Carta Internacional

PUBLICAO DA ASSOCIAO BRASILEIRA DE RELAES INTERNACIONAIS
INTERNACIONAL
CARTA
Associao Brasileira de
Relaes Internacionais
ISSN 1413-0904
Vol. 7, N 1
Janeiro-Junho de 2012
S U M R I O
As ambiguidades da responsabilidade de proteger: o caso da Lbia | 3
Jos Manuel Pureza
O Brasil diante da globalizao:
a poltica externa do governo Fernando Henrique Cardoso (1995-2002) | 20
Andr Luiz Reis da Silva
Um (des)encontro de saberes:
teorias da Modernizao e teoria das Relaes Internacionais | 35
Marta Fernndez Moreno
A nova doutrina nuclear dos EUA e a materializao
do Hemisfrio Sul livre de armas nucleares | 53
Elias David Morales Martinez
Contra-hegemonia e poltica externa? A poltica externa brasileira no governo Lula | 69
Leonardo Csar Souza Ramos
O papel de supervisor do fundo monetrio internacional
e a crise fnanceira do subprime | 87
Marcelo Pereira Fernandes
Os rgos governamentais brasileiros e a questo do terrorismo na Trplice Fronteira:
divergncias de percepes e convergncias nas aes | 102
Marcos Alan S. V. Ferreira
A geopoltica do desenvolvimento sustentvel:
refexes sobre o encontro entre economia e ecologia | 118
Leandro Dias de Oliveira
To be or not to be: the United States as an Empire | 140
Carlos Gustavo Poggio Teixeira
2 |
CARTA INTERNACIONAL Publicao da Associao Brasileira de Relaes Internacionais
Carta Internacional uma revista eletrnica de
publicao semestral dedicada ao debate sobre as
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PUBLICAO DA ASSOCIAO BRASILEIRA DE RELAES INTERNACIONAIS
INTERNACIONAL
CARTA
ISSN 1413-0904
Vol. 7, N 1
Janeiro-Junho de 2012
As ambiguidades da responsabilidade
de proteger: o caso da Lbia
The ambiguities of the responsibility
to protect: Libyas case
Jos Manuel Pureza
*
Resumo
A interveno da OTAN na Lbia invocou como fundamentao a urgncia da proteo de civis. Neste
texto, avalio essa interveno luz dos contedos adquiridos pelo conceito de responsabilidade de
proteger enquanto expresso mais completa da convergncia entre as agendas da paz liberal e do novo
humanitarismo.
Palavras-chave: Paz liberal, Novo humanitarismo, Responsabilidade de proteger, Lbia.
Abstract
The NATO intervention in Libya invoked the urgency of protecting civilians. In this paper, I evaluate this
intervention based on the content within the concept of responsibility to protect as a fuller expression of
the convergence between the agendas of the liberal peace and the new humanitarianism.
Key Words: Liberal Peace, New Humanitarianism, Responsibility to Protect, Libya.
* Professor de Relaes Internacionais na Faculdade de Economia da Universidade de Coimbra. Contato: jmp@ces.uc.pt.
Vol. 7, n. 1, jan.-jun. 2012 [p. 3 a 19]
4 | Jos Manuel Pureza
Authorizes Member States that have notied the Secretary-General, acting nationally or
through regional organizations or arrangements, and acting in cooperation with the Secretary-
General, to take all necessary measures, () to protect civilians and civilian populated areas
under threat of attack in the Libyan Arab Jamahiriya, including Benghazi, while excluding a
foreign occupation force of any form on any part of Libyan territory. (Resoluo do Conselho
de Segurana n 1973, de 17 de maro de 2011)
A interveno da OTAN na Lbia Operao Unied Protector, iniciada em maro, e dada
como terminada em outubro de 2011 estribou-se na gura da responsabilidade de proteger.
Com efeito, as resolues adotadas pelo Conselho de Segurana das Naes Unidas sobre a crise,
em fevereiro e maro desse ano respetivamente, Resolues 1970 (2011) e 1973 (2011)
invocaram tanto a responsabilidade das autoridades lbias de proteger a populao lbia como
a responsabilidade de todos os Estados membros de darem todos os passos necessrios para
assegurar a proteo de civis.
Neste texto, pretendo, muito sumariamente, situar o conceito de responsabilidade de
proteger no contexto poltico e jurdico que lhe conferiu sentido e que lhe dene os contornos,
bem como analisar a evoluo que, ao longo da ltima dcada, se registrou relativamente ao seu
alcance. S esse exerccio permitir avaliar com rigor o signicado que a interveno na Lbia ter
tido em matria de reforo ou de fragilizao dessa gura.
A responsabilidade de proteger no seu contexto
A responsabilidade de proteger uma expresso da importncia que o discurso humanitrio
assumiu na ordem internacional do ps-Guerra Fria, situando-se na convergncia entre o clima
intelectual e poltico da hegemonia da paz liberal e o chamado novo humanitarismo.
A paz liberal
Segundo Oliver Richmond (2004, 131),
a globalizao tem sido apresentada quer como soluo para os conitos atravs da promoo
da liberalizao, da democratizao, do desenvolvimento, dos direitos humanos e do comrcio
livre tal como prescrito pelo conceito de paz liberal quer como agente de hegemonia, da
dominao da economia, das normas e dos atores ocidentais sobre os demais.
Na verdade, a paz liberal tornou-se a grande narrativa dos tempos do ps-guerra fria,
em que o triunfo da democracia liberal foi sendo reforado pela crescente imposio de um
intervencionismo internacional que faz uso da retrica dos valores liberais como o humanitarismo,
a democracia e os direitos humanos para legitimar os seus propsitos de transformao global.
As diferentes intervenes internacionais concretas que, sob a gide das Naes Unidas ou com
outro formato, tm vindo a dar rosto ambio de construir uma paz positiva (peace building)
e no apenas de manter uma paz negativa (peace keeping) do Camboja a Angola, ao Kosovo,
a Timor Leste ou ao Afeganisto, entre tantas outras , partilham o mesmo entendimento
de que o modo de governao o que garante essa paz positiva. S que, diferentemente do
que Kant prescrevia para o sistema interestatal marcadamente homogneo do seu tempo, o
suporte contemporneo dessa paz-como-governao j no mais cada constituio nacional,
mas antes, uma espcie de cdigo global de boas prticas de estruturao e gesto dos Estados
(Dufeld 2001), consolidado por muitos procedimentos de vria ordem designadamente por
diferentes condicionalidades estabelecidas por plataformas internacionais de doadores. Nesse
sentido, as operaes de paz levadas a cabo nos ltimos 25 anos foram pensadas como uma
experincia que envolve a transposio de modelos ocidentais de organizao social, poltica e
econmica para pases devastados por guerras como forma de controlar os conitos civis: por
outras palavras, a pacicao atravs da liberalizao poltica e econmica (Paris 1997, 55).
Ora, no obstante o fato de a paz-como-governao pretender reconstruir Estados e naes
em termos radicais, e no obstante o fato de esse objetivo implicar o retorno de cenrios que
no esto longe de uma lgica de recolonizao de zonas de conito na periferia do sistema-
mundo, o certo que, por fora quer dos seus intrpretes quer dos seus fundamentos ideolgicos,
a paz liberal se tornou uma narrativa consensual. Por um lado, o protagonismo de redes de
atores privados marcados por uma imagem de altrusmo especialmente, organizaes no
governamentais contribui assinalavelmente para a formao de amplos consensos ticos e
polticos em torno das experincias de peace building. Por outro lado, a apresentao desses
processos como algo despolitizado facilita o reforo desse consenso. Na verdade, state building,
nation building, capacity building, institutional building so assumidas como meras dimenses
de um trabalho tcnico (Bickerton 2007, 99), e nunca como expresses de escolhas polticas
fundadoras. sobre essa alegada tecnicidade da boa governao que repousa aquilo a que
Susan Woodward (2006, 25) chama internationally responsible state, isto , a state that fulls
the tasks that outsiders consider necessary for their own national interests and for international
order. A despolitizao , pois, a marca da retrica que funda a padronizao dos modelos de
boa governao. Sob essa retrica, abriga-se a estratgia dos peacebuilders, uniformizada em
escala global: a construo de Estados vestefalianos e weberianos q.b. Sob o disfarce retrico
de mera tcnica sem poltica, a paz liberal , anal, o rosto de uma nova fase da relao entre
centro e periferia, com o centro a continuar a denir os padres de comportamento aceitvel e as
agncias internacionais de peace building a servirem de correias de transmisso desses padres
para a periferia (Paris 2002, 654).
O novo humanitarismo
Ora, por mais paradoxal que possa parecer, nesse contexto de aparente despolitizao dos
processos de transformao dos quadros institucionais que geram e perpetuam segundo essa
viso dominante a insegurana estrutural dos non-insured (Dufeld 2008) que ganha sentido o
novo humanitarismo, quer do ponto de vista do diagnstico que perlha dos fatores geradores
de vtimas, quer do ponto de vista da ao tida como adequada para os combater.
De acordo com Karlos Prez de Armio (2002, 6), a emergncia do novo humanitarismo
que apresenta diferenas loscas e prticas relativamente conceo clssica da ajuda
humanitria, tendo adquirido em meados dos anos noventa um carter hegemnico ao ser
assumido pela maior parte dos governos doadores, das agncias multilaterais e de boa pate das
ONG deveu-se fundamentalmente a dois fatores. Em primeiro lugar, ao impacto das crticas
a diversas operaes humanitrias, que puseram em destaque no s a natureza paliativa e no
sustentvel dessas operaes como tambm a sua ajuda objetiva perpetuao dos conitos
e/ou supremacia dos perpetradores de violaes graves do direito humanitrio. Em segundo
lugar, multiplicao e grande visibilidade das emergncias polticas complexas no ps-
Guerra Fria, em que se misturavam a privatizao e a disseminao social do emprego da violncia
armada com a falncia das estruturas administrativas dos Estados e dos circuitos econmicos
de produo e distribuio, dando origem a crises humanitrias alegadamente de tipo novo.
A ao humanitria foi, nesse contexto, assumida como a resposta principal da comunidade
Internacional aos conitos internos de incio dos anos noventa (Ruiz-Gimnez 2003, 17). A esses
dois fatores Lourdes Benavides (2009, 112) adiciona um terceiro: uma progressiva mutao do
entendimento da soberania, de negativa (poder discricionrio sobre o territrio e a populao)
para positiva (responsabilidade do Estado pelos usos do territrio e pelo modo de tratamento
das pessoas sob sua jurisdio), suscitando, assim, a criao de mecanismos de correo para
situaes de exerccio imprprio das competncias soberanas que evidenciem um distanciamento
condenvel face a contedos mnimos da referida responsabilidade.
Da convergncia entre esses fatores veio a resultar uma alterao paradigmtica do perl
da ao humanitria: a inteno clssica de salvar vidas e aliviar o sofrimento das vtimas de
desastres ou de conitos armados deu lugar a uma ao orientada para a construo de uma
paz duradoura, assente na segurana humana e no desenvolvimento humano (Nascimento
2009). Subjaz a essa alterao profunda uma compreenso das vtimas no mais como seres
individuais e passivos objetos de assistncia, mas, cada vez mais, como atores coletivos, com
um papel ativo, quer no quadro dos conitos armados, quer no tempo chamado de ps-conito,
e a perspectivadas, tanto como sujeitos dos processos de reconstruo quanto como potenciais
ameaas para a segurana regional ou global (uxos de refugiados, envolvimento em redes de
terrorismo internacional etc.). O foco da ao humanitria passou, assim, a ser a criao e o
desenvolvimento de mecanismos locais de superao das vulnerabilidades endmicas e de apoio
resilincia das populaes que as protagonizam.
O espao humanitrio tradicional, desenhado pelos critrios da imparcialidade,
neutralidade, universalidade e independncia, e regido pelo imperativo humanitrio da assistncia
indiferenciada, segundo uma lgica de compaixo despolitizada, foi progressivamente substitudo
por um novo espao humanitrio, no s muito menos delimitado a misso de redesenhar
estruturas sociais, institucionais e econmicas como forma de erradicar os fatores geradores da
conitualidade inscreveu-o inapelavelmente na arena da disputa poltica como pensado numa
lgica de consequncia que d primazia aos resultados sobre os princpios e usa estratgias de
condicionalidade como forma de os atingir, com assuno da inerente possibilidade de aplicao
seletiva da ajuda humanitria. Na verdade, ao focar-se na promoo da paz, dos direitos humanos
e do desenvolvimento, e ao condicionar a permanncia da assistncia obteno de resultados
nesses planos, o novo humanitarismo marca um repdio do direito universal assistncia em
contextos de crise (Fox 2001, 280).
Nessa mudana de perspectiva sobre o que deve ser a ao humanitria, vai transportada
tambm uma mudana das percepes das agncias humanitrias sobre as sociedades-alvo da
sua ao. Como lembra Lourdes Benavides (2009, 109),
as sociedades recetoras de ajuda deixaram de ser consideradas vtimas passivas dos conitos
para passarem a ser vistas como agentes ativos, com capacidade transformadora e de
construo da paz, se forem adequadamente empoderadas nos processos. Tambm so
consideradas como parte potencial de dinmicas destrutivas, em caso contrrio.
O caminho do humanitarismo clssico para o novo humanitarismo exprime a mudana de
hegemonia no campo humanitrio da perspectiva socorrista para a perspectiva alquimista, para
usar as sugestivas imagens de Michael Barnett (2011). A primeira professa um humanitarismo
centrado no socorro de emergncia e assume a modstia desse mandato e da sua articulao
com os princpios da neutralidade e da independncia como o modo certo de garantir um efetivo
acesso s populaes vitimadas. Os alquimistas, por seu turno, adotam a transformao das
relaes sociais, polticas, econmicas e culturais onde situam as razes dos conitos como
condio para que os indivduos possam ter vidas mais produtivas, saudveis e dignas (Barnett
2011). O trabalho poltico desloca-se, assim, para o centro da sua misso. Barnett (2011)
identica a esse respeito uma linha de continuidade entre os abolicionistas de comeos do
sculo XIX, os movimentos missionrios de ns deste sculo, as agncias de desenvolvimento
de meados do sculo XX e os programas de peacebuilding do dealbar do sculo XXI.
O paradoxo do novo humanitarismo: entre a militarizao e a tecnicizao
A ambiguidade a marca do novo humanitarismo. Por um lado, ao servir de suporte
legitimador dos novos contornos do intervencionismo internacional e, nesse sentido, ao
assumir um trao de politizao qualicada ou mesmo extremada o novo humanitarismo
surge crescentemente associado a dinmicas de militarizao. Por outro lado, porm, no exato
momento em que assume ambies polticas que vo alm da prestao de socorro individual, o
humanitarismo nega a natureza poltica da sua implementao.
A partir da dcada de noventa do sculo passado, instalou-se uma crescente associao entre
as operaes militares internacionais e a ao humanitria. Desde logo, a Agenda para a Paz de
Boutros-Ghali abriu portas securitizao da ajuda humanitria, ao sugerir a incluso das violaes
em larga escala de direitos humanos fundamentais e as deslocaes foradas massivas no elenco
das ameaas paz a considerar pelo Conselho de Segurana. Por outro lado, o investimento
institucional na articulao entre resoluo de conitos e reconstruo ps-blica fomentou uma
articulao mais densa entre a ao humanitria e a construo da paz, que se expressou em
orientaes para a poltica de ajuda humanitria como a do no harm (Anderson 1999) ou a do
diagnstico de impactos sobre paz e conito (Bush 1998, Prez de Armio e Zirion 2010).
Com a interveno no Kosovo, em 1999, deu-se mais um passo no sentido da militarizao
da ao humanitria. A apologia de intervenes integradas (comprehensive approach) (Crisis
Management Initiativ 2008, The Joint Doctrine e Concepts Centre 2006) expressou a passagem de
um princpio de coerncia para o primado da complementaridade, da procura de objetivos comuns
ou mesmo da subordinao da ao humanitria aos objetivos militares (Benavides 2009) a que,
primeiro, o Relatrio Brahimi, depois, a Doutrina Capston, deram guarida. O Manual de Contra-
Insurgncia das Foras Armadas dos Estados Unidos da Amrica sintetiza exemplarmente essa
imbricao entre ao humanitria e interveno militar:
Os soldados devem ser construtores de pases (nation-builders) tanto quanto so combatentes.
Devem estar preparados para ajudar no restabelecimento de instituies e das foras de
segurana locais e para apoiar a reconstruo de infraestruturas e de servios bsicos. Devem
estar igualmente habilitados a facilitar o estabelecimento de mecanismos de governao local
e de primado da lei. A lista destas tarefas longa: lev-las a cabo envolve intensa coordenao
e cooperao com muitas instncias intergovernamentais e do Estado local.
A militarizao do humanitarismo patente em frmulas de parceria civil-militar, como
as provincial reconstruction teams (Abbaszadeh et al. 2008), os strategic framework agreements
ou as misses integradas (Harmer 2008, Weir 2006), na xao de diretrizes tcnicas para
as operaes de paz multilaterais, e na elaborao de doutrinas militares, como a das Mass
Atrocity Response Operations (MARO) dos Estados Unidos (Bellamy e Williams 2011) reforou
a transformao em curso na identidade da ao humanitria: se ela j tinha mudado do velho
perl socorrista para um perl de trabalho poltico exigido pela sua insero nas misses de peace
building, o comprehensive approach inscreveu-lhe uma terceira lgica identitria: a da conteno.
O objetivo do novo humanitarismo no outro seno o de manter as periferias turbulentas
dentro do sistema global, garantindo que permanecero na condio de periferias e que a sua
turbulncia ameaadora diminuir signicativamente. No quadro ideolgico do programa da paz
liberal, esse novo humanitarismo serve causa do intervencionismo nas periferias turbulentas,
promovendo os valores, as formas de organizao e a racionalidade vestefaliana-weberiana como
supostas respostas s razes mais profundas dos conitos e como mecanismos de preveno
estrutural da gerao de massas humanas carenciadas de assistncia humanitria.
Paradoxalmente, essa hiperpolitizao do humanitarismo provocou uma reao de retorno
sua representao discursiva como um tipo de ao no poltica (Benavides 2009). Esse reexo
de novo fechamento do espao humanitrio (Dufeld 2007) reavivou o entendimento de que o
humanitarismo uma forma muito singular de abordar os conitos e emergncias complexas,
fundamentada numa narrativa centrada nas vtimas. Essa focagem permite equacionar as
transformaes estruturais por ela justicadas no como escolhas polticas, mas como imposies
tcnicas orientadas para a obteno de um resultado consensualmente desejado e que, por
isso, amortece os contrastes entre as escolhas. A hegemonia contempornea, dessa perspectiva
consensualista e tcnica, centrada nas vtimas e patente num vocabulrio prprio (parcerias,
empowerment local, capacitao), integra uma constelao de conceitos failed states,
novas guerras etc. , que se assumem como contrapontos da nfase que, em meados do sculo
XX, era dada a declinaes diferentes da autodeterminao (descolonizao, autossucincia,
soberania permanente sobre os recursos naturais, Nova Ordem Econmica Internacional) como
alternativa para as periferias turbulentas. Na verdade, o consensualismo e a roupagem tcnica
do ao novo humanitarismo um inequvoco trao de continuidade com o paternalismo que o
primado da autodeterminao combateu.
A responsabilidade de proteger, ou o tenso casamento entre
a biopoltica e a geopoltica
Convir recordar que, quando, em 2001, o conceito de responsabilidade de proteger emergiu
(ICISS 2001), o debate ento provocado pela pretenso de impor uma mutao aos pilares da
ordem jurdica internacional herdada da Carta das Naes Unidas (no interveno, soberania
territorial, proibio do uso individual da fora), sustentada na tese da necessidade de contornar
a potencial inoperacionalidade do Conselho de Segurana em matria de autorizao do uso da
fora e na retrica hipertroadora do lado perverso da impunidade das soberanias, tinha talvez
surpreendentemente evidenciado resistncias porventura to pujantes quanto s dos apoios
quelas mudanas. Toda a polmica em torno da chamada interveno humanitria havia
sido fortemente polarizada entre, de um lado, uma concesso juridicista e fechada da soberania
territorial e, de outro, uma compreenso da mesma soberania como obstculo plena armao
da proteo internacional dos direitos humanos.
De algum modo, a figura da responsabilidade de proteger surgiu como recurso ttico
para acolher as preocupaes essenciais subjacentes ideia de interveno humanitria,
dando-lhes, todavia, uma resposta que retirasse fora ao argumento crtico da continuidade
com o intervencionismo de perl colonial (Bellamy 2009, 52). A forma encontrada no relatrio
da Comisso Internacional sobre Soberania e Interveno Internacional teve como inteno
essencial identicar essa terceira via entre a absolutizao da no interveno e a abertura
virtualmente ilimitada ao seu oposto. Na sntese muito clara do Secretrio-Geral da ONU, a
interveno humanitria colocava uma falsa alternativa entre dois extremos: ou no fazer nada
(standing by) diante do crescendo de mortes de civis, ou enviar foras militares para proteger as
populaes vulnerveis e ameaadas. Compreensivelmente, os Estados membros mostraram-se
relutantes a escolher entre estas incomensurveis alternativas (Anan, 2009: 6).
O relatrio de 2001 arranca desse bloqueamento patente o debate sobre a interveno
humanitria cita no incio o relatrio do Secretrio-Geral da ONU sobre a Declarao do Milnio:
se a interveno humanitria , de facto, uma violao inaceitvel da soberania, como devemos
ns responder ao Ruanda e a Srebrenica s violaes grosseiras e sistemticas dos direitos
humanos que afetam todos os preceitos da nossa comum humanidade? (Ibidem) para, depois,
ensaiar uma estratgia de distanciamento face demasiada centralidade dos Estados naquele
debate e, desse modo, tentar esvaziar a referida polarizao. Assim, ao colocar o foco da anlise
no fato gerador da responsabilidade que a violao em larga escala de direitos humanos e na
garantia da segurana humana para as pessoas em condio de vulnerabilidade, o relatrio deixa
de dar espao para uma hierarquia entre indivduos e Estados e afasta-se quer de um Estado
esttico e reicado quer de direitos humanos descontextualizados (Warner 2003, 111).
No entanto, essa estratgia de contornar as dificuldades suscitadas pela validade
fundamental do princpio da soberania ca a meio caminho. que, por mais que a Comisso
tente evitar encar-la, a verdade que essas violaes macias de direitos humanos tm sujeitos.
E, sendo assim, a imputao de responsabilidades determina um regresso porventura no
desejado ao estatocentrismo e s suas consequncias. A partir da, tudo se resume a estabelecer
o ponto a partir do qual se determina que o Estado no quer ou no consegue proteger (Warner
2003 112). Ou seja, by moving from the right to intervene to the responsibility to protect, the
Commission has shifted the focus, but only up to a point (Warner 2003, 113).
Na verdade, a construo do relatrio de 2001 acaba por no se distanciar sucientemente
das anteriores conceptualizaes da interveno humanitria, na exata medida em que sustenta
que o incumprimento da responsabilidade de proteger pelo Estado local investe a comunidade
internacional, a ttulo supletivo, da garantia dessa proteo por meio de formas de interveno
de intensidade varivel. Nas palavras de Daniel Warner (2003, 114), ao enfatizar a segurana
humana e os direitos humanos como prioridades, o relatrio fragilizou a soberania dos Estados
sem identicar uma alternativa responsvel. A comunidade internacional no pode proteger
indivduos por perodos prolongados. Ela no pode ser o garante dos direitos humanos.
Esse conturbado arranque da armao da responsabilidade de proteger esteve na origem
de todo um caminho de moldagem da noo que mais vincou aquele propsito ttico de esvaziar
a polarizao entre soberania dos Estados e direitos humanos, concebida como um inevitvel
jogo de soma zero. Na verdade, como arma Chandler (2010, 163), se
em 2001 a resposta alternativa entre no fazer nada e a interveno militar era desaar a
soberania para admitir a interveno militar, em 2009, a resposta quela mesma alternativa
consiste em evitar qualquer daqueles resultados atravs de um reforo da soberania que
previna a necessidade de uma interveno militar.
Para essa viragem, foi de importncia decisiva a Cimeira Mundial de 2005, organizada
pelas Naes Unidas sobre esse tema. certo que a o princpio da responsabilidade de proteger
com as suas dimenses fundamentais: responsabilidade dos Estados de protegerem as suas
populaes contra o genocdio, os crimes de guerra, a limpeza tnica ou os crimes contra a
humanidade; obrigao de assistncia da comunidade internacional e dever de ao atempada e
decidida em caso de incumprimento da responsabilidade do Estado foi adotado por unanimidade
e, posteriormente, reiterado, quer em resolues do Conselho de Segurana 1674 (2006) e
1894 (2009) , quer em relatrios do Secretrio-Geral, quer ainda por meio da criao de um
secretariado comum para a responsabilidade de proteger e para a preveno do genocdio
(Bellamy e Williams 2011).
Ora, esse reforo normativo e institucional da responsabilidade de proteger foi a par com
uma clara inexo na sua formulao discursiva: da focagem na responsabilidade da comunidade
internacional na preveno de atrocidades em larga escala, na reao contra elas e na reconstruo
posterior, o discurso dominante passou a colocar o ncleo denidor da responsabilidade de
proteger nas responsabilidades dos Estados frgeis ou falhados/em falncia e na inerente
necessidade de lhes ser prestada ajuda. Houve, refere Chandler (2010, 164), uma inverso da
problemtica fundamental do Relatrio da Comisso Internacional sobre Interveno e Soberania
dos Estados o problema identicado passou a ser a capacidade institucional de alguns Estados
soberanos e no a soberania como obstculo jurdico [ interveno]. precisamente nesse
sentido que vo as observaes do atual Secretrio-Geral, no seu relatrio de 2010:
a responsabilidade de proteger um aliado da soberania, no um adversrio. Ela radica
numa noo positiva e armativa da soberania como responsabilidade e no na concesso
mais restritiva de interveno humanitria. Ao ajudar os Estados a cumprirem as suas
responsabilidades essenciais de proteger, a responsabilidade de proteger procura reforar a
soberania e no enfraquec-la. Ela procura ajudar os Estados a serem bem-sucedidos e no
apenas reagir quando eles falham (Ki Moon 2010).
Ora, essa moderao ttica da concesso originria da responsabilidade de proteger,
ao vincar com mais clareza o papel meramente supletivo da comunidade internacional, e
ao conferir inequvoca centralidade solidez das instituies e das respetivas capacidades,
evidencia uma liao numa matriz de pensamento liberal, para a qual as atrocidades em causa
so, mais que tudo, o produto de comportamentos individuais e das estruturas institucionais
descontextualizados de relaes econmicas e sociais concretas. Em ltima anlise, a colocao
do essencial da carga de responsabilidade no Estado local operada por essa recongurao da
responsabilidade de proteger serve como uma estratgia de ocultao das responsabilidades
causais da comunidade internacional, qual conado um papel disciplinador, sem nunca se
equacionarem as cumplicidades, ativas ou por negligncia, da mesma comunidade internacional,
com a gerao de condies para a ocorrncia das atrocidades em causa, incluindo a fragilizao
institucional e regulatria dos Estados da periferia. Acompanho, pois, o comentrio de David
Chandler (2010, 166), para quem
entender a violncia em larga escala como produto de indivduos oportunistas e de
incapacidades institucionais distancia duplamente os polticos ocidentais: primeiro, atribuindo
a responsabilidade a indivduos que alegadamente fazem escolhas polticas deliberadas e
calculadas; segundo, armando que esses clculos dependem do quadro institucional do
Estado em causa, o que implica que um quadro institucional correto minimizaria a possibilidade
de os atores polticos escolherem a violncia em larga escala em vez da cooperao.
A evoluo conceitual da responsabilidade de proteger, sendo de grande relevncia,
apresenta, todavia, cruciais traos de continuidade com as estratgias que lhe deram origem
em 2001. O essencial dessa continuidade reside, em meu entender, nas contradies endgenas
da combinao contempornea entre um Direito Internacional da geopoltica e um Direito
Internacional da biopoltica.
Se o primeiro mantm como pilares da ordem internacional a no interveno, a soberania
territorial e a proibio do uso da fora nos termos da Carta das Naes Unidas, o segundo tem
como referncia fundamental a exibilizao/fragilizao da Carta designadamente do seu
captulo VII , em homenagem prevalncia do regime jurdico de proteo internacional dos
direitos humanos e da inerente responsabilidade de proteger as populaes civis em todas as
circunstncias.
Ora, como j referi, a ordem biopoltica global , ela prpria, atravessada por uma ambiguidade
indisfarvel: se, por um lado, ela coloca no centro do seu discurso a defesa das pessoas e da sua
dignidade (concretizada em conceitos como segurana humana ou desenvolvimento humano), por
outro lado, em nome desses primados benignos que ela se efetiva como controle, hierarquizao
e conteno que do expresso disciplina das periferias turbulentas como prioridade efetiva
do centro. E o eixo central dessa disciplina hoje a promoo/imposio em escala global de um
modelo de good governance condensador dos adquiridos institucionais e jurdicos polticos do
Estado weberiano-vestefaliano ocidental. A governao global, enquanto governao do centro
sobre a periferia do sistema-mundo, assume como programa o estabelecimento de formas de
governao teraputica (Pupovac 2001) das periferias. esse o rosto contemporneo da velha
mission civilisatrice do centro sobre a periferia e a responsabilidade de proteger dela, uma
expresso fundamental no nosso tempo.
A operao protetor unicado na Lbia:
marcha atrs na responsabilidade de proteger
Lembram Alex Bellamy e Paul Williams (2011, 825) que o Conselho de Segurana autorizou
intervenes com recurso a todos os meios necessrios para a proteo de civis em diversos
casos anteriores interveno na Lbia, em 2011: Haiti, Repblica Democrtica do Congo, Sudo,
Libria, Serra Leoa, Burundi e Costa do Marm. Mas, sublinham os autores, a Resoluo 1973,
de 17 de Maro de 2011, sobre a situao na Lbia marca a primeira vez que o Conselho autorizou
o uso da fora para ns de proteo humana contra a vontade de um Estado em atividade.
A gnese da interveno conhecida. No contexto das chamadas Primaveras rabes,
o protesto social organizado em diversas cidades lbias (em especial, Bengahzi e Tobruk), que
tomou como pretexto a priso do ativista dos direitos humanos, Fathi Terbil, foi objeto de
severa represso policial e militar, originando relatos de um nmero sempre indeterminado
de mortos (entre 1.000 e 10.000). A sucesso de pronunciamentos diplomticos, incluindo da
Alta Comissria das Naes Unidas para os Direitos Humanos e do prprio Secretrio-Geral,
instando as autoridades lbias a porem termo represso, centraram invariavelmente a sua
fundamentao na considerao de que se estaria diante de um problema de proteo das
populaes e conduziram criao de uma comisso de inqurito no mbito do Conselho de
Direitos Humanos da ONU, em fevereiro, e expulso da Lbia daquele organismo, em maro.
A polmica em torno da veracidade dos fatos invocados como geradores de uma crise
humanitria na Lbia (Forte 2011, Johnstone 2011, Sensini 2011) intensa e certamente nunca
ser conclusiva. Desde a multiplicao de raids areos da fora area lbia para bombardeamento
de civis indefesos at angariao pelos apoiantes de Khada de mercenrios em massa para
operaes de contra insurgncia, passando pela prtica em larga escala de crimes de violao,
as acusaes feitas ao regime lbio animaram uma intensa dramatizao miditica onirismo
informativo, chama-lhe criticamente Sensini (2011, 119) de contornos muito semelhantes aos
postos em prtica em casos anteriores (Iraque, Lbano) para legitimar o uso da fora.
No cabe neste texto retomar essa polmica, nem tampouco analisar outras motivaes
alegadamente mais fundas e verdadeiras da interveno da OTAN. Referirei apenas que,
nesse outro plano de interpretao, marcam presena trs razes principais: em primeiro lugar,
a apropriao dos enormes recursos petrolferos da Lbia (estimados em 60.000 milhes de barris
com custos de extrao muito baixos), ou das suas reservas de gs natural (estimados em 1
bilho e 500 milhes de metros cbicos, que fazem da Lbia o quarto maior produtor africano,
atrs da Nigria, Arglia e Egito), e as estratgias de concorrncia entre grupos empresariais
italianos (ENI), alemes (Wintershall) e russos (Gazprom), por um lado, e franceses, britnicos e
norte-americanos, por outro (Sensini 2011); em segundo lugar, a disputa do controle dos fundos
soberanos lbios, de 200 milhes de dlares, pelos bancos centrais da Frana, Reino Unido e
Estados Unidos da Amrica (Sensini 2011); e, em terceiro lugar, a anulao preventiva do projeto
de constituio dos Estados Unidos e da frica, e da adoo de uma moeda nica autnoma
relativamente quer ao dlar quer ao euro, com forte impulso poltico e nanceiro da Lbia de
Khada (Sensini 2011).
Cabe, isso sim, registar neste texto dois fatos, dada a sua importncia para a questo
que pretendo avaliar: o modo como a noo de responsabilidade de proteger se armou na
interveno da OTAN na Lbia. O primeiro desses fatos que a evoluo da revolta civil e da
resposta do regime de Khada degenerou em guerra civil. Num comentrio publicado em maro
de 2011, Mary Kaldor advertia j para o risco entretanto, tornado realidade de se vericar uma
evoluo conducente tal como no Iraque, a uma nova guerra prolongada (protracted new war)
(Kaldor 2011), com todos os ingredientes por ela recenseados como elementos denidores de
uma nova guerra: disputa de controle do territrio, privatizao do uso legtimo da fora armada,
captura de recursos pelos diferentes grupos em conito e sua circulao por meio de redes de
economia paralela, sobreposio entre estratgias de combate e criminalidade organizada etc.
Na identicao das razes mais fundas dessa guerra civil, algum discurso essencialista coloca o
ressurgimento das identidades tribais como elemento justicador. Sem desdenhar a importncia
desse fator, importa sublinhar que o prprio tribalismo foi integrado na estratgia de conquista
e gesto do poder por Khada, num jogo inteligente entre o sublinhado das diferenas e a
negociao de pactos e alianas. O essencialismo dessa explicao tribal no resiste, porm,
constatao da tenso crescente que se foi instalando na sociedade lbia entre os resultados
socioculturais de uma concentrao urbana crescente e o fechamento do regime poltico,
associado a uma deteriorao das condies de vida provocada pela marginalizao internacional
dos anos de 1980 e 1990, que a reabilitao mais recente no inverteu sucientemente. Ainda
que persistam identidades clnicas diferenciadas, a realidade social lbia deve ser lida com outras
lentes analticas, designadamente a da estrutura de classes (Ahmida 2005, Bamieh 2011).
E, a essa luz, a exploso social de fevereiro de 2011 encontra uma explicao no de primordialismo
culturalista, mas de presso social e econmica originada nas pretenses de uma classe mdia
em ascenso totalmente bloqueada pelo regime de Tripoli.
O segundo fato a registar que a criao de uma zona de excluso area justificada
pela obrigao de proteger civis envolveu, segundo nmeros da prpria OTAN, cerca de 8.000
militares, mais de 260 equipamentos areos e 21 navais, com um total de 26.500 operaes
militares, das quais 9.700 com utilizao efetiva de armamento (incluindo msseis Tomahawk
com meia tonelada de explosivos cada). Nesse uso macio da fora militar, materializou-se a
implementao das resolues 1970 e 1973 do Conselho de Segurana.
A primeira, adotada por unanimidade logo em 26 de fevereiro, condena a violncia e o
uso da fora contra civis, deplora a brutal e sistemtica violao dos direitos humanos, que
inclui a represso contra manifestantes paccos e rejeita de forma inequvoca o incitamento
hostilidade e violncia contra a populao civil praticadas pelas mais altas esferas do governo
lbio. Nesse sentido, evocando a responsabilidade das autoridades lbias de proteger sua
populao, e agindo em conformidade com os termos do Captulo VII da Carta das Naes
Unidas, o Conselho exige o fim imediato da violncia; insta as autoridades lbias a []
garantir a entrada com segurana de suprimentos humanitrios e mdicos e de agncias e
prossionais humanitrios no pas; decide encaminhar a situao da Grande Jamahiriya rabe
Popular Socialista da Lbia, iniciada em 15 de fevereiro de 2011, ao Procurador do Tribunal Penal
Internacional; decide que todos os Estados membros adotaro imediatamente as medidas
necessrias para evitar o fornecimento, venda ou transferncia, de forma direta ou indireta,
Grande Jamahiriya rabe Popular Socialista da Lbia [] de armas e todos os tipos de materiais
correlacionados; decide que todos os Estados membros adotaro as medidas cabveis para
evitar a entrada ou a circulao em seus territrios de dezesseis altas individualidades do
regime lbio; decide que todos os Estados membros congelaro sem demora todos os fundos,
outros bens nanceiros e recursos econmicos que estejam em seus territrios e que sejam
de propriedade de seis dessas personalidades; cria um comit de sanes com mandato para
supervisionar o cumprimento dessas medidas; e insta todos os Estados membros [] a facilitar
e apoiar o retorno de entidades humanitrias e disponibilizar a assistncia humanitria Lbia.
A intensicao das medidas de fora por parte do Conselho de Segurana, patente na
Resoluo 1973, adotada em 17 de maro, com 10 votos a favor (entre os quais o de Portugal) e 5
abstenes (China, Rssia, Alemanha, Brasil e ndia), foi o resultado do ativismo franco-britnico,
articulado com organizaes regionais, como a Liga rabe, a Organizao da Conferncia Islmica
e o Conselho de Cooperao do Golfo, em favor do estabelecimento de uma zona de excluso
area (Bellamy e Williams 2011, 841). A posio da Liga rabe, expressa em declarao de 12
de maro, particularmente enftica a respeito da necessidade da zona de excluso area para
a proteo de civis: a precautionary measure that allows the protection of the Libyan people
and foreign nationals residing in Libya, while respecting the sovereignty and territorial integrity
of neighbouring States.
A Resoluo 1973 determina que a situao na Lbia continua a constituir uma ameaa
para a paz e segurana internacionais e, em conformidade, atuando no quadro do captulo VII
da Carta, exige um cessar-fogo imediato e o m a violncia e de todos os ataques e abusos
contra civis, e que
as autoridades lbias cumpram as suas obrigaes com o direito internacional, incluindo
o direito internacional humanitrio, os direitos humanos e dos refugiados e tome todas as
medidas para proteger civis e atender as suas necessidades bsicas e para assegurar a rpida
e desimpedida passagem da ajuda humanitria.
Nesse sentido, o Conselho de Segurana autoriza os Estados-Membros [] a tomar
todas as medidas necessrias para proteger os civis sob a ameaa de ataque na Lbia, incluindo
Benghazi, excluindo uma ocupao estrangeira de qualquer forma em qualquer parte do territrio
da Lbia, e decide estabelecer uma proibio de todos os voos no espao areo da Lbia a m
de ajudar e proteger os civis, excetuando apenas aqueles cuja nica nalidade humanitria
como para entrega ou facilitao da prestao de assistncia, incluindo suprimentos mdicos,
alimentao ou agentes humanitrios.
Ora, a realidade para l da letra das resolues foi bem diferente. Face ao modo concreto
como foram conduzidas as operaes militares, manifesto que essa diferena se situou em
dois planos complementares entre si. O primeiro foi o do sentido ltimo do mandato da
interveno. O segundo foi o da relao entre os meios empregues e a nalidade consagrada na
Resoluo 1973.
Ao declarar queremos apoiar a oposio que se ergueu contra o ditador, a Secretria de
Estado norte-americana, Hillary Clinton, trouxe para o centro do debate a abilidade da proteo
de civis como causa efetiva da interveno militar ou, no mnimo, a problemtica da relao entre
a proteo de civis e outros ns, como a mudana de regime (Bellamy e Williams 2011, 846). No
Conselho de Segurana, esse debate teve ecos por meio de declaraes dos representantes dos
Estados-membros que se abstiveram na votao da Resoluo 1973.
Assim, por exemplo, o representante do Brasil armou que interpretaes excessivamente
amplas da proteo de civis [] poderiam [] criar a percepo de que ela usada como cortina
de fumo para uma interveno ou uma mudana de regime (citado em Bellamy e Williams
2011, 848). A declarao de Clinton como depois outras de responsveis polticos, diplomticos
e militares dos Estados mais diretamente envolvidos na interveno deixa margem para
perguntas fundamentais: a proteo de civis e o apoio aos rebeldes tornou-se uma e a mesma
coisa? O estabelecimento de uma zona de excluso area inscreveu-se numa lgica defensiva e
protetora ou ofensiva em vista da mudana de regime? O apoio oposio que se ergueu contra
o ditador tornou-se entretanto um mandato da misso da OTAN, de tal forma que a proteo
dos rebeldes e o apoio militar que lhes foi dado se transformou no modus operandi das foras de
interveno? A cortina de fumo referida pelo representante do Brasil foi um fato indesmentvel.
Desde o incio, a proteo de civis foi, no mnimo, amalgamada com a tomada de partido na
guerra civil, em favor dos rebeldes, ao ponto de o prprio Ministro da Defesa do Reino Unido ter
declarado publicamente que Khada poderia ser um objetivo legtimo da operao.
Essa agenda implcita da interveno foi evidentemente o suporte para uma conduo
operacional da interveno que excedeu em muito uma interpretao literal do quadro estabelecido
pela Resoluo 1973. O Secretrio-Geral da Liga rabe, Amr Moussa, sublinhou de forma clara
essa desconformidade: O que est a acontecer na Lbia difere do objetivo de uma zona de
excluso area. O que ns queremos a proteo de civis, no o bombardeamento de mais civis
(Washington Post 2011). O representante da ndia no Conselho de Segurana deu tambm voz a
esse sentimento de desconforto sobre o modo como o imperativo humanitrio de proteger civis
foi interpretado na atuao no terreno (citado em Bellamy e Williams 2011, 847).
Ao invs de uma interpretao restritiva da Resoluo 1973 aconselhada, alis, pela
expressividade das crticas suscitadas pelos Estados que optaram pela absteno o que ocorreu
foi uma, alis esperada, interpretao liberal da expresso todos os meios necessrios nela
consagrada. No tendo sequer equacionado a incluso nesses meios de esforos diplomticos
de alto nvel para a obteno de um efetivo cessar das hostilidades ou do envio de observadores
internacionais (iniciativa, alis, explicitamente aceita pelo regime de Tripoli), os responsveis
pela interveno optaram por entend-la como um cheque em branco para uma escalada do
uso da fora (Bennis 2011), com bombardeamentos contra objetivos, sem qualquer relao com
a garantia do cumprimento da zona de excluso area e exclusivamente vocacionados para um
reforo das foras rebeldes no seu confronto com Khada e os seus apoiantes.
Essa falta de um controle da adequao dos meios empregues nalidade da proteo de
civis xada como fundamentao da interveno suscitou a iniciativa da diplomacia brasileira de
lanar no debate pblico a gura da responsabilidade ao proteger. Num debate realizado na ONU
sobre essa questo, em 21 de fevereiro de 2012, o Ministro Antonio de Aguiar Patriota, dando
continuidade interveno da Presidente Dilma Roussef, na Assembleia Geral da Organizao,
em setembro de 2011, considerou que
antes de se empenhar em uma ao militar, espera-se que a comunidade internacional realize
uma anlise abrangente e criteriosa de todas as consequncias que da podem decorrer. O uso
da fora sempre traz consigo o risco de causar mortes involuntrias e de disseminar violncia
e instabilidade. O fato de que ela seja utilizada com o objetivo de proteger civis no faz das
vtimas colaterais ou da desestabilizao involuntria eventos menos trgicos.
Nesse sentido, sugeriu a adoo de um conjunto acordado de princpios fundamentais,
parmetros e procedimentos para a regulao de misses humanitrias, entre os quais: nfase
na diplomacia preventiva; esgotamento prvio de todos os meios paccos disponveis nos casos
de proteo de civis sob ameaa de violncia; produo do mnimo possvel de violncia e de
instabilidade; utilizao da fora criteriosa, proporcional e limitada aos objetivos estabelecidos
pelo Conselho de Segurana; e procedimentos aprimorados no Conselho para monitoramento
e avaliao da maneira como as resolues so interpretadas e aplicadas, para assegurar a
responsabilidade ao proteger. Que esse debate tenha sido aberto pela interveno da OTAN na
Lbia mais evidencia a conscincia da distncia entre a intensidade e os meios da interveno e
a alegada inteno de proteger populaes civis.
Concluso
A interveno da OTAN na Lbia congura um retrocesso na dinmica evolutiva que o discurso
sobre a responsabilidade de proteger vinha registrando desde 2005. A centragem dessa gura,
ensaiada desde ento sobre o reforo de capacidades dos Estados institucionalmente frgeis, e
o inerente dever de assistncia da comunidade internacional foram completamente ignorados,
e a proteo de civis revelou-se uma cobertura pouco convincente para uma operao de regime
change, levada a cabo com recurso de alta intensidade fora militar posta ao servio de uma das
partes numa guerra civil. Por ser assim, a interveno na Lbia d renovada sustentao crtica
responsabilidade de proteger enquanto gura de continuidade, com um intervencionismo
disciplinador do centro sobre as periferias turbulentas, que mistura a superioridade moral com
a identicao de parceiros conveis para alianas polticas e comerciais. Tratou-se, lembra
Richard Falk (2011, online) de uma fora encapotada de uso ilegal da fora, combinada com
o incumprimento, pelo Conselho de Segurana, do dever de garantir a anulao da distncia
entre o seu mandato e a operao no terreno. E acrescenta: O tipo de campanha area levada
a cabo, ao inacionar e exceder o mandato das Naes Unidas estabelecido na Resoluo 1973
do Conselho de Segurana, desacreditou a autoridade das Naes Unidas para a manuteno da
paz (Falk 2011, online).
Os proslitos da responsabilidade de proteger invocam em favor da gura a sua capacidade
para afastar em denitivo as contradies e os riscos presentes no discurso da interveno
humanitria. Ora, esse argumento no colhe e a interveno na Lbia aviva as razes da sua no
aceitao. Como lembra Richard Falk (2011, online), o problema essencial da responsabilidade
de proteger que
ela desvaloriza o papel da geopoltica na diplomacia das decises quer de intervir quer de no
intervir. Esconder este elemento fundamental do processo de deciso atrs de uma cortina
de linguagem moralizadora faz com que falar de responsabilidade de proteger em vez de
interveno humanitria convide a equvocos e encoraje ambies imperiais.
A lio maior que a interveno da OTAN na Lbia nos d , porventura, a de que a referncia
responsabilidade de proteger como se ela fosse uma abstrao benigna no seno uma
estratgia legitimadora de um intervencionismo com propsitos que vo muito alm ou se
afastam totalmente de objetivos humanitrios. O discurso jurdico-poltico da biopoltica global
est prenhe de armadilhas. S a cuidadosa referncia de cada caso concreto relao de foras
materiais e ideolgicas em presena permite escapar aos seus cantos de sereia.
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20 | Andr Luiz Reis da Silva
O Brasil diante da globalizao:
a poltica externa do governo Fernando Henrique
Cardoso (1995-2002)
The Brazil face of globalization:
the foreign policy of Fernando Henrique Cardosos
government (1995-2002)
Andr Luiz Reis da Silva
*
Resumo
Este trabalho tem como objetivo analisar a poltica externa do governo Fernando Henrique Cardoso, a
partir do estudo de seus condicionamentos internos e externos, da sua concepo programtica e da
atuao diplomtica implementada, nos mbitos regional, bilateral e multilateral. Tem como eixo central
de anlise a considerao de que a poltica externa do governo Cardoso foi marcada pelo apogeu e crise
da matriz neoliberal de insero internacional do Brasil que, desde o incio dos anos de 1990, tinha como
pressupostos a adaptao do Brasil ao processo de globalizao e a adoo de polticas neoliberais.
Palavras-chave: Fernando Henrique Cardoso. Poltica externa brasileira. Neoliberalismo.
Abstract
The present work analyzes the international politics of the Fernando Henrique Cardoso administration. It
includes a study on the administrations internal and external conditions, its planned agenda, and its actual
implemented diplomatic performance in the regional, bilateral, and multilateral political arenas. Central to
the texts analysis is the consideration that the international politics of the Cardoso administration was
characterized by the apogee and crisis of the neoliberal matrix of Brazils global insertion which, since the
early 1990s, had presumed Brazils adaptation to the globalization process and adoption of neoliberal
politics.
Key-Words: Fernando Henrique Cardoso; brazilian Foreign policy; neoliberalism
* Doutor em Cincia Poltica (UFRGS). Professor Adjunto de Relaes Internacionais do Departamento de Cincias Econmicas e
Relaes Internacionais e dos Programas de Ps-Graduao em Cincia Poltica (PPGCP) e Estudos Estratgicos Internacionais
(PPGEEI) da UFRGS. E-mail: reisdasilva@hotmail.com
Vol. 7, n. 1, jan.-jun. 2012 [p. 20 a 34]
O Brasil diante da globalizao: a poltica externa do governo Fernando Henrique Cardoso (1995-2002) | 21
O presente trabalho tem como objetivo vericar as orientaes fundamentais da poltica
externa do governo Fernando Henrique Cardoso, a partir de uma anlise global. Nesse sentido,
este trabalho tem como problema de pesquisa compreender as especificidades da poltica
externa do governo Fernando Henrique Cardoso e sua relao com a matriz neoliberal de insero
internacional da dcada de 1990, em um contexto internacional marcado pelo m da Guerra
Fria e pela acelerao dos processos de integrao e globalizao. Busca, dessa forma, vericar
as possibilidades de utilizar o conceito de matriz neoliberal para caracterizar de forma global as
relaes internacionais do perodo. Alm disso, procura vericar as rupturas e continuidades da
poltica externa brasileira recente.
Do ponto de vista metodolgico, esta pesquisa consistiu essencialmente de anlise de
documentos produzidos pelo Ministrio das Relaes Exteriores, dos discursos presidenciais,
bem como de matrias veiculadas na imprensa brasileira. Paralelamente, foi realizada uma
anlise crtica da produo bibliogrfica existente, expressa em livros e artigos cientficos.
Nesse sentido, procurou-se analisar as relaes do Brasil com diversas esferas internacionais,
em especial, o continente americano. Os principais documentos analisados foram, alm dos
discursos proferidos pelo presidente (Cardoso 2002, 2006), os dos chanceleres Luiz Felipe
Lampreia (Lampreia 1999) e Celso Lafer (Lafer 2002), bem como notcias veiculadas na imprensa.
Marco conceitual da diplomacia brasileira: o neoliberalismo matizado
J um consenso na literatura que, na dcada de 1990, o Brasil sofreu uma mudana
na matriz de sua poltica externa, alterando um padro de continuidade que remontava
dcada de 1970, enquanto o dissenso est associado ao sentido e dimenso dessa mudana.
A matriz emergente de insero internacional do Brasil nos anos de 1990 assumiu o processo
de globalizao e a adoo de polticas neoliberais como paradigma de desenvolvimento,
buscando a superao da crise econmica e da estagnao dos anos de 1980. Nesse sentido,
considera-se que o paradigma neoliberal de insero internacional transpassou os governos
Fernando Collor (1990-1992), Itamar Franco (1992-1994) e Fernando Henrique Cardoso, cada
qual ajustando e modicando seus postulados (inclusive mantendo ou recuperando pontos da
matriz desenvolvimentista) de acordo com seu projeto de desenvolvimento e de poltica externa.
Durante o governo Fernando Henrique Cardoso, ocorreu uma redimensionalizao da
poltica externa iniciada no governo Itamar, que signicava a relativizao da poltica externa do
governo Collor, de alinhamento aos Estados Unidos e adoo unilateral do paradigma neoliberal
do Consenso de Washington. Assim, o governo Fernando Henrique constituiu uma sntese do
neoliberalismo agressivo de Collor que gerou uma reao do empresariado nacional e de setores
da esquerda brasileira e da postura neodesenvolvimentista de Itamar que desagradava alguns
dos interesses das multinacionais e do capital internacional.
Como consequncia, o governo Fernando Henrique Cardoso manteve alguns traos de
relativa continuidade em relao ao governo Itamar, do qual havia sido ministro das Relaes
Exteriores (1992-1993) e da Fazenda (1993-1994) e, no qual, o Plano Real marcou a grande linha
de continuidade. Entretanto, as polticas interna e externa do governo Itamar que procurava
dar um corte mais nacionalista e desenvolvimentista foram sendo substitudas por uma
consolidao, embora mais mediada, da matriz neoliberal, que se baseou na lgica das reformas
inevitveis, que, para seus defensores, signicava realismo, enquanto para seus detratores
signicava conformismo com o mainstream internacional e o pensamento nico (Nobre e Freire
1998, 126).
Embora o neoliberalismo tenha sido o paradigma vigente na Amrica Latina nos anos de
1990, o tempo histrico atingiu diferentemente cada pas. No Brasil, sua implantao ocorreu
no momento de consolidao democrtica e de fortalecimento dos movimentos sociais e teve
que enfrentar uma forte burguesia nacional protegida pelo Estado e um movimento social e
poltico de esquerda, com capacidade de resistncia superior ao dos outros pases da regio (Saes
2001). Dessa forma, o neoliberalismo avanou no Brasil com um carter matizado, revelando sua
diculdade de se projetar hegemonicamente. Entretanto, a crise scal do Estado e a hiperinao
geraram o consenso em torno da necessidade das reformas estruturais do Estado e da economia.
