolvido no campo da filosofia, em nvel
bastante abstrato, que assentava-se na busca da essncia das coisas
(ABBAGNANO, 2000).
A at i t ude parent t i ca, no cont ext o do processo de
transposio de tecnologias gerenciais entre setores e organizaes
sugere que os agentes envolvidos nesse processo sejam capazes de
suspender o contedo transplantado, reconhecendo e explicitando
suas razes ou vnculos com o contexto de origem, submetendo esse
contedo, por fim, a um criterioso processo de reflexo filosfica.
Hei degger, no ent ant o, cont rast ando a noo de
transcendentalidade da intencionalidade da conscincia com a
noo de sujeito como um ser-no-mundo define reduo como
suspenso das relaes referenciais constitutivas dos objetos no
mundo, pela desmundanizao dos objetos.
*Reduo consiste no
esforo de eliminao
dos elementos acessri-
os ou secundrios capa-
zes de prejudicar a captu-
ra e compreenso do
contedo essencial de
um objeto. Fonte: Ramos
(1996).
*Atitude parenttica
assume o significado de
por entre parnteses,
ou seja, de suspender
um determinado conte-
do. Fonte: Ramos (1996).
79
Transpondo essa atitude para o mbito da cincia social,
podemos afirmar que cada objeto implica a totalidade histrica em
que se integra e, portanto, intransfervel, na plenitude de todos os
seus ingredientes circunstanciais. Logo, poderiamos suspender, ou
pr entre parnteses, as notas histricas adjetivas do produto
cultural e apreender os seus determinantes, de tal modo que, em
outro contexto, possa servir subsidiariamente, e no como modelo,
para nova elaborao. A prtica da reduo sociolgica se ope
transplantao literal (RAMOS, 1996).
Essa atitude metdica tomada como necessria s cincias
sociais destaca a impossibilidade de transplantao plena de
produtos culturais com os seus ingredientes circunstanciais.
Depreende-se di sso que o ci ent i st a soci al pode servi r-se
subsidiariamente de contedo estrangeiro desde que submetido a
uma atitude reflexiva.
Podemos inferir, tambm, que a reduo sociolgica,
em sentido amplo, implica a busca da essncia de um
determi nado el emento, entendi da como o seu
contedo nuclear. No campo da sociologia, a reduo
assume uma atitude metdica a ser praticada por um
sujeito comprometido com seu contexto.
A atitude metdica permite a obteno do contedo essencial
desses objetos culturais, explicitando os elementos perifricos que
lhe conferem identidade. Estes elementos perifricos, importante
pontuar, podem ser percebidos como o que de fato afeta a absoro
do contedo essencial de um objeto em uma realidade distinta
daquela em que foi concebido. Na definio original de Ramos
(1996), a atitude metdica* da reduo sociolgica.
A atitude metdica tal como proposta ope-se prtica da
leitura superficial dos fenmenos, alcanando seus aspectos
essenciais a partir de uma postura reflexiva. Neste particular ganha
*Atitude metdica a
maneira de ver que obe-
dece a regras e se esfor-
a por depurar os objetos
de elementos que dificul-
tem a percepo exausti-
va e radical de seu signi-
ficado. Fonte: Ramos
(1996).
80
destaque a noo de depurao compreendida como o esforo
de anlise, reconhecimento e interpretao de um contedo
produzido em outra realidade, para dele extrair a essncia,
destituindo-o de forma criteriosa dos elementos que o identificam
com seu contexto de origem. O processo de reduo deve, pois, ser
radical, ou seja, alcanar as razes de seu significado, as quais
podem ser percebidas como os pressupostos que fixam determinado
contedo a um contexto particular e original.
Com o propsito de melhor explicitar o conceito de reduo
sociolgica, Ramos (1996) enuncia quatro leis fundamentais a ela
relacionadas, as quais so ora tomadas a fim de destacar as
correspondentes dimenses de anlise do fenmeno da mudana
organizacional subordinada aos elementos de cultura, com destaque
em relao atitude dos diferentes atores nos processos de
apropriao e de absoro e em relao percepo do contedo
transposto:
lei do comprometimento;
lei do carter subsidirio da produo cientfica estran-
geira;
lei das fases; e
lei da universalidade dos enunciados gerais da cincia.
Vejamos, ento, como Ramos (1996) apresenta a relao
entre cada lei e o conceito de reduo sociolgica.
A lei do comprometimento destaca o imperativo do
consciente engajamento dos atores organizacionais, em especial
do agente de mudana com o seu contexto. Movido pela inteno
de estimular a produo de uma sociologia em bases genuinamente
