UNIVERSITATEA ,,LUCIAN BLAGA SIBIU

FACULTATEA DE DREPT

ANALIZA NOIUNII DE FUNCIONAR PUBLIC DIN PERSPECTIVA
ACTUALULUI I NOULUI COD PENAL

Vlad Vasile Brbat

Abstract
In romanian criminal law, the concept of public officer has a very broad
meaning, including all categories of persons operating in public administration,
both civil servants and ordinary employees.
Public officers are obliged to perform their duties correctly and promptly in
the interest of citizens. This is why the criminal law protects the civil servants
prestige but sets severe measures if they breaks the law.
Key words: Key words: civil servant, public employees, Romanian criminal
law, Romanian administrative law

I. n literatura juridic, conceptul de funcionar public comport o
serie de accepiuni ce pornesc de la un neles restrns al termenului,
ntlnit n dreptul administrativ, i merg pn la un sens larg al acestuia, ce
se desprinde din analiza dispoziiilor penale.
Legea nr. 188 din 1999 privind Statutul funcionarilor publici,
1
act
normativ ce reglementeaz regimul general al funciei publice, nelege prin
noiunea de funcionar public doar acea persoan care dispune de
prerogativa de putere public
2
i care i ndeplinete sarcinile de serviciu la



Asist. univ. drd., Facultatea de Drept, Universitatea Alexandru Ioan Cuza din Iai.

1
Legea nr. 188 din 1999 privind Statutul funcionarilor publici, republicat n M. Of nr. 251
din 22 martie 2004.
2
Art.2 din Legea nr.188 din 1999 privind Statutul functionarului public, unde activitile
ce implic exercitarea prerogativelor de putere public sunt urmtoarele: punerea n
executare a legilor i a celorlalte act normative, elaborarea proiectelor de acte normative i a
altor reglementri specifice autoritii sau instituiei publice, precum i asigurarea avizrii
acestora, elaborarea proiectelor politicilor i strategiilor, a programelor, a studiilor,
analizelor i statisticilor necesare realizrii i implementrii politicilor publice, precum i a
documentaiei necesare executrii legilor, consilierea, controlul i auditul public intern,
104 GEORGE CLAUDIU PUPZAN
Analiza noiunii de funcionar public din perspectiva actualului i noului Cod penal
104104



o autoritate sau instituie public din cadrul administraiei centrale sau
locale. Prerogativa de putere public se constituie, n acest caz, ntrun
element esenial de identificare a funcionarului public
3
. Alt sens al noiunii,
de data aceasta mai extins, include toate categoriile de persoane care i
desfoar activitatea n cadrul autoritilor i instituiilor publice. n
aceast concepie sunt considerai funcionari publici, pe lng cei care
dispun de prerogativa de putere public, i persoanele ncadrate n baza
unui contract individual de munc i crora le sunt aplicate prevederile
legislaiei muncii
4
. n fine, ultima accepiune a noiunii de funcionar public,
la care adugm i conceptul de funcionar, este prezent n Codul penal
unde, n art. 147, prin funcionar public i funcionar trebuie s avem n
vedere o palet foarte larg de persoane, de la demnitari ce exercit
atribuii ale puterii executive, legislative i judectoreti, pn la salariaii
care presteaz o activitate pentru i sub autoritatea persoanelor juridice de
drept privat. Aceast ultim accepiune face i obiectul cercetrii noastre n
condiiile n care, dezbaterile doctrinare i dificultile din practic cu privire
la o corect nelegere a conceptului, sunt de maxim actualitate.
n alt ordine de idei, legea penal acord o atenie deosebit
funciei publice i implicit titularului acesteia: funcionarul public. Motivul
este determinat de rolul pe care l are funcionarul public n organizarea i
prestarea serviciilor publice naionale i locale, activitatea desfurat n
acest sens fiind de un real interes att pentru stat ct i pentru cetenii si.
De aceea funcionarii publici au datoria si ndeplineasc n mod corect
atribuiile i s rezolve cu promptitudine sarcinile de serviciu ce intr n
competena lor. Tocmai acest aspect l determin pe legiuitorul penal ca,
prin msuri legale, s ocroteasc prestigiul funciei publice i implicit pe cel
al funcionarului public, dar n acelai timp s instituie i sanciuni pentru
faptele nedemne ale unora care pot genera prejudicii nsemnate att


