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P A U L O A F F O N S O L E M E M C H A

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p DIRE ITO
l l A M BIE N TA ]
BRA S IL E IR
21a edio, revista, ampliada e atualizada
de acordo com as L eis 12.651/2012 e 12.727/2012
e com o Decreto 7.830/2012
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PAULO AFFONSO LEME MACHADO
DIREITO AMBIENTAL
BRASILEIRO
21a edio,
revista,ampliada e atualizada, de acordo com as
Leis 12.651, de 25.5.2012 e 12.727, de 17.10.2012
e com o Decreto 7.830, de 17.10.2012
= =MALHEIROS
m EDITORES
DIREITO AMBIENTAL BRASILEIRO
P aulo A ffonso L eme M achado
I a ed, 1982; 2a ed, 1989; 3a ed, 1991; 4a ed, 1992; 5a ed,
1995; 6a ed, 1996; 7* ed., 1 tir, 03.1998; 2* tir., 02.1999; 8a ed,
2000; 9a ed, I a tir., 01.2001; 2* tir., 07.2001;
10a ed., 02.2002; 11* e d, 03.2003; 12? e d , 03.2004;
13ed, 05.2005; 14a ed., 05.2006; 15a e d , 05.2007; 16a - ed, 03.2008;
17* ed, 02.2009; 18a ed, 01.2010; 19a ed, 01.201; 20a ed, 01.2012.
IS BN 978-85-392-0155-6
Direitos reservados desta edio por
MALHEIROS EDITORES LTDA.
Rua Paes de Arajo, 29 - conjunto 171
CEP 04531-940 - So Paulo/SP
TeL: (11) 3078-7205 - Fax: (11) 3168-5495
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e-mail: malheiroseditores@terra.com.br
Editorao Eletrnica
C icacor E ditorial
Capa
N adia Basso
Impresso no Brasil
Printed in Brazil
01-2013
A memria cie meus pais,
A n t h e r o d e A l c k m i n M a c h a d o e E l z a L e m e M a c h a d o
~ generosos e perseverantes , agradecendo
suas imorredouras lies de amor vida.
m e m r i a d e J o s G e r a l d o R o d r i g u e s d e A l c k m i n ,
J o s P e d r o Ga l v o d e S o u z a , M r i o C a l a z a n s Ma c h a d o
e A l e x a n d r e C h a r l e s K i s s
agradecendo os seus ensinamentos,
que continuam a orientar a minha atuao profissional.
memria de minha sogra L e o n o r
e de meu sogro A n t n i o M a r r o c o s d e A r a j o ,
o qual me transmitiu grande vibrao
pela Histria e Literatura Regional Brasileira.
A Las, minha primeira leitora,
meu afetuoso reconhecimento.
A M a r i a R i t a e M a r i a R e g i n a
minha gratido pelo constante incentivo
aos meus trabalhos jurdico-ambientais.
Ao Ga b r i e l , L u i z a , e ao F e l i p e
vendo neles representantes
das futuras geraes, para as quais
devemos conservar o meio ambiente.
PLANO DA OBRA
Ttulo I - DIREITO AMBIENTAL - INTRODUO E PRINCPIOS
GERAIS
Capitulo I - Introduo
Captulo II- Princpios Gerais do Direito Ambiental
Titulo I I - CONSTITUIO FEDERAL E MEIO AMBIENTE
Capitulo I - Competncia Ambiental da Unio e dos Estados
Capitulo I I Constituio Federal e Meio Ambiente
Ttulo III - COMPETNCIA AMBIENTAL COMUM E SISTEMA
NACIONAL DO MEIO AMBIENTE
Captulo I Competncia Ambiental Comum na Lei
Complementar 140/20IJ
Captulo II - Sistema Nacional do Meio Ambiente
Titulo IV-INSTRUMENTOS DA POLTICA NA CIONAL DO MEIO
AMBIENTE
Captulo I-Novos Procedimentos Administrativos
Captulo I I - Zoneamento Ambiental
Captulo III - Zoneamento Industrial nas reas Crticas de Poluio
Captulo IV-Estudo Prvio de Impacto Ambiental
Captulo V - Licenciamento Ambiental
Captulo VI - Auditoria Ambiental
Captulo VII Das Infraes Administrativas Ambientais
Captulo VIII - Financiamento e Meio Ambiente
Ttulo V- RESPONSABILIDADE CIVIL, REPARAO DO DANO
ECOLGICO E MEIOS PROCESSUAIS PARA A DEFESA
AMBIENTAL
Captulo I ~ Responsabilidade Civil e Reparao do Dano Ecolgico
Captulo II - Meios Processuais para a Defesa Ambiental
Titulo VI ~MUNICPIO - URBANISMO E MEIO AMBIENTE
Capitulo 1 - Municpio e Meio Ambiente - Aspectos Jurdicos
Captulo II - Parcelamento do Solo Urbano
Captulo III - Proteo das Praas e dos Espaos Livres
Ttulo VII - RECURSOS HDRICOS E SEGURANA DE BARRAGENS
Captulo I - Recursos Hdricos
Captulo II - Segurana de Barragens - Lei 12.334/2010
Ttulo VIII - ASPECTOS JURDICOS DA POL UIO
Captulo / - Conceito de Poluio
Captulo II - Poluio Atmosfrica - Aspectos Penais
Captulo III - Poluio Atmosfrica - Aspectos Administrativos
e Civis
Captulo I V - Poluio por Resduos Slidos: I - Lei de Poltica
Nacional de Resduos Slidos; II - Formas de Destino Final
dos Resduos Slidos; III - Saneamento Bsico
Captulo V- Poluio por Resduos e Rejeitos Perigosos
Captulo VI - A s Areas Contaminadas
Captulo VII - Poluio por Agrotxicos
Captulo VIII - Poluio Sonora
Captulo IX - Explorao Mineral
Captulo X - Crimes Ambientais
Ttulo IX - REAS DE PRESER VA O PERMANENTE
- FLORESTAS, LEI DO BIOMA MATA ATLNTICA
E FA UNA - ASPECTOS JURDICOS
Captulo I - reas de Presefyao Permanente nas
' Constituies Estaduais - 1989
Captulo II - Areas de Preservao Permanente
Captulo 111rea de Reserva Legal
Captulo I V - O Bioma Mata Atlntica e a Lei 11.428/2006
Captulo V - Fauna
Ttulo X - SISTEMA NACIONAL DE UNIDADES DE CONSERVAO
DA NATUREZA
Captulo 1 Conceituao das Unidades de Conservao
Capitulo I I Aspectos Jurdicos Relativos s Unidades de
Conservao
Ttulo XI - DANO NUCLEAR E REJEITOS RADIO A TIVOS
Captulo I - Preveno do Dano Nuclear - Uma das Faces da
Responsabilidade
Captulo II - Medidas Preventivas Especficas do Dano Nuclear
Captulo I I I - Direito de Informao, Preveno do Dano Nuclear
e Interveno das Associaes
Captulo I V - Administrao Pblica Nuclear e Preveno do
Dano Nuclear
Captulo V- Rejeitos Radioativos: Lei 10.308, de 20.11.2001
Ttulo XII - PROTEO DA ZONA COSTEIRA - ASPECTOS
JURDICOS
Capitulo nico
Ttulo XIII-PATRIMNIO CULTURAL-ASPECTOS JURDICOS
Captulo I - 0 Patrimnio Cultural Brasileiro
Captulo II-Registro de Bens Culturais de Natureza Imaterial
Capitulo III - Tombamento
Ttulo XIV- ENGENHARIA GENTICA E MEIO AMBIENTE
- ASPECTOS JURDICOS
Captulo nico
Ttulo XV- ENERGIAS RENOVVEIS: DIREITO ILUMINAO
E DIREITO ENERGIA SOLAR
Captulo nico
Ttulo XVI - COMRCIO INTERNA CIONAL, MERCOSUL E DIREITO
AMBIENTAL INTERNACIONAL
Captulo I - Comrcio Internacional e Meio Ambiente
Captulo II - M e r c o s u l e Direito Ambiental Internacional
SUMRIO
TTULO I - DIREITO AMBIENTAL
-INTRODUO PRINCPIOS GERAIS
Ca p t u l o I - INTRODUO
1. Nomenclatura da disciplina jurdica..........................................................59
2. Conceito de Direito Ambiental................................................................60
3. Conceito de "meio ambiente na legislao
3.1 Legislao federa......................................................................................63
3.2 Legislao dos Estados...............................................................................63
Ca p t u l o II - PRINCPIOS GERAIS DO DIREITO AMBIENTAL........... 65
1. Princpio do direito ao meio ambiente equilibrado...................................65
2. Princpio do direito sadia qualidade de vida..........................................69
3. Princpio da snstentabilidade
3.1 Conceito de snstentabilidade..................................................................... 71
3.2 Conceito de desenvolvimento..................................................................... 71
3.3 Conceito de desenvolvimento sustentvel..................................................73
3.4 Desenvolvimento sustentvel nas Conferncias Internacionais
3.4.1 O desenvolvimento sustentvel na Declarao de Estocolmo/1972,
76; 3.4.2 O desenvolvimento sustentvel no Relatrio Brundtland/oNU,
77; 3.4.3 Desenvolvimento sustentvel na Conveno para a prote
o e utilizao dos cursos de gua transfronteirios e dos lagos inter
nacionais, Helsinki/1992, 77; 3.4.4 Desenvolvimento sustentvel na
Declarao Rio de J aneiro/1992, 78; 3.4.5 O desenvolvimento sus
tentvel na Conveno da Diversidade Biolgica/1992, 80; 3.4.6 O
desenvolvimento sustentvel na Conferncia de Copenhague sobre o
Desenvolvimento Social/1995, 80; 3.4.7 A Declarao de Nova Delbi
de Princpios de Direito Internacional Relativos ao Desenvolvimento
Sustentvel/2002, 81; 3.4.8 O desenvolvimento sustentvel e a Con
ferncia Africana sobre Recursos Naturais, Meio Ambiente e Desen-
volvimento/2003, 82; 3.4.9 O desenvolvimento sustentvel e a Con
ferncia de Berlim/2004 sobre Cursos de gua Internacionais, 82;
3.4.10 Declarao da Conferncia das Naes Unidas sobre Desen
volvimento Sustentvel/2012 (Rio +20), 83
3.5 O desenvolvimento sustentvel na Jurisprudncia Internacional
3.5.1 A Corte Internacional de J ustia e o projeto Gabckovo-Nagyma-
ros /1997, 84; 3.5.2 O desenvolvimento sustentvel e a Deciso da
Corte Permanente de Arbitragem, no caso Ferrovia Reno de Ferro
(Iron Rhine Railway - Ijzeren Rijn)/2005, 85
5.6 O desenvolvimento sustentvel e a doutrina, 87
3.6.1 Opinio de Alexandre-Charles Kiss e J ean-Pierre Beurier, 87;
3.6.2 Opinio de Miche! Prieur, 87; 3.6.3 Opinio de Raphael Romi,
88; 3.6.4 Opinio de Ludwig Kramer, 88; 3.6.5 Opinio de Gerd
Winter, 88
3.7 Desenvolvimento sustentvel na Constituio da Repblica Federati
va do Brasil (1988) .................................................................................... 90
4. Princpio do acesso equiitivo aos recursos naturais
4.1 O acesso aos recursos naturais................................................................. 90
4.2 A equidade no acesso aos recursos naturais............................................ 91
4.3 A equidade no acesso aos recursos naturais e as futuras geraes..... 92
4.4 O acesso aos recursos naturais, as convenes internacionais e os
Direi/os nacionais....................................................................................... 92
5. Princpios usurio-pagador e poluidor-pagador
5.1 Conceito dos princpios ............................................................................94
5.2 A compensao ambiental e o princpio usurio-pagador......................96
6. Princpio da precauo
6.J A introduo do principio da precauo no Direito Ambiental..............98
6.2 Princpio da precauo na Declarao do Rio de Janeiro/1992.......... 99
6.3 O Brasil e o principio da precauo nas convenes internacionais...... 101
6.4 O principio da precauo na jurisprudncia
6.4.1 O princpio da precauo e as radiaes nucleares, 103; 6.4.2 O
princpio da precauo e a captura e caa ou a extino de habitats de
animais em perigo de extino, 104; 6.4.3 O princpio da precauo e
a Engenharia Gentica, 104
6.5 O principio da precauo na Constituio da Frana
6.5.1 A doena da vaca louca e o princpio da precauo, 106; 6.5.2
A Carta do Meio Ambiente/2005 na Constituio da Frana, 107
6.6 Caractersticas do princpio da precauo
6.6.1 Incerteza do dano ambiental, 108; 6.6.2 Tipologia do risco ou da
ameaa, 109; 6.6.3 Da obrigatoriedade do controle do risco para a vida,
a qualidade de vida e o meio ambiente, 109; 6.6.4 O custo das medidas
de preveno, 110; 6.6.5 Implementao imediata das medidas de pre
veno: o no adiamento, 111; 6.6.6 Elementos psicossociais do prin
cpio da precauo, 111; 6.6.7 A incerteza e o princpio da precauo,
111; 6.6.8 A ignorncia e o princpio da precauo, 112; 6.6.9 O medo
e o princpio da precauo, 112; 6.6.10 O tempo, a deliberao e o
princpio da precauo, 114; 6.6.11 A coragem, a ousadia e o princpio
da precauo, 115; 6.6.12 O princpio da precauo e os princpios
constitucionais da Administrao Pblica brasileira, 315; 6.6.13 A
inverso do nus da prova, 117
6.7 O Estudo Prvio de Impacto Ambiental e a aplicao do princpio da
precauo: diagnstico do risco ambiental........................................... 119
7. Princpio da preveno............................................................................121
8. Principio da reparao............................................................................124
9. Princpio da informao..........................................................................125
10. Princpio da participao
10.1 introduo................................................................................................129
10.2 Organizaes no governamentais-ONGs.............................................. 130
10.3 Participao na formao das decises administrativas....................133
10.4 Participao nos recursos administrativos e nos julgamentos admi
nistrativos .................................................................................................134
10.5 Participao no sculo XXI e instituio do plebiscito ambiental.... 135
10.6 Participao nas aes judiciais ambientais........................................135
11. Princpio da obrigatoriedade da interveno do Poder Pblico........ 137
11.1 As Constituies Nacionais e a interveno dos Estados....................137
11.2 Funo gestora dos Estados: meio ambiente como bem de uso
comum do povo....................................................................................... 139
11.3 Novas ideas de gesto ambiental: eficincia e prestao de contas....140
11.4 Governana ambiental............................................................................141
TTULO / / - CONSTITUIO FEDERAL
E MEIO AMBIENTE
Captulo 1 - COMPETNCIA AMBIENTAL DA UNIO E DOS
ESTADOS
I. Direito estrangeiro.....................................................................................143
1.1 Espanha.....................................................................................................143
1.2 Blgica....................................................................................................... 144
2. Direito brasileiro e Comparado
2.1 Introduo.................................................................................................. 145
2.2 Uma nova concepo de federalismo......................................................145
2.3 A norma geral como limite da legislao federal ambiental.................146
2.4 Competncia suplementar dos Estados em matria ambiental.............147
2. 5 me r c o s u l e c o o p e r a o a m b i e n t a l . ...........................................................................148
Capt u l o II - CONSTITUIO FEDERAL E MEIO AMBIENTE
1. Introduo...................................................................................................150
2. Afirmao de um direito ao meio ambiente
2.1 Direito subjetivo e direito de titularidade coletiva................................ 151
2.2 O Supremo Tribunal Federal e o conceito do "direito ao meio am
biente ............................................................................................. .........153
2.3 Direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado.........................154
2.4 Direito ao meio ambiente como bem de uso comum do povo................154
2.5 Direito ao meio ambiente como bem essencial sadia qualidade de
vida.............................................................................................................155
3. O Poder Pblico, a coletividade e a responsabilidade ambiental
entre geraes
3.1 O Poder Pblico, a coletividade e o meio ambiente............................. 156
3.2 As presentes e futuras geraes A responsabilidade ambiental en
tre geraes................................................................................................158
4. Direito ao judicial: ao popular ambiental e ao civil pblica
ambiental..................................................................................................... 159
4.1 A ao popular ambiental na Constituio........................................... 159
4.2 A ao civil pblica ambiental na Constituio e o Ministrio P
blico ............................................................................................................62
5. As espcies, os ecossistemas e o patrimnio gentico
5. / Do"dever do Poder Pblico de preservar e restaurar os processos
ecolgicos essenciais e prover o manejo ecolgico das espcies e
dos ecossistemas........................................................................................163
5.2 Do dever do Poder Pblico de preservar a diversidade e a integri
dade do patrimnio gentico do Pas e fiscalizar as entidades
dedicadas pesquisa e manipulao de material gentico..................164
6. O risco ambiental.........................................................................................165
7. Interdio das prticas que submetam os animais a crueldade e
interpretao da expresso na forma da lei ........................................166
S. A valorizao da preveno atravs do Estudo Prvio de Impacto
Ambiental-EPiA.............................................................................................168
8.1 Carter prvio do Estudo de Impacto Ambiental-EiA............................ 168
8.2 O Estudo deve ser exigido "sem qualquer exceo " ............................ 169
8.3 O e pi a e o direito informao................................................................169
9. As reas protegidas
9.1 A alterao e a supresso dos espaos protegidos somente atravs de
lei .............................................................................................................. 170
9.2 Proibio de qualquer utilizao que comprometa a integridade
dos atributos que justificam a proteo dos espaos territoriais ........ 173
9.3 reas protegidas e patrimnio nacional.................................................. 174
10. O controle da energia nuclear................................................................174
11. A obrigao de reparar o dano ambiental.............................................175
12. O direito educao ambiental..............................................................176
13. O desenvolvimento e o meio ambiente
13.1 Os princpios da atividade econmica brasileira................................ 176
13.2 Desenvolvimento ambiental e desenvolvimento sustentado.................178
13.3 A funo social da propriedade e o meio ambiente ............................. 179
TTULO III - COMPETNCIA AMBIENTAL COMUM
E SISTEMA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE
Capitulo I - COMPETNCIA AMBIENTAL COMUM NA LEI
COMPLEMENTAR 140/2011
1. A lei complementar e a competncia comum
1.1 Lei Complementar....................................................................................181
1.2 Competncia comum.................................................................................182
2. Objetivos da Lei Complementar 140, de 8.12.2011
2.1 Introduo..................................................................................................183
2.2 Evitar a sobreposio de atuao entre os entes federativos................184
3. Distribuio de competncias por matrias.............................................184
4. Repartio do licenciamento ambiental na Lei Complementar 140/2011
4.1 Unio..........................................................................................................187
4.2 Estados.......................................................................................................188
4.3 Municpios.................................................................................................188
5. Inconstitucionalidade da previso de licenas ambientais atravs de
tipologia estabelecida pelo Poder Executivo. Posicionamento da
Constituio no art. 170....................................*.......................................189
6. Concluso....................................................................................................192
Ca p t u l o II - SISTEMA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE
1. A colegialidade nos rgos ambientais.....................................................193
2. Competncia dos organismos colegiados ambientais brasileiros
2.1 Conselho de Governo
2.1.1 Competncia e composio do Conselho de Governo, 194; 2.1.2
Cmara de Polticas dos Recursos Naturais, 194
2.2 Os Conselhos ambientais no Ministrio do Meio Ambiente.................195
2.2.1 Conselho Nacional do Meio mbente-coNAMA, 195; 2.2.2
Comit do Fundo Nacional do Meio Ambiente, 198; 2.2.3
Conselho Nacional da Amaznia Legal, 199; 2.2.4 Conselho de
Gesto do Patrimnio Gentico, 200
2.3 Comit Interministerial da Poltica Nacional de Resduos Slidos: a
ilegalidade da ausncia do controle social...........................................200
2.3.1 Composio, 200; 2.3.2 Competncia do Comit Interministerial
de Resduos Slidos, 201
2 4 Conselhos ambientais nos Estados
2.4.1 Constituies dos Estados, 202; 2.4.2 Legislao dos Estados,
204
3. Composio dos organismos colegiados ambientais brasileiros
3.1 Conselho Nacional do Meio mbiente-CONAMA.......................................205
3.2 Organismos estaduais
3.2.1 Constituies dos Estados, 205; 3.2.2 Legislao dos Estados,
207
4. O meio ambiente na Administrao Federal
4.1 Ministrio do Meio Ambiente
4.1.1 Competncia do Ministrio, 207; 4.1.2 rgos do Ministrio do
Meio Ambiente, 208
4.2 A transversalidade do tema meio ambiente nos Ministrios.............208
4.3 O qjtadro funcional da Administrao ambiental..................................210
4.4 sua ma -Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais
Renovveis
4.4.1 Finalidade e estrutura do i b a ma , 212; 4.4.2 O i b a ma e a institui
o de licenas: a atividade petrolfera, 213
4.5 Servio Florestal Brasileiro-SFB
4 5.10 s f b : um rgo gestor das florestas pblicas federais, 214;
4.5.2 O s f b no se ocupa das florestas privadas, 215; 4.5.3 O contrato
de gesto e de desempenho e a autonomia do s f b , 215; 4.5.4 Do exer
ccio da fiscalizao pelo s f b e pelo i b a ma , 215
4.6 O Instituto Chico Mendes de Conservao da Biodiversidade.............216
TTULO I V - INSTRUMENTOS DA POLTICA NACIONAL
DO MEIO AMBIENTE
Ca p t u l o I - NOVOS PROCEDIMENTOS ADMINISTRA TI VOS
1. Ao administrativa no tempo.................................................................. 217
2. Direito publicidade ambiental
2.1 Objetivos................................................................ ................................ 218
2.2 Experincia estrangeira...........................................................................220
2.3 Experincia brasileira..............................................................................221
3. Direito informao ambiental
3.1 Introduo................................................................................................224
3.2 Lei sobre acesso pblico aos ciados e informaes existentes nos r
gos e entidades do sisnama......................................................................................... 226
3.2.1 Qualquer indivduo ter acesso s informaes ambientais, sem
necessidade de comprovao de interesse especfico, 226; 3.2.2
Acesso pblico aos documentos, expedientes e processos administra
tivos dos rgos do s i s n a ma , 227; 3.2.3 Proteo do sigilo comercial
e industrial, 228; 3.2.4 A proibio de acesso s comunicaes internas
dos rgos e entidades governamentais, 229; 3.2.5 Fornecimento
de todas as informaes ambientais, 230; 3.2.6 Obrigao do reque
rente da informao: no utiliz-la para fins comerciais, 231; 3.2.7
Matrias includas expressamente no dever de informar, 231; 3.2.8
Prestao peridica de informao por parte das entidades privadas
- O direito dos rgos pblicos de receberem informaes, 232;
3.2.9 Publicao no Dirio Oficial e publicao na Internet, 233
3.3 Inovao a introduzir.................................... ......................................... 234
4. Fase conciliatria.......................................................................................234
Ca p t u l o 11 - ZONEAMENTO AMBIENTAL
L Zoneamento e desenvolvimento planejado..............................................236
2. Zoneamento ambiental e segurana nacional........................................238
3. Zoneamento ambiental na experincia estrangeira................................239
4. Zoneamento, urbanismo e poluio.........................................................240
5. Elaborao do zoneamento: participao do pblico
5.1 Experincia estrangeira...........................................................................241
5.2 Experincia brasileira.............................................................................243
6. Elaborao do zoneamento municipal.....................................................245
7. Zoneamento ambiental, direito adquirido, revogao e anulao.......245
8. Zoneamento ambiental e direito de propriedade.....................................248
Capt ul o III - ZONEAMENTO INDUSTRIAL NAS REAS
CRTICAS DE POLUIO
L Introduo....................................................... ...........................................251
2. Proposta da Sociedade Brasileira de Direito do Meio Ambiente:
Estudo de Impacto......................................................................................252
3. Campo de incidncia das disposies legais............................................ 253
4. Esquema de zoneamento urbano e sua criao por lei..........................253
5. O Municpio e as regies metropolitanas................................................ 254
6. Os Estados e o zoneamento industrial.....................................................255
7. A Unio e a implantao de zonas industriais........................................256
8. Critrios para estabelecer os padres ambientais..................................257
9. As zonas institudas pela lei
9.1 A implantao da zona e a vigncia da l e i ............................................. 258
9.2 Caractersticas das zonas industriais
9.2.1 Zona de uso estritamente industrial, 259; 9.2.2 Zona de uso
predominantemente industrial, 260; 9.2.3 Zona de uso diversificado,
261; 9.2.4 Zona de reserva ambiental, 261
10. Relocalizao de indstrias poluidoras..................................................261
Capit ul o 1V - ESTUDO PR VIO DE IMPA CTO AMBIENTAL
1. Previso na Constituio Federal............................................................263
2. Previso nas Constituies Estaduais....................... ..............................263
3. Previso em convenes e declaraes internacionais
3.1 Conveno cie Espoo........................................ ........................................ 2 64
3.2 Declarao do Rio de Janeiro/1992....................................................... 265
3.3 O Estudo de Impado Ambiental e a Corte Internacional de Justia.....266
4. Planejamento pblico - Redao dos atos administrativos federais e
Estudo de Impacto Ambiental..................................................................266
5. Financiamento de obras ou atividades e e p a .......................................... 268
6. Funo e natureza jurdica do e p a ..........................................................269
7. Competncia do c o nama para estabelecer normas gerais sobre o
Estudo de Impacto Ambiental...................................................................270
8. Competncia dos Estados e Municpios e Estudo de Impado Ambiental.. .270
9. Abrangncia do Estudo de Impacto Ambiental
9.1 Relao de atividades no Direito brasileiro e no Direito Comparado ....271
9.2 Obrigatoriedade da exigncia do Estudo de Impacto Ambiental nos
casos especificados na legislao brasileira..........................................274
9.3 A avaliao estratgica ambiental: abrangncia dos planos e dos
programas.................................................................................................276
10. Contedo do Estudo de Impacto Ambiental
10.1 Estudo de impacto Ambiental-EPiA e Relatrio de Impacto Ambiental-
r i m a .......................................................................................................................................... 276
10.2 rea de influncia do projeto....................................................................................277
10.3 Planos eprogramas governamentais Zoneamento ambiental......... 278
10.4 Alternativas............................................................................................. 279
10.5 Descrio inicial do local...................................................................... 281
10.6 Identificao e avaliao dos impactos ambientais do projeto.......... 281
10.7 Medidas para corrigir os impactos ambientais desfavorveis........... 283
10.8 Impactos desfavorveis epreviso no oramento................................ 28 4
10.9 Medidas compensatrias........................................................................ 284
10.10 Medidas preventivas de riscos maiores e catstrofes........................287
10.11 Distribuio dos nus e benefcios sociais do projeto......................288
10.12 Anlise do desenvolvimento sustentado.............................................2 89
10.13 Anlise jurdica do projeto..................................................................................... 290
11. O proponente do projeto ou empreendedor..........................................291
12. Os consultores do estudo e a responsabilidade civil e penal do em
preendedor; o art. 69-A da Lei 9.605/1998 (nova redao: Lei
11.284/2006) 291
13. Participao do pblico ..........................................................................294
13.1 Pedido do proponente do projeto e comunicao pela imprensa.......2 97
13.2 Acesso ao epia/r ima e sigilo
13.2.1 S i gi l o , 297; 13.2.2 A c e s s o ao e p i a / r i ma , 298; 13.2.3 A c e s s o
ao e p i a / r i ma integral, 2 9 9
13.3 Fase de comentrios
13.3.1 Conceito - Quem pode comentar - Reabertura da fase de co
mentrios, 300; 13.3.2 Comunicao da abertura da fase de comen
trios, 300; 13.3.3 Durao da fase de comentrios, 30
13.4 Audincia Pblica
13.4.1 Introduo, 303; 13.4.2 Finalidade da Audincia Pblica, 303;
13.4.3 Convocao da Audincia Pblica, 304; 13.4.4 Edital de rece
bimento do e p i a / r i ma , 305; 13.4.5 Designao da Audincia Pblica -
Data e local, 305; 13.4.6 Direo e procedimento da audincia, 306;
13.4.7 Ata da audincia e juntada de documentao, 307; 13.4.8 A
deciso do rgo licenciador e a Audincia Pblica, 308; 13.4.9 Le
gislao comparada, 308
14. O rgo pblico ambiental e o epa
14.1 Relao do rgo pblico com o proponente do projeto.....................3! 0
14.2 Relao do rgo pblico ambiental com os tcnicos habilitados.....310
14.3 Relao do rgo pblico ambiental com o pblico.............................311
14.4 Licena Prvia e e p a .................................................................................................................................... ........311
14.5 O rgo pblico ambiental e os outros rgos pblicos no procedi
mento do e p a .............................................................................................................................................................................................................312
14.6 A deciso do rgo pblico ambiental.................................................312
14 7 Responsabilidade criminal dos servidores pblicos e e p a ..................313
14.8 Indispensabilidade do e p a e procedimentos preliminares...................314
14.9 Dos prazos para os rgos pblicos ambientais.................................316
15. Monitoramento e programa de acompanhamento..............................317
16. As licitaes e o e p a ................................................................................. 317
Captulo V - LICENCIAMENTO AMBIENTAL
I - L i c e n c i a m e n t o A mb i e n t a l e a L e i C o m p l e m e n t a r 140/2011
1. Conceito de licenciamento ambiental
1.1 O conceito e os princpios do licenciamento ambiental........................ 320
1.2 Abrangncia do licenciamento ambiental e o estudo de impacto am
biental .........................................................................................................321
1.3 O licenciamento na redao do art. 10 da Lei 6.938/1981...................321
1.4 Licena, autorizao e licenciamento ambiental..................................322
2. O licenciamento ambiental, a Lei Complementar 140/2011, como nor
ma geral, e a competncia suplementar dos estados...............................323
3. Instituio do licenciamento ambiental por um nico ente federativo,
pela Lei Complementar 140/2011...............................................................324
3.1 A unicidade do licenciamento no pode ser um dogma.......................324
3.2 Licenciamento ambiental e eficincia.....................................................325
3.3 O licenciamento nico e as geraes futuras........................................325
3.4 Ao cooperadora dos entes federativos no licenciamento ambiental.....326
4. Licenciamento ambiental supletivo
4.1 Introduo ......................... .......................................................................326
4.2 Licena ambiental supletiva em caso de inexistncia de rgo ambiental... 327
4.3 Licena ambiental supletiva por inrcia do rgo ambiental................328
5. O licenciamento ambiental e os prazos.....................................................328
5.7 Fixao de prazo para o processo de licenciamento ambiental.............329
5.2 Complementao de informaes, suspenso do processo e prazo.......329
5.3 Inexistncia do dever de emisso de licena por decurso de prazo......329
5.4 Renovao das licenas ambientais e efeitos de sua solicitao......... 330
6. A complementao de informaes pelo empreendedor, o rgo am
biental e a manifestao da sociedade......................................................330
7. Poder fiscalizador dos entes federativos...................................................331
7.1 O auto de infrao ambiental e a instaurao de processo para apu
rao de infraes.....................................................................................331
7.2 Comunicao de infrao ambiental por qualquer pessoa....................332
7.3 Situaes de emergncia ou de dano ambiental e poder de policia am
biental........................................................................................................ 332
IJ - Li c e n c i a m e n t o A m b i e n t a l - C a r a c t e r s t i c a s e E s p e c i f i c i d a d e s
/. Licenciamento ambiental e imparcialidade: pela instaurao de um
novo rgo decisro..................................................................................333
2. Licenciamento ambiental estadual e legislao federal .......................335
3. Licenciamento ambiental e zoneamento ambiental............................... 335
4. Licenciamento ambiental epadres de qualidade..................................335
5. Licenciamento ambiental e normas de emisso......................................336
6. Licenciamento ambiental:prazo de validade, decadncia e revogao...337
7. Licenciamento ambiental e financiamento por instituies oficiais .... 338
8. Tipos de licenciamento ambiental............................................................339
9. Licenciamento ambiental e controle da poluio. Tecnologia apropriada.... 340
10. Licenciamento ambiental e unidade do licenciamento........................34 (
11. Licenciamento ambiental e crime - Descumprimento das normas
legais e regulamentares............................................................................342
12. Dos funcionrios pblicos e dos crimes contra a Administrao
ambiental...................................................................................................344
13. Do crime de deixar de cumprir obrigao de relevante interesse am
biental ........................................................................................................346
14. Do crime de impedir ou dificultar a ao fiscalizadora do Poder P
blico ............................................................................................................ 347
15. O licenciamento ambiental e o Cadastro Tcnico Federal de Ativi
dades Potencialmente Poluidoras ou Utilizadoras de Recursos Am
bientais .......................................................................................................347
16. O licenciamento ambiental de petrleo, gs natural e amianto
16.1 Extrao. industrializao, explorao e produo de petrleo e
de gs natural - A Agncia Nacional de Petrleo-ANP ......................348
16.2 Extrao, industrializao, comrcio e transporte de asbesto/amianto....350
17. Licenciamento ambiental de unidades de tratamento de esgotos sa
nitrios
17.1 O sentido das etapas de eficincia no tratamento de esgotos..............352
17.2 Da capacidade de pagamento dos usurios.........................................353
17.3 Do procedimento simplificado de licenciamento..................................354
Capt ul o VI - AUDITORIA AMBIENTAL
1. Nomenclatura .............................................................................................355
2. Conceito de auditoria ambiental............................................................... 355
3. A auditoria ambiental e o desenvolvimento sustentvel........................ 357
4. Abrangncia da auditoria .........................................................................358
5. Contedo da auditoria ambiental
5.1 Direito brasileiro ..................................................................................... 358
5.2 Direito Comparado........................................................ .........................360
6. Estudo de Impacto mbiental-EiA e auditoria ambiental.......................361
7. Licenciamento ambiental e auditoria ambiental....................................362
8. Monitoramento e auditoria ambiental.....................................................362
9. Inspeo e auditoria ambiental................................................................ 363
10. O rgo pblico ambiental e a auditoria .............................................364
11. Auditor ambiental
11.1 Conceito de auditor................................................................................. 364
11.2 Capacitao do auditor .........................................................................364
11.3 A independncia dos auditores
11.3.1 A independncia dos auditores na auditoria ambiental pblica,
365; 11.3.2 A independncia dos auditores na auditoria ambiental
privada, 366
U.4 Responsabilidade dos auditores .............................................................366
12. Periodicidade da auditoria ambiental...................................................367
13. Documentao da auditoria ambiental................................................ 367
14. Publicidade e/ou confidencialidade da auditoria ambiental..............368
15. A auditoria ambiental e as organizaes no governamentais ..........369
16. Ao civil pblica e auditoria ambiental .............................................369
17. Auditoria florestal ................................................................................... 370
18. Auditoria cvica ........................................................................................370
Capt ul o VII - DAS INFRA ES ADMINISTRATIVAS AMBIENTAIS
1. Introduo ..................................................................................................372
2. Multa
2.1 Introduo................................................................................................ 374
2.2 O dolo e a negligncia na multa simples............................................... 375
2.3 As multas e a reparao do dano ........................................................... 376
3. Perda ou restrio de incentivos e benefcios fiscais concedidos pelo
Poder Pblico e/ou perda ou suspenso de participao em linhas
de financiamento em estabelecimentos oficiais de crdito....................377
4. Suspenso das atividades..........................................................................377
4.1 Suspenso de atividades licenciadas......................................................377
4.2 Suspenso de atividades no autorizadas .............................................378
5. Reduo das atividades .............................................................................378
6. Sanes administrativas ambientais em nvel federal .......................... 379
6.1 Apreenso..................................................................................................379
6.2 Apresamento de embarcao ........... ......................................................381
6.3 Cassao de matricula ............................................................................381
6.4 Caducidade de autorizao de pesquisa ............................................... 381
6.5 Caducidade da concesso de lavra ...................................................... 381
6.6 Cancelamento do registro....................................................................... 382
6.7 Demolio de obra...................................................................................382
6.8 Embargo.....................................................................................................382
6.9 Interdio..................................................................................................383
6.10 Multa........................................................................................................383
7. Poder de polcia ambiental
7.1 Conceito....................................................................................................385
7.2 Quem pode exercer o poder de policia ambiental................................ 385
7.3 Contra quem pode ser exercido o poder de polcia ambiental.............387
Capt ul o VIII - FINANCIAMENTO E MEIO AMBIENTE
1. Financiamento e meio ambiente..............................................................389
2. Conselho Monetrio Nacional.................................................................389
3. Banco Central do Brasil...........................................................................390
4. As instituies financeiras pblicas federais e o licenciamento am
biental ..........................................................................................................391
5. As instituies financeiras pblicas federais e as normas do c o nama ....393
6. Corresponsabilidades das instituies financeiras pelos danos am
bientais........................................................................................................ 394