Nesse sentido, a implantao do Plano Real, em 1994, possibilitou a construo de um bloco
histrico hegemnico, fortalecendo o incio do governo Cardoso, que tambm contava com uma
ampla base de apoio parlamentar, que contribuiu para a governabilidade e para implementar as
reformas econmicas, ancoradas nas privatizaes e medidas para maior participao do capital
estrangeiro no Brasil. Do mesmo modo, a estabilidade da moeda, a consolidao da democracia
e a abertura econmica foram o carro-chefe do discurso diplomtico presidencial. Havia uma
coincidncia entre o otimismo liberal na avaliao das relaes internacionais (globalizao
como oportunidade) e a primeira fase de reformas neoliberais do governo Cardoso, entre 1995-
1997, com a adaptao do Brasil ao mainstream internacional (Sallum Jr. 1999).
Assim, considera-se que a matriz neoliberal efetivamente teve influncia sobre a
poltica externa do governo Fernando Henrique Cardoso. A matriz vinha a substituir o modelo
desenvolvimentista que estava em crise no incio dos anos de 1990. Da em diante, a nova matriz
emergente foi sendo implementada, e nela guravam como elementos centrais a adeso aos
ideais do Consenso de Washington, a abertura econmica e as privatizaes. Pode-se armar
que ocorreu uma internacionalizao do neoliberalismo por parte da poltica externa brasileira,
que projetou para a poltica exterior o que o governo vinha praticando internamente. Entretanto,
mesmo sob o signo neoliberal, a poltica externa do governo Cardoso tem de ser explicada a
partir de importantes matizaes, pois sua adeso no foi integral, uma vez que j havia sofrido
ajustes no perodo Itamar e entrado em crise no segundo mandato, conforme analisado adiante.
Embora esta pesquisa concorde com a tese da dana dos paradigmas a que se refere
Amado Cervo (2002, 2003), representando as ambiguidades e contradies da poltica externa
brasileira do perodo, acredita-se que possvel vericar, a partir do conceito de matriz, uma
coerncia programtica na poltica externa de Cardoso, bem como uma possibilidade de
periodizao da evoluo na sua matriz de insero internacional. De fato, concorda-se que
durante a dcada de 1990 o pas passou por uma onda liberalizante, que, no entanto, foi contida
em alguns setores, de maneira que coexistiram os modelos utilizados por Cervo (2002, 2003):
Estado desenvolvimentista, Estado normal ou neoliberal e Estado logstico. A dana, portanto,
foi a coexistncia desses modelos de insero internacional na poltica exterior do Brasil ao longo
da dcada de 1990, num perodo de redenies, que marcava as indenies e incertezas do
governo e dos setores associados (Cervo e Bueno 2002).
Desse modo, a matriz emergente de insero internacional do Brasil nos anos de 1990
assumiu o processo de globalizao e a adoo de polticas neoliberais. A nova diplomacia
procurou construir a imagem do Brasil como uma liderana regional que procurava uma insero
global por meio da adeso aos regimes internacionais, da abertura econmica e da transformao
do pas em uma rea atrativa aos novos investimentos. Paralelamente, reforou o interesse
regional, sobretudo o Mercosul, como a base para a projeo internacional do pas. Com uma
viso otimista em relao s transformaes sistmicas, a nova diplomacia ressaltava as
oportunidades geradas aos pases diante do novo ordenamento internacional.
A diplomacia presidencial e o Itamaraty
Durante o governo Cardoso, o debate de temas de relaes exteriores ganhou uma dimenso
social indita no pas, pois nunca antes as associaes empresariais, os sindicatos, as organizaes
no governamentais, o Congresso Nacional e a imprensa haviam se engajado to intensamente
nos assuntos relativos insero internacional do Brasil. A poltica externa brasileira ampliou
seu espao nas preocupaes cotidianas, pelo menos dos formadores de opinio pblica. Os
veculos de comunicao ampliaram o nmero de correspondentes internacionais xos em outros
pases (Silva 2002).
Entretanto, na medida em que se amplia o debate sobre a poltica externa brasileira, com
uma srie de atores disputando sua orientao e formulao, verica-se uma centralizao
na sua gesto, no modelo que cou conhecido como diplomacia presidencial, que signicava
a conduo pessoal do processo decisrio de poltica externa e que acabou sendo a marca da
gesto Fernando Henrique Cardoso. Numa tentativa de legitimao da poltica externa, o governo
Cardoso buscou avanar junto a segmentos empresariais mais claramente identicados com as
prioridades da ao externa do Brasil. Contudo, a relao com os trabalhadores em especial,
com aqueles representados pelas centrais sindicais foi pautada por uma postura defensiva.
Durante a gesto de Cardoso, o termo diplomacia presidencial foi utilizado como conceituao
de sua poltica externa, em funo da intensidade da agenda internacional durante seu mandato
e da prpria nfase dada pelo discurso diplomtico brasileiro do perodo diplomacia presidencial
(Danese 1999). Talvez pelo fato de ter sido chanceler antes de ocupar o Planalto, esse trao
diplomtico tenha tido mais nfase em sua administrao. Sob essa diretriz, a srie de viagens
do presidente ao exterior foram um marco importante de sua poltica externa. Contabilizando
os dois mandatos, o presidente Cardoso visitou 44 pases em 96 viagens. De seus 2.922 dias no
comando do Pas, 374 (um ano e 9 dias) foram dedicados s viagens internacionais. Embora a face
mais evidente da diplomacia presidencial fosse suas constantes viagens ao exterior e recepo
de autoridades estrangeiras, ela tambm signicava um novo modo de gesto diplomtica e
processo de tomada de deciso. Conforme Srgio Danese (1999, 29), a projeo da diplomacia
presidencial deveu-se tambm sua insero no discurso diplomtico brasileiro, na condio a
um tempo de conceito, diretriz e instrumento prioritrios da poltica externa.
Nesse contexto, inicialmente, coube ao Itamaraty a sistematizao da formulao e
a implementao da poltica externa. Verica-se que o Itamaraty sofreu presses no incio
do governo enfrentando denncias e polmicas desgastantes que apontam para uma
disputa poltica interna e externa Instituio, na definio dos rumos da poltica exterior
e do peso de sua participao na conduo da poltica externa. O que estava em jogo era a
denio de rumos e atores, pois, num contexto de redenio da poltica externa, era necessrio
diminuir as resistncias internas implantao do modelo neoliberal. Igualmente, j no m do
governo Fernando Henrique Cardoso, durante a gesto do chanceler Celso Lafer (2001-2002),
foi aumentando a presso sobre o Itamaraty, que acabou parcialmente responsabilizado pelas
diculdades na insero internacional no Brasil, sobretudo nas negociaes comerciais.
Entretanto, a pesquisa permite armar que o Itamaraty no teve propriamente seu papel
diminudo, sobretudo na atuao do chanceler Luiz Felipe Lampreia (1995-2001). Embora a
coordenao poltica tenha sido conduzida pessoalmente pelo presidente e muitas questes
internacionais foram sendo trabalhadas por outros ministrios Desenvolvimento, Agricultura,
Comrcio Exterior, Trabalho , o Itamaraty vivenciou a ampliao do relacionamento exterior do
Brasil, causado, principalmente, pela globalizao econmica e pela dinamizao das relaes
internacionais. O que ocorreu foi um maior compartilhamento de funes, com a diplomacia
profissional atuando em conjunto com outros rgos de governo e admitindo as presses
sociais na denio da poltica externa. Dessa forma, considera-se que a diplomacia presidencial
constitui mais a forma do que o contedo da poltica externa do governo Fernando Henrique
Cardoso. A nfase na forma diplomacia presidencial desviava o debate do tema central, a
reorientao da poltica externa em direo ao paradigma neoliberal de insero internacional e
que sofreu importantes inexes.
Diplomacia regional: Mercosul, ALCA e a Integrao na Amrica do Sul
Durante o governo Fernando Henrique Cardoso, observa-se a congurao de trs frentes
conjugadas e articuladas na diplomacia regional brasileira, mas que tm caractersticas prprias.
Assim, para alm das relaes bilaterais, observa-se que o Mercosul, a Amrica do Sul e a
rea de Livre Comrcio das Amricas (Alca) representaram trs frentes regionais de atuao
da diplomacia brasileira no perodo que ganharam um novo sentido estratgico nos anos de
1990, mas mantendo, em muitos aspectos, a poltica regional da matriz desenvolvimentista.
Nesse sentido, o Mercosul representou o ncleo duro de projeo internacional do Brasil, em
primeiro lugar, na Amrica Latina e, depois, mundialmente. Como resultado, o aspecto regional
ganhou considervel importncia como um dos eixos articuladores da insero externa do pas
(Cervo 2002).
A posio central do Mercosul no projeto de insero internacional do Brasil aparecia desde
o incio do governo Fernando Henrique Cardoso e foi uma das grandes continuidades de sua
poltica externa. De acordo com Jos Guilhon Albuquerque (2006), em nenhum outro perodo,
desde a Revoluo de 1930, o entorno regional do Brasil mereceu tanta prioridade como durante
o governo Cardoso, pois foi apenas a partir dos anos de 1990 que o Pas teve condies de
adotar polticas armativas no continente, como contraponto s polticas defensivas at ento
praticadas. Com a iniciativa de integrao do Mercosul e da Amrica do Sul, o Brasil alcanou
convergncia de polticas comerciais e de investimentos e se fortaleceu para as negociaes em
relao Alca e aos Estados Unidos (Albuquerque 2006).
Assim, verica-se que o Mercosul foi, de fato, um contrapeso e um espao de concepo mais
realista para a insero do Brasil no sistema internacional. Nesse sentido, os paradigmas kantiano
e grosciano no eram operacionalizveis para o Mercosul, no qual o Brasil procurou imprimir
uma viso realista, com a diferena de poder devendo ser considerada nas relaes regionais.
Tal viso tambm revelada na postura brasileira de evitar compromissos supranacionais e
institucionalizao nos processos de integrao com os pases que o Brasil considerava menos
desenvolvidos. Para a poltica externa brasileira, o Mercosul conseguiu articular um espao
regional e, com isso, logrou o interesse de outros blocos econmicos, congurando um interlocutor
respeitado tanto nos fruns multilaterais quanto nos acordos bilaterais. Tal posio, alm das
perspectivas de crescimento, foi abrindo possibilidades de cooperao com os mais diversos
blocos e pases e o estabelecimento de parcerias estratgicas. Dessa forma, o Mercosul constituiu
para a poltica externa brasileira um importante ponto de apoio nas negociaes da Alca.
Mas o Mercosul passaria tambm pela crise de 1999, que comeou em janeiro com a desva-
lorizao do real diante do dlar. Com o peso atrelado ao dlar, a Argentina viu suas vendas para
o Brasil carem e o desequilbrio comercial incentivou o aumento do protecionismo. Em meados
do ano, o governo argentino chegou a publicar uma medida criando salvaguardas gerais, mas
que no entrou em vigor. No nal de 1999, o ministro Lampreia j sinalizava a ideia de relanar
o Mercosul no ano de 2000, redenindo as novas prioridades para o bloco comercial. Tambm
falava da necessidade de aprofundar a integrao com a Amrica do Sul e com a frica do Sul.
A resposta crise do Mercosul veio com a ampliao e o fortalecimento da Amrica do
Sul, em 2000, com a I Cpula de presidentes da Amrica do Sul, ocorrida entre 31 de agosto
e 1 de setembro. Nessa Cpula, foi relanado o projeto de integrao da Amrica do Sul em
Braslia, com a participao dos 12 presidentes da Amrica do Sul, sendo a primeira vez em que
todos os chefes de Estado do continente se reuniram. O objetivo do encontro sul-americano
foi de aprofundar a cooperao j existente e a integrao fsica. As negociaes avanaram no
encontro de chanceleres em La Paz (Bolvia), em junho de 2001, com a indicao da constituio
de uma rea de livre comrcio antes da entrada da Alca em vigor.
A reunio de Cpula do Mercosul, realizada em Buenos Aires no incio de julho de 2002,
em meio ao impasse da integrao, foi marcada pelo espectro da crise argentina e das eleies
brasileiras. A presena do presidente mexicano Vicente Fox, aps visita ao Brasil, signicou
tambm um importante fato poltico, embora representasse os interesses da diplomacia de
Washington. Conforme Bernal-Meza (2007), o discurso de inteno de avanar na integrao com
os pases da Amrica do Sul, feito pelo presidente mexicano por ocasio de sua participao na
reunio de Cpula, no signicava maior afastamento de Washington, estando em consonncia
com os objetivos do governo norte-americano no sentido de avanar os acordos comerciais
bilaterais para concretizar a Alca antes de 2005. Mas a Cpula de Buenos Aires rearmou os
objetivos da integrao e tambm marcou a tentativa de construo e fortalecimento para a
Segunda Cpula dos pases da Amrica do Sul, que ocorreu em Quito, nos dias 27 e 28 de julho,
dando continuidade aproximao entre o Mercosul, a Comunidade Andina, o Chile e as guianas
(Vizentini 2003).
A poltica externa do governo Cardoso no ignorava os interesses estratgicos dos Estados
Unidos e as diculdades colocadas para o Brasil com uma virtual implantao da Alca. Ao Brasil
no interessava intensicar suas relaes apenas no hemisfrio e, para tanto, teve de construir
um consenso mnimo em torno do Mercosul, transformando seu interesse particular em um
interesse geral do Bloco. Para os outros pases do Mercosul, sobretudo Paraguai e Uruguai, a
deciso de acompanhar o Brasil na defesa da manuteno do bloco nas negociaes com os
Estados Unidos convinha com a expectativa do fortalecimento de suas posies nas negociaes
da Alca e de suas j integradas economias ao Brasil. J o governo Menem, na Argentina, no
descartou a barganha entre Estados Unidos e Brasil, de modo a evitar a absoluta liderana
brasileira na Amrica do Sul.
Dessa forma, as negociaes da Alca colocavam em lados opostos a estratgia brasileira
e norte-americana e seus respectivos projetos para o subcontinente. Na realidade, constituam
duas concepes estratgicas que concorriam entre si: uma sul-americana, que visava guardar
autonomia para a parte meridional do continente; e outra norte-americana, que visava integrar
todo o continente, tendo os EUA como centro hegemnico, considerado essencial no contexto
ps-Guerra Fria. Durante praticamente todo o perodo em anlise, o governo brasileiro vinha
trabalhando para que a negociao da Alca ocorresse lentamente, procurando ganhar tempo
e realizar barganhas articuladas em outras esferas, como Unio Europeia e OMC. O governo
brasileiro procurou no assumir compromissos de imediata liberao comercial, pois considerava
que um segundo choque de liberalizao poderia afetar negativamente a economia nacional.
No relacionamento com os Estados Unidos, embora sem discutir a hegemonia norte-
americana no sistema mundial, o governo Cardoso procurou aumentar sua liberdade de atuao,
ampliando sua insero em outros espaos. Assim, no buscou uma integrao com os EUA que
pudesse lhe colocar em uma situao subalterna. O governo brasileiro tambm entendia que a
integrao por meio da Alca no poderia diluir acordos anteriores, como o Mercosul. Esse
bloco desenvolveu-se tanto internamente quanto externamente, assinando acordos com a Unio
Europeia, Chile e Bolvia e buscando aproximaes com o Canad, os pases da sia e do Sul da
frica. Assim, o governo brasileiro evitava uma integrao por meio da expanso do NAFTA, e
estimulava a integrao via blocos existentes, que conferia ao Mercosul uma posio privilegiada
nesse processo (Vigevani, Oliveira e Cintra 2003).
Proposta pelos Estados Unidos, a primeira Cpula de Miami, em 1994, reuniu 34 pases do
continente (a nica excluso foi Cuba), que deniram a integrao econmica e o livre comrcio
como objetivos bsicos. A Cpula estabeleceu como meta a livre circulao de bens, servios e
investimentos a partir de 2005 (o que no foi efetivado). As principais decises eram rmadas
nas Cpulas ministeriais e presidenciais. Durante o governo Cardoso, as reunies ministeriais
ocorreram em Denver, EUA (1995), Cartagena (1996), Belo Horizonte (1997), So Jos da Costa
Rica (1998), Toronto (1999), Buenos Aires (2001) e Quito, Equador (2002). A Segunda Cpula
das Amricas ocorreu em Santiago do Chile, nos dias 18 e 19 de abril de 1998. Finalmente, nos
dias 20 a 22

de abril de 2001, teve lugar a III Cpula das Amricas, em Quebec.
A estratgia brasileira nas negociaes da Alca era basicamente obstrucionista e procurou
aproveitar a diminuio de poder por parte do governo norte-americano, em virtude da ausncia
do fast-track. No entanto, era considerada uma estratgia arriscada, porque a obteno deste
poderia provocar adeses bilaterais dos outros pases a acordos de comrcio com os EUA.
O questionamento dos subsdios agrcolas norte-americanos tambm era utilizado pelo governo
brasileiro, mas tambm encontrava suas fragilidades, como a falta de legitimidade junto ao setor
agrcola, que tinha demandas no resolvidas no mbito do Mercosul.
O processo negociador da Alca desencadeou um amplo debate acerca dos riscos e
oportunidades da integrao. Tambm criou um movimento tanto interno quanto externo
de valorizao do Mercosul e obrigou o debate sobre seu papel e seu futuro. Os documentos
analisados demonstram que o Itamaraty encorajava discretamente as oposies em relao
Alca (sobretudo do meio empresarial), mas as crticas deveriam car em certos limites, pois
no poderiam ser aproveitadas pelos grupos opositores poltica externa do governo Cardoso.
As diculdades impostas pelas crises internacionais, bem como as crises dos pases aliadas
falta de maior institucionalizao, levaram crise do Mercosul e da estratgia negociadora
brasileira. A resposta crise do Mercosul e nova ofensiva diplomtica norte-americana veio com
a proposta brasileira de integrao da Amrica do Sul, regio denida pela diplomacia brasileira
como seu espao de interao primordial (Guimares 2005).
Relaes extra-hemisfricas: parcerias estratgicas e seletividade
As relaes extra-hemisfricas passaram a representar, crescentemente, um ponto de apoio
importante na multilateralizao da diplomacia brasileira e a identicao da multipolaridade
como tendncia ps-Guerra Fria passou a induzir a ampliao das relaes do Brasil com outros
polos de poder como compensao dependncia hemisfrica. Foi exatamente nas relaes
extra-hemisfricas que a diplomacia de Cardoso procurou construir uma rede de relaes que
lhe garantisse maior margem de autonomia e oportunidades. Tambm foi basicamente nas
relaes extra-hemisfricas que o Brasil explicitava sua candidatura ao Conselho de Segurana,
granjeando apoio de vrios pases (Portugal, Alemanha, Rssia, China, Japo, ndia, frica do Sul
e Cabo Verde), o que no ocorria no continente americano.
No conjunto, as relaes extra-hemisfricas no tiveram a extenso e profundidade que se
apregoa. Embora para cada regio houvesse um argumento estratgico, na prtica, a seletividade
e o pragmatismo imperaram, sobretudo com o conceito de parcerias estratgicas. Entre os pases
que o Brasil dedicou o conceito, em distintas dimenses e com intensidade diversicada, esto
China, ndia, Rssia, Japo, Portugal, Alemanha, Comunidade de Pases de Lngua Portuguesa
(CPLP), frica do Sul, entre outros. As diculdades no relacionamento seletivo nas esferas
regionais e bilaterais apareciam de forma mais clara nos espaos multilaterais, o que a diplomacia
teve de enfrentar, mas com discursos ambguos e contraditrios.
Nesse quadro, o continente europeu, para os formuladores da poltica externa brasileira
no perodo, constitua uma opo dentro do quadro estratgico de reordenamento das relaes
internacionais ps-Guerra Fria. Fonte de recursos e tecnologia, chegou a superar os Estados
Unidos nas relaes comerciais e servia como um contraponto importante hegemonia norte-
americana. J que as relaes regionais Mercosul-Unio Europeia enfrentavam diculdades para
avanar sobretudo na questo comercial e mantinham compasso de espera, foi nas relaes
bilaterais que o Brasil procurou, simultaneamente se desamarrar do Mercosul e negociar outras
pautas de interesse da poltica externa brasileira, como o apoio candidatura no Conselho de
Segurana.
Nas relaes bilaterais, o governo brasileiro procurou intensicar as relaes com os pases
europeus como contraponto s indenies e disputas na Unio Europeia e s diculdades
desta em ter um mandato negociador. As principais parcerias bilaterais do Brasil no continente
europeu foram com a Alemanha, Portugal e Espanha. Embora tenham mantido contatos polticos
de alto nvel, as relaes do Brasil com a Frana durante o perodo foram condicionadas pelos
posicionamentos nas negociaes comerciais, tendo o Brasil assumido a liderana na crtica
dos subsdios agrcolas, e a Frana, a defesa da Poltica Agrcola Comum. Alm disso, ocorria
o condicionamento das relaes entre Unio Europeia e Mercosul por causa do protagonismo
desses pases em seus respectivos blocos econmicos.
Com o m da Unio Sovitica, a prioridade da Rssia passou a ser a integrao com o
mundo capitalista desenvolvido e com seu entorno, administrando as defeces no seu antigo
esquema de segurana regional. As crises polticas internas completavam um quadro que no
colocava as relaes com o Brasil num lugar relevante. O trao mais marcante da diplomacia
brasileira no perodo em relao Rssia foi a identicao desta com traos semelhantes ao
Brasil, o que marcaria o discurso diplomtico brasileiro, ressaltando caractersticas como pases-
baleia, com grandes dimenses de populao, territrio, recursos naturais e, sobretudo, com
potencial de crescimento na era da globalizao (Saraiva 2006). Nesse sentido, propostas de
cooperao nas reas espacial e nuclear tambm exerciam atratividade sobre o Brasil, e vrios
acordos foram assinados durante o governo Cardoso (Bacigalupo 2000).
As trs dimenses de um eixo estratgico Europa-Amrica Latina estavam centradas na
identicao de um dilogo poltico na defesa da multipolaridade e nos regimes internacionais;
na liberalizao e articulao entre os blocos econmicos; e na cooperao cientca e tecnolgica.
Mas as relaes regionais tiveram diculdades, principalmente na lentido nas negociaes de
temas agrcolas, o que tambm ocorria na OMC. Embora vigorasse nas chancelarias o jargo
de que as negociaes entre o Mercosul e a Unio Europeia seriam lentas e difceis, havia um
interesse em manter acesas as negociaes como uma contrapartida Alca. A preocupao da
Comisso Europeia era manter as negociaes com o Mercosul cronologicamente emparelhadas,
ou at mesmo adiantadas, em relao s negociaes da Alca, tentando evitar a predominncia
dos EUA sobre a regio.
Juntos, os quinze pases da Unio Europeia representavam 28% das importaes brasileiras,
em 1999, enquanto os EUA eram responsveis por 23%. A Unio Europeia tambm representava
o maior investidor estrangeiro no Mercosul. Nesse sentido, temia a mexicanizao do comrcio
exterior na Amrica Latina, e a preocupao central da Comisso Europeia era manter ao menos
uma paridade no processo de avano da Alca, pois havia o receio de repetio do caso mexicano
que, ao longo dos anos de 1990, teve praticamente todo o seu comrcio com a Europa desviado
para os EUA aps a vigncia do Nafta (Savini 2001).
Por outro lado, a poltica externa brasileira passou a visualizar a sia como o novo epicentro
do desenvolvimento mundial, e como um espao importante pelo tamanho de seus mercados e
por possuir capital e tecnologia de ponta, trs fatores essenciais de interesse da poltica externa
brasileira e que poderiam substituir as tradicionais parcerias Europeia e norte-americana. J o
Brasil suscitava interesses na sia por ser considerado como uma importante fonte de matrias-
primas e alimentos, o que geraria uma relativa complementaridade.
No plano poltico, a diplomacia brasileira passou a atuar com o objetivo de ampliar o
relacionamento com os polos regionais, sobretudo numa ordem internacional, que estava em
processo de recongurao e multipolarizao. Se, at os anos de 1970, as relaes do Brasil com
o continente asitico se restringiam basicamente ao Japo, crescentemente, as relaes foram se
ampliando para a China, ndia, Coreia do Sul e depois para os pases do Sudeste Asitico. Contudo,
a parceria que mais prosperou foi com a China, enquanto a japonesa estagnava.
De fato, relaes entre o Brasil e a China foram qualicadas de parceria estratgica nos
anos de 1990, e ocorreu a cooperao tecnolgica nas reas de lanamento de satlites, energia,
indstria pesada e aproximao no campo da poltica internacional (Cervo e Bueno 2002). Observa-
se que as relaes com a China tiveram um expressivo crescimento ao longo dos mandatos de
Fernando Henrique Cardoso, alcanando, em 2002, a posio de segundo parceiro comercial do
Brasil. As exportaes brasileiras para a China duplicaram durante o perodo (Vigevani, Oliveira
e Cintra 2003).
Em relao ao Oriente Mdio, ocorreu um distanciamento da diplomacia brasileira.
Historicamente, o mundo rabe representou uma das reas de baixa prioridade na poltica
externa brasileira, mas encontrou momentos de expressiva aproximao, como no perodo do
pragmatismo responsvel do governo Geisel (1974-1979), que perdurou at o incio dos anos de
1990. Os interesses bsicos do Brasil, nesse perodo, em relao aos pases rabes e ao Oriente
Mdio, consistiam em garantir o fornecimento de petrleo e abrir mercados para produtos
brasileiros, num comrcio que ganhou relativa expressividade na dcada de 1980. Com o m da
Guerra Fria, a presena norte-americana no Oriente Mdio se fortaleceu, seja pelo recuo da Rssia
em nvel global, seja pela diminuio da presena francesa na regio (Messari 2006).
Em relao frica, foi criticado o conceito anterior de poltica africana, sendo substitudo
por seletividade, que incorria em identicar os pases de interesse prioritrio, buscando aplicar
os recursos com critrio e pragmatismo. A poltica africana no se extinguiu, mas fez algumas
opes seletivas, concentrando-se mais ao sul do continente africano e em alguns pases-chave.
Poltica e economicamente, o grande interesse do governo brasileiro era direcionado para frica
do Sul e Angola, alm de alguns pases petrolferos. Alm disso, a criao da Comunidade dos
Pases de Lngua Portuguesa (CPLP), em 1996, congregando Angola, Brasil, Cabo Verde, Guin
Bissau, Moambique, Portugal, e So Tom e Prncipe geraria uma dinmica de relacionamento
com esses pases, mas teve poucos resultados (Pimentel 2000).
Em sntese, as relaes comerciais entre o Brasil e o continente africano concentraram-
se, nos anos de 1990, em grande medida, nos pases petrolferos, como Lbia, Nigria, Gabo,
Arglia, Angola e Congo-Brazzaville. Fora desse quadro, destaca-se a relao com a frica do Sul,
que, pelas suas caractersticas de elevado desenvolvimento industrial e potencial diplomtico,
marcou o interesse do governo brasileiro no perodo (Santana 2003). A poltica africana do Brasil
representou um baixo perl, no qual vigorou a seletividade (sem uma poltica africana para todo
o continente), o que signicou praticamente um abandono da diplomacia africana brasileira.
A atratividade extracontinental nesse momento se deslocara para a sia, alm das relaes com
a Europa. A reviso do conceito de seletividade ocorreu apenas no nal do governo Cardoso, mas
a implementao de uma nova poltica caria para o prximo governo.
Entretanto, a parceria com a frica do Sul foi uma prioridade sobretudo pela atratividade
do governo Mandela e da frica do Sul ps-Apartheid , bem como as relaes com Angola, em
que o Brasil chegou a participar na misso de Paz da ONU, enviando cerca de 1.200 soldados, que
se ocupavam da segurana, da desmilitarizao da Unita e da reconstruo de estradas.
Poltica multilateral e de segurana
No mbito multilateral, a poltica externa brasileira nos anos de 1990 acompanhou em
grande parte o movimento que as potncias mdias realizaram, processando um deslocamento
de uma postura antagnica e direta com o ordenamento internacional para um tipo de postura
de participao e aceitao das bases e regras do ordenamento internacional, colocando-os em
sintonia com os princpios gerais do sistema, seus regimes e procedimentos (Sennes 2003).
Esse movimento significava o abandono do discurso terceiro-mundista e da compreenso
internacional baseada no conito Norte-Sul, com a adeso do mainstream internacional e a
substituio, conforme os discursos governamentais, do modelo de autonomia pela distncia
pelo de autonomia pela participao (Fonseca Jr. 1998, 368).
No plano poltico, foi ampliado o alinhamento brasileiro demanda de regimes internacionais.
Numa tentativa de limpeza de agenda nas relaes com os EUA, foi encaminhada a adeso ao
Tratado de No Proliferao Nuclear (TNP) e ao Regime de Controle de Tecnologia de Msseis
(MTCR), praticamente renunciando utilizao desse tipo de tecnologia. Deprimindo o papel
do bilateralismo, o posicionamento brasileiro foi de defesa do constante multilateralismo nas
relaes internacionais, principalmente quanto s questes econmico-comerciais (adeso
Organizao Mundial do Comrcio), e na defesa dos planos de integrao regional.
O espao multilateral foi denido pela diplomacia brasileira como o melhor cenrio para
a atuao do Brasil, disposto a participar na construo de regras para a organizao de um
novo ordenamento internacional. De acordo com Celso Lafer (2000), na medida em que no
se apresentava como um monster country assustador, e carregava uma tradio diplomtica
ponderada de busca de consenso e legitimidade, a estratgia brasileira nas negociaes
internacionais deveria ser a fora do argumento. Assim, a trajetria rumo ao desenvolvimento
se daria no pelo confronto no sistema internacional, mas pela participao na construo de
seu funcionamento, de forma a potencializar a insero internacional do pas. Essa conduta
diplomtica de corte grociano, segundo o governo, capacitaria o Brasil a articular consensos,
sendo o melhor tabuleiro os fruns multilaterais. Essa participao mais ativa permitiria ao
Brasil disputar, de acordo com os regimes internacionais, seus interesses e a maximizao de
oportunidades, expressa, sobretudo, em uma campanha para membro permanente no Conselho
de Segurana da ONU. Conforme Hedley Bull (2002), a chamada tradio grociana, derivada de
Grotius, coloca-se a meio-termo entre as tradies realista e universalista kantinas. A poltica
internacional nem expressaria um completo conito de interesses entre os Estados nem uma
absoluta identidade de interesses.
Assim, constituam referncia nos pronunciamentos da diplomacia brasileira na ONU os
termos democracia (ampliao do Conselho de Segurana), globalizao (riscos e oportunidades, em
especial, a ideia de globalizao assimtrica), integrao (como uma contrapartida globalizao
e por uma integrao entre povos, com a defesa da experincia do Mercosul), capitais volteis
(necessidade de controlar), reforma da ONU (ampliao do Conselho de Segurana), liberalismo
(abertura de mercados agrcolas e oposio ao protecionismo dos desenvolvidos), multilateralismo
(oposio ao unilateralismo das grandes potncias), governana global (regulao multilateral
das relaes internacionais), e protecionismo (novos temas nas negociaes econmicas, meio
ambiente, patentes e clusulas trabalhistas). Essas ideias sintetizavam a concepo e a atuao
do Brasil nos fruns multilaterais.
A nfase da diplomacia multilateral brasileira ocorreu nos espaos de discusso econmica
(sobretudo, OMC), deprimindo-se em grande parte as questes de segurana. Nos anos de 1990,
o Brasil continuou com sua agenda diplomtica concentrada nos assuntos econmicos de seu
desenvolvimento e esteve relativamente margem dos eixos de interao em que se observava
o uso da fora ou a coero na poltica internacional (Costa 2006).
Crise e inexo da matriz: o segundo mandato e a globalizao assimtrica
No segundo mandato do governo Fernando Henrique Cardoso, a poltica externa brasileira
sofreu uma nova correo de rumos, mostrando o esgotamento da matriz neoliberal, em
especial, aps a crise nanceira de 1999, que denunciou a vulnerabilidade do pas. Mas outros
acontecimentos tambm estavam articulados, como o fracasso da Reunio de Seattle, o
esvaziamento da ONU e o unilateralismo norte-americano, alm da securitizao da agenda
internacional ps-11 de Setembro (2001), as sucessivas crises nanceiras e o protecionismo
econmico. A derrota do Brasil na OPAC, com a destituio do diplomata brasileiro Maurcio
Bustani, que abriu caminho para a posterior invaso do Iraque, em 2003, revelou ao pas a dureza
da realidade da estrutura do sistema de poder internacional.
Crescentemente, a partir de 1999/2000, a poltica externa foi sofrendo uma inexo,
mostrando que a matriz neoliberal estava em crise e uma reorientao. Fernando Henrique
Cardoso, nesse contexto, passou a criticar, crescentemente, a estruturao do sistema
internacional, inclusive fazendo leituras heterodoxas, como quando da defesa da Taxa Tobin,
referente tributao dos capitais especulativos internacionais. Esse processo foi acompanhado
por uma redenio do papel do Mercosul e da Amrica do Sul para o Brasil, que atingiu, assim,
uma importncia fundamental como projeto de insero internacional.
Nos ltimos anos, ampliaram-se o nmero de diplomatas e operadores da poltica externa
que criticaram a conduo da poltica externa (como Samuel Guimares e Rubens Ricupero),
sendo ampliado tambm o espao e a repercusso de suas crticas. Nesse contexto, existe uma
temporalidade importante de ressaltar. No incio, um governo goza da fora e legitimidade
concedida pelas urnas, sendo mais fcil impor suas decises e subjugar as ideias oponentes
como defensores de uma velha ordem. Ao nal de um segundo mandato, as expectativas de
renovao se ampliam, fazendo eco as crticas poltica interna e externa, rompendo o pacto
hegemnico anterior.
Ocorreram, sobretudo em 2001 e 2002, profundas crticas atuao internacional do Brasil
no mbito interno, assimiladas parcialmente pelo governo. A matriz neoliberal da poltica externa
brasileira dos anos de 1990 estava em crise, mas sua manuteno permanecia inercialmente na
gerncia do Itamaraty. Enquanto os empresrios brasileiros cobravam mais pragmatismo e menos
idealismo, o otimismo liberal (toda a liberalizao tima e necessria) passou a ser substitudo,
pelo governo, por uma crtica globalizao assimtrica (que estava gerando mais descompasso
entre os pases). Embora sem retomar o discurso terceiro-mundista, ocorreu um empenho da
poltica externa em recuperar a ideia de que o sistema mundial est condicionado por assimetrias
que conduzem a uma distribuio desigual de poder, em especial, nas negociaes comerciais. De
fato, um conjunto de crticas nesse sentido sobre uma poltica externa revela que ela, de agora
em diante, s poderia se manifestar na forma de uma crise, uma matriz que lentamente era
substituda por outra, de contornos neodesenvolvimentistas, talvez mais otimista em relao s
potencialidades brasileiras e pessimista em relao ao funcionamento da ordem internacional.
Concluses
Na dcada de 1990, o Brasil sofreu uma mudana na matriz de sua poltica externa,
alterando um padro de continuidade que remontava a dcada de 1970. Diante de um quadro
de profundas mudanas internacionais, com o m da Guerra Fria e a acelerao do processo de
globalizao, a poltica externa brasileira buscou uma postura de participao e aceitao geral
das bases e regras vigentes, reorientando sua insero internacional, que, desde o nal da dcada
de 1980, substituiu sua matriz de poltica externa desenvolvimentista pela matriz neoliberal.
A poltica externa do governo Fernando Henrique Cardoso coincidiu com o apogeu e a crise
da matriz neoliberal de insero internacional do Brasil. Internamente, foi representada pela
incorporao, embora limitada, de polticas neoliberais, sintetizadas em abertura, privatizao
e desregulamentao. Na poltica externa, a nova diplomacia procurou construir a imagem do
Brasil como uma liderana regional que buscava uma insero global como compensao
vulnerabilidade econmica externa, e procurou tambm uma maior aproximao com os pases
desenvolvidos, uma postura de participao e aceitao das bases e regras do ordenamento
internacional, e um afastamento do discurso terceiro-mundista. Ressaltando as oportunidades
geradas para os pases que aderissem nova ordem, essa poltica externa orientava-se pelo
otimismo em relao ao processo de globalizao, s transformaes internacionais e s reformas
neoliberais. Esse quadro conceitual ajuda a explicar as orientaes do Brasil nas relaes bilaterais,
regionais e multilaterais.
Entretanto, ainda que inuenciada pela matriz neoliberal, a poltica externa do governo
Cardoso tem de ser explicada a partir de trs importantes matizaes. Em primeiro lugar, j
havia ocorrido um ajuste no governo Itamar Franco, simbolizando que o modelo neoliberal de
Collor havia malogrado. Em segundo, a adeso ao neoliberalismo no foi integral, mostrando
a persistncia do paradigma desenvolvimentista. A terceira matizao corresponde ao que foi
denominado de inexo e crise de matriz, que comeou a operar a partir de 1999/2000, na qual
a poltica externa foi acumulando uma srie de revezes e, por espasmos polticos at ento
nunca vistos na diplomacia brasileira, foi sendo alterada. Foi nessa inexo que o discurso da
globalizao assimtrica, ensaiado algumas vezes at no perodo de auge da matriz neoliberal,
foi assumindo posio central na poltica externa brasileira.
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Um (des)encontro de saberes: teorias da Modernizao e teoria das Relaes Internacionais | 35
Um (des)encontro de saberes: teorias da
Modernizao e teoria das Relaes Internacionais
(Mis)match of knowledges: International Relations
theory and theories of Modernization
Marta Fernndez Moreno
*
Resumo
O artigo argumenta que embora a teoria das Relaes Internacionais e as teorias da modernizao tenham
se desenvolvido, durante a Guerra Fria, em ambientes disciplinares desconectados, foi estabelecida uma
diviso de trabalho implcita entre elas voltada para a (re)produo de um mesmo mundo. O mundo que
as teorias das Relaes Internacionais e da Modernizao supostamente descreviam, mas que, de fato,
construam, era um mundo de Estados soberanos assentado numa clara separao entre os ambientes
domstico e internacional. Ademais, ambas as teorias produziam um mundo que urgia pela liderana dos
Estados Unidos seja para lidar com os perigos e incertezas advindas de um ambiente internacional denido
pela teoria das Relaes Internacionais como anrquico ou para promover a modernizao domstica
das sociedades ps-coloniais descritas pelas teorias da Modernizao como tradicionais.
Palavras-chave: Teoria das Relaes Internacionais. Teorias da Modernizao. Estados Unidos.
Abstract
The article argues that although International Relations theory and theories of Modernization were
developed, during the Cold War, in disconnected academic environments, an implicit division of work was
established among them aiming the (re)production of a same world. The world described or, in fact,
constructed by International Relations and Modernization theories was one of sovereign states, based on
a clear division between domestic and international domains. Moreover, it is argued, the world constructed
by both set of theories reinforced the United States leadership in dealing with dangers and uncertainties
coming from an international environment dened by International Relations theory as anarchical or in
promoting the domestic modernization of post-colonial societies, represented as traditional according to
Modernization theories.
Key-words: International Relations Theory, Modernization Theories, United States.
* Doutora em Relaes Internacionais pelo Instituto de Relaes Internacionais (IRI) da Pontifcia Universidade Catlica do Rio de Janeiro
(2011) com bolsa sanduche da CAPES na Universidade de St. Andrews, Esccia (2010). professora assistente e coordenadora da
graduao em Relaes Internacionais do IRI/PUC-Rio. Contato: martafygarcia@gmail.com.
Vol. 7, n. 1, jan.-jun. 2012 [p. 35 a 52]
36 | Marta Fernndez Moreno
Introduo
O objetivo deste artigo apresentar os percursos distintos trilhados pela teoria da
modernizao e pela teoria das Relaes Internacionais. Argumenta-se que, embora tais teorias
tenham se voltado para mundos espacialmente distintos (o espao domstico, no caso das
teorias da Modernizao e o espao internacional no caso das Relaes Internacionais
1
), elas
estiveram, durante a Guerra Fria, a servio de um mesmo mundo, qual seja: o mundo hegemnico
que estava sendo moldado pelos Estados Unidos no ps-Segunda Guerra.
Ambos os grupos de teorias esto dispostos num mesmo registro hegemnico, uma vez
que se desenvolvem nos Estados Unidos aps a Segunda Guerra Mundial. Nesse contexto, os
Estados Unidos passam a assumir uma liderana ativa nos domnios econmicos e polticos
internacionais, deixando de lado a posio isolacionista tradicionalmente associada ao perodo
do entre guerras. Conforme veremos, o orescimento de ambas as teorias est intimamente
conectado com esse novo papel hegemnico assumido pelos Estados Unidos e, sobretudo, com
as dinmicas estratgicas da Guerra Fria. Desse modo, ambas as teorias surgem como cincias
sociais norte-americanas, embora reivindicando a universalidade dos seus saberes.
A segunda parte deste artigo analisa brevemente o caminho percorrido pela emergente
teoria das Relaes Internacionais no ps-guerra, para, depois, fazer o mesmo em relao s
teorias da Modernizao, chamando a ateno, na quarta parte, para a diviso de trabalho
(implicitamente) estabelecida entre essas teorias.
As Relaes Internacionais e o seu imaginrio:
guerras, recorrncias e grandes potncias
Ainda que a primeira ctedra universitria em Relaes Internacionais tenha surgido em
1919 na Universidade de Gales (Aberyswyth) com um enfoque idealista associado s ideias
propagadas pelo presidente dos Estados Unidos, Woodrow Wilson, depois da Segunda Guerra a
disciplina passou a ser colonizada pelos Estados Unidos. Nesse ambiente, o realismo
2
se tornou
o senso comum no mbito poltico e acadmico ou, conforme Steve Smith (1989), a teoria
das Relaes Internacionais. A colonizao do saber em Relaes Internacionais pelos Estados
Unidos denota que esse saber passou a reetir as preocupaes, sobretudo estratgicas, da
superpotncia; o que levou Stanley Hoffman (1977) a denominar as Relaes Internacionais como
cincia social norte-americana. Todavia, na medida em que tais preocupaes, denominadas de
alta poltica, no eram compartilhadas pelo mundo ps-colonial, a disciplina cresceu de uma
forma provinciana, tendo o seu desenvolvimento cosmopolita comprometido (Smith 1989).
A hegemonia alcanada pelo pensamento realista nos Estados Unidos (e que se irradiou
pelo mundo afora) durante a Guerra Fria foi possibilitada pelas fortes subvenes dirigidas
1 Este artigo segue a conveno segundo a qual escrevemos Relaes Internacionais com maisculas quando estamos nos referindo
disciplina e com minsculas quando estamos tratando do objeto de estudo.
2 O realismo descreve as relaes internacionais como relaes entre Estados estabelecidas num ambiente anrquico, haja vista
a inexistncia de uma autoridade supranacional. Tais Estados esto sempre em busca de poder, seja para sobreviverem nesse
ambiente, seja como um m em si mesmo. Para tais tericos, as guerras resultantes dessa busca pelo poder so cclicas e, mesmo
quando elas no esto ocorrendo, prevalece nas relaes internacionais uma permanente situao de insegurana e desconana.
pesquisa e ao ensino das Relaes Internacionais por parte do governo e de fundaes privadas
norte-americanas (Hoffman 1977, Smith 1989). O forte interesse pblico em promover a rea
das Relaes Internacionais explicava-se, segundo Smith (1989), pela necessidade sentida pelos
lderes polticos norte-americanos de contarem com diretrizes intelectuais, doravante oferecidas
pelo realismo, que pudessem gui-los na guerra contra a Unio Sovitica. Essa dependncia
entre os mundos poltico e acadmico foi favorecida pela agenda de poltica externa dos Estados
Unidos durante a Guerra Fria cujo foco recaiu sobre a busca dos interesses nacionais, entendidos
sob a forma de poder e/ou segurana , que espelhava, de forma extremamente prxima, a
agenda terica do realismo (ver Hoffman 1977, Smith 1989). Todavia, como nos mostra Hoffman
(1997), essa relao de parceria entre a academia e a comunidade poltica comprometeu a
produo do conhecimento em Relaes Internacionais, que foi impelida por razes nanceiras
a se focar no presente e a se concentrar em questes de natureza prtica, de resoluo de
problemas, em razo da ansiedade e do sentido de urgncia gerados num mundo ameaado de
destruio pelas armas nucleares.
Desse modo, os estudos de Relaes Internacionais concentraram-se nas grandes potncias
e, sobretudo, no equilbrio bipolar do sistema internacional. Nesse contexto, o ento denominado
Terceiro Mundo era levado em considerao apenas quando entendido como uma ameaa ao
equilbrio de poder, por exemplo, via proliferao nuclear. Phillip Darby (2008) observa criticamente
que, quando confrontados com ameaas advindas do Terceiro Mundo, polticos e acadmicos
recorriam, em grande medida, a pressupostos convencionais. Desde a perspectiva do Ocidente,
o primado da Guerra Fria garantiu que qualquer repensar sobre o mundo outrora colonizado, no
mbito das Relaes Internacionais, automaticamente se subordinasse aos clculos de poder
voltados para a balana central (Darby 2008).
No artigo The Discipline of International Relations is Still an American Science?, Smith
(2000) chama a ateno para a funo disciplinadora das Relaes Internacionais, mostrando que
aquelas abordagens que no conferiram prioridade guerra entre Estados correram o risco de se
tornarem irrelevantes e de serem colocadas para fora do escopo da disciplina. O autor ressalta
que as mortes derivadas da economia (e no da poltica) e os atores no estatais tenderam a ser
percebidos como temas alheios disciplina. Podemos concluir que os temas mais relacionados
com as preocupaes dos pases menos desenvolvidos tenderam a ser negligenciados pela
disciplina, que focou nos problemas de segurana que tanto aigiam as grandes potncias
durante a Guerra Fria e, assim, como nos mostra Arlene Tickner (2003, 295), os acadmicos do
Terceiro Mundo se mantiveram invisveis no campo.
Uma das formas, salientada por Smith (1989), pelas quais o Terceiro Mundo foi excludo
da produo de conhecimento em Relaes Internacionais diz respeito autorrepresentao das
Relaes Internacionais como uma cincia social. Numa situao na qual as outras comunidades
acadmicas fora dos Estados Unidos no eram treinadas e abertas aos mtodos das cincias
sociais, elas se mostravam incapazes de formular alternativas que desaassem a ortodoxia
realista. E assim, prossegue o autor, a disciplina se revelou incapaz de se desenvolver numa
base transnacional. Do mesmo modo, as teorias da Modernizao, que sero apresentadas na
prxima seo, arrogavam para si uma autoridade cientca, que marginalizava outras fontes de
conhecimento que pudessem resistir sua engenharia social (Krishna 2009).
Conforme Smith (2000) nos explica, o mito de origem da disciplina Relaes Internacionais
segundo o qual o realismo substituiu o idealismo do ps-Primeira Guerra foi construdo a
partir de outro mito de fundao, qual seja: o de que a teoria realista prosperou dada a sua
capacidade de captar as realidades da poltica internacional, sendo a nica apta a produzir um
conhecimento cientco sobre a dinmica internacional, enquanto o idealismo, percebido como
inuenciado por valores, no pde ter lugar no cnon cientco.
Alm disso, o impacto do realismo na disciplina contribuiu para que as Relaes
Internacionais se estabelecessem como um campo de estudos separado, autnomo (Smith
1989, Halliday 2007). Ao construrem uma fronteira bem demarcada entre a arena domstica dos
Estados, onde a vida poltica ordenada e tica poderia ter lugar, e a arena internacional anrquica,
onde reinariam os jogos de poder, os realistas deniam esta ltima como o seu objeto de estudo,
deixando os cientistas polticos a cargo da arena domstica (ver Walker 1993). Como nos mostra
Fred Halliday (2007), as Relaes Internacionais gozaram de uma longa fase protecionista e,
s recentemente, comearam a aprender e a contribuir de forma explcita com as demais reas
das cincias sociais. A palavra explcita aparece realada, pois, alega-se aqui, que, por mais
que as Relaes Internacionais tenham buscado construir tal imagem de cincia autossuciente,
divorciada dos outros domnios das cincias sociais, de fato, as Relaes Internacionais sempre
interagiram com esses domnios, como o prprio Halliday (2007) reconhece. Como nos mostra
David Blaney e Naeem Inayatullah (2002,104): Rather than comprising a distinctive sphere
of inquiry, International Relations theory emerges and remains embedded within a matrix of
disciplines and sub-elds.
As Relaes Internacionais, por conseguinte, no podem ser compreendidas como uma
cincia social autnoma, uma vez que, conforme apresentado por Rob Walker (1993), a separao
domstico/internacional que cria as condies de possibilidade para a autonomia das Relaes
Internacionais , articialmente construda por meio do princpio da soberania. Para esse autor,
a soberania estatal a articulao poltica moderna mais crucial das relaes espaciotemporais.
Espacialmente, o princpio da soberania xa uma clara demarcao entre a vida dentro (inside) e
fora (outside) de uma comunidade poltica. Esse discurso da soberania, espacialmente informado,
constitui a distino entre duas tradies de pensamento sobre a vida poltica moderna: a do
pensamento propriamente poltico (inside) e a das Relaes Internacionais (outside). O corolrio
dessa clara delimitao de fronteiras obrada pela disciplina das Relaes Internacionais o de
circunscrever a vida poltica nos espaos territorialmente limitados.
Assim, o Estado soberano funciona como um container onde as aspiraes universais do
que se considera como belo, bom e verdadeiro podem ser alcanadas. Walker (1993) nos mostra
que a resoluo espacial permite uma contrapartida temporal, uma vez que o Estado incorpora a
promessa, outrora conada ordem divina, de atualizao de tais aspiraes universais atravs
do tempo. Contudo, o universalismo s se realiza no particular, j que fora das fronteiras estatais
prevalece o espao da anarquia, da repetio e da contingncia. As relaes entre os Estados
operam, portanto, num espao despolitizado, que impossibilita a vigncia da histria como
uma teleologia progressiva. Sem embargo, segundo Walker (1993), a reivindicao positiva de
comunidade e justia dentro das fronteiras estatais que possibilita a reivindicao negativa do
espao internacional como marcado pela diferena, relativismo e violncia. Enm, o autor nos
mostra como o princpio da soberania ofereceu tanto a resoluo temporal como espacial para a
questo sobre o carter e localizao do poltico. A despeito de ser uma resoluo historicamente
situada, ela que continua informando nosso entendimento sobre como e onde a prtica poltica
efetiva e progressiva pode ser lograda.
Nesse sentido, as teorias das Relaes Internacionais condicionam a ontologia do poltico
toda vez que, ao subscrever tal entendimento, nos disciplinam a pensar sobre a realidade
das relaes entre os Estados como contraposta a algo mais autntico e poltico, a saber,
a vida dentro dos Estados. Fica claro, portanto, porque, para Walker (1993), a tradio das
Relaes Internacionais formulada como uma negao da tradio sobre a comunidade poltica
estabelecida no mbito do espao soberano. Em vista disso, as Relaes Internacionais so
pensadas pela negao, o que leva Walker (1993) a concluir que qualquer referncia com sentido
a uma tradio das Relaes Internacionais requer uma especicao prvia do que se entende
por uma tradio da teoria poltica.
As teorias da Modernizao e o seu imaginrio:
desenvolvimento, progresso e terceiro mundo
Com bases nos argumentos supracitados de Walker (1993), argumenta-se, neste artigo,
que a possibilidade de pensar o progresso na arena domstica em contraposio a um ambiente
anrquico de recorrncias foi facilitada, em grande medida, pela influncia das teorias da
Modernizao no mbito das cincias sociais norte-americanas no ps-Segunda Guerra.
Como nos mostra Blaney e Inayatullah (2004), em contraste com o desenho convencional
das Relaes Internacionais, construdo como um domnio de violncia e de desordem, as
teorias da Modernizao, geralmente, caracterizam seu objeto de estudo como uma comunidade
ordenada e progressiva e, nesse sentido, elas assumem as demarcaes espaciais da poltica
internacional. Para Francis Sutton (2006), nas suas formas iniciais, o desenvolvimento era
voltado para o progresso e para o bem-estar de Estados-naes, e no primeiramente para a
melhora da vida individual. Desse modo, as teorias da Modernizao no rivalizavam com as
dicotomias espaciais presentes nas teorias mainstream das Relaes Internacionais, mas, antes,
as reicavam.
Por outro lado, o contexto histrico de surgimento das teorias da Modernizao coincide
com aquele das Relaes Internacionais, a saber, os Estados Unidos sados da Segunda
Grande Guerra. E, assim como as Relaes Internacionais receberam generosos nanciamentos
dos setores pblicos e privados, o mesmo aconteceu com as teorias da Modernizao. Ainda
que tais teorias contassem com uma agenda aparentemente dispare em relao agenda das
Relaes Internacionais, elas receberam extraordinrios incentivos para se desenvolverem.