gestionarea resurselor umane i a celor financiare, colectarea creanelor bugetare,
reprezentarea intereselor autoritii sau instituiei publice n justiie sau fa de alte
persoane fizice sau juridice de drept public sau privat.i nu n ultimul rnd realizarea de
activiti n conformitate cu strategia de informatizare a administraiei publice.
3
Verginia Vedinas, Statutul funcionarilor publici. Comentarii, doctrin, legislaie,
jurispruden, Ed. Universul Juridic, Bucureti, 2009, p. 24.
4
Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, Ed. All Beck, ed. a 4a, Bucureti,
2005, p. 581.
105 GEORGE CLAUDIU PUPZAN
Analiza noiunii de funcionar public din perspectiva actualului i noului Cod penal
105105



ceteanului de rnd, autoritilor publice locale ct i statului romn.
5

Astfel pentru o protecie ct mai eficient a relaiilor sociale legate de buna
desfurare a activitii organelor publice de stat i locale precum i a
aprrii intereselor legale ale cetenilor, legiuitorul penal a definit
noiunea de funcionar public i pe cea de funcionar n aa fel nct s
rspund ct mai bine unor asemenea exigene.
II. Potrivit art. 147 al. 1 Cod penal, prin funcionar public se nelege
orice persoan care exercit permanent sau temporar, cu orice titlu,
indiferent cum a fost nvestit, o nsrcinare de orice natur, retribuit sau
nu, n serviciul unei uniti dintre cele la care se refer art.145 Cod penal,
iar art.145 Cod penal definete noiunea de public ca fiind tot ce privete
autoritile publice, instituiile publice, instituiile sau alte persoane juridice
de interes public, administrarea, folosirea sau exploatarea bunurilor
proprietate public, serviciile de interes public, precum i bunurile de orice
fel care, potrivit legii, sunt de interes public.
Codul penal n art. 147, al. 2 definete i noiunea de funcionar,
aceasta avnd o sfer de cuprindere mult mai extins. Astfel, prin
funcionar, se nelege persoana menionat n al.1, adic funcionarul
public, precum i orice salariat care exercit o nsrcinare n serviciul unei
persoane juridice de drept privat.
Prin urmare, n accepiunea legii penale, o persoan poate avea
calitatea de funcionar public doar dac desfoar o activitate n cadrul
unei autoriti sau instituii publice, pentru o alt persoan juridic de
interes public precum i o activitate n cadrul unui serviciu de interes
public.
6
Sunt vizate autoriti, instituii si servicii publice organizate att la
nivel central ct i local.
n al doilea rnd, observm c noiunea de funcionar o include att
pe cea de funcionar public, ct i pe cea de salariat, aa cum este aceasta
definit n dreptul muncii, adic persoana ncadrat n munc, n baza unui
contract individual de munc, la un angajator persoan juridic ce
desfoar o activitate fie cu scop patrimonial, fie nepatrimonial.

5
George Antoniu, tefan Dane, Maria Popa, Codul penal pe nelesul tuturor, ediia a
VIIa, Editura Juridic, Bucureti, 2002, p. 232233.
6
Olivian Mastacan, Rspunderea penal a funcionarului public, ediia a 2a, Ed.
Hamangiu, Bucureti, 2008, p. 6.
106 GEORGE CLAUDIU PUPZAN
Analiza noiunii de funcionar public din perspectiva actualului i noului Cod penal
106106