7. As instituies financiadoras e a preveno do dano ambiental...........395
8. A ao civil pblica e o controle judicial dos financiamentos...............396
TTULO V-RESPONSABILIDADE CIVIL,
REPARAO DO DANO ECOLGICO
E MEIOS PROCESSUAIS PARA A DEFESA AMBIENTAL
Ca p t u l o I - RESPONSABILIDADE CIVIL E REPARA O DO
DANO ECOLGICO
I. Histrico da utilizao do termo responsvel.........................................398
2. Conceito de dano ecolgico
2.1 Direito Comparado
2.1.1 Conceito de dano ecolgico na Conveno de Lugano (Con
selho da Europa), 400; 2.1.2 Alemanha, 400; 2.1.3 Itlia, 401; 2.1.4
Grcia, 402
2.2 Direito brasileiro ..................................................................................... 402
3. Responsabilidade objetiva
3.1 Direito brasileiro .....................................................................................402
3.2 Direito Comparado................................................................................. 408
4. Responsabilidade de prevenir ...................................................................408
5. Dano residual, licena e corresponsabilidade do rgo pblico am
biental ..........................................................................................................409
6. Relao de causalidade ............................................................................ 411
7. Obrigao de restaurao, reparao e recuperao do meio am
biente.............................................................................................................416
8. Prevenir e restaurar: obrigaes no antagnicas ................................49
9. Responsabilidade civil e licenciamento ambiental.................................419
10. Responsabilidade civil e caso fortuito e fora maior.......................... 420
11. Reparao do dano ecolgico e seguro................................................ 423
12. Fundo para a reparao do dano ecolgico ........................................424
Capt ul o 11 - MEIOS PROCESSUAIS PARA A DEFESA
AMBIENTAL...............................................................................................426
1. Ao popular...............................................................................................427
2. A participao do Ministrio Pblico: promoo das medidas neces
srias para a garantia dos direitos ambientais, inqurito civil, as reco
mendaes do Ministrio Pblico e o compromisso de ajustamento
de conduta
2.1 Promoo das medidas necessrias para a garantia dos direitos
ambientais.................................................................................................428
2.2 O inqurito civil....................................................................................... 428
2.3 As recomendaes do Ministrio Pblico ...............................................431
2.4 O compromisso de ajustamento da conduta..........................................431
3. Ao civil pblica .......................................................................................434
3.1 Conceito e objetivos.................................................................................435
3.2 Autores da ao civil pblica ..................................................................435
3.3 O Ministrio Pblico na ao civil publica........................................... 436
3.4 Condenao em dinheiro e o Fundo de Defesa dos Direitos Difusos....437
TTULO VI- MUNICPIO
- URBANISMO E MEIO AMBIENTE
Ca p t u l o I - MUNICPIO E MEIO AMBIENTE - ASPECTOS
JURDICOS
1. A Unio e o Municpio ..............................................................................439
2. Repartio das competncias................................................................... 441
3. Interesse local do Municpio e sistema de competncias......................442
4. O Poder Judicirio e a repartio de competncias.............................. 4 4 4
5. Plebiscito, referendo e iniciativa popular e atuao dos muncipes
no meio ambiente............................ ........................................................... 445
6. O Municpio e a aplicao das legislaes federal e estadual ambien
tais ............................................................................................................... 445
7. A ordem urbanstica ..................................................................................446
8. Procedimentos administrativos e interveno do Municpio
8.1 Plano diretor e Estatuto da Cidade (Lei 10.257/2001)
8,1,1 C onceito do plano diretor e sua influncia, 447; 8.1 .2 P lano
diretor municipal, e no plano diretor urbanstico, 448; 8.1.3 Conte
do mnimo do plano diretor, 448; 8.1.4 Diretrizes ambientais, plano
diretor e plano da bacia hidrogrfica, 449; 8.1.5 Obrigatoriedade
do plano diretor, 449
8.2 Declarao de Impacto Ambiental e Estudo Prvio de Impacto Am
biental Procedimentos de preveno do dano ambiental
8.2.1 Declarao de Impacto Ambiental, 451; 8.2.2 Estudo Prvio de
Impacto Ambiental, 452
8.3 Autorizao ambiental municipal: publicidade e auditoria
8.3.1 Autorizao e licena, 453; 8,3.2 Publicidade e auditoria, 453;
8.3.3 Competncia estadual ambiental e invaso da competncia mu
nicipal, 454; 8.3.4 Invaso da competncia estadual ambiental pelo
Municpio, 456
8.4 Sano municipal ambiental...................................................................457
9; Municpio e aspectos setoriais do meio ambiente
9.1 guas ........................................................................................................457
9.2 Agrotxicos ...............................................................................................459
9.3 Areas verdes e praas ................................................................... ..........460
9.4 Atmosfera..................................................................................................461
9.5 Cultura - Proteo de bens e valores culturais atravs do tombamento....461
9.6 Fauna e zoolgicos municipais .............................................................. 462
9.7 Flora ..........................................................................................................463
9.8 Atividades nucleares ................................................................................ 463
9.9 Rejeitos .................................................................................................... 464
9.10 Rudo ....................................................................................................... 466
9.11 Trfego...................................................................................................... 467
10. Municpio e defesa do meio ambiente em juzo ...................................467
Capt ul o II - PARCELAMENTO DO SOLO URBANO
1. Exigncias urbansticas obrigatrias para toda a Nao .....................468
2. A autonomia municipal e as normas urbansticas federais..................469
3. Conceitos de loteamento e de desmembramento ....................................471
4. Exigncias fundamentais para a admisso do parcelamento...............472
5. A interveno dos organismos estaduais encarregados da preservao
do meio ambiente e a aprovao dos loteamentos..................................474
6. Novos requisitos urbansticos para o loteamento: a melhoria da qua
lidade de vida ............................................................................................. 476
7. Fixao das diretrizes pelas Prefeituras Municipais ou pelo Distrito
Federal........................................................................................................ 481
8. Execuo de obras pelo loteador - Interveno do Ministrio Pblico
e ao da Prefeitura Municipal ...............................................................482
9. Publicidade do procedimento........ ...........................................................483
10. Impugnao e ao judicial contra a aprovao e o registro do lo
teamento .................................................................................. ................ 484
Capt ul o III - PROTEO DAS PRA AS E DOS ESPAOS
LIVRES
1. Conceito e funo das praas ...................................................................486
2. Defesa da sade - Uma das funes da praa e dos espaos livres ....487
3. A praa ~ Bem de uso comum do povo ....................................................487
4. As praas e a legislao de parcelamento do solo urbano....................489
5. A praa e sua destinao ...........................................................................490
6. Prevalncia do interesse uso comum do povo sobre outros interesses ....493
7. Ministrio Pblico, associaes ambientais e cidados na defesa ju
dicial das praas .........................................................................................495
8. O Poder Judicirio e a defesa das praas e dos espaos livres.............496
TTULO VII-RECURSOSHDRICOS
E SEGURANA DE BARRAGENS
Ca p t u l o I - RECURSOS HDRICOS
I. Fundamentos da Poltica Nacional de Recursos Hdricos ...................498
1.1 gua como bem de domnio pblico........................................................499
1.1.1A gua bem de uso comum do povo, 499; 1.1.2 A gua no
bem dominical do Poder Pblico, 501; 1.1.3 A abrangncia da domi-
nialidade pblica das guas, Cdigo Civil e Cdigo das guas. A
questo da indenizao, 501; 1.1.4 guas pluviais, dominialidade
pblica e Cdigo das guas, 504
1.2 A gua como um bem de valor econmico.............................................505
1.3 Uso prioritrio e uso mltiplo das guas
1.3.1 Uso prioritrio, 506; 1.3.2 Uso mltiplo das guas, 507
1.4 A bacia hidrogrfica
1.4.1 A implementao da Poltica de Recursos Hdricos e aatuao
do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos, 508;
1.4.2 A Bacia Hidrogrfica do Rio Apa e o Direito Internacional Am
biental, 510
1.5 Gesto descentralizada e participativa dos recursos hdricos.............512
2. Dos objetivos da Poltica Nacional de Recursos Hdricos
2.1 As guas e o desenvolvimento sustentvel.............................................513
2.2 Preveno das enchentes ........................................................................514
3. Das diretrizes gerais de ao.................................................................... 515
4. Dos Planos de Recursos Hdricos
4.1 Conceito, prazo de vigncia e rgos competentes.............................. 516
4.2 Abrangncia: plano de bacia hidrogrfica, dos Estados e do Pas.....517
4.3 Contedo...................................................................................................518
4.4 Plano de Recursos Hdricos e outorga de direitos de uso de recursos
hdricos .....................................................................................................520
4.5 Plano de Recursos Hdricos e cobrana do uso de recursos hdricos....520
4.6 Plano de Recursos Hdricos e plano de aplicao dos recursos arreca
dados com a cobrana pelo uso de recursos hdricos ..........................521
4.7 Plano de Recursos Hdricos e licenciamento ambiental......................522
4.8 Plano de Recursos Hdricos, publicidade e Audincia Pblica ...........522
4.9 Plano de Recursos Hdricos e o Plano Nacional de Irrigao ............523
4.10 Plano de Recursos Hdricos, planejamento e zoneamento ambiental....523
5. Enquadramento dos corpos de gua e competncia para classificao
das guas................................. ...................................................................524
6. Outorga de direitos de uso de recursos hdricos
6.} Conceito.......................... ......................................................................... 526
6.2 Abrangncia da outorga de uso das guas............................................528
6.3 Outorga e reserva hdrica
6.3.1 Reserva hdrica para salvaguarda ambiental, 529; 6.3.2 Outorga
preventiva para declarao de disponibilidade de gua, 529; 6.3.3 De
clarao de reserva de disponibilidade hdrica para uso do potencial
de energia hidrulica, 530
6.4 Outorga dos direitos de uso da gua e Estudo Prvio de Impacto
Ambiental.................................................................................................. 531
6.5 Outorga dos direitos de uso de recursos hdricos e licenciamento
ambiental ..................................................................................................532
6.6 Vincuiao, discricionariedade e nus da prova do requerente............533
6.7 Publicidade do procedimento de outorga e direito informao........534
6.8 Outorga dos direitos de uso de recursos hdricos e dever defiscalizar.......534
6.9 Condies constantes da outorga dos direitos de uso das guas e co
brana do uso ...........................................................................................535
6.10 Suspenso da outorga dos direitos de uso de recursos hdricos..........536
6.11 Outorga do direito de uso das guas e aproveitamento dos poten
ciais hidreltricos................................................................................... 536
6.12 Outorga cie direitos de uso das guas e lanamento de esgotos........ 538
6.13 No exigibilidade da outorga dos direitos de uso das guas,..............539
6.14 Infraes relativas outorga ............................................................ ....540
6.15 Sistema integrado de outorgas..............................................................540
6.16 Delegao da outorga............................................................................541
7. Cobrana do uso de recursos hdricos
7.1 Finalidade............................................ ................................................... 541
7.2 Cobrana pelo uso de recursos hdricos e outorga de direitos de uso
de recursos hdricos.................................................................................543
7.3 Cobrana pelo uso de recursos hdricos pelas concessionrias de
energia eltrica ........................................................................................544
7.4 Fixao dos valores a serem cobrados...................................................545
7.5 As receitas da cobrana nos rios de domnio da Unio e a Conta
nica do Tesouro Nacional .....................................................................546
7.6 Aplicao dos valores arrecadados com a cobrana pelo uso de re
cursos hdricos
7.6.1 Aplicao prioritria na bacia hidrogrfica, 546; 7.6.2 Critrios
de utilizao dos valores arrecadados com a cobrana pelo uso de re
cursos hdricos: 7.6.2.1 Financiamento de estudos, programas, pro
jetos e obras includos nos Planos de Recursos Hdricos, 547; 7.6.2.2
Objeto do financiamento, 548; 7.6.2.3 Os rgos do Sistema Nacio
nal de Gerenciamento de Recursos Hdricos e o limite das despe
sas de implantao e de custeio administrativo, 548
7.7 Cobrana pelo uso de recursos hdricos e existncia de Plano de Re
cursos Hdricos........................................................................................ 549
7.8 Natureza jurdica dos valores arrecadados pelo uso dos recursos h
dricos .........................................................................................................549
8. Sistema de Informaes sobre Recursos Hdricos................................ 550
9. Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos.................552
10. Conselho Nacional de Recursos Hdricos
10.1 Composio do Conselho Nacional de Recursos Hdricos ................554
10.2 Competncia do Conselho Nacional de Recursos Hdricos ...............555
11. A Agncia Nacional de guas~ANA
11A Introduo ..............................................................................................559
11.2 Competncia da a na ...............................................................................560
11.3 A a ma e o contrato de gesto
11.3.1 A a n a e a descentralizao, 562; 11.3.2 O contrato de gesto:
11.3.2.1 O Plano de Recursos Hdricos e o contrato de gesto, 563;
11.3.2.2 As despesas com pessoal, 564
11.4 A aplicao das receitas pela entidade delegatria ...........................564
11.5 Transferncia das receitas de cobrana para as entidades delega-
trias .......................................................................................................565
11.6 A avaliao das entidades delegatrias............................................... 566
11.7 Responsabilizao no caso de malversao das receitas e dos bens........ 566
12. Conselhos Estaduais de Recursos Hdricos.........................................568
13. Comits de Bacia Hidrogrfica .............................................................569
13.1 Diferentes tipos de Comits...................................................................569
13.2 Area de atuao dos Comits de Bacia Hidrogrfica.........................570
13.3 Instituio dos Comits de Bacia Hidrogrfica em rios de domnio
da Unio .................................................................................................571
13.4 Composio dos Comits de Bacia Hidrogrfica
13.4.1 Introduo, 572; 13.4.2 Os usurios nos Comits de Bacias
Hidrogrficas, 574; 13.4.3 Das entidades civis nos Comits de Ba
cias Hidrogrficas, 575
13.5 Competncia dos Comits de Bacias Hidrogrficas em rios de dom
nio da Unio............................................................................................ 576
13.6 Autonomia dos Comits de Bacia Hidrogrfica e interveno do Con
selho Nacional de Recursos Hdricos....................................................579
13.7 Os Comits de Bacia Hidrogrfica e as entidades delegatrias
13.7.1 Os Comits de Bacia Hidrogrfica e o contrato de gesto,
579; 13.7.2 Os Comits e a informao enviada pelas entidades dele
gatrias e pela Comisso de Avaliao, 580; 13.7.3 Os Comits de
Bacia Hidrogrfica e sua secretaria executiva, 5 8 0
14. As Agncias de Agua
14.1 Introduo ............................................................................. ................. 581
14.2 Agncias de gua, Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos
Hdricos e autonomia dos Estados..................... ..................................582
14.3 Agncias de gua e o planejamento ....................................................582
14.4 Agncias de gua e a informao.........................................................582
14.5 Agncias de Agua e atividade financeira ............................................ 583
14.6 Controle da atividade financeira das Agncias de Agua.....................58 4
14.7 A substituio das Agncias de gua
14.7.1 Introduo, 584; 14.7.2 As Agncias de gua: 14.7.2.1 Rela
o das Agncias de gua com os Comits de Bacia Hidrogrfica,
585; 14.7.2.2 Criao das Agncias de gua, 585; 14.7.2.3 A dele
gao das funes das Agncias de gua, 586; 14.7.3 As entidades
delegatrias das Agncias de gua, 587
15. Organizaes civis de recursos hdricos
15.1 Conceito e tipos de organizao............................................................587
15.2 As organizaes civis de recursos hdricos no devem ter fins lucra
tivos ...................................................................................................... 589
Capitulo 11 - SEGURANA DE BARRAGENS - LEI 12.334/2010......... 591
1. Introduo .................................................................................................. 591
2. Abrangncia da tutela legal ......................................................................591
3. Coficeituao de barragem e de reservatrio ................................592
4. Segurana de barragem e dano potencial
4.1 Conceito de segurana de barragem ..................................................592
4.2 Conceito de "dano potencial associado barragem ........................ 593
5. Classificao de barragens por categoria de risco e por dano poten
cial associado........................ .....................................................................593
6. Plano de Segurana de Barragem ..........................................................594
7. Inspeo de segurana ..............................................................................594
8. Plano dAo de Emergncia-PAE........................................................... 595
9* Fiscalizao da segurana das barragem ............................................. 596
10. Do empreendedor.....................................................................................597
TTULO VIII-ASPECTOS JURDICOS DA POLUIO
Ca p t u l o I - CONCEITO DE "POLUIO
1. Legislao federal...................................................................................... 599
2. Legislao dos Estados..............................................................................600
Ca p t u l o II - POLUIO ATMOSFRICA -ASPECTOS PENAIS
1. Legislao estrangeira ..............................................................................601
2. Legislao brasileira: comentrios ao art. 38 da Lei das Contraven
es Penais
2.1 Provocar emisso..................................................................................... 603
2.2 Emisso abusiva ...................................................................................... 603
2.3 "Fumaa, vapor ou gs .........................................................................604
Ca p t u l o III - POLUIO A TMOSFRICA - ASPECTOS ADMI
NISTRATIVOS E CIVIS
1. Experincia estrangeira.............................................................................607
1.1 Estados Unidos ....................................................................................... 607
1.2 Alemanha................................................................................................. 609
1.3 Japo.........................................................................................................610
1.4 Frana.......................................................................................................611
2. Legislao brasileira e fixao de padres.............................................612
3. Lei 8.723, de 28.10.1993, dispondo sobre a reduo de emisso de
poluentes por veculos automotores
3.1 Destinatrios da l e i ..................................................................................615
3.2 A brangncia............................................................................................. 615
3.3 Cronograma de implementao para os fabricantes de veculos........ 615
3.4 Licena para uso da configurao de veculos ou motor ....................616
3.5 A obrigao dos rgos responsveis pelos combustveis e o crono
grama de implementao
3.5.1 A obrigao dos rgos responsveis pelos combustveis, 617;
3.5.2 Cronograma de implementao, 618
3.6 Servios de diagnstico, regulagem de motores e sistemas de controle
de emisses ...............................................................................................619
3.7 Monitoramento da qualidade do a r ........................................................619
4. Proteo da camada de oznio................................................................. 620
5. Aquecimento global: Conveno do Clima e Protocolo de Kyoto....... 622
6. Poluio do ar pela queimada da palha de cana-de-acar.................626
7. Poluio pela fumaa do tabaco....... ...................................................... 628
8. Bhopal - Uma das mais graves poluies atmosfricas do mundo......630
Capt ul o I V- POLUIO POR RESDUOS SLIDOS
1 - L e i d e P o l t i c a N a c i o n a l d e R e s d u o s S l i d o s
Introduo geral...............................................................................................633
1. Princpios
1.1 Introduo................................................................................................... 633
1.2 Princpio da preveno..............................................................................634
1.3 Princpio da precauo.............................................................................. 634
1.4 Principio poluidor-pagador.......................................... ............................634
1.5 Princpio da responsabilidade compartilhada........................................635
1.6 Princpio da cooperao............................................................................636
1.7 Princpio do proteior-recebedor....................... ....................................... 636
1.8 Principio da viso sistmica......................................................................637
1.9 Princpio do desenvolvimento sustentvel...............................................638
1.10 Principio da ecoeficincia........................................................................638
1. II Principio do reconhecimento do valor do resduo slido reutUizvel
e reciclve!............................................................ ,......................................638
1.12 Principio do respeito s diversidades locais e regionais......................640
1.13 Princpios da razoabilidade e da proporcionalidade........................... 641
1.14 Princpio do direito da sociedade informao....................... ...........642
1.15 Princpio do direito da sociedade ao controle social........................... 643
2. Objetivos da l e i ............................................................................................644
2.1 Proteo da sade pblica e da qualidade ambiental......................... 644
2.2 A no gerao de resduo ~ Objetivo caracterizador da l e i .................644
2.3 Valorizao do catador ~ Figura humana maior na Lei 12.305 ......... 645
2.4 Dos outros objetivos ................................................................. .............647
2.5 Diferenciao entre gerao de resduos e gesto. O tratamento cons
titucional diferenciado conforme o impacto ambiental......................... 648
3. Classificao dos resduos
3.1 Diferena entre resduo slido e rejeito...................................................648
3.2 Os resduos slidos, segundo sua origem e sua periculos idade............649
4. Organismos microrregionais, consrcios intermunicipais e gesto
de resduos
4.1 Conceito de microrregio.........................................................................65 0
4.2 Acesso aos recursos da Unio................................................................. 650
4.3 Conceito de soluo consorciada interm unicipal...................................651
5. Responsabilidade compartilhada
5.1 Conceito....................................................................................................651
5.2 Obrigaes dos responsveis................................................................... 651
6. Sistema de logstica reversa
6.1 Conceito.....................................................................................................652
6.2 Impedimento de o servio pblico operar gratuitamente o sistema de
logstica reversa........................................................................................653
6.3 Atividades abrangidas pelo sistema de logstica reversa e implemen
tao do sistema....................................................................................... 653
6.4 Medidas de implementao e operacionalizao do sistema de logs
tica reversa.................................................................................................654
6.4.1 Consumidores, 654; 6.4.2 Comerciantes, distribuidores, fabricantes
e importadores, 655; 6.4.2.1 Fabricantes e importadores: dever legal de
reciclar e reutilizai' resduos, 656; 6.4.2.2 Fabricantes e importadores: dever
legal da disposio final adequada-Responsabilidade dos aterros, 656
7. As informaes na Lei 12.305
7.1..Introduo..................................................................................................657
7.2 A informao como instrumento da Poltica Nacional de Resduos
Slidos........................................................................................................657
7.3 Plano de gerenciamento de resduos slidos, informao e crime....... 658
8. Planos de resduos slidos
8.1 Introduo
8.1.1 Abrangncia, 658; 8.1.2 Dimenso do controle social nos planos,
659; 8.1.3 Os planos de resduos slidos e a avaliao de impactos
ambientais, 659
8.2 Plano Nacional de Resduos Slidos ....................................................... 660
8.3 Planos estaduais de resduos slidos.......................................................661
8.4 Planos municipais de gesto integrada de resduos slidos
8.4.1 Conceito de plano de gesto integrada, 661; 8.4.2 Contedo
do plano municipal de gesto integrada de resduos slidos, 662
8.5 Plano de gerenciamento de resduos slidos
8.5.1 Quem deve fazer, 664; 8.5.2 O plano deve ser mantido atuali
zado, completo e disponvel - Obrigao de relevante interesse am
biental, 665; 8.5.3 Contedo do plano de gerenciamento de resduos
slidos, 665; 8.5.4 O responsvel pelas etapas do plano, 666
9. Responsabilidade civil e resduos slidos................................................ 667
10. Licenciamento ambiental e resduos slidos........................................667
10.1 Papel dos Estados no licenciamento ambiental...................... .......... 667
10.2 O plano de gerenciamento de resduos slidos e o licenciamento......667
11. Proibies na Lei 12.305/2010...............................................................668
12. Sanes administrativas e penais concernentes aos resduos slidos
12.1 Punio administrativa.................................................................. ..... 669
12.2 Punio penal.......................................................................................669
II - F o r m a s d e D e s t i n o F i n a l d o s R e s d u o s S l i d o s
1. Depsito a cu aberto................................................................................. 670
2. Depsito em aterro sanitrio.....................................................................671
3. Incinerao.................................................................................................672
4. Transformao do resduo slido em composto......................................673
5. Reciclagem e recuperao de energia......................................................673
HI - Sa n e a m e n t o B s i c o
L Plano de saneamento bsico de limpeza urbana e de manejo de re
sduos slidos............................................................................................... 674
2. Da prestao regionalizada de servios pblicos de saneamento bsico....675
3. Dos aspectos econmicos e sociais do saneamento bsico....................676
Capt ul o V-POLUIO POR RESDUOS E REJEITOS PERIGOSOS
1. Conceito de resduoperigoso........................................ ........................678
2. Tratamento do rejeito no lugar em que ele foi gerado............................680
3. O registro como forma de gesto e controle dos rejeitos perigosos -
Tutela penal e administrativa.....................................................................682
4. O manifesto como forma de controle dos rejeitos perigosos.................683
5. Zoneamento e condies dos locais aptos para a eliminao dos re
jeitos perigosos.............................................................................................684
6. Das obrigaes das pessoas jurdicas que operam com resduos peri
gosos..............................................................................................................685
6.1 Cadastramento.......................................................................................... 685
6.2 Plano de resduos perigosos.....................................................................685
6.3 Obrigaes das pessoas que operam com resduos perigosos..............686
6.4 Responsabilidade penal concernente informao e gesto dos re
sduos perigosos........................................................................................686
7. Licenciamento ambiental e resduos perigosos
7.1 Licenciamento ambiental e capacidade tcnica e econmica...............687
7.2 Licenciamento ambiental e seguro..........................................................688
7.3 Licenciamento ambiental no Direito Comparado................................. 688
S. Responsabilidade pelos danos ambientais e rejeitos perigosos.............691
9. Movimento transfronteirio de rejeitos perigosos e Direito Interna
cional e Comparado........................ ............................................................692
10. Movimento transfronteirio de resduos perigosos e o Direito bra
sileiro ..........................................................................................................696
Capit ul o VI-AS REAS CONTAMINADAS
1. Uso do solo
1.1 Entrelaamento dos direitos constitucional, civil e ambiental no
uso social da propriedade........................................................................698
1.2 A Lei 12.651/2012 e a proteo do solo ................................................ 699
7.3 A Lei de Parcelamento do Solo Urbano e a proteo do solo..............699
1.4 Deciso do Corregedor-Geral da Justia de So Paulo e Parecer dos
Juizes Auxiliares/2006.............................................................................699
1.5 A Lei paulista 13.577/2009 e o uso sustentvel do solo ........................700
2. Areas Pr-Contaminadas e Arcas Contaminadas..................................700
2.1 reas Pr- Contam inadas........................................................................ 701
2.1.1 Monitoramento das reas pr-contaminadas, 701; 2.1.2 O licen
ciamento de atividades ou de empreendimentos e o estudo do passivo
ambiental, 701
2.2 reas Contaminadas
2.2.1 Introduo, 702; 2.2.2 Conceito de rea Contaminada, 704;
2.2.3 O risco e o conceito de rea Contaminada, 705; 2.2.4 rea
rfa contaminada e responsabilidade do Governo Federal, 705; 2.2.5
Da responsabilidade pela preveno, identificao e remediao da
rea Contaminada, 706; 2.2.6 informao concernente rea Con
taminada, 710; 2.2.7 rea Contaminada sob Investigao-M, 713;
2.2,8 rea Contaminada e Remediao, 715
3. Area Remediada para o Uso Declarado
3.1 Conceito de Area Remediada para o Uso Declarado...........................718
3.2 A noo de uso declarado.........................................................................718
3.3 Obrigaes do responsvel legal pela Area Contaminada...................719
3.4 Obrigaes do rgo pblico ambiental
3.4.1 Encaminhamento de informaes ao Ministrio Pblico, 720;
3.4.2 Gerenciamento e controle das reas contaminadas, 720; 3.4.3
O controle dos rgos ambientais atravs da fixao prvia de padres
e de sua implementao, 721; 3.4.4 Atuao imediata do Poder Pbli
co em caso de perigo para a sade e para a segurana, 722; 3.4.5 Inter
veno subsidiria dos rgos pblicos ambientais perante o Regis
tro de Imveis, 722
4. Desativao de empreendimentos potencialmente geradores de conta
minao .......................................................................................................723
5. Fundo Estadual para Preveno e Remediao de reas Contamina-
das-FEPRAC....................................................................................................723
6. Concluso ...................................................................................................724
Ca p t u l o VII - POL UIO POR A GROTXICOS
1. Agrotxicos - Constituio Federal e Constituies Estaduais............725
2. Conceito de agrotxicos , seus componentes e afins..........................726
3. Das competncias administrativas
3.1 Competncias dos Ministrios................................................................727
3.2 Comit Tcnico de Assessoramento para Agrotxicos.....................,,,,729
4. Registro de agrotxico
4.1 Conceito.................................................................................................... 730
4.2 Competncia para registrar o agrotxico ............................................. 730
4.3 Avaliao tcnico-cientifica e registro....................................................731
4.4 Publicidade prvia do pedido de registro.............................................. 732
4.5 Direito informao eprocedimento de registro..................................733
4.6 Autorizao para uso emergencial e necessidade de registro...............734
4.7 Pedido de registro e nus da prova do registrante............................... 735
4.8 Condies para registro de agrotxicos novos e com inovaes......... 737
4.9 Registro de produto ecjuivalente.............................................................. 739
4.10 Proibies de registro e informaes e provas a serem apresentadas
pelo registrante........................................................................................739
4.11 Reavaliao do registro de agrotxicos cpie tm como componentes
os organoclorados...................................................................................741
4.12 Reavaliao do registro. Auditoria ambiental e a legislao estadual
de agrotxicos..........................................................................................741
4.13 Organismos internacionais e registro....................................................742
4.14 Registro. Embalagem e rtulo................................................................ 743
4.15 Prazos de tramitao do procedimento de registro e inexistncia de
registro por decurso do prazo................................................................ 744
4.16 Deciso da Administrao Pblica no procedimento de registro e
responsabilidade do servidor pblico....................................................745
4.17 Anlise do produto aps o registro........................................................746
4.18 Impugnao do registro
4.18.1 Legitimidade para impugnar administrativamente, 746; 4.18.2
Contedo da impugnao: descumprimento de requisitos formais do
procedimento, 747; 4.18.3 Arguio sobre o mrito do pedido de
registro, 747
4.19 Infrao administrativa pela ausncia de registro...............................748
4.20 Aes judiciais e registro de agrotxico............................................... 748
5. Registro especial para pesquisa e experimentao
5.1 Conceito..................................................................................................... 749
5.2 Ouem pode requerer registro especial.....................................................749
5.3 Responsabilidade da pesquisa e da experimentao............................. 750
5.4 rgos competentes para conceder o registro especial........................750
5.5 Os Estados e o registro especial.............................................................. 750
5.6 Destinao dos produtos agrcolas e dos restos de cultura Respon
sabilidade civil e penal.............................................................................750
5. 7 Estudo de Impacto Ambiental e localizao de rea para destinao
final dos produtos agrcolas e restos de cultura.....................................751
5.8 Controle da Administrao sobre a pesquisa e experimentao com
agrotxicos.................................................................................................752
6. Produo de agrotxicos
6.1 Registro da empresa - Autorizao.........................................................752
6.2 Competncia para fiscalizao................................................................752
7. Importao de agrotxicos
7.1 Registro do agrotxico..............................................................................753
7.2 Registro da empresa................................................................................. 754
7.3 Restries importao e Constituies Estaduais.............................. 754
7.4 Mer c o su l e livre circulao de substncias ativas e/ou suas formu
laes de produtos fitossanitrios...........................................................754
8. Exportao...................................................................................................755
9. Comercializao de agrotxicos
9.1 Conceito.....................................................................................................756
9.2 Comercializao e obrigao da receita do produto............................. 756
9.3 Exceo necessidade de receita............................................................757
9.4 Venda de agrotxico a usurio - Necessidade de receita......................757
9.5 Registro da empresa de comercializao - Sanes............................. 758
9.6 Obrigao de conservar cpia da receita.............................................. 759
9.7 Venda de agrotxico e receiturio...........................................................759
10. Transporte de agrotxicos
10.1 Agrotxico: produto perigoso para transporte.....................................759
10.2 Transporte de agrotxico em embalagem apropriada.........................759
10.3 Proibies de transporte rodovirio - Responsabilidade pela carga ....760
10.4 Receita e transporte de agrotxico........................................................761
10.5 Itinerrio do veculo transportador de agrotxico............................... 761
10.6 Procedimentos em caso de emergncia, acidente ou avaria - Res
ponsabilidade civil..................................................................................762
10.7 Responsabilidade penal e transporte de agrotxico............................ 763
11. Usurio de agrotxicos
11.1 Introduo...............................................................................................763
11.2 Responsabilidade civil do usurio de agrotxico................................ 764
11.3 Responsabilidade penal do usurio de agrotxico.............................. 765
12. Prestador de servio na aplicao de agrotxico
12.1 Conceito...................................................................................................766
12.2 Registro do prestador de servio............................................................766
12.3 Obrigao de autocontrole na prestao de servios..........................767