Como colocado por Douglas Lummis (1991), milhes de dlares de fontes como a Fundao
Ford e o Departamento de Defesa dos Estados Unidos foram direcionados para a pesquisa
sobre modernizao e desenvolvimento. No ps-Segunda Guerra, portanto, fundaes privadas,
agncias governamentais e universidades criaram arranjos institucionais para gerar teorias da
Modernizao (Cullather 2002). Uma importante iniciativa nesse sentido residiu na criao do
Center for International Studies (CENIS), em 1951, pelo economista Max Millikan, que recrutou
uma equipe multidisciplinar composta pelos economistas Paul Rosenstein-Rodan e Walt W.
Rostow, pelo socilogo Edward Shils, pelo antroplogo Clifford Geetz, pelos cientistas polticos
Lucian Pye e Ithiel Pool, e tambm por Daniel Lerner, da rea das comunicaes. O CENIS contou
com um generoso nanciamento por parte das fundaes Ford e Rockefeller para desenvolver
pesquisa sobre o Terceiro Mundo e contribuiu para a criao de uma srie de conceitos, a exemplo
do conceito de transferncia de tecnologia, que informaram a poltica de ajuda nas dcadas
seguintes (Cullather 2002, Shah 2010). Outra iniciativa importante foi o estabelecimento do
Comit de Poltica Comparada, pelo Social Science Research Council (SSRC), em 1953, no marco
do qual Gabriel Almond e Lucian Pye zeram contribuies signicativas para a criao, sob a
rubrica da poltica comparada, do paradigma dominante das teorias da Modernizao (Cullather
2002, Shah 2010).
Nesse contexto, inmeros jovens acadmicos promissores do Terceiro Mundo tiveram
seus estudos nanciados nos Estados Unidos, onde recebiam capacitao para assumirem a
funo de uma nova elite modernizadora nos seus respectivos Estados ps-coloniais (Lummis
1991). Em suma, justamente quando cientistas sociais norte-americanos estavam armando
a superioridade da sua metodologia neutra, isenta de valor, um campo de conhecimento
inteiramente novo foi erguido nas cincias sociais por meio de um bem financiado projeto
governamental (Lummis 1991).
A seguir, portanto, cabe identicar as condies de surgimento das teorias da Modernizao,
pouco discutidas nas Relaes Internacionais, em parte devido ao carter protecionista assumido
pelo campo.
Do mesmo modo que a teoria das Relaes Internacionais, as teorias da Modernizao
tambm foram pensadas como uma contribuio intelectual funcional voltada para neutralizao
da ameaa sovitica. As prprias condies subjacentes emergncia dessas teorias so
reveladoras nesse sentido. Como nos mostra Lummis (1991), o sbito interesse manifestado
pelos Estados Unidos aps a Segunda Guerra em promover o desenvolvimento dos pases do
Terceiro Mundo no pode ser entendido sem levar em conta a percepo de que uma poltica
similar estava sendo gestada pela Unio Sovitica, ainda que no marco das suas fronteiras
nacionais. Segundo Lummis (1991), o impulso para a formulao dessa doutrina de ajuda ao
mundo ps-colonial foi dado, em 1947, por Christopher Hill, que, no seu hoje desconcertante Lenin
and the Russian Revolution, ofereceu uma expresso clara seguinte ideia que pairava no ar:
Soviet experience in the bringing of modern civilization to backward peoples, and especially
the developing and collective farms as a means of self-government for agrarian peoples this
is bound to have enormous inuence in Eastern Europe, Asia, and perhaps ultimately in Africa
and South America (Hill citado por Lummis 1991, 43, grifos meus).
Tal como colocado por Lummis (1991), dois anos aps Hill ter feito a observao acima, mais
especicamente, em 20 de janeiro de 1949, o ento presidente norte-americano, Harry Truman
proferiu um discurso clebre conhecido como Point Four Speech, por meio do qual anunciava a
nova misso dos Estados Unidos no mundo, doravante entendido como subdesenvolvido. Nas
palavras de Truman (1949, grifos meus):
Fourth, we must embark on a bold new program for making the benets of our scientic
advances and industrial progress available for the improvement and growth of underdeveloped
areas. More than half the people of the world are living in conditions approaching misery. Their
food is inadequate. They are victims of disease. Their economic life is primitive and stagnant.
Their poverty is a handicap and a threat both to them and to more prosperous areas. For the
rst time in history, humanity possesses the knowledge and the skill to relieve the suffering
of these people. () I believe that we should make available to peace-loving peoples the
benets of our store of technical knowledge in order to help them realize their aspirations for
a better life. And, in cooperation with other nations, we should foster capital investment in
areas needing development (). [T]his program can greatly increase the industrial activity in
other nations and can raise substantially their standards of living (). The old imperialism--
exploitation for foreign prot--has no place in our plans. What we envisage is a program of
development based on the concepts of democratic fair-dealing. () Experience shows that
our commerce with other countries expands as they progress industrially and economically.
Greater production is the key to prosperity and peace. And the key to greater production is a
wider and more vigorous application of modern scientic and technical knowledge.
Por meio do discurso acima, Truman colocou o desenvolvimento no topo da agenda
nacional, tendo sido o primeiro lder poltico a aplicar o termo subdesenvolvido (underdeveloped)
para representar os sujeitos em processo de modernizao (Cullather 2002).
Quando pensamos o desenvolvimento como um discurso historicamente produzido a servio
de um determinado propsito, entendemos a condio de subdesenvolvimento no como uma
realidade objetiva vivenciada por determinados pases, mas como uma construo discursiva
do Ocidente sobre Outros no ocidentais. Esse saber no apenas se tornou a gramtica a
partir da qual esses Outros foram avaliados e medicados, mas foi tambm internalizado
pelos pases do Terceiro Mundo, os quais passaram, eles mesmos, a se representarem como
subdesenvolvidos e, consequentemente, a pautarem suas aes pela busca do desenvolvimento
(ver Escobar 1995).
No marco desse discurso desenvolvimentista, a pobreza foi construda como caracterstica
essencial do Terceiro Mundo e, por consequncia, o crescimento econmico e o desenvolvimento
se tornam autoevidentes, necessrios e verdades universais (Escobar 1995). Como enfatizado
por Arturo Escobar (1995), na medida em que especialistas e polticos passaram a perceber certas
condies da frica, da sia e da Amrica Latina como um problema relacionado pobreza
e ao atraso desses pases, emergiu um novo domnio de pensamento, o desenvolvimento,
prescrevendo novas estratgias para lidar com o problema diagnosticado. Logo, para Escobar
(1995), o desenvolvimento deve ser entendido como um discurso, um mecanismo de saber/poder
que produz conhecimento sobre o Terceiro Mundo, conhecimento este que cria as condies
de possibilidade para o emprego de novas formas de controle/interveno sobre esse espao. De
acordo com esse autor, o discurso do desenvolvimento, que veio tona entre 1945 e 1955, criou,
do mesmo modo que havia ocorrido com o discurso colonial, an extremely efcient apparatus
for producing knowledge about, and the exercise of power over, the Third World (Escobar 1995,
9). Para Escobar (1995), o discurso do desenvolvimento se congurou como um discurso colonial,
j que constituiu uma estratgia produzida pelos pases do Primeiro Mundo para manter o
controle sobre os pases do Terceiro Mundo, os quais passaram a ser representados e a se
autorrepresentarem como incapazes de administrar suas prprias vidas sem o conhecimento
tcnico e cientco moderno provido pelos primeiros.
Podemos destacar no discurso proferido por Truman, acima apresentado, algumas aluses
aos Outros como primitivos e estagnados. Alm disso, podemos ver que tais povos so
descritos em termos do que lhes falta: comida, sade, conhecimento, capital e tecnologia. Em
oposio a eles, encontram-se os pases desenvolvidos ocidentais, que dispem justamente do
que lhes falta: capital para investimento, estoque de conhecimento tcnico e produo industrial.
Nesse sentido, enquanto os Outros so representados como um falta, o Ocidente e os Estados
Unidos, em particular, so caracterizados pela abundncia, que pode ser mobilizada para ofertar
ajuda queles Outros que se encontram estagnados. A inteno ambiciosa das teorias da
Modernizao era, segundo Escobar (1995), a de replicar no mundo as condies caractersticas
das sociedades avanadas de ento, quais sejam: altos nveis de industrializao e urbanizao;
difuso da adoo da educao e de valores culturais modernos; tecnologia agrcola; rpido
crescimento material; e altos padres de vida. Na viso de Truman, capital, cincia e tecnologia
eram vistos como os principais veculos da modernizao (Escobar 1995). De acordo com Lummis
(1991, 48, grifo meu), esse novo conceito (subdesenvolvimento) introduzido por Truman,
succeds in placing the vast majority of the worlds cultures into a single category the sole
characteristic of which is the absence of certain characteristics of the industrialized countries.
Desse modo, o pensamento acima, expresso de forma paradigmtica no discurso de
Truman, constri uma distncia no apenas material, mas tambm temporal entre o Ocidente
desenvolvido/moderno e o seu Outro subdesenvolvido/atrasado. A partir do exame do
discurso temporal antropolgico, Fabian Johanes (2002) mostra que, na construo do Outro
como selvagem, primitivo e, nesse caso, subdesenvolvido, o tempo usado de forma
opressiva, com o to de temporalizar a diferena. De acordo com Johanes (2002, 1), there is no
knowledge of the other which is not also temporal, historical, a political act.
Essa diferena temporalizada, contudo, no entendida como permanente, mas, no marco
do discurso do desenvolvimento, ela carrega consigo o potencial para o progresso rumo a etapas
mais avanadas. As teorias da Modernizao projetam uma sequncia de desenvolvimento
natural e universal atravs da qual todas as culturas e sociedades tm de passar, que vai desde
a etapa da tradio, passando pela fase transitria da tradio/modernidade at a modernidade
(Blaney e Inayatullah 2004, Jahn 2007). Mais especicamente, de acordo com as teorias da
Modernizao, a sociedade moderna representada como sendo dotada de mobilidade, receptiva
mudana, secular, cosmopolita, marcada por uma complexa diviso de trabalho e controladora
em relao ao meio ambiente (Gilman 2003). A sociedade tradicional, por sua vez, construda
em oposio moderna e, da, como inerte, temerosa em relao mudana, supersticiosa,
voltada para dentro, economicamente simples e passiva em relao ao meio ambiente (Gilman
2003). A sociedade moderna, por sua vez, identicada com o Ocidente e, sobretudo, com a
sociedade norte-americana (Jahn 2007, Latham 2000). Segundo Sankaran Krishna (2009), as
caractersticas atribudas aos Estados desenvolvidos do Ocidente so congeladas como suas
marcas eternas e apresentam-se como valiosas de emulao para aqueles que desejam progredir.
importante salientar que as teorias da Modernizao tomam a sociedade individual
como a sua unidade bsica de anlise, considerando-a como um todo integrado (ver Jahn 2007).
Desse modo, tanto a tradio como a modernidade so vistas como sistemas estveis, nos quais
o modo de produo, as formas de organizao poltica e os valores culturais so tidos como
interdependentes, se reforando mutuamente (Jahn 2007). De acordo com tal tica, na medida
em que naes atrasadas progridem, uma forma moderna de vida englobando um pacote total
de elementos (por exemplo, economia industrial, tecnologia cientca, poltica democrtica
liberal e viso de mundo secular) se universaliza (Ferguson 2006). E, assim, mais do que mero
avano material, a modernizao implica numa reorientao de todo um sistema social, poltico
e econmico, concebido como uma totalidade integrada na direo das normas denidas pelo
Ocidente (Gilman 2003).
Com o mundo entendido como uma coleo de sociedades nacionais, as desigualdades
passaram a ser depreendidas da posio ocupada pelas diferentes naes no trajeto temporal
rumo ao telos universal e uniforme da modernidade (Ferguson 2006). Partindo de uma assumida
natureza progressiva do tempo, as naes que at ento no eram modernas tinham a esperana
de se tornar com o tempo Para James Ferguson (2006), as implicaes dessa poderosa narrativa
seriam: (i) a de transformar a hierarquia global espacial em sequncia histrica temporalizada,
fazendo com que os pases pobres no estivessem apenas na base da hierarquia, mas tambm
no comeo dela e, assim, as naes ps-coloniais se viam condenadas a viver como atrasadas
numa modernidade eurocntrica; e (ii) a de fornecer esperana de que a passagem do tempo
desenvolvimentista conduzisse os pases pobres para o patamar dos ricos de tal sorte que a
mensagem para os pobres seria: Wait, have patience, your turn will come (Ferguson 2006, 178).
A m de que diferentes naes pudessem ser localizadas nesse espectro temporal acima
mencionado foi desenvolvida, no mbito das teorias da Modernizao, uma suposta cincia
universal de comparao neutra. Para que tal comparao se zesse possvel, os Estados foram
construdos como like-units, caracterizados pela uniformidade relativa dos seus sistemas
polticos e seguindo padres comuns de desenvolvimento (Blaney e Inayatullah 2004). Convm
frisar, todavia, que a suposio de um espao homogneo de comparao s possvel a partir
da abstrao das histrias contingentes e heterogneas dessas sociedades e da xao delas em
certas categorias ou estgios que, em nome de uma cincia comparativa, acaba por simplic-
las e estereotip-las. Conforme Blaney e Inayatullah (2004, 101), a poltica de comparao
impoverish our political imagination, locking us into the world of like-units and development
sequences.
Esse mtodo comparativo, associado, sobretudo, ao ex-professor de Harvard, Talcott
Parsons, apresentado como um mtodo cientco, neutro, no etnocntrico, capaz de conhecer
a realidade de forma objetiva (Latham 2000, Blaney e Inayatullah 2004). O perigo de tal aspirao
cientca, contudo, que ela universaliza um padro particular de mudana social e naturaliza
a diferena em termos de inferioridade/atraso (Latham 2000, Blaney e Inayatullah 2004). A
modernidade nesse esquema se torna uma categoria universal abstrada do contexto onde
foi gestada. Segundo colocado pelo socilogo Edward Shils (citado por Gilman 2003, 12), em
1959, modern means being western without the onus of following the West. It is the model
of the west detached in some way from its geographical origins and locus. De acordo com
essa narrativa, portanto, as caractersticas do desenvolvimento europeu e norte-americano so
abstradas dos seus contextos de origem e consideradas indicadores objetivos do que se entende
por ser moderno (Bhuta 2008). Por conseguinte, tericos da Modernizao, a exemplo de Walt
Rostow, atriburam qualidades especiais s sociedades dos Estados Unidos e da Europa Ocidental
em oposio s decincias discernidas no mundo ps-colonial (Latham 2000).
No trabalho amide citado e considerado exemplar para os estudos de modernizao,
The Stages of Economic Growth: A Non-Comunist Manifesto, de 1960, Rostow elabora os
principais pressupostos explcitos e implcitos das teorias da Modernizao. Explicitamente,
Rostow, que tinha fortes ligaes com o Departamento de Estado norte-americano (Shah 2007),
argumentou que todas as naes do mundo poderiam ser alocadas em um dos cinco estgios
de desenvolvimento econmico por ele proposto, sendo que o estgio nal, pioneiramente
alcanado pelos Estados Unidos, correspondia sociedade moderna, caracterizada por um alto
nvel de consumo (Rostow 1965).
O segundo estgio particularmente relevante para o argumento aqui desenvolvido,
pois o Estado-nao que emerge nesse momento visto como o nico arranjo poltico em que
a modernizao pode ter lugar. A construo de um Estado centralizado aparece como uma
condio sine qua non para o processo de arranque das sociedades tradicionais. Nas palavras
de Rostow (1965, 7), o Estado centralizado was, almost universally, a necessary condition
for take-off. Esse Estado deveria ser conduzido por uma nova elite, incumbida de construir
uma sociedade industrializada moderna, preparada para enfrentar os grupos sociais e polticos
tradicionais regionalmente organizados, bem como as intervenes estrangeiras. Se, na fase
tradicional, os arranjos econmicos, polticos e sociais eram estruturados em torno de pequenas
regies, em sua maioria, autossucientes, agora, eles deveriam ser orientados para a nao e, a
partir da, para o cenrio internacional.
Os pressupostos implcitos na teoria de Rostow so os de que o desenvolvimento constitui,
como nos mostra Krishna (2009), um processo amplamente nacional, autocontido e no histrico.
A histria negligenciada, na medida em que cada pas parece avanar em condies idnticas, seja
no sculo XVII ou na metade do sculo XX. O desenvolvimento dos Estados Unidos tomado como
modelo a partir do qual o resto do mundo vai ser avaliado e posicionado na escala de progresso
criada por Rostow. Por outro lado, esse esquema, ao mesmo tempo universal, que abarca todos
os Estados de todos os tempos histricos, e hierrquico visto que posiciona os Estados em etapas
distintas e estruturadas normativamente , o qual permite que se faam comparaes entre
eles por parte de um observador dito neutro, supostamente situado fora da histria. Todavia, o
universalismo explcito nas teorias da Modernizao , de fato, produzido por autores que falam
de uma posio bastante confortvel e privilegiada, a saber, o ltimo estgio rostowiano.
Apropriado pelos tericos da Modernizao, o mtodo comparativo lhes ajudou a identicar
os obstculos a tal transformao, fornecendo, desse modo, uma base para a prescrio de
polticas voltadas para uma mudana social abrangente (Shah 2010). Por outro lado, para tais
tericos, o processo de mudana social/modernizao das sociedades ps-coloniais poderia vir
a ser acelerado por meio da ajuda conferida queles povos cuja diferena os marcam como
inferiores por parte daqueles que j se encontram na fase nal da trajetria descrita por Rostow
(ver Blaney e Inayatullah 2004). Para Rostow, os Estados Unidos deveriam se comprometer com
tal impulso transformador, a m de desfazer a imagem que aparece na passagem previamente
citada de Hill, de acordo com a qual somente o comunismo seria capaz de transformar as sociedades
subdesenvolvidas. O subttulo do livro de Rostow, A Non-Communist Manifesto, deixa clara a
sua declarada inteno de substituir Marx como referncia intelectual para os revolucionrios.
Para ele, o comunismo no era um agente de modernizao, mas uma degenerao do processo
de transio, que havia produzido uma modernidade disfuncional (Cullather 2002). Rostow
ainda enfatiza que os custos do envolvimento norte-americano nas sociedades em vias de
modernizao no seriam grandes, tendo em vista que, ao focar apenas as naes alcanado o
take-off, os Estados Unidos poderiam exercer uma inuncia decisiva sobre elas sem incorrer
numa obrigao indenida (Cullather 2002).
Pelo que foi dito, as teorias da Modernizao parecem sugerir uma ampliao do escopo
geogrco e temtico vis--vis ortodoxia das Relaes Internacionais. Fica claro que o foco
prioritrio das teorias da Modernizao no reside, pelo menos aparentemente, nas superpotncias,
mas sim, no chamado Terceiro Mundo, e que, ao invs de se concentrar nos assuntos de alta
poltica, elas clamam por mudanas de ordem econmica, e da, enfatizam aquilo que a disciplina
Relaes Internacionais denominam temas de baixa poltica. De acordo com Lummis (1991),
possvel identicar nas teorias da Modernizao o mesmo tipo de determinismo econmico
encontrado nas teorias marxistas, mas apresentado por meio da terminologia positivista de
ento. Ao citar a seguinte passagem do cientista poltico norte-americano David Apter, in
industrializing societies it is the economic variable that is independent. The political system
is the dependent variable, Lummis (1991, 46) argumenta que a mensagem das teorias da
Modernizao era a de que, se voc controla a economia, voc controla todo o resto.
Relaes Internacionais e Modernizao:
diferentes percursos, fronteiras comuns
As teorias da Modernizao e a teoria das Relaes Internacionais estabeleceram
diferentes percursos: enquanto as Relaes Internacionais focaram no plano externo, as
teorias da Modernizao focaram na dimenso interna dos Estados; enquanto as Relaes
Internacionais focaram nas grandes potncias, as teorias da Modernizao focaram no Terceiro
Mundo; enquanto as Relaes Internacionais focaram nos temas estratgicos, as teorias da
Modernizao focaram nos temas econmicos e sociais. Essa diviso de trabalho aparentemente
inocente e procedimental, tem fora produtiva, pois reica uma srie de fronteiras: entre o plano
internacional e o domstico, entre o Primeiro e o Terceiro Mundo, bem como entre poltica
e economia. A iluso de que tais temticas poderiam ser estudadas de forma separada, acabou
por produzir uma clara fronteira entre elas.
Argumenta-se aqui que a compartimentalizao dos saberes (Relaes Internacionais e
Modernizao) no s obrou uma fronteirizao espacial entre o domstico e o internacional
mas tambm temporal entre o Primeiro Mundo, habitado pelas grandes potncias, objeto de
estudo do realismo, e o Terceiro Mundo, objeto de estudo e campo de interveno dos tericos
da Modernizao. A produo desses mundos como separados e distanciados tornou impensvel
que o mundo desenvolvido fosse visto como cmplice do atraso do mundo subdesenvolvido
3
.
3 Tal cumplicidade foi sugerida, por exemplo, pelos tericos da dependncia. Ver Cardoso e Faletto (1970).
Para os crticos das teorias da Modernizao, diferentemente, o desenvolvimento deve ser
sempre entendido como tendo lugar numa economia mundial interconectada antes do que no
marco dos Estados nacionais (ver Krishna 2009).
A ideia de Rostow, j apresentada, a de que cada pas est posicionado num ponto de
uma corrida, que opera em condies idnticas independente do sculo em foco (Krishna 2009).
E, desse modo, Rostow no cogita a possibilidade de que o desenvolvimento pioneiro de alguns
pases possa ter alterado de modo irrevogvel os prospectos do desenvolvimento daqueles que
se encontram nas ltimas posies da corrida (Krishna 2009). Nas palavras de Krishna (2009, 14),
he [Rostow] believes that when it comes to development you can step into the same river not
merely twice but an endless number of times. Ele no considera, portanto, que o desenvolvimento
inicial dos primeiros corredores possa ter prejudicado decisivamente os esforos dos ltimos para
se equipararem aos primeiros. Nesse sentido, os crticos das teorias da Modernizao, como o
caso de Krishna (2009), associados perspectiva ps-colonialista, enfatizam o papel do Terceiro
Mundo na produo da Europa, que no seria o que sem as interaes materiais, sociais,
intelectuais e culturais com o mundo colonial durante os sculos passados. Da, Ocidente e o
Terceiro Mundo so vistos por tais crticos como entidades mutuamente constitudas, cujas
caractersticas singulares emergiram dessa interao (Krishna 2009).
E, assim, apesar de aparentemente rivalizar com o discurso realista dominante nas Relaes
Internacionais durante a Guerra Fria, o discurso das teorias da Modernizao funcionou apenas
como o suplemento domstico dele. No marco dos Estados nacionais, era possvel pensar em
desenvolvimento e progresso enquanto os temas estratgicos cavam a cargo das Relaes
Internacionais.
O fato de as teorias da Modernizao focalizarem o Terceiro Mundo no signica, contudo,
que elas falassem a partir desse lugar, uma vez que, conforme vimos, o saber sobre o Terceiro
Mundo continuava sendo produzido no Primeiro. Conforme observado por Ferguson (2006,
176), Africa always seems to come to the question of modernity from without. Desse modo, as
complexas e singulares genealogias dos pases do Terceiro Mundo foram negligenciadas e suas
caractersticas produzidas luz dos modelos ocidentais de modernidade. E, assim, no momento
em que o Terceiro Mundo se tornava independente, igualando-se juridicamente ao Primeiro
Mundo e passando, desde ento, a integrar a ordem espacial moderna de Estados soberanos,
as teorias da Modernizao inseriam uma coordenada temporal que continuava afastando o
Ocidente do mundo no desenvolvido.
Mesmo a narrativa da Escola Inglesa das Relaes Internacionais, considerada por alguns
como uma variante britnica do realismo (ver Linklater 1995), que destacava a universalizao
da sociedade internacional resultante da ampliao das normas europeias, entre as quais, a
soberania, para o resto do mundo , ocorrida a partir do processo de descolonizao
4
, encobria
essa funo opressora do tempo. Desse modo, mesmo quando todos os povos se encontravam
organizados em Estados juridicamente iguais e soberanos, a diferena continuava sendo
demarcada, afastando o Ocidente dos seus Outros primitivos, tal como fora destacado por
Johanes (2002). A universalizao da dicotomia espacial (anarquia internacional versus ordem/
4 Ver, por exemplo, Watson (2004).
hierarquia domstica), outrora restrita parte, ainda reduzida, de Estados independentes
no mundo
5
, passa a ocultar outra fronteira, esta, temporalmente produzida, entre o mundo
desenvolvido e o mundo no desenvolvido.
Por outro lado, na medida em que as teorias da Modernizao articulavam o papel dos
Estados Unidos como o garantidor da assistncia queles Estados na pobreza, elas participavam
da produo da identidade norte-americana como uma nao progressiva e moralmente elevada.
Como nos mostra Latham (2000), os tericos da Modernizao elaboraram uma identidade
atraente para os Estados Unidos ao lhe representarem como uma nao empenhada na luta
contra a pobreza, a opresso e o fatalismo debilitante. Todavia, nas Relaes Internacionais,
onde, devido s presses sistmicas e s exigncias da balana de poder, a luta por poder era tida
como inevitvel, um imperativo, essa elevada moralidade no se aplicava. Cogit-la equivaleria
a renunciar a segurana de uma nao considerada imprescindvel no s para os seus cidados,
mas tambm, nos termos das teorias da Modernizao, para o resto do mundo.
Enm, esse conjunto de teorias durante a Guerra Fria foi capaz de produzir os Estados
Unidos como uma nao moralmente elevada, que buscavam incluir os povos do Terceiro Mundo
em contraposio ao comportamento explorador dos colonialistas do Velho Mundo
6
(mas que,
de fato, continuava excluindo e oprimindo esses povos por meio de uma fronteira temporal), e,
ao mesmo tempo, como uma nao que perseguia seus interesses nacionais estratgicos, tidos
como inevitveis. Enm, as teorias da Modernizao contriburam para a produo do semblante
moral norte-americano, o qual, por sua vez, parecia no rivalizar com o semblante produzido pela
ortodoxia realista das Relaes Internacionais, de uma nao impelida a buscar a sua segurana
e a realizao dos seus interesses nacionais, dada as exigncias da anarquia internacional.
Ambos os campos de conhecimento, contudo, enfrentaram desaos na dcada de 1970.
Nesse momento, o poder explanatrio das teorias da Modernizao pareceu crescentemente
dbio, uma vez que poucas sociedades ditas em modernizao chegaram de forma bem-
sucedida, como o previsto, na estao nal de democracia liberal e de desenvolvimento econmico
(Bhuta 2008). Como colocado por Escobar (1995), a abundncia prometida pelas teorias da
Modernizao na dcada de 1950 se revelou enganosa, pois o que se verica, a partir da dcada
de 1970, justamente o oposto: subdesenvolvimento massivo, empobrecimento, explorao
e opresso. Todavia, no momento em que as teorias da Modernizao perdiam credibilidade
para explicar o processo em curso na arena domstica dos Estados do Terceiro Mundo, elas
pareciam se inserir de modo crescente na arena internacional, na qual, at o momento, o
pressuposto realista acerca da imutabilidade do sistema internacional havia reinado de forma
quase inconteste.
E, assim, no campo das Relaes Internacionais, assistimos emergncia de abordagens
que questionavam a teoria realista, reconhecendo diferentes atores e outros temas de relevncia.
Ole Waever (1996) nos mostra que, no nal dos anos de 1960, e ao longo da dcada de 1970,
o paradigma realista enfrentou uma srie de crticas dirigidas ao seu foco no Estado, sua
preocupao com o poder e ao seu silncio em relao a vrios tipos de processos, domsticos
5 J que antes do processo de descolonizao, as ordens e hierarquias dos espaos coloniais eram externamente e no domesticamente
providas.
6 Ver, por exemplo, a ltima passagem grifada no discurso de Truman que aparece na parte III.
e transnacionais, e a vrios temas para alm dos poltico-militares. Os desaantes tentaram
apresentar concepes alternativas de sistema internacional em termos de integrao regional,
transnacionalismo, interdependncia, bem como de um sistema pluralista constitudo por uma
multiplicidade de atores sub e transnacionais muito mais complexas do que aquelas concepes
realistas centradas nos Estados (Waever 1996).
Desse modo, na dcada de 1970, os discursos das Relaes Internacionais pareciam sugerir
que, em contraste com o sistema internacional anrquico, as relaes internacionais poderiam
estar experimentando o mesmo processo de modernizao outrora exclusivo aos Estados
nacionais (ver Blaney e Inayatullah 2004).
Nesse contexto, Edward Morse (1976) sugere no livro Modernization and the transformation
of international relations, que as relaes internacionais estariam se modernizando e, desse modo,
tornando obsoleto o seu paradigma tradicional, que, centrado na viso de mundo westphaliana,
focalizava o Estado soberano, o primado da poltica externa e a balana de poder. Para Morse
(1976), a crescente interdependncia econmica entre as naes estaria minando a autonomia
do Estado, bem como a sua exclusividade enquanto ator das relaes internacionais.
Todavia, no nal da dcada de 1970, e durante a dcada de 1980, os principais conceitos
realistas voltaram a ser armados por meio da teoria neorrealista, que tratou de forjar com
ainda mais intensidade a separao espacial entre um plano domstico de ordem e um plano
internacional anrquico (ver Waltz [1979] 2002). Segundo tal imaginrio, enquanto o tempo
internacional encontrava-se congelado num tempo primitivo desautorizando o progresso no
mbito do sistema de Estados , o tempo domstico se desdobrava de forma teleolgica em
cada Estado-nao (Blaney e Inayatullah 2004). Para Walker (1993), , de fato, a reivindicao
positiva de comunidade e justia dentro das fronteiras estatais que possibilita a reivindicao
negativa do espao internacional como marcado pela diferena, pelo relativismo e pela violncia.
Desde o m da Guerra Fria, contudo, esse imaginrio neorrealista vem sendo invertido,
posto que, cada vez mais, o domnio internacional vem sendo produzido discursivamente como
uma arena de progresso, fruto da crescente perspectiva societria vislumbrada para o espao
internacional (Blaney e Inayatullah 2004). Segundo Blaney e Inayatullah (2004), desde o m da
Guerra Fria, a modernizao vem sendo crescentemente reimaginada como um processo global.
Nesse contexto, as teorias das Relaes Internacionais, a exemplo da teoria da paz liberal
7
, vm
reproduzindo o imaginrio das teorias da Modernizao, e, por isso, foram cunhadas por tais
autores de teorias de neomodernizao.
Conforme Blaney e Inayatullah (2004), essas teorias se distanciam da viso tradicional
do sistema internacional como um estado de natureza perptuo, para sempre primitivo, ao
vislumbrarem a possibilidade de transformao da anarquia internacional. Desse modo, os
tericos da paz liberal se afastaram da lgica neorrealista de autorreproduo da anarquia
internacional e passaram a conceber a possibilidade de mudana/modernizao do sistema
internacional. Isso porque, diferentemente dos neorrealistas, a nova ortodoxia neomodernizadora
7 A ideia, articulada com o auxlio de estatsticas, de que as democracias no guerreiam entre si, apresentada de forma pioneira
no campo das Relaes Internacionais por Michael Doyle, no artigo Liberalism and World Politics, publicado na American Political
Science Review, em 1986. Desde ento, e, sobretudo, desde o m da Guerra Fria e o consequente aumento do nmero de democracias,
a alegada paz liberal passou a fazer parte no s do vocabulrio poltico, mas tambm de iniciativas acadmicas voltadas para
investigar a robustez da hiptese aventada por Doyle, bem como do dos discursos das Organizaes Internacionais.
sugere que o processo de modernizao das sociedades nacionais transbordou para as relaes
internacionais, pacicando-as. Tal transbordamento, por sua vez, resulta na crescente eroso
da fronteira entre a comunidade dentro e a anarquia fora dos Estados. Na medida em que a
modernizao extrapola os conns do Estado-nao, coloca-se em questo a imaginada estrutura
espaciotemporal da poltica mundial (Blaney e Inayatullah 2004). A expanso da modernizao
do Internacional faz com que esse espao tradicionalmente concebido como uma ausncia
possa caminhar, pouco a pouco, na direo da justia, da razo e da paz.
Todavia, nesse processo de gradual incluso do Internacional na temporalidade
progressiva, antes restrita ao espao nacional, o Internacional continua se contrapondo a
Outros temporalmente atrasados. Anal, como argumentado por Walker (1995), a subjetividade
moderna necessita de um Outro que lhe d sentido, o qual encontrado sob a forma de
espaos ainda no modernizados da poltica mundial (Walker 1995). A partir de tal perspectiva,
a promessa de uma temporalidade nica para todos os povos, embutida na nova ortodoxia das
Relaes Internacionais, revela-se uma miragem, uma vez que a armao do iluminismo como
um ideal universal necessita de um Outro, sob a forma de entidades ainda no inseridas na
modernidade. Segundo Walker (2005), existe sempre um fora assumido para a produo
da subjetividade moderna, um fora que deve ser excludo a m de que o Eu moderno se
conhea. Enm, inmeros Estados do Terceiro Mundo, tais como Somlia, Ruanda e Haiti,
continuam sendo representados tal como poca do discurso de Truman como primitivos,
ameaadores e subdesenvolvidos, e estes, por sua vez, continuam sendo fundamentais para
a produo de uma zona de Estados democrticos supostamente situados no m da Histria
8
.
Concluso
Este artigo buscou evidenciar uma srie de binarismos (domstico/internacional, economia/
poltica, progresso/atraso) reificados por meio da compartimentalizao do saber entre as
teorias da Modernizao e a teoria das Relaes Internacionais. Embora tenham percorrido
caminhos disciplinares distintos, esses caminhos corriam para um mesmo m, tendo em vista
que contribuam para a armao da superioridade dos Estados Unidos em relao aos seus
Outros. Nos termos do realismo, os Estados Unidos se apresentavam como melhor equipados
do que quaisquer outros Estados para lidar com as necessidades da poltica mundial.
O imenso poderio militar norte-americano passou a ser justicado em razo da Guerra Fria
e da sua inevitabilidade. Por meio de tal poder, os Estados Unidos armavam sua superioridade
e, seguindo os ensinamentos de Tucdides, esperavam, com isso, fazer com que os outros (mais
fracos) se curvassem sua vontade. No caso das teorias da Modernizao, essa superioridade
era armada por meio de um recurso temporal que situava os pases do Terceiro Mundo no
incio de uma trajetria histrica, cujo m fora pr-determinado pelos prprios pases que nele se
encontravam. Pensadas inicialmente com um recurso da Guerra Fria, as teorias da Modernizao
acabaram ocultando suas fundaes estratgicas e aclamando a universalidade e objetividade
do seu saber. Tanto as teorias da Modernizao como o realismo, portanto, contriburam para
8 Expresso de Fukuyama (1992).
a hegemonia dos Estados Unidos durante a Guerra Fria, ao chamarem ateno, por diferentes
vias, para a sua superioridade estratgica (no caso do realismo) e econmica (no caso das teorias
da Modernizao). Tal superioridade, construda por ambas as teorias, autorizavam os Estados
Unidos a assumirem o papel tanto de guardio de um mundo inseguro (no caso do realismo)
como de provedor, em relao a um mundo estagnado e tradicional (no caso da modernizao).
Embora este artigo tenha se concentrado no perodo da Guerra Fria, ele chamou a ateno
para as novas fronteiras que vm se desenhando no mundo do ps-Guerra Fria. Nesse cenrio, o
imaginrio da modernizao vem sendo crescentemente introduzido nas Relaes Internacionais
por meio do consenso da paz liberal. importante reetir sobre como esse deslocamento da
modernizao para as Relaes Internacionais vem autorizando novos atores a execut-la.
Se, durante a Guerra Fria, a modernizao cava prioritariamente a cargo das elites do Terceiro
Mundo treinadas em instituies do Primeiro Mundo, hoje, essa elite usualmente considerada
a principal culpada pelo fracasso das polticas de modernizao vericado nos anos de 1970, ao
terem supostamente agido de forma corrupta e irresponsvel. O corolrio dessa depreciao
das elites nacionais do Terceiro Mundo, bem como da ideia de que o Internacional estaria
se modernizando, que, cada vez mais, atores internacionais, como o caso das Organizaes
Internacionais, vem sendo autorizados a reestruturarem (leia-se: modernizarem) as sociedades
dos Estados hoje conhecidos como falidos.
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A nova doutrina nuclear dos EUA e a materializao do Hemisfrio Sul livre de armas nucleares | 53
A nova doutrina nuclear dos EUA e a
materializao do Hemisfrio Sul livre de
armas nucleares
The new U.S. nuclear doctrine and the
materialization of the nuclear weapons free
Southern Hemisphere
Elias David Morales Martinez
*
Resumo
Em 2010, os EUA modicaram a sua doutrina nuclear, impondo restries ao uso de armas nucleares
em possveis conitos blicos. Os EUA armaram no usar tais armas contra pases que no possuem
esse tipo de armamento. Contrariamente, a Rssia, dias antes, tinha enrijecido sua doutrina, armando
a no discriminao de alvos para ataques com armas nucleares. O novo posicionamento doutrinrio
dos EUA signicou dar um passo a mais em direo consolidao de um velho projeto que pretende
a materializao de um mundo livre de armas nucleares. No entanto, h uma dicotomia na formulao
da poltica externa estadunidense com relao ao desarmamento. As Zonas Livres de Armas Nucleares
(ZLAN), tm se incrementado no perodo do ps-Guerra Fria e, atualmente, existe um projeto de
vinculao entre as ZLAN da Amrica Latina (Tratado de Tlatelolco), da frica (Tratado de Pelindaba),
e do Pacco (Tratado de Rarotonga) para concretizar a conformao do Hemisfrio Sul como rea
Livre de Armas Nucleares (HSLAN). Essa iniciativa no parece ser do agrado das potncias nucleares
e, principalmente, dos EUA, por perceber que os seus interesses geopolticos nessa rea se encontram
limitados e ameaados.
Palavras chave: Doutrina nuclear. Zonas livres de armas nucleares. Hemisfrio Sul livre de armas nucleares.
Desarmamento nuclear. No proliferao nuclear.
Vol. 7, n. 1, jan.-jun. 2012 [p. 53 a 68]
* Professor do Bacharelado em Cincias e Humanidades, e do Bacharelado em Relaes Internacionais da Universidade Federal do ABC
UFABC. Professor Colaborador do mestrado em Relaes Internacionais da Universidade Estadual da Paraba UEPB. Doutor em
Integrao da Amrica Latina PROLAM/USP; Mestre em Relaes Internacionais UnB, Cientista Poltico pela Universidade Nacional
de Colmbia. Contato: davidmorales.ri@gmail.com
Esta pesquisa contou com o apoio nanceiro do CNPq/CAPES e do PROPESQ/UEPB.
54 | Elias David Morales Martinez
Abstract
In 2010 the U.S. changed its nuclear doutrine by imposing restrictions to the use of nuclear weapons in
possble conicts. The U.S. claimed not to use such weapons against countries that do not have this type
of weapons. Unlike Russia, some days before, had its doctrine stating not tensed discrimination of targets
for attacks with nuclear weapons. The new U.S. nuclear doctrinal position meants giving one more step
toward the consolidation of an old Project that aims for a free world of nuclear weapons. However there
is a dichotomy in U.S. foreign policy formulation with respect to disarmament. The Nuclear-Weapons-
Free zones, have been incremented with ZLAN during the period of post-cold war and currently there is a
project of linking between the ZLAN of Latin America (Treaty of Tlatelolco), Africa (Treaty of Pelindaba)
and Pacic (Treaty of Rarotonga) for the conformation of the Southern hemisphere as a nuclear weapon
free area HSLAN. This initiative does not seem to be to the liking of the nuclear powers, and especially to
U.S. wich realize that its geopolitical interests in this area are limited and threatened.
Keywords: Nuclear doctrine. Nuclear weapons free zones. Nuclear weapons free Southern Hemisphere.
Nuclear disarmament. Non proliferation.
Introduo
Em 7 de abril de 2010, os EUA modicaram a sua doutrina nuclear quando impuseram uma
srie de restries ao uso de armas nucleares em possveis conitos blicos. A principal mudana
foi proibir o uso de tais armas contra pases que no possuem esse tipo de armamento. Isso
pode ser interpretado de duas formas: primeiro, como um gesto e reao positiva em resposta
reforma doutrinal nuclear da Rssia, que, poucos dias antes (25 de fevereiro de 2010), determinou
o direcionamento de suas ogivas nucleares a qualquer pas, tenha ou no tenha armas nucleares.
Por outro lado, signicou dar um passo a mais em direo consolidao de um velho projeto
que pretende a materializao de um mundo livre de armas nucleares.
Os esforos dos pases para garantir a sua segurana diante da ameaa nuclear tm sido
uma preocupao constante. A gura das Zonas Livres de Armas Nucleares (ZLAN) foi uma
contribuio da diplomacia latino-americana ao desarmamento e luta contra a proliferao de
armas de destruio em massa. As ZLAN tm permitido aos pases de uma determinada regio
aumentar os nveis e mecanismos de conana, pois cada membro participante se compromete
em no desenvolver e nem adquirir armas ou artefatos nucleares.
No desdobramento deste trabalho pretende-se analisar em que forma as ZLAN da Amrica
Latina (Tratado de Tlatelolco), da frica (Tratado de Pelindaba), e do Pacfico (Tratado de
Rarotonga) esto se articulando para constituir uma vinculao entre elas e, assim, conformar
ocialmente o reconhecimento do Hemisfrio Sul Livre de Armas Nucleares (HSLAN).
Essa iniciativa ocasionou, na primeira dcada do sculo XXI, uma nova retomada dos
debates e discusses no mbito da Organizao das Naes Unidas (ONU), como tambm dentro
das instituies e dos mecanismos regionais de cada Zona. Igualmente, discutiremos a forma
pela qual o novo posicionamento doutrinrio dos EUA, ao restringir o uso de armas nucleares,
contrasta com a rejeio e no apoio consolidao do HSLAN, por ir contra os seus interesses
geopolticos no hemisfrio.
As Zonas Livres de Armas Nucleares e a conformao do Hemisfrio Sul
como rea livre de armas nucleares
Em 1945, os EUA usaram pela primeira e nica vez armas nucleares contra a populao
civil, destruindo consideravelmente as cidades japonesas de Hiroshima e Nagasaki. A descoberta
e o uso blico da energia nuclear geraram nos pases sentimentos de vulnerabilidade, levando-
os a desenvolver estratgias defensivas para garantir a sua prpria segurana diante das
eventuais ameaas nucleares. A grande maioria dos pases optou por no desenvolver esse tipo
de armamento e decidiu participar de acordos multilaterais para limitar o uso dessas armas e
garantir a sua segurana por meio de tratados jurdicos de alcance internacional.
Criou-se, portanto, um leque de mecanismos de controle, de desarmamento e de no
proliferao, com o intuito de estabelecer um equilbrio de foras e diminuio de riscos e
ameaas diante da turbulncia caracterstica do perodo da Guerra Fria. Esse conjunto de normas,
regras, acordos e procedimentos veio constituir o Regime Internacional de No proliferao
de Armas de Destruio em Massa. Assim, ao mesmo tempo em que os Estados negociavam
multilateralmente mecanismos universais de controle do armamento nuclear, tambm em
algumas localidades se consolidavam acordos para a criao de zonas desnuclearizadas em
contextos regionais e que seriam chamados de Zonas Livres de Armas Nucleares
1
.
As Zonas Livres de Armas Nucleares (ZLAN) so espaos geogrcos nos quais os Estados
que exercem plena jurisdio territorial assumem o compromisso de proibir testes nucleares e evitar
a aquisio, fabricao, introduo e instalao de armas nucleares nos territrios delimitados.
Essas medidas tm como propsito fomentar e aumentar o nvel de conana e cooperao entre
os pases da regio. Assim, uma ZLAN ter como objetivo imediato o fortalecimento integral
da segurana regional, por meio de garantias outorgadas pelas potncias nucleares de respeitar
o status de desnuclearizao e de no usar armas nucleares, nem mesmo como ameaa aos
pases membros da zona delimitada (Carreo 2003, 3, Marzo e Almeida 2006, 103).
Essas zonas, de modo geral, apresentam as seguintes caractersticas: 1 so constitudas
mediante um tratado internacional por tempo de durao indeterminado; 2 a iniciativa para a
sua criao corresponde aos Estados que formam parte da zona; 3 so reconhecidas por uma
resoluo da Assembleia Geral da ONU; 4 estabelecem um sistema de controle e vericao
das instalaes nucleares, submetendo-se ao sistema de salvaguardas da Agncia Internacional
de Energia Atmica (AIEA); 5 estabelecem uma completa proibio de armas nucleares, e
as potncias nucleares assumem o compromisso de respeitar a zona por meio de protocolos
adicionais aos tratados que so de carter vinculativo; e 6 promovem o desenvolvimento social
e econmico dos Estados-membros como tambm o desenvolvimento cientco e tecnolgico,
por meio da cooperao internacional de usos paccos de energia nuclear (Martinez 2008 b).
1 Em 1978, durante o primeiro Perodo de Sesses dedicado ao Desarmamento, a Assembleia Geral das Naes Unidas expressou
positivamente o reconhecimento em favor das ZLAN como medida ecaz de desarmamento.
Existem atualmente cinco ZLAN formalmente estabelecidas por tratados multilaterais e
reconhecidas por resolues da ONU:
a) Tratado de Tlatelolco: estabelece a Zona Livre de Armas Nucleares da Amrica Latina e
do Caribe. Foi assinado em 14 de fevereiro de 1967, tendo entrado em vigor em 25 de
abril de1969, mas somente em 2002 concluiu o processo de raticao completa por
parte de todos os pases da regio
2
;
b) Tratado de Rarotonga: estabelece a Zona Livre de Armas Nucleares do Pacco (Oceania).
Assinado em 06 de agosto de 1985, exatamente 40 anos aps a tragdia em Hiroshima,
e entrou em vigor em 11 de dezembro de 1986
3
;
c) Tratado de Bangkok: estabelece a Zona Livre de Armas Nucleares do Sudeste Asitico.
Assinado em 15 de dezembro de 1995, e entrou em vigor em 27 de maro de 1997.
O Tratado est sendo conformado por 10 pases da regio e que fazem parte da
Associao de Naes do Sudeste Asitico (ASEAN)
4
;
d) Tratado de Pelindaba: estabelece a Zona Livre de Armas Nucleares da frica. O Tratado
foi aberto para assinatura em 12 de abril de 1996, na cidade do Cairo. Assinado por 50
Estados e raticado por 26, o Tratado entrar em vigor somente quando o vigsimo
oitavo instrumento de raticao for depositado, fato que ainda pode acontecer pelo
anncio de Nambia e Burundi de agilizar a raticao do Tratado
5
;
e) Tratado de Semipalatinsk: estabelece a Zona Livre de Armas Nucleares da sia Central,
conformada por Cazaquisto, Quirguisto, Tadjiquisto, Turcomenisto e Uzbequisto.
Sendo a mais nova ZLAN, o Tratado foi assinado em 08 de setembro de 2006 e entrou
em vigncia em 22 de maro de 2009, aps a raticao dos cinco pases-membros
6
;
f) Por ltimo, a Monglia participa tambm desse processo de desnuclearizao blica, mas
numa categoria diferente. De forma unilateral, o pas se proclamou como Estado Livre
de Armas Nucleares (ELAN) em 25 de setembro de 1992, por meio da chamada Lei de
Monglia, sendo reconhecida pela ONU em 03 de fevereiro de 2000 como o primeiro
e, at agora, o nico caso de um pas a se declarar como territrio livre de qualquer
armamento nuclear, seja por produo prpria, transferncia de terceiros ou trnsito de
armamento nuclear pelo territrio nacional por parte de alguma potncia nuclear.
Existem outros tratados que, apesar de no corresponder ao conceito pleno de ZLAN,
estabelecem igualmente mbitos geogrcos livres desse tipo de armamento, alm de serem
espaos inabitados pelo homem:
2 Leva o nome em homenagem ao bairro arqueolgico no centro da Cidade do Mxico, onde antigamente se localizava o Ministrio das
Relaes Exteriores Mexicanas.
3 Leva o nome em homenagem capital das Ilhas Cook, cidade onde o Tratado foi aberto para assinatura.
4 Leva o nome em homenagem capital da Tailndia, cidade onde o tratado foi negociado e aberto para a assinatura.
5 O Tratado foi denominado de Pelindaba para recordar o local onde foram desenvolvidos os artefatos nucleares da frica do Sul,
posteriormente desmontados (Marzo e Almeida 2006, 114).
6 Cidade cazaquist, sede do maior estoque nuclear da antiga Unio Sovitica e cenrio de quase 200 testes nucleares entre 1949 e
1989.
a) Tratado da Antrtica: Assinado em dezembro de 1959, entrou em vigor em 1961.
Esse tratado estabeleceu que a zona compreendida pelo Polo Sul fosse totalmente
desmilitarizada, estipulando ipso facto que as armas nucleares no seriam introduzidas
nessa rea, proibindo qualquer atividade de natureza militar blica
7
;
a) Tratado do Espao Ultraterrestre: aberto para assinatura em 1967, entrando em
vigncia no mesmo ano. O tratado probe a colocao de qualquer objeto portando
armas nucleares ou qualquer outra arma de destruio em massa na rbita da terra
8
;
a) Tratado dos Fundos Marinhos: aberto para assinatura em 1971, entrando em vigncia em
1972. Esse Tratado estipula que os Estados-membros se comprometam a no colocar
sobre e nem sob o fundo do mar alm das 12 milhas da zona costeira nenhuma
arma nuclear ou outra arma de destruio em massa ou nenhuma infraestrutura, como
plataformas para o estacionamento de tal armamento
9
.
J o Tratado de No Proliferao Nuclear (TNP), que entrou em vigncia em 1970, partiu da
iniciativa das potncias nucleares e estabeleceu uma assimetria no relacionado com a legalidade
do desenvolvimento de tecnologia nuclear. O TNP criou o clube nuclear, conformado pelos
pases que j tinham desenvolvido armas nucleares antes de 1967 (EUA, ex-URSS, Reino Unido,
Frana e China), e proibiu que os demais pases desenvolvessem tecnologia nuclear blica.
Assim, verificamos que, no perodo do ps-Guerra Fria, houve um incremento no
estabelecimento de ZLAN nos diferentes continentes. Passamos de duas zonas (Tlatelolco 1967,
Rarotonga 1985) para seis, registrando um incremento de quatro novas ZLAN em menos de
vinte anos (Bangkok 1995, Pelindaba 1996, Monglia 1992, Semipalatinsk 2006). Esse aumento
considervel se d dentro da lgica do contexto do ps-Guerra Fria, no qual, paradoxalmente, o
perigo de uma crise internacional ou de um conito de propores nucleares tenha diminudo,
dando lugar a outros tipos de ameaas internacionais.
Igualmente, nos ltimos anos, percebe-se a emergncia de uma iniciativa que se consolida
progressivamente. Em 1996, a ONU adotou a proposta brasileira do Hemisfrio Sul como ZLAN,
mas, pelo fato de no contar com o apoio direto das potncias nucleares (com exceo da China)
e pelo altssimo nmero de abstenes por parte dos aliados das potncias nucleares, essa
iniciativa foi enfraquecida e no teve o alcance que inicialmente se pretendia
10
. No entanto,
em 2000, o Brasil e a Nova Zelndia levantaram a proposta de realizar no seio da ONU uma
Conferncia Internacional de Estados Partes de ZLAN. Essa conferncia somente foi realizada em
2005, na Cidade do Mxico, e com ativa participao do Organismo para a Proscrio das Armas
Nucleares na Amrica Latina e no Caribe (OPANAL), sendo adotada a Declarao de Princpios e
7 Tambm conhecido como Tratado de Washington. Muito se discute sobre se o Tratado de Antrtica realmente uma ZLAN. A maioria
da produo acadmica do tema concorda em esclarecer que, de fato, foi o primeiro instrumento disposto a impedir uma corrida
nuclear num territrio denido em plena Guerra Fria. No entanto, a regio no habitada pela humanidade, o que transforma sua
categoria diferente das ZLAN, que so densamente povoadas pela civilizao humana.
8 Tambm conhecido como Tratado de Moscou, pelo fato de ter sido a cidade escolhida para a sua assinatura.
9 O Tratado, aprovado pela Resoluo 2660, da ONU, foi intitulado como Tratado sobre a Proibio do Emprazamento de Armas
Nucleares e outras Armas de Destruio em massa no Fundo do Mar e do Oceano e no Subsolo.
10 O objetivo da iniciativa era poder consolidar nesse hemisfrio um regime slido que proibisse tanto a produo como o deslocamento
de armas nucleares pela zona. Essa resoluo contou com 129 votos a favor, 38 abstenes e 3 votos contra (EUA, Frana e o Reino
Unido). A China votou a favor e a Rssia se absteve.
Compromissos das ZLAN, assinada por 130 pases que se encontram sob regimes regionais de
ZLAN.