n al treilea rnd, distincia pe care o face legiuitorul ntre cele dou
noiuni este una important i necesar totodat pentru c are consecine
att asupra tratamentului penal dup calitatea fptuitorului
7
, art. 258 Cod
penal, spre exemplu, prevede o extindere a rspunderii penale n cazul
svririi infraciunilor prevzute de art. 246250 Cod penal i pentru cei
care au calitatea de simplii funcionari, n acest caz maximul pedepsei
reducnduse cu o treime, ct i asupra existenei unor infraciuni sau
agravante ale acestora
8
, fapt ce se stabilete n funcie de calitatea de
subiect activ calificat de funcionar public sau, dup caz, de funcionar.
Nu n ultimul rnd trebuie precizat c noiunea de funcionar public
din dreptul penal are o sfer mai larg de cuprindere dect aceea de
funcionar public din dreptul administrativ. Meniunea se impune a fi fcut
pentru a sublinia mai bine diferenele dintre cele dou noiuni, identice ca
i form, dar distincte prin calificarea dat de legiuitor. Astfel, potrivit Legii
nr. 188 din 1999 privind Statutul funcionarilor publici, persoana care
accede la o funcie public trebuie s fie numit oficial, fapt ce are loc n
cadrul unei solemniti prilejuite de emiterea actului administrativ de
numire i de depunerea jurmntului, s aib ca i sarcini de serviciu
ndeplinirea activitilor ce presupun prerogativa de putere public, acestea
s fie ndeplinite n serviciul autoritilor sau instituiilor publice, iar pentru
activitatea prestat s fie i remunerat.
Pe de alt parte, potrivit legii penale, pentru a avea calitatea de
funcionar public este necesar a fi ndeplinit o singur condiie: persoana,
titulara funciei, s aib o nsrcinare n serviciul unei autoriti publice,
instituii publice sau altei persoane juridice de interes public. Nu
intereseaz natura nsrcinrii sau dac aceasta este permanent sau
temporar. Nu are relevan nici titlul sau modul n care a fost nvestit:
numit sau aleas i nici dac este remunerat sau nu. Legiuitorul a optat,
dup cum se vede, pentru soluia legrii conceptului de funcionar public de
orice persoan care ndeplinete o activitate pentru un serviciu public,
oricare ar fi acesta. Cu toate acestea ns, nu pot avea calitatea de



7
Gianina Cudriescu Pil, Noiunea de funcionar, n Revista de Drept penal nr.3/2001,
p.90.
8
Ion Staiu, Noiunea de funcionar. Controverse, Revista de Drept penal nr.4/2003, p. 33.
107 GEORGE CLAUDIU PUPZAN
Analiza noiunii de funcionar public din perspectiva actualului i noului Cod penal
107107



funcionar public, aa cum sa afirmat n doctrin
9
, persoanele care au
statutul de colaboratori externi ai unitilor prevzute la art. 145 Cod penal
i nici elevii sau studenii care fac practic de specialitate n cadrul acestor
uniti.
Modificri importante cu privire la definirea conceptului de
funcionar public sunt aduse de noul Cod penal.
10
Potrivit art. 175, al. 1 din
acest act normativ, funcionar public, n sensul legii penale, este persoana
care, cu titlu permanent sau temporar, cu sau fr o remuneraie:
a). exercit atribuii i responsabiliti, stabilite n temeiul legii, n
scopul realizrii prerogativelor puterii legislative, executive sau
judectoreti;
b). exercit o funcie de demnitate public sau o funcie public de
orice natur;
c). exercit, singur sau mpreun cu alte persoane, n cadrul unei
regii autonome, al altui operator economic sau al unei persoane juridice cu
capital integral sau majoritar de stat ori al unei persoane juridice declarate
ca fiind de utilitate public, atribuii legate de realizarea obiectului de
activitate al acesteia. De asemenea, potrivit al.2 al aceluiai articol, este
considerat funcionar public i persoana care exercit un serviciu de interes
public pentru care a fost nvestit de autoritile publice sau care este
supus controlului ori supravegherii acestora cu privire la ndeplinirea
respectivului serviciu public. Iar ct privete termenul de public, acesta este
definit n art.176 noul Cod penal ca fiind tot ce privete autoritile publice,
instituiile publice sau alte persoane juridice care administreaz sau
exploateaz bunurile proprietate public.
Parcurgnd dispoziiile art. 175 al. 1 i 2 ale noului Cod penal, se
pune n mod firesc ntrebarea: ce categorii de persoane vor intra sub
incidena acestor reglementri, dobndind statutul de funcionar public?
Dac avem n vedere prevederile art. 175 al. 1 lit. a noul Cod penal,
persoanele care exercit atribuii i responsabiliti n vederea realizrii
prerogativelor puterii legislative nu pot fi altele dect parlamentarii,
senatori i deputai, inclusiv organele lor de conducere i anume:


9
Ibidem.
10
Adoptat prin Legea nr.286 din 2009 i publicat n M. Of. nr. 510 din 24.07.2009.
108 GEORGE CLAUDIU PUPZAN
Analiza noiunii de funcionar public din perspectiva actualului i noului Cod penal
108108



preedinii i vicepreedinii, chestorii i secretarii Camerei Deputailor i ai
Senatului Romniei. Din rndul celor care exercit prerogativa puterii
executive fac parte: Preedintele Romniei, primulministru, viceprim
ministru, minitrii, minitrii de stat, minitrii delegai cu nsrcinri speciale,
secretarii de stat, subsecretarii de stat, conductorii i adjuncii organelor
de specialitate ale administraiei publice centrale din subordinea
Guvernului sau a ministerelor dar i efii i adjuncii acestora din cadrul
autoritilor administrative autonome organizate la nivel central. n fine,
activitile ce presupun prerogative judectoreti sunt ndeplinite de ctre:
preedintele i judectorii Curii Constituionale, membrii naltei Curi de
Casaie i Justiie, procurorul general al Parchetului de pe lng nalta Curte
de Casaie i Justiie i adjuncii acestuia, inclusiv procurorulef al Direciei
de Investigare a Infraciunilor de Criminalitate Organizat i Terorism,
procurorul general al Parchetului Naional Anticorupie i adjuncii acestuia,
preedinii, adjuncii acestora i judectorii curilor de apel, tribunalelor i
judectoriilor i primprocurorii, adjuncii lor i procurorii parchetelor de pe
lng curile de apel, tribunale i judectorii.
Art. 175 al. 1, lit. b noul Cod penal i consider funcionari publici pe
cei care dein o funcie de demnitate public, dar i pe cei care ocup o
funcie public de orice natur. Funcia de demnitate public este definit
de Legea cadru nr. 284 din 2010 privind salarizarea unitar a personalului
pltit din fonduri publice
11
n anexa nr. IX, art. 1, al. 1, ca fiind o funcie
public care se ocup prin mandat obinut direct, prin alegeri organizate,
sau indirect, prin numire, potrivit legii. Se observ c legea face distincie
ntre demnitile alese i cele numite, iar demnitile alese, la rndul lor, se
mpart n dou categorii: demniti alese la nivel naional
12
, din care fac
parte Preedintele Romniei, senatorii i deputaii, precum i cei
desemnai, din rndul acestora din urm, n cadrul organelor de conducere
ale Senatului i ale Camerei Deputailor, i demniti alese la nivel local
13

unde i ntlnim pe preedinii i vicepreedinii consiliilor judeene, pe


11
Legea cadru nr. 284 din 2010 privind salarizarea unitar a personalului pltit din
fonduri publice, publicat n M.Of. nr.877 din 28.12.2010.
12
Legea cadru nr. 284 din 2010 privind salarizarea unitar a personalului platit din
fonduri publice, Anexa IX/1
13
Idem, Anexa IX/3.
109 GEORGE CLAUDIU PUPZAN
Analiza noiunii de funcionar public din perspectiva actualului i noului Cod penal
109109