12.4 Responsabilidade civil do prestador de servio...................................767
12.5 Responsabilidade penal do prestador de servio................................. 768
13. Empregador
13.1 Das obrigaes especficas do empregador..........................................768
13.2 Responsabilidade penal do empregador............................................... 769
14. Anlise global da responsabilidade civil na Lei de Agrotxicos........ 770
15. Armazenagem de agrotxicos................................................................. 771
16. Embalagens de agrotxicos: dever es do usurio, das empresas pro
dutoras e comercializadoras....................................................................771
16.1 Do usurio de agrotxicos, seus componentes e afins......................... 772
16.2 As empresas produtoras e comercializadoras de agrotxicos, seus
componentes e afins................................................................................ 772
16.2.1 Da diferena do conceito de empresas produtoras e comer
cializadoras de agrotxicos e do conceito de comerciante, 773;
16.2.2 A extenso da responsabilidade do produtor do agrotxico,
seus componentes e afins, 774
16.3 Da destinao das embalagens..............................................................774
17. Receiturio de agrotxicos
17.1 Contedo da receita - Legislao federal e estadual.......................... 775
17.2 Especificidade da receita e diagnstico.................................................775
17.3 Contedo da receita e manejo integrado de pragas...........................776
17.4 Contedo da receita: quantidade total de agrotxico e dosagem de
aplicao.................................................................................................. 777
17.5 Contedo da receita: intervalo de segurana.......................................778
17.6 Advertncia quanto s precaues de uso, primeiros socorros e
proteo ao meio ambiente.....................................................................778
17.7 Receita - Armazenamento de agrotxico e poca de aplicao..........778
17.8 Carter pblico da receita......................................................................779
17.9 Responsabilidade civil do profissional.................................................. 780
17.10 Responsabilidade penal do profissional............................................. 781
Ca p t u l o VIII - POLUIO SONORA
1. Conceito de rudo .................................................................................... 784
2. Poluio sonora e avaliao fisiolgica.................................................. 785
3. Efeitos do rudo..........................................................................................785
4. Normas de emisso e de imisso do som
4.1 Direito Comparado...................................................................................786
4.2 A Resoluo 1/1990-conama ................................................................... 788
5. Planejamento ambiental e zoneamento ambiental
5.1 Direito alemo...........................................................................................789
5.2 Direito norte-americano ..........................................................................790
5.3 Direito japons .......................................................................................... 791
5.4 Direito brasileiro ....... ..............................................................................791
6. Estudo de Impacto Ambiental e rudo .....................................................792
7. Licenciamento ambiental e rudo ............................................................ 793
8. Monitoramento e auditoria ambiental do rudo.....................................794
9. Responsabilidade pelo rudo
9.1 Responsabilidade pelos produtos
9.1.1 Direito brasileiro, 795; 9 . 1 . 2 Direito da Unio Europia, 798;
9.1 .3 Direito norte-americano, 798; 9 . 1 . 4 Direito grego, 79 9
9.2 Responsabilidade pelo exerccio de atividades e pela construo de
obras
9.2.1 Direito brasileiro, 799; 9.2.2 Direito Comparado, 800; 9.2.3 Uti
lizao dos aeroportos - Experincia francesa, 801
10. Ao civil pblica e rudo....................................................................... 802
Ca p t u l o IX- EXPLORAO MINERAL
1. Introduo
1.1 Impactos ambientais e minerao...........................................................803
1.2 Danos ambientais provveis da minerao............................................ 803
2. Depsito mineral e/ou jazida - Lavra e lavra garimpeiro
2.1 Conceito de 'jazida ................................................................................804
2.2 Conceito de lavra.................................................................................804
2.3 Conceito de lavragarimpeiroou garimpagem............................. 804
3. A legislao ambiental - Impedimentos e/ou restries da explorao
mineral
3.1 Constituio Federal e a vedao de explorao mineral................805
3.2 Parques nacionais, estaduais e municipais............................................ 805
3.3 Reservas biolgicas..................................................................................806
3.4 Estaes ecolgicas .................................................................................806
3.5 reas de Proteo Ambiental-apas...........................................................807
3.6 reas tombadas......................................................................................... 808
3.7 reas de Preservao Permanente..........................................................808
3.8 Reservas Legais............................................... ........................................ 809
3.9 Cavidades naturais subterrneas ...........................................................809
4. Competncia para legislar sobre jazidas e minas e competncia para
legislar sobre o meio ambiente..................................................................810
5. Princpios da precauo e do desenvolvimento sustentvel ~As em
presas mineradoras e o d n p m
5.1 O princpio da precauo........................................................................ 81 i
5.2 O princpio do desenvolvimento sustentado...........................................811
6. O d n p m e sua atuao ambiental...............................................................812
7. Explorao mineral e deveres ambientais............................................... 813
7.1 Dever ambiental na pesquisa mineral.....................................................813
7.2 Dever ambiental do concessionrio da lavra.........................................814
7.3 Dever ambiental do permissionrio da lavra garimpeira.....................814
8. Estudo de Impacto Ambiental e explorao mineral
8.1 Introduo..................................................................................................814
8.2 EiA e a c l a s s e d o s m i n e r a i s ..............................................................................................815
9. O Di\ pm e o coiVama - Necessidade de normas de automonitoramento,
auditoria e inspeo - Dever de informar............................................... 816
10. Licenciamento ambiental e autorizao de pesquisa mineral............818
11. Licenciamento ambiental e explorao mineral
11.1 Anlise cio Decreto 97.507/1989.............................................................. 819
11.2 Licenciamento ambiental de lavra garimpe ira........ ..............................820
lL3Licena ambiental para explorao mineral-A Lei 7.805/1989 e as
Resolues 9/1990 e 10/1 990-cona ma......................................................821
12. Competncia comum de registro, acompanhamento efiscalizao....822
13. Crime e explorao mineral....................................................................822
14. Sanes administrativas..........................................................................823
15. Dever de recuperar o meio ambiente degradado pela explorao de
recursos minerais......................................................................................824
Capt ul o X - CRIMES AMBIENTAIS
1. Introduo...................................................................................................828
2. Aplicao de penas restritivas de direitos s pessoas fsicas
2.1 Introduo..................................................................................................829
2.2 Prestao de servios comunidade.......................................................829
2.3 Interdio temporria de direitos............................................................830
2.4 Suspenso parcial ou total de atividades.................................................830
2.5 Prestao pecuniria.............................................................................. 831
2.6 Recolhimento domiciliar...........................................................................831
3. Responsabilidade penal da pessoa jurdica
3.1 Direito brasileiro
3.1.1 Introduo, 832; 3.1.2 A Constituio Federal e a responsabi
lidade penal da pessoa jurdica, 833; 3.1.3 Reparao e sano, 834;
3.1.4 A tipificao do comportamento da pessoa jurdica - Interesse
' ou benefcio da entidade, 834; 3.1.5 Abrangncia da responsabilidade
penal: pessoa jurdica de Direito Privado e de Direito Pblico, 836;
3.1.6 Das penas aplicveis s pessoas jurdicas, 837: 3.1.6.1 Pena de
multa cominada pessoa jurdica, 838; 3.1.6.2 Pena de restrio de
direitos cominada pessoa jurdica, 838: 3.1.6.2.1 Suspenso parcial
ou total de atividades, 839; 3.1.6.2.2 Interdio temporria de esta
belecimento, obra ou atividade, 839; 3.1.6.2.3 Proibio de contratar
com o Poder Pblico, bem como dele obter subsdios, subvenes
ou doaes, 840; 3.1.6.3 Pena de prestao de servios comunidade
cominada pessoa jurdica, 840; 3.1.7 As pessoas fsicas autoras, coauto-
ras ou partcipes e a responsabilidade penal das pessoas jurdicas, 841
3.2 Responsabilidade penai da pessoa jurdica no Direito Comparado
3.2.1 Congresso da Associao Internacional de Direito Penal, 841;
3.2.2 Noruega, 841; 3.2.3 Portugal, 842; 3.2.4 Frana, 842; 3.2.5 Ca
nad, 844; 3.2.6 Venezuela, 845; 3.2.7 Conselho da Europa, 846
4. Do crime de poluio................................................................................ 846
4.1 Crimes contra o meio ambiente, leis e regulamentos............................ 846
4.2 Crime de poluio
4.2.1 Art. 54, caput, e seu l2, da Lei 9.605/1998: incriminao de
todas as formas de poluio, 848; 4.2.2 Crime qualificado de polui
o, 851: 4.2.2.1 Art. 54, 2a, I - Proteo de reas urbanas e rurais
para ocupao humana, 851; 4.2.2.2 Art. 54, 2&, II - Poluio atmos
frica qualificada, 851; 4.2.2.3 Art. 54, 2S, III - Poluio hdrica qua
lificada, 851; 4.2.2.4 Art. 54, 2Q, IV - Proteo do uso das praias, 852;
4.2.2.5 Art. 54, 2% V - Lanamento de resduos slidos, lquidos ou
gasosos, ou detritos, leos ou substncias oleosas, 852; 4.2.3 Crimina-
lizaao da ausncia de medidas de precauo, 853
4.3 Criminalidade na explorao mineral
4.3.1 Pesquisa, lavra e extrao de recursos minerais, 853; 4.3.2 Dei
xar de recuperar a rea pesquisada ou explorada: art. 55, pargrafo
nico, 855
4.4 Produto ou substncia txica, perigosa ou nociva sade e crimina
lidade (art. 56 da Lei 9.605/1998)...........................................................856
4.4.1 Produto ou substncia txica em relao sade humana ou ao
meto ambiente, 856; 4.4.2 Produto ou substncia perigosa em rela
o sade humana ou ao meio ambiente, 856; 4.4.3 Produto ou subs
tncia nociva sade humana ou ao meio ambiente, 857; 4.4.4 Aban
dono de agrotxicos, de substncias perigosas e de substncias no
civas sade, 857; 4.4.5 Utilizao de agrotxicos, de substncias pe
rigosas e de substncias nocivas sade, 857; 4.4.6 Permanncia do
art. 6 da Lei 7.802/1989, 857; 4.4.7 Substncia nuclear ou radioa
tiva, 858
4.5 Disseminao de doenas, pragas e espcies.........................................859
5. Juizado Especial Criminal e crime ambiental........................................861
TTULO IX-REAS DE PRESERVAO PERMANENTE
- FLORESTAS, LEI DO BIOMA MATA ATLNTICA E FAUNA
-ASPECTOS JURDICOS
Ca p t u l o I - REAS DE PRESER VA O PERMANENTE NAS
CONSTITUIES ESTAD UAIS - 1989................................................ 863
Ca p i t u l o 11 - REAS DE PRESER VA O PERMANENTE
I - I n t r o d u o : o s F u n d a m e n t o s d a L e i F l o r e s t a l B r a s i l e i r a ..................866
II - F u n o S o c i a l e P r i v a d a d a P r o p r i e d a d e e a s F l o r e s t a s .................... 867
III - C o m p e t n c i a para L e g i s l a r e C o n t r o l a r a s F l o r e s t a s ......................870
IV - r e a d e P r e s e r v a o P e r m a n e n t e - a p p
/. Conceito e caractersticas.............................................................................................870
2. Vegetao nativa e vegetao extica na a p p ......................................................... 872
3. Contedo e dimensionamento dos direitos individuais e a p p ...... 872
4. Tipos de app
4.1 I n t r o d u o ............................................................................................................................. 873
4.2 a p p s nas marge ns d o s c u r s o s d g u a .......................................................................87 4
4.3 a p p no ent orno d o s l a g o s e l a g o a s na tura is, d o s r e s e r v a t r i o s d ' g u a
a rt i f i c i ai s e d a s na sce nt e s e d o s o l ho s d ! g u a ................................................... 875
4 . 4 a p p nas montanhas ou e n c o s t a s ..................................................................................876
4 . 5 a p p nas re stingas, m a ngueza i s e v e r e d a s . . . .......................................................... 878
5. Recomposio da a p p conforme a dimenso do imvel rural em
Areas Consolidadas
5 . ! r e a s C o n s o l i d a d a s .......................................................................................................... 879
5 . 2 R e c o m p o s i o f l o r e s t a l d a a p p e o b r i g a o d e r e p a r a r o d ano
a m b i e n t a l ................................................................................................................................ 88 0
5.3 A r e c o m p o s i o d a a p p em r e a s r u r a i s c o n s o l i d a d a s
5.3.1 O art. 61-A e a obrigao constitucional de proteo integral da
A P P , 881; 5.3.2 Recomposio das faixas marginais conforme o art. 61-A
da L ei 1 2 . 6 5 1 / 2 0 1 2 , o s vet os e o Decr eto 7 . 8 3 0 / 2 0 1 2 , 882
6...Da medio das reas marginais dos cursos de guas e os terrenos
marginais: o engano da Lei 12.651/2012...............................................................886
7. Regime jurdico das a p p s ............................................................................887
8. app, pequena propriedade rural e baixo impacto ambiental
8 . 1 C on c e it o d e p e q u e n a p r o p r i e d a d e r u r a l ................................................................888
8. 2 A p e q u e n a p r o p r i e d a d e r u r a l e a s u p r e s s o d a v e g e t a o na a p p ........... 888
8.2.1 Inadequao e c o l g i c a da reduo da app na pequena proprie
dade rural, 889; 8.2 .2 Declarao perante o rgo ambiental e supres
so de veget a o , 89 0
8.3 A t i v i d a d e s que p o d e m s e r r e a l i z a d a s n a a p p d e p e q u e n a p r o p r i e d a d e
r u r a l f a m i l i a r ........................................................................ .............................................. 891
9. Programa de apoio e incentivo preservao e recuperao do meio
ambiente.......................... .......... ............................................................................................... 895
10. Tutela penal d a s a p p s
10.1 O art. 38 d a L e i 9 .6 0 5 / 1 9 9 8 e a des trui o e a utilizao d a Floresta
c o n s i d e r a d a d e P r e s e r v a o P e r m a n e n t e .......................................................... 896
10.2 O art. 39 d a L e i 9 . 6 0 5 / 1 9 9 8 e o c o r t e d e rvores em Flor esta d e P r e
s e r v a o P e r m a n e n t e .....................................................................................................898
10.3 Extrao de pedra, areia, cal ou qualquer espcie de minerais da Flo
resta considerada de Preservao Permanente e o crime do art. 44
da Lei 9.605/1998...................................................................................899
10.4 Impedimento da regenerao natural e a a pp.......................................899
11. Concluso................................................................................................901
Capt ul o 111 - REA DE RESERVA LEGAL
1. Funes da Area de Reserva Legal..........................................................902
2. Delimitao da Reserva Legal
2.1 Regra geral da delimitao..................................................................... 903
2.2 Alterao no percentual da Reserva Legal na Amaznia Legal............904
3. Inexigibilidade da Reserva Legal..............................................................904
4. Localizao da Reserva Legal
4.1 Aprovao por rgo estadual integrante do sisnama e uso da Reserva
Legal..........................................................................................................905
4.2 Estudos e critrios para a localizao da rea de Reserva Legal.......906
4.3 Conseqncias da protocolizao do pedido de aprovao da loca
lizao.......................................................................................................908
4.4 Cmputo da app no clculo do percentual da Reserva Legal................908
5. Manejo e uso da Area da Reserva Legal
5.1 Conceito de manejo sustentvel...............................................................909
5.2 Conceituao de vegetao nativa..........................................................910
5.3 Manejo sustentvel da Reserva Legal com propsito comercial
5.3.1 Manejo sustentvel da Reserva Legal com propsito comercial:
autorizao e vegetao nativa, 910; 5.3.2 Crime na utilizao da Re
serva Legal sem autorizao, 912
5.4 Manejo sustentvel da Reserva Legal sem propsito comercial.......... 913
5.5 Liberdade na coleta de produtos florestais no madeireiros.................914
6. O registro da rea de Reserva Legal no Cadastro Ambiental Rural-CAR
6.1 Cadastro Ambiental Rural/cAR............................................................................... 914
6.2 Registro da rea de Reserva Legal no c a r ....................................................................915
6.3 A ausncia de averbao como infrao administrativa.......................915
7. Agricultura familiar e Area de Reserva Legal
7.1 Introduo..................................................................................................916
7.2 Registro da rea de Reseiva Legal e a pequena propriedade ou posse
rural........................................................................................................... 916
7.3 Vegetao da Reseiva Legal da pequena propriedade ou posse rural.... 916
7.4 Manejo sustentvel para a explorao, sem propsito comercial, na
pequena propriedade rural
7.4.1 Desnecessidade de autorizao e limitao da retirada de mate
rial lenhoso, 917; 7.4.2 L imite de utilizao para poss e colet iva de p o
pulaes tradicionais, 917; 7.4.3 A n o reposio florestal do c on
sumo prprio: uma extravagncia inconstitucional, 918
7.5 Manejo sustentvel para a explorao com propsito comercial e o
dever de informao................................................................................. 918
8. Das reas Consolidadas em Areas de Reserva Legal............................ 919
8.1 Recomposio...........................................................................................919
8.2 Regenerao..............................................................................................920
8.3 Compensao.............................................................................................920
9. Programa de apoio e incentivo preservao e recuperao do meio
ambiente.......................................................................................................921
Capit ul o I V - O BIOMA MATA ATLNTICA E A LEI 11.428/2006........ 924
1. Area de abrangncia e competncia para legislar.................................925
2. Objetivos e princpios do regime jurdico do Bioma Mata Atlntica....925
3. Vegetao primria e vegetao secundria
3.1 Conceituao..................................................................................... .......926
3.2 Regime da vedao de corte e supresso da vegetao primria e
secundria.................................................................................................928
3.3 Vegetao primria e secundria: utilidade pblica, prticas preser-
vacionistas epesquisas cientficas...........................................................929
4. Regras especiais no Bioma Mata Atlntica
4.1 Estudo Prvio de Impacto Ambiental......................................................930
4.2 Novos empreendimentos............................................................ ..............931
4.3 Compensao ambiental...........................................................................932
4.4 Areas urbanas e Regies Metropolitanas
4.4.1 Proibies de autorizaes para supresso da vegetao, 933;
4.4.2 Possibilidade de autorizaes para a supresso da vegetao, 933
5. A proteo penal do Bioma Mata Atlntica............................................. 934
6. Concluso....................................................................................................935
Capt ul o V-FAUNA
1. Conceito de fauna silvestre........................................................................936
2. Competncia para legislar sobre fauna....................................................93 7
3. A fauna e os modos de aquisio da propriedade mvel no Direito
anterior.........................................................................................................937
4. A fauna silvestre como bem pblico.........................................................939
5. A caa
5.1 A caa e a conservao da fauna silvestre.............................................942
5.2 Modalidades de caa................................................................................944
5.2.1 Caa profissional, 944; 5.2.2 Caa de controle, 945; 5.2.3 Caa
amadorista, 945; 5.2.4 Caa de subsistncia, 947; 5.2.5 Caa cient
fica, 947
6. A interveno do Poder Pblico na caa................................................. 948
7. Avaliaes preliminares para abertura da caa e Estudo de Impacto
Ambiental..................................................................................................... 948
8. Proibies especficas de caa................................................................... 950
9. A caa e a propriedade privada................................................................. 951
10. A caa e a destruio do habitat - Reparao de danos.....................952
11. Crimes contra a fauna.............................................................................953
12. A Lei 11.794/2008: os animais desprotegidos
12.1 A Constituio Federal de 1988 e a proteo da vida dos animais..... 958
12.2 O crime do art. 32 da Lei 9.605/1998................................................. 959
12.3 Lei 11.794, de 8.10.2008............................................................................................. 959
12.3.1 O uso de animais para o ensino e para a pesquisa, 960;
12.3.2 Os rgos competentes criados pela Lei 11.794/2008 e a com
petncia comum dos arts. 23 e 24 da CF, 961; 12.3.3 Comisses de
tica no Uso de Animais-ceuas: difcil imparcialidade e impedimento
de informar, 961
13. Comrcio da fauna silvestre
13.1 Comrcio ilegal....... ............................................................................ 962
13.2 Comrcio legal.....................................................................................966
13.3 Comrcio internacional................................................................................................ 967
TTULO X - SISTEMA NA CIONAL DE UNIDADES
DE CONSERVAO DA NATUREZA
Ca p t u l o I - CONCEITUAODAS UNIDADES DE CONSERVAO....970
1. Unidades de Proteo Integral................................................................. 970
2. Unidades de Uso Sustentvel.................................................................... 971
Ca p t u l o II ~ ASPECTOS JURDICOS RELA TI VOS S UNIDADES
DE CONSER VA O
1. Procedimento de criao, de alterao e de supresso das unidades
de conservao
1.1 Criao das unidades de conservao....................................................973
1.2 A desafetao da unidade de conservao e a modificao de seus
limites.........................................................................................................974
2. Compensao do dano ambiental e unidades de conservao
2.1 Compensao ambiental.......................................................................... 975
2.2 Obrigao do empreendedor de apoiar as unidades de proteo e o
Estudo de Impacto Ambiental............................................... ..................976
2.3 Pagamento a ser efetuado pelo empreendedor.......................................977
2.4 Clculo do pagamento a ser efetuado pelo empreendedor e sita re
lao com o grau de impacto ambiental................................................. 979
2.5 Sentido da expresso implantao de empreendimentos , do art.
36, caput.....................................................................................................980
2.6 Abrangncia do dever jurdico de compensar na Lei 9.985/2000........ 982
2.7 Possibilidade de o empreendedor ser proprietrio e mantenedor de
ama unidade de conservao...................................................................983
2.8 Compensao e populao tradicional.................................................. 984
3. Plano de Manejo e unidades de conservao
3.1 Conceito..................................................................................................... 984
3.2 Contedo do Plano de Manejo: parte vinculada eparte discri
cionria .................................................................................................... 985
3.3 Plano de Manejo e participao pblica..................................................986
3.4 Plano de Manejo, o Estudo de Impacto Ambiental e o princpio da
precauo................................................................................................... 987
3.5 Plano de Manejo e defesa nacional
3.5.1 Plano de Manejo de unidades de conservao situadas fora da
faixa de fronteira e as aes militares e policiais, 987; 3.5.2 Plano de
Manejo das unidades de conservao situadas na faixa de fronteira,
988
4. Direito de propriedade, zonas de amortecimento e corredores ecol
gicos ..............................................................................................................990
5. Direitos e deveres da populao tradicional das unidades de conser
vao
5.1 Direitos da populao tradicional...........................................................993
5.2 Deveres da populao tradicional...........................................................995
6. A pesquisa cientfica nas unidades de conservao................................996
6.1 Objetivos da pesquisa nas unidades de conservao............................ 996
6.2 A a u t o r i z a o p a r a a p e s q u i s a ci e n t fi c a nas unidades d e c o n s e r
v a o ...........................................................................................................996
6.3 Responsabilidade criminal dos pesquisadores e dos administradores
das unidades de conservao...................................................................997
7. O acesso do pblico s unidades de conservao
7.1 A regulamentao do acesso pblico.......................................................998
7.2 Dos direitos dos visitantes e dos deveres do Poder Pblico e das
pessoas fisicas ou jurdicas de Direito Privado.....................................999
8. Da gesto das unidades de conservao
8.1 O princpio da autonomia dos entes polticos federados e o Sistema
Nacional de Unidades de Conservao da Natureza.......................... 1000
8.2 A gesto do Sistema Nacional de Unidades de Conservao-SNUC e
os rgos competentes............................................................................1001
8.3 A gesto das unidades de conservao e os recursos financeiros......002
8.4 A gesto das unidades de conservao e as organizaes da sociedade
civil de interesse pblico ( o s c i p s ) ...........................................................1003
8.4.1 As organizaes da sociedade civil de interesse pblico ( o s c i p s )
e o Ministrio da J ustia, 1003; 8.4.2 Unidade de conservao, o s c i p ,
contrato de parceria e licitao, 1004; 8.4.3 O Decreto 4.340/2002:
gesto compartilhada e insuficincia da regulamentao: 8.4.3.1
Gesto compartilhada, 1005; 8.4.3.2 A insuficincia do Decreto
4.340/2002 quanto s o s c i p s , 1006; 8.4.4 O controle pblico das
o s c j p s e responsabilidade civil, 1007; 8.4.5 As o s c i p s teriam poder
de polcia nas unidades de conservao?, 1007
9. Proteo penal das unidades de conservao.......................................1008
10. As florestas pblicas - Lei 11.284/2006 e as unidades de conser
vao
10.1 Conceito.................................................................................................1009
10.2 Abrangncia das florestas pblicas......................................................1009
11. Concluso................................................................................................1010
TTULO XI-DANO NUCLEAR E REJFJTOSRADIOATIVOS
Ca p t u l o I - PREVENO DO DANO NUCLEAR - UMA DAS FACES
DA RESPONSABILIDADE.................................................................... 1011
Ca p t u l o II - MEDIDAS PREVENTIVAS ESPECFICAS DO DANO
NUCLEAR
1. Introduo.................................................................................................1015
2. Medio das radiaes.............................................................................1015
2.1 Medida das radiaes e controle da poluio nuclear pelos Estados
e Municpios............................................................................................1018
S. Notificao do pblico..............................................................................1018
4. Zoneamento da rea adjacente instalao nuclear
4.1 Experincia estrangeira..........................................................................1019
4.2 Direito brasileiro
4.2.1 Experincia brasileira e poder de autorizar atracao de navios
nucleares - Uso da ao civil pblica, 1021; 4.2.2 Zoneamento nuclear
e competncia federal e municipal, 1022; 4.2.3 A estao ecolgica co
mo entorno da usina nuclear, 1023
Ca p t u l o III - DIREITO DE INFORMAO, PREVENO DO
DANO NUCLEAR EINTER VENO DAS ASSOCIAES......... 1025
Ca p t u l o I V- ADMINISTRAO PBLICA NUCLEAR E
PREVENO DO DANO NUCLEAR
1. Experincia estrangeira
LI Espanha...................................................................................................1028
1.2 Frana.......................................................................................................1028
/.3 Estados Unidos da Amrica....................................................................1029
2. Experincia brasileira
2.) Fiscalizao e fomento da energia nuclear: atividades a serem sepa
radas .............................................................. ..........................................1031
2.2 Composio da c n e n - Necessidade de reformulao. . .....................................................1032
2.3 Poder de policia nuclear: licenciamento e suspenso da licena......1032
2.4 Poder de polcia nuclear: autorizao e suspenso da operao das
instalaes nucleares..............................................................................1033
2.5 Normas de segurana nuclear e de segurana radioativa..................1034
2.5.1 Instalao nuclear, 1035; 2.5,2 A superviso tcnica independen
te em usinas nucleoeltricas e outras instalaes: forma inovadora
de cooperao privada na fiscalizao, 1035
2.6 O Sistema de Proteo ao Programa Nuclear - lnten>eno da
Unio e situao de emergncia........................................................... 1037
2.7 Medicina, Odontologia e radioproteo
2.1 A Legislao bsica, 1039; 2.7.2 Princpios da radioproteo, 1040;
2.7.3 Medicina Nuclear, 1041; 2.7.4 Direito informao na radio
proteo, 1042
2.8 Atribuies da cnen e da Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria
concernentes radiao ionizante e a competncia dos Estados e dos
Municpios...............................................................................................1043
2.9 Concluses...............................................................................................1044
Capt ul o V-REJEITOS RADIOATIVOS - LEI 10308, DE 20.11.2001
1. Introduo................................................................................................. 1046
2. Conceito de rejeito radioativo................................................................. 047
3. Responsabilidade civil e rejeitos radioativos
3.1 Responsabilidade civil sem culpa..........................................................1049
3.2 Responsabilidade civil por danos causados ao meio ambiente por
rejeitos radioativos................................................................................ 1050
4. Tipos de depsitos de rejeitos radioativos.............................................. 1051
4.} Depsitos provisrios........ ....................................................................1051
4.2 Depsitos iniciais
4.2.1 Introduo, 1052; 4.2.2 Atividade geradora do rejeito radioativo,
depsito inicial e responsabilidade civil, 1052
4.3 Depsitos intermedirios e depsitos finais.........................................1053
5. Seleo de locais para depsitos de rejeitos radioativos
5.1 Seleo de locais para depsitos iniciais............................................. 1053
5.2 Seleo de depsitos intermedirios e finais........................................1054
5.3 Seleo dos locais para depsitos e plano diretor dos Municpios....1055
6. Descomissionamento e fechamento dos depsitos de rejeitos radio
ativos
6. 1 Descomissionamento..............................................................................1055
6.2 Fechamento do depsito radioativo......................................................1056
7. Licena ambiental dos depsitos: controle indispensvel....................1056
8. As proibies expressas na Lei 10.308/2001.........................................1057
9. Os Estados e os Municpios e os rejeitos radioativos........................... 1058
9.1 Os Estados e a responsabilidade pela guarda dos depsitos provis
rios: possvel inconstitucionalidade......................................................1058
9.2 Os Municpios e a compensao financeira pelos depsitos de rejei
tos radioativos........................................................................................ 1059
10. Gesto dos rejeitos radioativos segundo a Conveno Comum so
bre a Segurana do Combustvel Usado e sobre a Segurana da
Gesto dos Rejeitos Radioativos...........................................................1060
11. A informao na gesto dos rejeitos radioativos................................1061
11. 1 Informao na seleo dos locais para depsitos de rejeitos radio
ativos ......................................................................................................1061
11.2 Informao durante a gesto dos depsitos de rejeitos radioativos.... 1061
11.3 Informao anual ao Congresso Nacional.........................................1062
12. A CNEN-Comisso Nacional de Energia Nuclear e seus poderes......1062
TTULOXII-PROTEO DA ZONA COSTEIRA
-ASPECTOS JURDICOS
Ca p t u l o n i c o - PROTEO DA ZONA COSTEIRA - ASPECTOS
JURDICOS
1. Introduo.................................................................................................1065
2. O litoral nas Constituies Estaduais de 1989................................................. 1066
2.1 Areas de Preservao Permanente litorneas......................................1066
2.2 Autorizao
2.2.1 Alagoas, 1066; 2 . 2 . 2 Maranho, 1066; 2 . 2 . 3 Piau, 1067; 2 .2 . 4
Rio de J aneiro, 1067; 2.2 .5 So Paulo, 1067
2.3 Autorizao pelo rgo estadual competente e homologao pela
Assembleia Legislativa............................................... ........... ........ . . . 1 0 6 7
2.4 Gerenciamento costeiro estadual obrigatrio.................................... 1068
2.5 Obrigatoriedade de combater a poluio............................................. 1068
2.6 Comportamentos especficos
2.6.1 Esgotos, 1068; 2 . 6 . 2 Lixo, 1068; 2.6 .3 Gabaritos para constru
es, 1069
3. Zona Costeira............................................................................................1069
4. Praias: conceito, uso e acesso
4.1 Conceito...................................................................................................1072
4.2 Uso............................................................................................................1073
4.3 Acesso.......................................................................................................1074
5. Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro (p n g c ) e competncia da
Unio...........................................................................................................1075
5.1 Ausncia de plano e utilizao da Zona Costeira................................1076
5.2 Planejamento e Zona Costeira.............................................................. 1076
5.3 Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro - Inovao da Lei
7.661/1988 - Contedo e elaborao do plano
5.3.1 Inovao, 1076; 5.3.2 Contedo, 1076; 5.3.3 Elaborao, 1078
6. Relacionamento federal, estadual e municipal na gesto da Zona
Costeira.......................................................................................................1078
7. Estudo de Impacto Ambiental na Zona Costeira..................................1079
8. Licenciamento e sano do descumprimento das condies da li
cena ...........................................................................................................1080
9. Responsabilidade civil na Zona Costeira.............................................. 1080
10. Comunicao ao c o nama das sentenas condenatrias e Ministrio
Pblico..................................................................................................... 1081
11. Gesto de resduos nos portos, instalaes porturias e plataformas
e poluio causada por descarga de leo ou de substncias nocivas
ou perigosas - A Lei 9.966/2000........................................................... 1081
11.1 Das obrigaes ambientais e das infraes dos portos organizados,
instalaes porturias e plataformas
11.1.1 Dos conceitos e das competncias, 1082; 11.1.2 Das instalaes
de recebimento e tratamento dos resduos e dos meios destinados ao
combate poluio, 1083; 11.1.3 Dos planos de emergncia, 1083;
11.1.4 O manual de procedimento interno, 1084; 11.1.5 Das auditorias
ambientais independentes e a Lei 9.966, de 28.4.2000, 1085
11.2 'O risco e a classificao das substncias nocivas ou perigosas......1086
11.3 Da descarga de leo, substncias nocivas e perigosas e lixo............1086
12. A Conveno das Naes Unidas sobre o Direito do Mar e a Pro
teo do Meio Ambiente........................................................................1088
TTULO XIII-PATRIMNIO CULTURAL
-ASPECTOS JURDICOS
Ca p t u l o I ~ 0 PATRIMNIO CULTURAL BRASILEIRO
1. Conceito de cultura.................................................................................. 1090
2. O patrimnio cultural nas Constituies Republicanas......................1091
3. O patrimnio cultural, a Constituio Federal de 1988, as Consti
tuies Estaduais e o Direito Comparado
3.1 O patrimnio cultural e a Constituio Federal de 1988 ...................1091
3.2 A proteo do patrimnio cultural e os Estados
3.2.1 Competncia dos Conselhos Estaduais de Cultura, 1094; 3.2.2
Composio dos Conselhos Estaduais de Cultura, 1095
3.3 Os Fundos Estaduais de Cultura...........................................................1096
3.4 O patrimnio cultural e ambiental no Direito Comparado................1097
3.5 O patrimnio cultural e a partilha das competncias constitucionais... 1098
4. O patrimnio cultural e o Decreto-lei 25, de 30.11.1937.....................1098
5. O patrimnio natural e sua proteo conjunta com o patrimnio cul
tural............................................................................................................ 1099
6. O Poder Pblico e as vrias formas constitucionais de proteo do
patrimnio cultural...................................................................................1100
Ca p t u l o 11 - REGISTRO DE BENS CULTURAIS DE NATUREZA
IMATERIAL
1. Os livros do registro..................................................................................1101
2. Condies para o registro.........................................................................1101
3. Semelhanas e diferenas entre registro de bens culturais de natu
reza imaterial e tombamento................................................................... 1103
4. Procedimento para a inscrio no registro federal de bens imateriais
4.1 Dos que podem solicitar o registro........................................................1104
4.2 Da instruo do pedido de registro.......................................................1105