brasileiras, Ramos (1996) prope a reduo sociolgica como
mtodo e atitude do estudioso comprometido com o local,
conforme explicitado a seguir:
A reduo sociolgica um mtodo destinado a habilitar
o estudioso a praticar a transposio de conhecimentos e
81
de experincias de uma perspectiva para outra. O que a
inspira a conscincia sistemtica de que existe uma pers-
pectiva brasileira. Toda cultura nacional uma perspectiva
particular. Eis porque a reduo sociolgica , apenas,
modalidade restrita de atitude geral que deve ser assumida
por qualquer cultura em processo de fundao. (RAMOS,
1996, p. 42).
Contudo, como j vimos, precisamos estar atentos que a
formulao de Ramos (1996) ora em evidncia contrasta com
prticas consolidadas na trajetria histrica de edificao de
importantes elementos da cultura brasileira, especialmente no que
diz respeito exaltao ao estrangeiro no contexto da formao
gerencial nacional.
Um ol har para o conceito de reduo sociol gica na
perspectiva da Administrao Pblica permite destacar o imperativo
de reconhecimento desse setor como detentor de diferenas
essenciais em termos de finalidade, de limites de ao e de natureza,
de dimenso e complexidade das relaes de poder, e como detentor
de uma atitude profissional efetivamente comprometida com o
campo ou a organizao.
A constituio e manuteno de espaos, o desenvolvimento
de capacidades tcnicas, humanas e conceituais, a superao da
perspectiva demasiadamente tecnicista, reprodutivista, imediatista
e instrumental so condies que influenciam a formao de um
ambiente propcio prtica da necessria atitude reflexiva.
Ao agente engaj ado, por tanto, i mpe a assuno de uma
racionalidade de orientao mais substantiva, que transcenda o
circuito estrito da instrumentalidade.
A ideia de fundo, portanto, parece residir na capacidade
de, sem ser refratrio, refletir sobre os pressupostos e pertinncia
dos conceitos subjacentes a esse contedo ao servir de experincias
e conhecimento produzido em outras realidades. Essa atitude
consciente de permeabilidade ao contedo exgeno, assumida como
recurso de inspirao, conduz a outro enunciado essencial da
reduo sociolgica a subsidiariedade da produo estrangeira.
82
A lei do carter subsidirio da produo cientfica
estrangeira apresenta que [...] toda a produo cientfica
estrangeira , em princpio, subsidiria. (RAMOS, 1996, p. 113).
preciso assinalar, inicialmente, que, a despeito do atenuante
em princpio expresso no enunciado da citada lei, uma posio
bastante firme acerca da natureza subsidiria atribuda produo
intelectual de origem estrangeira.
A reduo sociolgica sustenta que as cincias sociais no
Brasil precisam, no isolar-se, desconsiderando o contedo
produzido no exterior, mas apreender essa produo de
forma crtica e contextualizada em carter subsidirio, o
que passa por identificar e compreender os processos dos
quais resultaram esses contedos exgenos.
Coerente com a noo de reduo sociolgica, a assuno
da produo intelectual estrangeira como elemento acessrio, ou
subsidirio, requer a adoo de uma atitude consciente em relao
necessidade de forte e sistemtica reflexo capaz de alcanar os
pressupostos informadores do contedo exgeno que se pretenda
tomar como influncia.
Nesse mesmo sentido, assume destaque a necessria
localizao da produo intelectual nacional em uma posio de
centro relativamente ao fenmeno, deslocando para a periferia
como subsidiria e incidental a contribuio estrangeira. Essa
posio subordinada que atribuda ao contedo estrangeiro est
assentada no reconhecimento de que cada objeto cultural
revestido de uma intencionalidade.
Em suma, no se advoga o isolacionismo, seno a oposio
prtica reprodutivista destituda do necessrio filtro crtico em
relao aos objetos culturais transplantados.
Rel aci onando as noes de essenci al i dade para a
organizao pblica e de subsidiariedade da produo exgena
v
Perceber os atributos
que identificam essa
intencionalidade
inerente ao esforo de
reduo.
83
lei do comprometimento, surge outro aspecto de influncia no
processo de introduo de inovaes gerenciais, qual seja, a posio
subordinada assumida pela organizao mais precisamente pelos
atores envolvidos no processo.
Voc j vivenciou na organizao em que trabalha alguma
incluso de nova tecnologia gerencial? Observou a diferena
de comportamento entre os atores envolvidos?
Essas di f erent es at i t udes que podemos evi denci ar,