A Declarao da Conferncia sobre ZLAN um documento de entendimentos, princpios
e compromissos na promoo do desarmamento nuclear por parte de cada um dos Estados
participantes. Alm disso, foi acordado o estabelecimento de mecanismos de cooperao
entre as ZLAN para agilizar a consolidao regional de cada uma das zonas, e foram propostos
mecanismos de coordenao na promoo de polticas conjuntas em foros multilaterais, e
iniciativas para alcanar o reconhecimento e a consolidao do Hemisfrio Sul Livre de Armas
Nucleares (HSLAN), por meio da vinculao das Zonas de Tlatelolco, Pelindaba e Rarotonga
11
.
A Segunda Conferncia das ZLAN incorporou a participao da Monglia, respeitando a sua
categoria de Estado Livre de Armas Nucleares. Nessa oportunidade, foi estabelecido o fomento ao
dilogo entre as diferentes zonas desnuclearizadas com os organismos internacionais que tambm
tratam do assunto. A conferncia, que aconteceu em Nova Iorque, precedendo Conferncia
do TNP, permitiu criar uma base para levantar consensos relacionados ao posicionamento das
ZLAN nas negociaes vindouras. O mais interessante do evento foi a participao macia de
observadores provindos de diferentes estamentos, desde delegados da UE, do Tratado de Proibio
Completa de Testes Nucleares (CTBTO), at da Agncia Internacional de Energia Atmica (AIEA) e
da Santa S. Nessa oportunidade, cou evidenciada a conformao do Hemisfrio Sul e boa parte
do Hemisfrio Norte como regies nas quais foi proclamado o banimento das armas nucleares.
Finalmente vale ressaltar que, desde o comeo, a posio dos EUA com relao s ZLAN tem
sido ambgua e incoerente, o que tem favorecido a implementao de uma poltica dicotmica.
Por um lado, tem apoiado abertamente a causa, posicionando-se a favor da criao dessas
zonas em diferentes partes do mundo, pois elas representam uma contribuio para a prpria
segurana dos EUA, ao criar regies isentas de artefatos nucleares blicos, o que signica um
controle da proliferao. Por outro lado, tem argumentado que algumas medidas adotadas
por cada uma das Zonas ferem os interesses dos EUA nessas regies, levando-os a emitir
declaraes interpretativas a modo de reservas e o no cumprimento dos protocolos adicionais
que os tratados de ZLAN direcionam tanto s potncias nucleares quanto aos pases externos
que exercem jurisdio em territrios localizados dentro de cada zona. exatamente nesse
ponto que a nossa pesquisa acontece, abordando principalmente a percepo que os EUA tm
com relao s ZLAN e como tem sido a sua poltica externa com relao a essas temticas de
mecanismos regionais de no proliferao.
Abordagens tericas como ferramentas na anlise das ZLAN
No estudo das Relaes Internacionais, a complexidade uma constante, embora os
estudiosos se confrontem com diferentes perspectivas para analisar o Sistema Internacional.
Walt (1998) argumenta que a melhor forma de compreender o estudo abord-lo como uma
11 A Conferncia das ZLAN acontece a cada cinco anos desde 2000, quando foi acordado a realizao do evento nesse perodo. Em
2005, foi a primeira edio na Cidade do Mxico e a segunda, em 2010, em Nova Iorque, sempre antecedendo a Conferncia de
Desarmamento do TNP.
competio entre Realismo (que sublinha a tendncia permanente da defesa de interesses com
tendncia ao conito), Idealismo (que estabelece diversas formas de atenuar os conitos) e
Radicalismo (que se fundamenta na necessidade da transformao do Sistema Estatal).
No mesmo sentido, Herz (1981) argumenta que o Realismo e o Idealismo podem ser
complementares nas abordagens que sejam feitas em torno das questes nucleares, por serem
temticas relacionadas com supremacia, poder e sobrevivncia. Com o advento da era nuclear, os
Estados adquiriram uma nova dimenso e a poltica exterior cou sujeita aos desdobramentos
que os atores internacionais podem fazer diante dessas temticas. Como a nossa pesquisa
trata diretamente dessas questes, no podemos passar por alto as abordagens que as teorias
clssicas das Relaes Internacionais nos oferecem.
O Realismo Estratgico proposto por Schelling (1980) nos permite observar a relao
ideolgica realista entre a procura da segurana e a tomada de decises de poltica externa dos
Estados quando confrontados com questes militares, diplomticas e de segurana relativas
aos interesses de subsistncia. Assim, as decises dos Estados esto intimamente ligadas
percepo da ameaa diante de uma eventual tela de circunstncias que podem levar a diferentes
rumos, dependendo da racionalidade e do clculo estratgico com que as ameaas so percebidas.
Igualmente, Schelling (1996) introduz a noo de escolha, entendida como o proceder
racional para uma situao especca ou um contexto que envolva tanto as decises quanto
os tomadores de deciso. A escolha pode ser limitada pelas circunstncias, sendo uma opo
que pode ser feita de modo inteligente, ridcula, certa, desastrada, errada ou dinmica. Assim,
a proposta de Schelling permite avaliar como foram as decises das potncias nucleares em
no aprovar e nem reconhecer a existncia de um HSLAN, que contrasta profundamente com
o interesses brasileiro de concretizar esse espao geogrco para fortalecer a sua segurana e
dinamizar sua projeo internacional.
Por outro lado, o Idealismo nos oferece outra perspectiva, igualmente vlida, partindo
dos princpios universais que defende a necessidade de estruturar o mundo, buscando o
entendimento por meio de condutas pacistas baseadas na conana e na boa vontade dos
atores internacionais. Por essa razo, poderamos encaixar as ZLAN como modelos pacistas que
pretendem ter alcance mundial, pela sua forte carga idealista com a qual esto conformadas
12
.
A exemplo, Bobbio (2002) argumenta que a possibilidade de acontecer uma guerra nuclear
tem alterado as formas de pensar e analisar o binmio paz-guerra. Se junta a isso o fato de
que as armas nucleares ameaam a humanidade em geral sem nenhuma distino de classe ou
nacionalidade. Diante dessa situao, o pensador italiano prope uma varivel analtica baseada
em procedimentos pacistas que ajudem na formao de uma conscincia atmica, que levem,
pelo menos, a limitar, e se for preciso, a eliminar a guerra.
O Pacismo Instrumental apresentado por Bobbio (2002) de duas formas: 1 o pacismo
passivo, que uma forma de constatar que a paz um m inevitvel e que pode ser atingida
por meio da interpretao de que a guerra por si s uma via bloqueada; e 2 o pacismo ativo,
12 As ZLAN tm como caracterstica geral armar nos seus prembulos que elas no constituem um m em si mesmas, seno um meio
para alcanar, em uma etapa posterior, que o desarmamento geral e completo, a consolidao de um ambiente de paz permanente.
Os idealizadores de Tlatelolco armavam que, com o incremento gradual de ZLAN, as potncias nucleares cariam isoladas, de modo
que o desarmamento seria uma realidade.
que pressupe uma tica, uma justicativa de que a guerra no necessria e nem boa, e,
portanto, deve ser impedida de acontecer. Esse pacismo ativo apresentado em trs vias: a)
instrumental, que age sobre os meios de se fazer a guerra; b) institucional, que age sobre as
instituies (Estados); e c) nalista, que age sobre os homens.
Portanto, o Pacifismo Instrumental defende o desarmamento e a soluo pacfica de
controvrsias pelo esforo de destruir as armas (instrumentos com que se faz a guerra), ou pelo
menos de reduzir ao mnimo a quantidade e a periculosidade delas. Quer dizer, o objetivo, alm
de impedir o uso desses instrumentos, tambm limitar a presena deles em determinadas
regies. Assim, a criao das ZLAN, como tambm a possvel vinculao delas no Hemisfrio Sul,
pertence a esse tipo de aes e esforos dos Estados, movidos por alcanar um mundo livre de
armas nucleares e, portanto, contribuir para a consolidao da paz em mbito global, resolvendo
questes de segurana e fomento conana regional.
Continuando com o nosso quadro terico, o objeto da presente pesquisa est relacionado
integramente ao Regime Internacional de No Proliferao de Armas de Destruio em Massa, e
s ZLAN, que atuam como acordos e mecanismos de desarmamento nuclear.
Quadro 1 Regimes e acordos internacionais de no proliferao
Armas
Convencionais
Armas de Destruio em Massa
Nucleares Qumicas Biolgicas Msseis
Principal Tratado
Acordo
Wassenaar
TNP CWC BWC
MTCR
ABM
Outros Acordos LTBT, CTBT, ZLANHSLAN
START
SALT
Instituies Internacionais AIEA, OPANAL, ABACC, CD-ONU CPAC
Controle de Exportao WA Grupo de Supridores Nucleares NSG Austrlia Group MTCR
Fonte: Adaptado pelo autor com base em EXBS (2002)
Observamos, no Quadro 1, que as ZLAN esto classificadas como mecanismos
complementares ao desarmamento e no proliferao de armas nucleares. Assim, importante
relacionar aqui os estudos sobre regimes internacionais, pois a contribuio das ZLAN, alm de
corresponder a iniciativas regionais, de alcance internacional.
As principais correntes tericas dentro do estudo das Relaes Internacionais tm analisado
a formao e dinmica dos regimes internacionais, partindo da cooperao que leva os pases
a negociar seus interesses na soluo de problemas comuns que compartilham. Krasner (1983)
arma que os regimes internacionais so princpios, normas, regras e procedimentos de tomada
de deciso em torno dos quais as expectativas dos atores (Estados) convergem em determinada
rea das Relaes Internacionais. O autor explica que os princpios consistem em crenas
estabelecidas, causalidade e legalidade ou retido; as normas, padres de comportamento
denidos em termos de direitos e obrigaes; as regras, prescries que orientam a ao; e os
procedimentos decisrios, polticas e prticas dominantes para adoo e implementao de
escolhas coletivas.
De igual forma, Axelrod e Keohane (1986) propem trs dimenses para a anlise do
processo de emergncia de regimes que podem ser aplicados no nosso objeto de estudo da
emergncia do HSLAN. A primeira dimenso a mutualidade de interesses, fundamentada
na premissa de que, quanto maior o interesse mtuo dos atores sobre um determinado tema,
maior a chance de emergir um acordo ou arranjo. Nesse ponto, tambm so necessrias as
interaes estratgicas, pois so elas que incentivam os Estados a adotar a melhor opo. A
segunda dimenso se refere s incertezas futuras quanto a ganhos e perdas que podem alterar
o comportamento dos atores no engajamento do regime. A terceira dimenso trata do nmero
de atores envolvidos nos acordos multilaterais, sendo que essa variao da quantidade dos
atores implica diferentes possibilidades de atingir um acordo que seja vantajoso para todos os
participantes.
Nesse sentido, poderamos ampliar a perspectiva anterior com a ideia desenvolvida por
Martin (1993), segundo a qual os Estados aceitam renunciar a certos direitos no processo
decisrio do regime com a perspectiva de obter benefcios em troca, o que signica que, alm da
cooperao e da harmonia, os pases, para obterem um maior e melhor benefcio comunitrio,
reprimem a sua vontade individual de adquirir aquilo que deseja para si mesmos. Em nosso caso,
veremos como emergem o dilogo e a cooperao entre os regimes regionais de desnuclearizao
(Tlatelolco, Pelindaba e Rarotonga) na consolidao do HSLAN, e quais os sacrifcios que alguns
pases tiveram que fazer para materializar esse objetivo comum.
A nova doutrina nuclear dos EUA e a vinculao das ZLAN no ps-Guerra Fria
Desde as primeiras iniciativas de estabelecimento de ZLAN, as potncias nucleares tm
se posicionado ao mesmo tempo a favor e contra. Os EUA, apesar de se manifestarem a
favor do desarmamento regional, rejeitaram uma proposta sovitica, em 1956, que delimitava
geograficamente a proibio de armas nucleares na Alemanha Federal e Democrtica.
Seguidamente, vieram vrias propostas para transformar a Europa numa ZLAN, mas nenhuma
delas conseguiu ser materializada
13
.
A primeira ZLAN reconhecida pela ONU foi estabelecida na Amrica Latina pelo Tratado
de Tlatelolco. Igualmente, a primeira posio ocial dos EUA com relao a uma ZLAN foi em
1968, quando assinou o Protocolo Adicional II do Tratado de Tlatelolco, que era direcionado s
potncias nucleares e buscava o compromisso de respeitar o estatuto de desnuclearizao que
assumia a regio.
Os EUA, nessa oportunidade, declararam apoiar a causa nobre dos pases latino-americanos,
mas consideraram necessrio manifestar suas reservas ao protocolo que assinariam. Os aspectos
relevantes na Declarao norte-americana foram: a no proibio do trnsito e locomoo livre
de armas nucleares pela regio; a incompatibilidade no caso de agresso armada por uma parte
contratante assistida por um Estado nuclear, o que signicaria a possibilidade de usar a arma; e
a indistino entre tecnologia nuclear pacca e blica (Martinez, 2008b).
13 Martinez (2008b) analisa as diferentes propostas que emergiram no perodo da Guerra Fria que no tiveram sucesso. So destacadas
as propostas soviticas de 1956 e 1957; as propostas da Romnia, de 1957; o Plano Rapacki da Polnia, de 1962; o Plano Gomulka,
de 1964; o Plano Undn, de 1961; e o Plano Kekkonen, de 1963.
Essa Declarao feriu o princpio fundamental das ZLAN, que banir a presena de armas
nucleares dentro do permetro delimitado, pois nada impede, de fato, que as armas nucleares
das potncias nucleares possam transitar livremente pela regio desnuclearizada. Os EUA
conrmaram, em 1977, 1981 e 1996, o mesmo posicionamento de se reservar o direito ao uso
das armas nucleares como resposta a um ataque militar por qualquer pas que fosse apoiado por
outra potncia nuclear, como tambm a possibilidade de deslocar seu armamento nuclear entre
suas bases militares distribudas no mundo quando fosse necessrio (OPANAL 2003).
No entanto, em 2003, o Organismo para a Proscrio das Armas Nucleares na Amrica
Latina e no Caribe (OPANAL) enviou um comunicado s potncias nucleares convidando-as
para reconsiderar e revisar as Declaraes Interpretativas feitas aos Protocolos Adicionais I e II
do Tratado de Tlatelolco. O objetivo principal do OPANAL era obter das potncias nucleares o
compromisso de tirar as isenes e renunciar ao eventual uso de armas nucleares na regio, uma
vez que j tinha passado mais de uma dcada do m da Guerra Fria e no havia mais sentido
continuar aplicando as mesmas doutrinas nucleares que foram utilizadas nesse perodo quando
foram feitas as reservas. A resposta dos EUA foi contundente: The United States has decided
that it will not review the declarations and understandings related to its signature and ratication
of these Protocols (OPANAL 2006, 5).
Identificamos aqui um primeiro problema: os EUA mantiveram a mesma Declarao
Interpretativa de quarenta anos atrs, na qual se reserva o uso da arma nuclear como resposta ou
retaliao, e a continuidade de deslocar armamento nuclear pela zona desnuclearizada, o que
signica uma profunda contradio natureza das ZLAN. Essa atitude da poltica externa norte-
americana est reetida nos Protocolos Adicionais assinados com os Tratados de Rarotonga,
Pelindaba e Bangkok. Ento, a lgica e a misso do armamento da Guerra Fria, uma vez nalizada,
parece no ter mudado ainda, a no ser pela declarao em abril de 2010 sobre a mudana da
doutrina nuclear dos EUA.
Curiosamente, no perodo do ps-Guerra Fria, as ZLAN comearam a se multiplicar em
outras regies do mundo, ao mesmo tempo em que a poltica externa norte-americana entrava
numa espiral militarista e intervencionista (governos George Bush, Bill Clinton e George W. Bush).
Esse incremento de ZLAN gerou a emergncia de outra iniciativa direcionada a integrar ou vincular
por proximidade vrias dessas zonas. o caso do estabelecimento de um Hemisfrio Sul Livre de
Armas Nucleares a partir da unio das ZLAN da Amrica Latina, frica e Pacico, que, em 1996,
contou com o apoio da ONU e de um nmero considervel de pases, mas no das potncias
nucleares, principalmente dos EUA, Frana e Reino Unido. Essas potncias viram nessa tentativa
uma ameaa aos seus interesses geopolticos e estratgicos relacionados livre navegao de
sua frota naval em alto mar no sul dos oceanos Atlntico, Pacco e ndico. Como no obteve o
reconhecimento por parte das potncias nucleares e de seus principais aliados, a iniciativa do
HSLAN cou como simples pronunciamento de boas intenes e sem um respaldo mais concreto.
No entanto, percebemos que, na atualidade, existe a emergncia de um momento propcio
para o reconhecimento e a consolidao do Hemisfrio Sul como espao geogrco completa-
mente livre de armas nucleares. Avistamos trs movimentos que favorecem a materializao:
1 a entrada em vigncia do Tratado de Pelindaba, o que torna, de fato, a frica uma ZLAN
14
;
14 A Namibia (2009) e o Burundi (2010) foram os ltimos pases a raticar o Tratado de Pelindaba.
2 o fortalecimento do regime internacional de ZLAN, por meio da cooperao e coordenao
discutidas na I e II Conferncias dos Pases de ZLAN (2005 e 2010); e 3 o momento internacional
oportuno para negociar novas perspectivas do desarmamento, manifestado na poltica externa
norte-americana do governo do presidente Barak Obama, principalmente dos fatos polticos
derivados da Conferncia de Exame do TNP e da Conferncia de Segurana Nuclear que aconte-
ceram em 2010.
Paralelamente ao crescimento do nmero de ZLAN no ps-Guerra Fria, apresenta-se
outro elemento, contrrio aos ideais pacistas das Zonas Desnuclearizadas: o relacionado com
a expanso da Organizao do Atlntico Norte (OTAN). Trata-se da ampliao da abrangncia
dessa comunidade de segurana aos pases da Europa Central e Oriental que faziam parte do
antigo Pacto de Varsvia. Na poltica externa dos EUA, isso representa um ganho geoestratgico,
pois permite diluir os antigos adversrios da Guerra Fria em aliados polticos, sob um sistema
de segurana baseado na presena do seu prprio armamento nuclear como pilar fundamental
contra eventuais ataques externos regio.
Podemos perguntar, ento, como se congura a Poltica Externa dos EUA com relao s
ZLAN no perodo do ps-Guerra Fria? A posio do Presidente Obama contrasta com os governos
anteriores. A National Security Strategy of Engagement and Enlargement foi uma doutrina
direcionada alm da esfera militar, ainda assim, em 1996, o presidente Clinton j assinava
uma diretriz presidencial alterando o compromisso assumido na ONU, em 1978, de no utilizar
armas nucleares contra um pas no possuidor dessa arma ou que zesse parte de uma ZLAN.
A National Security Strategy 2002, 2006, do governo Bush, substitua a doutrina da conteno
e dissuaso pela doutrina do ataque preventivo, visando assegurar a superioridade militar,
poltica e estratgica dos EUA, e contemplando a possibilidade de utilizar unilateralmente armas
nucleares como forma repentina de ataque para diminuir qualquer tipo de ameaa. O Governo
Bush retirou os EUA do tratado Anti-Ballistic Missile (ABM) para construir o prprio sistema de
defesa antimsseis, recusou-se a raticar as mudanas do Strategic Arms Limitation Talks (SALT
II) e do Complete Test Ban Treaty (CTBT), e empenhou-se em levar a OTAN Ucrnia e Gergia,
alm de estabelecer bases antimsseis na Polnia e na Repblica Tcheca.
Atualmente, assistimos a uma transio da poltica externa norte-americana com relao
ao desarmamento e a no proliferao de armas nucleares. A poltica do presidente Obama
parece estar mais voltada ao dilogo e ao consenso, e mantm o principal objetivo de impedir
o uso de armas nucleares por qualquer Estado ou por atores no estatais, como tambm de
prevenir a proliferao blica de tais armas tanto por antigos como por novos atores.
O discurso pronunciado por Obama, em Praga, em 5 de abril de 2009, pode ser considerado
como a plataforma da poltica nuclear e de no proliferao dos EUA que tem sido aplicada
nos ltimos anos. Obama armou que na sua administrao reduziria a importncia das armas
nucleares nas estratgias de segurana nacional para a construo de um mundo livre de armas
nucleares. No entanto, armou que o perigo latente quando existe a possibilidade de atentados
terroristas perpetrados por grupos no estatais que possam adquirir tecnologia nuclear blica no
mercado negro.
Aqui, identicamos um segundo problema: a ameaa do terrorismo nuclear parece ser
cada dia mais evidente e cada vez mais difcil de dissuadir, mas, como controlar o fluxo e
o deslocamento do armamento nuclear (includos os artefatos no sosticados) quando as
mesmas potncias nucleares e, principalmente, os EUA no tm cumprido os Protocolos das
ZLAN que tratam desse assunto?
Assim, evidenciamos as problemticas em que se insere a poltica nuclear e de no proliferao
dos EUA com relao s ZLAN. Se, por um lado, no modica suas reservas com relao ao trnsito
de armas nucleares pelas regies que alcanaram o status de desnuclearizao, alegando ir contra
os seus interesses estratgicos, por outro lado, cam expostas vulnerabilidades que podem ser
aproveitadas por grupos terroristas para obter no mercado negro algum tipo de tecnologia nuclear,
o que seria prejudicial aos interesses estratgicos que os EUA pretendem defender.
Existem outros interrogantes que emergem quando abordamos o questionamento de
como tem sido a poltica externa norte-americana com relao s ZLAN durante o perodo do
ps-Guerra Fria. Como conciliar o discurso de Obama sobre desarmamento e um mundo livre
de armas nucleares, se ao mesmo tempo se apoia a expanso da OTAN e o estabelecimento de
plataformas antimsseis na Europa Oriental? Percebemos que existem duas tendncias paralelas
com relao ao desarmamento e proliferao de armas nucleares: por um lado, o aumento de
ZLAN, e, por outro, o incio de uma corrida nuclear por alguns pases enquanto a OTAN se expandia
pela Europa central e oriental. Lafer (1998, 10) explica que h um paradoxo consubstancial entre
desarmamento e armamento nuclear com o m da Guerra Fria e que a clareza do posicionamento
dos Estados com relao ao signicado das armas nucleares que determina a poltica que deve
seguir cada Estado.
Partindo da abordagem anterior, podemos nos perguntar qual seria, ento, a poltica
das potncias nucleares e, principalmente dos EUA, sabendo que a existncias dessas armas
contriburam enormemente ao modelo imposto durante a Guerra Fria. Segundo Huntington
(1996), passou-se de um esquema de manuteno do acmulo de armas nucleares (build up),
que foi caracterstico da Guerra Fria, a um esquema de uma relativa manuteno do acmulo
de armas nucleares contra a deteno ou conteno (hold down) da disseminao das armas
nucleares no perodo do ps-Guerra Fria.
Igualmente, Krauthammer (2003) argumenta que, nas polticas de no proliferao e
desarmamento das potncias nucleares e, principalmente, dos EUA no ps-Guerra Fria, se
evidencia a conuncia de trs aspectos caractersticos: denying, que negar acesso tecnologia
nuclear a outros pases; disarming, que fomentar o desarmamento nuclear horizontal; e
defending, que manter a capacidade de se defender contra qualquer ataque nuclear. Esses trs
elementos esto presentes na poltica externa nuclear dos EUA nos ltimos anos, e tambm na
Nuclear Posture Review Report, de 2010.
Ferguson et al. (2009) apontam que, no ps-Guerra Fria existem novos desaos em matria
nuclear que devem ser enfrentados pelos EUA: risco de terrorismo nuclear; programas nucleares
clandestinos em Estados problemticos (Ir e Coreia do Norte); risco de transferncia de armas e
tecnologia nuclear no mercado negro; potencial perda de controle estatal de armas ou materiais
nucleares, (principalmente, no Paquisto); maior peso das armas nucleares para as estratgias
de defesa da Rssia; e incertezas em relao ao planejamento estratgico da China. Os autores
identicam trs estratgias que os EUA esto implementando para anular ou enfrentar esses
desaos: combater o terrorismo nuclear; impedir que novos Estados adquiram armas nucleares;
e cooperar com a Rssia e a China para diminuir desconanas e desenvolver polticas conjuntas
de desarmamento. Essas trs estratgias esto relacionadas aos trs D de Krauthammer da
poltica nuclear norte-americana implementada no ps-Guerra Fria.
Sob essa mesma perspectiva, Panofsky (2007) questiona se ainda tem sentido continuar
mantendo as armas nucleares seis dcadas depois da detonao da bomba atmica contra a
populao civil e, ao mesmo tempo, produzir uma nova gerao desse tipo de armamento por
parte dos EUA. Para o autor, a poltica de conteno e dissuaso uma relquia obsoleta da
Guerra Fria, e hoje ela insuciente para nortear as estratgias de defesa dos EUA. O que est
acontecendo nos ltimos anos, segundo o autor, uma mudana do paradigma nuclear norte-
americano, que est se deslocando da clssica doutrina Mutually Assured Destruction (MAD) para
uma doutrina baseada na seleo de alvos especcos e possveis de ataque nuclear, Nuclear Use
Target Selection (NUTS).
A doutrina NUTS j tinha alguma presena na National Security Strategy, do governo Clinton,
porm, foi nos dois perodos presidenciais de W. Bush que teve ampla difuso e aplicao na
poltica externa. No foi por acaso que na Nuclear Posture Review, de 2002, foi desenhada uma
lista de oito pases percebidos potencialmente como ameaa, contra os quais um ataque norte-
americano preventivo poderia utilizar suas armas nucleares. Boniface (2003) amplia essa discusso
armando que a poltica externa nuclear dos EUA, no comeo do sculo XXI, estipulou claramente
que a preveno da proliferao no se encontraria no respeito e cumprimento dos tratados
internacionais, mas sim, em um ataque norte-americano. Essa poltica gerou uma situao
preocupante por trs motivos: denuncia a tese clssica da dissuaso para dar continuidade a um
esquema de utilizao das armas nucleares centrado na rapidez e no efeito surpresa; diculta
as negociaes de desarmamento que estiveram paradas por muitos anos; e, paradoxalmente,
constri um prmio ou facilita a proliferao nuclear por outros pases que tm esse intuito.
Contrastando com o anterior, a poltica externa nuclear do presidente Obama foi inicialmente
desenhada em direo a uma via oposta daquela que vinha sendo executada pelo seu antecessor.
A referncia de se direcionar para um Mundo Livre de Armas Nucleares no um conceito novo
dentro da poltica externa norte-americana. Desde o governo do presidente Reagan (1980-
1988), j se falava da necessidade do estabelecimento de mecanismos graduais de reduo de
armamentos de armas de destruio em massa at alcanar o status mundial de ser livre de
armas nucleares. No entanto, o momento atual bem caracterstico e diferente no sentido de
que, uma vez nalizada a Guerra Fria e a emergncia do terrorismo fundamentalista, que poderia
obter e utilizar armas ou artefatos nucleares para executar ataques, h a emergncia de um
debate sobre a real misso que possuem hoje as armas nucleares, em comparao com a misso
com que foram criadas durante os ltimos sessenta anos.
Consideraes nais
Os desdobramentos dos anos do ps-Guerra Fria e, principalmente, da primeira dcada
do sculo XXI, tm inuenciado, em grande proporo, as polticas externas de desarmamento
e de no proliferao nuclear, tanto para as potncias nucleares quanto para os pases que
conformaram acordos guarda chuva diante das ameaas blicas de natureza nuclear.
signicativo que o Hemisfrio Sul se encontre completamente coberto pela vinculao de
trs ZLAN (Amrica Latina, Tlatelolco Pacco, Rarotonga e frica Pelindaba). No entanto, os
EUA, apesar de ter entrado recentemente numa espiral favorvel ao desarmamento nuclear, no
apoia a concretizao dessa rea, pelo fato de obstaculizar a livre navegao pelo alto mar os navios
que possam transportar armamento nuclear. Isso muito relevante na viso estadunidense na
hora de avaliar a sua presena e hegemonia mundial. A possibilidade de um conito acontecer e ser
necessrio o deslocamento de armamento nuclear pelos mares seria bem difcil de implementar,
tendo em vista a existncia da natureza desnuclearizada do Hemisfrio Sul.
Existe uma questo que deve ser discutida na hora de favorecer polticas direcionadas ao
desarmamento e est estreitamente relacionada misso e funo com que as armas nucleares,
hoje, vinte anos aps o m da Guerra Fria, signica para a defesa e segurana dos EUA. Nessa
perspectiva, Oelrich (2005) argumenta que a misso com que as armas nucleares foram criadas
no passado encontra-se atualmente erodida em dois aspectos. Em primeiro lugar, as mudanas
no ambiente estratgico mundial proporcionado pelo m da Guerra Fria (a dissoluo do Pacto
de Varsvia, a emergncia da hegemonia dos EUA e o aumento de ameaas no estatais)
reduzem o nmero de objetivos para os quais as armas foram desenhadas, com o intuito
de garantir fora e poder. Para as superpotncias durante a Guerra Fria, as armas nucleares
representava a sobrevivncia e, mais ainda, ajudava a compensar a percepo de fraqueza de
armas convencionais. Em segundo lugar, pelas razes anteriores, uma possvel introduo de
armas nucleares em conitos atuais por parte dos EUA seria completamente contraproducente
para o pas, o que tem permitido a emergncia de uma tendncia de suplantar as armas nucleares
por armas convencionais de tecnologia no nuclear. Nesse caso, cabe-nos perguntar como se
poderia dar essa nova misso s armas nucleares.
A respeito disso, Kristensen, et al. (2009) enfatizam que, se os EUA continuarem a manter
a misso das armas nucleares que foi herdada da Guerra Fria, iro contribuir cada vez mais
com a insegurana. Por isso, para os autores, preciso, hoje, no ps-Guerra Fria, conter o uso
dessas armas. Essa nova doutrina conhecida como Minimal Deterrence, que parte do princpio
de reduo de progressiva e gradual de todas as potncias nucleares at chegar a um nmero
pequeno de armamento que permita manter uma dissuaso mnima e, assim, consolidar um
mundo livre de armas nucleares, processo no qual as ZLAN espalhadas pelo mundo tero uma
relevante participao e contribuio.
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Contra-hegemonia e poltica externa?
A poltica externa brasileira no governo Lula
1
Counter-hegemony and foreign policy?
Brazilian foreign policy under Lula
Leonardo Csar Souza Ramos
*
Resumo
Inuenciado pelas dinmicas da economia poltica global, o Partido dos Trabalhadores se transforma e
adota uma poltica externa semelhante do governo anterior. Contudo, dado seu passado ligado s lutas
sociais, PT/Lula adotam um discurso que remete a tal passado sem, contudo, alterar substantivamente
seu contedo de poltica externa, o que acaba por contribuir para a reconstruo e no superao do
modelo.
Palavras-chave: Hegemonia, revoluo passiva, Partido dos Trabalhadores, poltica externa brasileira
Abstract:
Inuenced by the dynamics of the international political economy, the Workers Party (PT) transformed
itself and starts to adopt a foreign policy similar to the previous government. However, in function of its
past, linked to the social struggles, Lula and the Workers Party adopt a discourse which remits to such
past without changing in a substantive way its foreign policy content, what contributes, in the end, to the
model reconstruction and not overcoming.
Keywords: Hegemony, passive revolution, Workers Party, Brazilian foreign policy
1 Uma verso prvia deste artigo foi apresentada no XXVIII Congresso Internacional da LASA Latin American Studies Association, de
11 a 14 de julho de 2009, no Rio de Janeiro.
* Professor do Departamento de Relaes Internacionais da PUC Minas e lder do Grupo de Pesquisa das Potncias Mdias. Contato:
lcsramos@pucminas.br.
Vol. 7, n. 1, jan.-jun. 2012 [p. 69 a 86]
70 | Leonardo Csar Souza Ramos
No h socialismo sem democracia, e nem democracia sem socialismo
(Carta de Princpios do Partido dos Trabalhadores 1979)
O socialismo que ns queremos se denir por todo o povo, como exigncia concreta
das lutas populares
(Lula 1981)
Se voc conhecer uma pessoa muito idosa esquerdista, porque ela tem problemas
(Lula 2006)
Introduo
No possvel compreender o Brasil do nal do sculo XX e incio do sculo XXI sem
compreender o Partido dos Trabalhadores. Mesmo quando no se encontrava diretamente ligado
aos cargos responsveis pelos processos de tomada de deciso nos anos de 1980, o PT inuenciou
os rumos da sociedade brasileira, uma vez que esteve intimamente ligado s grandes greves do
perodo, ao surgimento da Central nica dos Trabalhadores (CUT), em 1983, e ao surgimento do
Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem-Terra (MST), em 1984 (Singer 2001).
Contudo, se, por um lado, no possvel entender o Brasil sem entender as dinmicas de
formao, transformao e consolidao do Partido dos Trabalhadores, por outro, tambm no
possvel entender tais transformaes sem inseri-las em um contexto histrico-estrutural mais
amplo, que inclua as dinmicas da economia poltica global. Nesse sentido, o presente artigo tem
como base terica o resgate que feito do materialismo histrico nos estudos internacionais
a partir de meados dos anos de 1980, principalmente a partir das obras de Robert W. Cox,
Stephen Gill e Mark Rupert, entre outros. A hiptese a de que tal programa de pesquisa possui
elementos que podem contribuir no apenas para o entendimento das dinmicas da economia
poltica global, mas tambm dos comportamentos de poltica externa dos Estados.
Assim, alguns pontos de partida devem ser explicitados desde o incio. Primeiro, apesar do
poder que as Grandes Potncias possuem, os Estados subdesenvolvidos/em desenvolvimento
tm opes de ao independente no sistema internacional; segundo, os Estados no possuem
interesses nacionais pr-dados, pelo contrrio, o que normalmente visto como interesse
nacional , em larga medida, fruto das lutas econmicas, ideolgicas, culturais e polticas entre
as foras sociais em uma formao social particular; terceiro, as polticas domstica e externa no
so mutuamente excludentes, mas dimenses diferentes de uma mesma correlao de foras e
condies estruturais (Persaud 2001). Em suma, a relevncia do estudo da poltica externa no se
d apenas em funo da limitao das abordagens que vm o Estado como ator unitrio, o que
faz necessrio o desenvolvimento de teorias voltadas para os atores especcos (Hudson 2005),
principalmente porque a poltica externa , na verdade, uma luta entre foras sociais locais e
a hegemonia econmica, poltica e ideolgica global com o Estado desempenhando um papel
intermedirio (Cox 2001, xi).
Assim, o objetivo principal deste artigo , a partir de uma perspectiva neogramsciana,
analisar alguns elementos da poltica externa brasileira durante o governo do presidente Luiz
Incio Lula da Silva, do Partido dos Trabalhadores. Em primeiro lugar, sero apresentados, de
maneira breve, a histria de formao e o desenvolvimento do Partido dos Trabalhadores. Nesse
ponto, o objetivo apresentar um breve panorama do Partido, seu contexto histrico-estrutural
de surgimento e de desenvolvimento, para, a partir da, entender suas transformaes. Feito
isso, passa-se para o segundo ponto, apresentar a viso do Partido dos Trabalhadores sobre as
relaes internacionais e a relao entre essa viso e a poltica externa do governo Lula.
Embora se saiba sobre as diculdades de se relacionar postura partidria e comportamento
de poltica externa principalmente se, no caso brasileiro, for levado em considerao o papel
sui generis exercido pelo Itamaraty na conduo da poltica externa, bem como a indigncia
programtica da maioria dos partidos polticos (principalmente em termos de relaes
internacionais) , a hiptese aqui a de que, na interao entre foras sociais locais e hegemonia
global, o Partido dos Trabalhadores, inuenciado pelas dinmicas oriundas da economia poltica
global, passa por certas transformaes e adaptaes que o leva a adotar uma poltica externa
que, em larga medida, no se diferencia muito da poltica externa do governo anterior
3
. No
entanto, em funo de ter um passado intrinsecamente ligado s lutas sociais e s foras
populares, o Partido dos Trabalhadores e o presidente Lula necessita adotar um discurso
que remeta a aspectos de seu passado de lutas sem alterar substantivamente seu contedo de
poltica externa. Nesse sentido, embora algumas vezes se apresente como um crtico da ordem
mundial neoliberal, o governo Lula acaba por contribuir pela sua postura internacional no
para uma possvel tentativa de superao do modelo, mas para a sua reconstruo.
O Partido dos Trabalhadores: origens e transformaes histricas
possvel perceber a segunda metade da dcada de 1970 como o contexto no qual surgem
as discusses sobre o que viria a ser o Partido dos Trabalhadores. Em especial, o surgimento do
PT s pode ser plenamente entendido na medida em que visto no contexto das mobilizaes
sociais que, comeando na regio do ABCD
4
, nos anos de 1970, se espalharam por todo o pas
entre os anos de 1978 e 1989. Concomitante a tais mobilizaes sociais com destaque para as
greves na regio do ABCD e em outras cidades de So Paulo no nal dos anos de 1970 , havia
um debate sobre a formao de novos partidos. Na verdade, acreditava-se que haveria como
realmente aconteceu em 1979 uma mudana na legislao que permitisse a formao de
novos partidos distintos dos at ento existentes: o oposicionista MDB (Movimento Democrtico
Brasileiro) e o governista ARENA (Aliana Renovadora Nacional). Nesse sentido, possvel
armar que o PT emerge da percepo, por parte de muitos sindicalistas, sobre a necessidade
da organizao poltica como algo fundamental para a transformao das relaes sociais no
Brasil (Singer 2001, Martinez 2007). Mas tal surgimento no se limita apenas s mobilizaes
dos trabalhadores e operrios paulistas. Na verdade, o Partido dos Trabalhadores surge em um
3 Cumpre oportuno nesse ponto destacar a seguinte considerao feita por Paulo Henrique Martinez (a partir do raciocnio de Serge
Berstein): [...] em partidos com origem exterior ao Parlamento, reside na base militante representada nos congressos a fonte
essencial do poder partidrio. Esse o caso do PT (Martinez 2007, 244).
4 A regio do ABCD compreende os municpios de Santo Andr, So Bernardo do Campo, So Caetano e Diadema. Nessa regio,
concentravam-se as empresas automobilsticas multinacionais que comearam a instalar-se no Brasil no nal da dcada de 1950 e,
nos anos de 1970. Essa regio foi o palco de grandes mobilizaes sindicais.
contexto histrico-estrutural muito especco. Nessa poca, possvel perceber o pice de um
processo de transformao que d origem a uma chamada nova esquerda.
Essa nova esquerda que emerge no Brasil no nal da dcada de 1970 e incio da de 1990,
no possua, ao contrrio da esquerda que lhe antecedia, uma ideologia denida. Na verdade,
o que havia era uma opo por um socialismo mal denido que, em larga medida, se denia
enquanto negao do modelo sovitico o que aponta inclusive para a possibilidade de apoio
do Partido dos Trabalhadores ao movimento polons do Solidariedade. Essa nova esquerda era
composta por antigos militantes da dcada de 1960, sindicalistas, intelectuais, ecologistas,
religiosos, feministas e defensores dos direitos humanos ou seja, setores potencialmente
mas no necessariamente anticapitalistas (Sader 2003, Garcia 2000). Assim, possvel perceber
o Partido dos Trabalhadores como a expresso poltica que canalizou a grande fora social
acumulada pela esquerda brasileira nas duas ltimas dcadas (Sader 2003, 158).
O Partido dos Trabalhadores nasceu a partir de uma lgica de ruptura com o regime, como
uma nova forma de experincia poltica que rompia com a antiga poltica paternalista que at
ento pairava sobre a classe trabalhadora. Tal ruptura se deu, entre outros aspectos, em funo de
se tratar de uma experincia nica, at ento inexistente na poltica brasileira: Diferentemente
de outros partidos polticos criados nos anos 80, o Partido dos Trabalhadores tinha uma base
slida no meio operrio e nos movimentos sociais, ao mesmo tempo (Keck 1991, 13)
5
.
A despeito de sua pluralidade interna, em sua Carta de Princpios, o Partido dos Trabalhadores
expressava seu carter socialista e democrtico, aspecto que foi rearmado durante a dcada de
1980
6
. Contudo, essa identidade socialista era algo mal denido desde o incio do partido: na
poca de sua fundao, no nal da dcada de 1970, o PT apresentou uma soluo prpria para
as questes de sua identidade. De acordo com Lula, poderiam aderir ao PT todos os que so
explorados, todos os que se sentem trabalhadores, os que no exploram os outros (Brando
citado por Aggio 2004, 1). Percebe-se, assim, que a cultura poltica do petismo estruturava-se
no a partir de denies conceituais claras, mas de critrios subjetivos que, enquanto tais,
atuavam como um referencial difuso no posicionamento poltico de seus membros.
Nota-se que, desde seu incio, o Partido dos Trabalhadores, embora defendesse uma lgica
de ruptura com a ordem vigente, no possua uma orientao ideolgica claramente denida,
caminhando, assim, entre conceitos mal denidos de socialismo, democracia e ruptura. Na
verdade, foi o vnculo com o mundo do trabalho que garantiu a identidade social do novo partido
dos trabalhadores. Isso ca claro quando as atenes so voltadas para a trajetria do Partido
dos Trabalhadores durante a dcada de 1980 e 1990: em larga medida, se trata de um processo
contraditrio, permeado de discusses e contradies que apontam para o rompimento com a
lgica da ruptura e a consequente integrao ao sistema poltico e institucional brasileiro.
De 1982 a 1994, o Partido dos Trabalhadores teve um crescimento exponencial, de cerca de
3% para 27% dos votos vlidos (Garcia 2000). Mas uma mudana j perceptvel anos antes. Desde
sua fundao, o Partido dos Trabalhadores experimentou um crescimento inegvel, chegando, no
5 Pois no momento em que a maioria dos outros partidos polticos vo sendo formados de cima para baixo, dos velhos quadros
polticos para sua suposta clientela e do Estado para a Sociedade, o PT emerge como uma proposta de organizar justamente os que,
at hoje, estiveram completamente fora de qualquer esquema poltico (Moiss 1982, 211).
6 Vide, por exemplo, o seminrio ocorrido nos dias 15 e 16 de abril de 1989, em So Paulo, sobre o projeto do PT para o Brasil, em
especial, a mesa sobre democracia (Weffort 1982).
ano de 1988, com 36 prefeituras, 3 vice-prefeituras e 1.007 vereadores espalhados em todo o
pas. Nessa poca, o partido comeava a sentir os efeitos de sua integrao institucionalidade,
somados a um processo de burocratizao do partido. Alm dessas questes, percebem-se,
internamente, no Partido dos Trabalhadores, debates que remetem heterogeneidade que lhe
acompanha desde a sua fundao. Uma de suas tendncias internas, que passa a assumir a
primazia, a Articulao
7
, que, com o tempo, passa a reconsiderar posies e posturas at ento
presentes no Partido dos Trabalhadores. Na medida em que se percebe o aprofundamento da
crise do dito socialismo real, concomitante ao avano da hegemonia neoliberal pelo mundo, as
ideias propensas a uma ruptura radical com o sistema e a ordem vigente vo perdendo cada vez
mais espao.
Essa mudana ocorre em vrias das teses at ento defendidas pelo partido. Com relao
especificamente relao com as corporaes transnacionais, no 5
o
Encontro Nacional do
Partido dos Trabalhadores, realizado em 1987, a Articulao armava, entre outras questes,
ser necessria a realizao de tarefas eminentemente antimonopolistas, anti-imperialistas,
antilatifundirias, de democratizao radical do Estado e da sociedade, tarefas estas que se
articulam com a negao da ordem capitalista e com a construo do socialismo (PT citado por
Garcia 2000, 74).
Poucos anos mais tarde, em 1991, Luiz Gushiken, dirigente da Articulao, armava que
ser contra a entrada do capital externo no Brasil era um suicdio. Em suas palavras, um dos
pilares que temos (o Partido dos Trabalhadores) que demover [...] a questo do imperialismo
(Gushiken citado por Garcia 2000, 74). Quando se avana ainda mais no tempo, tal mudana vai
se tornando patente: no decorrer dos anos de 1990, com a crise do governo Collor, o Partido dos
Trabalhadores comeou a adotar uma postura que enfatizava mais uma crtica no mbito da
tica do que uma crtica s polticas neoliberais do governo Collor. J nos anos 2000, possvel
perceber um novo ponto de inexo na trajetria do partido, com a Carta ao Povo Brasileiro
8
,
de 2002, de tom mais conciliador em relao s obrigaes externas (dvida, contratos, acordos
internacionais), o que foi conrmado no primeiro pronunciamento ocial do Presidente eleito,
em 28 de outubro de 2002, e novamente em seu discurso de posse, em 1 de janeiro de 2003.
O Partido dos Trabalhadores, assim, deu mais um passo em seu processo de denio como uma
fora poltica de centro-esquerda.
Um dos aspectos interessantes desse caminho rumo ao centro por parte do Partido dos
Trabalhadores diz respeito mudana do discurso eleitoral. De campanhas que defendiam que
trabalhador vota em trabalhador passa-se para termos como tica na poltica e modo petista
de governar
9
, o que aponta tanto para a institucionalizao do partido como para o afastamento
de suas bases sociais histricas de apoio na tentativa de ampliao da base eleitoral. Ora, na
7 A Articulao foi criada pelo moderados entre os quais destacam-se Lula e vrios sindicalistas , em 1983, em resposta presso
anti-institucional da ala esquerda do partido a partir de seu fracasso na eleio de 1982.
8 Disponvel em: <http://www2.fpa.org.br/portal/modules/news/article.php?storyid=2324>.
9 Fundamental na construo de um modo petista de governar foi o oramento participativo, que buscava quebrar a cadeia
clientelista da distribuio dos recursos no mbito municipal e democratizar o processo de gesto dos recursos pblicos, bem como
sua aplicao. Alm disso, o oramento participativo possibilita aos participantes que acompanhem o processo de execuo das
obras que foram por eles mesmos escolhidas. Para muitos, isso seria um dos fatores fundamentais que geraram a conabilidade nas
administraes do PT. Para mais detalhes sobre o oramento participativo, cf. ver Dias (2002).
medida em que o prprio Partido dos Trabalhadores se v envolvido em srios escndalos de
corrupo, a prpria tica petista, juntamente com seu modo dito peculiar de governar, colocado
em xeque.
Assim, embora o Partido dos Trabalhadores possa ser visto como a expresso poltica
canalizadora das foras brasileiras de esquerda dos ltimos anos conforme expresso
anteriormente , sua opo institucional tem enfraquecido sua relao com os movimentos
sociais populares e, nesse sentido, tem transformado de maneira extremamente signicativa sua
composio interna: no tocante elevao da mdia de idade de seus membros, ao progressivo
distanciamento dos movimentos sociais populares, e ao crescente e significativo peso dos
quadros atrelados s estruturas administrativas, partidrias, parlamentares e de governos
(Singer 2001, Sader 2003).
Ora, somada a outros elementos, como o impacto e a inuncia do m do bloco sovitico e a
consolidao da hegemonia do neoliberalismo na economia poltica global, tal opo institucional
teve como consequncia a moderao nas posies polticas do partido em temas como dvida
externa, reforma agrria, Alca e outros. Ou seja, se inicialmente o Partido dos Trabalhadores,
mesmo que de uma forma pouco precisa, se denia enquanto socialista, aos poucos, foi, na
prtica, assumido ou, em outros termos, denindo melhor sua identidade. Gradualmente, o
partido foi convivendo com o processo democrtico ao mesmo tempo em que assumia uma
estratgia institucional, cuja expresso fundamental eram os itens centrais das campanhas
de Lula: justia social e tica na poltica. Tudo isso ocorria dentro dos marcos do capitalismo, o
que ca claro quando as atenes so voltadas para a forma sem alternativas como a temtica
econmica tem sido abordada pelo partido. Ou seja, o capitalismo no foi tematizado e, com
ele, o Brasil, o anticapitalismo e o socialismo (Sader 2003, 168)
10
.
Os limites das polticas neoliberais do governo de Fernando Henrique Cardoso abriram
caminho para a chegada de Lula e do Partido dos Trabalhadores ao poder, em 2002. Lula, na
busca por um modelo alternativo ao neoliberal deixado por seu antecessor, opta por um programa
que prioriza a aliana com o capital produtivo contra o capital especulativo o que se expressa,
por exemplo, na escolha de seu vice, Jos de Alencar, um grande empresrio industrial. Ainda,
buscando evitar uma fuga maior de capitais do pas, Lula se comprometeu a cumprir todos os
acordos anteriormente assumidos pelo pas e foi favorvel a um novo emprstimo junto ao Fundo
Monetrio Internacional.
Nesse sentido, faz-se oportuno perceber que no h uma marcha do Partido dos Trabalhadores
para a social-democracia (Almeida 2003b) ou uma reproduo do velho debate revoluo versus
reforma (Garcia 2000). O Partido dos Trabalhadores e a social-democracia europeia possuem
trajetrias e origens distintas, bases sociais heterogneas, chegaram ao governo em perodos e
contextos distintos, principalmente se se leva em considerao o estgio de desenvolvimento do
capitalismo em cada um dos contextos (entreguerras/1945 versus 1980), e realizaram reformas
distintas (Guimares 2004). Assim, talvez seja mais sensato falar no de uma perda da identidade
10 Nesse sentido, interessante perceber o 1 Congresso Nacional do PT, em 1991, como um ponto paradigmtico desse processo: essa
seria a ltima vez em que o socialismo seria tratado de uma maneira sistemtica pelo PT. Contudo, nem nesse caso tal socialismo
claramente denido (Lacerda 2002).
socialista na verdade, nunca existente, a partir do momento em que no havia nem sequer uma
denio clara do que seria esse socialismo , mas sim, da construo de um caminho prprio
11
,
que, em termos de espectro poltico, estaria mais prximo da centro-esquerda. Obviamente, tal
caminho no foi aceito ou escolhido de maneira unnime e pacca por todos os setores do partido.
Na verdade, quando se olha para a histria do Partido dos Trabalhadores, percebem-se vrios
momentos de ciso, a partir dos quais h o surgimento de novos partidos mais esquerda do que
o Partido dos Trabalhadores PSTU, PCO e PSOL seriam exemplos. E, nesse processo de sada
dos grupos mais esquerda, o partido foi construindo sua trajetria mais moderada, que tambm
se expressar em seus documentos sobre poltica externa e na poltica externa do governo Lula.
O Partido dos Trabalhadores e as relaes internacionais:
da lgica da ruptura poltica externa do governo Lula
Dada a interrelao existente entre os mbitos local e global expressa, por exemplo, na
inuncia das mudanas na economia poltica global (m do socialismo existente e avano da
hegemonia neoliberal), no discurso e na poltica interna do Partido dos Trabalhadores , possvel
perceber tambm uma mudana expressiva na postura do partido com relao temtica das
relaes internacionais.
Em 1979, na plataforma poltica do Movimento Pr-PT, estavam presentes os seguintes
itens: nacionalizao e estatizao de todas as empresas estrangeiras; [...] poltica externa
independente. Em 1980, no programa de fundao, armava-se contra a dominao impe-
rialista; poltica externa independente; combate espoliao do capital internacional; respeito
autodeterminao dos povos; solidariedade aos povos oprimidos. No II Encontro Nacional, de
1982, defendia-se a nacionalizao do comrcio exterior. Em 1984, no texto nal do III Encontro
Nacional, constava: independncia do Brasil em relao ao FMI e s multinacionais; suspenso
imediata do pagamento da dvida externa [...]. No IV Encontro Nacional, de 1986, encontra-se:
suspenso dos pagamentos da dvida externa e o rompimento dos acordos com o FMI (citado
por Garcia 2000, 99-101)
12
.
Contudo, a partir do VI Encontro Nacional, em 1989, possvel perceber uma mudana no
discurso do Partido dos Trabalhadores. Embora este mantenha a mesma posio com relao
divida externa, observa-se uma mudana de postura com relao ao sistema produtivo:
o governo democrtico-popular aumentar seu controle sobre o sistema (nanceiro), recorrendo
a variadas formas de interveno, podendo-se chegar, inclusive, estatizao (citado por Garcia
2000, 102). Veja-se que algo que at ento deveria ser estatizado passa a ser controlado e, talvez,
estatizado. No X Encontro Nacional, h uma mudana relevante com relao dvida externa: de
suspenso do pagamento, passa-se a uma renegociao da dvida externa do pas (citado por
11 interessante notar neste ponto que tal nfase na construo de um caminho prprio j se encontra presente na histria do
Partido dos Trabalhadores desde os seus primrdios. Aps ter sido o primeiro a assinar o Manifesto de Lanamento do Partido dos
Trabalhadores, em 10 de fevereiro de 1980, no auditrio do Colgio Sion, em So Paulo, o crtico de arte Mrio Pedrosa fez um discurso
no qual armou: Partido de massa no tem vanguarda, no tem teorias, no tem livro sagrado. Ele o que , guia-se por sua prtica,
acerta por seu instinto (Pedrosa citado por Singer 2001, 88).