4.3 Da atuao do Conselho Consultivo do Patrimnio Cultural........... 1105
5. Ttulo de Patrimnio Cultural do Brasilconcesso, durao e re
validao ................................................................................................... 1105
Ca p t u l o 111- TOMBAMENTO
1. Histrico da legislao de tombamento
1.1 Origem do termo tombamento ...........................................................1107
1.2 O tombamento e sua introduo no Brasil...........................................1108
1.3 Introduo do tombamento na Constituio Federa! de 1988........... 1109
2. O tombamento nas Constituies Estaduais
2.1 Instituio do tombamento pelas Constituies Estaduais................1109
2.2 Proteo especial a etnias.....................................................................1110
2.3 Alterao e/ou supresso da proteo............................................... 1111
2.4 Criao de incentivos.............................................................................1111
3. A diviso de competncias constitucionais no caso do tombamento
3.1 Possibilidade de mais de um tombamento: a competncia comum....1111
3.2 As normas gerais sobre ombamento e a competncia legislativa su
plementar .................................................................................................1113
4. Tombamento e o planejamento nacional, estadual e municipal: pela
instituio de um Sistema Nacional do Patrimnio Cultural..............1114
5. Estrutura dos organismos administrativos de proteo do
patrimnio
5.1 Histrico da gesto do patrimnio cultural.........................................1115
5.2 O Instituto do Patrimnio Histrico e Artstico Nacional-iPHAN........1116
5.3 Conselho Consultivo do Patrimnio Cultural
5.3.1 Histrico do sistema de colegiado na proteo do patrimnio cul
tural, 11.16; 5.3.2 O Conselho Consultivo, 1117
6. Espcies de tombamento..........................................................................1118
7. Instituio do tombamento: por lei e por ato do Poder Executivo
7.1 Instituio por lei....................................................................................1119
7.2 Instituio por ato do Poder Executivo.................................................1120
8. Processo do tombamento......................................................................... 1121
9. Tombamento provisrio............................................................................1123
10. A gesto dos bens tombados c a funo cultural e social da pro
priedade
10.1 A propriedade e o Decreto-lei 25/1937...............................................1125
10.2 A propriedade no Cdigo Civil brasileiro de 2002 e o patrimnio
cultural........................................................... ..........................................1126
11. A gesto dos bens tombados: deveres dos proprietrios privados
11.1 Dever de comunicar a necessidade de reparar o bem tombado....... 1127
11.2 Dever de no destruir, demolir, deteriorar, mutilar ou inutilizar a
coisa tombada.......................................................................................1128
11.3 Dever de solicitar ao Poder Pblico autorizao para reparar, pin
tar ou restaurar..................................................................................... 1129
11.4' Dever de solicitar autorizao para a colocao de cartazes.......... 11.31
11.5 Dever de comunicar ao Poder Pblico a inteno de vender a coisa
tombada..................................................................................................1131
11.6 Dever de solicitar autorizao para a sada da coisa tombada do
Pais........................................................................................................ 1132
12. A gesto dos bens tombados: direitos dos proprietrios privados
12.1 Direito de usar a coisa tombada..........................................................1132
12.2 Direito de pedir o cancelamento do tombamento...............................1133
13. Gratuidade no tombamento e a indenizao dos proprietrios pri
vados ........................................................................................................ 1134
13.1 Existncia de prejuzo e confrontao dos direitos do proprietrio
privado e do rgo pblico.................................................................. 1134
13.2 A s i n g u l a r i d a d e e a g e n e r a l i d a d e da s l i m i ta e s s o b r e o bem tom
bad o
13.2.1 Introduo, 1136; 13.2.2 Bem tombado como parte de um acer
vo de bens tombados, 1137; 13.2.3 Bem tombado singularmente, 1138
14. Gesto dos bens pblicos tombados.....................................................1139
15. A vizinhana como rea protegida.......................................................1141
16. Crimes e patrimnio cultural...............................................................1142
17. Informao, precauo eparticipao: por um novo sistema de
gesto dos bem tombados..................................................................... 1145
17.1 Informao na gesto dos bens tombados .........................................1145
17.2 O principio da precauo na gesto dos bens tombados...................1146
17.3 A participao na gesto dos bens tombados....................................1147
18. Proteo internacional do patrimnio cultural e natural
18.1 Introduo ............................................................................................ 1147
18.2 Tombamento internacional?................................................................ 1148
18.3 Significado da incluso na Lista do Patrimnio Mundial.................1149
TTULO XIV-ENGENHARIA GENTICA E MEIO AMBIENTE
-ASPECTOS JURDICOS
Capt ul o nic o - ENGENHARIA GENTICA E MEIO AMBIENTE
- ASPECTOS JURDICOS
1. Introduo.................................................................. <.............................1151
2. Riscos da Engenharia Gentica..............................................................1153
3. Utilizao da Engenharia Gentica........................................................1155
4. Antecedentes da legislao brasileira - Direito Comparado...............1156
5. Finalidade da Lei 11.105/2005........................ ........................................1156
6. Abrangncia da Lei 11.105/2005............................................................1157
6.1 A tividades e projetos.................................................. ........................ 1157
6.2 Exerccio das atividades de Engenharia Gentica somente por pes
soas jurdicas..........................................................................................1158
6.3 Vedao do exerccio da Engenharia Gentica para as pessoas f
sicas - Duvidosa constitucionalidade....................................................1158
7. Atividades no abrangidas pela Lei 11.105/2005................................. 1160
8. Competncias constitucionais da Unio, dos Estados e dos Municpios
co/n relao Engenharia Gentica......................................................1160
9. Proibies e comportamentos vinculados.............................................. 1162
9. / Proibio da implementao de projeto relativo a o g m sem a manu
teno de registro de seu acompanhamento individual (art. 6a, I).....1162
9.2 Proibio da prtica de Engenharia Gentica em organismo vivo
ou do manejo in vitro de a d n / a r n natural ou recombinante, realizado
em desacordo com as normas previstas na lei (art. 6, 11)...................1162
9.3 Proibio de Engenharia Gentica em clula germinal humanazi-
goio humano e embrio humano (art. 6-, III).......................................1163
9.4 Proibio da clonagem humana (art. 6-, IV)........................................1164
9.5 Proibio da destruio ou descarte no meio ambiente de o g m e seus
derivados em desacordo com as normas estabelecidas (art. 6'z, V)....1164
9.6 Proibio da liberao no meio ambiente de o g m o u seus derivados,
no mbito de atividades de pesquisa, sem a deciso tcnica favorvel
d a c t n b o ( a r t . 6- , VI)..............................................................................1164
9.7 Proibio da liberao comercial de ogm ou seus derivados sem o
parecer favorvel da c t n b o (art. 6-, VI)................................................1164
9.8 Proibio da liberao comercial de ogm e seus derivados sem o li
cenciamento ambiental, quando este seja necessrio (art. 6a, VI).....1165
9.9 Proibio da utilizao, comercializao, registro, patenteamento
e licenciamento de tecnologias genticas de restrio do uso (art. 6 a-,
VI).............................................................................................................1165
10. Conselho Nacional de Biosseguratta-cms
10.1 Competncia...........................................................................................1166
10.2 Composio............................................................................................1166
11. Comisso Tcnica Nacional de Biossegurana-crmio.....................1167
11.1 Competncia da c t n b o .........................................................................1167
11.1.1 Competncia para estabelecer normas, 1168; 11.1.2 Compe
tncia para definir nvel de biossegurana e classe de risco, 1168;
11.1.3 Competncia para avaliao do risco, 1169; 11.1.4 Competn
cia para expedir autorizao, 1170; 11.1.5 Competncia para expedir
* deciso tcnica e fundamentao da deciso, 1170; 11.1,6 Competn
cia sobre o meio ambiente, 1172; 11.1.7 Competncia para emitir Cer
tificado de Qualidade em Biossegurana-CQB, 1172; 11.1.8 Compe
tncia para divulgao dos atos da c t n b o , 1173
11.2 Composio da c t n b o ...........................................................................1174
11.2.1 Nmero de membros da c t nb o, 1174; 11.2.2 Modo de escolha
dos membros da ctnbo, 1175; 11.2.3 Os cientistas e/ou especialistas
na ct nbo, 1175; 11.2.4 Os representantes do Governo na c t n b o , 1177
11.3 Funcionamento da c t n b o
11.3.1 O princpio da precauo e os membros da c t n b o , 1178; 11.3.2
Publicidade ou sigilo nas reunies da c t n b o , 1178; 11.3.3 Presidncia
da c t n b o , 1179; 11.3.4 Instalao da reunio e votao, 1180; 11.3.5
Impedimentos dos representantes na c t n b o , i 180; II .3.6 As subco
misses setoriais, 1181
11.4 O Ministrio Pblico Federai e a c t n b o ............................................1182
12. Ministrios e rgos competentes no plano federal
12.1 Introduo............................................................................................. 1182
12.2 Registro de produtos contendo o g m ....................................................1183
12.3 Competncia para emitir autorizao para a importao de OGM
e seus derivados....................................................................................1184
12.3.1 Da autorizao para liberao ou descarte de ogm no meio
ambiente, 1184
13. O Estudo Prvio de Impacto Ambiental e o principio da precau
o............................................................................................................1185
14. Certificado de Qualidade em Biossegtirana-cqr
14.1 O CQB na Lei 11.105/2005.................................................................... 1186
14.2 O contedo do requerimento para obteno do c q b ..........................1187
14.3 Dos prazos para a obteno do c q b .....................................................1187
14.4 As vistorias e o c q b ................................................................................1188
15. Comisso Interna de Biossegurana-ciBio
15.1 Introduo............................................................................................. 1188
15.2 Composio da cmio.............................................................................1189
15.3 Competncia da cmio............................................................................1190
15.3.1 Informao, 1190; 15.3.2 Preveno e inspeo, 1191; 15.3.3
Avaliao de propostas e seu encaminhamento c t n b o , 1191; 15.3.4
Registro do acompanhamento individual do projeto e sua obrigatorie
dade, 1191; 15.3.5 A c i b o e a notificao do resultado das avaliaes
de risco e da ocorrncia de acidente, 1192; 15.3.6 Investigao de o-
corrncia de acidentes e de enfermidades, 1192
15.4 Dispensa da constituio da cmio......... .............................................1193
16. O tcnico principal de cada projeto......................................................1193
17. Rotulagem nos produtos oriundos da Biotecnologia.........................1195
18. Responsabilidade penal na Lei 11.105/2005.......................................1197
18.1 Crime da utilizao de embrio humano em desacordo com o cpte
dispe o art. 5ada Lei 11.105/2005: Pena - deteno, de um a trs
anos, e multa (art. 24)...........................................................................1197
18.2 Crime da prtica de Engenharia Gentica em clula germinal hu
mana. zigoto humano ou embrio humano: Pena - recluso, de um a
quatro anos, e multa (art. 25)..............................................................1199
18.3 Crime da realizao de clonagem humana: Pena - recluso, de
dois a cinco anos, e multa (art. 26)......................................................1200
18.4 Liberao ou descarte de ogm no meio ambiente em desacordo
com as normas estabelecidas pela c t n b o e pelos rgos e enti
dades de registro e fiscalizao: Pena - recluso, de um a quatro
anos, e multa (art. 27)...........................................................................1200
18.5 Crime de utilizao, comercializao, registro, patenteamento e
licenciamento de tecnologias genticas de restrio do uso: Pena
- recluso, de dois a cinco anos, e multa (art. 28)....................... ....1201
18.6 Crime de produo, armazenamento, transporte, comercializao,
importao ou exportao de o g m ou seus derivados sem autorizao
ou em desacordo com as normas estabelecidas pela ctnbo e pelos
rgos e entidades de registro e fiscalizao: Pena - recluso, de
um a dois anos, e multa (art. 29).........................................................1202
18.7 Crime de comercializao de material biolgico...............................1203
19. Clonagem humana - Problemas jurdicos
19.1 A dignidade humana.............................................................................1204
19.2 O clone...................................................................................................1205
19.3 Discusso jurdica do clone na espcie humana.......................... .....1206
20. Responsabilidade penal da pessoa jurdica e o g m
20.1 A presena das pessoas jurdicas na Engenharia Gentica .............. 1208
20.2 A responsabilidade penal da pessoa jurdica....................................1209
21. Responsabilidade civil objetiva e ogm................................................. 1210
22. Financiamento das atividades ligadas a o g m e corresponsabilidade .....1212
23. A o civil p blica e o g m .................................. ................................................. .........1212
TTULO XV-ENERGIAS RENOVVEIS:
DIREITO ILUMINAO E DIREITO ENERGIA SOLAR
Ca p t u l o n i c o - ENERGIAS RENOVVEIS: DIREITO ILUMINA
O E DIREITO ENERGIA SOLAR
1. Conceito de Energia Solar.......................................................................1214
1.1 Energias Solar Fototrmica.................................................................1215
1.2 Energia Solar Fotovoltaica.................................................................1215
2. Insolao e Iluminao
2.1 Conceitos de Insolao........................................................................ 1216
2.2 Conceitos de Ihtm inao.....................................................................1216
3. A reduo significativa da insolao um dano qualidade am
biental
3.1 O direito energia solar integra o direito de propriedade.................1217
3.2 O direito energia solar integra o direito sadia qualidade de vida ...1217
3.3 O Estatuto da Cidade e os tisos inconvenientes da propriedade........ 1217
3.4 O sombreamenio ou a limitao da entrada dos raios solares
como uma interferncia prejudicial......................................................1218
3.5 A jurisprudncia portuguesa.................................................................1218
4. Obrigao de reparar o dano ambiental
4.1 Obrigao constitucional de reparar o dano ambiental.....................1219
4.2 A responsabilidade de reparar o dano no uso anormal da proprie
dade....................................................... ..................................................1220
5. Natureza jurdica da energia solar.........................................................1221
6. Desnecessidade de licenciamento para a captao de energia solar... 1221
7. Arquitetura solar e o exerccio do direito luminosidade solar......... 1222
TTULOXVI- COMRCIO INTERNACIONAL, MERCOSUL
E DIREITO AMBIENTAL INTERNACIONAL
Ca p t u l o / - COMRCIO INTERNA CIONAL E MEIO AMBIENTE
/. Introduo.................................................................................................1223
2. O c o m r c i o i n t e r n a c i o n a l e o g a t t / o m c ................................................................1224
C a p t u l o II - m e r c o s u l E DIREITO AMBIENTAL INTERNA CIONAL
1. Das finalidades do Mercado Comum do S u I-m e r c o s u l .............................. 1226
2. Responsabilidade ambiental dos Estados e soberania.........................1227
3. As Constituies nacionais dos Estados-Partes e o meio ambiente.... 1229
4. O Federalismo e o m e r c o s u l ...................................................................................... 1229
5. Acordo-Quadro sobre Meio Ambiente do m e r c o s u l ......................................1232
5.1 Os princpios no Acordo ambiental......................................................1232
5.2 A cooperao no Acordo ambiental: sociedade civil e governos....... 1233
5.3 reas temticas...................................................................................... 1234
6. O meio ambiente nos acordos bilaterais entre os membros do m e r
c o s u l .......................................................................................................................................... 1234
7. Procedimentos administrativos de preveno do dano ambiental na
cional transfronteirio
7.1 Estudo de Impacto Ambiental................................................................ 1236
7.2 Monitoramento ambiental..................................................................... 1237
7.3 Avaliao e institucionalizao do controle ambiental continuo.......1237
8. Aplicao interna das normas emanadas dos rgos do m e r c o s u l ......1239
9. Soluo de controvrsias e acesso Justia no m e r c o s u l
9.1 Soluo de controvrsias
9.1.1 As controvrsias e a estrutura do Protocolo de Olivos, 1241;
9.1.2 J urisdio dos Tribunais do m e r c o s u l , 1242; 9.1.3 Reclamaes
de particulares, 1243
9.2 Acesso ao Poder Judicirio no m e r c o s u l ............................................. 1244
10. Normas j u r i d i c o - a m b i e n t a i s c o m u n i t r i a s e o s i s t e m a da Comu
n i d a d e Eu r opeia-CE................................................................................ 1245
10.1 As diferentes normas jurdicas da c e ...................................................1246
10.2 O contedo das normas: nvel de proteo elevado ..................... 1247
10.3 Os Estados-membros podem ter normas mais severas que as da
c e ? ........................................................................................................... 1247
11. Normas jurdico-ambientais comunitrias e o sistema do n a f t a ........1248
Bi b l i o g r a f i a .................................................................................................... 1251
n d i c e a l f a b t i c o -r e m i s s i v o 1279
TTULO I
DIREITO AMBIENTAL
- INTRODUO E PRINCPIOS GERAIS
Captulo I - INTRODUO. Captulo II ~ PRINCPIOS GERAIS DO
DIREITO AMBIENTAL.
Captulo I
INTRODUO
1. Nomenclatura da disciplina jurdica
Direito A mbiental, Direito do M eio A mbiente, ou Direito do A m
biente - so as expresses utilizadas para denominar esta disciplina
jurdica.
A centuam autores portugueses que a expresso meio ambiente,
embora seja bem sonante, no , contudo, a mais correta, isto porque
envolve em si mesma um pleonasmo. O que acontece que ambiente e
meio so sinnimos, porque meio precisamente aquilo que envolve,
ou seja, o ambiente. A questo, contudo, tem reduzido interesse, pois
que mais formal do que de contedo.1Ramn M artin M ateo afirma que
1. Rita Mota Campos, Sebastio Costa Pereira, Fernando Azevedo e Silva Moreira
e J oo Corra, O Direito do Ambiente, p. 13.
aqui se utiliza decididamente a rubrica Derecho Ambiental em vez de
Derecho dei Medio Ambiente, desembaraando-se de uma prtica lings
tica pouco ortodoxa que utiliza cumulativamente expresses sinnimas
ou ao menos redundantes, em que incide o prprio legislador.2
N o queremos empregar exclusivamente o termo ambiente, ainda
que tenhamos preferncia pela sua utilizao. Respeitamos o emprego
da expresso meio ambiente, que a prpria C onstituio F ederal
utilizou.
O termo ambiente tem origem latina - ambiens, entis: que rodeia.3
E ntre seus significados encontramos meio em que vivemos.4A expres
so ambiente encontrada em Italiano - ambiente che va intorno, che
circonda;5em F rancs-ambiant: qui entoure ou environnement: ce
qui entoure; ensemble des lments naturels et artificieis o se droule
la vie humaine.6E m Ingls: environment: something that surrounds;
the combination of externai or extrinsic physical conditions that affect
and influence the growth and development of organisms.7
P arece-nos que a denominao Direito A mbiental abarca o que se
pretende proteger e normatizar. P or essa razo a nossa preferncia pela
primeira das denominaes referidas.
2. Conceito de Direito Ambiental
N o Brasil procuraram conceituar a nova disciplina jurdica com o
nome de Direito E colgico os P rofs. S rgio F erraz (1972) e Diogo de
F igueiredo M oreira N eto (1975). O primeiro denominou Direito E col
gico ao conjunto de tcnicas, regras e instrumentos jurdicos organica
mente estruturados, para assegurar um comportamento que no atente
contra a sanidade mnima do meio ambiente.8O segundo conceituou
Direito E colgico como conjunto de tcnicas, regras e instrumentos
jurdicos sistematizados e informados por princpios apropriados, que
2. Derecho Ambiental, 1977, p. 71.
3. J os Cretella J nior e Geraldo de Ulha Cintra, Dicionrio Latino-Portugus.
4. F. Torrinha, Dicionrio Portugus-Latino, Porto, Ed. Domingos Barreira, 1939,
p. 77; Dicionrio Brasileiro da Lingua Portuguesa, Melhoramentos de So Paulo, 1975,
p. 112.
5. Cario Parlagreco, Dizionario Portoghese-Italiano, Italiano-Portoghese, pp. 22 e 53.
6. Petit Larousse Ilhistr, Librairie Larousse, 1978, pp. 37 e 381.
7. The American Heritage Dictionaiy o f the English Language, 4aed., p. 438.
8. Direito Ecolgico; perspectivas e sugestes, Revista da Comultoria-Geral do
Estado do Rio Grande do Sul 2/44, 1972, n. 4.
tenham por fim a disciplina do comportamento relacionado ao meio am
biente.9C omo se v, os dois ilustres A utores delimitaram a disciplina
ao ambiente, como nota o P rof. Ramn M artin M ateo.10
A questo da denominao da disciplina no idntica em outros
P ases. O P rof. chileno Rafael Valenzuela F uenzalida denomina-a De-
recho dei Entorno e a conceitua como o conjunto de normas jurdicas,
cuja vigncia prtica se traduz ou suscetvel de se traduzir em efeitos
ambientais estimveis, benficos ou prejudiciais, seja ou no que a
motivao de ditas normas jurdicas haja reconhecido uma inspirao
fundamentada em consideraes de ndole ecolgica.11
E m obra pioneira na F rana, L amarque, C onstantin, P acteau e
M acrez deram como denominao de seu livro Direito de Proteo
Natureza e do Ambiente}2O P rof. M ichel Despax preferiu a denominao
Direito do A mbiente, pois o conceito de ambiente mais amplo do
que o de natureza. S eria algo arbitrrio restringir o campo de estudo,
limitando-o aos elementos naturais tais, como exemplo, a gua e o ar
que o homem encontrou sobre a Terra, com excluso, dessa forma, de
tudo aquilo que ele mesmo construiu ou remodelou.13
E ntre ns, o P rof, Tycho Brahe F ernandes N eto conceituou Direito
A mbiental como o conjunto de normas e princpios editados objetivando
a manuteno de um perfeito equilbrio nas relaes do homem com o
meio ambiente.14A centua o referido jurista que a expresso Direito
A mbiental mais ampla do que Direito E colgico.
Importante, presentemente, o contedo dessa disciplina jurdica.
O P rof. William H . Rodgers Junior, do C entro de Direito da U ni
versidade da Gergia/E U A , assinala que o Direito do A mbiente tem
um vasto campo, sendo o Direito da economia domstica planetria,
protegendo o planeta e sua populao das atividades que transtornam
a Terra e sua capacidade de manuteno da vida.,ji
O P rof. M ichel P rieur, da U niversidade de L imoges, F rana, e Di
retor do C entro de Direito A mbiental, de forma apropriada acentua: o
9. Diogo de Figueiredo Moreira Neto, Introduo ao Direito Ecolgico e ao Direito
Urbanstico, p. 26.
10. Ob. cit., p. 72.
11. El Derecho dei Entorno y su ensenanza, Revisto de Derecho de la Universidad
Catlica de Valparaiso 1/224, 1977.
12. Droit de ia Protection de la Naiure et de / 'Environnement.
13. Droit de l 'Environnement.
14. Direito Ambiental - Uma Necessidade^ p. 15.
15. Environmental Law, p. 1.
Direito do A mbiente, constitudo por um conjunto de regras jurdicas
relativas proteo da natureza e luta contra as poluies. E le se define,
portanto, em primeiro lugar pelo seu objeto. M as um Direito tendo uma
finalidade, um objetivo: nosso ambiente est ameaado, o Direito deve
poder vir em seu socorro, imaginando sistemas de preveno ou de repa
rao adaptados a uma melhor defesa contra as agresses da sociedade
moderna. E nto o Direito do A mbiente, mais do que a descrio do Direito
existente, um Direito portador de uma mensagem, um Direito do futuro
e da antecipao, graas ao qual o homem e a natureza encontraro um
relacionamento harmonioso e equilibrado. Ressalta o acatado jurista:
N a medida em que o ambiente a expresso de uma viso global das
intenes e das relaes dos seres vivos entre eles e com seu meio, no
surpreendente que o Direito do A mbiente seja um Direito de carter
horizontal, que recubra os diferentes ramos clssicos do Direito (Direito
C ivil, Direito A dministrativo, Direito P enal, Direito Internacional), e um
Direito de interaes, que se encontra disperso nas vrias regulamenta
es. M ais do que um novo ramo do Direito com seu prprio corpo de
regras, o Direito do A mbiente tende a penetrar todos os sistemas jurdicos
existentes para os orientar num sentido ambientalista.16
E l derecho ambiental ti ene por objeto el estdio de las relaciones
dei hombre con la naturaleza, y en este sentido es posible que supere las
puras obligaciones personales y aun el principio de los derechos reales,
segn el cual existe en relacin a los bienes una obligacin pasivamente
universal de respetar a sus titulares de dominio assinala o prof. E duardo
P igretti, da U niversidade de Buenos A ires.17E l derecho ambiental, es
un derecho de tracto sucesivo que ha tenido que dejar atrs el conser-
vacionismo o el proteccionsmo para tomar una visin ms amplia al
igual que ha tenido que tomar distancia o subsumir a otras ramas como
la agraria, afirma Ramn O jeda M estre, professor na U niversidade
N acional do M xico.18
O Direito A mbiental um Direito sistematizador, que faz a articula
o da legislao, da doutrina e da jurisprudncia concernentes aos ele
mentos que integram o ambiente. P rocura evitar o isolamento dos temas
ambientais e sua abordagem antagnica. N o se trata mais de construir
um Direito das guas, um Direito da atmosfera, um Direito do solo, um
Direito florestal, um Direito da fauna ou um Direito da biodiversidade.
O Direito A mbiental no ignora o que cada matria tem de especfico,
16. Droit de VEnvironnement.
17. Derecho Ambiental, Buenos Aires, Ediciones Depalma, 1993.
18. Derecho Ambientaly Desarrollo Sustentable, Mxico, Editora Laguna, 2000.
mas busca interligar estes temas com a argamassa da identidade dos
instrumentos jurdicos de preveno e de reparao, de informao, de
monitoramento e de participao.
O Direito A mbiental passou a constar da lista de disciplinas exigidas
110 E xame N acional de C ursos, para avaliao dos cursos de graduao
em Direito.19Destaca-se na portaria ser um tema transversal, porque
o Direito A mbiental, na sua estruturao, busca elementos em todos os
ramos do Direito, no se fechando em si mesmo.
3. Conceito de meio ambiente na legislao
3.1 Legislao federal
N ota-se a ausncia de definio legal e/ou regular de meio ambiente
at o advento da L ei de P oltica N acional do M eio A mbiente.20C oncei
tuou-se meio ambiente como o conjunto de condies, leis, influncias
e interaes de ordem fsica, qumica e biolgica, que permite, abriga e
rege a vida em todas as suas formas (art. 3a, I).
Destarte, o meio ambiente considerado como um patrimnio
pblico a ser necessariamente assegurado e protegido, tendo em vista o
uso coletivo (art. 2fl, I).
A definio federal ampla, pois vai atingir tudo aquilo que permite
a vida, que a abriga e rege. N o entendimento de O dum esto abrangidos
as comunidades, os ecossistemas e a biosfera.21
3.2 Legislao dos Estados
A legislao fluminense considerou como meio ambiente todas as
guas interiores ou costeiras, superficiais ou subterrneas, o ar e o solo
(art. 1-, pargrafo nico, do Decreto-lei 134/1975). E m A lagoas disps-
-se que compem o meio ambiente os recursos hdricos, a atmosfera, o
solo, o subsolo, a flora e a fauna, sem excluso do ser h um ano (art. 3- da
L ei 4.090/1979). E m S anta C atarina conceituou-se meio ambiente como
19. Portaria 3.816, de 24.12.2002, art. 42, q {DOU26.12.2002, p. 24).
20. V. a excelente monografia Legislao Ambiental do Brasil - Subsdios para a
Histria do Direito Ambiental, de Ann Helen Wainer, Prefcio do eminente jurista J os
de Aguiar Dias, I aed., Rio de J aneiro, Forense, 1991.
21. Ecologia, p. 24.
a interao de fatores fsicos, qumicos e biolgicos que condicionam
a existncia de seres vivos e de recursos naturais e culturais (art. 2a, I,
da L ei 5.793/1980). E m M inas Gerais meio ambiente o espao onde
se desenvolvem as atividades humanas e a vida dos animais e vegetais
(art. l c, pargrafo nico, da L ei 7.772/1980). N a Bahia ambiente tudo
o que envolve e condiciona o homem, constituindo o seu mundo, e d
suporte material para a sua vida biopsicossocial (art. 2- da L ei 3.858, de
3.11.1980). N o M aranho meio ambiente o espao fsico composto dos
elementos naturais (solo, gua, e ar), obedecidos os limites deste E stado
(art. 2o, pargrafo nico, a, da L ei 4.154/1980). N o Rio Grande do S ul
o conjunto de elementos - guas interiores ou costeiras, superficiais
ou subterrneas, ar, solo, subsolo, flora e fauna , as comunidades hu
manas, o resultado do relacionamento dos seres vivos entre si e com os
elementos nos quais se desenvolvem e desempenham as suas atividades
(art. 32, II, da L ei 7.488, de 14.1.1981).
A maioria das conceituaes estaduais no limita o campo ambiental
ao homem, mas a todas as formas de vida, antecipando assim a defini
o federal. Trata-se do homem (com seus problemas) ou de qualquer
outro animal, ou vegetal; uma espcie viva insere-se em um tecido de
coaes entre os seres que ocupam o meio que os acolhe e este mesmo
meio. Dever submeter-se, portanto, s mesmas exigncias, se quiser
sobreviver.22
22. B. Dussart, Conceitos e unidades em ecologia, Enciclopdia de Ecologia.
Captulo II
PRINCPIOS GERAIS DO DIREITO AMBIENTAL
P rincpio , aqui, utilizado como alicerce ou fundamento do
Direito. C omo ensina Gomes C anotilho, os princpios so normas ju
rdicas impositivas de uma optimizao, compatveis com vrios graus
de concretizao, consoante os condicionalismos fcticos e jurdicos.
P ermitem o balanceamento de valores e interesses (no obedecem, como
as regras, igica do tudo ou nada), consoante o seu peso e ponderao
de outros princpios eventualmente conflitantes. S o padres juridica
mente vinculantes radicados nas exigncias de justia (Dworkin) ou
na ideia de direito (L arenz) 1
A lguns princpios aqui expostos tm apoio em declaraes interna
cionais, o que, como assevera M aurice Kanto, cresce a potencialidade
de seus princpios tornarem-se normas costumeiras, quando no se trans
formarem em normas jurdicas oriundas de convenes.2U ns princpios
sero constitutivos do prprio Direito A mbiental e outros princpios sero
instrumentais, destinando-se estes a viabilizar os princpios constitutivos.
O s princpios aqui abordados esto formando e orientando a gerao e a
implementao do Direito A mbiental.3
1. Princpio do direito ao meio ambiente equilibrado
O direito ao meio ambiente equilibrado, do ponto de vista ecol
gico, consubstancia-se na conservao das propriedades e das funes
naturais desse meio, de forma a permitir a existncia, a evoluo e o
1. J os J oaquim Gomes Canotilho, Direito Constitucional, Coimbra, Livraria
Almedina, pp. 1.034-1.035.
2. Les nouveaux prncipes du Droit Internationa! de 1Environnement, Revue
Juridiqite de l Environnement 1/11-30, Limoges, s f d e , 1993.
3. O Brasil estabeleceu uma relao mnima dos princpios de Direito Ambiental,
a saber: I - princpio da informao; II - princpio da participao; III - princpio da
preveno; IV - princpio da precauo; V - princpio da reparao; e VI - princpio do
poluidor-pagador (Decreto 5.098, de 3.6.2004, art. 2Q).
desenvolvimento dos seres vivos.4Ter direito ao meio ambiente eco
logicamente equilibrado eqivale a afirmar que h um direito a que no
se desequilibre significativamente o meio ambiente.
O conceito de equilbrio no estranho ao Direito. P elo contrrio,
a busca do equilbrio nas relaes pessoais e sociais tem sido um fim
a atingir nas legislaes. O equilbrio pode ser conceituado como uma
igualdade, absoluta ou aproximada, entre foras opostas.5 P ara atingir
uma situao de igualdade, ainda que aproximada, das foras em oposi
o, torna-se preciso que essas foras sejam identificadas e mensuradas.
S alienta Krebbs que uma comunidade equilibrada ideal teria pontuao
alta sobre todas as medidas de estabilidade. Tal comunidade tem intera
es biticas envolvendo competio e predao, e estes processos iriam
funcionar em uma densa e dependente maneira para regular a dimenso
da populao.6
O estado de equilbrio no visa obteno de uma situao de
estabilidade absoluta, em que nada se altere. um desafio cientfico,
social e poltico permanente aferir e decidir se as mudanas ou inova
es so positivas ou negativas. A aplicao de pesticidas, por exemplo,
pode romper o equilbrio natural, como assinala Roger Dajoz, quando
uma espcie se multiplica intensamente (pululao) em relao ao nvel
anterior de sua populao. E m condies naturais, as diversas espcies
animais e vegetais tm uma populao mais ou menos estvel, oscilando
em relao a um valor mdio.7De outro lado, h de ponderar que a no
o de estabilidade relativa, porque todo ecossistema evolutivo em
funo das grandes flutuaes climticas, s quais a biosfera est sujeita,
como indica Bemard Dussart.8
O ecossistema florestal, por exemplo, fruto de uma paciente evo
luo e representa um povoamento estvel, cuja evoluo, no longo pra
4. Maria da Graa Krieger, Anna Maria Becker Maciel, J oo Carlos de Carvalho
Rocha, Maria J os Bocorny Finatto e Cleci Regina Bevilacqua, Dicionrio de Direito
Ambiental: Terminologia das Leis do Meio Ambiente, 2- ed., Rio de J aneiro, Lexikon,
2008, p. 124.
5. Aurlio Buarque de Holanda Ferreira, Novo Aurlio Sculo XXI: o Dicionrio da
Lingaa Portuguesa, 3aed., Rio de J aneiro, Nova Fronteira, 1999 (CD-ROM).
6. Charles J . Krebs (University of British Columbia), Ecology- The Experimental
Analysis o f Distribution and Abimdance, 5aed., Benjamin Cummings, an imprint of
Addison Wesley Longman, Inc., 2001, pp. 459-460 (minha a traduo).
7. Roger Dajoz, La poilution II. Lventail des pollutions, in Encyclopdie de
l 'cologie- LePrsent en Question, Paris, Librairie Larousse, 1977, pp. 183-184 (minha
a traduo).
8. Bemard Dussart, Concepts et units en cologie, in Encyclopdie de I 'cologie
- Le Prsent en Question, Paris, Librairie Larousse, 1977, pp. 9-15 (minha a traduo).
zo, muita lenta, a se manifestar em condies naturais. E m equilbrio
com as condies do meio (edficas, climticas, biticas), as florestas
so, frequentemente, grupos vegetais em clmax, que traduzem o ltimo
termo de uma evoluo progressiva, conduzindo a um desabrochamen-
to timo da biosfera, como afirma Roger M olinier.9
O Direito contemporneo sente a necessidade de estabelecer nor
mas que assegurem o equilbrio ecolgico. C harles J. Krebbs afirma
que o clssico equilbrio ecolgico da comunidade uma abstrao, e
no ser encontrado em estado puro nas comunidades naturais. U ma co
munidade real ser distribuda ao longo de um equilbrio contnuo para
um no equilbrio. A s comunidades equilibradas supostamente mostram
estabilidade, e a estabilidade pode ser medida de vrias maneiras dife
rentes.10A estabilidade pode ser medida pelo tempo que leva para uma
comunidade se recuperar de uma perturbao.11
N ove reas foram estabelecidas, onde os processos de alterao
constituiriam limites planetrios: mudana climtica, taxa da perda da
biodiversidade (terrestre e marinha), interferncia entre os ciclos do ni
trognio e o fsforo, esgotamento do oznio estratosfrico, acidificao
dos oceanos, uso global das guas doces, mudana do uso dos solos,
poluio qumica e o carregamento de aerossol na atmosfera.12 S e um
limite transgredido, ento, outros limites passam tambm a estar sob
um risco srio.13
O Direito A mbiental tem entre suas bases a identificao das si
tuaes que conduzem as comunidades naturais a uma maior ou me
nor instabilidade, e tambm sua funo apresentar regras que possam
prevenir, evitar e/ou reparar esse desequilbrio. A lessandro A ndronio
acentua que o conceito de equilbrio , de fato, um conceito funda
mental, capaz de fundamentar uma definio holstica de ambiente,
mais correta, no plano terico, e mais fecunda, no plano prtico da tu
tela: o ambiente e deve ser considerado, tambm pelo jurista, como
um conjunto de fatores naturais em equilbrio entre eles. E impossvel
negar a peculiaridade e a especificidade de uma disciplina jurdica que
9. Roger Molinier, Les forts, in Encyclopdie de 1cologie - Le Prsent en
Question, Paris, Librairie Larousse, 1977, pp. 9-15 (minha a traduo).
10. S. L. Pimm, The balance o f nature?: ecological issues in the conservation o f
species and communities, University of Chicago Press, Chicago (USA), 1991.
11. Charles J . Krebs (University of British Columbia), Ecology - The Experimental
Analysis ofDistribution andAbundance, cit., 5aed.
12. A safe operating space for humanity, Nature 461/472, Macmillan Publishers
Ltd., 24.9.2009.
13. Idem, p. 474.
tem por escopo definir e garantir, de modo direto e imediato, logica
mente prioritrio, determinado equilbrio ecolgico.14
A especial caracterstica do princpio a de que o desequilbrio
ecolgico no indiferente ao Direito, pois o Direito A mbiental realiza-
se somente numa sociedade equilibrada ecologicamente. C ada ser hu
mano s fruir plenamente de um estado de bem-estar e de equidade se
lhe for assegurado o direito fundamental de viver num meio ambiente
ecologicamente equilibrado. A C onstituio do Brasil, alm de afirmar
o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, determina que
incumbe ao P oder P blico proteger a fauna e a flora, interditando as
prticas que coloquem em risco sua funo ecolgica ou provoquem a
extino de espcies (art. 225, caput e seu Ia, VII).
A acolhida do princpio nas C onstituies N acionais teve redaes
diferentes. U mas C onstituies reconhecem o direito ao meio ambiente
equilibrado,15 e outras asseguram o direito a um meio ambiente ecolo
gicamente equilibrado.16
Interessante apontar que a E xposio de M otivos da C arta C ons
titucional do M eio A mbiente, da F rana, afirma que a noo de meio
ambiente equilibrado abrange a manuteno da biodiversidade e do
equilbrio dos espaos e dos meios naturais, o bom funcionamento dos
ecossistemas e um fraco nvel de poluio.17
14. Alessandro Andronio, Le regole tecniche a tutela delFambiente neilordinaniento
italiano, tra sistema delle fonti e giurisdizione civile, in Governo deli'Ambiente e For-
mazione delle Norme Tecniche (a cura di Stefano Grassi e Marcello Cechetti), Milo,
Giuffr Editore, 2006, pp. 85-108 (minha a traduo).
15. A Repblica Argentina, na reforma constitucional de 1994, determinou, no art. 41
(1): Todos los habitantes gozan dei derecho a un ambiente sano, equilibrado, apto para el
desarrollo humano y para que las actividades productivas satisfagan las necesidades pre
sentes sin comprometer las de las generacsones futuras; y tienen el deber de preservarlo.
A Constituio do Peru (1993) estatu, no art. 29: Toda persona tiene derecho: (...) 22: a
la paz, a la tranquilidad, al disfrute dei tiempo libre y ai descanso, as como a gozar de un
ambiente equilibrado y adecuado al desarrollo desu vida. A Constituio da Turquia, de
1982, afirma (art. 52) que cada um tem direito de viver em ambiente sadio e equilibrado. A
Constituio de Moambique de 1990 prev que todo cidado tem direito de viver num
ambiente equilibrado e o dever de o defender. Na Frana, a Lei Constitucional relativa
Carta do Meio Ambiente (2005) previu, em seu art. l s: Chacun a le droit de vivre dans
un environnement quilibr et respectueux de la sant.
16.0 direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado est previsto nas Constituies
do Brasil, de 1988 (art. 225); de Portugal, de 1976, modificada em 1997 (art. 66a-1); de Cabo
Verde, de 1992 (art. 70); de Seychelles, de 1996 (art. 38); da Romnia, de 2003 (art, 35).