comumente, entre os diferentes atores envolvidos, serve para
reafirmar a crena na capacidade dos atores organizacionais
assumirem uma posio mais autnoma como produtores de
conhecimento gerencial, como exalta o papel do agente externo
(consultor), coerente com o trao cultural caracterstico de fascnio
pelo estrangeiro seja a pessoa, seja o contedo.
Essa postura tende a potencializar uma atitude passiva e
reativa por parte dos membros da organizao, contribuindo para
reforar a percepo de essencialidade do contedo entrante em
sua quase totalidade, relaxando-se, por conseguinte, a oposio
dos necessrios filtros crticos.
Neste sentido, Siqueira e Mattos (2008) assinalam o papel
menos estratgico e mais tcnico da atuao da consultoria no setor
pblico em comparao com o ambiente privado, notadamente em
face da substancial complexidade dos arranjos de poder que
conformam aquele particular campo.
Uma anlise do conceito de reduo no nvel organizacional
exige ainda a identificao dos diferentes atores e seus papis no
processo de transposio de tecnologia. Nesse particular, destaca-
se o crescente dinamismo da relao entre a pesquisa acadmica
na produo de conhecimento e a atuao dos consultores agentes
de transformao desse contedo em instrumentos gerenciais e de
sua transposio para as organizaes.
84
Uma das ideias essenciais dessa formulao conceitual
que no se advoga a oposio de obstculos absoro do
conhecimento produzido no exterior, seno a necessria submisso
desta produo ao cri vo da real i dade e necessi dades que
particularizam o local. Vale aqui registrarmos a extenso da definio
de exgeno que deve ser relativizada, operando sua compreenso
sempre em relao ao contexto de aplicao
Com isso, podemos sustentar ser no somente vlida, mas
tambm desejvel a permeabilidade tanto das fronteiras que ainda
demarcam os campos de conhecimento, quanto dos diversos
espaos, realidades e culturas em que os conhecimentos de modo
geral so produzidos.
Essa permeabilidade desejvel desde que levada a efeito a
reduo sociolgica, especialmente como atitude e percebido o fato
de que cada contedo carrega consigo mltiplos vnculos com o
contexto em que foi construdo originariamente.
Outra lei fundamental que busca explicitar o conceito de
reduo sociolgica a lei das fases que segundo Ramos (1996,
p. 129) uma lei que destaca a noo de razo sociolgica,
[...] a partir da qual tudo que acontece em determinado momento
de uma sociedade adquire seu exato sentido. Isso est relacionado
com o senso de perspectivista da reduo sociolgica, que
preconiza no somente a singularidade do contexto, mas a influncia
deste como elemento constituinte do prprio objeto. Em ltima
instncia, o sentido de um objeto no se desvincula de seu contexto.
Sendo assim, nem aspectos da nova Administrao Pblica,
nem conceitos e tecnologias gerenciais que nela se sustentam,
podem ser transpostos diretamente e tomados como contedo
principal de um processo de transformao gerencial no setor
pblico sem que se reconhea o estgio de desenvolvimento das
sociedades que caracterizam ambos os contextos.
Assim, podemos entender que os fundamentos delimitadores
do cenrio que autorizariam a introduo de um esforo reformador
subordinam-se ao nvel e pauta de demandas que a sociedade
apresenta ao Estado. Logo, as formas assumidas pelo Estado e seu
v
O momento histrico
estgio ou fase do
ambiente social gerador
de determinado objeto
cultural merece
destaque.
85
P
la
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e
ja
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Q
u
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e
O
rg
a
n
iza
o
Eficincia para
a competitividade
aparelho devem mostrar-se coerentes com o momento histrico
experimentado por essa sociedade. , pois, o conjunto de relaes
que se estabelece no nvel da sociedade que vai influenciar a
configurao da correspondente estrutura de Estado, definindo sua
extenso e amplitude de servios. Afastamos aqui, portanto, qualquer
possibilidade de admitirmos a existncia de estruturas ou modelos
universalmente aplicveis, independentes de contexto.
Diante desta discuso podemos afirmar que a intencionalidade
tambm um el emento central nessa di scusso, voc
concorda?
Perceber que os objetos culturais transpostos
(concei t os, t ecnol ogi as gerenci ai s et c. ), al m de
relacionados a um contexto especfico, esto intensamente
vinculados a um momento histrico. Exemplificando, a