12 Cf. Almeida (2003a).
Garcia 2000, 104). Ou seja, em pouco mais de uma dcada, o Partido dos Trabalhadores passou de
uma postura radical, contrria ao pagamento da dvida externa, a uma postura de renegociao
dos termos dessa dvida.
O programa de poltica externa do partido, em 1994, destacava como reas prioritrias da
nova poltica externa a Amrica Latina e o Mercosul, alm de enfatizar a necessidade de se
estabelecer relaes de cooperao no mbito Sul-Sul com pases como a China, ndia, Rssia,
frica do Sul e pases de lngua portuguesa. Em 1998, o programa do partido dava uma nfase
maior inteno de fortalecer as relaes do Brasil com outros pases do Sul, com destaque
para os da Amrica Latina, da frica meridional e de lngua portuguesa. O desenvolvimento do
processo de integrao regional passava a ser visto de forma positiva, apesar da necessidade da
ampliao e reforma do Mercosul, visando reforar sua capacidade de implementao de polticas
ativas comuns de desenvolvimento e de soluo dos graves problemas sociais da regio do cone
sul. Em 2002, ocorreram algumas das mudanas mais signicativas. Apesar de ainda manter
certos discursos do passado contra o FMI e a ALCA, por exemplo , com o tempo, eles foram
sendo corrigidos ou alterados moderadamente, com o intuito de acomodar as novas realidades
e a coalizo de foras com grupos nacionais moderados.
Com relao ao livre-comrcio, Lula passou de uma postura extremamente contrria para
a no rejeio dos pressupostos do livre-comrcio, passando a defender no o seu m, mas o
seu equilbrio e a abertura para os produtos agrcolas. Enm, tal processo de transformao de
postura de poltica externa do Partido dos Trabalhadores, conforme expresso no governo Lula,
se reete no primeiro discurso de Lula como presidente do Brasil, no dia 28 de outubro de 2002:
O Brasil far a sua parte para superar a crise, mas essencial que alm do apoio de organismos
multilaterais, como o FMI, o BID [Banco Interamericano de Desenvolvimento] e o BIRD, se
restabeleam as linhas de nanciamento para as empresas e para o comrcio internacional.
Igualmente relevante avanar as negociaes comerciais internacionais, das quais os pases
ricos efetivamente retirem as barreiras protecionistas e os subsdios que penalizam as nossas
exportaes, principalmente na agricultura (Silva citado por Almeida 2003a, 96).
As mudanas na postura do Partido dos Trabalhadores no mbito interno foram, em larga
medida, inuenciadas pelas dinmicas da economia poltica global, ou seja, so fruto de uma
relao dialtica entre as questes sociais brasileiras e as transformaes da economia poltica
global: m da Guerra Fria, crise do Estado, bem-estar social e ascenso da hegemonia neoliberal.
a partir dessa relao que o Partido dos Trabalhadores vai construindo, ao longo dos anos, sua
trajetria poltica. Da mesma forma, se deu sua forma de olhar para as relaes internacionais
ao mesmo tempo em que se consolida uma forma petista de olhar para dentro tambm vai
mudando e se consolidando uma forma petista de olhar para fora. nesse contexto que devem
ser entendidas as mudanas na forma petista de olhar para e de se engajar com as relaes
internacionais. Um caso especco que merece destaque diz respeito relao do Partido dos
Trabalhadores com o agronegcio.
Da estatizao das propriedades agrcolas ao incentivo ao agronegcio
No j citado 5
o
Encontro Nacional, de 1987, rearmava-se o socialismo e a estatizao e
coletivizao das grandes empresas, dos bancos e das oligarquias cooperativas agroindustriais
(PT citado por Garcia 2000, 85, grifo nosso). Contudo, a mesma mudana percebida em outros
mbitos tambm se d na postura do Partido dos Trabalhadores com relao agricultura e s
propriedades agrcolas: de intervencionista/estatizante o partido passou a ser um ativo defensor
da liberalizao comercial e de seus benefcios.
Na verdade, a despeito da existncia de certas linhas de continuidade, possvel perceber
que, na rea de negociaes comerciais, a estratgia do Governo Lula apresenta, em relao
quela praticada pelo governo FHC, alguns pontos de mudana (Veiga 2005): as negociaes
preferenciais com os pases do Norte perderam importncia em termos estratgicos, passando
ento a ter relevncia estratgica as negociaes com outros pases em desenvolvimento. Ou
seja, h o privilgio da dimenso Sul-Sul, seja no mbito da Amrica do Sul (com nfase para os
processos de integrao dessa regio e para o Mercosul) ou no mbito de outros grandes pases
em desenvolvimento situados fora da regio, como a iniciativa IBSA
13
ou o G-20
14
. Isso ca mais
claro quando se compara a distribuio geogrca das exportaes brasileiras entre os anos de
1998 e 2002, e no ano de 2004 ou seja, antes e depois do incio do governo Lula (Quadro 1).
Alm disso, h tambm o peso crescente que as demandas de liberalizao agrcola adquiriram
na agenda comercial do Brasil (Veiga 2005), o que d Organizao Mundial do Comrcio um
papel de destaque na atual estratgia brasileira de negociaes
15
.
13 O IBSA (ou IBAS) uma aliana permanente entre frica do Sul, ndia e Brasil que surgiu da Reunio Trilateral de Chanceleres
do Brasil, da frica do Sul e da ndia, realizada na cidade de Braslia, no dia 06 de junho de 2003. Entre seus objetivos, pode-se
destacar: 1) a consolidao de um bloco trilateral Sul-Sul, visando o fortalecimento da capacidade poltica nas negociaes comerciais
internacionais desses pases na OMC face aos pases desenvolvidos; 2) a busca pela democratizao da ONU, principalmente por meio
da incorporao de novos pases no Conselho de Segurana entre os quais devem estar Brasil, ndia e frica do Sul; 3) a busca pela
reduo da pobreza como meio para aumentar a paz e a estabilidade internacionais; 4) o desenvolvimento de cooperao tcnica em
reas como transporte; energia; infraestrutura; defesa e misses de paz; comrcio e investimento; pequenas empresas e criao de
emprego; cincia e tecnologia de informao; educao; sade (direitos de propriedade intelectual, medicina tradicional, pesquisas
epidemiolgicas, vacinas e desenvolvimentos de produtos), bem como a criao de um fundo para alvio da pobreza e da fome
(Oliveira 2005).
14 O G-20 um grupo de pases em desenvolvimento criado em 20 de agosto de 2003, na fase nal da preparao para a V Conferncia
Ministerial da OMC, realizada em Cancun, entre 10 e 14 de setembro de 2003. O Grupo concentra sua atuao em agricultura,
o tema central da Agenda de Desenvolvimento de Doha. O G-20 tem uma vasta e equilibrada representao geogrca, sendo
atualmente integrado por 23 Membros: 5 da frica (frica do Sul, Egito, Nigria, Tanznia e Zimbbue), 6 da sia (China, Filipinas,
ndia, Indonsia, Paquisto e Tailndia) e 12 da Amrica Latina (Argentina, Bolvia, Brasil, Chile, Cuba, Equador, Guatemala, Mxico,
Paraguai, Peru, Uruguai e Venezuela) (G-20, 2011).
15 Isso ca claro nas seguintes palavras de Lula: as negociaes comerciais multilaterais devem avanar. Precisamos de uma verdadeira
rodada do desenvolvimento na OMC. Com resultados que tragam para os pases mais necessitados os benefcios tantas vezes
prometidos, mas nunca plenamente materializados, da liberalizao comercial (Silva 2007).
Quadro 1 Exportaes brasileiras segundo os principais mercados (1998, 2002 e 2004)
Regies, pases e blocos econmicos
Orientao geogrca das exportaes (em %)
1998 2002 2004
Mercados tradicionais
Mercosul
Unio Europeia (15)
Japo
CAN
Mxico
EUA + Canad
Chile
Mercados no tradicionais
China
MCCA + CARICOM
sia-Pacco
16
frica
Europa Oriental
Oriente Mdio
Resto do mundo
Proviso de navios
80,3
17,3
29,5
4,3
4,7
2,0
20,4
2,0
18,6
1,8
0,8
4,1
3,2
1,8
3,1
3,7
1,1
72,3
5,5
25,5
3,5
4,4
3,9
27,0
2,4
26,1
4,2
1,7
5,5
3,9
2,6
3,9
4,4
1,6
70,5
9,2
25,0
2,9
4,3
4,1
22,3
2,6
28,0
5,6
2,1
5,3
4,4
2,6
3,8
4,0
1,5
Total 100,0 100,0 100,0
Fonte: Secex/MDIC citado por Markwald e Ribeiro 2005
Para alguns, essa estratgia de poltica externa adotada pelo governo Lula seria uma espcie
de retomada de uma perspectiva nacional-desenvolvimentista. Contudo, nesse processo, nota-se
a presena de um elemento na atual estratgia que no estava presente nas verses pretritas
do nacional-desenvolvimentismo: pela primeira vez, h interesses ofensivos importantes, com
destaque para o agronegcio. Ora, a integrao desse elemento na estratgia negociadora
leva segmentos sociais a questionar, na prtica negociadora, os limites herdados da tradio
protecionista brasileira, na medida em que, para obter ganhos em agricultura, o pas tenha
efetivamente que ceder em reas como NAMA, e em servios, investimentos etc. (Veiga 2005).
Ora, desde os anos de 1980, com a estagnao do processo de industrializao brasileira,
devido interrupo do uxo de capital externo para o Brasil, concomitante perda da capacidade
de poupana e investimento do Estado, percebe-se a necessidade de realizao de saldos
comerciais mediante a exportao de produtos primrios. Alm disso, possvel perceber que,
em funo do Plano Real, as exportaes brasileiras perderam ainda mais competitividade no
mercado internacional, com destaque para o setor industrial (Suzigan 1988, Miranda 2001,
Coutinho 1999. Medeiros e Serrano 2001). Nesse sentido, ca claro o porqu da nfase do
governo Lula na defesa da liberalizao do comrcio e, em especial, do agronegcio: a perda
de competitividade internacional do setor industrial brasileiro, associada presena crescente
do agronegcio na pauta de exportaes do Brasil e a necessidade de gerar saldos comerciais
16 Inclui Coreia do Sul, Hong Kong, Cingapura, Tailndia, Malsia Filipinas e Indonsia.
positivos, tanto em funo do endividamento externo quanto pela necessidade de crescimento
e gerao de emprego, levou o governo Lula que vem de uma histria, dentro do Partido
dos Trabalhadores, de mudana e consolidao de projeto poltico a se engajar, no mbito
internacional, pela defesa do agronegcio e da liberalizao comercial.
Ora, a poltica externa do governo Lula se caracterizou basicamente por defender os
interesses do agronegcio e, assim, lutar pela liberalizao do comrcio em escala global.
Contudo, por outro lado, tambm possvel perceber que tal governo possua
uma postura mais assertiva, mais enftica em torno da chamada defesa da soberania nacional
e dos interesses nacionais, assim como de busca de alianas privilegiadas no sul, com nfase
especial nos processos de integrao da Amrica do Sul e do Mercosul, com reforo consequen-
te deste plano poltico. Tudo isto no deve surpreender os observadores mais argutos, pois que
estas propostas guram nos documentos do PT h praticamente vinte anos, por vezes nos
mesmos termos e estilo (at na terminologia) que os atualmente proclamados, coincidindo,
portanto com a poltica externa praticada pelo governo Lula (Almeida 2004, 165).
Como possvel compreender tal fenmeno? Por um lado, o Partido dos Trabalhadores,
uma vez no governo, tem se engajado em uma poltica externa de aspectos nacionais-
desenvolvimentistas que preza, em larga medida, pela liberalizao do comrcio; por outro,
mantm certos discursos que remetem a propostas mais esquerda que se encontram presentes
nos documentos do partido de anos atrs. Qual a relao entre esses fenmenos?
De maneira geral, tal dicotomia necessria para o Partido dos Trabalhadores. Por um
lado, uma vez no poder, o partido necessita se engajar na promoo do crescimento econmico
do pas, no apenas para se manter no poder, mas at mesmo para que possa colocar em
prtica seu projeto de governo. Ou seja, a garantia da reproduo dos interesses materiais
bsicos dos grupos subordinados fundamental para que um grupo social consiga garantir a
reproduo de sua supremacia. Nesse sentido, a forma encontrada pelo governo petista, dados
os constrangimentos exercidos pelo contexto histrico-estrutural no qual ele emerge ao poder,
foi o favorecimento dos setores ligados exportao e, em especial, ao agronegcio. nesse
contexto que devem ser compreendidas as medidas econmicas no sentido mais amplo do
termo adotadas pelo governo Lula.
Por outro lado, devido ao tambm especco contexto histrico-estrutural de surgimento
do Partido dos Trabalhadores, seu discurso possui uma forma peculiar. Como visto, o partido
surge como uma proposta inovadora na poltica brasileira de at ento: ao invs de surgir de
cima para baixo, como a maioria dos partidos brasileiros, o Partido dos Trabalhadores surge a
partir dos prprios movimentos sociais da poca. Com o tempo, em funo dos rumos poltico-
institucionais adotados pelo partido, este comeou a se afastar de suas bases de origem
17

e se aproximar de grupos que, at ento, no viam seus interesses reetidos no Partido dos
Trabalhadores. Contudo, a despeito dessa trajetria poltica, grande parte da legitimidade do
Partido dos Trabalhadores na poltica brasileira advm de seu discurso, de sua postura poltica
17 Tal afastamento dos movimentos sociais reconhecido inclusive por membros do Partido dos Trabalhadores, como Jilmar Tatto,
candidato presidncia do PT para o binio 2008/2009, derrotado por Ricardo Berzoini (38,59% contra 61,41%, respectivamente).
historicamente militante e engajada. Assim, embora mantenha polticas que reetem aspectos
em larga medida (neo)liberais, ou que, na melhor das hipteses, buscam efetuar no modelo at
ento vigente um certo aggiornamento, por outro lado, o Partido dos Trabalhadores necessita
manter um discurso mais prximo da esquerda inclusive para se diferenciar dos partidos e
governos at ento existentes. nesse processo de busca pelo crescimento econmico e pela
reproduo dos interesses materiais dos grupos subordinados, por um lado, e de necessidade de
manter, ideologicamente, sua hegemonia com os grupos subordinados, por outro, que possvel
compreender essa relao entre retrica e poltica externa no governo Lula.
O Itamaraty nesse processo: algumas consideraes
Pode-se argumentar que uma interpretao neogramsciana, que prioriza o embate das
foras sociais como motor da histria, no se sustenta com relao poltica externa brasileira
(incluindo a a poltica externa do governo Lula), devido ao carter autnomo do Itamaraty. Ou seja,
at esse ponto, uma questo ainda permanece sem ser trabalhada: o corpo diplomtico brasileiro.
Sabendo-se do insulamento histrico e, em larga medida, visto como legtimo da diplomacia
brasileira (Lima 2005), ca a seguinte questo: como possvel entender o Itamaraty nesse
processo de articulao entre foras sociais locais e hegemonia global atravs da poltica externa?
interessante perceber que exatamente esse tipo de questionamento sobre a autonomia
ou no de um grupo social que leva Gramsci (2001b, 15) a iniciar suas discusses sobre os
intelectuais: os intelectuais so um grupo autnomo e independente, ou cada grupo social tem
sua prpria categoria especializada de intelectuais?. Nesse sentido, seriam duas as formas mais
relevantes de intelectuais: primeiro, os intelectuais ditos orgnicos assim entendidos por se
encontrarem organicamente ligados aos grupos sociais que lhes deram origem. Esse grupo d
ao grupo social em questo homogeneidade e conscincia da prpria funo, no apenas no
campo econmico, mas tambm no social e poltico (Gramsci 2001b, 15). Segundo, aqueles
grupos intelectuais preexistentes, que aparecem como representantes de uma continuidade
histrica que no foi interrompida nem mesmo pelas mais complicadas e radicais modicaes
das formas sociais e polticas (Gramsci 2001b, 15). interessante perceber que tal categoria de
intelectuais os tradicionais sentem com esprito de grupo sua ininterrupta continuidade
histrica e sua qualicao vendo-se, dessa forma, como autnomos e independentes do
grupo social dominante (Gramsci 2001b, 17).
No que concerne ao Brasil, sua congurao espacial nacional, bem como suas denies
lindeiras, foram processos cuja realizao se deu antes por via de negociao e arbitragem
internacionais do que pelo recurso guerra. Assim, j no inicio do sculo XX, percebe-se a
importncia da diplomacia, com destaque para o Baro do Rio Branco
18
, seu fundador, o que
legitimou o modelo do Estado autnomo no discurso dos intelectuais do corpo diplomtico,
que considera a poltica externa como uma questo de Estado, desvinculada e acima da poltica
domstica, lugar de conitos e faces (Lima 2005, 4). Isso pode ser visto como uma espcie de
18 O Baro do Rio Branco teve um papel fundamental na construo do Itamaraty como um corpo de intelectuais tradicionais. Na
verdade, ele pode ser visto como o mito de origem da diplomacia brasileira, como sinnimo da tradio na diplomacia brasileira, que
se distingue por um ethos especco [...] como epnimo de uma coletividade, um ancestral mtico invocado como smbolo de uma
tradio (Moura 2000, 2-4, grifos do autor).
mito fundador dos servios exteriores, que tem contribudo para o insulamento do Itamaraty da
poltica partidria e para o desenvolvimento de uma percepo corrente entre as elites brasileiras
e o prprio corpo diplomtico, que se v como autnomo e independente dos grupos sociais
dominantes. Ora, tal percepo com relao ao corpo diplomtico e conduta da poltica externa
brasileira est intrinsecamente ligada ao
lugar peculiar da agncia diplomtica na estrutura do aparelho de Estado e de sua legitimi-
dade na conduo da poltica externa do pas, reconhecimento atestado pela estabilidade
do princpio constitucional da competncia do Executivo na conduo da poltica externa
(Lima 2005, 4).
importante destacar que a ideia de intelectual diz respeito no a algo que seja intrnseco
atividade intelectual, mas ao conjunto do sistema de relaes no qual estas atividades
se encontram no conjunto geral das relaes sociais (Gramsci 2001b, 18). Ou seja, a ideia
de intelectual diz respeito, em larga medida, a uma funo social desempenhada e, nesse
contexto, a uma relao entre os grupos sociais e os intelectuais. Um aspecto marcante o fato
dos grupos sociais que se desenvolvem lutarem pela assimilao e pela conquista ideolgica
dos intelectuais tradicionais (Gramsci 2001b, 19).
Voltando poltica externa brasileira, possvel identicar apenas trs momentos de
ruptura nos ltimos 40 anos: 1) o ps-1964 e a instalao do governo militar; 2) o pragmatismo
responsvel do governo Geisel (1974-1978); e 3) o governo Collor (1990-1992), que iniciou
a adoo de polticas (neo)liberalizantes na economia e a abertura comercial (Lima 2005, 4).
Desse modo, possvel perceber as mudanas, mesmo que limitadas, do Itamaraty ao longo de
sua histria como inseridas em um contexto mais amplo, de lutas entre as foras sociais, locais
e globais. Nesse caso, as mudanas promovidas pelo governo Lula, longe de serem rupturas
paradigmticas, se apresentam mais propriamente como uma mudana de nfase, de uma
busca da autonomia pela participao para uma busca da autonomia pela diversicao
(Vigevani e Cepaluni 2007). Alm disso, embora mantenham certa autonomia ao longo do tempo,
setores do Itamaraty so assimilados ou ideologicamente conquistados pelos grupos sociais
que se encontram em embate no complexo sociedade civil/Estado brasileiro e, assim, passam a
ganhar destaque e dar um matiz especial poltica externa, dependendo do governo em questo
(vide, por exemplo, as diferenciaes existentes entre Celso Lafer, Rubens Barbosa, Luiz Felipe
Lampreia e a poltica externa de Fernando Henrique Cardoso, por um lado, e Samuel Pinheiro
Guimares e Celso Amorim e a poltica externa do governo Lula, por outro).
Consideraes nais: a poltica externa do governo Lula
e os processos de revoluo passiva global
Embora certas novidades sejam realmente perceptveis, como a congurao institucional
relativamente indita para os padres do Itamaraty que se estabeleceu a partir da designao do
conselheiro presidencial para assuntos de poltica internacional dado que o prprio Itamaraty
estava acostumado, nos ltimos anos, a fornecer diplomatas de carreira para tal assessoria ,
as linhas de ruptura so mais difceis de serem percebidas no que diz respeito poltica externa
do governo Lula.
Na medida em que se transforma, o Partido dos Trabalhadores perde qualquer possvel
caracterstica que porventura tivesse de alternativa contra-hegemnica. Na verdade, na medida
em que mantm o discurso contra-hegemnico, buscando o papel de liderana do sul (inclusive
resgatando a ideia de uma clivagem entre Norte x Sul, ideia esta que havia sido abandonada
por Fernando Henrique Cardoso Lula, ao contrrio de Fernando Henrique, que buscava o
reconhecimento internacional de que o Brasil era o ltimo dos primeiros, parte de um discurso
que estabelece o Brasil como o primeiro dos ltimos (Lima 2005) , o governo Lula funciona
como um agente no processo de revoluo passiva global, contribuindo em alguma instncia para
a cooptao da resistncia e legitimando aspectos fundamentais vinculados ao bloco histrico
globalista
19
.
Alguns exemplos podem ser citados. Com relao ao Fundo Monetrio Internacional, o
governo Lula no apenas no declarou a moratria como pagou a dvida, conforme contrada por
seu antecessor; e com relao Organizao Mundial do Comrcio, esta deixa de ser vista como
algo deletrio em si e passa a ser vista como foro legtimo de ao por parte dos Estados do Sul,
conforme expresso na criao e manuteno do G-20. Alm disso, enquanto Fernando Henrique
Cardoso estimulava a integrao do Brasil ao mundo globalizado, Lula parte de um discurso de
que isso s seria interessante se fosse feito com plena preservao da soberania nacional. Em
outras palavras, da mesma forma que Fernando Henrique Cardoso reproduzia o discurso de Bill
Clinton sobre a necessidade de uma globalizao com face humana (Rupert 2000), Lula fala em
reduzir os efeitos perversos da globalizao, no em transform-la (Almeida 2004) legitimando
discursivamente, nesse processo, instituies internacionais, como FMI, OMC e Banco Mundial.
Pode-se perceber, assim, a tenso existente entre a poltica externa do governo Lula e
a retrica e o discurso desse governo. por essa razo que se faz possvel perceber, conforme
nota Amado Cervo (2003), a coexistncia contempornea de trs paradigmas na poltica externa
brasileira: Estado desenvolvimentista, Estado normal e Estado logstico. H certas discrepncias
entre o discurso e as polticas efetivamente adotadas em funo de razes muito particulares
vinculadas ao processo de desenvolvimento do Partido dos Trabalhadores, conforme discutido
anteriormente.
Em suma, partindo de uma perspectiva neogramsciana, possvel ver o governo Lula
como um governo que busca uma mudana, mas no uma transformao radical, de carter
necessariamente contra-hegemnico. Um aspecto dessa tentativa de transformao seria a forma
como esse governo se insere internacionalmente. Na verdade, possvel perceber uma dinmica
dialtica presente no governo Lula: por um lado, as dinmicas da economia poltica global moldam
19 O bloco histrico emergente nos ltimos anos consiste de vrias foras econmicas e polticas lideradas pela frao transnacional
da classe capitalista, cujas polticas so condicionadas pela nova estrutura global de acumulao e produo e pelo desejo dessa
classe de coordenar as dimenses locais, nacionais, regionais e globais, tanto da acumulao quanto da legitimidade. Nesse sentido,
esse novo bloco histrico liberal transnacional pode tambm ser chamado de bloco histrico globalista (Robinson 2004). Em seu
centro, se encontra a frao transnacional da classe capitalista, que compreende os proprietrios e gerenciadores das corporaes
transnacionais e demais capitalistas que gerenciam o capital transnacional. O bloco tambm inclui os tcnicos e burocratas que
administram as organizaes internacionais como FMI, OMC e Banco Mundial , bem como governantes, burocratas e tcnicos dos
Estados do Norte e do Sul e de outros fruns transnacionais. Para mais detalhes, ver Ramos (2006).
e inuenciam em larga medida as decises de insero do pas no cenrio internacional; por outro
lado, h tambm, por parte do governo, a percepo de que uma transformao efetiva de alguns
aspectos da realidade brasileira deve passar, necessariamente, por uma insero internacional
diferenciada. Contudo, quando analisada de uma maneira mais detalhada, tal insero no se
apresenta como transformadora, mas dentro de uma estrutura maior de revoluo passiva em
escala global, contribuindo para a reestruturao e manuteno do bloco histrico globalista.
Na verdade, seria possvel perceber certo processo de transnacionalizao do Estado brasileiro
em seu sentido ampliado, que se encontra intimamente vinculado a um projeto de revoluo
passiva global.
Mas onde estariam as origens desse transformismo? Ora, na mudana do prprio PT, que
se afasta com o passar do tempo de suas bases, ou talvez do fato de o PT, na verdade, nunca ter
tido um projeto de transformao radical da realidade. Nesse processo de insero internacional
do Brasil, o Itamaraty e o corpo diplomtico brasileiro , por sua prpria histria e processo de
consolidao, no se encontra to vinculado s foras sociais, podendo assim ser considerados
uma espcie de intelectuais tradicionais, no sentido de no haver uma relao orgnica entre
tais intelectuais e uma classe ou fora social especca. Nesse sentido, so incorporados pelo
bloco histrico, mas no so organicamente vinculados a ele, vindo da a possibilidade de que,
em geral, a diplomacia brasileira se vincule aos distintos blocos histricos presentes no processo
de constituio do Estado brasileiro.
Obviamente, trata-se de uma tentativa de enxergar os processos de poltica externa a partir
de uma perspectiva terica que at ento no tem se engajado de uma maneira signicativa com
essa subrea das Relaes Internacionais, que a anlise de poltica externa (Persaud 2001, Burges
2008). Por se tratar, em larga medida, de uma tentativa eminentemente exploratria, muitas
questes cam em aberto para posterior pesquisa. Assim, uma abordagem crtica da poltica
externa brasileira deve, em primeiro lugar, desenvolver uma teorizao mais profunda sobre o
Itamaraty, sua histria e consolidao ideolgica com destaque para o papel desempenhado
pela gura do Baro do Rio Branco nesse processo. Em segundo lugar, oportuna e necessria
uma teorizao sobre a relao entre os partidos e seus programas de poltica externa. No caso
do Partido dos Trabalhadores, em funo de suas especicidades, possvel identicar uma
relao entre esses dois elementos. Mas, e os demais partidos? Como essa questo se articula
com relao a eles? Em terceiro lugar, faz-se necessrio uma melhor compreenso da relao
existente entre o processo de transnacionalizao do Estado (Cox 1987, Gill 1990, Robinson
2004) e a poltica externa dos Estados, identicando como os elementos do mbito global se
articulam com os elementos dos mbitos nacional e internacional no processo de embate pela
hegemonia. Muito ainda resta por fazer, mas, ao que parece, as abordagens crticas podem
contribuir razoavelmente para se entender os processos de poltica externa dentro de um
contexto que vai alm dos jogos de dois nveis (Evans et. al. 1993), incorporando as dinmicas
locais, nacionais, internacionais e globais.
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O papel de supervisor do fundo monetrio internacional e a crise nanceira do subprime | 87
Vol. 7, n. 1, jan.-jun. 2012 [p. 87 a 101]
O papel de supervisor do fundo monetrio
internacional e a crise nanceira do subprime
The supervisory role of the International Monetary
Fund and the subprime nancial crisis
Marcelo Pereira Fernandes
*
Resumo
O objetivo deste artigo analisar o processo de superviso do FMI e o seu desempenho durante a crise
do subprime. O artigo mostra que o FMI esteve muito aqum de cumprir sua tarefa de supervisor: no foi
capaz de alertar sobre os problemas no mercado imobilirio dos Estados Unidos, nem de prever os riscos
economia mundial. Alm disso, quando a crise j estava instalada, o FMI teve um papel secundrio em
relao s polticas de combate crise.
Palavras-chave: FMI. Superviso. Crise subprime.
Abstract
The aim of this paper is to analyze the process of surveillance of the IMF and its performance during
the subprime crisis. The paper shows that the IMF failed in its surveillance role: failed to warn about the
problems neither in the U.S. housing market, nor to redict the risks to the global economy. Moreover, when
the crisis was already installed, the IMF has had a secondary role regarding to policies to combat the crisis.
Key-words: IMF. Surveillance. Subprime crisis.
* Economista com doutorado pela Universidade Federal Fluminense (UFF/RJ). Atualmente professor adjunto do Departamento
de Cincias Econmicas da Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro e Conselheiro do Conselho Regional de Economia do Rio de
Janeiro (Corecon/RJ). Contato: mapefern@gmail.com.
88 | Marcelo Pereira Fernandes
Introduo
Durante as discusses da Conferncia de Bretton Woods, em 1944, em New Hampshire, a
estabilidade das taxas de cmbio foi encarada como um elemento fundamental do novo arranjo
monetrio que deveria prevalecer com o restabelecimento da paz mundial. Entre os fatores
econmicos responsveis pela ecloso da segunda guerra, as desvalorizaes competitivas (a
poltica do beggar my neighbor) e as barreiras comerciais adotadas ps-crise de 1929, guravam
entre os principais. A partir dessa constatao, estabeleceu-se que os problemas no balano de
pagamentos no fossem resolvidos por meio da restrio dos uxos de comrcio. O acordo previa
que os pases tornassem suas moedas conversveis o mais rpido possvel nos itens da conta de
transaes correntes. Por outro lado, a movimentao de capitais deveria ser controlada pelos
prprios pases-membros sempre que estes achassem necessrio. Evitavam-se, assim, presses
sobre as taxas de cmbio e impedia-se que desequilbrios no balano de pagamentos fossem
provenientes da conta de capitais.
Existia enorme desconfiana em relao ao papel das finanas internacionais no
desencadeamento da Grande Depresso no entre guerras. Os uxos de capitais privados durante
o perodo de 1918 a 1939 foram reconhecidamente um fator de instabilidade econmica que
contriburam decisivamente para o fim do padro-ouro e o desmoronamento do comrcio
internacional. Por essa razo, houve o apelo criao de um sistema nanceiro que colocasse um
m nos efeitos nefastos dos capitais especulativos (Brunhoff 1998, Boughton 2004, Krugman
e Obstfeld 2005).
O papel do Fundo Monetrio Internacional (FMI ou Fundo, doravante) sofreu uma mudana
considervel aps o rompimento dos acordos de Bretton Woods, em agosto de 1971, e em
1973, com o estabelecimento das taxas de cmbio utuante. Em 1975, os representantes
das principais naes industrializadas reuniram-se em Chteau de Rambouillet, na Frana, no
primeiro de uma srie de encontros que buscavam a reviso dos artigos constitutivos do FMI,
considerando a nova realidade das taxas de cmbio utuantes. Em janeiro de 1976, na reunio
anual em Kingston, Jamaica, o Comit Interino nalmente concordou em rever as atribuies do
Fundo por meio da reformulao da Segunda Emenda dos seus artigos (James 1995). O Comit
dos Vinte (C-20)
1
elaborou um projeto que pretendia criar instrumentos para que o FMI atuasse
num sistema de taxas de cmbio utuante. At aquele momento, a ideia de superviso, ainda
que implicitamente, estava diretamente ligada manuteno das taxas de cmbio estveis,
como prevalecera nas ltimas dcadas.
Ao m do encontro, reconheceu-se que o papel monetrio do ouro tinha terminado. Mais
do que isso, as autoridades aceitaram a transformao estrutural pela qual passou o sistema
monetrio internacional. O FMI alterou seus estatutos e nalmente cou acertada a legitimao
da utuao do cmbio e a abolio do preo ocial do ouro. Com a aprovao da Segunda
Emenda ao Convnio Constitutivo, conrmou-se a mudana no Artigo IV, que originalmente
estava relacionado s disposies da taxa de cmbio xa. A reviso do Artigo IV foi aprovada
1 O C-20 foi formado em julho de 1972 pelos diretores do FMI para preparar propostas de reforma no sistema de paridades cambiais.
O C-20 era composto por representantes de cada um dos vinte grupos de pases representados por um diretor executivo do Fundo
(Cf. Eichengreen 2000, Gonalves et al. 1998).
pela Diretoria Executiva em abril de 1978, permitindo que os pases utilizassem o regime cambial
que preferissem, endossando, assim, o sistema de taxas de cmbio utuantes (Aglietta 2004,
Pauly 2008).
No entanto, decidiu-se que os pases precisariam seguir polticas macroeconmicas que
promovessem a estabilidade dos preos e o crescimento econmico, alm de no recorrer
manipulao da taxa de cmbio com o objetivo de alcanar alguma vantagem competitiva sobre
os outros membros. Nesse contexto, foi aprovada a deciso de que cabia ao Fundo supervisionar
a economia global e dos pases-membros, com o intuito de assegurar a delidade s novas regras.
A superviso deu um novo perl atuao do FMI (Aglietta 2004). Agora, a instituio
exerce tarefas mais amplas que no estavam explicitadas nos seus estatutos de fundao. Tais
tarefas fazem emergir novos questionamentos sobre o seu desempenho, especialmente nos
pases perifricos, onde sua inuncia muito maior.
O objetivo deste artigo analisar o papel de supervisor do FMI, buscando levantar
questionamentos sobre sua atuao na crise nanceira desencadeada pelo colapso do mercado
de hipotecas subprime nos Estados Unidos. O Fundo no conseguiu antecipar-se minimamente
a uma das piores crises da histria do capitalismo, mas o que mais chama a ateno a forma
como a instituio, que tem como uma de suas principais atribuies a superviso do sistema
nanceiro internacional, cou completamente margem dos acontecimentos.
Alm desta introduo, o artigo est dividido em quatro sees. Na segunda seo,
ser analisado como se d o processo de superviso do FMI. Na terceira seo, ser analisada,
brevemente, a crise nanceira do subprime e suas repercusses internacionais. Na quarta seo,
ser analisado o desempenho do FMI diante da crise nanceira mundial. E, na ltima seo, so
apresentadas as consideraes nais.
O processo de superviso
Atualmente, o FMI a principal organizao internacional responsvel pela superviso
das polticas macroeconmicas dos pases-membros e dos sistemas monetrio e nanceiro
internacionais, sendo este ltimo o pilar central de suas atividades. A superviso foi estabelecida
pelo artigo IV do Acordo do Fundo, introduzido em 1977 com a Segunda Emenda, e raticado em
abril de 1978, aps o m do sistema de paridades xas (IMF 2010).
No IMF (2012, 1), o conceito de superviso denido da seguinte forma:
The IMF is mandated to oversee the international monetary system and monitor the economic
and nancial policies of its 188 member countries. This activity is known as surveillance.
As part of this process, which takes place both at the global level and in individual countries,
the IMF highlights possible risks to stability and advises on needed policy adjustments. In this
way, it helps the international monetary system serve its essential purpose of facilitating the
exchange of goods, services, and capital among countries, thereby sustaining sound economic
growth.
Nos termos do artigo IV, os pases-membros se comprometem a colaborar com o FMI e
com os demais pases no sentido de promover a estabilidade econmica mundial. Por sua vez, o
FMI deve: i) supervisionar o sistema monetrio internacional, com o intuito de assegurar o seu
funcionamento efetivo, e ii) vericar se cada pas-membro est agindo em consonncia com suas
obrigaes, conforme estabelecido no artigo IV.
A superviso desempenhada de duas maneiras: por meio de exames individuais dos
pases (consultas ao Artigo IV) e dos relatrios que analisam a economia mundial de maneira
ampla (IMF 2010, Wolf 2009). Na prtica, o processo de superviso ocorre por meio de visitas
regulares de tcnicos do Fundo aos pases (geralmente, uma vez por ano). As visitas incluem
consultas e coletas de informao com funcionrios do governo e do banco central, alm de
parlamentares, representantes do empresariado e sindicatos. Segundo o IMF (2010), as discusses
se concentram no levantamento de possveis riscos para as estabilidades interna e externa, e
sobre a necessidade de realizar ajustes na poltica econmica do pas.
Como forma de auxiliar a superviso, o FMI publica quatro relatrios destinados a
acompanhar as tendncias econmicas mundiais e regionais. O World Economic Outlook (WEO),
o Global Financial Stability Report (GFSR), o Fiscal Monitor e o Regional Economic Outlook Reports
(REOR), que apresenta uma anlise mais detalhada das cinco grandes regies do mundo
2
.
O WEO o principal instrumento do FMI para o acompanhamento da evoluo da economia
mundial e das polticas econmicas dos pases-membros a partir de um ponto de vista multilateral.
Nesse documento, so apresentadas as previses sobre as principais variveis macroeconmicas,
alm de uma anlise minuciosa sobre a conjuntura econmica mundial. A primeira edio apareceu
em 1980, e at 1983 era publicada anualmente. A partir de 1984, passou a ser semestral em
abril e setembro (Crow et al. 1999). Essas publicaes so a face mais visvel da superviso
multilateral desempenhada pelo Fundo. The analysis and projections contained in the World
Economic Outlook are integral elements of the IMFs surveillance of economic developments and
policies in its member countries, of developments in international nancial markets, and of the
global economic system (IMF 2009, xi).
Nesse sentido, o Fundo realiza previses das principais variveis macroeconmicas de
diversos pases desenvolvidos e em desenvolvimento. As previses cumprem dois objetivos
bsicos: i) ajudar no monitoramento da economia mundial; e ii) avaliar a eccia dos programas
de reformas econmicas patrocinadas nos pases em desenvolvimento. Por meio de projees
especicas para o critrio de desempenho dos pases sob esses programas, o Fundo avalia o grau
de implementao das polticas sugeridas (Dreher et al. 2007, Timmermann 2006).
Segundo Crow et al. (1999), a superviso pode fornecer trs tipos de servios aos pases
membros: informao, assessoria poltica e coordenao poltica. A informao incluiria
esclarecimentos sobre dados econmicos e polticas de governo. Em contraste com as agncias de
rating, que s esto interessadas em buscar informaes consideradas relevantes aos mercados
nanceiros, as informaes oferecidas pelo FMI tm a caracterstica de um bem pblico. Na
assessoria poltica, parte-se do princpio de que o Fundo possui maior capacidade em analisar
o ambiente econmico internacional e as polticas adotadas por outros pases ou em reas
2 O WEO surge exatamente da deciso de 1977, que autorizava as revises peridicas do cmbio relacionadas com a evoluo
econmica (Pauly 2008). O GFSR, o Fiscal Monitor e o REOR so publicaes mais recentes. Em 2011, o Fundo lanou o primeiro
nmero do Consolidated Spillover Report, uma publicao com o objetivo de examinar os impactos das polticas das principais
economias do mundo na economia global.
especicas, nas quais o FMI acumulou certa experincia, como a identicao de vulnerabilidades
do setor financeiro. Ainda nesse caso, a assessoria pode ter grande relevncia quando h
divergncia dentro do governo sobre qual a poltica mais adequada. O FMI poderia reforar
as posies das autoridades comprometidas com as polticas corretas mas com diculdades de
execuo, por serem consideradas impopulares, ainda que necessrias na viso dos tcnicos do
Fundo. Por m, a coordenao poltica refere-se possibilidade de o FMI ser o responsvel por
autorizar determinadas polticas nacionais que afetam direta ou indiretamente outros pases,
como a utilizao de barreiras comerciais e a desvalorizao cambial. Essas so decises que sem
uma coordenao eciente podem trazer instabilidade econmica e poltica a todos os pases
envolvidos.
Embora a ideia de superviso tenha surgido nos anos de 1950, foi somente aps a
consolidao do cmbio utuante que a funo de superviso apareceu de forma explcita.
De acordo com Duignan e Bjorksten (2005), apesar de os objetivos permanecerem inalterados
desde 1978, verdade que as modalidades de superviso, assim como os canais pelos quais elas
afetam os resultados perseguidos (como o debate poltico intergovernamental), evoluram com
as mudanas na economia mundial.
A nalidade original da superviso era assegurar que cada pas-membro cumprisse as
novas obrigaes estabelecidas com a Segunda Emenda aps o colapso do sistema de Bretton
Woods de taxas de cmbio xas (mas ajustveis). Mais tarde, foram propostos novos objetivos
para superviso. No m dos anos de 1990, o FMI foi chamado a empregar a superviso como
forma de identicar as economias sob risco de crise nanceira. Ademais, o Fundo deveria produzir
relatrios ao pblico em geral sobre as polticas econmicas adotadas por cada pas-membro e
a solidez de cada economia.
No entanto, conforme Boughton (2001), durante a dcada de 1980, a disseminao pblica
dos resultados das consultas do Artigo IV no eram vistos como desejveis. Entendia-se que
poderiam surgir presses de vrios setores, comprometendo a eccia das discusses que at
ento eram condenciais. Segundo o IMF (2012), atualmente, quase todos os pases concordam
com a divulgao de uma comunicao pblica, na qual esto resumidas as opinies dos tcnicos
e do Comit Executivo do Fundo.
Em 2007, o FMI elaborou um conjunto de regras, chamadas de New Decision, sobre o
processo de superviso das polticas dos pases-membros, o que signicou a primeira grande
reviso em cerca de 30 anos, como lembra o ex-diretor gerente do FMI, Rodrigo de Rato (2007).
Vale ressaltar que a nova deciso deixou claro que a superviso tem como objetivo central
impedir a ocorrncia de instabilidade monetrio-nanceira e alertar os pases-membros para os
potenciais riscos e vulnerabilidades, bem como aconselh-los a respeito das polticas necessrias
(IMF 2012).
Conforme o IMF (2007a), a nova deciso no criou novas obrigaes aos pases, mas apenas
atualizou as resolues de 1977 em aspectos que agora o FMI considera essenciais: i) estabeleceu
o conceito de estabilidade externa como um princpio organizador da superviso bilateral.
A estabilidade externa passou a englobar tanto a situao da conta de transaes correntes
quanto a conta de capitais do balano de pagamentos; ii) especicou as modalidades da moderna
superviso, enfatizando a natureza colaborativa da superviso por meio do dilogo e persuaso,
alm de observar com maior cuidado as circunstncias sob as quais o pas se encontra; iii) deixou
mais transparente o conceito de manipulao cambial, quando esta tem o objetivo de aumentar
injustamente a competitividade de um pas sobre os demais membros. A nova deciso se refere
a esse comportamento com o conceito bsico de desalinhamento cambial; e iv) estabeleceu
um guia mais completo sobre a conduta dos membros em relao s polticas cambiais. Alm de
condenar a manipulao cambial, a nova deciso adicionou a ideia de que os pases no podem
utilizar polticas cambiais que resultem em instabilidade externa, independentemente de sua
nalidade
3
.
Todavia, pouco antes da reviso nos documentos que tratam da superviso, o Independent
Evaluation Office (IEO), do FMI, preparou um relatrio em que avaliava o cumprimento da
superviso pelo FMI durante o perodo de 1999 a 2005 (IEO 2007). A concluso no foi muito
animadora: The main nding is that the IMF was simply not as effective as it needs to be in
both its analysis and advice and in its dialogue with member countries (IEO 2007, 3).
O relatrio apontou cinco razes pelas quais o Fundo deixou de cumprir satisfatoriamente
a superviso: i) pouca compreenso quanto ao papel da instituio na superviso cambial,
ii) falta de comprometimento por parte dos pases em cumprir suas obrigaes em relao
superviso cambial, iii) forte percepo entre alguns pases-membros de uma postura parcial do
FMI no processo de superviso; iv) falha das autoridades do Fundo em proporcionar orientao
e incentivos apropriados para anlise e assessoria de qualidade nas questes cambiais; e v)
ausncia de dilogo ecaz entre o FMI e grande parte dos pases-membros (IEO 2007).
Ainda sobre a taxa de cmbio, o relatrio assinala a carncia de organizao dentro do
FMI sobre o trabalho relativo s questes cambiais. Haveria uma disperso entre os diversos
departamentos que formam a estrutura do Fundo, prejudicando a prestao de contas pelo
trabalho na rea cambial, seja no estabelecimento de prioridades, na realizao de tarefas ou
na divulgao dos resultados. A anlise do mercado cambial, por exemplo, realizada pelo WEO
e pelo Financial Stability Report, ou seja, est sob responsabilidade de dois departamentos
distintos (IEO 2007).
O relatrio tambm faz referencia falta de compreenso do FMI quanto ao funcionamento
dos mercados nanceiros como um fator que restringiu o valor da assessoria do Fundo (IEO 2007).
Essa constatao por si s surpreendente. O relatrio aponta a falta de integrao na estrutura
da instituio e a insuciente experincia prtica dos quadros do FMI como responsveis por
essa falha. Por m, cabe mencionar a questo dos desequilbrios globais apontada no relatrio. O
IEO avalia que poucos avanos foram feitos em relao aos estudos sobre como enfrentar esses
desequilbrios e seus respectivos cenrios de ajustamento (IEO 2007).
Ainda sobre os problemas da falta de eccia na superviso do Fundo est a profunda
assimetria entre os seus membros. Apesar de contar atualmente com 188 pases associados,
somente um acionista, os Estados Unidos, possui poder de veto sobre suas resolues. Alm
3 A nova deciso dene o conceito de estabilidade externa da seguinte forma: External stability has been achieved when the balance
of payments position does not, and is not likely to, give rise to disruptive adjustments in exchange rates. The balance of payments is
the key inuence on the demand and supply of foreign exchange, and hence on the likelihood of disruptive adjustments in exchange
rates. Por sua vez, A balance of payments position consistent with external stability is one in which both (i) the underlying current
account is broadly in line with its equilibrium (which is equivalent to there being no fundamental exchange rate misalignment), and
(ii) the capital and nancial account does not create risks of abrupt shifts in capital ows (IMF 2007b, 2).
disso, os pases perifricos ainda esto subrrepresentados em relao aos direitos de voto
no FMI. Como forma de melhorar essa relao, Wolf (2009) observa que a instituio deveria
primeiramente escolher um diretor gerente com legitimidade perante todos os membros, e no
algum selecionado pelos europeus; prtica antiga que ocorre devido ao acordo entre europeus
e norte-americanos, em que a Europa indica o chefe do Fundo, e os Estados Unidos, o chefe do
Banco Mundial.
A crise do subprime
A chamada crise nanceira do subprime, iniciada no segundo semestre de 2007, tem suas
origens na expanso imobiliria dos Estados Unidos em princpios do sculo xxi
4
. De acordo com
Cintra e Scherer (2008), o ambiente que propiciou a expanso imobiliria se estabeleceu a partir da
superao da ltima crise nanceira, com o m da bolha de aes de empresas de alta tecnologia
entre 1994 e 2000. Em resposta queda no crescimento econmico, o Fed (banco central dos
Estados Unidos) reduziu fortemente a taxa de juros, principalmente aps os atentados de 11 de
setembro de 2001. Com isso, as famlias norte-americanas passaram a investir na compra de
novas moradias, dinamizando novamente a economia.
Por outro lado, o aquecimento nesse setor levou forte especulao no preo das residncias,
fazendo com que, entre 2000 e 2005, os Estados Unidos vivessem um boom habitacional sem
precedentes. As hipotecas subprime foram responsveis por uma parcela expressiva desse boom.
Segundo Morris (2009), os emprstimos subprime saltaram de um volume anual de US$ 145
bilhes, em 2001, para US$ 625 bilhes, em 2005.
No nal de 2004, o Fed iniciou uma poltica de elevao da taxa bsica de juros, provocando
um aumento do custo nanceiro dos emprstimos para o tomador e, a partir de 2006, uma
queda no preo dos imveis (Blackburn 2008). Como resultado, houve um forte aumento na
inadimplncia, que atingiu 15% em 2006 (IEDI 2008, 7).
A expanso do mercado imobilirio ocorreu tambm, em grande parte, devido
desregulamentao nanceira (Carvalho 2008, Gowan 2009). As instituies originadoras das
hipotecas passaram a empacotar e vender os nanciamentos a outros agentes (Morris 2008,
IEDI 2008). As inovaes nanceiras que vieram a reboque da expanso imobiliria criaram os
chamados derivativos de crdito (credit swap etc.) que permitem a transferncia do risco de
default
5
. Alm disso, a criao de ttulos derivados de hipotecas, como o Residential Mortgage
Backed (RMBS), que eram adquiridos por bancos, fundos de investimento e seguradoras de
vrias partes do mundo principalmente dos Estados Unidos e Europa foram classicados
pelas agncias de rating com baixo risco ou com grau de investimento. Embora fossem ttulos
lastreados em hipotecas subprime, a utilizao de sosticadas tcnicas de engenharia nanceira
promovia combinaes de ttulos de natureza distinta e riscos variados, fazendo com que a
4 As hipotecas subprime so de alto risco porque se referem a emprstimos imobilirios concedidos a indivduos de baixa renda com
histrico de inadimplncia, os chamados clientes ninja (no income, no job, no assets). Surgidas na dcada de 1980, e at a crise um
segmento relativamente desconhecido, fazem parte do segmento no prime do mercado imobilirio norte-americano, no contando
por isso com a garantia governamental do Federal Housing Administration (FHA) (IEDI 2008).
5 Transferem, mas no eliminam os riscos, vale frisar (Cf. Farhi 1999).
classicao dos ttulos se elevasse
6
(IEDI 2008, Cintra e Scherer 2008, Carvalho 2008, Roubini
2008, Guttmann 2008).
Um dos primeiros sinais da chamada crise nanceira do subprime ocorreu em abril de 2007,
com a falncia da New Century Financial Corporation, a segunda maior instituio de crdito
hipotecrio de risco dos Estados Unidos. Entre os maiores credores do New Century estavam
importantes instituies, como o Goldman Sachs Group, o Morgan Stanley e o Lehman Brothers
(Lewis 2007).
Durante o segundo semestre de 2007, uma srie de notcias faziam crer que as perdas
relacionadas ao nanciamento de imveis nos Estados Unidos eram extremamente elevadas,
aumentando a sensao de que o anncio de novas falncias seria questo de tempo (Bora Jr
e Torres 2008). Entre as instituies mais importantes, o Bears Stearns, banco de investimento,
declarou que dois de seus fundos hedge, baseados em hipotecas subprime, tiveram perdas
superiores a US$ 3,2 bilhes (Cintra e Scherer 2008). Assim, levando em conta o tamanho
do mercado financeiro norte-americano e seus estreitos vnculos com outros mercados de
crdito, amplicados com a globalizao nanceira das ltimas dcadas, estava evidente que
a instabilidade alcanaria outros pases. De fato, a crise originada na concesso de crdito
imobilirio transformou-se rapidamente numa crise nanceira profunda e de alcance global.
A crise se espalhou pela Europa, atingindo uma srie de instituies nanceiras importantes,
demonstrando as profundas fraquezas na arquitetura nanceira que vem sendo montada desde
meados dos anos de 1970 (Helleiner et al. 2010). No dia 9 de agosto, as bolsas europeias tiveram
quedas expressivas devido ao anncio de que o maior banco francs, o Banco BNP Paribas,
congelava trs fundos imobilirios (Parvest Dynamic ABS, BNP Paribas ABS Euribor e BNP Paribas
ABS Eonia) em razo de problemas no segmento de hipotecas subprime nos Estados Unidos.
Nesse mesmo dia, o Banco Central Europeu (BCE) injetou quase 100 bilhes de euros no sistema
nanceiro, seguido pelo Fed, que injetou 12 bilhes de dlares, em um esforo para elevar a
liquidez
7
. Na Gr-Bretanha, os impactos da crise foram fulminantes. Em setembro de 2007, pela
primeira vez em 140 anos, assistiu-se a uma corrida bancria, e justamente contra o Northern
Rock, um dos maiores bancos ingleses (IEDI 2008). No ms seguinte, o Northern foi estatizado. O
agravamento da crise ocorreu entre setembro e outubro de 2008, com a falncia das gigantes do
mercado hipotecrio, Fannie Mae e Freddie Mac, e do banco de investimentos Lehman Brothers.
A American International Group (AIG), maior seguradora do mundo, teria o mesmo destino, no
fosse o resgate de 85 bilhes de dlares realizado pelo Fed. Todas essas instituies estavam
enormemente expostas a perdas no mercado de hipotecas (Bora Jr. e Torres 2008).
importante destacar que, at setembro de 2008, as economias perifricas, em especial da
Amrica Latina, resistiam crise com relativo sucesso. No obstante a volatilidade dos mercados
nanceiros, no houve repercusses signicativas, nem grandes mudanas na poltica econmica
em razo de algum contgio (Frenkel 2008). A tese do desacoplamento ganhava fora (IMF
2007). O ponto de inexo veio aps a quebra do Lehman Brothers. Nesse momento, ocorreu
6 Os ttulos RMBS eram mesclados a outros crditos originados na venda de automveis, dvidas de carto de crdito, crdito estudantil
etc., e empacotados sob a forma de Collaterized Debt Obligations (CDO), emitidas por bancos de investimentos e vendidas a
investidores institucionais no mundo todo (Cintra e Scherer 2008, Morris 2008).