17. Projet de Loi Constitutionelie Relatif la Charte de 1"Environnement. La
Charte Constitutionelie en dbat, Revue Juridique d e i Environnement, nmero especial,
setembro/2003, p. 173 (minha a traduo).
A C onstituio da S ua, de 1999, determina que a C onfederao
e os C antes ajam para o estabelecimento de um equilbrio sustentado
entre a N atureza, em particular sua capacidade de renovao, e sua uti
lizao pelo ser humano.18
2. Principio do direito
sadia qualidade de vida
A s C onstituies escritas inseriram o direito vida no cabealho
dos direitos individuais. N o sculo XX deu-se um passo a mais ao se
formular o conceito do direito qualidade de vida.
A C onferncia das N aes U nidas sobre M eio A mbiente, na Declara
o de E stocolmo/l 972, salientou que o homem tem direito fundamental
a "... adequadas condies de vida, em um meio ambiente de qualidade
... (P rincpio 1). A C onferncia das N aes U nidas sobre M eio A mbiente
e Desenvolvimento, na Declarao do Rio de Janeiro/1992, afirmou que
os seres humanos tm direito a uma vida saudvel (P rincpio 1).
O Instituto de Direito Internacional, na sesso de E strasburgo, em
4.9.1997, afirmou que todo ser humano tem o direito de viver em um
ambiente sadio.19A tendncia preponderante dos membros do Instituto
foi a de considerar o direito a um meio ambiente sadio como um direito
individual de gesto coletiva.20
N o basta viver ou conservar a vida. justo buscar e conseguir a
qualidade de vida. A O rganizao das N aes U nidas-O N U anualmente
faz uma classificao dos P ases em que a qualidade de vida medida,
pelo menos, em trs fatores: sade, educao e produto interno bruto. A
qualidade de vida um elemento finalista do P oder P blico, onde se unem
a felicidade do indivduo e o bem comum, com o fim de superar a estreita
viso quantitativa, antes expressa no conceito de nvel de vida.21
18. La Charte Constitutionnelle de PEnvironnement en vigueur, Revue Juridique
de VEnvironnement, dezembro/2005, p. 279 (minha a traduo).
19. Anmtairs de 1Institut de Droit International, Session de Strasbourg, voi. 67,
II, Paris, ditions A. Pedone, 1998, p. 478. Um questionrio, preparatrio dessa Sesso,
fora distribudo aos scios do Instituto em janeiro/l 992.
20. Luigi F. Bravo, Relator da Oitava Comisso (Meio Ambiente), Annuaire de
1'Institut de Droit International, Session de Milan, vol. 65, II, Paris, ditions A. Pedone,
1993, p. 303.
21. Fernando Lpez Ramn, El Derecho Ambiental como Derecho de la fun-
cin pblica de proteccin de los recursos naturales, Cuadernos de Derecho Judicial
XXVI I I /125-147, 1994.
A sade dos seres humanos no existe somente numa contraposio
a no ter doenas diagnosticadas no presente. L eva-se em conta o estado
dos elementos da N atureza-guas, solo, ar, flora, fauna e paisagem -para
se aquilatar se esses elementos esto em estado de sanidade e de seu uso
advenham sade ou doenas e incmodos para os seres humanos.
E ssa tica influenciou a maioria dos P ases, e em suas C onstitui
es passou a existir a afirmao do direito a um ambiente sadio.32 O
P rotocolo A dicional C onveno A mericana de Direitos H umanos
prev, em seu art. 11, que: 1. Toda pessoa tem direito de viver em
meio ambiente sadio e a dispor dos servios pblicos bsicos. 2. O s
E stados P artes promovero a proteo, preservao e melhoramento
do meio ambiente.23
O Tribunal E uropeu de Direitos H umanos, com sede em E stras
burgo, decidiu, em 9.12.1994, no caso L pez O stra, que atentados
graves contra o meio ambiente podem afetar o bem-estar de um pessoa
e priv-la do gozo de seu domiclio, prejudicando sua vida privada e
familiar.24
22. frica do Sul (Constituio de 1996, art. 24); Angola (Constituio de
1992, art. 24); Argentina (Reforma da Constituio em 1994, art. 41); Azerbaijo
(Constituio de 1995, art. 39); Blgica (Constituio de 1994, art. 23, 4); Bulgria
(Constituio de 1991, art. 55); Cabo Verde (Constituio de 992, art. 70); Colm
bia (Constituio de 1991, art. 79); Congo (Constituio de 1992, art. 46); Crocia
(Constituio de 1990, art. 69); Equador (Constituio de 1998, art. 23,4); Eslovnia
(Constituio de 1995, art. 72); Finlndia (Reforma da Constituio em 1999, art.
20); Frana (Lei Constitucional 205, de 1.3.2005, art. I a); Macednia (Constituio
de 1991, art. 43); Mali (Constituio de 1992, art. 15); Moldvia (Constituio de
1994, art. 37); Nicargua (Constituio de 1987, art. 60); Paraguai (Constituio de
1992, art. 7a); Portugal (Constituio de 1976, art. 66, 1); Seychelles (Constituio
de 1993, art. 38); Tailndia (Constituio de 1997, art. 56); Uganda (Constituio
de 1995, art. 39) e Venezuela (Constituio de 1999, art. 127).
23. Decreto 3.32), de 30.12.1999, promulga o Protocolo Adicional Conveno
Americana sobre Direitos Humanos em Matria de Direitos Econmicos, Sociais e
Culturais, Protocolo de So Salvador, concludo em 17.11.1988, em So Salvador/
El Salvador (ZXW 31.12.1999, pp. 12-15).
24. Los hechos dei caso Lpez Ostra pueden ser resumidos destacando la
produccin, por una depuradora de propiedad privada construda en Lorca (Murcia),
de molstias y perjuicios (emanaciones de gas, olores pestilentes y contaminacin),
que afectaron especialmente a la vivienda de la demandante, situada a 12 metros de
la depuradora. EI Tribunal establece la responsabtdad de las autoridades espanolas
por falta de reaccin y aun por colaboracin con la empresa privada, puesto que
el Municpio no adopt las medidas adecuadas para el cese de la actividad (Fer
nando Lpez Ramn, Derechos fundamentales, subjetivos y colectivos al medio
ambiente', Civitas ~ Revista Espanola de Derecho Administrativo 95/347-364,
julho-setembro/1997).
3. Princpio da susentabilidade
3.1 Conceito de susentabilidade
A noo de susentabilidade25funda-se em pelo menos dois critrios:
primeiro, as aes humanas passam a ser analisadas quanto incidn
cia de seus efeitos diante do tempo cronolgico, pois esses efeitos so
estudados no presente e no futuro; segundo, ao se procurar fazer um
prognstico do futuro, haver de ser pesquisado que efeitos continuaro
e quais as conseqncias de sua durao.
N o h necessariamente que se atrelar, nessa operao inicial, o
conceito de equidade intergeracional. E ssa noo somente viria a compor
o quadro dos elementos da susentabilidade, quando juntssemos ao termo
sustentabilidade o contedo ambiental, passando-se a um novo conceito
- o de sustentabilidade ambiental. E nto, teremos trs elementos a serem
considerados: o tempo, a durao de efeitos e a considerao do estado
do meio ambiente em relao ao presente e ao futuro.
O consenso pblico poder ser formado para alcanar a sustentabi
lidade ambiental em que nossas decises pblicas e privadas sejam con
sideradas no curto e 110 longo prazo das aes individuais. E ste conceito
de sustentabilidade poder servir como uma poltica geral abrangente,
que possa influenciar numerosas posies ambientais subsidirias.20
C omo se v na conceituao de sustentabilidade ambiental no
entra necessariamente a considerao do desenvolvimento, em seus as
pectos econmicos e sociais. O chamado desenvolvimento sustentvel
uma viso que pode convergir ou divergir da percepo da sustenta
bilidade ambiental.
3.2 Conceito de desenvolvimento
A Declarao sobre o Direito ao Desenvolvimento oriunda da
Resoluo 41/128, da o n u , de 4 de dezembro de 1986.
25. Em ingls: sustai/j , tr.v -tained, -taining, -tains. 1. To keep in existence; mainain;
prolong. 2. To supply with necessities or nourish; provde for. 3. To support from below;
keep from falling or sinking; to prop. Consta como sinnimo: support. O termo de
origem latina: sustinere (William Morris (ed.), The American Heritage Dictionary o f the
English Language, New York, American Heritage Publishing Co. Inc., p. 1.297).
26. Ronald H. Rosenberg, Evolving consensus: the dynamic future of environmental
!aw and policy, Loyola ofLos Angeles Law Review, vol. 27, April 1994, n. 3 (Symposium
Tweny-Five Years of Environmental Regulation), p. 1.057.
E ncontra-se, no segundo perodo do P rembulo da Declarao, o
conceito de desenvolvimento: um processo global, econmico, social,
cultural e poltico que visa a melhorar continuamente o bem-estar do
conjunto da populao e de todos os indivduos, embasado em suas parti
cipaes ativa, livre e significativa no desenvolvimento e na partilha equi-
tativa das vantagens que da decorrem. O art. 2- da mesma Declarao,
em seu pargrafo primeiro, assinala que o ser humano o sujeito central
do desenvolvimento e deve, portanto, ser participante ativo e beneficirio
do direito ao desenvolvimento.27A ntes do conjunto da populao, est
o prprio indivduo como destinatrio do direito ao desenvolvimento.
A inda que aos E stados caiba criar o conjunto de situaes que propiciem
esse direito, antes de mais nada trata-se de um direito individual, que
no deve ser apoderado politicamente pelos governos.28
O termo desenvolvimento pode significar adiantamento, cres
cimento, aumento, progresso;29 F aire crotre; donner de P ampleur
= accroitre, amplifier, largir;30Develop: 1. To expand or realize the
potentialities of; to bring gradually a fuller, greater, or better state.31
C omo se v as acepes apresentadas mostram que o desenvolvimento
envolve uma busca de mudana, de alterao, de movimento.
N a acepo na lngua inglesa, d-se uma conotao finalstica para
desenvolver que a de realizar gradualmente um estado integral,
timo, ou melhor. P ortanto, no basta crescer, mas preciso saber se h
razo para mudar, se h realmente bases para que esse desenvolvimento
signifique uma melhoria.
A s relaes econmicas internacionais, tal como eram versadas
tradicionalmente, passaram a ser encaradas, a partir da mencionada
Declarao, na dimenso da proteo do direito ao desenvolvimento,
o qual reconhece a desigualdade real entre os E stados e, com base em
tal fato, tenta dar dimenso equitativa nas relaes econmicas interna
cionais.32 De uma maneira geral, o crescimento econmico implica
27. V. <http://www.unhchr.ch/french/html/menu3/b/74_fr.htm>, acesso em 5.8.2007
(minha a traduo).
28. Pierre-Marie Dupuy, Droit International Public, 6- ed., Paris, Dalloz, 2002,
p. 219. O Prof. Dupuy acentua que se trata de un droit de 1individu et dentraver sa
rcupration politique par les gouvemements.
29. Aurlio Buarque Holanda Ferreira, Novo Aurlio Sculo XXI: o Dicionrio da
Lngua Portuguesa, 3aed., Rio de J aneiro, Nova Fronteira, 1999, CD-ROM.
30. Dictionnaires Le RobertSEJER 2004.
31. William Morris (ed.), The American Heritage Dictionary o f the Language, cit.
32. Guido F. S. Soares, Curso de Direito Internacional Pblico, vol. 1, So Paulo,
Atlas, 2002, p. 348.
o desenvolvimento da agricultura, da indstria e da urbanizao e, ao
mesmo tempo, apresenta o problema do consumo de gua (aspectos
quantitativos) e os possveis prejuzos sua qualidade (lanamento de
efluentes poludos).33
Quando se concebe o desenvolvimento como uma expanso da
liberdade concreta dos indivduos, o engajamento pessoal destes nas
atividades que visam a preservar o meio ambiente procede diretamente
do processo de desenvolvimento. F undamentalmente, o desenvolvimento
uma tomada de poder, e este poder pode servir para preservar e para
enriquecer o meio ambiente, e no somente para devast-lo.34
Importa ter uma posio de anlise acerca do desenvolvimento ou
do progresso: E errneo ligar ideia de progresso tudo o que novo,
sem nenhuma distino de ordem tica. O progresso no o resultado
de uma simples concatenao de causa e efeito, mas , sobretudo, um
esforo de liberdade.35 O s problemas que se acham na prpria causa
dos diferentes nveis de desenvolvimento econmico, longe de se ate
nuarem, assumem novos contornos. Basta acenar aos riscos inseridos
no fenmeno da globalizao que, baseada numa sempre mais ampla
liberalizao do movimento de produtos e de capitais, possa determinar
uma corrida aos investimentos privados nos pases que produzam bens
com menor custo, podendo favorecer a manuteno de normas e prticas
que lesam elementares exigncias de tutela do trabalho (como exemplo,
o aproveitamento de trabalho de menores).36
3.3 Conceito de desenvolvimento sustentvel
Desenvolvimento sustentvel uma locuo verbal em que se
ligam dois conceitos. O conceito de sustentabilidade passa a qualificar
ou caracterizar o desenvolvimento.
O desenvolvimento sustentvel um intencional oximoro,37 um
paradoxo. E le contm, em si mesmo, uma desconstruo, no qual um
33. J acques Sironneau, L Eau - Nouveau Enjeu Stratgique Mondial, Paris, Eco
nmica, 1996, p. 22.
34. Amartya Sen, L Tde de Justice, Paris, Flammarion, 2010, p. 304 (minha traduo).
35. Antonio Rosmini, La Societ e il Suo Fine, 1837, apud Gianni Letta, Come
coniugare sviluppo e imperativi morali. Etica, economia e societ in tempi di crisi,
L'Osservatore Romano, 20.6.2009 (minha traduo).
36. Tullio Scovazzi, Corso de Diritto Internazionali, Parte I (Caratteri generali ed
evoluzione delia comunit internazionale), Milo, Giuffr, 2000, p. 57.
37. Oximoro, s.m. (gr. oxymorm). Figura que consiste em reunir palavras contradi
trias; paroxismo (Aurlio Buarque Holanda Ferreira, Novo Aurlio Sculo XXI, cit.).
termo interminavelmente desmancha o outro. O processo de descons-
truo comea pela identificao da oposio contida no conceito em
particular.38
O antagonismo dos termos - desenvolvimento e sustentabilidade -
aparece muitas vezes, e no pode ser escondido e nem objeto de silncio
por parte dos especialistas que atuem no exame de programas, planos
e projetos de empreendimentos. De longa data, os aspectos ambientais
foram desatendidos nos processos de decises, dando-se um peso muito
maior aos aspectos econmicos. A harmonizao dos interesses em jogo
no pode ser feita ao preo da desvalorizao do meio ambiente ou da
desconsiderao de fatores que possibilitam o equilbrio ambiental.
A mudana de viso envolve a substituio da norma econmica de
expanso quantitativa (crescimento) por aquela da melhoria qualitativa
(desenvolvimento) como caminho para um faturo progresso. E sta mudan
a encontra resistncia da maioria das instituies econmicas e polticas,
que esto aliceradas no tradicional crescimento quantitativo.39
P arece-nos, contudo, que o desenvolvimento sustentvel, tal como
formulado mais importante para os pases desenvolvidos do que para
os pases em desenvolvimento. Graas a uma poltica de degradao
ambiental, os pases desenvolvidos puderam elevar o nvel de vida de
suas populaes, provocando com isso um grau de poluio global que
faz com que a adoo agora, pelos pases em desenvolvimento, de uma
poltica semelhante tornaria o mundo quase inabitvel.40A adio do
conceito de sustentabilidade ao desenvolvimento lhe d duas caracters
ticas novas, primeiro, pela primeira vez ela se universaliza, pois no h
qualquer pas que no seja scio da ideia de desenvolvimento sustent
vel, mesmo e sobretudo os ricos. E m segundo lugar, de certa maneira
esse casamento entre o desenvolvimento e o meio ambiente tirou do
meio ambiente talvez o seu pecado mais terrvel que um ingrediente
38. Barbara Stark, Sustainable development and postmodern international law:
greener globalization?, 27 William & Mary Environmental Law and Policy Review,
137, 152 (2001), apud David Monsma, Equal rights, govemance, and the environment:
integrating environmental justice principies in corporate social responsibility, Ecology
Law Quarterly, vol. 33, 2006, n. 2, pp. 443-496.
39. Herman Daly, Beyond growth: the economics of sustainable development
(1996), apud David Monsma, Equal rights, governance, and the environment: integra
ting environmental justice principies, in Corporate Social Responsibility, cit., p. 482.
Herman Daly, pesquisador e antigo economista senior do Banco Mundial, ministrou curso,
de que fui coordenador, sobre Desenvolvimento econmico e preservao ecolgica,
na Universidade Metodista de Piracicaba, em 1980.
40. Geraldo E. Nascimento e Silva, Direito Ambiental Internacional, Rio de J aneiro,
Thex Editora, 2005, p. 49.
desumano que ele contm, a ideia de que o homem apenas uma esp
cie entre milhares de outras espcies...41 Interessante assinalar que os
autores citados foram diplomatas brasileiros e comungam da ideia de que
o conceito de desenvolvimento sustentvel favoreceria aos pases mais
desenvolvidos. O segundo diplomata destaca a ideia antropomrfica do
desenvolvimento sustentvel.
O direito internacional ambiental foi e continua sendo, em muitos
casos, o palco sobre o qual se perpetua o direito do desenvolvimento,
tal como ele foi criado inicialmente no direito internacional econmi
co. E ste direito no morreu; ele tenta se expressar por meio do direito
internacional ambiental, com base no aperfeioamento do conceito de
desenvolvimento sustentvel.42
A A ssociao de Direito Internacional, em sua 70 C onferncia,
realizada em N ova Delhi, de 2 a 7 de abril de 2002, expressou que o
desenvolvimento sustentado, entre outros ns, visa a realizar o direito
de todos os seres humanos a um nvel de vida suficientemente corres
pondente sua participao ativa, livre e til no desenvolvimento e na
repartio das vantagens da decorrentes, levando em conta devidamente
as necessidades e os interesses das geraes futuras.43
N o Brasil, a C onstituio estabelece as presentes e futuras gera
es como destinatrias da defesa e da preservao do meio ambiente.
O relacionamento das geraes com o meio ambiente no poder ser
levado a efeito de forma separada, como se presena humana no planeta
no fosse uma cadeia de elos sucessivos. (...) A continuidade da vida
no planeta pede que esta solidariedade no fique represada na mesma
gerao, mas ultrapasse a prpria gerao, levando em conta as geraes
que viro aps. H um novo tipo de responsabilidade jurdica: a equidade
intergeracional 44
41. Marcos C. Azambuja, Eco-92: primeira avaliao da Conferncia, Poltica
Externa, Paz e Terra, set.out.nov. 1992, p. 45, apudGuido F. S. Soares, Direito Interna
cional do Meio Ambiente, cit., pp. 81-82.
42. Marcelo D. Varella, Direito Internacional Econmico Ambiental, Belo Horizonte,
Del Rey, 2003, p. 39.
43. Dclaration de New Delhi sur les prncipes du Droit International relatif
au dveloppement durable (appendix Nico Schrijver, The evolution of sustainable
development in international law: inception, meaning and status, Recueil des Cours -
Acadmie de Droit International (2007), Leiden/Boston, Martinus Nijhoff Publishers,
2008, pp. 217-412).
44. Paulo A. L. Machado, O meio ambiente no art. 225 da Constituio Federal
de 1988, in Ives Gandra Martins e Francisco Rezek (Coords.), Constituio Federal:
Avanos, Contribuies e Modificaes no Processo Democrtico Brasileiro, So Paulo,
Ed. RT/CEU-Centro de Extenso Universitria, 2008, pp. 748-766.
N a conceituao empreendida neste item cabe ressaltar que o
princpio do desenvolvimento sustentvel uma combinao de di
versos elementos ou princpios: a integrao da proteo ambiental e
o desenvolvimento econmico (princpio da integrao); a necessidade
de preservar os recursos naturais para o benefcio das geraes futuras
(equidade intergeracional); o objetivo de explorar os recursos naturais
de forma sustentvel (uso sustentvel) e, por ltimo, o uso equitativo
dos recursos (equidade intrageracional).45
3.4 Desenvolvimento sustentvel
nas Conferncias Internacionais
3.4.1 O desenvolvimento sustentvel
na Declarao de E stocolmo/l972
A C onferncia de E stocolmo trata, em diversos princpios, da ques
to do desenvolvimento ligado ao meio ambiente: o homem portador
solene da obrigao de proteger e melhorar o meio ambiente, para as
geraes presentes e futuras {princpio 1); os recursos no renov
veis da Terra devem ser utilizados de forma a evitar o seu esgotamento
futuro {principio 5); deve ser realizado um planejamento adequado e
integrado, com ordenamento mais racional, para a preservao do ar, do
solo, da fauna, da flora e dos ecossistemas naturais {princpios 2 e 13),
valorizando-se a planificao dos agrupamentos humanos e da urbani
zao, a maximizao e a repartio dos benefcios sociais, econmicos
e ambientais.
N a Declarao de E stocolmo focaliza-se o crescimento demogrfico,
conforme a concentrao excessiva de populao ou sua baixa densi
dade* P ostula-se a aplicao de polticas demogrficas, que respeitem
os direitos humanos fundamentais e tenham a aprovao dos governos
interessados (princpio 16).
Deve ser acelerado o desenvolvimento, mediante a transferncia
macia de recursos de assistncia financeira e tecnolgica que comple
mentem os esforos internos dos pases em desenvolvimento diante das
deficincias do meio ambiente decorrentes das condies de subdesen
volvimento e de desastres naturais {princpio 9).
45. Alejandro Lago Candeira, Princpios Generales de Derecho Ambiental, Dic-
cionario de Derecho Ambiental, Madri, Iustel, Portal Derecho, 2006, pp. 985-1.000.
A inda que os princpios expostos estejam imbudos das regras que
embasam o desenvolvimento sustentado, esta locuo no textual
mente mencionada na Declarao de E stocolmo/1972.46
3.4.2 O desenvolvimento sustentvel no Relatrio Brundtland/oNU
A C omisso mundial sobre o meio ambiente e o desenvolvimento
foi criada por proposio da A ssembleia Geral das N aes U nidas, em
1983. F oram designados presidente da C omisso Gro H arlem Brundtland
(N oruega) e vice-presidente M ansour Khalid (S udo). Integraram a
C omisso mais 19 membros, originrios de diversos pases, no sendo
necessariamente integrantes de seus governos, mas tendo experincia
poltica considervel.47 O documento apresentado composto de uma
introduo - uma terra, um mundo; e trs partes: preocupaes comuns,
problemas comuns e esforos comuns.
N a parte concernente s preocupaes comuns, destaco a afirmao
de que a noo de necessidades social e culturalmente determinada;
para assegurar um desenvolvimento sustentvel preciso, entretanto,
promover valores que facilitaro um tipo de consumo nos limites do
possvel ecolgico e ao qual cada um possa razoavelmente pretender.48
Interessa, tambm, referir o princpio 9 - U tilizao raci onal e equi-
tativa do A nexo I, com 22 princpios - que afirma: os E stados utilizaro
os recursos naturais transfronteirios de modo racional e equitativo.49
3.4.3 Desenvolvimento sustentvel na C onveno para a P roteo
e U tilizao dos C ursos de gua Transfronteirios
e dos L agos Internacionais, H elsinki/1992
A C onveno para a P roteo e U tilizao dos C ursos de gua
Transfronteirios e dos L agos Internacionais, de H elsinki/1992, procura
46. Cf. <http://www.unep.org/Documents.multilingual/Default.asp?DocumentID=
97&ArticleID=1503>, acesso em 16.7.2007 (minha a traduo).
47. Notre Avenir Tous - La Commission Mondiale sur 1Environnement et le
Dveloppement, Montreal, Les ditions du Fleuve, 1988, p. XIII (minha traduo).
48. Notre Avenir Tous - La Commission Mondiale sur VEnvironnement et le
Dveloppement, cit., p. 52 (minha traduo).
49. Notre Avenir Tom - La Commission Mondiale sur l Environnement et le
Dveloppement, cit., Rsum des principes juridiques proposs pour la protection de 1
environnement et un dveloppement soutenable adopts par le groupe d'experts du Droit
de 1Environnement de la CMED, pp. 417-418 (minha traduo).
incentivar um sistema de cooperao para a despoluio e conservao
dos cursos de gua transfronteirios e dos lagos internacionais.
A C onveno foi assinada em H elsinki (F inlndia) em 17.3.1992,
e entrou em vigorem 6.10.1996, tendo 35 E stados-P artes. O art. 3atrata
da preveno, controle e reduo do impacto transfronteirio, preco
nizando doze medidas para atingir esses fins. N a alnea i est inserido
que a gesto sustentada dos recursos hdricos, a compreendida uma
abordagem ecossistmica, seja encorajada.50
3.4.4 Desenvolvimento sustentvel
na Declarao Rio de Janeiro/1992
3.4.4.1 Os laos do desenvolvimento com o meio ambiente. A Decla
rao Rio de Janeiro/92 tem 27 princpios, sendo que em onze menciona-
se expressamente a locuo desenvolvimento sustentvel:
1) O s seres humanos esto no centro das preocupaes relativas ao
desenvolvimento sustentvel (princpio 1, primeira frase). 2) P ara chegar
a um desenvolvimento sustentvel, a proteo do meio ambiente deve
fazer parte integrante do processo de desenvolvimento e no pode ser
considerada isoladamente {princpio 4). 3) Todos os E stados e todos os
povos devem cooperar na tarefa essencial de eliminao da pobreza, o que
constitui uma condio indispensvel do desenvolvimento sustentvel,
com o fim de reduzir as diferenas de nveis de vida e de responder, de
forma melhor, s necessidades da maioria dos povos do mundo {prin
cpio 5). 4) O s pases desenvolvidos admitem a responsabilidade que
lhes incumbe no esforo internacional em favor do desenvolvimento
sustentvel, levando em conta as presses que suas sociedades exercem
sobre o meio ambiente mundial e as tcnicas e recursos financeiros que
eles dispem {princpio 7, segunda frase). 5) C om o fim de chegar a um
desenvolvimento sustentvel e a uma melhor qualidade de vida para todos
os povos, os E stados devero reduzir e eliminar os modos de produo e
de consumo no viveis e promover polticas demogrficas apropriadas
(princpio 8). 6) O s E stados devero cooperar ou intensificar o reforo
das capacidades endgenas em matria de desenvolvimento sustentvel
melhorando a compreenso cientfica pelas trocas de conhecimentos
cientficos e tcnicos e facilitando a atualizao, a adaptao, a difuso e
a transferncia de tcnicas, compreendidas as tcnicas novas e inovadoras
(princpio 9). 7) O s E stados deveriam cooperar para promover um sistema
50. Cf. <http://www.unece.org/env/water/status/lega_wc.htm>, acesso em
27.6.2007.
econmico internacional aberto e favorvel, apropriado a criar cresci
mento econmico e desenvolvimento sustentvel em todos os pases, o
que permitiria agir, de forma melhor, contra os problemas de degradao
do meio ambiente (princpio 12). 8) A s mulheres tm um papel vital na
gesto do meio ambiente e o desenvolvimento. S ua plena participao
essencial realizao de um desenvolvimento sustentvel (princpio 20).
9) E preciso mobilizar a criatividade, os ideais e a coragem dos jovens
do mundo inteiro com o fim de criar uma parceria mundial, de modo
a assegurar um desenvolvimento sustentvel e garantir-lhes um futuro
melhor (princpio 21). 10) A s populaes e comunidades autctones e
outras coletividades locais tm um papel a desempenhar na gesto do
meio ambiente e o desenvolvimento, pelo fato de seus conhecimentos
do meio e de suas prticas tradicionais. O s E stados deveriam reconhe
cer sua identidade, sua cultura e seus interesses, concedendo-lhes todo
apoio necessrio e permitir-lhes participar eficazmente na realizao
de um desenvolvimento sustentvel (princpio 22). 11) O s E stados e
povos deveriam cooperar de boa-f e em esprito de solidariedade para
a aplicao dos princpios consagrados na presente Declarao e ao
crescimento do direito internacional no domnio do desenvolvimento
sustentvel (princpio 27).51
O s princpios 4 e 8 so os princpios mais fortes, porque fornecem
diretrizes mais concretas de comportamento referentes aos E stados e
aos indivduos, quanto ao planejamento, produo, ao consumo e
demografia.
3.4.4.2 A autonomia do desenvolvimento e do meio ambiente no
prejudica a integrao em favor da equidade interger acionai. A relao
entre as presentes e futuras geraes objeto do princpio 3, que diz:
o direito ao desenvolvimento deve ser realizado de modo a satisfazer
equitativamente as necessidades relativas ao desenvolvimento e ao meio
ambiente das geraes presentes e futuras. Interessa sublinhar que no
se colocou neste princpio a locuo desenvolvimento sustentvel. O
princpio 3, em outras palavras, afirma que as necessidades relativas ao
desenvolvimento e ao meio ambiente das geraes presentes, com relao
s necessidades concernentes ao desenvolvimento e ao meio ambiente
das geraes futuras, devem ser satisfeitas equitativamente, atravs da
realizao do direito ao desenvolvimento. Dever-se-ia ter acrescentado
e atravs da realizao do direito ao meio ambiente.
51. Dclaration de Rio sur 1environnement et le dveloppement, Recueil Fran-
cophone des Textes Intemationaux en Droit de 1Environnement, Bruxelas, Bruylant,
1998, p. 33 (minha traduo).
A aplicao correta do princpio 3 visa a levar sustentabilidade
econmica e sustentabilidade ambiental. Desenvolvimento e meio
ambiente conservam suas caractersticas prprias e seu entrosamento
no chega necessariamente a impor uma fuso de nenhum dos campos,
como pretendem alguns autores.
3.4.5 O desenvolvimento sustentvel
na C onveno da Diversidade Biolgica/l992
U so sustentvel est definido nessa C onveno como o uso dos
elementos constitutivos da diversidade biolgica de um modo e em um
ritmo que no acarretem seu empobrecimento no longo prazo, e salva
guardem, portanto, seu potencial para satisfazer as necessidades e as
aspiraes das geraes presentes e futuras (art. 22).52
3.4.6 O desenvolvimento sustentvel
na C onferncia de C openhague
sobre o Desenvolvimento S ocial/1995
E stamos profundamente convencidos de que o desenvolvimento
econmico, o desenvolvimento social e a proteo do meio ambiente
constituem elementos interdependentes e que se reforam mutuamente
no processo de desenvolvimento sustentado, que o quadro de nossos
esforos para assegurar a todos uma vida melhor.
U m desenvolvimento social equitativo, valorizando o reforo da
capacidade dos pobres de utilizar de modo vivel os recursos do meio
ambiente, um fundamento essencial do desenvolvimento sustentado.
Reconhecemos de outro lado que um crescimento econmico geral e sus
tentado, no contexto de um desenvolvimento sustentado indispensvel
continuidade do desenvolvimento social e da justia social.
O s seres humanos tm direito a uma vida sadia e produtiva em
harmonia com o meio ambiente e so eles que esto no corao de nossos
esforos por um desenvolvimento sustentado.53
52. Convention sur la diversit biologique, Recneil Francophone des Textes
Internationaux en Droit de VEnvironnement, cit., p. 142 (minha traduo).
53. Cf. <http://www.un.org/documents/ga/confl66/aconfl66-9fr.htm>, acesso em
16.7.2007. World Summit f o r Social Development, itens 6 e 8, de 6 a 12.3.1995.
3.4.7 A Declarao de N ova Delhi
de P rincpios de Direito Internacional
Relativos ao Desenvolvimento S ustentvel/2002
N essa Declarao esto contidos sete princpios: I. Dever dos E sta
dos de assegurar o uso sustentvel dos recursos naturais; II. O princpio
da equidade e da erradicao da pobreza; III. O princpio das responsa
bilidades comuns, mas diferenciadas; IV. O princpio da abordagem de
precauo em relao sade humana, recursos naturais e ecossistemas;
V. O princpio da participao do pblico, o acesso informao e Jus
tia; VI. O princpio da boa governana; VII. O princpio da integrao
e inter-relao, em particular entre os direitos humanos e sociais, e os
objetivos econmicos e ambientais.
O princpio da equidade e da erradicao da pobreza, em seu item
2.1, afirma: O princpio da equidade central para atingir-se o desen
volvimento sustentvel. Refere-se tanto equidade intergeracional (os
direitos das futuras geraes de ter sua justa parte do patrimnio comum)
como equidade intrageracional (o direito de todos os pertencentes
gerao atual de beneficiarem-se equitativamente do direito desta gerao
em utilizar os recursos naturais da Terra.54
O mesmo princpio da equidade e da erradicao da pobreza,
em seu item 2.3 preconiza que o dever de eliminar a pobreza implica
tambm o dever de cooperar para um desenvolvimento sustentvel em
escala mundial e para a igualdade de chances ou de oportunidades, em
matria de desenvolvimento, entre pases desenvolvidos e pases em
desenvolvimento.55
A Declarao de N ova Delhi, no seu IV princpio, que aborda a
precauo, estabelece quatro aspectos a serem observados: a) responsabi
lidade pelos danos causados (tambm compreendida, no caso adequado,
a responsabilidade do E stado); b) planejamento fundado em critrios
precisos e em objetivos bem definidos; c) exame dentro do quadro de
um estudo de impacto ambiental, de todos os meios permitindo atingir
um objetivo (a includo o de no executar a atividade pretendida); e d)
no que concerne s atividades que possam causar graves danos, no longo
prazo, ou danos irreversveis, estabelecer um nus da prova apropriado,
54. Dclaration de New Delhi sur les principes du Droit International relatif au
dveloppement durable (appendixNico Schrijver, The evolution of sustainable develop-
ment in international law: inception, meaning and status, Recueil des Cours - Acadmie
de Droit International, 2007, cit., pp. 217-412, minha traduo).
55. Idem, p. 403 (minha traduo).
em relao pessoa ou s pessoas empreendedoras da atividade, ou que
pretendam realiz-la.56
3.4.8 O desenvolvimento sustentvel
e a C onferncia A fricana sobre Recursos N aturais,
M eio A mbiente e Desenvolvimento/2003
A C onferncia mencionada, realizada em M aputo (M oambique),
d uma nova forma anterior C onveno de 15.9.1968. E m seu artigo
III, arrola entre os seus princpios, o dever dos E stados de vigiar para
que as necessidades em matria de desenvolvimento e meio ambiente
sejam satisfeitas de modo duradouro, justo e equitativo.57
3.4.9 O desenvolvimento sustentvel e a C onferncia de Berlim/2004
sobre C ursos de gua Internacionais
A C onferncia de Berlim/2004 assinala que uso sustentado
significa o gerenciamento integrado de recursos para assegurar o uso
eficiente e o acesso equitativo s guas para o benefcio das atuais e das
futuras geraes, enquanto preserva os recursos renovveis e mantm
os recursos no renovveis na extenso mxima razoavelmente possvel
(art. 2e, 19).58
O termo integrao elemento essencial no desenvolvimento
sustentvel. Integrar fazer interagir diversos fatores, num procedimento
que no enfraquece a identidade de cada um dos fatores, mas possibilita
a todos eles crescerem e fortalecerem-se reciprocamente.
O conceito da C onferncia de Berlim/2004 enfoca tambm que o
uso sustentvel das guas envolve a gesto integrada dos recursos. H
duas .partes na gesto integrada proposta: gesto integrada dos recursos
hdricos e gesto integrada dos recursos ambientais. N a gesto integrada
dos recursos hdricos constata-se a necessidade dos corpos de gua como
componentes de uma comunidade e no como partes separadas. De outro
lado, as guas compem um todo com os outros recursos ambientais - o
solo, a atmosfera, a fauna e a flora. N o h sustentabilidade das guas
56. Idem, pp. 405-406 (minha traduo).
57. V. Paulo A. L. Machado, Direito Informao e Meio Ambiente, So Paulo,
Malheiros Editores, 2006, pp. 174-175.