emergncia de tecnol ogias gerenciais como a Gesto da
Qualidade em organizaes pblicas, Planejamento Estratgico, e
outras que a sucederam e com ela se relacionam, se d em um
momento no somente de abertura e intensa exposio do mercado
nacional aos demais atores internacionais, mas de rearranjo das
relaes entre esses agentes econmicos, fato que por si s eleva as
exigncias de eficincia em busca de competitividade. com
esse esprito e propsito que a Gesto da Qualidade surge
no Pas e se dissemina sob a forma de modelos de gesto.
O transplante desses modelos, profundamente identificados
com um perodo especfico vivido pelo segmento empresarial
brasileiro e internacional complexo e turbulento para contextos
organizacionais e principalmente de setores distintos privado e
pblico sinaliza o substancial esforo de apreenso exigido.
No reconhecer o carter subsidirio e historicamente
si t uado do pat ri mni o i nt el ect ual est rangei ro (exgeno
organizao, ou ao setor pblico), portanto, pode viesar o processo
de assimilao desse contedo, alm de reforar expectativas que
86
se revelam em sua essncia inconsistentes com o novo contexto
organizacional de aplicao.
Conforme j referenciado, a assimilao de elementos
exgenos, diferentemente de uma atitude de transposio direta,
avanando mesmo em relao a um esforo meramente adaptativo
que se opera no plano metodolgico de introduo, advoga a noo
de que a absoro requer a fluidez de conceitos, que so a essncia
desses objetos culturais as tecnologias. Esse trnsito de conceitos
tem como pressuposto a universalidade dos conceitos fundamentais
que so inerentes organizao. Esse pressuposto encontra guarida
na lei da universalidade dos enunciados gerais da cincia.
Por fim, a lei da universalidade dos enunciados gerais
da cincia, afirma que a reduo sociolgica reconhece a
universalidade da cincia to somente no domnio dos enunciados
gerais. Refratria ao isolacionismo, tal como evidencia a lei da
subsidiariedade da produo intelectual estrangeira, a lei da
universalidade dos enunciados prope [...] levar o cientista a
submeter-se exigncia de referir o trabalho cientfico comunidade
em que vive. (RAMOS, 1996, p. 123).
Considerando que a sociedade atual vive em uma era
denominada por muitos autores como a era do conhecimento,
qual o papel da cincia neste momento? Ser que ela vem
crescendo ou no?
Sensvel ao impacto da intensa circulao da produo de
conhecimento entre as sociedades, a cincia crescentemente
resultante de um esforo que envolve mltiplas culturas, ainda que
no desconhea as especificidades do local. Outro sentido conferido
universalidade da cincia o de que todos a que ela se devotam
esto, em determinado momento, em um mesmo crculo semntico,
ou seja, admitem como vlido um mesmo repertrio central de
enunciados (RAMOS, 1996).
87
De acordo com Ramos (1996) esse conjunto de categorias,
ou enunciados gerais produzidos por diferentes autores no curso
da formao desse campo da cincia, forma o ncleo central do
raciocnio sociolgico, o qual tido menos pela observao literal
e direta do que esses autores pensaram mediante a percepo de
como pensaram o que escreveram.
A ideia de fundo sugere que componentes essenciais dos
enunciados cientficos podem circular entre culturas e serem
apropriados quando submetidos a um rigoroso processo de
assimilao crtica. Este no somente admite essa influncia, mas
se baseia em uma atitude reflexiva comprometida com as feies
dos contextos histricos de origem e de destino.
A apropriao do conceito de reduo sociolgica, e
particularmente a lei da universalidade dos enunciados gerais, ao
nvel da Administrao ou da organizao Pblica reconhece a
organizao como um conceito complexo e multifacetado, composto,
portanto, por uma gama de outros conceitos que se rearranjam de
diferentes formas, oferecendo igualmente distintas leituras do
fenmeno. H conceitos no campo dos estudos organizacionais,
portanto, que por seu carter geral, com maior facilidade assumem
esse atributo de universalidade.
O exerccio da reduo no campo particular das cincias
sociais, portanto, e no campo dos estudos sobre a cultura e a
mudana organi zaci onal , i mpl i cari a a apreenso cr ti ca de
conceitos com vistas expanso ou desenvolvimento de um
determinado corpo terico e, por conseguinte, orientado para a
ampliao de seu poder interpretativo e explicativo da realidade
percebida.