7 Cf. Fed injeta US$ 12 bilhes no mercado dos EUA, Jornal O Valor, 8 de agosto de 2007.
uma forte contrao do crdito internacional que foi atingindo as economias perifricas numa
intensidade cada vez maior, principalmente nas mais endividadas
8
(IMF 2008c). De acordo com
Tavares (2009, 10), o choque nanceiro foi de tal fora que o indicador de risco do EMBI latino-
americano aumentou 438 pontos bsicos, voltando a nveis absolutos que no se viam desde os
anos da crise argentina.
No geral, os governos agiram de forma pragmtica. Considerando que uma crise no ncleo
central do capitalismo atingiria outros pases, imediatamente se tomou conscincia de que
as medidas a serem tomadas pelos governos e bancos centrais deveriam ocorrer de forma
simultnea e coordenada (Frenkel 2009). Assim sendo, em princpios de outubro de 2008, o Fed
e os bancos centrais da Inglaterra, Sucia, Canad e China decidiram reduzir simultaneamente as
taxas de juros (Frenkel 2009). O Fed ainda fez acordos de swap com 14 bancos centrais, incluindo
bancos centrais de pases perifricos, como Brasil e Mxico.
Entretanto, como veremos na prxima seo, o FMI no apenas falhou na sua tarefa de
superviso, como tambm permaneceu numa posio secundria durante todo o processo de
crise, pois todas as decises cruciais foram tomadas exclusivamente entre os governos.
A superviso do FMI durante a crise
Antes da crise do subprime, as economias perifricas passavam por um perodo de
relativa calmaria. Particularmente em relao Amrica Latina, a conjuntura era de crescimento
econmico e inao relativamente controlada (CEPAL 2006). Aps as sucessivas crises durante
os anos de 1990, vrios desses pases adotaram polticas de gerao de supervits na conta
de transaes correntes e passaram a acumular reservas internacionais a m de reduzir sua
vulnerabilidade externa. A melhora das condies dessas economias fez com que, nos ltimos
anos, os emprstimos do Fundo sofressem uma queda signicativa (Wolf 2009). O caso do Brasil
emblemtico: o pas, que at o nal de 2005 era o maior devedor do Fundo, conseguiu quitar
plenamente sua dvida.
Nesse contexto, o FMI, que tinha como uma de suas principais funes a resoluo de
problemas no balano de pagamentos de pases em desenvolvimento, estava com pouco trabalho.
De tal modo, como arma o ex-diretor executivo do FMI, Hector Torres, isso estava levando o
FMI a centrar-se mais em seu papel de superviso. Some-se a isso que, segundo o Fundo, havia
uma demanda por parte de alguns pases para que a superviso fosse realizada de maneira mais
intensiva:
Some members have asked for more intensive surveillance when exposed to a high degree
of vulnerability, or faced with broad policy challenges. This included, but was not limited to,
members exiting from an arrangement. Staff may also have intensied its monitoring of
countries that were considered vulnerable because of concerns over a potential crisis and its
spillover to other members (IMF 2004, 35).
8 O Ted spread, muito utilizado como medida de liquidez entre os bancos, j que sinaliza o quanto os bancos esto cobrando para
emprestar uns aos outros no curto prazo, chegou a 413 pontos no dia 15 de outubro, logo aps a quebra do Lehman Brothers. O nvel
de normalidade do Ted spread vai at 80 pontos (Lucchesi 2010).
Do mesmo modo, Rodrigo De Rato, ex-diretor gerente do FMI, armou, em fevereiro 2006,
que nos ltimos anos o FMI havia reforado seu papel de supervisor de vrias maneiras: Notably
through the initiation of in-depth reviews of members nancial sectors, the establishment
and assessment of standards of codes, and increased transparency, including the widespread
publication of IMF staff reports (De Rato 2006). De Rato avaliava que a superviso deveria
estar mais focada nas economias mais importantes e que se desse maior ateno na interao
entre as questes macroeconmicas da evoluo do setor nanceiro e de suas vulnerabilidades.
E, embora o Fundo estivesse fazendo um bom trabalho, seu desempenho poderia ser melhorado.
No WEO do segundo semestre de 2006, o FMI mostrava-se otimista em relao
economia mundial. Segundo o Fundo, a atividade econmica dava sinais de forte dinamismo
e as presses inacionrias haviam se dissipado (IMF 2006). O FMI constatava que o ritmo
das reformas liberais reduziu-se no nal da dcada de 1990, no entanto, comemorava que
naquele momento as reformas de liberalizao nanceira, do mercado de trabalho e daquelas
destinadas a melhorar a governana e o ambiente de negcios ganhavam um novo alento (IMF
2006). O otimismo permanecia no WEO de abril de 2007, em que se armava que os efeitos
da desacelerao da economia dos Estados Unidos provocados pelo mercado de hipotecas
seriam limitados. O documento apresentava algumas razes: i) a desacelerao estava centrada
basicamente no mercado imobilirio, que possui baixo componente de importaes; ii) os efeitos
da desacelerao dos Estados Unidos so mais suaves quando ocorrem num momento de ciclo
econmico, e no numa recesso; iii) e a desacelerao causada pelo mercado imobilirio era um
problema especco dos Estados Unidos (IMF 2007b). Para contrabalanar seu prprio otimismo,
o documento apontava que os impactos na economia mundial seriam mais contundentes se a
desacelerao dos Estados Unidos fosse mais prolongada.
Em outra ocasio, De Rato (2007) armou que a economia global estava notavelmente
forte, com crescimento estvel e baixa inao, apesar de alguns problemas, como a ameaa do
terrorismo internacional, os desequilbrios nanceiros globais e o alto preo do petrleo. Segundo
De Rato (2007), o sucesso que atravessava a economia mundial era resultado da adoo de
polticas macroeconmicas corretas por vrios pases, sendo que a independncia dos bancos
centrais era um instrumento poderoso na aplicao dessas polticas.
O aprofundamento da crise durante 2008 trouxe o FMI de volta realidade. O WEO do
primeiro semestre de 2008 deixou clara a seriedade da situao, concluindo que se tratava da pior
crise nanceira desde a Grande Depresso dos anos de 1930 (IMF 2008). Entretanto, at aquele
momento, o Fundo armava que a crise permanecia circunscrita s economias desenvolvidas,
numa clara diferena em relao a episdios anteriores, nos quais as economias emergentes
foram duramente atingidas (IMF 2008).
O GFSR de abril de 2008 tambm assumia o agravamento da crise e chamava ateno para
quatro questes: i) houve uma falha geral no momento de avaliar o grau de alavancagem de um
amplo conjunto de instituies (bancos, monoline insurers, entidades respaldadas pelo governo,
fundos hedge) e os riscos relacionados a uma correo desordenada; ii) a gesto de risco, a
divulgao de dados e a superviso do sistema nanceiro no acompanharam a rpida mudana
na gesto dos negcios, deixando margem para tomada de riscos excessivos, inao no preo
dos ativos etc.; iii) a transferncia dos riscos fora do balano dos bancos foi superestimada.
Conforme os riscos foram aparecendo, os balanos passaram a sofrer fortes presses; e iv) apesar
da interveno sem precedentes dos bancos centrais, os mercados nanceiros permaneciam sob
considervel presso (IMF 2008b). No mesmo documento, o Fundo fazia uma estimava de perdas
ao redor de 945 bilhes de dlares (IMF 2008b). Segundo Bora Jr e Torres (2008) essa era uma
das estimativas mais pessimistas at aquele momento.
O FMI tambm foi obrigado a reconhecer que no houve o desacoplamento das economias
perifricas (IMF 2008c). Pelo contrrio, os pases em desenvolvimento que receberam os impactos
mais fortes da turbulncia nanceira foram aqueles com laos mais estreitos com os Estados
Unidos e a Europa, e os que precisavam nanciar grandes dcits em transaes correntes
em meio ao corte abrupto do nanciamento externo. No obstante, a maioria desses pases
conseguiu resistir de maneira mais ecaz comparado a outras crises (IMF 2008c).
Mas, apesar de atentar para os riscos de uma forte desacelerao da economia mundial,
o Fundo ainda alertava para os riscos da inao, principalmente nos pases perifricos, em
razo do aumento nos preos das commodities. O FMI fazia a seguinte indagao: the large
commodity price surge of the past year and a half signal an end to a decade or so of price stability
and herald a return to the type of high ination seen during the 1970s? (IMF 2008c).
A reao dos governos diante da crise foi ampla, deixando explcito o brutal poder de
senhoriagem dos pases centrais, particularmente dos Estados Unidos
9
. Os governos anunciaram
uma srie de capitalizaes dos bancos e a extenso de garantias sobre os passivos bancrios
iniciada com injees substantivas e coordenadas de liquidez por parte dos principais bancos
centrais do mundo, alm de acordos de swaps de divisas de magnitude indita (IMF 2008c).
Por outro lado, a crise nanceira do subprime deixou patente alguns problemas que impedem
que o Fundo exera uma superviso ativa capaz de prevenir e resolver crises. Primeiramente, no
poderia prestar socorro aos pases envolvidos numa das piores crises nanceiras da histria, j
que as somas envolvidas estavam bastante distantes dos recursos sua disposio. Isso, por
sua vez, tornou sem sentido a receita padro do FMI para a resoluo de crises: poltica scal
restritiva e reformas estruturais. Em segundo lugar, os pases perifricos, nos quais o Fundo
ainda exerce inuncia considervel, foram pouco afetados num primeiro momento. Quando
a crise se aprofundou no ltimo trimestre de 2008, pases como o Brasil, que acumularam
reservas internacionais muito acima da capacidade de emprstimo do FMI, estavam bem menos
vulnerveis em comparao com a situao dos anos de 1990. A China, por exemplo, manteve
seu vigoroso crescimento, sendo considerado um fator que permitiu que a crise tivesse poucos
efeitos na sia.
Por fim, vale mencionar que a excessiva confiana do FMI nos efeitos benficos da
desregulamentao nanceira reduziu a sua credibilidade. Desde os anos de 1980, o Fundo
tem uma viso bastante favorvel do processo de liberalizao das nanas internacionais
(Stiglitz 2004). O FMI relacionava a possibilidade de crises nanceiras a problemas comuns aos
pases perifricos, como o parco desenvolvimento do sistema nanceiro e de instituies de
baixa qualidade. A melhora nesses itens reduziria a volatilidade dos uxos de capitais, e, por
9 Guttmann (2008, 25) lembra que, como nico pas do mundo que no enfrenta restrio externa, os Estados Unidos podem executar
polticas econmicas muito mais estimulantes que qualquer outro pas, sem se preocuparem com a sua posio externa, o nvel de
suas reservas cambiais ou a taxa de cmbio (uma enorme vantagem que chamei em outro trabalho de senhoriagem global).
conseguinte, elevaria o crescimento econmico (IMF 2007). Na realidade, mais do que apenas
favorvel, o Fundo se tornou entusiasta e grande propagandista das benesses da globalizao
nanceira, a tal ponto que props, numa reunio ocial da instituio, em 1997, em Hong Kong,
uma emenda ao Convnio Constitutivo, tornando a conta capital conversvel (Carvalho 2004).
A ecloso da crise nanceira asitica, pouqussimo tempo depois, impediu que a proposta fosse
levada adiante.
Assim, as dvidas sobre a real contribuio da desregulamentao financeira sobre o
crescimento econmico e o sentimento de que a crise do subprime foi conseqncia dessa mesma
desregulamentao, colocou o Fundo numa situao bastante incmoda
10
. O FMI no conseguiu
identicar que algo de errado estava ocorrendo no mercado nanceiro norte-americano e, quando
os problemas j haviam surgido, demorou a soar o alarme para que algo fosse feito. Segundo
Torres (2010), foi essa f irrestrita na capacidade autorreguladora dos mercados que parece
ter sido a raiz do fracasso do Fundo em detectar o que no estava procurando. Por outro lado,
as operaes de salvamento foram realizadas pelos governos e bancos centrais das principais
economias desenvolvidas que reconhecidamente o FMI tem inuncia nma. De fato, durante as
aes coordenadas entre os governos, o papel de supervisor do FMI foi praticamente inexistente.
Consideraes nais
As medidas adotadas pelos governos surtiram efeito. Desse modo, durante o ano de 2009,
a crise nanceira internacional foi se amainando, assim como o mpeto inicial para a criao de
novas regras para o mercado nanceiro. Por parte do FMI, praticamente no houve qualquer
interferncia, tendo um papel de pouca relevncia durante os piores momentos da crise.
De fato, o Fundo no conseguiu executar seu papel de supervisor em nenhum sentido,
estando sempre numa posio marginal. O FMI no detectou os riscos do mercado de hipotecas
dos Estados Unidos, e, quando a crise j estava instalada, no foi capaz de prever adequadamente
o efeito de transbordamento da turbulncia para outros pases, alm de permanecer distante das
decises cruciais que mitigaram os efeitos da crise.
Nas crises nanceiras que atingiram os pases perifricos durante os anos de 1990, o FMI
teve um papel muito mais ativo, ainda que no necessariamente de sucesso. Na Argentina, por
exemplo, manteve relao estreita durante toda a dcada de 1990, receitando polticas scais,
monetrias e estruturais que, em linhas gerais, eram sempre as mesmas: corte nos gastos
pblicos e aprofundamento das reformas liberais. Devido sua pouca inuncia sobre os pases
centrais e ao sentimento que uma das causas da crise esteve no processo de desregulamentao
nanceira, essa receita de combate crise tornou impossvel para o FMI atuar de forma efetiva
junto a esses pases.
Recentemente, com apoio do G-20, o FMI vem buscando uma reformulao, com o objetivo
de aumentar sua capacidade de superviso. Desde 2009, foram criadas novas linhas de crdito
10 J a crise mexicana, iniciada em dezembro de 1994, criou um sentimento de que foi o resultado das polticas de ajustamento,
liberalizao e desregulamentao levadas a cabo pelo Mxico desde o nal dos anos de 1980 (James 1995). Desde 2010, o Fundo
vem enctando uma mudana de posio, mas ainda insuciente para desfazer a desconana dos seus membros (Cf. Propostas...
2010).
como a Linha de Crdito Flexvel e a Linha Preventiva e de Liquidez , o que aumenta a capacidade
do Fundo na preveno e soluo das crises nanceiras. Mas ainda h srios questionamentos
sobre a efetividade dos novos instrumentos de crdito (Ribeiro 2011), em grande parte, pelo
aprofundamento da crise na Europa.
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102 | Marcos Alan S. V. Ferreira
Os rgos governamentais brasileiros e a questo
do terrorismo na Trplice Fronteira: divergncias
de percepes e convergncias nas aes
1
The Brazilian Government Agencies and the
question of terrorism in Tri-Border: divergence
in the perceptions and convergence in the actions
Marcos Alan S. V. Ferreira
*
Resumo
O presente artigo visa analisar como os rgos governamentais brasileiros se posicionam frente s acusaes
de que a Trplice Fronteira Argentina, Brasil e Paraguai (TF) sirva como base do terrorismo internacional.
A subida do terrorismo como tema principal da agenda de segurana internacional aps os atentados de
11 de Setembro, somado ao passado dos atentados em territrio argentino em 1992 e 1994, fez com que
a regio entrasse na rbita dos discursos e polticas pblicas de combate a essa ameaa. Neste sentido, o
ps-11 de setembro exigiu do Brasil uma postura mais clara frente ao terrorismo, assim como o apoio a
mecanismos multilaterais e respostas de suas instituies de segurana e judiciais. Tendo como metodologia
entrevistas in loco e pesquisas bibliogrcas, nota-se que a postura dos rgos governamentais do Brasil
espelharam uma aparente discordncia frente aos EUA que no se concretizou no campo das aes.
Palavras-chave: Terrorismo. Brasil. Estados Unidos. Governo. Instituies.
Abstract
This article aims to analyze how the Brazilian government to stand against accusations that the Triple
Frontier Argentina, Brazil and Paraguay (TF) serves as safe haven of international terrorism. The rise of
terrorism as the main theme of the international security agenda after the attacks of Sept. 11, along with
the last the attacks in Argentina in 1992 and 1994, had as consequence the inclusion of South America in
the orbit of speeches and public policies to combat terrorism. In this sense, the post-September 11 required
to Brazil a clearer stance against terrorism, as well as support for multilateral mechanisms and responses of
their judicial and security institutions. Having on-site interviews as a methodology and exploratory research,
the research notices that the attitude of the government of Brazil mirrored an apparent disagreement with
the United States which has not materialized in the eld of action.
Keywords: Terrorism, Brazil, United States, institutions, government.
1 Artigo apresentado em verso parcial Congresso da Latin American Studies Association (LASA), em 2010 no Rio de Janeiro. Agradeo
aos valiosos apontamentos da comentadora da mesa na ocasio, Profa. Dra. Janina Onuki, assim como ao coordenador Prof. Dr.
Enrique Amayo Zevallos.
* Professor Adjunto no Departamento de Relaes Internacionais da Universidade Federal da Paraba (UFPB) e Pesquisador Associado
do Instituto de Estudos Econmicos Internacionais (IEEI-UNESP). Email: marcosferreira@ccsa.ufpb.br
Vol. 7, n. 1, jan.-jun. 2012 [p. 102 a 117]
Os rgos governamentais brasileiros e a questo do terrorismo na Trplice Fronteira: divergncias de percepes e convergncias nas aes | 103
Introduo
O Estado brasileiro apresenta um arcabouo que tenta abranger um eciente combate
ameaa do terrorismo. A Poltica Nacional de Defesa clara ao armar que, em paralelo com o
apoio s resolues cooperativas das Naes Unidas, a Constituio Federal de 1988 tem como
um de seus princpios [...] o repdio ao terrorismo (Brasil 2005b).
No obstante os indicativos de aes do Brasil com relao a essa ameaa, com os atentados
de 11 de setembro de 2001, a regio do Cone Sul, da Trplice Fronteira Argentina, Brasil e
Paraguai, passou a ser frequentemente citada como uma rea propensa a servir de santurio
nanceiro ao terrorismo internacional (Cf. Ferreira 2009, Amaral 2010). As acusaes foram
baseadas especialmente na correlao entre a presena de uma comunidade muulmana de
aproximadamente 20.000 membros e o fato de os atentados de 1992 e 1994, em Buenos Aires,
terem sido organizados a partir da regio, segundo as investigaes argentinas sobre os ataques
(Cf. Goobar 2006).
Embora uma srie de estudos tenha tratado de compreender o porqu de os EUA estarem
to preocupados com a rea, so esparsos os estudos sobre o posicionamento do Brasil diante da
temtica. Seguindo a ideia de no tratar o Estado como entidade unitria, evitando generalizaes
quanto ao posicionamento do Brasil, prope-se aqui delinear quais rgos estariam envolvidos
com a questo da TF e como eles agem diante da problemtica apresentada.
O arcabouo institucional brasileiro e o terrorismo
fato conhecido que o rgo responsvel por posicionar ocialmente o Estado brasileiro
frente a questes internacionais o Ministrio das Relaes Exteriores (MRE). No entanto,
quando o assunto o combate ao terrorismo, a responsabilidade recai sobre diversos outros
rgos. Como delineado pela Estratgia Nacional de Defesa,
a preveno de atos terroristas e de atentados massivos aos Direitos Humanos, bem como a
conduo de operaes contraterrorismo, est a cargo dos Ministrios da Defesa e da Justia e
do Gabinete de Segurana Institucional da Presidncia da Repblica (GSI-PR) (Brasil 2008, 34).
Entende-se que no caso do Ministrio da Defesa essa preveno ca sob responsabilidade
do Comando das Foras Armadas, enquanto que no Ministrio da Justia tal funo est sob a
gide do Departamento da Polcia Federal (PF). J no caso do Gabinete de Segurana Institucional
da Presidncia da Repblica (GSI-PR), que tem status de ministrio, o acompanhamento de
ameaas de atos de terror de responsabilidade da Agncia Brasileira de Inteligncia (ABIN).
No obstante a clareza sobre os rgos responsveis pela preveno ao terrorismo
apresentada nos documentos governamentais, um grande desafio ainda a coordenao
institucional e o delineamento das atribuies de cada um na temtica. A preocupao no
aprimoramento dessa fragilidade destacada por Cunha (2009) ao informar sobre a criao de
um grupo tcnico para a proposio de uma poltica nacional antiterrorismo envolvendo a Casa
Civil da Presidncia da Repblica, Ministrio da Justia, Ministrio da Defesa, Itamaraty, Gabinete
de Segurana Institucional e Comandos da Marinha, Exrcito e Aeronutica.
Apesar da clara explicao acima relatada quanto aos rgos envolvidos na questo do
nanciamento ao terrorismo na TF, outra agncia que vem atuando no tema o Conselho de
Controle de Atividades Financeiras (COAF), da Unidade de Inteligncia Financeira do Ministrio
da Fazenda. Seu objetivo tem sido interditar possveis remessas de fundos para terroristas no
exterior, frutos de lavagem de dinheiro de outros crimes.
Em pesquisa de campo feita pelo autor sobre o tema, notou-se que, embora haja pontos
passveis de melhora no relacionamento entre os diferentes rgos do Estado brasileiro no
endereamento dos problemas da TF, cou evidente que, de maneira geral, os ociais que ali
atuam aparentam ter uma excelente relao e clareza dos desaos que so a eles apresentados.
Ainda que suas posies sobre a temtica do terrorismo divirjam em alguns pontos, a percepo
geral difere da do Ministrio de Relaes Exteriores somente em algumas posies fator
justicvel se considerarmos as diferentes atribuies de cada um no combate ao terrorismo.
O Ministrio de Relaes Exteriores e a questo da Trplice Fronteira
Ocialmente, o governo do Brasil tem repudiado a ideia de que a regio da TF sirva como base
de nanciamento ao terrorismo. Contudo, esse posicionamento no signica uma negligncia da
diplomacia brasileira no combate a esse problema. Aps os atentados em territrio argentino,
em 1992 e 1994, contra a Asociacin Mutual Israelita Argentina (AMIA) e a Embaixada de Israel
que vitimaram 107 pessoas , foram recorrentes reunies e acordos no sentido de aumentar
a cooperao entre os pases da regio em busca de aes concretas contra o terrorismo. Uma
das iniciativas mais signicativas foi a criao do foro diplomtico de debates sobre ilcitos
transnacionais chamado Grupo dos Trs em 1992, que com a entrada dos EUA passa a ser
chamado Grupo 3+1. Trs anos depois, criou-se tambm uma base de dados em comum entre
Argentina, Brasil e Paraguai com vistas de combate ao crime organizado (Cunha 2009).
Posteriormente, em 1998, viu-se a abertura de uma cooperao mais abrangente por meio
da aprovao do Plano Geral de Segurana para a Trplice Fronteira e do Plano de Cooperao e
Assistncia Recproca para a Segurana Regional no MERCOSUL. Este ltimo foi substitudo,
em 1999, pelo Plano Geral de Cooperao e Coordenao Recprocas para a Segurana Regional,
mais abrangente, pois aplicvel a todas as fronteiras do MERCOSUL e envolvendo, tambm,
Chile e Bolvia (Cunha 2009, 58). Para Alcides Costa Vaz (2004, 94), tais iniciativas
conguravam, ao mesmo tempo, respostas ao aumento do narcotrco e s presses
norte-americanas por maior proatividade do Brasil no seu enfrentamento. Ambos os planos
contemplam a cooperao entre as foras de segurana, as foras policiais, as autoridades
aduaneiras e os rgos de inteligncia com vistas ao intercmbio de informaes, ao
desenvolvimento de operaes conjuntas e ao monitoramento do movimento de pessoas e
bens atravs das fronteiras.
Ainda que tenhamos iniciativas como os planos e reunies supracitados, a verdade
que o terrorismo no gurava, at 2001, como uma questo de grande relevncia na agenda
de segurana do Cone Sul. Entretanto, os atentados em territrio norte-americano deram o
combustvel para que o tema entrasse com maior vigor na rbita do Itamaraty.
Prontamente, o Brasil se posicionou por meio do MRE, repudiando toda e qualquer forma
de terrorismo. O ento embaixador do Brasil nos EUA, Rubens Barbosa, foi um dos diplomatas
mais ativos em mostrar publicamente a posio brasileira. Para ele, o impacto dos ataques
terroristas no Brasil e Amrica do Sul [...] foi srio, tanto poltica como economicamente, e ainda
mais signicativo para a Amrica do Sul do que em qualquer outro lugar do mundo (Barbosa
2003, 80). Alm disso, logo nos minutos seguintes ao ataque, o governo brasileiro, por meio do
ento presidente Fernando Henrique Cardoso, imediatamente expressou solidariedade aos EUA,
invocando o Tratado Interamericano de Assistncia Recproca (Barbosa 2003).
A ao subsequente apoiada pelo Brasil na Organizao dos Estados Americanos se
mostrou ainda mais contundente. Conforme Vaz (2004, 95),
o ponto culminante no que se refere instrumentalizao da cooperao contra o terrorismo no
marco da OEA, e como consequncia direta dos atentados de setembro de 2001, foi a adoo,
pela Assembleia Geral, em seu 32 perodo de Sesses, em junho de 2002, da Conveno
Interamericana contra o Terrorismo, principal instrumento que rege, no presente, a cooperao
regional na matria.
A Conveno Interamericana contra o Terrorismo (CICTE) serviu para reconhecer a OEA
como um foro legtimo para discusso dessa ameaa transnacional dentro das Amricas. Entre
seus objetivos elementares, esto a troca de informaes entre autoridades, o estabelecimento
de uma base de dados relacionada questo do terrorismo, a proposta de ajuda aos Estados-
membro na construo de legislaes antiterrorismo, aderncia s convenes internacionais
contra essa ameaa e ampla cooperao em medidas de segurana para viagens (Rochman
2007). Porm, considerando os compromissos assumidos, a dimenso nanceira surge como
um espao imediato de ao (Vaz 2004), o que justicaria a intensa atuao do COAF nesse
importante tema.
Todavia, o posicionamento ocial brasileiro no aparenta convergir de maneira integral com
os EUA. Com relao a TF, o Itamaraty no demonstra estar plenamente em concordncia com
as palavras demonstradas pelas entidades governamentais norte-americanas. Tal indicativo
lembrado pelo embaixador Luis Felipe de Macedo Soares, quando ele era Subsecretario Geral de
Amrica do Sul do Itamaraty. Para ele,
os pases desenvolvidos tm argumentado que, alm das ameaas tradicionais segurana
dos Estados (armas nucleares, convencionais), a comunidade internacional enfrenta hoje as
chamadas novas ameaas, como o terrorismo, o narcotrco e o crime organizado. Os pases
sul-americanos, apesar de afetados por um ou mais desses fatores, compartilham apenas
parcialmente com os pases desenvolvidos as preocupaes inerentes s novas ameaas
(Soares 2004, 150).
Ainda, o Ministro de Relaes Exteriores do Brasil no governo Lula externalizou de maneira
enftica sua crtica ideia de que a regio de Foz do Iguau seria um santurio para nanciamento
ao terror. Celso Amorim armou que utilizar tal conceito para a TF contraproducente e pernicioso
para os esforos cooperativos contra o terrorismo global. Alm disso, Amorim (2004, 154) disse
que
inexistem, at o momento, elementos comprobatrios da presena ou nanciamento de
terroristas a partir daquela regio. No podemos permitir que a Trplice Fronteira continue
sendo apontada como celeiro de terroristas. A vinculao que por vezes se faz entre atividades
terroristas e a presena de comunidade de origem rabe na regio particularmente perniciosa
e contraproducente. Somos uma sociedade multitnica e multicultural a exemplo, alis,
de todas as sociedades do hemisfrio e repudiamos acusaes fundadas em preconceitos
tnicos ou religiosos.
Esse pronunciamento de Celso Amorim um dos poucos dados por policy-makers brasileiros
acerca da TF e sua ligao com o terror global. Adicionalmente, Amaral (2010) demonstrou que
o ex-embaixador do Brasil nos EUA, Antonio Patriota, tambm desacreditou essa possibilidade
de a TF ser um santurio terrorista. Pode-se entender que esse um indicativo de que a TF
no demonstra ser uma grande preocupao sob o ponto de vista do MRE, mas sim, das foras
policiais e armadas.
Outro aspecto importante que merece ser ressaltado o fato do principal grupo/partido
tido pelos EUA como terrorista na regio, o Hizbollah, no ser considerado como tal pelo Brasil.
Como arma o embaixador Luis Felipe de Macedo Soares (2004, 165-166),
ao contrrio do que fazem os EUA e a UE, o Brasil no adota lista de organizaes terroristas,
uma vez que nossa legislao no prev essa prtica. Temos, ademais, atuado no sentido de
refutar alegaes infundadas sobre a presena de grupos extremistas na regio da Trplice
Fronteira, objeto de indito mecanismo de cooperao 3+1 com a Argentina, o Paraguai e os
Estados Unidos. Rejeitamos, acima de tudo, qualquer singularizao de comunidades dessa ou
de qualquer outra regio por razes tnicas, lingusticas ou religiosas, a qual afronta o carter
multirracial e multicultural da sociedade brasileira.
O fato de o Hizbollah ser reconhecido pelo governo brasileiro como um partido poltico
e, pelos EUA, como um grupo terrorista, cria obstculos para a cooperao entre esses dois
pases. Enquanto Washington pressiona para que os indivduos listados como membros do
grupo libans sejam criminalizados, o governo brasileiro claramente se recusa a atuar da mesma
maneira. Esse ponto de frico entre os dois pases apontado especialmente por funcionrios
do Departamento de Estado, porm colocado em segundo plano por Braslia. Alm disso, um
telegrama condencial publicado em 2010 arma que
o governo do Brasil se recusa a legalmente ou retoricamente listar os grupos tidos como
terroristas pelos EUA, HAMAS, Hezbollah ou as FARC os dois primeiros considerados pelo
Brasil como partidos polticos legtimos. Como resultado, o limiar para a aceitao de tais
evidncias de atividades de nanciamento ao terrorismo na regio, pelo menos publicamente,
muito alto e qualquer informao que indique que indivduos na TF mandam fundos para
grupos no Lbano, na sua viso, no constitui necessariamente uma atividade de apoio ao
terrorismo (United States Embassy 2008, pargrafo 2C).
A ex-ocial do Departamento de Estado para Combate do Financiamento ao Terrorismo,
Celina Realuyo, em entrevista para o autor, armou que, embora se categorize o Hizbollah como
uma entidade poltica por conta de seus servios sociais, o grupo tambm arma, equipa e treina
seus combatentes [...]. E basicamente isso gera diversos ataques contra civis inocentes. Para
ela, essa a diferena que permite aos EUA ter uma percepo do Hizbollah como terrorista.
Para outro ocial do Departamento de Estado, o maior entrave para a cooperao na TF a
diplomacia brasileira. A motivao seria a falta de vontade poltica do governo brasileiro em listar
um grupo como o Hizbollah por conta da numerosa comunidade libanesa que vive no Brasil. Para
ele, criminalizar o Hizbollah geraria grandes prejuzos polticos, o que impede que esse grupo seja
tido como terrorista pelo Brasil (Entrevista 2 2008).
Por sua vez, h preocupaes de setores do governo brasileiro de que a identicao da TF
como uma rea propcia para atividades terroristas seja somente um argumento para esconder
outros interesses do governo norte-americano, como nos comentou de maneira categrica em
visita a TF um funcionrio pblico brasileiro envolvido com o tema (Entrevista 4 2010).
Ao mesmo tempo em que se percebe que o governo brasileiro busca tratar o problema
secundariamente por via diplomtica, prevalece uma nfase na abordagem policial, j que h
uma preocupao maior com questes como contrabando, trco de armas e narcotrco na
regio da TF. No obstante essa percepo de funcionrios do Departamento de Estado e o
contraponto tocado por Amorim (2004) e Soares (2004) de que acusaes baseadas em uma
singularizao relacionadas a celeiro de terroristas sejam perniciosas e contraproducentes,
tais fatores no tm impedido uma forte cooperao entre organismos de segurana dos EUA
e do Brasil na TF.
Concebe-se, assim, que o descrdito expresso por ociais do Itamaraty no signica que o
Brasil atue independentemente da presso norte-americana no tratamento do assunto. Embora
o Brasil tenha buscado desautorizar os discursos sobre a TF (Amaral 2010), a possibilidade de
haver na rea indivduos relacionados com atividades e nanciamento ao terrorismo no so
descartadas por autoridades locais (Entrevista 3 2010, Entrevista 4 2010). Para compreender a
posio brasileira sobre o assunto, necessrio ir alm do posicionamento do Itamaraty e analisar
como as foras de segurana nacionais atuam na questo.
As foras de segurana brasileiras e o terrorismo na TF:
a atuao da Polcia Federal, da Foras Armadas e da ABIN
Discutir e pesquisar sobre a questo do terrorismo no Brasil no tarefa simples. Dado
que o pas no teve em seu territrio ataques por parte de grupos organizados islmicos radicais
de matiz salasta
3
, como a Al-Qaeda, h certa resistncia das foras de segurana brasileiras
de comentar abertamente sobre o tema. Contudo, aps viagens a Foz do Iguau e inmeros
contatos com altas autoridades da regio, foi possvel compilar dados relevantes para uma
3 Segundo viles (2005), o termo salafismo (salafiyyah), que alude aos companheiros de Maom, utilizado para definir um
movimento que pretende devolver ao isl a pureza de suas origens, baseando-se em uma leitura literal do Alcoro e da tradio
(sunna) [...]. Ainda segundo o autor, seu atrativo se baseia em sua simplicidade, j que parece oferecer uma resposta unvoca a
todos os dilemas morais que colocam a vida. Ao no estar ligado tradio cultural especca de nenhum pas, resulta especialmente
atrativo para aqueles jovens muulmanos desarraigados de suas culturas de origem pela imigrao, e oferecem uma integrao na
comunidade muulmana universal (Aviles 2005).
informao adequada sobre a atuao de organismos como a Polcia Federal, as Foras Armadas
e a ABIN na temtica da TF, e o possvel nanciamento ao terror
4
.
No algo novo a cooperao entre as foras policiais brasileiras e suas equivalentes em
pases vizinhos. J em 1991, a preocupao com a segurana da regio ensejou a realizao
da Primeira Reunio de Ministros da Justia do Mercosul. Quatro anos depois, foi a vez dos
chanceleres dos pases da TF se reunirem para discutir a questo da segurana da regio,
para, nalmente, em 1996, termos a criao de dois instrumentos importantes de cooperao:
a base de dados comum para identicao de pessoas e veculos, e o Acordo Operativo da Trplice
Fronteira, que cria o Comando Tripartite. Este ltimo visa promover a cooperao de uma maneira
mais ampla, em especial na TF, buscando coordenar as aes policiais e aduaneiras entre a Polcia
Federal do Brasil, a Polcia Nacional do Paraguai e a Gendarmera Nacional Argentina. Segundo
Cunha (2009, 80),
desde 1997, a Polcia Federal tem investigado as suspeitas terroristas na regio, sem elementos
comprobatrios [...]. A ABIN, preocupada com a eventual montagem de santurios ou bases
terroristas, tem monitorado as comunidades muulmanas da fronteira [...]. [O ex-Diretor Geral
da ABIN] Marcos Paulo Buzanelli ressalta a ausncia de meno, pelas autoridades brasileiras,
natureza limitada dessas aes de inteligncia, s restries legais para seu emprego,
diculdade de atuao em comunidades pouco permeveis e crnica carncia de recursos
todos esses fatores restritivos da inteligncia na fronteira.
Este trabalho de acompanhamento e monitoramento das comunidades muulmanas na
fronteira tambm foi conrmado por autoridades brasileiras em visita regio (Entrevista 3
2010, Entrevista 4 2010). No entanto, uma autoridade local fez questo de dizer que h uma boa
relao entre essa comunidade e as foras de segurana. Esse fato ocorre porque a comunidade
rabe prefere evitar os holofotes e cooperar com alguns rgos, visando deixar claro que no h
envolvimento de seus membros com o terrorismo. Alm disso, a crescente criminalizao por
parte de acusaes externas criam diculdades para seus membros em viagens ao exterior e em
outros assuntos cotidianos.
A constatao de Cunha (2009) ao citar Marcos Paulo Buzanelli referente a restries
legais na atuao frente ao terrorismo evidente quando comparamos o papel da ABIN e da PF.
Conforme colocado por Diniz (2004, 40),
embora o grosso da atividade de inteligncia se baseie em informaes provenientes de fontes
ostensivas, a necessidade e existncia das operaes est reconhecida na lei que criou a Agncia
Brasileira de Inteligncia (ABIN) e no Regimento Interno da Polcia Federal. Porm, no h
dispositivo jurdico que as regulamente. Cria-se assim um perigoso vcuo jurdico. Anal, cabe
s organizaes competes realizar as operaes, mas, como no h regulamentao, cada uma
tem que construir seus prprios entendimentos sobre as condies e as maneiras como as
conduziro. No limite, os agentes podem se ver em situaes difceis do ponto de vista jurdico,
caso essas atividades no estejam amparadas por mecanismos legais.
4 A pedido dos entrevistados, algumas entrevistas relatados nesta seo no esto referenciados nominalmente. Dada a sensibilidade
do tema, contamos com a compreenso do leitor frente impossibilidade de citao nominal.
Alcides Costa Vaz (2004) tambm v uma carncia de denies da atuao entre a Polcia
Federal e a ABIN na temtica terrorista, fato que pode gerar embates burocrticos que atrapalhem
o trabalho de ambas as agncias. Embora sejam procedentes as constataes de Cunha (2009),
Diniz (2004) e Vaz (2004), a pesquisa de campo na TF indicou a cooperao entre as foras
de segurana brasileiras. Embora possa haver algumas frices, cou evidente a coordenao
entre eles, assim como a clareza de suas funes. Segundo um ocial das Foras Armadas de
alta patente na rea, esse relacionamento talvez no seja o mesmo em outras regies do pas,
mas em Foz do Iguau isso seria uma necessidade frente aos inmeros problemas de ilcitos
transnacionais que a cidade enfrenta (Entrevista 5 2010).
No que tange s Foras Armadas do Brasil, embora sua atuao esteja mais relacionada
contrainteligncia na busca de acompanhar, detectar, identicar e neutralizar as ameaas, em
conversas com ociais de alta patente, percebe-se que no h uma viso unicada sobre a ameaa
do terrorismo na TF. Enquanto alguns ociais de alta patente do exrcito veem que o terror
um fenmeno global que merece ateno especial, outros, ligados a centros de inteligncia das
Foras Armadas, se mostram descrentes quanto a uma real ameaa terrorista na TF, tratando-a
como mito. Em uma das poucas referncias sobre o tema provenientes das Foras Armadas,
o General lvaro Pinheiro (Exrcito Brasileiro) reconhece a preocupao com a TF ao demonstrar
a divergncia de vises sobre o tema dentro das foras castrenses brasileiras (Cf. Pinheiro 2006).
Nas conversas tidas com pessoas ligadas ao Gabinete de Segurana Institucional da
Presidncia e ociais de inteligncia das Foras Armadas brasileiras, a percepo geral de
que o problema maior da TF no o terrorismo apesar de haver algum temor com relao
atuao do grupo Jamaat Al-Tablighi
5
em Foz do Iguau. Os problemas relacionados ao trco
de drogas, de armas e o contrabando impactam muito mais a segurana do Estado brasileiro do
que uma possvel ameaa terrorista proveniente do Hizbollah, Hamas, Al-Qaeda ou Gamaat al
Islamiyya. Alm disso, as Foras Armadas brasileiras, historicamente, se mostram reticentes a
uma cooperao mais forte com o setor militar norte-americano, por temerem danos soberania
brasileira.
Adiciona-se a esse contexto, o fato de o combate ao terrorismo ser uma preocupao
secundria das Foras Armadas, por estar alm de suas funes tradicionais. Como o poder
de interdio policial e o monoplio da fora fsica em territrio nacional permanecem sob os
auspcios da Polcia Federal (PF), essa instituio que apresenta indicativos mais categricos
de atuao contra o terrorismo.
Basicamente, a PF apresenta uma preocupao maior com outras atividades delitivas da
comunidade rabe na TF, como centrais telefnicas clandestinas; uso de passaportes falsos;
trfico de drogas; contrabando e descaminho; evaso de divisas; e contrabando de armas.
Segundo informaes de funcionrios da PF, embora a instituio tenha identicado a presena
de extremistas no territrio brasileiro nos anos de 1990, ela tem adotado estratgias para
evitar a presena de membros de grupos terroristas no Brasil, com um maior controle em
portos e aeroportos, intercmbio de informaes com servios de inteligncia de outros pases e
participao em reunies conjuntas que visem a cooperao internacional no combate ao terror.
5 O Jamaat al Tablighi (Grupo de Pregao), criado em Mewat, ndia, em 1927, foi concebido para ser um grupo apoltico que organiza
o envio de missionrios para todo o mundo na busca de converter muulmanos para prticas mais ortodoxas do Isl.
Antes de comentar a atuao da PF na interdio de possveis membros terroristas na TF,
cabe fazer uma constatao importante para entender essas aes. O fato de o Brasil no dispor
de uma legislao antiterror impede que cidados estrangeiros possam ser detidos na simples
acusao de serem terroristas. Para que a PF possa atuar a partir de informaes passadas pela
Interpol, necessrio que o indivduo procurado tenha cometido outros atos previstos no Cdigo
Penal brasileiro, como homicdio, roubo, porte de explosivos, entre outros. Entretanto, o que
poderia ser um impeditivo para a priso de possveis terroristas, no necessariamente funciona
como tal. Uma simples acusao de tentativa de homicdio em outro pas pode ser motivo para
a priso de determinado indivduo. Ou seja, h possibilidade de se identicar uma brecha na lei
brasileira para que se tenha uma priso diretamente ligada suspeita de terrorismo.
Por outro lado, h uma presso de alguns rgos do Estado nacional para que tenhamos
uma legislao antiterrorismo, como indica um pronunciamento do ex-Ministro de Defesa,
Nelson Jobim, ao comentar que temos que vericar se so necessrias alteraes para fazer com
que o sistema penal nosso tenha instrumentos para lidar com o terrorismo (Jobim citado por
Nino 2010). Em abril de 2012, a Comisso de Juristas do Senado brasileiro aprovou uma primeira
verso de uma lei antiterrorismo, que visava uma proteo legal diante de grandes eventos que
o Brasil receber nos prximos anos.
A futura aprovao de tal lei exigiria que o pas determinasse minimamente como se
caracterizariam os terroristas, maneira como feito por pases como EUA e Rssia. Isso
provavelmente exigiria do Brasil uma lista ou pr-requisitos que auxiliassem as foras de
segurana na atuao frente a essa possvel lei. Dessa maneira, uma mudana poderia ser
exigida da diplomacia brasileira, que desde ento precisaria se posicionar sobre casos como o do
Hizbollah.
Todavia, a falta dessa lei no tem impedido a existncia de estratgias para evitar a
presena de possveis terroristas em territrio nacional, muitas vezes, em cooperao com os
EUA. Um telegrama divulgado pela imprensa mundial, em 2010, reforou que a Polcia Federal,
a Receita Federal e a Agncia Brasileira de Inteligncia (ABIN) estariam cientes das potenciais
ameaas terroristas. Mais que conscientes, a PF inclusive estaria auxiliando os EUA na priso de
indivduos suspeitos de nanciar grupos terroristas (United States Embassy 2008, Rodrigues
2010). O contedo do telegrama contradiz o relato feito por um ocial brasileiro, que armou
que as foras de segurana do Brasil nada poderiam fazer se encontrassem um indivduo
reconhecidamente simpatizante de um grupo como o Hezbollah (Entrevista 1 2010).
Na busca de vigiar indivduos presumidamente potenciais terroristas, o Brasil, em cooperao
com os EUA, estaria estimulando a delao entre integrantes da comunidade rabe. Como
relatado pelo ento embaixador dos EUA no Brasil, em telegrama secreto vazado na imprensa,
o governo brasileiro est apelando para rabes moderados de segunda gerao, muitos dos
quais empresrios bem-sucedidos no Brasil, para observarem de perto outros rabes que
poderiam ser inuenciados por extremistas (Danilovich citado por Rodrigues 2010, A4).
Enumeram-se ainda vrias prises feitas pela PF, a maioria delas envolvendo a rea das
trs fronteiras entre Argentina, Brasil e Paraguai. Uma das primeiras prises relacionadas ao
terrorismo foi a de Marwal al Safadi. Segundo Bartolom (2003, 29), a Polcia Federal descobriu
em Foz
o libans Marwan Al Safadi, perito em explosivos, considerado participante do atentado contra
o edifcio do World Trade Center, em Nova York (EUA), em 1993. Safadi tentou escapar da
polcia brasileira, a qual o seguiu at Assuno. A polcia local foi avisada e o deteve, e dois dias
depois, Safadi foi transladado para os EUA numa aeronave militar norte-americana C-17, sob
estritas medidas de segurana.
Em 1998, foram presos tambm Ayman Hachem Ghotme, ligado ao Hizbollah, e o iraniano
Mohamad Astaraki quando fazia um reconhecimento da embaixada de Israel em Assuno;
Astaraki foi associado a uma rede do Hezbollah comandada pelo libans Sobhi Mahmoud Fayad
(Bartolom 2003, 29). Igualmente, em 2002, houve a priso de Assad Ahmad Barakat, tido como
o elo principal do Hizbollah no Cone Sul.
No menos importante foi a deteno do egpcio Mohamed Ali Abou Ibrahim Soliman,
suspeito de pertencer Organizao Terrorista Al Gamaa al-Islammya. Ele foi preso pela primeira
vez em 1999 pela Polcia Federal por no portar passaporte. Sua priso esteve relacionada com
sua procura pela polcia egpcia por sua participao no atentado ocorrido na cidade de Luxor,
em 1997. Soliman foi solto por determinao do Superior Tribunal Federal, em 2002, com o
argumento de que sua extradio seria inconstitucional, devido ausncia de provas de sua
participao no atentado em seu pas (Pinheiro 2006).
Alm de Soliman, outros possveis membros de grupos terroristas foram localizados ou
acompanhados pela PF e ABIN. Uma das mais importantes nos ltimos anos foi a de Abdel
Hakim Gouram, possvel membro do Grupo de Combatentes Islmicos Marroquinos (GICM), ligado
Al-Qaeda. Segundo Carvalho (2007), as investigaes tiveram incio a pedido da CIA (central
de espionagem americana). Para os investigadores, so fortes os indcios de que Hakim vem
atuando h alguns anos nas sombras como representante do GICM no pas.
Tambm aconteceram casos de prises de cidados de origem rabe relacionadas
diretamente ao narcotrco em cooperao com a Polcia Nacional do Paraguai. Uma fonte
elucidou que em um dos casos de mandato de priso por venda de entorpecentes, ocorrido na
Paran Country Club, bairro de luxo de Ciudad Del Este, foram encontrados folhetos de apoio ao
Hizbollah (Entrevista 3 2010). Como sabemos, a priso pelo porte desses folhetos no motiva
crime no Brasil, porm, tal indivduo se encontra atualmente preso por narcotrco.
As informaes acima descritas indicam que h uma cooperao no setor de inteligncia
e segurana entre os EUA e o Brasil. Embora autoridades na rea no conrmem a presena de
nenhuma clula terrorista na regio, ca claro que h um constante acompanhamento feito pela
PF dos cidados de origem rabe e uma concordncia de que a regio possa servir como santurio
do terrorismo, maneira como proposto pelas agncias governamentais dos EUA.
Em vista disso, pode-se notar que, embora ocorra uma constante negativa de atividades
terroristas na TF por parte do Itamaraty, a PF no tem deixado de considerar a possibilidade da
ocorrncia dessa presena em territrio nacional, reforando assim uma concordncia com a poltica
norte-americana no campo das aes antiterroristas. Nessa conjuntura, no se pode negligenciar
que h uma evidente diculdade de controle policial na TF por conta do volume de movimentao
de pessoas, automotores e mercadorias entre os trs pases. Essa fraqueza no controle da rea
reconhecida por autoridades da regio e tambm vista como um grande entrave para um maior
controle de atividades ilcitas que possam afetar o territrio nacional (Entrevista 3 2010).
Entre os ociais de segurana na regio so recorrentes reclamaes solicitando o incremento
do repasse de recursos do governo para suas atividades. Sente-se a falta de investimentos sociais
no Paraguai e no Brasil, regies onde a cultura do ilcito seria aceita. Contudo, uma autoridade
na rea expressou sua opinio de que essa falta de intervenes relacionada tambm com
questes polticas. O argumento de combate criminalidade na regio plataforma para muitos
que almejam ser eleitos para cargos pblicos. Logo, um combate mais incisivo criminalidade
transnacional seria contraproducente para futuras campanhas polticas de alguns candidatos nas
cidades da regio (Entrevista 3 2010).
Na esperana de atenuar essas diculdades, cou patente que autoridades das Foras
Armadas e PF viam positivamente, em 2010, a possibilidade da aprovao do projeto de Lei
n 527/2009, proposto pelo Deputado Major Fbio (Democratas/PR) (Entrevista 3 2010,
Entrevista 5 2010). Esse projeto previa estabelecer que vinte por cento do efetivo operacional
das Foras Armadas estivesse localizado na faixa de fronteira e fossem dotadas de poder de
polcia. No entanto, para frustrao das foras de segurana na rea, o projeto foi arquivado em
janeiro de 2011.
No que se refere cooperao das autoridades nacionais com os EUA, relevante constatar
que, mesmo com a priso de possveis membros de grupos terroristas na regio, a constante
acusao de nanciamento ao terrorismo na regio facilita a cooperao entre os rgos e o
acesso s informaes condenciais por parte de agncias de inteligncia e segurana dos EUA,
como a CIA e o FBI. No incomum o livre acesso e o dilogo aberto entre autoridades norte-
americanas e brasileiras no tratamento do tema (Entrevista 3 2010). Embora seja a opinio
isolada de um membro da inteligncia brasileira, importante destacar que Fbio Lustosa (2008,
66), ocial de inteligncia da ABIN, defende que
os episdios de doutrinao da populao local xiita atravs do Hizbollah, bem como a utilizao
da regio por esse grupo libans para aumentar as receitas tanto legal como ilegalmente,
demonstram a necessidade de uma conscientizao trans-hemisfrica contra a potencial
ameaa do extremismo islmico.
Tal aspecto igualmente percebido no combate ao nanciamento ao terror por meio do
Ministrio da Fazenda, com seu Conselho de Controle de Atividades Financeiras (COAF).
A atuao do COAF no combate ao nanciamento ao terrorismo
Em 1998, em resposta a compromissos que o pas assumiu perante a ONU, a Lei n 9.913
contra lavagem de dinheiro criou o COAF, entidade diretamente vinculada ao Ministrio da
Fazenda como sua unidade de inteligncia nanceira. Conforme a mesma lei, o COAF tem como
objetivo atuar no campo nanceiro no sentido de disciplinar, aplicar penas administrativas,
receber, examinar e identicar as ocorrncias suspeitas de atividades ilcitas previstas nesta Lei,
sem prejuzo da competncia de outros rgos e entidades (Brasil 1998).
Em sua verso inicial, o gabinete do presidente Fernando Henrique Cardoso vetou a atuao
no combate ao nanciamento ao terrorismo. O funcionamento do COAF s passa a ser efetivo
com a aprovao da Lei complementar n 105, de 20/01/2001, que d a entidade maior acesso a
informaes bancrias. Finalmente, em uma emenda redao na Lei n 10.701, de 19/07/2003,
a tarefa de interdio a remessa de fundos ao terrorismo foi includa entre as acionadas pelo
COAF. Essa funo do rgo adquire importncia fundamental se consideramos que ela tem sido
a principal acusao do governo dos EUA com relao presena do terrorismo internacional em
territrio brasileiro.
O acompanhamento do COAF feito pelo Grupo de Ao Financeira (GAFI no ingls,
Financial Action Task Force), organismo internacional independente, com Secretariado na
Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE) (Cunha 2009). Este
ltimo tem um papel importante ao fornecer o reconhecimento internacional de que o Brasil tem
atuado no combate lavagem de dinheiro e remessas ilcitas. Um dos fatores que demonstra
tal reconhecimento foi a liderana brasileira na criao do GAFISUD, organismo multilateral sul-
americano para combate de lavagem de dinheiro e nanciamento ao terror.
O governo brasileiro mostrou forte preocupao com o tema durante o governo Fernando
Henrique Cardoso. O prprio ex-presidente Cardoso armara seu apoio interdio nanceira do
terrorismo ao comentar que tais aes
so medidas muito fortes que temos que tomar, crescentemente, quanto lavagem de
dinheiro, contra o dinheiro do narcotrco, contra o dinheiro da corrupo, o contrabando de
armas e, eventualmente, contra os recursos que possam passar por esses mecanismos atravs
da lavagem de dinheiro para chegar at o terrorismo. claro que isso implica tambm [...]
uma posio ativa [...] no sentido de que se imponham controles maiores aos parasos scais
(Cardoso citado por Cunha 2009, 69).
Como dito na seo anterior, a criao do CICTE trouxe como principal ao a possibilidade
de atuar conjuntamente entre todos os pases americanos contra o nanciamento ao terrorismo.