58. Cf <http://www.ila-hq.org/pdf/Water%20Resources/Final%20Report%202004.
pd>, acesso em 25.6.2007 (minha traduo).
se houver uma gesto inadequada do solo, possibilitando a lixiviao de
resduos para as guas e nem possvel ter guas facilmente potveis
quando h emisso de poluentes atmosfricos, que retornam como chuva
cida. U ma m gesto das florestas adjacentes aos rios s possibilitar
maior eroso do solo, causando assoreamento do leito dos rios e fre
qentes enchentes.
vlido associar o princpio 8fi da Declarao do Rio de Janeiro/l 992
com a noo de uso sustentvel da C onferncia de Berlim/2004, quando
diz que para haver equidade intergeracional preciso a manuteno dos
recursos no renovveis, com a prtica da razoabilidade. O princpio 82
referido apela para o papel dos E stados na reduo e/ou na eliminao
de sistema de produo e de consumo no sustentveis.
A concepo do uso sustentvel das guas contm o uso eficiente e
o acesso s guas. N o se limita a priori o uso das guas, mas esse uso
dever ser avaliado para que no cause uma destruio irremedivel do
recurso utilizado. A outra parte da sustentabilidade a facilitao do
acesso s guas.
3.4.10 Declarao da C onferncia das N aes U nidas
sobre Desenvolvimento S ustentvel/2012 (Rio + 20)
Diretrizes da economia verde e da erradicao da pobreza (P a
rgrafo 58):59
A firmamos que as polticas de economia verde no contexto do
desenvolvimento sustentvel e da erradicao da pobreza devem:
a) ser coerentes com o Direito Internacional;
b) respeitar a soberania nacional de cada P as sobre seus recursos
naturais, tendo em conta as suas circunstncias, objetivos, responsabi
lidades, as prioridades e o mbito da ao no que diz respeito s trs
dimenses do desenvolvimento sustentvel;
c) ser suportadas por um ambiente propcio e por um bom funcio
namento das instituies, em todos os nveis, com um papel de liderana
para os Governos e com a participao de todas as partes interessadas,
incluindo a sociedade civil;
d) promover o crescimento econmico sustentado e inclusivo,
fomentar a inovao, oportunidades, benefcios e capacitao para todos
e respeitar os direitos humanos;
59. United Nations, A/CONF.216/L.1. Rio + 20 - United Nations Conference on
Sustainable Development, Rio de J aneiro/Brazil, 20-22 june 2012 (minha traduo).
e) ter em conta as necessidades dos P ases em desenvolvimento,
particularmente aqueles em situaes especiais;
f) fortalecer a cooperao internacional, que inclui a proviso de
recursos financeiros e transferncia de tecnologia aos P ases em desen
volvimento e reforo das suas capacidades;
g) evitar a imposio de condies excessivas para a assistncia
oficial ao desenvolvimento e financiamento;
h) no constituir um meio de discriminao arbitrria ou injustifi
cvel ou uma restrio disfarada ao comrcio internacional, evitar tomar
medidas unilaterais para lidar com desafios ambientais fora da jurisdio
do P as importador, e assegurar que as medidas ambientais destinadas a
resolver problemas do ambiente transnacional ou global, na medida do
possvel, tenham por base um consenso internacional;
i) contribuir para preencher as lacunas tecnolgicas entre P ases
desenvolvidos e em desenvolvimento e reduzir a dependncia tecnolgica
de P ases em desenvolvimento utilizando todas as medidas adequadas;
o) promover padres de consumo e produo sustentveis;
p) perseverar nos esforos para um desenvolvimento equitativo e
inclusivo, atravs de meios que superem a pobreza e a desigualdade.
3.5 O desenvolvimento sustentvel na jurisprudncia internacional
3.5.1 A C orte Internacional de Justia
e o projeto Gabckovo-N agymaros /1997
N o caso referente ao projeto Gabckovo-N agymaros, a C orte Inter
nacional de Justia declarou: A C orte no perde de vista que, no domnio
da prpteo do meio ambiente, a vigilncia e a preveno impem-se
em razo do carter frequentemente irreversvel dos danos causados ao
meio ambiente e dos limites inerentes ao mecanismo de reparao desse
tipo de danos. N o transcorrer dos anos, o homem no cessou de intervir
na natureza por razes econmicas e outras. N o passado, era freqente o
fato de no se levar em conta os efeitos sobre o meio ambiente. Graas
s novas perspectivas que oferece a cincia e uma conscincia crescente
dos riscos, que essas intervenes, a um ritmo imprudente e intenso
representariam para a humanidade - quer se trate de geraes atuais ou
futuras - novas normas e exigncias foram atualizadas, tendo sido enun
ciadas num grande nmero de instrumentos no curso dos dois ltimos
decnios. E ssas novas normas devem ser levadas em considerao e essas
novas exigncias apreciadas convenientemente, no somente quando os
E stados prevejam novas atividades, mas tambm quando eles continuem
as atividades que comearam no passado. O conceito de desenvolvimento
sustentado traduz bem esta necessidade de conciliar desenvolvimento
econmico e proteo do meio ambiente.60
3.5.2 O desenvolvimento sustentvel
e a Deciso da C orte P ermanente de A rbitragem,
no caso F errovia Reno de F erro
(Iron Rhine Railway - IJzeren Rijn)/2005
U ma disputa relativa IJzeren Rijn, como conhecida em neerlan-
ds,61deu ensejo a uma S entena da C orte P ermanente de A rbitragem, em
H aya, exarada em 20.9.2005.62 O s P ases Baixos e a Blgica solicitaram
a arbitragem referida C orte atravs de um A cordo de A rbitragem de
22 e 23.7.2003, envolvendo as seguintes questes: Ia) a nova legislao
dos P ases Baixos sobre usos, restaurao, adaptao e modernizao
de estradas de ferro em seu territrio e a repercusso dessa legislao
sobre a rota histrica da Iron Rhine (Reno de F erro) no territrio dos
P ases Baixos; 2a) at que ponto a Blgica tem o direito de executar ou
de fazer executar trabalhos com o objetivo de usar, restaurar, adaptar e
modernizar a rota histrica do Iron Rhine. P oderiam os P ases Baixos
unilateralmente impor a construo de edifcios e tneis subterrneos
etc.?; 3a) levando-se em conta as questes anteriores, at que ponto os
custos e os riscos financeiros associados ao uso, restaurao, adaptao
e modernizao da mencionada rota histrica deveriam ser suportados,
em territrio dos P ases Baixos, pela Blgica e pelos P ases Baixos?
E staria a Blgica obrigada a fazer investimentos para o funcionamento
da rota histrica do Iron Rhine?
A Iron Rhine uma estrada de ferro que une o porto de A nturpia
(Blgica) bacia do Reno (A lemanha) atravs das provncias N oord-
-Brabant e L imburg (P ases Baixos). A Iron Rhine teve sua origem nas
negociaes que integraram a separao da Blgica dos P ases Baixos,
por volta de 1830. E ssa estrada de ferro foi usada continuamente de 1879
60. Projet Gabckovo-Nagymaros (Hongrie/Slovaquie), arrt, C. I. J. Recueil,
1997, p. 7, pargrafo 140 (minha traduo).
61. Em ingls, Iron Rhine.
62. Cf. <http://www.pca-cpa.org/upload/files/BE-NL%20Award%20corrected%20
200905.pdf>. Compuseram, no caso referido, a Corte Permanente de Arbitragem: J uza
Rosalyn Higgins (Presidente), Professor Guy Schrans, J uiz Bruno Simma, Professor Alfred
H. A. Soons e J uiz Peter Tomka, Peace Palace, The Hague, 24.5.2005.
at a I Guerra M undial. A ps essa poca a intensidade da utilizao teve
alteraes. N os anos 1990 diversos passos foram dados pelo Governo
dos P ases Baixos concernentes estruturao de reservas naturais nas
provncias de N oord-Brabant e L imburg, algumas na rea da ferrovia
Iron Rhine.
A C orte P ermanente de A rbitragem dividiu em sete captulos a sua
deciso. O C aptulo II (Bases legais e finalidade do direito de trnsito
da Blgica) est dividido em trs partes (A , B e C ), sendo a parte B:
P rincpios de interpretao a serem aplicados pelo Tribunal.
N esses princpios constam: os princpios emergentes, quaisquer
que sejam seus status, fazem referncia conservao, gesto, noes
de preveno e de desenvolvimento sustentvel, e proteo paras futuras
geraes.63 C ontinua a C orte afirmando que de forma importante, os
princpios emergentes integram a proteo ambiental no processo de
desenvolvimento. O direito ambiental e o direito ao desenvolvimento
existem no como alternativas, mas como mtuo reforo, conceitos que
se integram, exigindo que, quando o desenvolvimento possa causar
significativo prejuzo para o meio ambiente, haja o dever de prevenir
ou, pelo menos, de reduzir esse prejuzo. Este dever, na opinio do Tri
bunal tornou-se agora um princpio de direito internacional geral. E ste
princpio aplica-se no s em atividades autnomas, mas, tambm, em
atividades realizadas na implementao de tratados especficos entre as
partes.64
A plicando os princpios do direito internacional ambiental, o Tribu
nal observa que no caso presente, no se trata de uma situao de efeitos
transfronteirios de atividade econmica de um E stado no territrio de
outro E stado, mas o efeito do exerccio de um tratado-garantia de direitos
de um E stado no territrio de um outro E stado e um possvel impacto
de tal exerccio no territrio deste ltimo E stado. O Tribunal entende
que, por analogia, quando um E stado exerce um direito, com base no
direito internacional, dentro do territrio de outro E stado, aplicam-se,
tambm, as consideraes de proteo ambiental. O exerccio pela Bl
gica do direito de trnsito, como foi formulado em seu pedido, poder
necessitar de medidas a serem tomadas pelos P ases Baixos para proteger
o meio ambiente, com relao s quais a Blgica deve contribuir como
um elemento integrante de seu pedido. A reativao da ferrovia Reno
de F erro no pode ser vista de forma isolada em relao s medidas de
proteo ambiental necessrias pela intensificao do uso da linha fer
63. Deciso arbitrai, 58 (minha traduo).
64. Idem, 59 (minha traduo).
roviria. E ssas medidas devem ser completamente integradas no projeto
e em seus custos65
3.6 O desenvolvimento sustentvel e a doutrina
S o trazidas as opinies de alguns especialistas como A lexandre-
-C harles Kiss e Jean-P ierre Beurier; M ichel P rieur; Raphal Romi,
L udwig Krmer e Gerd Winter.
3.6.1 O pinio de A lexandre-C harles Kiss e Jean-P ierre Beurier
O conceito de desenvolvimento sustentvel tomou uma importncia
considervel, a tal ponto que o termo foi utilizado em numerosos textos
e faz parte integrante dos trabalhos das N aes U nidas. A lm das pala
vras, somos forados a constatar que mesmo que esse conceito tenha um
quadro jurdico preciso, sua implementao no est altura de nossas
esperanas. C onstata-se que nem a explorao da pesca, nem a das flo
restas e, ainda menos, a dos solos no corresponde a um desenvolvimento
econmico sustentvel. O desenvolvimento sustentvel s ter uma real
dimenso se recorrer a produtos ou tcnicas de substituio, o que ainda
muito raro. De um modo geral, ns nos dirigimos para a penria de um
certo nmero de recursos, principalmente, porque o consumo, como a
populao mundial, aumentam. A ssim, alm de seu significado poltico,
o conceito de desenvolvimento sustentvel tem mais uma dimenso
incantatoire que programmatoire.66
3.6.2 O pinio de M ichel P rieur
O princpio do desenvolvimento sustentvel exprime a ideia de
que os recursos vivos no devem ser puncionados a um ponto tal que
eles no possam, a mdio e longo prazo, renovar-se. preciso garantir
a perenidade dos recursos. P or extenso, toda a poltica de desenvolvi
mento atual deve garantir que no acarretar prejuzo nem s geraes
futuras, nem aos recursos comuns (gua, ar, solos, espcies e diversidade
biolgica). S e bem que de dimenso jurdica fraca, mas crescente, o
65. Idem, 223 (minha traduo).
66. Alexandre-Charles Kiss e J ean-Pierre Beurier, Droit International de
1Environnement, 3aed., Paris, A. Pedone, 2004, p. 470.
desenvolvimento sustentado exprime a vontade poltica de integrar a
preocupao do meio ambiente no longo prazo.67
3.6.3 O pinio de Raphal Romi
(...) num contexto onde conviria verdadeiramente insuflar a eco
logia na concepo da economia, uma questo pode ser posta: se no
haveria necessidade de substituir-se a noo de conciliao, induzida
pela escolha da referncia ao desenvolvimento sustentado, pela noo
de hierarquizao, induzida pelo princpio de cologisation, em cuja
primeira etapa est o princpio da integrao.68
3.6.4 O pinio de L udwig Krmer
E m vista de uso contraditrio e confuso da palavra sustentabilida
de (sustainability), no surpresa que a C omunidade E uropia mostre
a prtica de uso inflacionrio da expresso sustentado (sustainable), a
qual est unida a vrias atividades - transporte sustentado, turismo sus
tentado, uso de energia ou de gua sustentado, desenvolvimento regional
sustentado, produo e consumo sustentado. A noo tem sido mais usada
como substitutiva de positivo, desenvolvimento favorvel, perdendo
seu contedo ambiental. A s diferentes previses sobre desenvolvimento
sustentvel no Tratado, e sua aplicao prtica constitui mais uma orien
tao de ao poltica do que qualquer conceito legal significativo.69
3.6.5 O pinio de Gerd Winter
S egundo afirmaes correntes, desenvolvimento sustentvel o
termo genrico para um extenso nmero de preocupaes que, todavia,
podem ser resumidas em trs conceitos globais: bem-estar social, eco
nomia e meio ambiente.70
67. Michel Prieur, Droit de l Envronnement, 6aed., Paris, Dalloz, 2011, pp. 83-84
(minha traduo).
68. Raphael Romi, Droit de VEnvironnement, 71ed., Paris, Montchrestien, 2010,
p. 10 (minha traduo).
69. Ludwig Krmer, EC Environmental Law, 6aed., Londres, Sweet & Maxwell,
2007, pp. 11-12 (minha traduo).
70. Gerd Winter, Desenvolvimento Sustentvel, OGM e Responsabilidade Civil
na Unio Europia, in Paulo Affonso Leme Machado e Sandra Akemi Shimada Kishi
(Orgs.), Campinas, Millennium, 2009, p. 4.
N a verso dos trs pilares, o termo sustentvel significa que estes
trs aspectos devem coexistir como entidades equivalentes. N o caso de
conflitos, eles devem ser balanceados, consideraes mtuas tomadas e
compromissos estabelecidos. Vejamos um exemplo: a quota de pesca
definida anualmente pelo C onselho da C omunidade E uropia regular
mente maior que a taxa de reproduo de uma certa espcie de peixe.
O C onselho usualmente justifica tal fato mencionando a manuteno
dos empregos e a segurana alimentar. E sta argumentao bastante
compatvel com o conceito dos trs pilares, porque um compromisso
foi firmado entre a economia humana (setor de pesca), bem-estar social
(suprimento de peixe para os consumidores) e recursos naturais (estoque
de peixes). Todavia, isso tambm, poder implicar no colapso de toda uma
populao de peixes. Tais compromissos, a curto prazo, podem retomar
aos humanos de forma vingativa, a longo prazo, quando o fornecimento
de alimento for reduzido e os empregos perdidos.71
O quadro apropriado no de trs pilares, mas sim um fundamento
e dois pilares apoiando-o. A biosfera toma-se de fundamental importn
cia. A economia e a sociedade so parceiros mais fracos, pois a biosfera
pode existir sem os humanos, mas os humanos certamente no podem
existir sem a biosfera.72
Diz o autor, na concluso de seu trabalho: O debate sobre a sus
tentabilidade frequentemente no tem nenhum impacto, porque ele
sobrecarrega o termo desenvolvimento sustentvel. E ste pode apenas
ser expresso, dentro de regras legais, se seu escopo e contedo forem
limitados e, ao mesmo tempo, mais ambiciosos. O conceito deve ser
focado na troca entre os seres humanos e a natureza e deveria represen
tar o significado literal de sustentabilidade, isto , uma humanidade
suportvel pela biosfera.73
Sntese do princpio: o desenvolvimento, novo nome do progresso,
no realiza, por si s, a felicidade dos seres humanos. P ara atingir-se uma
situao de bem-estar da humanidade preciso que haja um processo de
desenvolvimento. N ecessrio reiterar que o direito ambiental e o direito
ao desenvolvimento existem no como alternativas, mas como mtuo
reforo, sendo conceitos que se integram, exigindo que, quando o de
senvolvimento possa causar significativo prejuzo para o meio ambiente,
71. Idem, p. 5.
72. Idem, p. 4.
73. Idem, p. 22.
haja o dever de prevenir ou, pelo menos, de reduzir esse prejuzo.74A
integrao meio ambiente e desenvolvimento no um favor ao meio
ambiente. A lguns polticos e empresrios, e at meios de comunicao,
em numerosos pases, entendem que se devem reservar somente as mi
galhas ou as sobras para o meio ambiente, no enxergando que, agindo
contra a natureza, o fracasso do empreendimento se no imediato, vir
a mdio ou a longo prazo.
3 . 7 Desenvolvimento sustentvel
na Constituio da Repblica. Federativa do Brasil (1988)
P receitua o art. 225, caput, da C F : Todos tm direito ao meio
ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e
essencial sadia qualidade de vida, impondo-se ao poder pblico e
coletividade o dever de defend-lo e preserv-lo para as presentes e
futuras geraes.
A C onstituio no utiliza a expresso desenvolvimento sustent
vel, mas a insero do dever de defender e preservar o meio ambiente
para as presentes e as faturas geraes representa a essncia do princpio
da sustentabilidade. Trata-se de um princpio implcito.75
4. Princpio do acesso equitativo aos recursos naturais
4.1 O acesso aos recursos naturais
O s bens que integram o meio ambiente planetrio, como gua, ar e
solo, devem satisfazer as necessidades comuns de todos os habitantes da
Terra. A s necessidades comuns dos seres humanos podem passar tanto
pelo uso como pelo no uso do meio ambiente. Desde que utilizvel o
meio ambiente, adequado pensar-se em um meio ambiente como bem de
uso comum do povo. necessrio alargar-se esse conceito com relao
quele empregado pelo Direito Romano.
O Direito A mbiental tem a tarefa de estabelecer normas que indi
quem como verificar as necessidades de uso dos recursos ambientais.
N o basta a vontade de usar esses bens ou a possibilidade tecnolgica
74. Corte Permanente de Arbitragem, no caso Ferrovia Reno de Ferro (Iron Rhine
Railway - Ijzeren Rijn), 2005, 59 (minha traduo).
75. Maria Beatriz Oliveira da Silva, Dveloppement (Durable) dans le Brsil du
Gouvernement Lula - Approche Jurdico-Environnementale, Tese de Doutorado em Di
reito, Universit de Limoges, Facult de Droit et des Sciences Economiques, 2008.
de explor-los. preciso estabelecer a razoabilidade dessa utilizao,
devendo-se, quando a utilizao no seja razovel ou necessria, negar
o uso, mesmo que os bens no sejam atualmente escassos.
E s un derecho individual al uso y disfrute de una cosa de titularidad
comn: usus in res communis.1(>
O acesso dos seres humanos natureza supe a aceitao do
P rincpio 1 da Declarao do Rio de Janeiro/l 992, que diz: O s seres
humanos constituem o centro das preocupaes relacionadas com o de
senvolvimento sustentvel. Tm direito a uma vida saudvel e produtiva
em harmonia com a natureza.
O homem no a nica preocupao do desenvolvimento sustentvel.
A preocupao com a natureza deve tambm integrar o desenvolvimento
sustentvel. N em sempre o homem h de ocupar o centro da poltica
ambiental, ainda que comumente ele busque um lugar prioritrio. H aver
casos em que para se conservar a vida humana ou para colocar em prtica
a harmonia com a natureza ser preciso conservar a vida dos animais e
das plantas em reas declaradas inacessveis ao prprio homem. P arece
paradoxal chegar-se a essa soluo do impedimento do acesso humano,
que, a final de contas, deve ser decidida pelo prprio homem.
A Declarao de E stocolmo/1972 tratou tambm da matria em seu
P rincpio 5: O s recursos no renovveis do Globo devem ser explorados
de tal modo que no haja risco de serem exauridos e que as vantagens
extradas de sua utilizao sejam partilhadas a toda a humanidade.
A querela concernente s finalidades antropocntricas ou ecocn-
tricas da proteo do meio ambiente obscureceram um pouco a evoluo
para conceitos globais e de longo termo, os quais deveriam necessaria
mente conduzir ao reconhecimento das convergncias com a proteo
da sade humana.77
Depender da legislao de cada P as o regime de propriedade dos
bens ambientais. C onforme for essa legislao, encontraremos ou no o
acesso equitativo aos recursos naturais.
4.2 A equidade no acesso aos recursos naturais
A equidade deve orientar a fruio ou o uso da gua, do ar e do
solo. A equidade dar oportunidades iguais diante de casos iguais ou
semelhantes.
76. Demetrio Loperena Rota, El Derecho al Medio Ambiente Adecuado, Madri,
Editorial Civitas, 1996.
77. Alexandre Kiss, Lgislation sanitaire et environnement. La lgislation sanitaire
laube du XXISSicle, Reciteil International de Lgislation Sanitaire 49/204, n. 1, 1998.
Dentre as formas de acesso aos bens ambientais destaquem-se pelo
menos trs: acesso visando ao consumo do bem (captao de gua, caa,
pesca), acesso causando poluio (acesso gua ou ao ar para lana
mento de poluentes; acesso ao ar para a emisso de sons) e acesso para
a contemplao da paisagem.
U ma ordem hierrquica no acesso aos bens ambientais observar
a proximidade ou vizinhana dos usurios com relao aos bens. P ode
mos dizer que a prioridade no uso dos bens deve percorrer uma escala
que vai do local ao planetrio, passando pela regio, pelo P as e pela
comunidade de P ases.
A prioridade do uso dos bens ambientais no implica exclusividade
de uso. O s usurios provveis ou simplesmente os que desejam usar os
bens e no os usam precisam provar suas necessidades atuais. O s usurios
s podero usar os bens ambientais na proporo de suas necessidades
presentes, e no futuras.
P ode contrariar o uso equitativo dos bens ambientais negar-se o
acesso a usurios potenciais somente com o argumento de ser reservado
o uso desses bens para o prprio usurio atual. necessrio, tambm,
constatar a existncia de tecnologia que permita o uso imediato dos bens
ambientais.
4.3 A equidade no acesso aos recursos naturais e as futuras geraes
A reserva dos bens ambientais, com a sua no utilizao atual, pas
saria a ser equitativa se fosse demonstrado que ela estaria sendo feita
para evitar o esgotamento dos recursos, com a guarda desses bens para
as geraes futuras.
A equidade no acesso aos recursos ambientais deve ser enfocada
no s com relao localizao espacial dos usurios atuais, como em
relao aos usurios potenciais das geraes vindouras. U m posiciona
mento equnime no fcil de ser encontrado, exigindo consideraes de
ordem tica, cientfica e econmica das geraes atuais e uma avaliao
prospectiva das necessidades futuras, nem sempre possveis de serem
conhecidas e medidas no presente.
4.4 O acesso aos recursos naturais, as convenes internacionais
e os Direitos nacionais
A C onveno para a P roteo e U tilizao dos C ursos de A gua
Transfronteirios e dos L agos Internacionais, de H elsinque, 1992,78em
78. Em 2.12.1998 j contava com 23 ratificaes.
suas disposies gerais, preconiza que os recursos hdricos so geridos
de modo a responder s necessidades da gerao atual sem comprometer
a capacidade das geraes futuras de satisfazer suas prprias necessida
des (art. 22, 5, c).
A C onveno sobre os U sos dos C ursos de gua Internacionais
para F ins Distintos da N avegao79diz em seu art. 5.1: O s E stados do
curso de gua utilizam, em seus territrios respectivos, o curso de gua
internacional de modo equitativo e razovel. E m particular, um curso
de gua internacional ser utilizado e valorizado pelos E stados do curso
de gua com o objetivo de chegar-se utilizao e s vantagens timas
e durveis - levando-se em conta os interesses dos E stados do curso
de gua respectivos - compatveis com as exigncias de uma proteo
adequada do curso de gua.
Quanto ao acesso aos recursos genticos, diz a C onveno da Diver
sidade Biolgica, em seu art. 15.7: C ada P arte C ontratante deve adotar
medidas legislativas, administrativas ou polticas, conforme o caso e em
conformidade, mediante o mecanismo financeiro estabelecido nos arts.
20 e 21, para compartilhar de forma justa e equitativa os resultados da
pesquisa e do desenvolvimento de recursos genticos e os benefcios
derivados de sua utilizao comercial e de outra natureza com a P arte
C ontratante provedora desses recursos. E ssa partilha deve dar-se de
comum acordo.80
P odemos ver em legislaes nacionais a busca de facilitao do
acesso ao uso de determinado bem ambiental. A L ei brasileira 9.433/1997
diz, em seu art. 11: O regime de outorga de direitos de uso de recursos
hdricos tem como objetivos assegurar o controle quantitativo e quali
tativo dos usos da gua e o efetivo exerccio dos direitos de acesso
gua. A C onstituio do E stado da Baviera (A lemanha), em seu art.
141, 3 (modificado em 1984), prev: A fruio da beleza da natureza
e a recreao na natureza livre, em particular o acesso aos bosques e s
pastagens de montanha, navegao da gua, e a apropriao dos frutos
selvagens dos bosques, na medida dos usos locais, so garantidas a todos.
N o exerccio deste direito, cada um est obrigado a tratar a natureza e
79. Aberta adeso, pela o n u , aos 25.5.1997.
80. O Protocolo de Nagoya (J apo), assinado na Conferncia das Partes, em
29.10.2010, merece ser analisado para constatar-se a sua abrangncia, especialmente,
sobre a repartio dos benefcios entre os pases e comunidades tradicionais possui
dores dos recursos genticos e os pases e empresas que os utilizam, das mais variadas
maneiras. O Protocolo tem relao com as condies de utilizao e de comercializao
dos recursos genticos e de produtos derivados utilizados principalmente na indstria
armacutica e cosmtica.
a paisagem com respeito. O E stado e os M unicpios so autorizados e
obrigados a garantir ao pblico o acesso s montanhas, aos lagos, aos rios
e a outras belezas da paisagem, e em todos os casos, ainda que atravs
de limitao do direito de propriedade, assim como construir caminhos
e parques de recreao.81
5. Princpios usurio-pagador e poluidor-pagador
5.1 Conceito dos princpios
O uso dos recursos naturais pode ser gratuito, como pode ser pago.
A raridade do recurso, o uso poluidor e a necessidade de prevenir cats
trofes, entre outras coisas, podem levar cobrana do uso dos recursos
naturais.
A valorizao econmica dos recursos naturais no pode ser admitida
para excluir faixas da populao de baixa renda.
N o Brasil, a L ei 6.938, de 31.8.1981, diz que a P oltica N acional
do M eio A mbiente visar imposio, ao usurio, da contribuio pela
utilizao de recursos ambientais com fins econmicos e imposio
ao poluidor e ao predador da obrigao de recuperar e/ou indenizar os
danos causados (art. 42, VII).
E m matria de proteo do meio ambiente, o princpio usurio-
-pagador significa que o utilizador do recurso deve suportar o conjunto
dos custos destinados a tomar possvel a utilizao do recurso e os custos
advindos de sua prpria utilizao. E ste princpio tem por objetivo fazer
com que estes custos no sejam suportados nem pelos P oderes P blicos,
nem por terceiros, mas pelo utilizador. De outro lado, o princpio no
justifica a imposio de taxas que tenham por efeito aumentar o preo
do recurso ao ponto de ultrapassar seu custo real, aps levarem-se em
conta as externalidades e a raridade.82
O princpio usurio-pagador contm tambm o princpio poluidor-
-pagador, isto , aquele que obriga o poluidor a pagar a poluio que
pode ser causada ou que j foi causada.
O uso gratuito dos recursos naturais tem representado um enri
quecimento ilegtimo do usurio, pois a comunidade que no usa do
81. Beniamino Caravita, Diritto Pubblico deli'Ambiente, Bolonha, II Mulino, 1990,
pp. 13 e 14.
82. Henri Smets, Le Principe Utilisateur-Payeur pour la Gestion Durable des
Ressources Naturelles, g ep/ u pp, doc. 1998.
recurso ou que o utiliza em menor escala fica onerada. O poluidor que
usa gratuitamente o meio ambiente para nele lanar os poluentes invade
a propriedade pessoal de todos os outros que no poluem, confiscando
o direito de propriedade alheia.
Guilherme C ano - um dos pioneiros do Direito A mbiental na A m
rica L atina - afirma:
Quem causa a deteriorao paga os custos exigidos para prevenir
ou corrigir. bvio que quem assim onerado redistribuir esses custos
entre os compradores de seus produtos (se uma indstria, onerando-a
nos preos), ou os usurios de seus servios (por exemplo, uma M unici
palidade, em relao a seus servios de rede de esgotos, aumentando suas
tarifas). A equidade dessa alternativa reside em que no pagam aqueles
que no contriburam para a deteriorao ou no se beneficiaram dessa
deteriorao.83L udwig Krmer, comentando a incluso do princpio
no Tratado da C omunidade E uropia, diz que a coletividade no deve
suportar o custo das medidas necessrias para assegurar o respeito da
regulamentao ambiental em vigor ou para evitar os atentados contra
o meio ambiente.84A crescenta que esse custo deve ser um nus do
fabricante ou do utilizador do produto poluente, que poder repass-lo
aos utilizadores posteriores.
E conhecido o custo do controle e do pessoal que deve realizar o
controle, como tambm conhecida a ineficcia das sanes pecunirias.
A tributao antipoluio paga sem possibilidade de transao, incenti
va a introduo de tecnologia menos poluidora e avanada, minimiza o
custo administrativo e o tempo da aplicao das sanes; enfim, mais
transparente.85
O princpio usurio-pagador no uma punio, pois mesmo no
existindo qualquer ilicitude no comportamento do pagador ele pode ser
implementado. A ssim, para tornar obrigatrio o pagamento pelo uso do
recurso ou pela sua poluio no h necessidade de ser provado que o
usurio e o poluidor esto cometendo faltas ou infraes. O rgo que
pretenda receber o pagamento deve provar o efetivo uso do recurso
ambiental ou a sua poluio A existncia de autorizao administrativa
83. Introduccin al tema de los aspectos jurdicos dei principio contaminador-
-pagador, in El Principio Contaminador-Pagador-Aspectos Jurdicos de su Adopcin
en Amrica, Buenos Aires, Editorial Fraterna, 1983, 191 pp.
84. Le prncipe du pollueur-payeur (Verrursacher) en Droit Communautaire, in
Amnagement-Environnement, Ed. Story-Scientia, 1991, pp. 3-13.
85. Gerelli, Ambiente-Sviluppo - II Convegno di Milano, Roma, Ministero
deH'Ambiente, 1989, 167 pp.
para poluir, segundo as normas de emisso regularmente fixadas, no
isenta o poluidor de pagar pela poluio por ele efetuada.86
Temos que diferenciar dois momentos da aplicao do princpio
poluidor-pagador ou predador-pagador:um momento o da fixao
das tarifas ou preos e/ou da exigncia de investimento na preveno do
uso do recurso natural, e outro momento o da responsabilizao residual
ou integral do poluidor. C om muita acuidade, diz C ristiane Derani: O
custo a ser imputado ao poluidor no est exclusivamente vinculado
imediata reparao do dano. O verdadeiro custo est numa atuao pre
ventiva.87O pagamento efetuado pelo poluidor ou pelo predador no
lhes confere qualquer direito a poluir.
O investimento efetuado para prevenir o dano ou o pagamento do
tributo, da tarifa ou do preo pblico no isentam o poluidor ou predador
de ter examinada e aferida sua responsabilidade residual para reparar o
dano. O poluidor-que-deve-pagar aquele que tem o poder de controle
(inclusive poder tecnolgico e econmico) sobre as condies que le
vam ocorrncia da poluio, podendo, portanto, preveni-las ou tomar
precaues para evitar que ocorram - salienta M aria A lexandra de
S ouza A rago.88N o caso do consumo de um produto, havendo poluidor
direto e poluidor indireto, afirma a jurista portuguesa que, tendo sido a
produo poluente, o poluidor-que-deve-pagar quem efetivamente
cria e controla as condies em que a poluio se produz, que neste
caso o produtor.
5.2 A compensao ambiental e o princpio usurio-pagador
A compensao ambiental uma das formas de se implementar o
princpio usurio-pagador, antecipando possveis cobranas por danos
ambientais.
A compensao ambiental apresenta vrias facetas. U ma delas
fazer com que a contribuio financeira seja paga antes que o dano
86. O STF decidiu que o princpio usurio-pagador significa um mecanismo de
assuno partilhada da responsabilidade social pelos custos ambientais derivados da ati
vidade econmica (ADI 3.378-6-DF, rei. Min. Carlos Britto, j. 9.4.2008, m.v. (Ementrio
2.324-2). O Min. Celso de Mello, citando a opinio do autor, afirmou que o custo a ser
imputado ao poluidor no est exclusivamente vinculado imediata reparao do dano,
mas, na verdade, a uma atuao preventiva.
87. Direito Ambiental Econmico, So Paulo, Max Limonad, 1997, 297 pp.
88. O Princpio do Poluidor Pagador - Pedra Angular da Poltica Comunitria do
Ambiente, Coimbra, Coimbra Editora, 1997, p. 139.
acontea, no sentido de evit-lo. O utra forma de implementao fazer
com que a contribuio financeira seja um investimento na reduo ou
mitigao dos danos provveis ao meio ambiente.
A o ser prevista na legislao ambiental, a compensao insere a
variante ambiental no planejamento econmico, fazendo com que as
empresas possam mensurar os custos totais na fase de formulao do
projeto de um empreendimento.89
til pesquisar o sentido do termo compensao nos dicionrios.90
C omo se v, em diversas lnguas - inclusive na lngua portuguesa - a
compensao visa a contrabalanar uma perda ou um inconveniente
atual ou futuro.
A compensao no um presente que se d a algum, pois se
compensa por algo que representa um desequilbrio, isto , tenta-se o
restabelecimento do equilbrio. O dever de compensar s nasce se for
possvel imputar a algum a possibilidade de causar um dano social ou
ambientalmente reprovvel ou nocivo.91
A compensao ambiental tem seu fundamento tico na conscincia
ecolgica do que se pretende fazer ou j se est fazendo, algo indevido;
e, dessa forma, providencia-se uma troca. Tem aparncia de transao:
eu fao uma coisa - poluo, destruo ou desmato - , mas dou outra coisa
em troca. N o se pode disfarar que o ato de compensar traz em si um
risco ambiental - e, portanto, precisa ser praticado com inequvoca
moralidade administrativa e ampla publicidade, levando-se em conta o
princpio da precauo.
89. No Brasil o termo compensao consta expressamente do art. 36, 3a, da
Lei 9.985/2000 (Lei sobre Unidades de Conservao). O Decreto 6.514, de 23.7.2008,
inclui o descumprimento da compensao ambiental como infrao administrativa, nos
seguintes termos: Art. 83. Deixar de cumprir compensao ambiental determinada por
lei, na forma e no prazo exigidos pela autoridade ambiental: multa de R$ 10.000,00 (dez
mil Reais) a R$ 1.000.000,00 (um milho de Reais).