Reconhecendo a Administrao como uma cincia social
aplicada que constitui tambm (e acentuadamente) um campo com
crescente incidncia de contedo gerencial de origem estrangeira
mais intensa, se revela a importncia de uma atitude assimilativa
com essa inspirao. Disso decorre, ento, a possibilidade de uma
aproximao do conceito de reduo sociolgica em relao ao
campo da gesto das organizaes, explicitando a relevncia de
uma atitude gerencial com essas feies.
88
Em suma, na qualidade de procedimento crtico-assimilativo,
a reduo soci ol gi ca i mpul si ona a busca pel o uni versal ,
subordinado ao particular ao local. No ope-se transplantao
de contedos subjacentes a conceitos ou modelos, mas a faz de
forma cri teri osa e subordi nada a uma refl exo consci ente
envolvendo especialmente seus pressupostos. A reduo, portanto,
visa ao contedo em detrimento do formato.
89
A COMUNICAO NO
PROCESSO DE MUDANA
Tomada a mudana organizacional tanto como um processo
emergente do comparti l hamento de percepes quanto se
reconheci dos os ref l exos do f enmeno da resi st nci a;
a comunicao ocupa posio central nesse processo.
i nt ui t i vo reconhecer que as f al has nos f l uxos de
comunicao organizacional afetam diretamente os resultados de
um processo de mudana. Pensando bem, voc ver que a
comunicao , em diferentes nveis de intensidade, elemento
subjacente a qualquer esforo de reduo da resistncia mudana
que possa ser pensado com base nas reflexes empreendidas sobre
o tema discutido na seo anterior.
Um pri mei ro esf oro i ndi spensvel para a mel hor
compreenso da comunicao no contexto de um processo de
mudana organizacional conhecer os elementos que compem
esse fenmeno. Essa condio para a ao gerencial orientada
para a transformao organizacional.
De forma bastante sinttica, a comunicao organizacional
pode ser definida como um processo de transferncia de contedo
(dados, informaes ou conhecimentos) a partir de um ponto de
origem a um ponto de destino, seguido da sua devida compreenso.
O processo de comunicao pode ser modelado de forma a
evidenciar a existncia de fases e componentes cuja descrio
pode permitir melhor nvel de compreenso e diagnstico dos seus
resultados.
90
O grau de eficcia do processo de comunicao
definido pela relao entre o contedo percebido pelo
receptor e/ou contedo desejado pelo emissor.
Em geral essa relao no resulta em uma identidade,
podendo ser inferior ou superior unidade. O quociente da relao
ser inferior unidade quando a mensagem enviada no for
compreendi da em toda a extenso desej ada pel o emi ssor.
Essa situao ocorre quando o receptor no compreende parcela
da mensagem hiptese em que h um dficit de compreenso.
Em situao oposta est o caso em que a relao entre
contedo percebido e contedo desejado evidencia maior proporo
daquele. So os casos em que os receptores fazem ilaes no
autorizadas ou desejadas em relao ao contedo esperado da
mensagem. Nessas situaes ocorre, em geral , um superdi-
mensionamento do contedo da mensagem, atribuindo a ele uma
extenso no pretendida.
A eficcia da comunicao influenciada por elementos
especficos que so determinantes na qualidade de seu
resultado final. A partir de agora vamos estudar mais
profundamente cada um destes importantes elementos.
Preparado para mas este desafio?
A definio do destinatrio constitui o primeiro aspecto
de particular relevncia na anlise das disfunes identificveis nos
processos de comunicao organizacional na Administrao
Pblica. Nesses termos, o destinatrio pode diferir do receptor, este
definido como o que recebe a mensagem.
So comuns atitudes administrativas que evidenciam essa
diferena entre destinatrio e receptor. Constitui prtica recorrente
na Admi ni st rao Pbl i ca a general i zao do al cance do
v
Temos aqui como
destinatrio o grupo ou
pessoa a quem interessa
o contedo da
mensagem.
91
comunicado com o propsito de minimizar efeitos negativos de uma
ao restritiva. Este um caso particular em que os destinatrios
constituem um subconjunto dos receptores.
Essa atitude tem como reflexo potencial a perda no processo
de comunicao, tendo em vista que os efetivos destinatrios de
uma mensagem transmitida de forma geral podem no ter sido
atingidos, ao tempo que quem no compunha este escopo de destino
pode ter seu desempenho afetado justamente por no compreender
seu contedo.
Situao oposta podemos verificar em situaes em que os
destinatrios formam um grupo maior do que os de receptores da