Assim, o COAF tem atuado fortemente na interao e cooperao tcnica com o governo
paraguaio, assim como no mbito da ONU no acompanhamento de organismos bancrios do Ir
que possam estar implicados no nanciamento ao terror. Esse rgo tem demonstrado ainda
atuar junto a entidades sem ns lucrativos na busca de congelar possveis bens de indivduos
ligados ao terrorismo (Coaf 2009). No obstante, o controle absoluto de remessas de dinheiro
ao exterior algo de difcil exequibilidade. Com mais de 40 casas de cmbio nas trs cidades da
TF, a abordagem s pode se dar por amostragem.
Particularmente, o COAF tem se mostrado bastante crtico ao sistema do poder legislativo,
deixando expostas diferentes percepes dos rgos decisrios do Brasil com relao ao terrorismo.
Segundo essa instituio, o Brasil precisaria urgentemente tipicar o terrorismo como crime em
seu Cdigo Penal e/ou consolidar uma viso nica sobre o tema entre seus diferentes rgos e
ministrios. Como dito por Antonio Gustavo Rodrigues, em 2008, na quando era presidente do
COAF e do GAFI, a legislao que pretende combater e prevenir o nanciamento ao terrorismo
est ultrapassada e exige atualizao (FINANCIAMENTO... 2008).
Frente a essa atuao, comum ver em alguns documentos governamentais norte-
americanos o reconhecimento atuao do COAF contra o nanciamento ao terrorismo. Esse
rgo vem sendo citado inclusive nominalmente de maneira positiva por Washington, seja por
relatrios (Cf. U. S. D. S. 2008) ou nominalmente, em entrevistas feitas pelo autor (Realuyo
2008). No obstante esses elogios, em um dos relatrios publicados pelo GAFI e pelo Fundo
Monetrio Internacional (FMI), citado que nenhuma evidncia foi encontrada no Brasil at o
momento de possveis remessas de divisas relacionadas ao terror, embora a Polcia Federal atue
no acompanhamento da ameaa (FATF-GAFI, 2005).
Contudo, informaes publicadas pela imprensa em maio de 2010 indicavam que o COAF
teria sua avaliao rebaixada pelo GAFI, dado os obstculos s suas aes em combate
lavagem de dinheiro e ao terrorismo, em especial a falta de uma lei antiterrorismo no Brasil.
Esse indicativo se concretizou em junho, quando em nove recomendaes especiais do GAFI
para o Brasil relacionado ao combate ao terrorismo, em quatro o Brasil teve a nota mais baixa
(non-compliant): implementao das medidas na ONU contra o terrorismo, criminalizao do
nanciamento ao terrorismo, congelamento e consco de ativos de terroristas e acompanhamento
de organizaes sem ns lucrativos (FATF-GAFI 2010).
Tais aspectos demonstram que o Brasil continua a receber presso internacional, nesse caso,
via COAF, na sua luta contra o terrorismo. Resta-nos saber se essa conjuntura especicidade
deste momento histrico ou uma varivel permanente, fruto da chamada guerra contra o
terror. Seja qual for a resposta, o fato que a presso continua, os discursos divergem e,
paradoxalmente, as aes permanentemente convergem.
Consideraes nais
H duas vertentes na posio brasileira que, em ltima instncia, convergem entre si. Por
um lado, temos os argumentos do Itamaraty que categoricamente se posiciona na negativa
de quaisquer comprovaes que corroborem a presena de terrorismo na regio, alegando que
isso gera esteretipos infundados contra cidados que so parte da sociedade brasileira. Esse
posicionamento coerente se consideramos que o prprio governo dos EUA repetidamente
assume a inexistncia de clulas terroristas no Cone Sul, embora se mostre preocupado com o
possvel nanciamento a grupos como o Hizbollah. Assim, atravs de sua chancelaria, o Brasil
tem buscado atenuar as acusaes de presena terrorista na regio, por meio de assinatura
de acordos multilaterais, como o CICTE, aderncia a convenes relacionadas ao tema e ampla
cooperao com EUA, Argentina e Paraguai desde os fatdicos atentados contra a embaixada do
Estado de Israel em Buenos Aires, em 1992.
Por outro lado, encontramos um aumento da intensidade das atividades policiais, de
controle nanceiro e de inteligncia do Brasil relacionados questo do terror. Mesmo com a
falta de uma legislao que consolide e criminalize o terrorismo, no faltam relatos, evidncias
e indicativos de que cidados de origem rabe tm sido monitorados no sentido de acompanhar
possveis desvios de conduta que possam desembocar em atos de terror.
Longe de representar uma contradio, essa postura identicada nos rgos de segurana do
pas est em conformidade com seu campo de atuao dentro da estrutura burocrtica do Estado
brasileiro. Enquanto o Ministrio de Relaes Exteriores se posiciona externamente, emitindo
mensagens de que no existe presena de clulas e nanciamento terrorista, reforando, assim,
a negativa de criminalizao de grupos tnicos especcos, temos, por outro lado, o mesmo rgo
assinando acordos e convenes relacionados ao tema. Esses acordos e convenes, por sua vez,
condicionam o pas a tomar medidas de segurana no plano domstico como se percebe na
atuao da ABIN, Polcia Federal e COAF.
Essa atuao dos rgos de segurana mantm uma poltica em conformidade com a
percepo norte-americana sobre a regio, numa tentativa de controlar uma rea tida como
subgovernada, que pode servir como um santurio nanceiro do terrorismo. Por sua vez, o
Itamaraty mantm sua posio de evitar a criminalizao da rea no plano externo, embora
assine acordos e convenes que pressionam outros rgos pblicos a atuar no plano domstico.
Assim, o MRE oferece uma resposta de independncia brasileira frente s presses dos diferentes
departamentos da burocracia de Washington, enquanto, na prtica, geram aes de dependncia
frente aos EUA para outros organismos da arquitetura poltica brasileira.
Finalmente, digno de nota que a postura do Itamaraty no tem impedido um incremento
do acompanhamento e aes policiais e de inteligncia contra cidados de origem rabe. Inclui-
se nesse acompanhamento um histrico de prises e deportaes em cooperao com as foras
policiais dos EUA. Embora a maioria das prises seja relacionada a outros crimes, na prtica,
os detidos so implicados por algum relacionamento com grupos tidos como terroristas por
Washington. Como tais grupos no so vistos como ilegais pelo governo brasileiro, esses fatos
geram questionamentos sobre a violao aos direitos civis dessa populao. Tal tema, por sua
vez, merece um tratamento mais elaborado em futuras pesquisas que envolvam a temtica do
terror no Brasil, especialmente questionando os prs e contras de o governo brasileiro adotar uma
legislao que criminalize o terrorismo e liste organizaes relacionadas a essa ttica.
Por m, entende-se que a tendncia que se mantenha um crculo vicioso de criminalizao
da rea da TF que continuar enquanto o terrorismo se manter como uma das principais ameaas
para a principal potncia global. O prazo para o trmino desse crculo vicioso uma incgnita.
Talvez crises globais sejam necessrias ou mesmo novos processos de mudana no cenrio
internacional. Algo muito provvel na era de um admirvel mundo novo de fundamentalismos,
inconsistncias, incongruncias, mas ainda dotado de alguma esperana.
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118 | Leandro Dias de Oliveira
A geopoltica do desenvolvimento sustentvel:
reexes sobre o encontro entre economia e ecologia
The geopolitics of sustainable development: reections
on the meeting between economy and ecology
Leandro Dias de Oliveira
*
Resumo
A concepo de Desenvolvimento Sustentvel vem sendo apresentada como um receiturio inconteste
para a consecuo de um equilbrio socioecolgico planetrio, cujo escopo o ajuste da natureza aos
interesses econmicos por meio de estratgias para a conservao das riquezas naturais situadas, em
maior parte, no territrio dos pases perifricos. Para reetir sobre tal concepo, este artigo objetiva
analisar: a) o despertar poltico da contradio desenvolvimento x meio ambiente; b) a emerso da
problemtica ambiental contempornea; e c) o encontro entre desenvolvimento e meio ambiente,
a partir da institucionalizao do desenvolvimento sustentvel no Nosso Futuro Comum e sua celebrao
durante a Conferncia do Rio de Janeiro, a Rio 92.
Palavras-chave: Geopoltica do Desenvolvimento Sustentvel. Problemtica Ambiental Contempornea.
Meio Ambiente.
Abstract
The conception of Sustainable Development has been presented as an inconstestable prescription
to the attainment of a planetary social ecologic balance, whose purpose is the adjustement to the
economical interests thru strategies for the maintenance of the nature resources situated, in bigger part,
in the territory of the peripheral countries. To reect on this concept, this article aims to analyze: a) the
political awakening of contradiction development x environment, b) the emergence of Contemporary
Environmental Problematic; and c) the encounter between development and environment, through the
institutionalization of sustainable development in the Our Common Future and the celebration of the
conception of sustainable development during the Conference of Rio de Janeiro, Rio 92.
Keywords: Geopolitics of the Sustainable Development. Contemporary Environmental Problematic.
Environment.
Vol. 7, n. 1, jan.-jun. 2012 [p. 118 a 139]
* Doutor em Geograa pela Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP) e professor de Geopoltica do Departamento de Geocincias
da Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro (UFRRJ), campus Seropdica. Contato: diasgeo@ig.com.br.
A geopoltica do desenvolvimento sustentvel: reexes sobre o encontro entre economia e ecologia | 119
Introduo
Acontecimentos efmeros so capazes de mudar a perspectiva da sociedade e do mundo.
O sculo XX marcado por grandes efemrides, como mostra a instigante obra de Emir Sader
(2000), entre outras referncias, sobre esse perodo. Destacamos alguns fatos que, alm da
efemeridade, tm em comum o carter profundamente simblico, e um processo de criao,
experimentao e produo: o voo dos irmos Wright (1905) e o de Santos Dumont (1906), que
duraram apenas alguns segundos; o dia 24 de outubro de 1929, que lembrado pela quebra da
Bolsa de Nova Iorque, e que provocou uma grave crise nanceira mundial; nessa mesma data,
mas em 1945, e na mesma cidade, Nova Iorque, foi criada a Organizao das Naes Unidas,
responsvel por estabelecer relaes diplomticas no mundo ps-guerra; e no perodo de 13 dias,
no ms de outubro de 1962, acirraram-se os nimos da Guerra Fria, que quase desencadearam
um enfrentamento entre Estados Unidos e Unio Sovitica, no episdio conhecido como Crise dos
Msseis. Ainda que movidos por processos econmicos, polticos, sociais e histricos, esses fatos
tiveram, em pequeno perodo de tempo, profundas implicaes na histria mundial.
Indubitavelmente, nenhum desses acontecimentos tem a dimenso da exploso de uma
bomba atmica. s 8h15min da manh, do dia 6 de agosto de 1945, centenas de milhares de
pessoas morreram em virtude da exploso nuclear em Hiroshima, que marcaria para sempre
juntamente com a exploso atmica de Nagasaki, trs dias depois a histria da humanidade
pela sua capacidade destruidora. As exploses das bombas atmicas em terras nipnicas
registraram a vitria dos Estados Unidos na Segunda Grande Guerra e a retomada do medo
(quase medieval) do m do mundo, no por foras desconhecidas, mas pelo uso da cincia e da
tecnologia com interesses destrutivos e, consequentemente, pelo menos para alguns setores,
o m da crena na neutralidade da tcnica.
Vrios autores, entre os quais Barbieri (2007), Bernardes e Ferreira (2003), Foladori (2001),
Hobsbawm (2000), Mendona (1998), Porto-Gonalves (2002) e Ribeiro (2005), relacionam
a gnese da atual preocupao ambiental mundial com o horror causado pela ecloso das
nefastas bombas nucleares ao m da Segunda Grande Guerra, e a certeza da capacidade de
destruio macroescalar dos pases mais poderosos do centro do sistema capitalista. O Homem
Moderno, senhor e possuidor da natureza, agora ameaava sua prpria sobrevivncia, em escala
planetria, devido s disputas de riqueza e poder. A exploso das bombas atmicas em territrio
japons elucidou para todos que no havia limites para as ambies de poder na sociedade
humana, e ainda deixou patente tratar-se de uma ameaa real s geraes futuras, uma vez que
tais armamentos nucleares destroem por completo o lugar de sua detonao, extinguindo a vida
presente e comprometendo a sua descendncia, devido radiao. sintomtico que termos
como limites e geraes estejam, a partir de ento, constantemente presentes no lxico da
problemtica ambiental
1
.
Os tensionamentos pautados nessa ordem do medo ou ecohisteria, na denio de
Milton Santos (2000), ou ainda ecocatastrosmo, segundo Geraldo Lus Lino et al. (2005)
1 Vide o ttulo do estudo do Clube de Roma intitulado Limites do Crescimento, e ainda a prpria denio de desenvolvimento
sustentvel presente no Relatrio Brundtland (Nosso Futuro Comum), como aquele que atente s necessidades do presente sem
comprometer a possibilidade de as geraes futuras atenderem s suas prprias necessidades (Brundtland 1988, 46, grifo nosso).
provocaram reexes sobre os conceitos de desenvolvimento e progresso, e forneceram a base
conceitual para a paulatina construo, nas dcadas seguintes, da ideia de desenvolvimento
sustentvel. A hecatombe nuclear tornou-se assim a referncia inicial para a emerso de
uma problemtica terminologia baseada na obra de Arlete Moyss Rodrigues (1998, 2005,
2006a, 2006b e 2007) pois uma problemtica corresponde a um sistema de questes,
onde as ideologias se constituem como respostas concretas, se enrazam devido ao fato de
as problemticas serem desconhecidas historicamente (Escobar 1975, 13). Evidentemente,
a problemtica ambiental est diretamente ligada s atividades sociais que incidem sobre a
natureza (Fernandes e Sampaio 2008, 89, grifo dos autores).
Alm de potente estigma da Problemtica Ambiental Contempornea, a ecloso das
bombas nucleares prenunciou um perodo de preocupaes ambientais que delinearam uma
nova poltica territorial em escala global. Destaca-se a criao da Organizao das Naes Unidas
(ONU), em 1945, e o despertar de uma luta pela paz duradoura e de discusses ecolgicas que
podem ser relacionadas ao surgimento de movimentos ambientalistas e dos primeiros partidos
verdes, alm da publicao de trabalhos como Primavera Silenciosa, de Rachel Carson (1962),
e principalmente de Limites do Crescimento, do Clube de Roma (1972) (Meadows et al. 1973).
Este artigo objetiva refletir sobre a construo da concepo de Desenvolvimento
Sustentvel, e est dividido em trs momentos de reexo: a) o despertar poltico da contradio
desenvolvimento x meio ambiente; b) a emerso da problemtica ambiental contempornea;
e c) o encontro entre desenvolvimento e meio ambiente, por meio da institucionalizao do
desenvolvimento sustentvel no Nosso Futuro Comum e sua celebrao durante a Conferncia
do Rio de Janeiro, a Rio 92.
O despertar geopoltico da contradio desenvolvimento x meio ambiente
Etimologicamente, des + envolver signica retirar o que oculta, o que envolve; uma
forma de conhecer algo que est envolvido, romper o que est oculto (Pizzi 2005). Segundo
Jovino Pizzi (2005), no perodo medieval, o desenvolvimento vinculava-se a algo cclico, com
um comeo, apogeu e declnio. Na perspectiva cientfica positivista, passou a designar um
progresso sistemtico, com um constante ideal de superao. A racionalidade moderna passou
a denir desenvolvimento como crescer, aumentar, incrementar, ou seja, como sinnimo de
amadurecimento, de avano, de prosperidade. Aps a Segunda Guerra Mundial, quando Harry
Truman popularizou o termo subdesenvolvimento, a concepo de desenvolvimento igualou-se
de progresso material, um estgio a ser atingido por todos os pases do mundo (Pizzi 2005).
Apresentamos, ento, uma questo central em nossas reexes: Por que esse sentido
hegemnico de desenvolvimento recebeu questionamentos ambientais? Ainda que saibamos
que o desenvolvimento no poder nunca ser o objeto de uma denio satisfatria para todos,
isto , para todos os pases, todas as experincias, todas as exigncias (Sinaceur 1981, 11), essa
questo permite realizar uma reexo, com referencial terico e metodolgico crtico, sobre o
potencial e a inexorvel capacidade sedutora do desenvolvimento na sociedade capitalista.
Para Carlos Walter Porto-Gonalves (1992, 11), o conceito de desenvolvimento revela-se
como um m em si mesmo, o que signica sair/dominar a natureza, e tambm os homens, algo
prximo ao que apontou Sinaceur (1981, 11), ao armar que o desenvolvimento ao mesmo
tempo a ao de desenvolver e o que da resulta.
Celso Furtado (2000) ensina que o desenvolvimento tem sido utilizado em dois sentidos
ambguos na contemporaneidade: como a eccia da acumulao e da tcnica de um sistema
social e como o grau de satisfao das necessidades humanas. Segundo o autor, ainda que
a tendncia inicial dos intelectuais fosse compreender o avano das tcnicas como um meio
de contornar a escassez como se a inveno de mquinas fosse sempre com o objetivo de
superao das diculdades e satisfao de necessidades humanas , a constante renovao
tcnica (e a conquista de novas tecnologias) acaba condicionada aos interesses dominantes.
Destarte, Furtado (2000, 14) arma que o progresso tcnico um conjunto de transformaes
sociais que possibilitam a persistncia do processo de acumulao, e, por conseguinte a reproduo
da sociedade capitalista. Para ele, por viabilizar a acumulao, o progresso tcnico est a servio
da realizao deste projeto
2
, e signica, ideologicamente, a assimilao das novas formas de
vida possibilitadas por um nvel mais alto de acumulao (Furtado 2000, 27).
A tecnologia, que uma fora produtiva par excellence (Dias 1999, 24), traz embutida
consequncias inevitveis de desqualicao e perda de controle imediato dos trabalhadores
sobre o processo de trabalho (Carvalho 1987, 31). As mquinas fortaleceram ainda mais os
capitalistas (Antunes 1980, 10), j que o lugar da tecnologia torna-se tambm o lugar da
servido, e o potencial libertador da tcnica revela-se ao avesso, com a instrumentalizao
do homem (Arajo 2000, 135). Estamos de acordo com Gilvan Hansen (1999, 151), quando
este aponta que a tecnologia, ao mesmo tempo em que carrega elementos aniquiladores das
relaes de produo nos moldes do desenvolvimento como ns a conhecemos, traz consigo
potenciais emancipatrios capazes de favorecer o desenvolvimento da interao social e
promover, paradoxalmente, a humanizao das relaes de produo. A tcnica visa possibilitar
a expanso continuada dos gastos de consumo dos grupos de rendas altas e mdias (Furtado
2000); seja incorporando-se diretamente ao saber do homem, seja sob a forma de instrumentos,
as tcnicas somente se transmitem mediante um processo de acumulao e funcionam como
instrumento de dominao de classe. No se mostra muito plausvel apostar no progresso tcnico
como moderador do trade-off entre a economia e o meio ambiente (Miranda et al. 1999, 68).
Jacques Ellul (1968) nos proporciona uma leitura da tcnica alm da identicao tcnica-
mquina e nos mostra, como Babini (1972), que a tcnica o ato em si. Segundo Jacques Ellul
(1968, 101), a tcnica o melhor meio de fazer alguma coisa; isso porque, segundo o autor,
a tcnica um meio, um modo nico que no entregue nossa livre escolha, porque nada
tiraremos da mquina ou da organizao se no nos servirmos dela como devemos, ou seja,
, por si mesma, um modo de agir, exatamente um uso. Com tal denio, Ellul que, para
McFetridge et al. (1992) trata com hostilidade a tecnologia nos mostra que a tcnica uma
construo social da coletividade, que condiciona e condicionante das aes humanas e, por que
no, da produo do espao geogrco (Claval 1979, Santos 2002). A tcnica a inveno ligada
2 Segundo Celso Furtado (2000, 09), as razes da ideia de progresso podem ser detectadas em trs correntes do pensamento europeu
que assumem uma viso otimista da histria a partir do sculo XVIII: a) o Iluminismo, que concebe a histria como uma marcha
para o racional; b) a ideia de acumulao de riqueza, com a promessa de um futuro melhor; e c) a expanso geogrca da inuncia
europeia, como um acesso a uma forma superior de civilizao.
ao, e, na civilizao industrial-moderna-ocidental, a criao tcnica canaliza o gnio inventivo
(Furtado, 2000). No por outro motivo que Sinaceur (1981: 17) arma que o desenvolvimento
o Ocidente reproduzindo a si prprio.
Assim, a tcnica ideologicamente faz a sociedade moderna crer em um triunfalismo
civilizatrio do modo de vida ocidental. Afinal, a contemporaneidade encontra mensagens
otimistas na superao dos limites e das misrias do tempo atual, com a resoluo dos problemas
contemporneos atravs da emerso de um tempo novo, uma nova vida, um novo homem,
uma nova sociedade, uma nova era (Rodrigues 2003, 35). E a tcnica, atravs de seu
constante progresso, ser a responsvel pela reconstruo constante do desenvolvimento. Por
sinal, o desenvolvimento das mquinas e instrumentos que possibilitam o trabalho industrial nos
mostra at que ponto a totalidade do conhecimento social e da cincia se transformou numa
fora produtiva imediata (Doria 1974). A noo de desenvolvimento um paradoxo de nosso
tempo: a vontade do progresso convivendo com a desconana face ao mesmo (Sinaceur 1981).
Henri Lefebvre (2009, 80) afirma que, no modo de produo capitalista, o progresso
econmico um desenvolvimento das foras produtivas, mas a preo de runas, falncias e a
misria resultante para os operrios, ou seja, por meio de contradies mltiplas. Sob a gide do
sistema capitalista, o desenvolvimento signica o aumento na formao de capital e introduo
de inovaes tecnolgicas (Biato et al. 1973), mas ideologicamente se constitui como um
sinnimo de modernizao e progresso (Scotto, Carvalho e Guimares 2007), mitos para a iluso
necessria de que somente com o sistema capitalista obtm-se um crescimento econmico e
tecnolgico para toda a sociedade. Fazemos coro com Eric Hobsbawm (1985, 17), quando este
arma que o progresso observvel na crescente emancipao do homem relativamente
natureza e no seu domnio cada vez maior sobre a mesma.
O gegrafo Massimo Quaini (1979) acrescenta que tal desenvolvimento das foras produtivas
se espraia de maneira progressiva, integrando vrios lugares e regies, e criando um sistema
de interdependncias funcionais, econmicas e geogrcas. Alis, desde os seus primrdios,
o capitalismo mostrou com clareza a sua face territorial, marcadamente com o processo de
privatizao das terras atravs do cercamento dos campos (enclosures), determinante no m
do mundo feudal (Cf. Dobb 1973, Huberman 1969, Hunt e Sherman 1978), que transformou em
capital os meios de subsistncia (Codo 1985) e dissociou o trabalhador dos meios de produo
(Marx 1980) e da prpria natureza (Foster e Clark 2006).
De acordo com os argumentos relacionados, podemos sintetizar que o desenvolvimento, sob
a gide do sistema capitalista, signica: a) domnio sobre a natureza, e, por conseguinte, sobre o
territrio, atravs da subservincia das riquezas naturais aos ritmos da produo econmica; b)
progresso econmico, entendido aqui como acumulao de capital a ser obtido, especicamente,
atravs da opresso de classe e explorao da fora de trabalho, ocultados ideologicamente;
c) modernizao tcnica, que compreende a evoluo massiva da maquinizao do processo
produtivo, que geogracamente implica em um processo de tecnicao espacial; d) hegemonia
econmica na perspectiva do sistema-mundo, na medida em que o desenvolvimento um
modelo a ser atingido pelos pases que compem a periferia econmica mundial; e por m, e)
uma ideologia extremamente potente, capaz de indicar um futuro prspero a ser construdo
atravs da reproduo do modelo ento vigente. com esse alicerce conceitual que a justaposio
desenvolvimento + sustentvel
3
ser paulatinamente construda no mago da geopoltica e da
economia.
Os questionamentos ambientais do conceito de desenvolvimento
Ao mesmo tempo em que podemos armar que o desenvolvimento das foras produtivas
no foi imposto por nenhuma necessidade histrica (Furtado 2000), e que, dessa forma,
priorizou o aumento na acumulao de capital, torna-se possvel perceber que o conceito de
desenvolvimento se fundou no processo de inveno cultural no qual o homem o agente
transformador do mundo, e por isso traduz potencialidades humanas em um sentido positivo
(Furtado 2000, 7). Segundo Celso Furtado (2000), no momento subsequente a Segunda Grande
Guerra, iniciou-se uma profunda reexo sobre o modelo de desenvolvimento, envolvendo a
tomada de conscincia do atraso econmico em que vive a grande maioria da humanidade.
Com essa proposta, houve a participao ativa da ONU (Organizao das Naes Unidas), suas
comisses regionais e agncias especializadas, no processo de reexo sobre o desenvolvimento,
com o consequente desmantelamento das estruturas coloniais e emergncias de novas formas de
hegemonia internacional fundadas no controle da tecnologia e da informao e na manipulao
ideolgica (Furtado 2000).
Ainda que o perodo ps-guerra seja identicado com uma Era de Ouro (Hobsbawm 2000),
para os pases centrais (especialmente para os Estados Unidos), pelo grande desenvolvimento
econmico e pela produo concentrada de riqueza, no h dvidas sobre a emerso de um
verdadeiro vazio terico, analtico e doutrinal que transps diferentes classes, Estados e
regies da economia-mundo (Perroux 1981). Ocorreu a complexicao dos problemas da agenda
global com a degradao socioambiental e os riscos sistmicos de crise nanceira de processos
especulativos e de fraudes (Bocayuva 2007). Em 1950, por exemplo, o consumo mundial de
energia era dez vezes maior que o de um sculo antes (Lopes 1987), o que claramente institua
novas exigncias energticas e produtivas. Os problemas da agenda do desenvolvimento se
tornaram questes efetivamente globais e o prprio desenvolvimento-modernizao acabou
sendo colocado em xeque (Almeida 2002) , exigindo um enorme esforo de reconstruo de
estruturas, organizaes e movimentos de porte mundial.
Assim, a dcada de 1960 a responsvel pela emerso do movimento ecolgico/
ambientalista, organizado de forma autnoma e independente, sem uma referncia classista
imediata (Dias 2003, Ortiz 1996). Esse movimento imprime um carter questionador do
modo de vida, sobretudo em relao destruio do meio ambiente, e acaba englobando
questes diversas, como o desmatamento, o uso de agrotxicos, a extino das espcies, e at
mesmo, a crtica ao american way-of-life. Quando desponta na dcada de 1960, o movimento
3 O termo sustentvel tem origem na Ecologia (cincia natural) e se refere, de maneira geral, natureza homeosttica dos
ecossistemas naturais, sua autoperpetuao (Brgguer 1994, 72-73). O sustentvel, na leitura da Ecologia, engloba, ainda, o
conceito de capacidade de suporte, cuja denio passa por um balanceamento de recursos disponveis e crescimento populacional
de determinada espcie (Brgguer 1994 e tambm Begossi 1997). Aproximando economia e ecologia, o desenvolvimento sustentvel
oferece muito mais o puro somatrio de termos do que a composio de duas reas do conhecimento. A contradio do desenvolvimento
sustentvel est na soma de desenvolvimento, retirado da economia, e sustentabilidade, da biologia e da ecologia, apesar de
sustentabilidade e desenvolvimento capitalista se negarem mutuamente (Boff 2000).
ambientalista possui um carter ento radical, pois identica como seus inimigos a voracidade
do lucro, o gigantismo industrialista, a centralizao do poder de estado, a apropriao privada
e descontrolada dos recursos naturais e o complexo industrial-militar (Minc 1985, 09). Anal, a
inuncia americana difunde-se pelo mundo, de forma que o sonho americano se transformara
em sonho mundial, baseado nos altos ndices de consumo (Taylor 1997). No era possvel manter
o nvel de consumo e a promessa do padro de desenvolvimento dos subrbios norte-americanos
para todos os pases do globo.
importante alentar que, evidentemente, os problemas de ordem ambiental no nascem
no Ps-Guerra, mas que, desde a Idade Mdia, h registros de destruio ambiental. Jean Gimpel
(1977) nos aponta os graves desmatamentos europeus do perodo, com alguns dados factuais:
em 1330, as orestas da Frana cobriam 13 milhes de hectares, ou seja, apenas 1 milho de
hectares a menos que em nossa poca; na Inglaterra, em 1170, a construo do castelo de
Windsor exigiu o corte de uma oresta inteira, sacricando 3.004 robles (espcie orestal comum
na vertente atlntica da Europa), e mais 940 robles dos bosques de Combe Park e Pamber. O
autor ainda atesta que, durante o sculo XIII, no Norte da Frana, a madeira j era to rara e
cara que se alugavam caixes para os bitos dos mais pobres, para que aps velrio fossem
enterrados diretamente em suas covas. j na sociedade medieval que progressivamente
se substitui o trabalho manual pelo trabalho das mquinas, dando origem a uma verdadeira
revoluo industrial (Babini 1972, Gimpel 1977), em um processo to lento que no evitar
as diculdades de adaptao social da economia agrria para a economia industrial durante a
Revoluo Industrial Inglesa do Sculo XVIII (Henderson 1979).
Jean Gimpel (1977) atesta tambm em sua obra que, j no sculo XIII, ocorrem protestos
contra a destruio de orestas na Europa: houve interdio de serrarias hidrulicas em Colmars,
Frana, enquanto na comuna de Montaguloto, Itlia, exigiu-se que cada proprietrio de terras
plantasse 10 rvores por ano. Por m, a Inglaterra importava, j nesse perodo, madeira da
Escandinvia. Protestos semelhantes ocorriam no medievo em relao queima do carvo
(hulha). Segundo o mesmo autor, nos ltimos anos do sculo XIII, Londres obteve o triste
privilgio de ser a primeira cidade do mundo a sofrer reconhecidamente a poluio atmosfrica,
gerando proclamaes reais de proibio do uso do carvo nos fornos de cal sob pena de multa.
A poluio da gua tambm era naquele perodo um grave problema, com o rio Sena afetado por
matadouros e curtumes
4
.
Esse novo movimento ecolgico/ambiental que emerge na dcada de 1960 traz consigo
uma crtica sociedade tecnolgico-industrial (particularmente, contra empreendimentos
extremamente controversos ambientalmente, como as centrais nucleares), tanto capitalista
quanto socialista, e em parte fruto das agitaes estudantis de 1968, nos Estados Unidos e na
Europa (Diegues 1996). Contudo, o movimento ambientalista desse perodo Montibeller-Filho
(2008) fala em revoluo ambiental norte-americana faz repercutir um antigo debate que,
em termos tericos, havia nos Estados Unidos j no sculo XIX. Naquele momento, duas vises
de proteo do mundo natural se enfrentavam, sintetizadas pelo arqutipo do embate entre as
4 Gimpel (1977) tambm relata em sua obra que, em 1338, foi promulgada a primeira lei antipoluio do mundo: o Parlamento Ingls,
sediado em Cambridge, votou essa lei contra a poluio de rios e do ar, conclamando, sob pena de multa, a levar as imundcies para
fora da cidade. Vale ainda atentar que no havia ainda o termo poluio, falava-se em corrupo do rio.
ideias do engenheiro orestal Gifford Pinchot (fundador do Servio Florestal dos EUA, em 1905),
que articulou as bases tericas do conservacionismo; e do naturalista John Muir (escocs, radicado
nos Estados Unidos), que propugnou, sob inuncia de Thoreau, Marsh, Darwin e Haeckel (este
ltimo, criador da noo de ecologia), as bases do preservacionismo (Diegues 1996).
Os preservacionistas so aqueles que lutam pela criao dos Parques Nacionais, onde
possvel reverenciar a Natureza num sentido de apreciao esttica e espiritual da vida selvagem
(Diegues, 1996, 30), protegida da industrializao, da urbanizao e de qualquer interveno
do homem. O preservacionismo aposta na intocabilidade dos sistemas naturais, o culto ao
silvestre (Martnez-Alier 2007), com a implantao de reservas ecolgicas e defendendo a no
retirada das populaes que nelas vivem, desde ribeirinhos at indgenas (Ribeiro 2005).
J os conservacionistas atentam para a necessidade de uso adequado e criterioso dos recursos
naturais, de forma racional, para se evitar o desperdcio, e para que a utilizao desses recursos
seja em benefcio da maioria dos cidados (Diegues, 1996). Trata-se de uma proposta de uso
adequado da natureza enquanto recurso (Ribeiro 2005), baseado em uma apropriao metdica
deles (Diegues, 1996), algo prximo ao que Joan Martinez-Alier (2007) denominou de evangelho
da ecoecincia. Diferentemente do preservacionismo, que pressupe a proteo integral de
reas naturais para apreciao esttico-contemplativa, o conservacionismo impe um valor de
troca com as riquezas naturais, regulando sua utilizao por meio de leis mercadolgicas de oferta
e demanda, e investindo na natureza como reserva monetria de mdio e longo retorno. O uso
racional corresponde ento adequao das reservas de combustvel natural s necessidades do
capital, na busca pelo equilbrio que evite o desperdcio dessa valiosa mercadoria. Concordamos
com Dinizar F. Becker (2002, 59), quando este arma que racionalizar passou a signicar, no
modo de produo capitalista, menos tempo, estoques, trabalho, energia, custos, entre outros.
Para esse autor, racionalizar acima de tudo elevar a produtividade, potencializar a valorizao
dessa escalada produtiva e viabilizar a nanceirizao da riqueza.
Antnio Carlos Diegues (1996, 29) acrescenta que as ideias conservacionistas foram
precursoras da hoje instituda concepo de desenvolvimento sustentvel, pois Gifford Pinchot,
nos Estados Unidos do sculo XIX, agia dentro de um contexto de transformao da natureza
em mercadoria. Dessa forma, no se questionava a apropriao capitalista da natureza, mas sim,
o ritmo veloz dessa apropriao. Theodore Roosevelt, presidente norte-americano no perodo de
1901 a 1909, e bastante inuenciado pelas ideias liberais de Gifford Pinchot, armava que as
riquezas de uma nao esto nos recursos naturais disponveis em seu territrio e no controle
dos mesmos em outros pases (Eir 2001).
Montibeller-Filho (2008), por meio do estudo da obra de Leis e DAmatto (1995), divide
historicamente o movimento ambientalista da segunda metade do sculo XX em cinco decnios,
assim considerados: a) na dcada de 1950, emerge o ambientalismo dos cientistas, com a incluso
da temtica ambiental em breves relatrios e documentos da UNESCO; b) na dcada de 1960, surge
o ambientalismo das ONGs (e dos movimentos sociais), com uma nova estruturao, dotada de
ideias prolixas e, em geral, bastante atuantes; c) na dcada de 1970, ocorre a institucionalizao
do ambientalismo, com a Conferncia de Estocolmo, em 1972, e a gerncia denitiva, por parte
da ONU, das questes intrnsecas problemtica ambiental; d) nos anos de 1980, tm-se a era
do fortalecimento dos Partidos Verdes e a constituio da Comisso Brundtland, que denir a
concepo de Desenvolvimento Sustentvel como agenda do novo sculo; e) por m, na dcada
de 1990, as empresas passam a adotar o desenvolvimento sustentvel em suas estruturas
produtivas e mercadolgicas, numa espcie de empreendedorismo verde. Apesar de controverso,
possvel perceber nesse esforo de periodizao a consolidao da temtica ambiental e seus
braos mais slidos, particularmente atravs da anlise das ONGs e dos Partidos Verdes.
A obra Ma Verde (Eir 2001) aponta a origem elitizada das ONGs (Organizaes No-
Governamentais, expresso cunhada pela Fundao da Comunidade Britnica Commonwealth
Foudation) nos anos de 1960, cujo aparato provm de uma imensa estrutura constituda de mais
de 1.000 fundaes familiares oligrquicas da Amrica do Norte e da Europa, alm de doaes
de empresas privadas dos pases desenvolvidos. Os autores mostram, por exemplo, que a UICN
e a Conservation Foundation tm suas origens nos esforos de Julian Huxley e Max Nicholson,
membros da Sociedade Eugnica Norte-Americana, que receberam nanciamento de Faireld
Osborn, sobrinho de Henry Osborn, organizador da conferncia Eugnica Internacional, em Nova
Iorque, que serviu de base do ideal racista do nazismo. A WWF tambm tem fundao aristocrtica
Casa de Windsor, em 1961 (a mesma que, em 1170, ocasionou o corte de uma oresta inteira
para a edicao do castelo, como explicado anteriormente) , conciliando os esforos dos
prncipes Philip, da Inglaterra, e Bernardo, da Holanda, e o pintor conservacionista, Peter Scott
(a quem ocialmente atribuda a paternidade da organizao) (EIR 2001). Os autores no
apresentam dvidas quanto origem elitista das ONGs e suas amarraes com causas da classe
dominante branca do perodo, e apontam em sua obra que o ideal da conservao silvestre era
um passo importantssimo para o estabelecimento de um governo mundial.
J a institucionalizao dos primeiros partidos verdes s aconteceria na dcada de 1970,
inicialmente na Oceania, especificamente na Austrlia (Tasmnia) e na Nova Zelndia, ao
contrrio do que geralmente se imagina. O primeiro partido de plataforma ambientalista surgiu na
Tasmnia, em 1971, com o objetivo poltico de salvar o lago Pedder, e teve durao efmera, at
1977. O segundo Partido Verde foi fundado na Nova Zelndia, em 1972, contra o represamento
do lago Manapouri e o aproveitamento hidroenergtico do rio Clutha. Esse partido neozelands
conseguiu alguma expresso logo na sua primeira participao em eleies, arregimentando
2,7% dos votos nacionais. Ambos os partidos tinham vinculao comunitria e lutavam contra as
mazelas do industrialismo, assim como possuam em comum certa frustrao de seus partidrios
com o iderio trabalhista. Somente aps essas duas primeiras experincias surgiram, em 1973,
os primeiros partidos verdes europeus, na Gr-Bretanha e na Alemanha. Nesse ltimo pas, em
parte pela destruio da guerra, mas tambm pelo cultuado estilo jovem excursionista romntico
propalado no sculo XIX (a tradio do Wandervgel), associado ao elemento sagrado cultuado na
natureza nacional e tambm pela contracultura ento emergente, o Partido Verde obtm maior
sucesso e participa ativamente dos grandes debates polticos nacionais, destacadamente na
dcada seguinte. Se os dois primeiros partidos, calcados na plataforma ambiental, so oriundos
de pases desenvolvidos, mas de tradio extrativista, os novos partidos europeus adotaram
o ambientalismo plenamente vinculado a questes polticas e econmicas, e deslocaram as
discusses ecolgicas para as universidades e para os parlamentos (Rabczkay 2004). O apoio
desses partidos ser fundamental para a elevao das discusses sobre meio ambiente a um
plano internacional, com a macia divulgao de reportagens, denncias e estudos correlatos.
Alm das ONGs e da institucionalizao de partidos verdes, algumas obras so marcantes
na divulgao da problemtica ambiental. Entre as mais importantes, sem dvida, podemos
destacar Primavera Silenciosa (Silent Spring), de Rachel Carson (1962), que, alm de escritora,
era biloga do Servio de Caa e Pesca dos Estados Unidos, uma bigrafa do mar, segundo
suas prprias palavras. Em um dos livros mais importantes do sculo XX (Palmer 2006), Carson
mostrou que grande parte da atividade humana produzia efeitos negativos sobre o meio ambiente
(McFetridge et al. 1992). A autora cristalizou uma tica do meio ambiente, inspiradora do
ambientalismo de base, do movimento da ecologia profunda e at do ecofeminismo
(Hynes 1989 citado por Palmer 2006, 200). Primavera Silenciosa questionava o uso de venenos,
particularmente o impacto do uso de DDT (Dicloro-Difenil-Tricloroetano), o primeiro pesticida
moderno que rendeu o Nobel de Medicina de 1948 a Paul Hermann Mller, seu inventor usado
no combate aos mosquitos causadores da malria e do tifo (Claval 2007), mas que, segundo
a autora, poderia causar cncer em seres humanos e tambm o aumento de mortalidade de
pssaros. Podemos destacar que Primavera Silenciosa, e tambm o Limites do Crescimento (The
Limits to Growth, 1971), do Clube de Roma, so livros que mudaram o mundo sob o prisma do
ambientalismo.
Limites do Crescimento teve especial importncia para a problemtica ambiental,
principalmente pela imensa divulgao internacional (que acabou por colocar a questo ambiental
na agenda poltica mundial) (Oliveira 2006), e tambm por trazer para o primeiro plano da
discusso problemas cruciais que os economistas do desenvolvimento econmico sempre
deixaram sombra (Furtado 1998, 09). A proposta central de Limites do Crescimento era parar
o crescimento (Rattner 1979) econmico e populacional. Nesse item, o livro apresenta um tom
pessimista, assim como a primeira edio do Ensaio sobre o Princpio da Populao, de Thomas
Robert Malthus (1798) (Drouin 2008)
5
. Dessa forma, Limites do Crescimento se enquadra no
conjunto de obras em que John McCormick (1992) se refere como escritas por Profetas do
Apocalipse (ou ainda, Novos Jeremias), pelo tom catastrosta dos apontamentos e concluses
dos autores.
Segundo Celso Furtado (1998, 11), a importncia do estudo feito para o Clube de Roma
deriva exatamente do fato de que nele foi abandonada a hiptese de um sistema aberto no que
concerne fronteira dos recursos naturais. O autor lembra no haver nesse estudo qualquer
preocupao com o respeito crescente dependncia dos pases altamente industrializados vis-
-vis dos recursos naturais dos demais pases, e tampouco com as consequncias para estes
ltimos do uso predatrio pelos primeiros de tais recursos (Furtado, 1998, 11). Assim, Celso
Furtado (1998, 11), mostra que
a novidade est em que o sistema pde ser fechado em escala planetria, numa primeira
aproximao, no que se refere aos recursos no renovveis. Uma vez fechado o sistema, os
autores do estudo formularam a seguinte questo: que acontecer se o desenvolvimento
econmico, para o qual esto sendo mobilizados todos os povos da terra, chegar efetivamente
a concretizar-se, isto , se as atuais formas de vida dos povos ricos chegarem efetivamente a
5 Segundo Tom Tietenberg (2000), tal trabalho um importante exemplo de modelo pessimista da relao entre desenvolvimento
e meio ambiente.
universalizar-se? A resposta a essa pergunta clara, sem ambiguidades: se tal acontecesse,
a presso sobre os recursos no renovveis e a poluio do meio ambiente seria de tal ordem
(ou alternativamente, o custo do controle da poluio seria to elevado) que o sistema
econmico mundial entraria necessariamente em colapso.
Segundo o autor, o espraiamento do modo de vida das populaes dos pases mais ricos aos
pases mais pobres insustentvel, de maneira que o modelo de desenvolvimento dominante
a ser copiado pelas naes perifricas colocaria em risco a prpria existncia humana na Terra.
A soluo propugnada no Limites do Crescimento no implicava, evidentemente, em distribuir a
riqueza j produzida mundialmente, mas congelar o crescimento para que as naes perifricas
no atingissem o mesmo grau de desenvolvimento dos pases mais ricos, e, por conseguinte,
aumentasse a presso sobre os recursos da natureza.
Contudo, importante asseverar que no foi possvel encontrar no Limites do Crescimento
uma ideia-fora capaz de aproximar centro e periferia, de servir de motor para os acordos da
Conferncia de Estocolmo. Essa conferncia, inuenciada pelo relatrio do Clube de Roma, no
constituiu uma ideia que conclamasse os pases a estabelecerem estratagemas ambientais
comuns. Estocolmo foi palco de confronto entre os chamados zeristas, que defendiam a
conteno do desenvolvimento econmico, e os desenvolvimentistas, que defendiam o
crescimento econmico, ainda que com o nus da poluio (Evaso et al. 1992
6
, Ribeiro 2005,
Rodrigues 1993). A Conferncia de Estocolmo esteve marcada pelo dissenso entre pases centrais
e perifricos (no tenso perodo de Guerra Fria), pautado no debate sobre possveis solues para
o veloz e destrutivo ritmo de utilizao das riquezas naturais.
Se no foi possvel congregar os interesses entre centro e periferia, coerente considerar
que a unio entre desenvolvimento e sustentabilidade estava sendo desenhada j no Limites
do Crescimento, quando lemos no documento que medidas tecnolgicas so acrescentadas s
polticas que regulam o crescimento do processamento anterior, com o m de produzir um estado
de equilbrio que seja sustentvel em um futuro longnquo. (Meadows 1973,162).
Mesmo no existindo o termo desenvolvimento sustentvel, j perceptveis preocupaes
com o equilbrio e o futuro, que iro nortear os documentos ambientais propugnados pela
ONU, especialmente o Nosso Futuro Comum e, posteriormente, a Agenda 21, assinada durante
a Conferncia do Rio de Janeiro, em 1992.
O desenvolvimento encontra o sustentvel
A publicao do extenso Relatrio Brundtland, que adquiriu o sugestivo ttulo de Nosso
Futuro Comum (Our Common Future), na dcada de 1980, foi o corolrio do processo de
alinhamento dos interesses econmicos com a questo ambiental. Tal documento a adequao
entre economia e ecologia (de um ponto de vista conservador), atravs da combinao entre
6 Lemos nas palavras de Evaso et al. (1992, 94) que de modo geral, duas foram as teses discutidas durante o evento: de um lado,
os zeristas, representados pelos pases desenvolvidos, que defendiam a conteno do crescimento econmico frente provvel
esgotabilidade dos recursos naturais que o ritmo de explorao da natureza poderia causar, isto , propunham o crescimento zero para
os pases dependentes, congelando-os no estgio em que se encontravam; de outro, os desenvolvimentistas, cujos adeptos eram em
sua maioria pases do chamado Terceiro Mundo, reivindicando o desenvolvimento, mesmo que este trouxesse consigo a poluio.
a ideia do desenvolvimento sustentvel e o neoliberalismo econmico enquanto proposta
hegemnica na nova ordem.
O Relatrio Brundtland pretendeu mostrar que o crescimento possvel desde que todos os
pases, especialmente os da periferia, sigam suas normas, em oposio ao Limites do Crescimento,
que revelava os interesses dos pases centrais em manter a diviso territorial do trabalho e
tambm os conitos e as contradies entre o norte desenvolvido e o sul subdesenvolvido.
Assim, o Relatrio Brundtland apresenta uma viso otimista, ao contrrio do que apresentava a
obra Limites do Crescimento. Lana com essa perspectiva uma cortina de fumaa nas contradies
e conitos com a constituio de uma ideia capaz de preconizar um futuro comum para todos, a
partir de uma estratgia de desenvolvimento dentro do sistema capitalista: o desenvolvimento
sustentvel. As catstrofes relatadas no documento, como a seca prolongada na frica, os
acidentes nucleares de Tchernobyl, um vazamento em uma fbrica de pesticidas na ndia e de
produtos txicos no Rio Reno todos de gigantescas propores e vrios bitos no abalaram
a conana da proposta de desenvolvimento sustentvel contida no Relatrio Brundtland. Para
Jos Carlos Barbieri (2007) e David Carvalho (2003), o otimismo presente nesse relatrio baseia-
se no entendimento de que a humanidade seria capaz de aprimorar suas atividades de acordo
com os limites do planeta.
O Relatrio Brundtland atingiu seu objetivo ao preconizar uma estratgia dominante, de
carter universalizante, sob o manto ideolgico da natureza como bem comum da humanidade,
como se houvesse uma apropriao igual das riquezas. A formulao do desenvolvimento
sustentvel somente pode ser compreendida luz do entendimento do neoliberalismo, que surge
como teoria no ps-guerra (aleatoriamente problemtica ambiental contempornea) e tornou-
se paulatinamente a matriz econmica dominante da ordem da globalizao.
Segundo David Harvey (2008, 12), o neoliberalismo
uma teoria das prticas poltico-econmicas que prope que o bem-estar humano pode ser
melhor promovido liberando-se as liberdades e capacidades empreendedoras individuais
no mbito de uma estrutura institucional caracterizada por slidos direitos de propriedade
privada, livres mercados e livre comrcio
7
.
A teoria neoliberal, que, segundo o excerto, se caracteriza por livres mercado e comrcio,
baseia-se em um aparato conceitual que se consolidou a partir de ideais convincentes, valiosos e
sedutores, como dignidade humana e liberdade individual, em um mundo ps-guerra, ps-nazi-
fascista e que vivia sob os auspcios da Guerra Fria. Para que tais ideais se consolidem na prtica,
o mesmo autor arma que
o papel do Estado criar e preservar uma estrutura institucional apropriada a essas prticas;
o Estado tem de garantir, por exemplo, a qualidade e a integridade do dinheiro. Deve tambm
estabelecer as estruturas e funes familiares, de defesa, da polcia e legais requeridas para
garantir os direitos de propriedade individuais e para assegurar, se necessrio pela fora, o
funcionamento apropriado dos mercados. Alm disso, se no existirem mercados (em reas
7 A liberdade era a base da losoa de Hayek e Friedman: liberdade de escolhas, igualdade de direitos e oportunidades, com o maior
uso das foras espontneas da sociedade (Hayek 1977, Friedman 1977).
como a terra, a gua, a instruo, o cuidado de sade, a segurana social ou a poluio
ambiental), estes devem ser criados, se necessrio, pela ao do Estado. As intervenes
do Estado nos mercados (uma vez criados) devem ser mantidas num nvel mnimo, porque,
de acordo com a teoria, o Estado possivelmente no possui informaes sucientes para
entender devidamente os sinais do mercado (preos) e porque poderosos grupos de interesse
vo inevitavelmente distorcer e viciar as intervenes do Estado (particularmente nas
democracias) em seu prprio benefcio (Harvey 2008, 12).
Dessa maneira, segundo os ensinamentos de David Harvey, o Estado tem um importantssimo
papel no neoliberalismo econmico. No liberalismo clssico (Adam Smith, Thomas Malthus, David
Ricardo), o Estado deveria, teoricamente, se ausentar da economia, para garantir que a mo
invisvel do mercado e a poltica do laissez-faire
8
tornassem o mercado o senhor das decises.
O liberalismo aponta a ideia de que o mundo seria melhor mais justo, racional, eciente e
produtivo se nele reinasse, soberana, a livre iniciativa, se as atitudes econmicas dos indivduos
(e suas relaes) no fossem limitadas por regulamentos e monoplios, estatais ou corporativos
(Moraes 2000, 07). No neoliberalismo cujo prexo neo demonstra a referncia economia
neoclssica o Estado no se ausenta da economia: ao contrrio, tal teoria uma forma para
que o Estado coloque o mercado em primeiro lugar em suas decises.
Podemos apontar, de maneira sinttica, que, para David Harvey (2008), o neoliberalismo
possua uma base conservadora (contraditria aos ideais de liberdade), e signicou em seu
vis geopoltico e em sua perspectiva ideolgica um catlogo de aes que enumeramos a
seguir: a) o FMI e o Banco Mundial tornaram-se centros de propagao de implantao do
fundamentalismo do livre mercado; b) empreendeu-se um processo de recolonizao
ou colonialismo sem colnias em uma estratgia imperialista promulgada pelos Estados
Unidos; c) ocorreu o fortalecimento do brao coercitivo do Estado, que vai do apoio aos golpes
na Amrica Latina ao fortalecimento das guerras supostamente antiterror possivelmente
rumo a um imperialismo abertamente sustentado pela fora militar (Cf. Harvey 2004) , alm
da disciplinarizao dos sindicatos e movimentos sociais; d) consolidou-se a nancializao
de tudo, com o pleno domnio das nanas sobre as outras reas da economia, concatenada
reestruturao produtiva do capital e calcada no modelo de acumulao exvel e com as
consequentes adaptaes espaciais do just-in-time (Cf. Franca 2007), e a constituio de
novas territorialidades da produo (Cf. Oliveira 2002); e) emergiu uma retrica baseada na
identidade, no multiculturalismo, no consumismo narcisista e em outras dimenses esttico-
tericas que buscam eclipsar os conhecimentos pautados na dialtica e nas reexes sobre poder
e explorao do trabalho; e f) destacou-se a falsidade ideolgica do livre comrcio, j que a quebra
de barreiras alfandegrias no suplantou os protecionismos e serviu prioritariamente para dilatar
as fronteiras da periferia econmica mundial para as mercadorias dos pases centrais.
sob os auspcios do neoliberalismo que ocorreu a aprovao pela Assembleia Geral das
Naes Unidas, em 1983 (ou seja, aps a chegada ao poder de Margareth Thatcher, no Reino
Unido, e de Ronald Reagan, nos Estados Unidos, entre outras experincias), da Comisso Mundial
sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (CMMAD). Esta se constituiu como uma referncia para
8 Contrao da expresso em lngua francesa laissez faire, laissez aller, laissez passer, que signica literalmente deixai fazer, deixai ir,
deixai passar.
a gnese do processo, que culminou com a formulao dos pressupostos, em tons consensuais, da
concepo de desenvolvimento sustentvel adequado a essa doutrina econmica. Ressaltamos
que, apesar de a terminologia desenvolvimento sustentvel surgir especicamente em um
trabalho anterior, intitulado Estratgia de Conservao Mundial, resultado dos esforos comuns
das ONGs UICN (Unio Internacional para a Conservao da Natureza) e WWF (World Wide Fund
for Nature Fundo Mundial para a Natureza), em solicitao do Programa das Naes Unidas
para o Meio Ambiente (PNUMA), no ano de 1980 (Baker 2006, Bayliss-Smith 1996, Barbieri 2007,
Hopwood, Mellor e OBrien 2005, Vieira 2002), efetivamente, a partir da formao da CMMAD
que o desenvolvimento sustentvel ganha contornos mais incisivos.