90. Do Lat. compensatione. S. f. 1. Ato ou efeito de compensar. Compensar:
do Lat. compensare. V. t. d. 1. Estabelecer equilbrio entre; contrabalanar, equilibrar. 2.
Reparar o dano, o incmodo etc. resultante de; contrabalanar, contrapesar; Compen-
sation: something given to compensate; Compensate: to provide (someone or some-
thing) with a balancing effect for some loss or something lacking; Compensation (...),
2. Something given or received as an equivalent or as reparation for a loss, Service, or
debt; a recompense; as indemnity; Compensate: counterbalance; Compensation: nf.
1. Action de compenser. 2. Ddomagemment qui compense une perte, un inconvnient;
Compenser: rtablir un quilibre entre deux ou plusieurs lments.
91. Cf. Erika Bechara, tese de Doutorado: Uma Contribuio ao Aprimoramento
do Instituto da Compensao Ambiental Previsto na Lei 9.985/2000, ano de obteno
2007, Faculdade de Direito da PUC/SP, orientadora: Profa. Consuelo Yatsuda Moromi-
zato Yoshida.
A o se pretender realizar a compensao deve-se atentar para as
razes cientficas, legais e ticas que levaram o legislador ou a A dmi
nistrao P blica a exigir determinado comportamento. A compensao
busca evitar o cometimento de um ato reprovvel.
E m relao ao meio ambiente, importa saber se a compensao ha
vida ou preconizada suficiente e justa para todas as partes envolvidas.
A ntes de se perguntar se os danos ambientais so compensveis, pre
ciso perguntar se os danos ambientais so admissveis diante do direito
de todos sadia qualidade de vida e ao meio ambiente ecologicamente
equilibrado (art. 225 da C F ). E sses danos ambientais inadmissveis no
podem, de forma alguma, ser classificados como compensveis.
H pelo menos dois momentos em que se poder implantar a com
pensao: antes da ocorrncia de um dano ambiental e depois da causao
do dano ambiental. N o primeiro momento, para que o rgo pblico
possa autorizar e/ou admitir a compensao, preciso que se avaliem
a natureza do possvel dano ambiental e as medidas compensatrias
propostas, atravs do E studo P rvio de Impacto A mbiental. F inalizada
a fase anterior, chega-se avaliao sobre a viabilidade ecolgica da
compensao.
6. Princpio da precauo92
6.1 A introduo do princpio da precauo no Direito Ambiental
A L ei de P oltica N acional do M eio A mbiente no Brasil (L ei 6.938,
de 31.8.1981) inseriu como objetivos dessa poltica pblica a compati-
bilizao do desenvolvimento econmico-social com a preservao da
qualidade do meio ambiente e do equilbrio ecolgico e a preservao dos
recursos ambientais, com vistas sua utilizao racional e disponibilidade
permanente (art. 4a, I e VI). E ntre os instrumentos da P oltica N acional do
M eio A mbiente colocou-se a avaliao dos impactos ambientais (art.
9a, III). A preveno passa a ter fundamento no Direito P ositivo nessa
lei pioneira na A mrica L atina. Incontestvel tornou-se a obrigao de
prevenir ou evitar o dano ambiental quando o mesmo pudesse ser detec
tado antecipadamente. C ontudo, no Brasil, em 1981, ainda no havamos
chegado expressamente a introduzir o princpio da precauo.
O princpio da precauo (vorsorgeprinzip) est presente no Di
reito alemo desde os anos 70, ao lado do princpio da cooperao e do
92. V. Paulo Affonso Leme Machado, O princpio da precauo e avaliao de
riscos, RT 856/35-50.
princpio poluidor-pagador. E ckard Rehbinder acentua que a P oltica
A mbiental no se limita eliminao ou reduo da poluio j existente
ou iminente (proteo contra o perigo), mas faz com que a poluio seja
combatida desde o incio (proteo contra o simples risco) e que o recurso
natural seja desfrutado sobre a base de um rendimento duradouro.93
Gerd Winter diferencia perigo ambiental de risco ambiental. Diz que,
se os perigos so geralmente proibidos, o mesmo no acontece com os
riscos. O s riscos no podem ser excludos, porque sempre permanece
a probabilidade de um dano menor. O s riscos podem ser minimizados.
S e a legislao probe aes perigosas, mas possibilita a mitigao dos
riscos, aplica-se o princpio da precauo, o qual requer a reduo da
extenso, da frequncia ou da incerteza do dano.94
O s riscos so reais e irreais ao mesmo tempo. De um lado, existem
ameaas e destruies que so j bem reais: a poluio ou a morte das
guas, a desapario de florestas, a existncia de novas doenas etc. Do
outro lado, a verdadeira fora social do argumento do risco reside justa
mente nos perigos que se projetam para o futuro. N a sociedade do risco,
o passado perde sua funo determinante para o presente. o futuro que
vem substitu-lo e , ento, alguma coisa de inexistente, de construdo,
que se torna a causa da experincia e da ao no presente - assinala
lrich Beck.95 O princpio da precauo atualmente uma referncia
indispensvel em todos as abordagens relativas aos riscos - afirma
M ichel P rieur.96
A implementao do princpio da precauo no tem por finalidade
imobilizar as atividades humanas. N o se trata da precauo que tudo
impede ou que em tudo v catstrofes ou males. O princpio da precauo
visa durabilidade da sadia qualidade de vida das geraes humanas e
continuidade da natureza existente no planeta.
6.2 Princpio da precauo na Declarao do Rio de Janeiro/1992
A C onferncia das N aes U nidas para o M eio A mbiente e o Desen
volvimento, reunida no Rio de Janeiro em 1992, votou, por unanimidade,
a chamada Declarao do Rio de Janeiro, com 27 princpios.
93. Ambiente. Economia. Diritto, Rimini, Maggioli Editore, 1988, pp. 205-221.
94. European Environmental Law - A Comparative Perspective, Aldershot, Dart-
mouth Publishing Co., 1996, p. 41.
95. La Socit du Risque - Sur la Voie d'une Autre Modemit, trad. do alemo,
Paris, Alto-Aubier, 2001, p. 61.
96. Droit de VEnvironnement, 4aed., Paris, Dalloz, 2001, p. 145.
O P rincpio 15 diz: De modo a proteger o meio ambiente, o prin
cpio da precauo deve ser amplamente observado pelos E stados, de
acordo com suas capacidades. Quando houver ameaa de danos srios
ou irreversveis, a ausncia de absoluta certeza cientfica no deve ser
utilizada como razo para postergar medidas eficazes e economicamente
viveis para prevenir a degradao ambiental.97
O P rincpio 15 utiliza expresses como precauo e ameaa de
danos srios e irreversveis, que merecem conceituao, como, tambm,
a pesquisa dos termos empregados em diferentes lnguas. P recauo
cautela antecipada, do L atimprecautio-onis.9SPrecaution: 1. A n action
taken in advance to protect against possible failure or danger; a safeguard.
2. C aution practiced in advance; forethought; circumspection " uPr-
caution: A ction de prendre garde. Disposition prise par prvoyance pour
viter un mal. C irconspection, mnagement, prudence.100Precaucin:
Reserva, cautela para evitar o prevenir los inconvenientes, dificultades
o danos que pueden temerse.101 Precauzione: A tto e comportamento
diretto ad evitare un pericolo imminente o possibile.102
N o h divergncia de conceituao nas cinco lnguas mencionadas:
a precauo caracteriza-se pela ao antecipada diante do risco ou do peri
go. A verso em lngua portuguesa da Declarao do Rio de Janeiro/1992
deve ter tomado por base o texto em Ingls quando escreveu ameaa
97. Traduo no oficial, conforme publicada como anexo, apad Ministrio das
Relaes Exteriores, Diviso do Meio Ambiente, Conferncia das Naes Unidas sobre
Meio Ambiente e Desenvolvimento, Relatrio da Delegao Brasileira, 1992, Fundao
Alexandre de Gusmo-FUNAG/Instituto de Pesquisa de Relaes Intemacionais-iPRi, Cole
o Relaes Internacionais, n. 16 (cit. por Guido Fernando Silva Soares, As Responsabi
lidades no Direito Internacional do Meio Ambiente, Campinas, Komedi Editores, 1995,
598 pp.). O texto em Ingls diz: In order to protect the environment, the precautionary
approach shall be widely applied by States according of their capabilities. Where there are
threat,s of serious or irreversible damage, lack of fiill scientific certainty shall not be used as
a reason for postponing cost-effective measures to prevent environmental degradation.
98. Antnio G. Cunha, Dicionrio Etimolgico Nova Fronteira da Lngua Portu
guesa, Rio de J aneiro, Nova Fronteira, 1982. No mesmo sentido: Aurlio Buarque de
Holanda Ferreira, Novo Dicionrio da Lngua Portuguesa, I aed., 1- impr., Rio de J aneiro,
Nova Fronteira, s/d.; Antnio M. Silva, Diccionrio da Lngua Portugueza, t. II, Lisboa,
Typographia de J oaquim Germano de Sousa Neves, 1878.
99. The American Heritage Dictionary o f the English Language, Nova York, Ame
rican Heritage Publishing Co., 1970.
100. Petit Larousse Illustr, Paris, Librairie Larousse, 1978.
101. Real Academia Espanola, Diccionrio de la Lengua Espahola, Madri, Editorial
Espasa Calpe, impr. 1997.
102. Giacomo Devotto e Gian Cario Oli, Vocabolario delia Lingua Italiana, Flo-
rena, Felce Le Monnier, 1979 (13areimpr. 1994).
de danos. E m Ingls empregou-se threat. N a verso francesa empregou-
-se risque',103 e na verso espanhola, peligro.104O s termos precauo
e preveno guardam semelhanas nas definies dos dicionrios
consultados. C ontudo, h caractersticas prprias para o princpio da
precauo, conforme o texto da Declarao do Rio de Janeiro/l992 e de
convenes internacionais que mencionaremos abaixo.
A Declarao do Rio de Janeiro/l 992 foi menos exigente em relao
C arta M undial da N atureza, oriunda da Resoluo 37/7, de 1982, da
A ssembleia-Geral das N aes U nidas, como nota Tullio S covazzi. A firma
tambm que, diante das atividades humanas, dois comportamentos so
tomados: ou se privilegia a preveno do risco - se eu no sei que coisa
suceder, no devo agir; ou se privilegia (de modo francamente excessi
vo) o risco e a aquisio de conhecimento a qualquer preo - se eu no
sei que coisa acontecer, posso agir, e, dessa forma, no final, saberei o
que fiz. A crescenta o acatado intemacionalista: U m desenvolvimento
muito interessante do moderno Direito Internacional do M eio A mbiente
est representado no princpio da precauo. E ste princpio no se apre
senta como uma genrica exortao precauo com o fim de proteger
o ambiente. A o invs, ele tem um significado mais especfico, querendo
fornecer indicao sobre as decises a tomar nos casos em que os efeitos
sobre o meio ambiente de uma determinada atividade no sejam ainda
plenamente conhecidos sob o plano cientfico.105
A s declaraes internacionais, ainda que oriundas das N aes
U nidas, no so transpostas automaticamente para o Direito interno dos
P ases, pois no passam pelo procedimento de ratificao perante o P oder
L egislativo. Diferentemente, as convenes ou tratados passam a ser
obrigatrios no Direito interno aps sua ratificao e entrada em vigor.
6.3 O Brasil e o princpio da precauo
nas convenes internacionais
Duas convenes internacionais assinadas, ratificadas e promulgadas
pelo Brasil inseriram o princpio da precauo.
103. Revue Juridique de VEnvironnement 1/112, Limoges, 1993.
104. Ramn Martin Mateo, Tratado de Derecho Ambiental, t. II, Madri, Editorial
Trivium, 1992, p. 770.
105. Sul principio precauzionale nell Diritto Intemazionale deliAmbiente, Rivista
di Diritto Intemazionale LXXV/699-705, fase. 3, Milo, Giuffr Editore, 1992.
A C onveno da Diversidade Biolgica106 diz, entre os conside
randos de seu P rembulo: O bservando tambm que, quando exista
ameaa de sensvel reduo ou perda de diversidade biolgica, a falta
de plena certeza cientfica no deve ser usada como razo para postergar
medidas para evitar ou minimizar essa ameaa
A C onveno-Quadro das N aes U nidas sobre a M udana do C li
ma107diz em seu art. 3: Princpios - 3. A s P artes devem adotar medidas
de precauo para prever, evitar ou minimizar as causas da mudana do
clima e mitigar seus efeitos negativos. Quando surgirem ameaas de
danos srios ou irreversveis, a falta de plena certeza cientfica no deve
ser usada como razo para postergar essas medidas, levando em conta
que as polticas e medidas adotadas para enfrentar a mudana do clima
devem ser eficazes em funo dos custos, de modo a assegurar benefcios
mundiais ao menor custo possvel.108
Vemos que as duas C onvenes mencionadas diferem na redao
do princpio da precauo. N a C onveno da Diversidade Biolgica,
basta haver ameaa de sensvel reduo de diversidade biolgica ou
ameaa sensvel de perda de diversidade biolgica. N o se exigiu que
a ameaa fosse de dano srio ou irreversvel, como na C onveno de
M udana do C lima. A exigncia fundamental para a conservao da
diversidade biolgica a conservao in situ dos ecossistemas e dos
habitais naturais e a manuteno de populaes viveis de espcies no
seu meio natural. A C onveno da M udana do C lima preconiza que as
medidas adotadas para enfrentar a mudana do clima devem ser eficazes
em funo dos custos. A C onveno da Diversidade Biolgica silencia
acerca dos custos das medidas.
A s duas C onvenes apontam, da mesma forma, as finalidades do
emprego do princpio da precauo: evitar ou minimizar os danos ao
meio ambiente. Do mesmo modo, as duas C onvenes so aplicveis
quando houver incerteza cientfica diante da ameaa de reduo ou de
perda da diversidade biolgica ou ameaa de danos causadores de mu
dana do clima.
interessante trazer ao conhecimento uma conveno de que o
Brasil no faz parte, mas que conceitua o princpio da precauo. Trata-se
106. Assinada no Rio de J aneiro em 5.6.1992, ratificada pelo Congresso Nacional
pelo Decreto Legislativo 2, de 3.2.1994, tendo entrado em vigor para o Brasil em 29.5.1994
e promulgada pelo Decreto 2.519, de 16.3.1998 (DOU 17.3.1998).
107. Assinada em Nova York em 9.5.1992, ratificada pelo Congresso Nacional pelo
Decreto Legislativo 1, de 3.2.1994, passou a vigorar para o Brasil em 29.5.1994.
108. Decreto 2.652, de 1.7.1998, promulgando a Conveno (DOU 2.1.199%).
da C onveno de P aris para a P roteo do M eio M arinho do A tlntico
N ordeste de 22.9.1992. P ara essa C onveno, em consonncia com o
princpio de precauo, medidas de preveno devem ser tomadas quan
do existam motivos razoveis de se inquietar do fato de a introduo, no
meio marinho, de substncias ou energia, direta ou indiretamente, poder
acarretar riscos para a sade humana, prejuzo aos recursos biolgicos
e aos ecossistemas marinhos, representar atentado contra os valores de
lazer ou entravar outras utilizaes legtimas do mar, mesmo se no
existam provas indicando relao de causalidade entre as causas e os
efeitos. 109
6.4 O princpio da precauo na jurisprudncia
6.4.1 O princpio da precauo
e as radiaes nucleares
N a vizinhana da usina nuclear Krmmel, perto de H amburgo, na
A lemanha, foi constada a doena conhecida como leucemia. Quando
nova e suplementar autorizao foi solicitada, uma pessoa, vivendo a
20km, apresentou queixa dizendo que foi atingida pela doena referida,
provavelmente, pela radiao da usina nuclear. A A dministrao P blica
contestou, afirmando que os limites e condies de funcionamento da
instalao nuclear tinham sido cumpridos. O Tribunal A dministrativo
de S chleswig-H olstein rejeitou a queixa. H ouve recurso para o S upremo
Tribunal A dministrativo, que deu provimento ao recurso. O S upremo Tri
bunal determinou que a A dministrao P blica constatasse se a radiao
da usina nuclear estava ou no nos limites da precauo exigida pela
L ei de E nergia A tmica. S e as novas descobertas cientficas indicarem
que as normas fixadas anteriormente no so mais suficientes, a A dmi
nistrao deve fixar padres de precauo mais altos. A investigao e
a ponderao dos riscos tarefa da A dministrao.110
109. Apud Chantal Cans, Grande et petite histoire des prncipes gnraux du Droit
de I 'Environnement dans la Loi du 2 fvrier 1995, Revue Juridique de l 'Environnement
2, 1995.
110. Bundesverwaltungsgericht, 21.8.1996 (BverwG 11 C 9.95), apud Wybe Th.
Douma, The precautionary principie, T. M. C. Asser Institute, The Hague, Netherlands
(o artigo consta da Internet, no arquivo Principie o f Precaution, sendo que seu autor o
publicou, de forma semelhante, no Iceland Legal Journal, lijtur 49/417-430, ns. 3 e
4,1996).
6.4.2 O princpio da precauo e a captura e caa ou
a extino de habitats de animais em perigo de extino
N a A ustrlia pediu-se autorizao para a captura e caa de espcies
em extino.111 O Juiz J. S tein decidiu que o princpio de precauo
uma avaliao de bom senso e ela sempre foi aplicada pelos que tomam
as decises nas circunstncias apropriadas, antes de o princpio ser des
coberto. O princpio est voltado para a preveno de prejuzo ambiental
srio ou irreversvel nas situaes de incerteza. A premissa de que,
onde exista incerteza ou ignorncia concernente natureza ou extenso
do prejuzo ambiental (se isto resulta de polticas, decises ou ativida
des), os que decidem devem ser cautelosos. A autorizao foi negada,
afirmando o Juiz que o princpio da precauo deveria ser aplicado, pois
no caso havia escassez de conhecimentos cientficos sobre a populao
das espcies, sobre o habitat e sobre os impactos. O Juiz, ao fazer a
aplicao do princpio da precauo, enfatizou a insuficiente anlise das
rs no E studo de Impacto A mbiental.112
N os E U A a S uprema C orte decidiu impedir a continuidade da cons
truo de uma hidreltrica porque poderia haver a destruio do habitat
do molusco snail dar ter. Disse o Tribunal: O valor desse patrimnio
gentico incalculvel (...). interesse da humanidade limitar as perdas
das variaes genticas. A razo simples: a se encontram as chaves
dos enigmas que somos incapazes de resolver e elas podem fornecer as
respostas s questes que ns no aprendemos a colocar. O mais simples
egocentrismo nos ensina a sermos prudentes.113
6.4.3 O princpio da precauo e a E ngenharia Gentica
N a F rana o C onselho de E stado114concedeu medida liminar {sursis
excution) em processo movido pela Association Greenpeace France
111. Leatch vs. National Parks and Wildlife Service and Shoalhaven City Council
(1993) 81 LGERA270 at 281-285 Stein J. of Land and Environment Court, apu d Wybe
Th. Douma, The precautionary principie, cit. As espcies em questo so the yellow-
bellied glider and the giant burrowing.
112. Catherine Giraud, Le Droit et le principe de prcaution: leons dAustralie,
Revue Juridique de 1Environnement 1/21-36, Limoges, s f d e , 1997.
113. Paulo A. L. Machado, Estudos de Direito Ambiental, So Paulo, Malheiros
Editores, 1994, p. 98. A deciso da Suprema Corte norte-americana a Tenessee Valley
Authorithy vs. Hill, 98, S.Ct 2279 (1978).
114. Seo contenciosa do Conselho de Estado da Frana (julgamento 194.348, relator
M. Derepas, leitura do julgado em 25.9.1998). V. O Estado de S. Paulo, ed. 26.9.1998.
contra a empresa N orvartis, suspendendo a portaria do M inistro da
A gricultura de 5.2.1998 que permitia o cultivo do milho transgnico
ou obtido atravs de manipulao gentica. O Tribunal francs acolheu
a argumentao de que o processo estava incompleto no referente
avaliao de impacto sobre a sade pblica do gene de resistncia
ampicilina contido nas variedades de milho transgnico, como, tambm,
o no respeito ao princpio da precauo, enunciado no art. L . 200-1
do C digo Rural.
A ex-M inistra do M eio A mbiente da F rana, jurista C orinne L epage,
afirmou que o posicionamento do C onselho de E stado ultrapassa o caso
do milho transgnico, pois o princpio dever ser aplicado para todos os
organismos geneticamente modificados ( o g m s ).115O art. L . 200-1 do
C digo Rural, mencionado no julgado, diz que o princpio da precauo
aquele segundo o qual a ausncia de certeza, levando em conta os
conhecimentos cientficos e tcnicos do momento, no deve retardar a
adoo de medidas efetivas e proporcionais visando a prevenir o risco
de danos graves e irreversveis ao meio ambiente, a um custo economi
camente aceitvel.
M artine Remond-Gouillod, comentando a referida deciso, afirma:
L onge de paralisar o progresso, a precauo disciplina a inovao,
assegurando-lhe um lugar legtimo em nossa civilizao tecnolgica. A
precauo ensina a resistir presso da conjuntura imediata, podendo
extrair-se da deciso do C onselho de E stado a seguinte mensagem: pode
ser urgente esperar.116
N o Brasil intentou-se medida cautelar, ajuizada117 pelo Instituto
Brasileiro de Defesa do C onsumidor-iDE C contra a U nio F ederal, M on
santo do Brasil L tda. e M onsoy L tda., visando a impedir a autorizao
para qualquer pedido de plantio da soja transgnica roundup ready antes
que se proceda devida regulamentao da matria e ao prvio E studo
de Impacto A mbiental. O parecer do M inistrio P blico F ederal da
autoria do Dr. A urlio Veiga Rios.
O Juiz F ederal titular da 6- Vara da S eo Judiciria do Distrito
F ederal, A ntnio S ouza P rudente, decidiu,118entre outras medidas, que:
1) as empresas rs, M onsanto do Brasil L tda. e M onsoy L tda., apresen
tem E studo P rvio de Impacto A mbiental como condio indispensvel
para o plantio, em escala comercial, da soja round up ready, 2) ficam
115. J ornal Le Figaro, ed. 26-27.9.1998, p. 10.
116. Les o g ms au Conseil dtat, Gazette du Palais 22-23.1.1999, pp. 13-14.
117. Advogadas Andra Lazzarini Salazar e Flvia Lefvre Guimares.
118. Braslia (DF), 18.6.1999.
impedidas as referidas empresas de comercializar as sementes da soja
geneticamente modificada at que sejam regulamentadas e definidas, pelo
P oder P blico competente, as normas de biossegurana e de rotulagem
de o g m s ; 3) sejam intimados, pessoalmente, os Sr. M inistros da A gri
cultura, da C incia e Tecnologia, do M eio A mbiente e da S ade, para
que no expeam qualquer autorizao s promovidas antes de serem
cumpridas as determinaes judiciais, ficando suspensas as autorizaes
que, porventura, tenham sido expedidas nesse sentido. O Juiz do processo
acolheu expressamente o princpio da precauo.
O Tribunal Regional F ederal da IaRegio, com sede em Braslia,
em erudito e independente julgamento manteve a deciso de primeira
instncia, sendo Relatora a Juza A ssusete M agalhes, participando os
Juizes Jirair A ram M eguerian e C arlos F ernando M athias.119
6.5 O princpio da precauo na Constituio da Frana
6.5.1 A doena da vaca louca e o princpio da precauo
O Governo da F rana, com relao alimentao e fabricao de
alimentos destinados aos animais das espcies cuja carne ou produtos
sejam destinados ao consumo humano, suspendeu a fabricao e a uti
lizao das farinhas de carne, farinhas de osso, farinha de carne com
ossos e todas as protenas de origem animal, com exceo das protenas
oriundas do leite e de ovos e o uso das gorduras oriundas da transformao
de ossos destinados produo de gelatina.120
O Governo solicitara o parecer da A gncia F rancesa de S egurana
S anitria A limentar, em 31.10.2000, sobre os riscos eventualmente liga
dos ao uso dessas farinhas. A ntes da apresentao do referido parecer, aos
14.1L 2000, foram determinadas por ele medidas de precauo.121
H indcios de que o uso dessas farinhas provoque o surgimento de
encefalopatia espongiforme bovina, chamada vulgarmente de doena
da vaca louca. A ingesto pelos seres humanos de carne oriunda de
animal atacado por essa doena tem provocado o surgimento da mols
tia chamada C reutzfeldt-Jakob.122 N a incerteza cientfica, e mesmo
119. Processo n. AC 2000.01.00.014661-1-DF (no Tribunal), j. 8.8.2000.
120. LeJournal Officel-L oi s et Dcrets n. 264, 15.11.2000, p. 18.081.
121. Le Journal Officiel, cit.
122. A doena Creutzfeldt-J akob geralmente mortal. uma doena cerebral,
transmissvel, sem ser contagiosa, de longa incubao, mas de desenvolvimento rpido
tendo que fazer grandes despesas na apreenso das farinhas animais e
sua posterior incinerao, o Governo francs foi levado a proceder
interdio referida, na tentativa de evitar a propagao da molstia e a
generalizao do pnico.
6.5.2 A C arta do M eio A mbiente/2005 na C onstituio da F rana
E m 28.2.2005 a C mara dos Deputados e o S enado da F ran
a, reunidos em C ongresso, em Versalhes, aprovaram a Charte de
VEnvironnement, contendo 10 artigos. E ssa C arta faz entrar o meio
ambiente na C onstituio F rancesa, num plano de igualdade com os
Direitos do H omem e do C idado de 1789 e os Direitos E conmicos e
S ociais de 1946.123
O princpio da precauo foi inserido no art. 52dessa C arta: Quando
a ocorrncia de um dano, ainda que incerto diante do estado dos conhe
cimentos cientficos, possa afetar de modo grave e irreversvel o meio
ambiente, as autoridades pblicas providenciaro, atravs da aplicao do
princpio da precauo e nas reas de suas atribuies, a implementao de
procedimentos de avaliao de riscos e a adoo de medidas provisrias
e proporcionais com a finalidade de evitar a realizao do dano.124
O princpio constitucional da precauo passa a ter as seguintes ca
ractersticas: a) o dano decorrente de uma ao ou inao incerto diante
do estado dos conhecimentos cientficos atuais; b) h probabilidade de
efeitos graves e irreversveis ao meio ambiente; c) o princpio comanda
diretamente as autoridades pblicas. P ortanto, o P oder P blico ir aplic-
-lo a si mesmo, s empresas e aos cidados; d) h duas fases na aplicao
do princpio da precauo: na primeira fase h a obrigao de procedi
mentos de avaliao de risco, e na segunda fase adotam-se medidas com
a finalidade de evitar a ocorrncia do dano; e) a adoo das medidas
quando os sinais clnicos aparecem. De 1985 a 2000 j morreram 80 pessoas na Inglater
ra, com essa doena (La vache folie: le mea-culpa britannique, Le Monde - dition
elctronique, ed. 27.10.2000).
123. Le Congrs entrine: la Charte sur PEnvironnement, disponvel em
<www.lemonde.fr/web/imprimer_article/0,l-0@2-3224,36-399882,0.html>, acesso em
28.2.2005.
124. Minha a traduo (Art. 5a. Lorsque la ralisation dun dommage, bien
quincertaine en ltat des connaissances scientifiques, pouixait affecter de manire grave
et irrversible 1environnement, les autorits publiques veillent, par application du principe
de prcaution et dans leurs domaines dattributions, la mise en oeuvre de procdures
dvaluation des risques et Padoption de mesures provisoires et proportionnes afin de
parer la ralisation du dommage).
pblicas submetida a uma metodologia especial, com duas vertentes:
temporariedade e proporcionalidade. Temporariedade porque a medida
deve durar enquanto houver incerteza, cessando sua validade quando se
chegar certeza. Proporcionalidade, no se devendo exigir mais do que
indica a adequao entre o meio utilizado e o fim desejado.
C omo afirmou a Relatora da C arta, deputada N athalie Kosciusko-
-M orizet, estas disposies constituem uma inovao jurdica conside
rvel. A C arta passa a ser a garantia de uma segurana jurdica nova. E la
permite repensar o progresso ao reconhecer a incerteza, a indeterminao,
a imprevisibilidade.125
6.6 Caractersticas do princpio da precauo
6.6.1 Incerteza do dano ambiental
Jos Juste Ruiz acentua que, durante muito tempo, os instrumentos
jurdicos internacionais limitavam-se a enunciar que as medidas ambien
tais a serem adotadas deveriam basear-se em posies cientficas, supon
do que este tributo C incia bastava para assegurar a idoneidade dos
resultados. E sta filosofia inspirou a maioria dos convnios internacionais
celebrados at o final da dcada de 80, momento em que o pensamento
sobre a matria comeou a mudar para uma atitude mais cautelosa e
tambm mais severa, que levasse em conta as incertezas cientficas e os
danos s vezes irreversveis que poderiam decorrer de atuao fundada
em premissas cientficas, que logo poderiam mostrar-se errneas.126
A primeira questo versa sobre a existncia do risco ou da proba
bilidade de dano ao ser humano e natureza. H certeza cientfica ou
h incerteza cientfica do risco ambiental? H ou no unanimidade no
posicionamento dos especialistas? Devem, portanto, ser inventariadas
as opinies nacionais e estrangeiras sobre a matria. C hegou-se a uma
posio de certeza de que no h perigo ambiental? A existncia de cer
teza necessita ser demonstrada, porque vai afastar uma fase de avaliao
posterior. E m caso de certeza do dano ambiental, este deve ser prevenido,
como preconiza o princpio da preveno. E m caso de dvida ou de in
certeza, tambm se deve agir prevenindo. E ssa a grande inovao do
princpio da precauo. A dvida cientfica, expressa com argumentos
razoveis, no dispensa a preveno.
125. Minha a traduo (Feu vert la Charte de 1Environnement, LeFigaro 1.3.2005,
disponvel em <http://www.lefigaro.fr/cgi/edition/genimprime?cle=20050301.FIG0021>,
acesso em 1.3.2005).
126. Derecho Internacional dei Medio Ambiente, Madri, McGmw Hill, 1999,479 pp.
O princpio da precauo consiste em dizer que no somente somos
responsveis sobre o que ns sabemos, sobre o que ns deveramos ter
sabido, mas, tambm, sobre o de que ns deveramos duvidar - assinala
o jurista Jean-M arc L avieille.127
A plica-se o princpio da precauo ainda quando existe a incerteza,
no se aguardando que esta se torne certeza.
6.6.2 Tipologia do risco ou da ameaa
O risco ou o perigo sero analisados conforme o setor que puder
ser atingido pela atividade ou obra projetada. P or exemplo, como j se
mencionou, a C onveno da Diversidade Biolgica no exige que a
ameaa seja sria ou irreversvel, mas que a ameaa seja sensvel,
quanto possvel reduo ou perda da diversidade biolgica. A meaa
sensvel aquela revestida de perceptibilidade ou aquela considervel
ou aprecivel.
A C onveno-Quadro sobre a M udana do C lima refere-se ameaa
de danos srios ou irreversveis. A seriedade no dano possvel medida
pela sua importncia ou gravidade. A irreversibilidade no dano potencial
pode ser entendida como a impossibilidade de volta ao estado ou condio
anterior (constatado o dano, no se recupera o bem atingido).
6.6.3 Da obrigatoriedade do controle do risco para a vida,
a qualidade de vida e o meio ambiente
O risco para a vida, a qualidade de vida e o meio ambiente no
matria que possa ser relegada pelo P oder P blico. A C onstituio F ederal
foi expressa no art. 225, l 2. P ara assegurar a efetividade desse direito,
incumbe ao P oder P blico: V - controlar a produo, a comercializao
e o emprego de tcnicas, mtodos e substncias que comportem risco
para a vida, a qualidade de vida e o meio ambiente.
A C onstituio F ederal manda que o P oder P blico no se omita
no exame das tcnicas e mtodos utilizados nas atividades humanas que
ensejem risco para a sade humana e o meio ambiente.
O inciso V do l 2necessita ser levado em conta, juntamente com
o prprio enunciado do art. 225 da C F , onde o meio ambiente consi
derado essencial sadia qualidade de vida. C ontrolar o risco no
127. Droit International de VEnvironnement, cit.
aceitar qualquer risco. H riscos inaceitveis, como aquele que coloca
em perigo os valores constitucionais protegidos, como o meio ambiente
ecologicamente equilibrado, os processos ecolgicos essenciais, o manejo
ecolgico das espcies e ecossistemas, a diversidade e a integridade do
patrimnio biolgico - includo o gentico - e a funo ecolgica da
fauna e da flora.
6.6.4 O custo das medidas de preveno
A terceira questo a ser enfrentada o custo das medidas de preven
o em relao ao P as, regio ou ao local. A C onveno-Quadro sobre
a M udana do C lima preconiza que as polticas e medidas adotadas para
enfrentar a mudana do clima devem ser eficazes em funo dos custos,
de modo a assegurar benefcios mundiais ao menor custo possvel. A
lei francesa tambm aponta que as medidas de preveno, aplicadas em
razo do princpio da precauo, devam ser tomadas a um custo econo
micamente aceitvel. O Reino U nido tem adotado a abordagem ba t
{Best Available Technology,, - melhor tecnologia disponvel), inserida
na L ei de P roteo do M eio A mbiente de 1990 (seo 7, 4), se bem
que balizada pelas consideraes de custo (Best Available Technology
not entailing excessive cost).m O custo excessivo deve ser ponderado de
acordo com a realidade econmica de cada P as, pois a responsabilidade
ambiental comum a todos os P ases, mas diferenciada.
O s P rofs. A lexandre-C harles Kiss e Dinah S helton, do c n r s -E s-
trasburgo e da U niversidade de S anta C lara, respectivamente, salientam
que as opinies dos cientistas e dos economistas so frequentemente
divergentes na matria, especialmente quando se trata de avaliar os danos
evitados e aqueles que ficam sob a responsabilidade das geraes futuras,
como, por exemplo, no caso do aumento possvel do nmero de cncer,
devido ao empobrecimento da camada de oznio.129
C ristiane Derani cita o entendimento do P rof. Gerd Winter, de que
compartilho inteiramente: A participao do P oder P blico no se dire-
cionaria exatamente identificao e posterior afastamento dos riscos de
determinada atividade. pergunta causaria^ um dano? seria contra
posta a indagao precisamos de A T . N o o risco, cuja identificao
torna-se escorregadia no campo poltico e tcnico-cientfico, causado por
uma atividade que deve provocar alteraes no desenvolvimento linear
da atividade econmica. P orm, o esclarecimento da razo final do que
128. G. Winter, ob. cit., p. 41.
129. Trait de Droit Europen de VEnvironnement, Paris, ditions Frison-Roche,
1995, 554 pp.
se produz seria o ponto de partida de uma poltica que tenha em vista o
bem-estar de uma comunidade. N o questionamento sobre a prpria razo
de existir de uma determinada atividade colocar-se-ia o incio da prtica
do princpio da precauo.130
6.6.5 Implementao imediata das medidas de preveno:
o no adiamento
O s documentos internacionais citados entendem que as medidas
de preveno no devem ser postergadas (Declarao do Rio de Ja
neiro/l 992, C onveno da Diversidade Biolgica e C onveno-Quadro
sobre a M udana do C lima).
P ostergar adiar, deixar para depois, no fazer agora, espe
rar acontecer. A precauo age no presente para no se ter que chorar e
lastimar no futuro. A precauo no s deve estar presente para impedir
o prejuzo ambiental, mesmo incerto, que possa resultar das aes ou
omisses humanas, como deve atuar para a preveno oportuna desse
prejuzo. E vita-se o dano ambiental, atravs da preveno no tempo certo.