mensagem. Um exempl o disso so as situaes em que os
comunicados so transferidos pela elevada Administrao aos
dirigentes setoriais, cabendo a estes, em momento posterior,
repassar as informaes.
Note que ambas so atitudes de comunicao cuja aplicao
e resultados dependero das contingncias impostas ao gestor e
demais envolvidos no processo. Assim, no h juzo de mrito
preexistente acerca da melhor forma a adotar, mas uma submisso
ao contexto, que, em ltima instncia, definir a atitude gerencial
mais compatvel.
O processo de filtragem caracterizado pela manipulao
(seleo, omisso, adulterao) do contedo da mensagem (dados,
informaes ou conhecimento) pelo emissor com vistas a que seja
percebida de forma mais favorvel pelo receptor, ou seja, adequada
aos fins pretendidos pelo emissor.
Esse procedimento imprime no contedo da mensagem os
interesses e as percepes da pessoa que elabora sua sntese para
a di f uso, marcando-a com um i nquest i onvel t rao de
subjetividade, decorrente da linguagem, valores e percepes do
agente encarregado da codificao.
A incidncia desse fenmeno disfuncional, que inerente
ao processo de comunicao organizacional, deve ser minimizada
a fim de reduzir perdas decorrentes de compreenses equivocadas,
parciais ou distorcidas, envolvendo o contedo da mensagem.
92
Se a filtragem esta relacionada manipulao do contedo da
mensagem, ser que isso implica em problemas? Como evitar
situaes desagradveis relacionada a este elemento?
Como qualquer situao corriqueira em nossa vida estamos
sujeitos a problemas. Contudo existe diferentes maneiras de
evitarmos a ocorrncia dos problemas de filtragem, que podem,
inclusive, advir de ao inconsciente, so, em geral, simples. Entre
elas podemos destacar: a reviso dos textos por pessoas de
diferentes reas e nveis da organizao; a adoo de forma objetiva
e direta de exposio; a estruturao completa do texto, evitando
pressupor que t odos os i nt erl ocut ores (dest i nat ri os da
mensagem) sejam detentores de conhecimento prvio especfico
sobre determinado assunto que se pretenda omitir.
A percepo seletiva caracterizada como atitude prpria
do receptor, que tende a perceber a mensagem com base nas suas
necessidades, motivaes, interesses e expectativas pessoais.
A eficcia dos esforos orientados para atenuar os efeitos
danosos da percepo seletiva no processo de comunicao, pelo
fato de normalmente estar afeta s condies do destinatrio (nvel
de ateno, comprometimento, ambiente de trabalho, entre outros),
est, em geral, relacionada ao meio de comunicao adotado e
forma da mensagem.
A escolha do canal de comunicao tem significativo impacto
na determinao da eficcia da comunicao, pois vai definir a
intensidade com que o receptor sensibilizado pela mensagem.
A adequao da linguagem constitui outro importante
fator de eficcia do processo de comunicao. A linguagem o
conjunto de cdigos de envio da mensagem, sendo importante
destacarmos que o significado das palavras no est nelas; mas
nas pessoas que as utilizam.
Em que pese a singeleza deste aspecto do processo de
comunicao, no so raras as ocasies em que a necessidade de
transmisso de mensagens so tomadas como oportunidades para
o exerccio de redao ou oratria demasiadamente qualificada,
v
Esta mensagem pode ser
por um memorando,
e-mail, cartazes, reunio,
exposio verbal nos
setores etc.
93
que, em casos extremos, resultam absolutamente estreis em termos
de resultado.
Contudo, resultados anlogos so verificados nas situaes
em que preponderam em demasia nas mensagens os cdigos
especficos de determinada rea do conhecimento, sobretudo, no
caso de terminologias tcnicas.
Em se tratando de comunicaes de amplitude corporativa,
ou seja, que extrapolem os limites de uma rea ou setor, os jarges
especializados devem ter aplicao restrita ao mnimo, e, em caso
de incidncia, aconselhvel que seu significado esteja devidamente
explicado.
Em suma, diante das possveis disfunes capazes de
comprometer o processo de comunicao, so estratgias e aes
indicadas: a formalizao dos contedos; a transparncia das
decises; a ao planejada; a reduo da assimetria de informao;
o estabelecimento de canais de feedback; a qualificao e o
envolvimento dos atores envolvidos no processo de comunicao.
Complementando......
Amplie seus conhecimentos sobre modelos mentais fazendo a leitura da
obra indicada a seguir:
Escolas que aprendem de Peter Senger et al.