Durante os quatro anos de trabalho da equipe presidida pela primeira ministra norueguesa
(e lder do partido trabalhista), Gro Harlem Brundtland
9
, foram apreciadas possveis solues para
os grandes problemas ambientais (e sociais), visando paulatinamente indicar a implementao de
mudanas prticas e apontar os principais entraves para a execuo das reformas propostas. Estas
constituam, antes de mais, um ajuste, sob forma de acordo, para intercmbio de tecnologias,
informaes e investimentos, que consolidasse uma interferncia mtua internacional como
chave para a construo de um novo padro de desenvolvimento menos agressivo com a
natureza. Nesse caso, vale destacar que, na pauta dessa equipe da ONU, a natureza global acaba
cada vez mais incorporada como uma mercadoria de valor crescente, e por isso, incomensurvel
a mdio e longo prazos.
Com a publicao, em 1987, dos trabalhos da CMMAD, elabora-se a matriz discursiva do
desenvolvimento sustentvel, que, segundo os pressupostos contidos no documento, a base
para uma utilizao mais adequada da natureza para satisfao das necessidades humanas.
Alm das necessidades bsicas alimentos, roupas, habitao, emprego outras aspiraes
parecem tornar-se legtimas nesse documento, que resume esse propsito, inscrevendo a
melhoria da qualidade de vida da populao mundial enquanto meta central a ser alcanada
(Brundtland 1988). Por m, o Relatrio Brundtland arma ser prioridade global a satisfao das
necessidades dos pobres do mundo. Mas seria essa prioridade possvel no sistema capitalista,
ou seja, eleger como preocupao maior a satisfao de interesses gerais?
Em defesa do desenvolvimento sustentvel, lemos, no Relatrio Brundtland (1988, 47), que
a satisfao das necessidades essenciais depende em parte que se consiga o crescimento
potencial pleno, e o desenvolvimento sustentvel exige claramente que haja crescimento
econmico em regies onde tais necessidades no esto sendo atendidas. Onde j so
atendidas, ele compatvel com o crescimento econmico, desde que esse crescimento reita
os princpios amplos da sustentabilidade e da no explorao dos outros.
O crescimento econmico e a efetivao do capitalismo em escala planetria no so
pressupostos de promoo de equidade social, nem signicam a satisfao das necessidades.
J asseveramos em ocasies anteriores (Oliveira 2001, 2005, 2006, 2007, 2010, 2011 e 2011a),
9 A Comisso Mundial de Meio Ambiente e Desenvolvimento era composta por 23 comissrios de 22 pases que atuaram sem
vinculao com seus governos: Noruega (Presidente), Sudo (Vice-Presidente), Alemanha, Arbia Saudita, Arglia, Brasil (Paulo
Nogueira Neto), Canad (dois representantes, um dos quais Maurice Strong), China, Colmbia, Costa do Marm, Estados Unidos,
Guiana, Hungria, ndia, Indonsia, Itlia, Iugoslvia, Japo, Mxico, Nigria, a ento Unio Sovitica e Zimbbue (Lago 2007).
que o desenvolvimento sustentvel no se preocupa com as necessidades presentes e tampouco
futuras da sociedade: essa concepo signica um ajuste tcnico na ordem vigente, sem que haja
uma profunda alterao na ordem hegemnica. A Geopoltica do Desenvolvimento Sustentvel
acima de tudo o projeto poltico de dominao territorial, com base no controle das riquezas
naturais, articulado estrategicamente de forma diplomtico-protocolar, destacadamente por
meio das grandes conferncias ambientais.
Destarte, Henri Acselrad (2000) dene que o desenvolvimento sustentvel a frmula
encontrada para responder aos impactos negativos da concepo industrialista de progresso,
incorporando o capital ambiental e abandonando a viso de que a natureza um bem livre, dando
a ela um preo justo (Acselrad 1993). A concepo de desenvolvimento sustentvel signicou o
encontro entre os pressupostos econmicos dominantes e a problemtica ambiental sob uma
ordem geopoltica, sem que se questionasse o signicado de desenvolvimento e seus matizes
tcnicos, polticos, econmicos e sociais.
Reexes nais
A institucionalizao do desenvolvimento sustentvel (Nobre e Amazonas 2002)
enquanto norma, e da hegemonia da economia neoclssica sob vestes neoliberais, no Relatrio
Brundtland, no traz consigo uma denio clara acerca dessa concepo. A famosa denio
de desenvolvimento sustentvel como aquele que atende as necessidades do presente sem
comprometer a possibilidade de as geraes futuras atenderem as suas prprias necessidades
(Brundtland 1988, 46) propalada em diversos documentos de diferentes escalas de tempo
e espao e de organismos diversos (universidade, rgos governamentais, ONGs, empresas
de diferentes portes etc.) no esclarece pontos importantes e faz da criao de lacunas um
importante artifcio ideolgico. Entre as lacunas dessa concepo, e das propostas contidas no
Relatrio Brundtland (e da Agenda 21, assinada durante a Conferncia do Rio de Janeiro, em
1992), possvel enumerar que: a) apresenta estratgias estanques, que no compreendem uma
totalidade de aes concatenadas para a edicao de um modelo alternativo; b) no elucida
os sujeitos, e descaracteriza as particularidades, desde as diferenas de classe at o estgio de
desenvolvimento de pases; c) no apresenta perspectiva temporal de ao a Agenda 21 a
agenda de um sculo! , sem denio de prazos a serem obedecidos; d) no apresenta recorte
espacial a escala a superfcie terrestre, tratada como desprovida de diferenas polticas,
culturais, tnicas, climato-botnicas e geomorfolgicas; e) utiliza, sem a realizao de um
debate profcuo, o conceito de necessidade, revelia de um sistema poltico e econmico,
que no se preocupa com necessidades presentes e futuras, e ainda cria novas necessidades
cotidianamente; e f), acima de tudo, no deixa claro o que a adio do termo sustentvel
ocasiona de transformao na concepo vigente de desenvolvimento.
Em contraposio sua aparncia vaga, imprecisa (Brgguer 1994, Mattos 1997), ambgua
(OConnor 2003) e paradoxal (Guimares 1997), o desenvolvimento sustentvel um modelo
pragmtico baseado no contexto poltico-econmico vigente, que atende s demandas ambientais
do mercado global, oferecendo um mecanismo de regulao para aproveitamento mximo dos
recursos. No por outro motivo que o desenvolvimento sustentvel possui maleabilidade
econmica, sendo adaptvel com modelos de livre-mercado ou de maior planejamento/
interveno governamental.
E por trs de todas as premissas do Relatrio Brundtland objetivamente exclusiva a
propaganda agora com gabarito tcnico da utilizao racional (conservao/preservao/
proteo) das riquezas naturais, entendidas como recursos. O Relatrio Brundtland (Nosso
Futuro Comum), quando comparado com o Relatrio Meadows (Limites do Crescimento), apresenta
um artifcio de convencimento: apesar de apresentar-se com observaes difusas, um texto
uente, com o estatuto de promover uma verdadeira bula para um futuro comum melhor
e ambientalmente saudvel. Construdo um tom consensual em torno do desenvolvimento
sustentvel, e aparadas as arestas do desenvolvimento com o meio ambiente, restava,
ento, estruturar um evento capaz de coroar, em nvel mundial, o novo modelo de produo
ecolucrativo, que se explicitou melhor na Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente
e Desenvolvimento, em 1992.
Podemos afirmar que, durante a Conferncia do Rio de Janeiro, conhecida como Rio-
92 ou Eco-92, o desenvolvimento venceu o sustentvel. O fortalecimento do GEF/Banco
Mundial mostrou como se privilegiou o desenvolvimento, e tambm o quanto a crise ambiental
mantm as diferenas Norte-Sul
10
. As propostas de vinculao desenvolvimento sustentvel
e desenvolvimento desigual e combinado presentes na articulao do PNUMA, sob liderana
de Maurice Strong, e tambm do Fundo Verde foram derrotadas (Nobre 2002). A luta maior
na Cpula da Terra, segundo Marcos Nobre (2002), foi travada pelos custos e nanciamento
da implantao do desenvolvimento sustentvel, alado como um modelo a ser constitudo
mundialmente. A partir da Conferncia do Rio de Janeiro, em 1992, pactuou-se pela tutela do
Banco Mundial, atravs do GEF, no nanciamento, controle e processo de auditorias dos projetos
ambientais em escala planetria.
A sustentabilidade, para os pases do Norte, se consolidou como uma frmula de gesto
ambiental por meio de mudanas prioritariamente tecnolgicas. Estamos de pleno acordo
com Herbert Marcuse (1969), quando este arma que a racionalidade tecnolgica revela o seu
carter poltico ao se tornar o grande veculo de dominao, criando necessidades (falsas ou
verdadeiras) e prioridades. Essas necessidades/prioridades s poderiam ser identicadas pelos
prprios indivduos livres, ou seja, enquanto no forem autnomos, so incapazes de dar a
prpria resposta. Concordamos, assim, com Celso Furtado (2000, 22), quando arma que h
falta de nitidez no termo necessidade humana quando fora de determinado contexto cultural;
nesse caso, o contexto cultural da globalizao. Finalmente, soa incompatvel na atual sociedade
falarmos em direito planetrios ou direitos intergeracioanais (Weiss 1988 citado por Lima Jr.
2004, 176), referentes prerrogativa de cada gerao receber o planeta em condies no piores
que aquelas da gerao anterior, onde existiriam certas obrigaes do presente para o futuro.
A rigor, ocorreu uma sutil mudana da questo das necessidades humanas para o
incremento tecnolgico , o que acarretou a diluio da concepo de desenvolvimento
10 A Conferncia do Rio de Janeiro estabeleceu que os recursos adicionais para abordar projetos ambientais deveriam ser catalizados
atravs da Facilidade Global Ambiental (Global Environmental Facility), e assim havia de se aceitar as prioridades determinadas pelos
administradores desse fundo (Rosenthal 1994). O GEF deixou de ser um clube exclusivo, antes de se iniciar a conferncia, para se
tornar um mecanismo criado no Banco Mundial para nanciamento ambiental (Montao 1994).
sustentvel, j considerada vaga e improfcua, presente no Relatrio Brundtland. Enquanto no
discurso continua a se reproduzir a ideia de que o desenvolvimento sustentvel busca atender
as necessidades das geraes presentes e futuras, a sua nfase, na prtica, de combate aos
problemas ambientais globais. E estes, evidentemente, esto longe de encontrar uma soluo
plausvel e profcua.
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140 | Carlos Gustavo Poggio Teixeira
To be or not to be: the United States as an Empire
Ser ou no ser: os Estados Unidos como Imprio
Carlos Gustavo Poggio Teixeira
*
Abstract
In the modern sense, the notion of empire can be understood not as a political unit but as a system
of relationships that may or may not be pursued as a strategy by powerful states. Hence, in order to
establish an imperial relationship, a state needs both power and will. Because the United States has been
a relatively powerful country for much of its history, the occasional adoption of imperial strategies must
therefore be explained by variations in willingness. This article maintains that this willingness was clearly
present in at least three moments in U.S. history: after the Spanish-American War, after World War II,
and after 9-11. In each of these cases, the United States faced strong reactions to its imperial strategy
symbolized, respectively by the Philippines, Vietnam, and Iraq that ended up leading to its subsequent
reevaluation.
Key-words: Empire. United States. September 11, 2001.
Resumo
Modernamente, a ideia de imprio pode ser entendida no como uma unidade poltica, mas como
um sistema de relacionamento que pode ou no ser perseguido como estratgia por parte de Estados
poderosos. Dessa forma, para estabelecer uma relao de tipo imperial um Estado precisa tanto de poder
como de vontade. Visto que os Estados Unidos tem sido um pas relativamente poderoso durante toda sua
histria, a eventual adoo de estratgias imperiais deve, portanto, ser explicada por variaes em vontade.
Esse artigo argumenta que essa vontade esteve claramente presente em pelo menos trs momentos da
histria dos Estados Unidos: depois da Guerra Hispano-Americana, depois da Segunda Guerra Mundial, e
depois do 11 de setembro de 2001. Em cada um desses casos, os Estados Unidos enfrentou uma forte
reao sua estratgia imperial simbolizada respectivamente pelas Filipinas, Vietn, e Iraque que
acabou levando a sua subsequente reavaliao.
Palavras-chave: Imprio. Estados Unidos. 11 de setembro de 2001.
* Doutor em Relaes Internacionais pela Old Dominion University, com bolsa CAPES-Fulbright, e Mestre em Relaes Internacionais
pelo Programa de Ps Graduao em Relaes Internacionais San Tiago Dantas. autor dos livros "O Pensamento Neoconservador
em Poltica Externa nos Estados Unidos" (2010), baseado na dissertao vencedora do Prmio Franklin Delano Roosevelt de Estudos
sobre Estados Unidos, e "Brazil, the United States, and the South American Subsystem: Regional Politics and the Absent Empire"
(2012), que foi apontado pela revista Foreign Affairs como um dos melhores livros de relaes internacionais do ano de 2012.
Atualmente, professor do departamento de relaes internacionais da PUC-SP. Contato: cgpteixeira@gmail.com.
Vol. 7, n. 1, jan.-jun. 2012 [p. 140 a 156]
Introduction
Such as any other nation that achieved great power status, the United States has often
been referred to as an empire. However, this term puts forth so many negative connotations that
a number of scholars prefer to avoid using it altogether. In fact, empire is one of those terms
in the social sciences that have acquired emotional undertones, and, as such, it has inevitably
lost some of its scientic purpose. The issue is especially controversial in the U.S. context since
this was a country born as a reaction to an overseas empire and therefore with a strong anti-
imperialistic rhetoric. The literature of the United States as an empire has plenty of debates on
whether it is a good or a bad thing, whether the United States should repeal it or embrace it.
Although these debates are important, they often do not fail to provide a useful and valuable
neutral denition of empire. This is especially troublesome if one considers that the notion of
empire can be signicantly useful to explain some international relations phenomena.
In this article I deliberately avoid debating benets or drawbacks of the empire. When
referring to empire I do not mean a political unit, but a system of relationships that may or
may not be pursued as a strategy by powerful states. In this sense, the question is not whether
the United States is an empire or not, but whether it has pursued imperial solutions for specic
problems or not. It is undeniable that U.S. is a power, but the question that this article seeks
to pose is when and how this power was clearly embodied in imperial strategies. I claim that
the how is related to a factor that goes beyond the materialistic perception and includes an
ideological component the willingness to use imperial power in order to establish an imperial
relationship. If an empire then requires power and will, and since the United States has been
a very powerful country since, at least, the end of the nineteenth century, adopting imperial
strategies could be explained by the changes in willingness. Based on a variety of interpretations,
I will prove that this willingness was clearly present in at least three moments in U.S. history:
after the Spanish-American War, after World War II, and after 9-11. In the rst case, it was an
entirely internal process that grew as the perception of U.S. power grew. In the second case, the
willingness was developed from the outside, enticed by others as they perceived U.S. power to be
so great that could be used in their interest. Finally, in the latter case, the willingness developed
rapidly as a (over) reaction to being confronted by antagonist forces, in a moment when the
United States enjoyed a unipolar status in the international system. In each of the three cases,
the United States faced strong reactions to its imperial strategy that led to its subsequent
reevaluation.
Post 1898: Empire by choice
The Spanish-American War of 1898 could be regarded as the ofcial milestone for the
U.S. entrance in the great-power game. Before that, as Ernest May (1991, 3) makes it clear,
the United States was dealt with as a second-rate power. However, by the early twentieth
century, he adds, some European statesmen looked upon America as a very formidable power
indeed (May 1991, 5). The Spanish-American War, thus, is usually considered by several authors
to be the event that dated American entry into the arena of world affairs (Morgan 1965, ix).
As the United States was being born as a great power, it fatally had to discuss what kind of power
in the world it was going to be. And it is during this time that the willingness for empire is most
evident, especially on occasion of the debates surrounding the annexation of previous Spanish
colonies. In having to decide what direction their country should take as a newly-born great-
power, Americans often displayed a certain immaturity that is characteristic of rookies. Dwelling
in a world of empires and having just defeated one important European empire, Americans had
to decide what direction they would take as a great power themselves. Living in a country with
vast resources gave Americans the choice of being a great power without necessarily having to
acquire an empire. Nevertheless, the political solutions undertaken by American statesmen in the
aftermath of the Spanish-American War, especially in the case of Cuba and, even more clearly,
the Philippines, were typically imperial. The United States became, then, an empire by choice
rather than by necessity.
As David Healy (1970, 11) points out, the world of the 1890s was still a world of empires,
and the British Empire was still by far the largest and most imposing. All the great powers,
however, had colonial possessions and were eager for more; all over the world the United States
now seemed the most important exception to the prevalence of national land-hunger. In this
world of empires, it sounded just natural for U.S. policymakers to talk candidly about the notion of
an American empire, since it was culturally acceptable back then. Healy remarks that the mindset
of the 1890s was characterized by the belief in progress and evolution, which was based on the
notion of white superiority the white mans burden. This was translated in a dual mandate
where the civilized societies in the world provided progress, and colonies provided raw materials
(Healy 1970, 17). Healy also highlights that colonies were acquired not only for economic
purposes but it also meant strength and controlling strategic points. Since the United States was
a country that had no pressing needs for raw materials outside its territory, it was the cultural
and strategic argument that provided the strongest basis for behaving in imperial ways. In an
1898 article entitled Isolation or Imperialism, John Procter, who was a close friend of Roosevelt,
wrote that it seems to be the fate of the black and yellow races to have their countries parceled
out and administered by efcient races from the Temperate Zone. England was the example to
be followed, and the result of American imperialism would be the advance of the blessings of
civilization over the world (Welch 1972, 25). On the Philippines, Procter argued that there shall
arise a New Imperialism, replacing the waning Imperialism of Old Rome; an Imperialism destined
to carry world-wide the principles of Anglo-Saxon peace and justice, liberty and law (Welch 1972,
26). This distinction implies that while there was an old imperialism concerned with territorial
aggrandizement, the new imperialism would be concerned with spreading Anglo-Saxon values
to allegedly backward peoples. A similar argument was made by David J. Hill, who was Assistant
Secretary of State during the McKinley and Roosevelt administrations, in an 1899 article entitled
The War and the Extension of Civilization. Hill rejects both the notions of imperialism and
expansionism and argues that a more tting term to designate the aims and achievements of
the nation is, perhaps, the phrase the extension of civilization (Welch 1972, 70). While others
emphasized the strategic imperative, they also had the civilizational argument at the back of
their minds. In an article stressing the strategic importance of Hawaii, Captain Alfred Mahan
defends that it is imperative to take possession of the island (Welch 1972, 44). And again,
England was to be the model of imperial policies. How much poorer would the world have been,
Mahan exclaims, had Englishmen heeded the cautious hesitancy that now bids us reject every
advance beyond our shore-lines! (Welch 1972, 43). In a letter to Mahan, the then Secretary of
the Navy Theodore Roosevelt agrees: I need not to tell you that as regards to Hawaii I take your
views absolutely [...] If I had my way we would annex those islands tomorrow (Welch 1972,
98). Roosevelt went beyond praising the British Empire which brought an incalculable gain for
civilization (Welch 1972, 118), to also praise the Russian and French empires. His conclusion is
unequivocal: Fundamentally, the cause of expansion is the cause of peace (Welch 1972, 120).
One important aspect that these debates unveiled is how inappropriate it is to resort to notions
of economic imperialism to understand the use of empire as a political solution, particularly in
the case of American statesmen. As Welch argues, the expansion which they debated was not
a vague economic imperialism but the expansion of American political sovereignty and territorial
rule to noncontiguous, overseas territories (Welch 1972, 4), Their arguments, as shown above,
embraced several other motivations beyond merely economic factors.
Thus, even though Americans generally talked about resisting the idea of becoming a
European-like imperial nation, the temptation was too great to be ignored. This was true not
only at the decision-making level as shown above, but it was also popular with the general
public. The easy victory achieved in the war with Spain made clear that the United States was a
powerful country indeed, but beyond that, it created a public will for empire. For Lars Schoultz
(1998, 78), during the nal decades of the nineteenth century, U.S. citizens slowly developed
the desire to acquire an overseas empire (emphasis added). Schoultz enlists as one explanation
for the war with Spain the existence of a public mood for a more aggressive U.S. foreign policy
(1998, 130). Max Boot (2002, 106) maintains that those who advocated a more constraint
foreign policy were swamped by a tidal wave of imperialist sentiment. May (1991, 7) argues
that, with the widespread perception of a rising might in the 1890s, grew an ebullient, almost
reckless mood that fueled an imperialist perspective. John Dobson (1988, 201) draws attention
to the immature aspect of the newly-born great power. In its rst forays into the game of
great-power diplomacy, he argues, the United States often behaved like an adolescent: brash,
bold, and impetuous. H. Wayne Morgan remarks that the United States went to war with
Spain in a holiday mood that reected its ignorance of the realities of either combat or world
responsibilities (Morgan 1965, 65), and the immediate outcome of the war would obviously
reinforce this mood.
Hence, the interesting aspect of singling out 1898 is the fact that during that period the
public will for empire is clearly identied. Dobson (1988, 65), for example, shows a very cautious
McKinley who was wary of going to war even after the accidental destruction of the warship
Maine had been blamed on Spain. He highlights that the public concluded that Spain had been
directly or indirectly to blame, and the public demanded a suitable punishment. Dobson (1988,
63) demonstrates that as late as March of 1898, a month before war was declared, McKinley
still hoped the suffering in Cuba could be ended without resorting to war, but the public and
congressional pressures eventually convinced him that the United States was going to war,
with or without him, and he preferred to keep his credibility as a leader (Dobson 1988, 65).
The Americans wanted war, concludes Dobson (1988, 70), and McKinley let them have it.
Morgan (1965) disagrees on the question of McKinley cautiousness but consents on the degree
of popular demand for empire. For Morgan (1965, x), acquiring Hawaii, the Philippines, and other
territory were part of a deliberate program for extending American power into the international
politics and trade arena, and not by accident or default. As regards the public mood, the author
mentions a poll of late 1890s showing that forty-three percent of newspapers favored the idea
that he United States should be an empire, only a third opposed to it, and the remaining were
undecided. For Morgan (1965, 14), however, it was not the yellow press who supported the
American empire, but it merely fed a public opinion that already existed.
Obviously, not everyone was so sanguine about the prospects of empire. The fact is that
it is not so much that there was no opposition to empire, but that its supporters were far more
popular. As Morgan (1965, 88) points out, anti-expansionists in the [Republican] party admitted
they were unpopular. In a book analyzing the anti-imperialist movement in the United States
between 1898 and 1900, Robert Beisner (1992, 228) concludes that their failure came partly
because it was not possible to make Americans ashamed of themselves and afraid of the future
at a time when they were enjoying fresh breezes of prosperity, glory, and optimism after more
than a decade of depression and social strife. The anti-imperialists had run headlong into the
fact that nothing succeeds like success. Thus, they were unable to prevent the acquisition of
an empire.
The critical moment of the American empire during this period was denitively the question
of the Philippines. Contrary to the arrangement made for Cuba through the Platt Amendment,
which restricted Cuban sovereignty but retained some aspects of its independence, the solution
for the Philippines was outright imperial it was transformed in a de facto U.S. colony. If there
could be geographic and political justications for the cases of Cuba and Hawaii, acquisition of
the Philippines would represent colonialism, naked and shameless (Welch 1972, 56). Moreover,
while the idea of annexing Cuba or Hawaii had existed even before 1898, prior to the war with
Spain, no one in the United States even thought of acquiring the Philippines (Healy 1970,
56). The question of the Philippines was, thus, an unexpected and unanticipated consequence
of the war with Spain that suddenly left American statesmen to decide what to do with that
piece of territory. The main concern was with other imperial powers having defeated Spain,
the McKinley administration reasoned that it would be imprudent to leave the Philippines to be
conquered by another power. As Morgan (1965, 74) explains, suspicions of foreign powers and
their designs in the East intensied this emerging demand for empire [...] If America did not
take the Philippines, they would, many reasoned. The McKinley administration was not entirely
sure of what to do with the Philippines but he eventually decided to keep it because no other
attractive alternative ever emerged (Dobson 1988, 104). Since he reasoned that he could not
return them to Spain, not turn them over to another power, neither leave them to themselves
because of, in his own words, their native ignorance and inability to govern, he concluded that
there was nothing left for us to do but to take them all, and to educate the Filipinos, and uplift
and civilize and Christianize them (Morgan 1965, 96). The fact that the majority of the Filipinos
were already Christian seems to have escaped McKinley.
The Philippines issue set a standard that accompanied other imperial ventures of the
United States, that is, a pattern of initial optimism of American good intentions in bringing
order to dysfunctional societies, followed by frustration because of unexpected local resistance,
which eventually culminates with a general bitter feeling that the United States should not get
itself involved in the rst place. As Dobson (1988, 107) points out, McKinley presumed that the
natives would be very happy to accept American aid and control of the Philippines. The erce
resistance encountered in the Philippines led policy-makers and the public to rethink the wisdom
of taking over that archipelago. In less than a year after 1898, Beisner (1992, xxii) observes, a
strong but largely self-contained America had changed into a far-ung empire already harassed
by a colonial rebellion. The costs of ghting the Philippine insurrection was far greater that the
cost of the war with Spain, especially as regards causalities. If the United States had lost a few
hundred men in the Spanish-American War, it lost more than 4,000 putting down the Philippine
insurrection (Dobson 1988). As a consequence, the publics enthusiasm for conquest had
deteriorated into frustration over expensive, time-consuming efforts at colonial consolidation
(Schoultz 1998, 191).
Thus, the effects of ghting the Filipino insurrection quickly obliterated the ebullient
mood in the aftermath of the 1898 war. Brief though it was, writes Dobson (1988, 209), the
Spanish-American War had so many complex disturbing consequences that it helped inoculate
the United States against future, potentially much more costly, adventurism. The immediate
effect, therefore, was a warier attitude towards the putative glamour of empire. In Morgans
(1965, 111) words, [a]s American soldiers in that faraway land, prey to the terrors of climate,
disease, and human enemy, fell before the machete and the bullet, some of empires glitter
faded. For Bernard Porter (2006, 71), ghting in the Philippines was one of the things that
made America stop in her tracks, and held her back from much more formal imperialism after the
Spanish War. Beisner (1992, 226) argues that, as a result of the experience in the Philippines,
the imperial urge faded after 1900 as quickly as the anti-imperialist movement itself. By 1902,
a close associate of Theodore Roosevelt [said that] the Philippines cost us a great deal of money;
and any benets which have resulted from it to this country, are, as yet, imperceptible to the
naked eye. Schoultz (1998, 192) observes that American citizens were quietly coming to
wonder about the wisdom of an expansionist foreign policy. The taste of empire was no longer
in the mouths of the people. The public that had so vigorously supported a more aggressive
foreign policy suddenly disappeared leaving policy-makers alone to raise the children of their
adolescent indiscretion (Schoultz 1998, 192). In striking opposition to the mood a few years
earlier, by the time of World War I, anything smacking of imperialism was in bad odor with
enlightened opinion (Boot 2002, 231).
The pattern was set. Initial great designs eventually would give way to commonplace
unembellished facts. The grandiose idea of civilizing mission would be translated into the less
charming reality on the ground of building roads and schools. The glamorous phase of military
conquest would be quickly replaced by the dirty stage of guerrilla warfare. Public approval would
obviously behave accordingly, but presidents, caught by events and having to deal with situations
produced by earlier decisions, had a narrower margin of maneuver. About one hundred years
later, the United States would nd itself in a strikingly similar situation.
Post 1945: Empire by invitation
While in 1898 the United States and the world acknowledged American power, by 1945,
having gone through several imperial experiences in the Philippines and in the Caribbean, the
United States was a far more mature power. This time, U.S. statesmen were far less sanguine
about the possibilities of using their great power to imperial ventures. Having reached maturity,
the United States would not act based on a reckless mood. But the situation in Europe did not
leave the U.S. with many choices and the country was actually invited to play a more active role,
thus constituting, in Geir Lundestads (1990) words, an empire by invitation. At the same time
the United States reached maturity as a great power, it became a global power.
The belief that the United States built an empire by invitation during the Cold War was
developed by Lundestad, but it was already present in previous works. Amaury De Riencourt
(1968), for example, argues that with Europe broke after World War II, the United States
proceeded to establish an empire beginning with Greece and Turkey. The essence of the
Marshall Plan, argues De Riencourt (1968, 86), was that it was not a dictation of the United
States to Europe, but an invitation to the Europeans to join together (emphasis added). The
same invitation that was made on the economic realm, was repeated at the security level.
Again, as De Riencourt remarks (1968, 262), it was not Washington that imposed the Atlantic
Pact on more or less reluctant partners but the French Premier of the day, Henri Queuille, who,
on February 25, 1949, made a desperate appeal for American protection. The price tag for
American protection would be unifying Western Europe. As John Lewis Gaddis (1997) states,
this aspect was the core difference between the American and the Soviet empires while the
rst was largely an empire by invitation, the latter was basically an empire by imposition. George
Liska (1967, 20) also makes this differentiation between what he calls a predatory empire,
one characterized by a polity driven into expansion from within, and an empire drawn into
expansion by the more or less remote conicts and ambitions of third states.
Therefore, in contrast with the deliberate choice made some fty years earlier, now the
United States was far more reluctant to resort to imperial solutions. But, truth was that the
vacuum left in Europe would be lled either by one side or the other, and the Soviet alternative
was too dangerous to be ignored. It was certainly not ignored by the West Europeans, who
insistently claimed for American help. It was also not ignored by U.S. statesmen, who realized
the countrys new global responsibilities. Contrary to 1898, when the United States without
properly having imperial power tried its hand on the imperial business in an ebullient mood,
now resorting to empire was a corollary of the inescapable reality of the international system.
This important difference is vividly captured by Liska (1967, 113) when he suggests that an
exuberant policy of external interference and expansion which stemmed from a mood, can fade
with the next mood swing; a policy of leadership for a power-to-be, rooted in a conguration of
forces and pressures, however, can resist only with that conguration. And in this conguration,
even if the United States did not have imperial ambitions, it would often resort to imperial
methods (Steel 1970, 17). Again, this would not be an empire driven chiey by economic
motives, but it would actually constitute a kind of welfare imperialism (Steel 1970, 19) without
any clear or immediate economic benets. As Ronald Steel states (1970, 21), in many of the
new states we performed the tasks of an imperial power without enjoying the economic or
territorial advantages of empire.
Thus, even if sometimes reluctantly, the United States saw itself in the mid-twentieth
century building an empire of proportions unimagined at the beginning of that century. This
time it was to be a global empire different than any other in modern history. As Lundestad
(1990) points out, it was both different than the British empire before it, and from the Soviet
empire. Compared to the latter, it was global, not regional. Compared to Britain, which extended
largely to peripheral countries, it contained much more important units Britain, Western
Europe with most of Germany, and Japan. It was probably in this latter country that the imperial
aspect was most evident, since Japans defense became an American responsibility and Japans
foreign policy to a large extent an extension of Washingtons (Lundestad 1990, 49). Lundestad
(1990, 59) remarks that the invitation was also made outside these core areas, in places such
as Pakistan, Saudi Arabia, Iran, South Korea, Greece, Turkey, and South Vietnam. Even in Latin
America, there was some complaint that the United States was taking too little interest in
their affairs. All these areas issued some kind or another of invitations, all of them ultimately
with success, despite a certain initial aloofness on Washingtons part, at least on the nature of
the proposed guarantees (Lundestad 1990, 60). But the key area and prime example of the
invitation aspect was certainly Western Europe. Lundestad (1990) regards the Marshall Plan
as the economic invitation from Western Europe, which was made as a consequence of the
harsh conditions in post-war Europe, and that was followed by a military invitation made as a
consequence of an increasingly perceived threat from the Soviet Union. The author demonstrates
how hard the Europeans worked to guarantee U.S. defense of the continent, and to make this
guarantee as strong and automatic as possible, and how Washington, even though it did not do
anything explicitly against its will, pushed to moderate the extension of its military involvement
in Europe. For example, both Truman and Eisenhower liked to stress that the United States was
in Europe on a temporary or emergency basis (Lundestad 1990, 76).
Taking a somewhat similar approach to Lundestad, Niall Ferguson (2004, 73) observes
that the United States had no clear and well dened policies for the occupation of Japan and
West Germany. Especially in the latter case, policies were developed on the go and a reverse
power struggle developed in which State and War departments [] sought to pass the buck
to the other. General Lucius D. Clay, who was the military governor of the U.S. occupied zone of
West Germany could not wait to get rid of this unlooked-for responsibility. As a consequence,
Ferguson argues that the U.S. occupation was far from the ideal. What was planned did not
happen. What happened was not planned. This was not so much an empire by invitation as
an empire by improvisation, he claims. The major factor that kept the United States strongly
committed to the rehabilitation of Germany and Japan, Ferguson remarks, was the fear of a rival
empire. Thus, by combating Soviet imperialism, Americans were able to provide a rationale for
their own imperialism, which leads Ferguson (2004, 78) to label containment as the imperialism
of anti-imperialism. This same line of reasoning was also made by other authors, such as Steel
(1970, 16), who observed that struggling against communism, we created a counter-empire of
anti-communism.
This rationale of a counter-empire to battle against communism, embodied in the policy
of containment, would be responsible for leading to an imperial policy that generated a strong
reaction in the American empires periphery. Again, as in the case of the Philippines, which were
not on the American radar before the Spanish-American War, yet, suddenly became a central
issue, another peripheral country would determine the course of American imperial temptation.
As Lundestad (1990, 65) acknowledges, the emphasis in empire by invitation and on local
support for the American role should not be taken too far and in some regions armed force had
to be used, even when no invitation was issued. And if Western Europe is the prime illustration
of the notion of empire by invitation, Vietnam became the opposite. If there was any invitation
to the United States in Vietnam, it was not so much from the indigenous population but from the
declining French empire. As in the case of the Philippines, the experience of Vietnam represented
a change in the course and, not least signicant, a change in the mood of American imperial
career. As a matter of fact, Lundestad (1990) dates the early 1960s, when U.S. involvement in
Vietnam began to increase as the beginning of the period of decline of the American empire.
Writing before the major escalation of the war, Liska (1967, 4) characterized the Vietnam
war as the rst imperial war of the United States, fought at the remote frontier of empire
[...] dictated by the concern for upholding minimum world order globally while raising issues of
virtually direct rule locally and of the implications of a peripheral police action nationally. Some
years later, when the outcome of the war was clear, Steel (1971, 16) would label Vietnam as
the bitter morning after. If the United States had gone to the Philippines some years earlier
embodied in a spirit of new found might, it went to Vietnam also in a similar climate of euphoria
of power, generated in part by our success in the Cuban missile crisis and our military superiority
over the Russians (Steel 1971, 423). Yet, the model set by the Filipino insurrection, which is
largely ignored by the analysts of the Cold War period, including Steel, would again repeat itself.
The signicant difference now was that the United States was a true global power with global
responsibilities, in an era of increasing importance of the mass media. This time, the effects of
ghting a local insurrection would have consequences not only for policy-makers and the general
public mindset in the United States itself, but also for the newly born global audience. Thus,
the great tragedy of Vietnam is not only, the erosion of the belief by the American people in
the virtue of their cause (Steel 1971, 371) for this had already happened in some measure at
the dawn of the century. The problem now was that this erosion occurred in a global, and not
just a domestic scale. The effects were particularly relevant in the core of the American empire,
when the war became a catalyst for changing the relationship with Europe. Writing when the
Vietnam War was still unfolding, Steel (1971, 158) argued that in no case would a unied
Europe tolerate the continuation of the present situation [military dependence on US] in which it
can automatically become involved in a major war as a result of some unilateral American action
in a place like Vietnam. In fact, Lundestad (1990, 91) sees the Vietnam War as marking the
beginning of the decline of the American empire, as it changed both Americas self-image and
the worlds image of the US.
But Vietnam was not the Philippines. It was worse. It is true that both had the effect of
showing the limits not only of American power, but of American likeability. It is also true that
both had important political and psychological impacts in the United States, and created a
certain disillusionment and aversion to new commitments (Lundestad 1990, 94). But contrary
to the Philippines, Vietnam was a resounding defeat. Not only that, it was the most signicant
American defeat (Lundestad 1990, 94). Its psychological effects, according to Lundestad
(1990, 112), were in many respects similar to those the Boer War had on the British and, one
might guess, Afghanistan had on the Soviets. If one observed what happened to the British
and Soviet empires after the Boer and Afghan wars, the prospects for the American empire after
the Vietnam War could be regarded as equally gloomy. The difference though, was that the Boer
and Afghan War happened precisely when Great Britains and Soviet Unions economic decline,
while the United States showed a more robust, even if shaken, economy. However, in fact, the
Vietnam War, as the Filipino War, made Americans realize once more the costs of empire. It
would take forty years and a tragedy at home for the United States to adventure itself in an
imperial undertaking of similar proportions.
Post 2001: Empire by provocation
As in the pre-1945 period, before September of 2001, the United States seemed wary
of using too much of its power in the world at large. At the beginning of the new millennium,
Americans seemed so comfortable in their role of Cold War winners that a foreign policy could
be looked upon as an often dispensable luxury. During the 1990s, it was the economy, stupid,
and the following decade began with the promise of a humble foreign policy. Enjoying perhaps
the greatest power ever acquired by any nation in the modern era, both in absolute and in
relative terms, U.S. statesmen seemed content not to overuse it, despite occasional cries of
interventionism. An adolescent power in the 1890s, reaching maturity in the 1940s, the United
States resembled now an elderly power willing to enjoy retirement. The events of September
2001 however, forced the United States to resort once again to imperial solutions. But, as an
elderly power, it would now display some signs of senility.
Similarly to Trumans and Eisenhowers stance on U.S. troops in Europe, it should be
highlighted that, initially, it was not the U.S. intention to stay in Iraq for a long time, but the
threat that was originally made in 2001, loomed even after the U.S. invasion of Iraq. Since the
very beginning of the occupation in Iraq the Bush administration sought to assure that U.S. forces
would remain in that country only for a brief period. President Bush assured in the beginning of
2003 that the United States would stay there not a day more than necessary. Other ofcials
gave similar declarations estimating the duration of U.S. occupation between ninety days and
six months (Ferguson 2004). These kinds of statements led Ferguson (2004, 203) to conclude
by 2004 that the only thing clear about U.S. occupation in Iraq was that it will be short. There
are no reasons to doubt that the Bush administration did not want a long occupation, and that
it intended to leave after elections were held.
The aftermath of the terrorist attacks of September 11, 2001 in general and the invasion
of Iraq in particular, vividly reignited the debates of an American empire. In 2004, for example,
Steel (2004) reviewed thirteen books released after 9-11 that dealt with the issue of empire. He
remarked that the United States was in the rst stages of imperial self-recognition (2004, 29).
This refreshed interest in the notion of an American empire led to all sorts of interpretation and a
corresponding renewed interest in the history of Roman and British empires in particular. Many,
like Chalmers Johnson (2006), argued that the attacks of September 11 were just a payback for
Americas imperial actions in the past U.S. actions abroad would eventually lead to disaster at
home, they reason. For Johnson, the U.S. has been acting in imperial ways for a long time, but
in a recent book he states that George W. Bush Administration was inherently evil an empire
that tortures, destroys ancient civilizations, and builds imperial enclaves with swaggering
soldiers who brawl and sometimes rape women in the target countries (Johnson 2006, 278). U.
S. military bases abroad are labeled as the American version of colony (Johnson 2006, 138).
For Johnson, who is also critical of the British Empire, this imperial path will inevitably lead to
the destruction of the American Republic and the establishment of a tyranny. Johnson argues
that the fundamental choice of empires is between empire and democracy. He afrms that
while Rome chose the rst and lost the latter, Britain chose to maintain the latter and lost the
rst. Likewise, the United States faces the same choice, Johnson states. Jim Garrison (2004, 5)
contends that this choice has already been made. For the author, after 9-11 the United States
has crossed the threshold and has made the transition from republic to empire with no turning
back. Garrison (2004, 9) argues that the United States should see itself as a transitional
empire, one whose destiny at this moment is to act as mid-wife to a democratically governed
global system and eventually become the nal empire.
Similarly to Johnson, but in a less anguished tone, Andrew Bacevich (2002) defends that
the United States has been pursuing a consistent imperial strategy since the beginning of the
Cold War. This foreign policy is based on what Bacevich calls a strategy of openness aiming
to create an open and integrated world dominated by the United States, and using force when
necessary to quell resistance to this project. Under this perspective, even the end of the Cold
War did not bring many changes to this underlying strategy the difference is that it went from
a defensive to an offensive one. Likewise, the aftermath of 9-11 is seen in this context as a war
to preserve and to advance the strategy of openness, now with less constraints (Bacevich 2002,
227). The author sees no major differences between the policies pursued by George H. W. Bush,
Bill Clinton, and George W. Bush. Bacevich widely praises Williams Applemans works. Williams
who argued against the idea that the United States ended up pursuing an unintended imperial
policy; instead, such as Williams, Bacevich sees this as a coherent and premeditated strategy of
empire, diligently pursued by every American president since the end of World War II. Similarly
to Johnson, Bacevich (2002, 133) points out the question of militarism as a central problem in
this imperial policy, especially the grandeur of Americas post-Cold War military aspirations.
At the other end of the spectrum, Niall Ferguson (2004) also agrees that the United
States had been an empire long before 9-11, albeit one in denial. In stark opposition to the
authors mentioned above though, Ferguson considers that the world could benet greatly if the
United States gave a step further and unashamedly assumed the imperial mantle to become
a full blown liberal empire. The author provocatively argues that the experience of national
independence after the period of decolonization has been a disaster for most poor countries
(2004, 176), especially in Africa. The reason, Ferguson points out, lies in both the economic-
nancial international system (such as protectionism, lack of net capital ows, and restrictions
on free labor) and in those countries domestic structures. Therefore, Ferguson (2004, 183)
adds, in most cases, their only hope for the future would seem to be occupied by a foreign
power capable of constructing the basic institutional foundations indispensable for economic
development. Whenever comparing with the British colonial experience, the author concludes
that a liberal empire is needed for such a task. He goes on to give a specic example, insisting that
Liberia would benet immeasurably from something like an American colonial administration
(Ferguson 2004, 198). Nevertheless, Ferguson (2004, 29) asserts that Americans lack the
imperial cast of mind and that the United States has therefore been an empire in denial, an
empire without imperialists, and an empire by improvisation. His conclusion, thus, is that
the United States should pursue some profound changes in its economic structure, its social
makeup and its political culture to nally live up to its liberal imperial mission (Ferguson 2004,
301). In a similar fashion, Boot (2002, 347-8) highlights the benets of U.S. imperial policies
throughout history, but argues that if the United States does not develop a bloody-minded
attitude and do not prepare to get its hands dirty, then it should stay home.
Between radical critics and enthusiastic apologists, there is a body of literature that takes
a more nuanced approach, even though it may tilt more towards one or the other side. Bernard
Porter (2006) argues that, while the United States has in fact shown imperial attitudes since
its origins, it has become a superempire after 9-11, when it denitively transcended the
predecessor British Empire to become something far greater. According to Porter, one major
distinction between the American and the British empires is that the rst is more ideologically
driven. George Liska (1967, 109), who had written during the Cold war about the benets of the
United States exercising an imperial role with greater magnanimity than the Romans were either
prepared or even able to exercise, revised its position as a result of the aftermath of 9-11. In his
more recent book, entitled Twilight of Hegemony, Liska (2003) displays a considerably more
negative tone. For Liska (2003), the best description of the policies pursued by the United States
after 9-11 is neither empire nor hegemony the author uses the term hegemonism to describe
a situation in which the hegemonic power loses its self-control and a rationally managed power
is replaced by a political force and a soulless mechanism of senseless violence. He contrasts
this with the Cold War strategy, seen as a strategically rational contest of two differently
conditioned and constituted, but essentially identical, imperial powers (Liska 2003, 41). The fact
that the end of the Cold War provided the United States with a counterbalancing imperial power,
meant that its end would remove the policing effects inherent in that international structure.
The United States then, would practice a phantom hegemony with Bush father and Clinton,
which was basically a reactionary policy characterized by reexive responses (Liska 2003, 13).
The response given to the events of September 11, 2001, which was carried on under a feeling of
omnipotence, would mean the transition from phantom-hegemony to full-scale hegemonism
(Liska 2003, 36). This hegemonism is a social pathology that manifests itself in the decay of
imperial sense of obligation and consequent mission into a unilaterally prosecuted supremacist
delusion (Liska 2003, 41). The author identies hegemonism as a response to an early-stage
of material decline relative to others or an earlier imperial self (Liska 2003, 45). One important
evidence of the dissolution, Liska (2003) points out, would be a moral secession of the European
core from the American empire. It is interesting to notice that he mentions not only a relative
material decline, but adds a moral and cultural dimension to maintaining the empire. Liska (2003,
52-3) adds that replacing the regional core with a substitute regional control farther to the East
might offer quantitative but not culturally equivalent replacement and replenishment. Thus,
while Liska (2003) saw the Cold Ward United States as an empire with a sense of mission that
brought order to the system, he describes the country that emerged after 9-11 as one with a
pathology that makes it produce the opposite effect.
John B. Judis (2004) identies the aftermath of the Spanish-American War as a period of
U.S. imperialism, but argues that these policies were repudiated early on, especially by Wilson
and Franklin Roosevelt. Wilson is credited to have revolutionized American foreign policy in
what he repudiated the old notions of imperialism based on race and religion and set the goal of
creating a world of democracies as the uppermost American ideal of foreign policy (Judis 2004,
117). For the author, the Cold War was a period that reected the American commitment to
dismantling imperialism, with a few setbacks in places, such as Vietnam and the Middle East.
The immediate post-Cold War period is labeled as the triumph of Wilsonianism, while the
policies pursued by the Bush administration after 9-11 are seen as a rupture from the policies
of Roosevelt and Wilson and a return to the imperial policies of the end of the nineteenth
century. For Judis (2004, 166), what the United States tried to do in Iraq was very similar to
what the British Colonial Ofce had done in the regions oil states before World War II [...] Bush,
whether in name or not, was reviving the imperial policies that Wilson and Franklin Roosevelt
had repudiated. Therefore, the authors historical framework can be basically summed up in
three different periods of U.S history: an initial imperial moment after the war with Spain;
followed by repudiation of imperial policies that was later embodied in the Cold War liberalism
from Truman to Reagan and in a triumph of Wilsonianism with Bush and Clinton; and, nally,
a full blown revival of the imperial policies of the past with George W. Bush. Although Judis
approach may be debatable, his book is one of the few who actually compared events from 1898
and 2003. While several authors seem to forget the U.S. imperial experience in the Philippines,
Judis considers that historical incident a central aspect in U.S. foreign policy history, which he
denominates as Americas imperial moment. This perspective enables him to provide insightful
comparisons, especially when it comes to the mood generated by initial easy victories that
later proved to be deceiving. In the wake of the surprisingly easy victory in Afghanistan, Judis
(2004, 175) observes, the Bush administration experienced the same rush of national power
and the same illusion of omnipotence that the McKinley administration had experienced after
the splendid little war against Spain.
Conclusion
A number of commentators have noticed that when the United States entered the great
power game in the late nineteenth century it acted like an adolescent brash, bold, and
impetuous, as Dobson (1988, 201) puts it. Under this view, colonial adventures in places, such
as the Philippines are seen as a reection of U.S. adolescent indiscretion (Schoultz 1998, 192)
a country that had acquired great power and now had to make decisions on how to use it.
As most adolescents, the United States of late nineteenth century was deeply affected by its
surroundings. Living in a world of empires, it seemed just natural for Americans to behave like
one themselves. But they soon found out that the real world of empires was far harsher than
their juvenile mind had pictured. When the grandiose plans to civilize cultures seen as inferiors
fell prey to the Filipino jungles, U.S. statesmen and public opinion were forced to reevaluate
the effectiveness of imperial solutions. Fourteen years ghting in the Philippines left a deep
impression in the minds of the young American power, one that denitively helped it to grow
up and reach maturity.
By the end of World War II, the United States was a much more mature power. Having
surpassed all other nations in the world in practically every indicator of power that mattered, now
that Americans actually dispose of imperial power they were considerably reluctant to use it. This
time, however, the imperial call came from the other side of the Atlantic. On one hand, Europeans
insisted for U.S. involvement in their reconstruction and protection. On the other hand, now
that the United States was a global power, it had global responsibilities and combating the rival
Soviet empire was the number one priority. These two forces were joined together to create the
willingness to make the United States resort once again to imperial solutions. As the Cold War
unfolded, U.S global responsibilities became more and more far-reaching, so much so that it saw
itself entangled in Vietnam almost without realizing it. As in the Philippines, when the United
States had taken over for what remained of the Spanish empire, in Vietnam it ended up taking
over for what remained of the French empire. As in the Philippines, indigenous forces in Vietnam
reacted strongly and reminded Americans once again that being an empire comes with a high
price tag money, sweat, and blood. As in the Philippines, what was initially seen as an easy
victory of a great power against an insignicant country, turned out to be a lengthy battle that
led to a repulsion of imperial strategies. The similarities between Vietnam and the Philippines
seem so evident that it is just remarkable that so few authors have addressed the topic. Before
the Vietnam syndrome, one could argue that there was a Philippines syndrome.
Considering that the United States went to the Philippines in an adolescent mood, as an
immature power that was still learning to play the great power game, but went to Vietnam as a
grown-up global power that became gradually committed to an extent that it was indiscernible
when its involvement actually turned into an American war, a case can be made that after 2001
the U.S. power started to show signs of senility. The attacks of September 11 set into motion a
series of events that it seemed as if the United States had developed a pathology that one could
call hegemonism (Liska 2003). All the multilateral fora that had been built during the period of
U.S. powers maturity, notably NATO and the UN, were deemed at best irrelevant and at worst an
impediment to fully applying the U.S. power in an age of unipolarity. After living for a decade in a
unipolar environment, by the beginning of the twenty-rst century, a sense of omnipotence had
been developed, the same sense that led the United States to the Philippines in the nineteenth
century and to Vietnam in the twentieth. In both events, this sense of omnipotence would quickly
die down as troops on the ground fell prey to an inhospitable environment. The United States
fought guerrilla wars in the Philippines and Vietnam that lasted for over a decade and that
weakened American power. Iraq shows no signs that it will follow a very different path.
When analyzing the American imperial ventures, it is clear that they were not planned.
McKinleys campaign for president is notorious for barely mentioning foreign policy issues.
Truman, who built the framework of the American empire in the Cold War, had no choice but to
be concerned with foreign policy, but he clearly had no imperial designs in mind. The fact that
national security spending from 1945 to 1948 was reduced by almost 90% conrms this trend.
As his successor in the presidency, Truman often repeated that U.S. troops would be deployed
abroad for a short period of time. Vietnam was a consequence of the U.S. gradual involvement
in that region, and the Cold War mindset had become too powerful to avoid escalation there.
Johnson who once said that I do not want to be the President who built empires (Gaddis 2005,
268) had little interest in foreign policy issues and would have been far happier focusing efforts
only on his domestic agenda. Bush run a presidential campaign touting a humble foreign policy
that in the rst months of his administration sounded like a disentanglement from the world
at large. In the three cases the imperial urge did not appear spontaneously. McKinley went to
war with Spain and took the Philippines after intense debate with himself and with Congress.
Successive U.S. administrations became gradually involved in Vietnam as a result of the Cold
War and of how the situation on the ground evolved, and not as a thought-out plan from
scratch. Bush only unleashed the imperial temptation after an unforeseen tragedy of enormous
psychological proportions for the country. Both George W. Bush and Lyndon Johnson succeeded
in transferring considerable power from the Congress to the executive branch, an action that was
seen as necessary in order to pursue their imperial policies. McKinley did not need such action,
since the imperial push then came more from the public opinion at large than from the White
House. Both efforts were greeted by strong indigenous reaction to U.S. imperial policies, which
led to a reassessment of such policies.
In the famous Shakespearean monologue, Hamlet, the main character, after asking To be
or not to be: that is the question, adds:
Whether tis nobler in the mind to suffer
The slings and arrows of outrageous fortune,
Or to take arms against a sea of troubles
And by opposing end them?
Between suffering the arrows of fortune and taking arms against a sea of troubles, the
United States has often chosen the latter. But if metaphorical slings and arrows of outrageous
fortune were, thus, avoided, attempts to oppose and put an end to troubles in places, such as The
Philippines, Vietnam, and Iraq ended up generating enough resistance to make U.S. statesmen
wonder and keep asking the old Hamletian question.
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