primari i viceprimari, pe consilierii locali i judeeni. Ct privete funciile
de demnitate public numite
14
, Legea nr. 284 din 2010 privind salarizarea
unitar i enumer pe: membrii Guvernului Romniei, inclusiv pe secretarul
general i pe secretarul general adjunct al instituiei executive, pe
judectorii Curii Constituionale, pe membrii Consiliului Legislativ, ai Curii
de Conturi, pe cei ai Consiliului Concurenei, ai Consiliului Naional al
Audiovizualului i ai Consiliului Naional pentru Studierea Arhivelor
Securitii, pe Avocatul Poporului i pe adjunctul acestuia, pe consilierii
prezideniali i de stat din cadrul Administraiei Prezideniale, precum i pe
secretarii generali i adjuncii lor de la Camera Deputailor i Senatul
Romniei. Este lesne de observat c avem de a face, n enumerarea fcut,
cu demniti naionale. Totui nu trebuie neglijai, chiar dac nu sunt
prevzui n mod expres de lege, nici demnitarii locali numii
15
i anume:
prefecii i subprefecii.
Ct privete art. 175 al. 1, lit. b noul Cod penal, teza a doua, care
menioneaz c sunt considerai funcionari publici, pe lng demnitari, i
persoanele care ocup o funcie public de orice natur, considerm c se
includ n aceast categorie: funcionarii publici, aa cum sunt ei definii de
Legea privind Statutul funcionarilor publici dar i persoanele care ocup o
funcie public de autoritate, aceasta fiind definit n doctrin
16
ca fiind o
funcie ocupat de o persoan care aparine unui organ de conducere dintr
o autoritate public sau o structur a acesteia, urmare a actului de alegere
sau numire. Intr n aceast categorie toate funciile de conducere, nalii
funcionari publici precum i managerul public.
Nu n ultimul rnd, este considerat, potrivit art. 175 al. 1, lit. c noul
Cod penal, funcionar public persoana care exercit, singur sau mpreun
cu alte persoane, n cadrul unei regii autonome, al altui operator economic
sau al unei persoane juridice cu capital integral sau majoritar de stat ori al
unei persoane juridice declarat ca fiind de utilitate public, atribuii legate
de realizarea obiectului de activitate al acesteia. Intr n aceast categorie
salariaii carei desfoar activitatea pe o funcie de conducere sau

14
Idem, Anexa IX/2.
15
Valentin I. Prisacaru, Funcionarii publici, Ed.All Beck, Bucureti, 2004, p. 52.
16
Verginia Vedinas, Statutul funcionarilor publici. Comentarii, doctrina, legislatie,
jurispruden, Ed.Universul Juridic, Bucureti, 2009, p. 2526.
110 GEORGE CLAUDIU PUPZAN
Analiza noiunii de funcionar public din perspectiva actualului i noului Cod penal
110110



execuie n cadrul: regiilor autonome naionale sau locale, societilor
naionale sau companiilor naionale, dar i cei care desfoar o activitate
n cadrul asociaiilor i fundaiilor, persoane juridice de drept privat fr
scop lucrativ. Art. 175 al. 2 asimileaz funcionarului public i persoana care
exercit un serviciu de interes public pentru care a fost nvestit de
autoritile publice sau care este supus controlului ori supravegherii
acestuia cu privire la ndeplinirea respectivului serviciu public. Sunt inclui
particularii care primesc gestiunea unui serviciu public naional sau local,
economic sau sociocultural, devenind astfel de utilitate public
17
. Vorbim
de subieci carei desfoar activitatea n cadrul persoanelor juridice de
drept privat cu scop lucrativ: societi comerciale care, prin intermediul
contractelor administrative, valorific, n interesul colectivitii, naionale
sau locale, dup caz, bunurile i serviciile publice. De asemenea sunt
considerai tot aici ca fiind funcionari publici i persoanele fizice care
exercit o profesie de interes public pentru care este necesar o abilitare
special a autoritilor publice. Este cazul unor profesii liberale precum
notarii sau executorii judectoreti
18
.
III. Concluzionnd, putem afirma c, referitor la reglementarea
conceptului de funcionar public, se remarc, lucru binevenit de altfel, o
schimbare de optic a legiuitorului penal n sensul renunrii la o
interpretare extensiv a acestei noiuni i, n acelai timp, o apropiere de
conceptul similar din dreptul administrativ, unde se pune accent pe ceea ce
este cu adevrat esenial pentru un funcionar public: prerogativa de putere
public; precum i renunarea definitiv la reglementarea, n noul Cod
penal, a noiunii de funcionar. Totui nu putem trece peste carenele care
privesc definirea funcionarului public, neajunsuri ce i au originea att n
imposibilitatea determinrii sferei complete a noiunii de funcionar public
dar i permanenta suprapunere cu sfera altor noiuni similare.
19
.