94
Resumindo
Nesta Uni dade, voc estudou a mudana
organizacional sob a perspectiva sistmica. O que implica
assumi -l a como um processo compl exo, di nmi co e
multifacetado. Alm disso, no contexto do pensamento
sistmico, a mudana baseia-se no imperativo de identifi-
car, compartilhar e conferir novo significado a crenas e va-
lores que moldam a interpretao das pessoas em relao
organizao. Mudar a organizao pode ser assumido, por-
tanto, como mudar a forma com que as pessoas percebem a
organizao.
Esse compartilhamento de percepes que d ensejo
reflexo, e, portanto, mudana, depende do processo de
comunicao. Compreender sua dinmica, incluindo os fa-
tores que limitam a efetividade da comunicao, condio
necessria para a conduo de um processo de mudana.
Outro elemento central na abordagem desta Unidade
foi o conceito de reduo sociolgica tomado no contexto
da apropriao de conceitos e tecnologias de gesto nas or-
ganizaes pblicas. Esse conceito contribui para que pos-
samos compreender os processos de transposio de
tecnologias de gesto de organizaes privadas para o setor
pblico. Faz isso explicitando que as tecnologias, tomadas como
operacionalizaes de conceitos, podem ser transferidas en-
tre distintos contextos no campo da gesto, se reconhecidos
esses conceitos e devidamente ressignificados em solues
gerenciais coerentes com o ambiente de aplicao.
95
Atividades de aprendizagem
Consi derando os obj eti vos desta Uni dade e
contextualizando-a em relao Administrao Pblica,
faa as atividades a seguir. Em caso de dvidas no hesite
em consultar seu tutor.
1. Entreviste seus colegas e seu coordenador buscando saber qual a
percepo dessas pessoas em relao avaliao de desempe-
nho. Procure identificar os modelos mentais recorrentes em re-
lao ao tema. Aps isso, reflita acerca do potencial impacto de
mudanas de fundo estritamente instrumentais sobre essa prti-
ca, e realize discusses nos fruns de interao disponvel no
Ambiente Virtual de Ensino-Aprendizagem.
2. Procure identificar eventos ou ciclos de mudanas recentes que
voc vivenciou. Liste as principais variveis intervenientes nesse
processo, ou seja, fatores que o afetaram. Procure relacionar es-
sas variveis entre si, descrevendo como elas se influenciam
mutuamente.
3. Identifique e liste mudanas que tenham ocorrido ou que este-
jam ocorrendo em seu local de trabalho de acordo com estes pres-
supostos.
4. Analise uma situao real ocorrida em uma organizao sobre pro-
cessos de introduo de tecnologias gerenciais. Reflita sobre eles
luz dos conceitos de antropofagia organizacional e de reduo
sociolgica.
96
5. Descreva, com base no conceito de reduo sociolgica, uma
metodologia para a transposio de tecnologias gerenciais em
uma organizao pblica.
6. Responda as questes a seguir que integram a Unidades 1 e 2.
a) Pense em alguma situao ou processo de mudana
organizacional de que tenha conhecimento, preferivel-
mente que tenha vivenciado. Identifique e reflita so-
bre as fases do processo, os acertos, os imprevistos
e os erros cometidos. Busque refletir sobre suas causas
e consequncias.
b) Pense na amplitude e profundidade que essa mudana
alcanou, identificando se houve mudanas nos pres-
supostos do sistema de gesto at ento vigente, ou se
as transformaes limitaram-se predominantemente ao
nvel de superfcie. Identifique a ocorrncia e os mo-
dos de manifestao do formalismo e do jeitinho e as
implicaes desses fenmenos no caso estudado.
c) Pense e discuta acerca de como os conceitos de antro-
pofagia organizacional e de reduo sociolgica na pers-
pectiva gerencial poderiam oferecer melhores oportu-
nidades de transformaes substantivas no sistema de
gesto da organizao.
97
Consideraes Finais
CONSIDERAES FINAIS
Coerente com o objetivo geral da disciplina, ao final dessa
disciplina, Cultura e mudana organizacional, voc desenvolveu
conhecimentos que o capacitam a analisar e compreender a
organi zao pbl i ca, not adament e em seus processos de
transformao.