17
Ana Vasile, Prestarea serviciilor publice prin ageni privai, Ed. All Beck, Bucureti,
2003, p. 191 i urm.
18
Mihai A. Hotca, Noul Cod penal i Codul penal anterior. Aspecte difereniale i situaii
tranzitorii, Ed. Hamangiu, Bucureti, 2009, p. 166167.
19
I. Brad, Cteva aprecieri referitoare la sfera noiunii de funcie public de autoritate, n
Revista Dreptul nr. 3/2004, p. 143.
111 GEORGE CLAUDIU PUPZAN
Analiza noiunii de funcionar public din perspectiva actualului i noului Cod penal
111111



Astfel este dat o definiie mult mai strict a noiunii de funcionar
public menit s oglindeasc cu mai mult rigoare realitile existente n
societatea noastr i n acelai timp s pun capt i controverselor din
doctrin referitoare la corecta nelegere a conceptului. Acesta este i
motivul pentru care sa renunat la reglementarea noiunii de funcionar,
care nu este actualmente corect definit din punct de vedere al logicii
formale deoarece sub aceeai denumire sunt incluse dou realiti
antinomice: funcionarul public i salariatulfuncionar
20
. Modificrile avute
n vedere sunt necesare i n condiiile n care Codul penal n vigoare i
consider funcionari publici chiar i pe cei care sunt ncadrai n aparatul
propriu al autoritilor i instituiilor publice n baza unui contract de munca
i care desfoar activiti de secretariat, administrative, protocol,
gospodrire, ntreinere reparaii, de deservire i paz, nsrcinri care nu
presupun prerogative de putere public
21
.Chiar Statutul funcionarilor
publici, n art.6, nui include pe aceti salariai in rndul funcionarilor
publici, ci n rndul personalului contractual, ce intr sub directa inciden a
prevederilor legislaiei muncii.
Neajunsurile reglementrii art. 175, al. 1 noul Cod penal sunt ns
evidente:
n primul rnd, se remarc faptul c legiuitorul nici de data aceasta
nu stabilete concret sfera noiunii de funcionar public. Enumerarea pe
care o face n articolul sus menionat, al.1 las loc interpretrilor. Motivul: o
suprapunere evident de noiuni cu coninut asemntor dar totui diferit:
funcie public de autoritate, funcie de demnitate public i funcie
public. Spre exemplu, n art. 175 noul Cod penal, sfera noiunii de funcie
de demnitate public, prevzut la lit. b, include i acele funcii de
autoritate ce se exercit n vederea realizrii prerogativelor puterii
legislative, executive i judectoreti, prevzute la lit. a; cu alte cuvinte,
exponenii puterilor legislativ, executiv i judectoreasc: senatorii,
deputaii, membrii Guvernului, Preedintele Romniei i magistraii, sunt n
acelai timp i demnitari ai statului romn; iar prin sintagma folosit n art.

20
A.Salan, Falsuri n inscrisuri. Observaii critice, n Revista de Drept penal nr. 1/2002,
p.87
21
Gianina Cudriescu Pil, Noiunea de funcionar, n Revista de Drept penal nr.3/2001,
p. 91.
112 GEORGE CLAUDIU PUPZAN
Analiza noiunii de funcionar public din perspectiva actualului i noului Cod penal
112112



175 al. 1, lit. b: funcie public de orice natur, trebuie s nelegem toate
funciile de demnitate public, naionale i locale, precum i funciile de
autoritate ce presupun atribuii i responsabiliti n scopul realizrii celor
trei puteri n stat.
n al doilea rnd, orice funcie ce presupune exercitarea
prerogativelor puterii legislative, executive i judectoreti, orice funcie de
demnitate public, orice funcie public, precum i orice persoan carei
desfoar activitatea n cadrul unei regii autonome, companii sau societi
naionale, cu capital integral sau majoritar de stat, trebuie ntotdeauna s
fie remunerat, n caz contrar ne aflm n faa unei nclcri a prevederilor
legislaiei muncii.
22
Ne punem firesc ntrebarea: care a fost intenia
legiuitorului cnd, pentru funcionarii enumerai la art. 175 al. 1, a prevzut
i posibilitatea inexistenei unei remuneraii pentru activitatea prestat de
acetia?
n final, nu ne rmne dect s ateptm momentul cnd, n
legislaia noastr penal, vom avea o definiie clar, concis, n afara
oricrei interpretri, a conceptului de funcionar public care s pun capt
disputelor din doctrin dar care s uureze, n acelai timp, i munca
practicienilor n ceea ce privete corecta ncadrare a faptelor.






















22
Art. 39, al. 1, lit. a din Legea nr. 53 din 2003, Codul muncii, unde se menioneaz c
angajatul are dreptul la salarizare pentru munca depus.