O contedo e direcionamento da disciplina pressupe que a
organizao pblica, independentemente da esfera de governo em
que opere, de fato est fortemente integrada e comprometida pelo
valor maior do interesse pblico com os programas e projetos
desenvolvidos nas demais esferas governamentais. Tendo em vista
o propsito aplicado da disciplina, esperamos que o contedo
estudado possa contribuir com a anlise, o diagnstico e a produo
de solues para problemas organizacionais e interorganizacionais,
dos mais simples aos mais complexos.
Reconhecer que a organizao pode ser percebida como um
organismo vivo, em constante processo de mudana, seja para
desenvolver-se e adaptar-se ao ambiente em que atua, seja para
desagregar-se em caso de inrcia da ao gerencial, pressuposto
do estudo da gesto pblica.
As organizaes pblicas, em quaisquer dos poderes e das
esferas de governo, esto sob tenso de diferentes foras compelindo-
as a oferecerem bens e servios pblicos em nveis de quantidade e
de qualidade mais elevados. Respondendo a esses vetores, as
organizaes produtos de um construo histrica particular so
redesenhadas em suas estruturas materiais e humanas e seus
processos administrativos e finalsticos, incorporam novas tecnologias
gerenciais, redefinem seus objetivos institucionais, enfim. Tudo isso
foi objeto de anlise do contedo desta nossa disciplina.
98
REFERNCIAS
ABBAGNANO, Nicola. Dicionrio de filosofia. So Paulo: Martins Fontes,
2000.
ALVERGA, Carlos Frederico. Levantamento terico sobre as causas dos
insucessos das tentativas de reforma administrativa. Revista do Servio
Pblico. Ano 54, n. 3, jul/set, 2003.
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Henrique; SOUTO, Rodrigo. Pensamento sistmico caderno de campo: o
desafio da mudana sustentada nas organizaes e na sociedade. Porto
Alegre: Bookman, 2006.
ARGYRIS, Chris; SCHN, Donald A. Organizational learning II: theory,
method and practice. Addison-Wesley, 1996.
BARBOSA, Lvia. O jeitinho brasileiro: a arte de ser mais igual que os
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MI NI CURR CULO
Doutor em Administrao, rea de Organi-
zaes, pelo PPGA/UFRGS. Mestre em Adminis-
trao, com nfase em Administrao Pblica, pelo
PPGA/UFRGS. Bacharel em Administrao e Bacha-
rel em Cincias Econmicas. Professor da Univer-
sidade de Caxias do Sul UCS desde 1997 (ensino presencial e EAD).
Docente convidado nos cursos de ps-graduao do Programa FGV
Management, da Escola Nacional de Administrao Pblica ENAP e
da Universidade Federal do Rio Grande do Sul UFRGS. Auditor Pbli-
co Externo no Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Sul des-
de 1994. reas de interesse em pesquisa: tecnologias gerenciais em
organizaes pblicas; teorias organizacionais; gesto de pessoas no
setor pblico; planejamento governamental; controle na administra-
o pblica; e gesto de servios pblicos. Autor de livros e de artigos
cientficos publicados em revistas e anais de congressos (reas de es-
tudos organizacionais, gesto pblica e de RH no setor pblico).

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CULTURA E MUDANA ORGANIZACIONAL

a resistncia mudana rara e dever ocorrer

ao procurar evitar ou prevenir a resistncia, os

a resistncia um comportamento definido pe-

a resistncia um fenmeno saudvel e positivo; e

a resistncia usada como uma desculpa para

seres humanos anseiam por mudana, e tal ne-

a resistncia mudana um comportamento

a resistncia tanto um fenmeno individual

Cultura organizacional. In: Psicologia, Organizaes, e Trabalho no

Antropologia para administradores de Neusa Rolita Cavedon. Nesta

Razes do Brasil de Sergio Buarque de Holanda. Esta obra, clssico

Casa-grande & senzala: formao da famlia brasileira sob o regime da

Por uma nova gesto pblica: limites e potencialidades da experincia

Para Saber Mais sobre o jeitinho brasileiro, ver Barbosa (1992),

Escolas que aprendem de Peter Senger et al.

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