Trata-se da hierarquizao das decises no tempo. A tua-se no curto prazo
para no se comprometer irreversivelmente o longo prazo.131
N a dvida, opta-se pela soluo que proteja imediatamente o ser
humano e conserve o meio ambiente (in dubio pro salute ou in dubio
pro naturd).
6.6.6 E lementos psicossociais do princpio da precauo
N o podemos deixar escondidos os alicerces do princpio da precau
o. N em sempre ficam bem conhecidos ou discutidos os fundamentos
de um princpio que vem sendo positivado pelo direto internacional e
pelos direitos nacionais.
6.6.7 A incerteza e o princpio da precauo
O incerto no algo necessariamente inexistente. E le pode no
estar bem definido. O u no ter suas dimenses ou seu peso ainda cla
ramente apontados. O incerto pode ser uma hiptese, algo que no foi
ainda verificado ou no foi constatado. N em por isso, o incerto deve ser
130. Direito Ambiental Econmico, cit.
131. Catherine Larrre e Raphael Larrre, Du Bon Usage de la Nature - Poitr une
Philosophie de VEnvironnement, Paris, ditions Flammarion, 2009, p. 250.
descartado, de imediato. O fato de o incerto no ser conhecido ou de no
ser entendido aconselha que ele seja avaliado ou pesquisado.
A certeza eqivale ausncia de dvida e de impreciso.132O estado
de certeza tem por objetivo nos dar segurana, sendo que a incerteza gera
a insegurana. A informao incerta um dos motivos de apelar-se para
a aplicao do princpio da precauo.
6.6.8 A ignorncia e o princpio da precauo
A incerteza no conhecimento uma forma de ignorncia. Quem
sabe, no ignora. A ignorncia no pode ser um pretexto para ser im
prudente. O princpio da precauo no quer conservar ou perenizar a
ignorncia, mas, pelo contrrio, quer venc-la, com a pesquisa, com o
estudo e com a constante avaliao dos fatos e dos mtodos.
A ssinala a C omisso da C omunidade E uropia que a invocao
do princpio da precauo uma deciso exercida quando a informao
cientfica insuficiente, no conclusiva ou incerta. 133
N o se trata aqui de uma ignorncia justificvel pela amplitude dos
conhecimentos existentes e ou do desconhecimento de coisas banais ou
desnecessrias. O saber, neste caso, um elemento imprescindvel para
afastar a ocorrncia do risco sade dos seres humanos, dos animais e
da proteo vegetal.
A incerteza de conhecimentos, longe de desculpar, deveria incitar
a mais prudncia. O juiz seria assim levado a mostrar-se mais exigente
em presena de riscos somente eventuais, impondo aos profissionais
diversas obrigaes antes de iniciar uma atividade ou de colocar um
produto no mercado.134
6.6.9 O medo e o princpio da precauo
Ter medo135significa ter receio de alguma coisa ou situao. O medo
aumenta em ns uma sensao de ansiedade perante algo que ainda no
132. Nesse sentido, sobre o vocbulo incerteza, Antonio Houaiss, Dicionrio Ele
trnico Houaiss da Lngua Portuguesa, verso 10.12.2001 (CD-ROM), Objetiva, 2001.
133. Comunicado da Comisso relativo ao Princpio da Precauo, Bruxelas,
2.2.2000, COM (2000) 1, final.
134. P. J ourdain, Prncipe deprcaution et responsabilit civile, LPA, 30.11.2000,
n. 239, especialmente, p, 51, apud Isabelle Veillard, Le traitement juridique et judiciaire
de Vincertitude, Grupo de trabalho Incertitude et causalit, Cour de Cassation, Paris,
2005, <http://www.courdecassation.fr/article8077.html> (traduo nossa).
135. Sentimento de grande inquietao ante a noo de um perigo real ou imagin
rio, de uma ameaa; susto, pavor, temor, terror (Novo Aurlio Sculo XXI: o Dicionrio
aconteceu. A s coisas que tememos so obviamente coisas temveis,
e, falando de um modo geral, trata-se de males; por esta razo o medo
definido como expectativa do mal, afirma A ristteles.136 O que j
aconteceu no nos causa mais medo; pode causar outros sentimentos,
como alegria, dor ou, at, remorso. O medo um sentimento que pode
ser razovel ou no razovel.
O medo pode confundir-se com o escapismo ou com o sentimento
de fuga da responsabilidade ou com uma atitude de no querer refletir
ou ponderar.
E de se perguntar - sempre irrazovel ter medo? H pessoas que
tm medo do escuro, medo de utilizar elevadores, medo de andares al
tos etc. S o situaes que trazem desconforto fsico e psquico para os
que receiam. S o medos que podem ser geralmente ultrapassados com
tratamento especializado. E o medo chamado imaginrio, ou fruto da
imaginao.
O utro lado da questo o medo que se assemelha prudncia,
cautela. E xemplifiquemos com algumas situaes que geram o medo: a)
nada conheo da rea em que vou atuar e tenho medo de errar; b) conheo
imperfeitamente essa rea e tenho medo de errar; c) conheo a rea em
que vou atuar e entendo que no a controlo adequadamente ou que a no
a posso controlar. Trata-se aqui de uma situao legtima de medo, que
no originria da covardia ou da fraqueza. O medo racional-sensato
o que poderamos denominar profiltico. um medo condicionado
pela experincia e baseado na razo, donde tambm poder ser chamado
de medo lgico.137O temor uma obrigao, no podendo estar seno
junto com a esperana (aquela de evitar o pior).138
O fato de se ter receio de um projeto em si mesmo no deve causar
vergonha, mas preciso buscar-se uma soluo para se vencer o medo,
isto , para no se instalar uma cultura do medo ou um governo do medo.
O medo, que faz parte essencial da responsabilidade, no aquele que
da Lngua Portuguesa, 3aed., Rio de J aneiro, Nova Fronteira, 1999, CD-ROM). La peur:
(sens fort) Phnomne psychologique caractre affectif marqu, qui accompagne la prse
de conscience dun danger rel ou imagin, dune menace (Nouveau Petit Robert, 2001,
Bruxelas, Dictionnaires Robert, CD-ROM).
136. Aristteles, Etica a Nicmaco, trad. de Mrio da Gama Kury, 2- ed., Braslia,
Editora da UnB, 1992, p. 60 (Livro VI, 9).
137. Emlio Mira y Lpez, Quatro Gigantes da Alma, 15aed., Rio de J aneiro, J os
Olympio, 1992, p. 36.
138. Hans J onas, Le Prncipe Responsabilit - Une thiquepour la Civilisation
Technologqae, Paris, Flammarion, 2005, p. 423 (nossa traduo).
desaconselha a ao, mas o que convida a agir, segundo Jonas.139M as
no h ao que exprima mais intensamente a liberdade humana que a
de fixar limites sua capacidade individual de agir, atravs de impera
tivos, de normas e de regras.140O medo adequado e justo deve conduzir
a uma criteriosa avaliao dos projetos pretendidos numa determinada
sociedade.
6.6.10 O tempo, a deliberao e o princpio da precauo
A ristteles, em seu livro tica a Nicmaco,141fala sobre a deliberao
e afirma que quem delibera investiga e calcula. A deliberao consome
muito tempo, tanto que se diz que devemos tirar rapidamente as conclu
ses a partir de nossas deliberaes, mas devemos deliberar devagar. O
pensamento de A ristteles pode ser sintetizado na seguinte expresso:
preciso executar rapidamente, mas deliberar lentamente.142
O emprego de mais ou menos tempo para a correta deliberao uma
matria a ser discutida. A segunda guerra mundial colocou em prtica os
armamentos nucleares, fruto do desenvolvimento cientfico e tecnolgico.
Registrou-se a chamada corrida nuclear. P ases que queriam ser tidos
como potncia engajaram-se nessa corrida. O prprio nome corrida
j expressa velocidade ou pressa. P rocura-se limitar a velocidade dos
veculos a motor, mas os veculos so produzidos com mais potncia do
que a velocidade permitida, o que conduzir desobedincia s regras.
N o jargo empresarial passou-se a empregar no planejamento a expresso
quero isto para ontem, mostrando-se a intolerncia contra os fatos ou
coisas que fizerem demorar a marcha de um projeto.
E de se fazer a pergunta: o pensamento de A ristteles, de que a
deliberao exige tempo, atualmente seria inaplicvel? P or deliberao
entende-se discutir, ouvir a outras pessoas, no agir sozinho. A delibe-
raoenseja a participao e uma forma elementar de democracia. O
deliberar no procedimento interminvel, nem deve descambar para a
preguia. Importa, contudo, dar valor ao tempo da deliberao, para que
sejam coletadas informaes e exponham-se e sedimentem-se as refle
xes sobre as informaes existentes ou que devam existir. Terminada a
139. Hans J onas, ob. cit., p. 421 (minha traduo).
140. J ean-Pierre Dupuy, Poar im Catastrophisme Eclair - Quand l Impossible Est
Certain, Paris, ditions du Seuil, 2002, p. 96 (minha traduo).
141. Ob. cit., p. 121 (Livro VI, 9).
142. Marcelo Perine, Quatro Lies sobre a tica de Aristteles, So Paulo, Loyola,
deliberao, parte-se para frente, e executa-se o que foi deliberado, isto
, coloca-se em prtica o que foi projetado ou se modifica ou corrige-se
o projeto - ou o mesmo afastado ou rejeitado. Respondo pergunta
que formulei - o pensamento de A ristteles no inaplicvel, fazendo
parte fundamental do princpio da precauo.
O adequado emprego do tempo para planejar e deliberar, portanto,
no legitima o aventureirismo, que age sem considerar os prs e os con-
tras, que no se importando com os resultados, d chance para resultados
prejudiciais para os seres humanos, a fauna e a flora.
6.6.11 A coragem, a ousadia e o princpio da precauo
O usar querer avanar em terrenos ainda inexplorados. A ousadia
normalmente no repetitiva, mas inovadora. O usar no significa ser
imprudente; no se tem, contudo, os resultados assegurados. E possvel
conciliar a prudncia com a ousadia. O ousado prudente no despreza as
experincias passadas, pois se assim o fizer tem possibilidade de fracas
sar. A ousadia, para trazer desenvolvimento, planeja, levando em conta
os perigos conhecidos e os riscos desconhecidos e incertos. A ousadia
meritria assume arriscar, sem prejudicar ou ocasionar a probabilidade
de lesar valores essenciais para uma comunidade, ou para o meio am
biente, os seres humanos, a fauna e a flora. A inda que a ousadia possa
mexer com quadros ou situaes j assentadas, ela no deve significar um
vendaval, tudo derrubando ou tudo ameaando, pois a seria um flagelo
e no uma ao benfazeja.
A coragem nem sempre visa a inovar, mas enfrenta situaes que
normalmente so difceis de serem ultrapassadas. A coragem, muitas
vezes, fica na fronteira com a temeridade, precisando ponderar seriamen
te as vantagens e as desvantagens da ao. A ausncia de reflexo no
merece ser chamada de coragem, como tambm no o a ao raivosa
que termina em violncia.
A coragem, de outro lado, faz aflorar a capacidade de o ser humano
expor-se ao sacrifcio para a defesa de valores individuais, sociais e
ambientais, at com perigo de sofrimento pessoal. E sse comportamento
altrusta no se coaduna com a frouxido e com a covardia. E ssa coragem
salutar encontra lugar no princpio da precauo.
6.6.12 O princpio da precauo e os princpios constitucionais
da A dministrao P blica brasileira
O princpio da precauo, abraado pelo Brasil com a adeso, ratifi
cao e promulgao das C onvenes internacionais mencionadas, com
a adoo do art. 225 da C F e com o advento do art. 54, 32, da L ei 9.605,
de 12.2.1998, dever ser implementado pela A dministrao P blica, no
cumprimento dos princpios expostos no art. 37, caput, da C F .143
E m sede de formulao e implementao de polticas ambientais,
no basta afastar a possibilidade concreta de dano ambiental, preciso
que tais polticas orientem-se no sentido de no estabelecerem situaes
das quais venha surgir a probabilidade dessa espcie dano - afirma
A frnio N ardy.144
C ontraria a moralidade e a legalidade administrativas o adiamento
de medidas de precauo que devam ser tomadas imediatamente. Vio
lam o princpio da publicidade e o da impessoalidade administrativas
os acordos e/ou licenciamentos em que o cronograma da execuo de
projetos ou a execuo de obras no so apresentados previamente ao
pblico, possibilitando que os setores interessados possam participar do
procedimento das decises.145
O princpio da precauo entra no domnio do direito pblico que
se chama poder de polcia da administrao. O E stado, que, tradicio
nalmente, se encarrega da salubridade, da tranqilidade, da segurana,
pode e deve para este fim tomar medidas que contradigam, reduzam,
limitem, suspendam algumas das grandes liberdades do homem e do
cidado: expresso, manifestao, comrcio, empresas. O princpio da
precauo estende este poder de polcia. E m nome desse princpio, o
E stado pode suspender uma grande liberdade, ainda mesmo que ele no
possa apoiar sua deciso em uma certeza cientfica, afirma F ranois
E wald.146A crescenta o autor que o legislador, segundo a lgica do balano
custo/vantagem, abre a possibilidade para a interposio de recurso por
excesso de poder (desde que as disposies tomadas pela administrao
tenham sido desproporcionais).
143. O principio da precauo princpio fundamental da zona costeira (art. 5a,
caput e inciso X, do Decreto 5.300, de 7.12.2004, que regulamentou a Lei de Gerencia
mento Costeiro - Lei 7.661/1988), devendo-se adotar medidas eficazes para impedir ou
minimizar a degradao do meio ambiente sempre que houver perigo de dano grave ou
irreversvel, mesmo na falta de dados cientficos completos e atualizados.
144. J os Adrcio Leite Sampaio, Chris Wold e Afrnio J os Fonseca Nardy, Prin
cpios de Direito Ambiental, Belo Horizonte, Del Rey, 2003, p. 174.
145. Ao aplicar-se a MP 2.163-41, de 23.8.2001, poderemos encontrar a concesso
de prazos administrativos sem a devida motivao, o que provocar adiamento da imple
mentao de medidas de preveno e de precauo. Cresce a necessidade de o Ministrio
Pblico, as pessoas e as associaes ambientais fiscalizarem esses acordos e buscarem
junto ao Poder J udicirio a anulao das ilegalidades cometidas.
146. La prcaution, une responsabilit de I tat, Le Monde - dition lectronique,
10.3.2000.
A o aplicar o princpio da precauo, os governos encarregam-se de
organizar a repartio da carga dos riscos tecnolgicos, tanto no espao
como no tempo. N uma sociedade moderna, o E stado ser julgado pela
sua capacidade de gerir os riscos.147
Deixa de buscar eficincia a A dministrao P blica que, no procu
rando prever danos para o ser humano e o meio ambiente, omite-se no
exigir e no praticar medidas de precauo, ocasionando prejuzos, pelos
quais ser corresponsvel.
6.6.13 A inverso do nus da prova
E m certos casos, em face da incerteza cientfica, a relao de
causalidade presumida com o objetivo de evitar a ocorrncia de dano.
E nto, uma aplicao estrita do princpio da precauo inverte o nus
normal da prova e impe ao autor potencial provar, com anterioridade,
que sua ao no causar danos ao meio ambiente - ensinam A lexandre
Kiss e Dinah S helton.148C itam o exemplo da L ei alem sobre Responsa
bilidade A mbiental (v., neste livro, o Tt. V, C ap. I, item 6, Relao de
causalidade). N o Brasil, pela L ei de P oltica N acional do M eio A mbiente
aplica-se a responsabilidade civil objetiva (art. 14, l 2).
Jean M alafosse diz que a dvida aproveita ao poludo. O princpio
da precauo traduz-se por uma inverso do nus da prova em proveito
da proteo do meio ambiente.149C ita C hristian H uglo, que afirma:
"Quando a prova da inocuidade de uma substncia no demonstra
da, necessrio abster-se de agir.150 S rgio M archisiso afirma que o
princpio da precauo emergiu nos ltimos anos como um instrumento
de poltica ambiental baseado na inverso do nus da prova: para no
adotar medida preventiva ou corretiva necessrio demonstrar que certa
atividade no danifica seriamente o ambiente e que essa atividade no
causa dano irreversvel.151
147. Franois Ewald e ICessler, Les noces du risque et de la politique, Le Dbat
109, Gallimard, maro-abril/2000.
148. Ob. cit., p. 42.
149. Sursis Pexcution de 1arrt ministriel introduisant en France trois va-
rits de mais gntiquement modifi, JCP-La Semaine Juridique-dition Gnrale
52/2.273-2.276, 23.12.1998.
150. La Lettre Juris-Classeur de VEnviromement 3/1, setembro/1997.
151. Gli atti di Rio nel Diritto Internazionale, Rivista di Diritto Internazionale
5/581-621, Milo, Giuffr Editore, 1992.
A inverso do nus da prova tem como conseqncia que os
empreendedores de um projeto devem necessariamente implementar as
medidas de proteo do meio ambiente, salvo se trouxerem a prova de
que os limites do risco e da incerteza no foram ultrapassados - afirma
C athrine Giraud. E ssa autora cita D. F reestone, que focaliza o proce
dimento de justificao prvia (prior justification procedure) como uma
expresso da inverso do nus da prova. A plicado ao problema especfico
da imerso dos rejeitos industriais no mar do N orte, este procedimento
exige a prova de que nenhum efeito nefasto ser causado ao meio am
biente, como condio para a expedio da autorizao de'imerso
N o leading case P fizer,153metodologicamente, o princpio da precau
o indica a avaliao de risco. E strategicamente, fornece exigncias no
caso de a deciso dirigir-se para medidas de interveno. N a avaliao de
risco, incerteza cientfica no justificativa para esclarecer totalmente a
questo, devendo ser investigado o fato de haver pelo menos indicadoiv-'
de risco, possibilidades de interpelao fornecidas por fatos conhecidos. 15;
O caso P fizer teve origem na proibio, pela Dinamarca, em 13.1.19^.
da utilizao da virginiamicina como aditivo na alimentao de porcu.s
e de frangos, diante do risco de uma transferncia da resistncia antimi-
crobiana dos animais para o homem, e, por conseguinte, uma reduo
da eficcia de certos medicamentos em medicina humana (item 138 da
deciso). E m 17.12.1998, o C onselho da C omunidade E uropia adotou
regulamento modificando a Diretiva C E E 70/524 proibindo o uso do
referido antibitico como fator de crescimento de animais. E m razo
disso, a P fizer entrou com processo contra o C onselho, tendo-lhe sido
desfavorvel a deciso judicial. E ncerro o comentrio sobre o caso
Pfizer v j . Conselho da Comunidade Europia transcrevendo o tpico
170 da deciso: O bserve-se que o princpio da precauo permite s
instituies comunitrias adotar, no interesse da sade humana, mas com
base num conhecimento cientfico ainda lacunar, medidas de proteo
suscetveis de afetar, mesmo de forma profunda, posies jurdicas
protegidas e d, a este respeito, uma margem de apreciao importante
s instituies.155
152. Cathrine Giraud, Le Droit et le principe de precaution: leons dAustraic".
Revue Juridique de VEnvironnement, cit., p. 33.
153. Pfizer vs. Commission, Tribunal de primeira instncia, T-13/99, julgamento
em 11.9.2002.
154. Gerd Winter, A natureza jurdica dos princpios ambientais em Direito Inter
nacional, Direito da Comunidade Europia e Direito Nacional, cit., p. 143.
155. J uizes: J . Azizi (presidente), IC. Lenaerts e M. J acger.
6.7 O Estudo Prvio de Impacto Ambiental
e a aplicao do princpio da precauo:
diagnstico do risco ambiental
A aplicao do princpio da precauo relaciona-se intensamente
com a avaliao prvia das atividades humanas. O E studo P rvio de
Impacto A mbiental insere na sua metodologia a preveno e a precauo
da degradao ambiental. Diagnosticado o risco, pondera-se sobre os
meios de evitar o prejuzo. A entra o exame da oportunidade do emprego
dos meios de preveno.
A Declarao do Rio de Janeiro/1992 preconizou tambm o refe
rido E studo P rvio de Impacto A mbiental, dizendo no P rincpio 17: A
avaliao de impacto ambiental, como instrumento nacional, deve ser
empreendida para atividades planejadas que possam vir a ter impacto
negativo considervel sobre o meio ambiente, e que dependam de uma
deciso de uma autoridade nacional competente.
N a A ustrlia, as recomendaes do Relatrio Young de 1993156con
tm mecanismos de aplicao do princpio de precauo. O instrumento
especial proposto o E studo de Impacto A mbiental. E ste instrumento
dever, segundo o relatrio, ser adaptado e conter uma etapa de fisca
lizao mais importante, como, da mesma forma, os padres a serem
respeitados devem ser mais estritos, levando-se em conta os fenmenos
da irreversibilidade.157
O Brasil j havia adotado em sua legislao esse instrumento jurdico
de preveno do dano ambiental.
A C F /1988 diz no Ia do art. 225: P ara assegurar a efetividade
desse direito, incumbe ao P oder P blico: ... IV - exigir, na forma da
lei, para instalao de obra ou atividade potencialmente causadora de
significativa degradao do meio ambiente, E studo P rvio de Impacto
Vmbiental, a que se dar publicidade.
N esse estudo avaliam-se todas as obras e todas as atividades que
possam causar degradao significativa ao meio ambiente. A palavra
"potencialmente158abrange no s o dano de que no se duvida, como
o dano incerto e o dano provvel.
156. M. Young, For our childrens children: some praticai implications of inter-
enerational equity and the precaucionary principie, Resource Assesment Commission
?ommonwelth o f Australia, occasionalpublication 6, novembro/l 993.
157. Cathrine Giraud, Le Droit et le prncipe de prcaution: leons dAustralie,
levue Juridique de / Environnement, cit., p. 33.
158. Aurlio Buarque de Holanda Ferreira, ob. cit.; e Dicionrio Brasileiro da Lngua
' tuguesa, Mirador Internacional, 1976.
A implementao do princpio de precauo pode ser olhada como
exigncias que os E stados incorporam, entre outras, no planejamento e
na legislao, atravs do procedimento do estudo de impacto ambiental,
afirma C atherine Tinker.159
A Resoluo 1/1986- conama diz que o E studo de Impacto A mbiental
desenvolver a anlise dos impactos ambientais do projeto e de suas
alternativas, atravs de identificao, previso da magnitude e interpre
tao da importncia dos provveis impactos relevantes, di scri mi nando:
... os impactos positivos e negativos (benficos e adversos), diretos e
indiretos, imediatos e a mdio e longo prazo; temporrios e permanentes;
seu grau de reversibilidade; suas propriedades cumulativas e sinrgicas;
a distribuio dos nus e benefcios sociais (art. 6a, II).
Determinar o grau de perigo, ou seja, apontar a extenso ou a mag
nitude do impacto, uma das tarefas do E studo de^Impacto A mbiental,
como se v da regulamentao acima referida. E tambm objeto da
avaliao o grau de reversibilidade do impacto ou sua irreversibilidade.
C omo se constata, a legislao do E studo de Impacto A mbiental con
templa, tambm, uma avaliao de risco.
preciso ressaltar a necessidade de os consultores do E studo P rvio
de Impacto A mbiental serem competentes e independentes para avaliar
os riscos.160F alando da crise da percia, diz A xel Kahn: A ssiste-se,
s vezes, ao fenmeno singular e humano da confuso entre percia e
promoo da tcnica examinada, pela razo de que os peritos (ou espe
cialistas), sendo experientes no terreno que examinam, so levados, s
vezes, a defend-lo em vez de avaliar verdadeiramente.161
N o caso da aplicao do princpio da precauo, imprescindvel
que se use um procedimento de prvia avaliao, diante da incerteza do
dano, sendo este procedimento o j referido E studo P rvio de Impacto
A mbiental. O utras anlises, por mais aprofundadas que sejam, no podem
substituir esse procedimento.
Decidiu o egrgio TRF da 5a Regio, com sede em P ernambuco,
que o Relatrio de Viabilidade A mbiental no idneo e suficiente
para substituir o E studo de Impacto A mbiental e respectivo relatrio.
159. State responsability and the precautionary principie, International Environ
mental Law and Policy, Edited by David Freestone and Ellem Hey, Kluwer Press, 1996.
160. Confrence de Citoyens sur PUtilisation des o g ms en Agriculture et dnns
1Alimentation, Office Parlemantaire dvaluation des Choix Scientifiques et Tchnolo-
giques , Paris, Communiqus laPresse, 20-21.6.1998.
161. Le progrs de la Gntique, Futuribles 27.9.1997, p. 5.
162. Ap. cvel 5.173.820-CE, rei. J uiz J os Delgado, j. 2.8.1994, D J U 23.9.1994.
M uito acertada a deciso judicial, pois a multiplicidade de procedimen
tos no s geraria confuso, como enfraqueceria as garantias jurdicas
de seriedade, de amplitude e de publicidade j inseridas no E studo de
Impacto A mbiental.
O princpio da precauo ajuda a controlar o aparentemente incontro-
lvel. O desconhecido, o incgnito e o incerto no podem ser governados
pelo acaso. P rocurar control-los, atravs da avaliao dos riscos, uma
das formas de aplicar-se o princpio da precauo.
A prtica dos princpios da informao ampla e da participao
ininterrupta das pessoas e organizaes sociais no processo das decises
dos aparelhos burocrticos que alicera e toma possvel viabilizar a
implementao da preveno e da precauo para a defesa do ser humano
e do meio ambiente.
7. Princpio da preveno
O dever jurdico de evitar a consumao de danos ao meio ambiente
vem sendo salientado em convenes, declaraes e sentenas de tribu
nais internacionais, como na maioria das legislaes internacionais.
A C onveno de Basilia sobre o C ontrole de M ovimentos Trans
fronteirios de Resduos P erigosos e seu Depsito, de 1989, expressa seu
posicionamento de preveno do dano, dizendo em seu P rembulo:A s
Partes da presente C onveno, atentas tambm ao fato de que a maneira
mais eficaz de proteger a sade humana e o meio ambiente dos perigos
que esses resduos representam a reduo ao mnimo de sua gerao
emtermos de quantidade e/ou potencial de seus riscos e determinadas
a proteger, por meio de um controle rigoroso, a sade humana e o meio
ambiente contra os efeitos adversos que podem resultar da gerao e
administrao de resduos perigosos e outros resduos (...).163N as obri
gaes gerais constantes do art. 4a, item 2, estatui que cada P arte dever
lorar medidas adequadas para assegurar que as pessoas envolvidas na
administrao de resduos perigosos tomem medidas necessrias para
o\ itar a poluio por resduos perigosos e outros resduos (alnea c).
A C onveno da Diversidade Biolgica164diz em seu P rembulo
que vital prever, prevenir e combater na origem as causas da sensvel
reduo ou perda da diversidade biolgica.
163. DOU20.7.1993, Seo 1.
164. DOU 17.3.1998, Seo 1.
O Tratado de M aastricht sobre a U nio E uropia indica como princ
pios da P oltica A mbiental, entre outros, o da ao preventiva, baseada
na correo prioritariamente na origem.165
O A cordo-Quadro sobre M eio A mbiente do m e r c o s u l insere o
C ap. I - O s P rincpios, dizendo o art. 3fi: E m suas aes para alcanar
o objetivo deste A cordo e implementar suas disposies, os E stados-
-P artes devero orientar-se, inter alia, pelo seguinte: (...) d) tratamento
prioritrio e integral s causas e fontes dos problemas ambientais.166A
preveno fica altamente valorizada, pois a ela deve ser dada prioridade,
com integralidade na sua implementao.
A U nio E uropia e o m e r c o s u l passam a preconizar a preveni >
como medida de antecipao, para que os problemas ambientais sejam
solucionados em seu nascedouro - isto , no tempo adequado.
A C orte no perde de vista que, no domnio da proteo do meio
ambiente, a vigilncia e a preveno impem-se em razo do carter
frequentemente irreversvel dos prejuzos causados ao meio ambiente c
dos limites inerentes aos mecanismos de reparao deste tipo de dano"
- sentenciou a C orte Internacional de Justia no processo Gabckovo-
-N agymaros (H ungria/E slovquia).167
E ssas C onvenes apontam para a necessidade de prever, prevenir
e evitar na origem as transformaes prejudiciais sade humana e ao
meio ambiente. Todos esses comportamentos dependem de atitudes dos
seres humanos em estarem atentos ao seu meio ambiente e no agirem
sem prvia avaliao das conseqncias. O Direito P ositivo internacio
nal e nacional ir traduzindo, em cada poca, atravs de procedimentos
especficos, a dimenso do cuidado que se tem com o presente e com o
futuro em relao a toda forma de vida no planeta.
P revenir em P ortugus, prvenir em F rancs,prevenir em E spa
nhol, prevenire em Italiano e to preveni em Ingls - todos tm a mesma
raiz latina,praevenire, e tm a mesma significao: agir antecipadamente.
C ontudo, para que haja ao preciso que se forme o conhecimento do
que prevenir. C om razo, o biologista francs Jean Dausset - prmio
N obel de M edicina de 1980 - afirma que para prevenir preciso pre
dizer.168
S em informao organizada e sem pesquisa no h preveno. A
aplicao do princpio da preveno comporta, pelo menos, doze itens: 1)
165. Kiss e Shelton, ob. cit.
166. Decreto 5.208, de 17.9.2004 (DOU20.9.2004, pp. 2-3).
167. Deciso de 25.9.1997, 140.
168. Aux Frontires de la Vie: P a r o l e s d Ethiqne, Lenoir, N. Paris, La Docrnneri-
tation Franaise, 1991.
identificao e inventrio das espcies animais e vegetais de um territrio,
quanto conservao da natureza; 2) identificao das fontes contami-
nantes das guas e do ar, quanto ao controle da poluio; 3) identificao
e inventrio dos ecossistemas, com a elaborao de um mapa ecolgico;
4) planejamento ambiental e econmico integrados; 5) ordenamento
territorial ambiental para a valorizao das reas de acordo com a sua
aptido; 6) E studo de Impacto A mbiental;1697) prestao de informaes
contnuas e completas; 8) emprego de novas tecnologias;1709) autorizao
ou licenciamento ambiental; 10) monitoramento; 11) inspeo e auditoria
ambientais; 12) sanes administrativas ou judiciais.
A aceitao do princpio da preveno no para somente no posicio
namento mental a favor de medidas ambientais acauteladoras. O princpio
de preveno deve levar criao e prtica de poltica pblica ambiental,
atravs de planos obrigatrios. A C onveno sobre o Direito Relativo
U tilizao dos C ursos de gua Internacionais para F ins Diversos dos
de N avegao, de 1997, aponta os fatores relevantes para a utilizao
equitativa e razovel dos cursos de gua (art. 6a). A legislao brasileira
prev a realizao de planos em diversos setores ambientais, tais como:
hdrico (L ei 9.433/1997), saneamento bsico (L ei 11.445/2007), resduos
slidos (L ei 12.305/2010), segurana de barragem (L ei 12.334/2010).
N o Brasil, quando a L ei 6.938/1981 diz, em seu art. 2a, que em sua
P oltica N acional do M eio A mbiente observar como princpios a pro
teo dos ecossistemas, com a preservao das reas representativas, e
'a proteo de reas ameaadas de degradao, est indicando especi-
.icamente onde aplicar-se o princpio da preveno. N o seria possvel
proteger sem aplicar medidas de preveno.
O s meios a serem utilizados na preveno podem variar conforme
o desenvolvimento de um P as ou das opes tecnolgicas. O P rincpio
8 da Declarao do Rio de Janeiro/1992 diz: A fim de conseguir-se
umdesenvolvimento sustentado e uma qualidade de vida mais elevada
para todos os povos, os E stados devem reduzir e eliminar os modos de
produo e de consumo no viveis e promover polticas demogrficas
apropriadas.171A preveno empregada no sentido de previdncia
'uma chance para a sobrevivncia.172
169. Paulo A. L. Machado, Estudos de Direito Ambiental, p. 36.
170. Unanswered questions onthe spill, The New York Times, 1.5.2010, Editorial
minha traduo).
171. V. Paulo Machado, Maria Regina Machado e Marcos Perrotti, Direito do
jlanejamento familiar, RT 749/46-59, So Paulo, Ed. RT, maro/l 998.
172. J ean-Marc Lavieille, Droit International de VEnvironnement, cit.
A preveno no esttica; e, assim, tem-se que atualizar e fazer
reavaliaes, para poder influenciar a formulao das novas polticas
ambientais, das aes dos empreendedores e das atividades da A dmi
nistrao P blica, dos legisladores e do Judicirio.
8. Princpio da reparao
A Declarao do Rio de Janeiro/l992 diz em seu P rincpio 13 que:
O s E stados devero desenvolver legislao nacional relativa responsa
bilidade e indenizao das vtimas da poluio e outros danos ambien
tais. O s E stados devero cooperar, da mesma forma, de maneira rpida
e mais decidida, na elaborao das novas normas internacionais sobre
responsabilidade e indenizao por efeitos adversos advindos dos danos
ambientais causados por atividades realizadas dentro de sua jurisdio
ou sob seu controle, em zonas situadas fora de sua jurisdio.
A Declarao do Rio de Janeiro/1992 tmida em relao ao regime
da reparao, pois se limita a preconizar indenizao s vtimas. O
Direito A mbiental Internacional tem que evoluir no sentido da obten
o da reparao ao meio ambiente danificado. N o derramamento de
230.000t oriundo do naufrgio do navio A moco-C adiz, nas costas da
Bretanha (F rana), em 1976, a empresa norte-americana A moco foi con
denada, por um Tribunal americano, a pagar as despesas de restaurao
do litoral e dos portos, as despesas da A dministrao P blica, mas os
danos ocorridos com a biomassa no foram indenizados.173C ontudo, as
legislaes nacionais exigem medidas de restaurao de terras degradadas
ou a reintroduo de espcies em vias de extino.174
J no P rembulo da Declarao de E stocolmo, n. 7, consta:
A tingir tal fim, em relao ao meio ambiente, exigir a aceitao de
responsabilidades por parte de cidados e comunidade, e por empresas
e instituies, em todos os nveis, participando todos de maneira justa
nos esforos comuns.175
O correndo o dano ao meio ambiente, surge a discusso jurdica da
obrigao de reparao desse dano no plano internacional. Depender da
existncia de conveno onde esteja prevista a responsabilidade objetiva
ou sem culpa ou a responsabilidade subjetiva ou por culpa. A C omisso de
173. Kiss e Shelton, ob. cit.
174. Kiss e Shelton (ob. cit.) citam a Alemanha como exemplo.
175. Guido F. S. Soares, As Responsabilidades no Direito Internacional do Meio
Ambiente, Campinas, Komedi Editores, 1995.
Direito Internacional das N aes U nidas est estudando a possibilidade
de os E stados poderem chegar a incorrer em responsabilidade pelas con
seqncias prejudiciais de atos no proibidos pelo Direito Internacional
(responsabilidade por danos causados, ainda que sem ato ilcito).176
Jean-M arc L avieille relaciona algumas C onvenes que acolheram a
responsabilidade objetiva: C onveno de Bamako (1991, art. 4a, alnea
3), responsabilidade objetiva e ilimitada em relao aos rejeitos perigosos;
C onveno de P aris (1960, art. 3-) e C onveno de Viena (1963, art. 4a),
sobre a responsabilidade no domnio da energia nuclear, prevendo uma
responsabilidade imputada automaticamente ao explorador; C onveno
de Bruxelas (1969, art. 3a, alnea 1), sobre a responsabilidade civil por
danos devidos poluio por hidrocarbonetos, imputando-se a respon
sabilidade ao proprietrio do navio.177
Jos Juste Ruiz assevera que, quaisquer que sejam as dificuldades
que experimenta o estabelecimento da responsabilidade internacional
dos E stados na esfera do meio ambiente, no cabem dvidas de que
as regras de Direito Internacional existentes na matria so tambm
aplicveis mutatis mutandis neste mbito particular. O princpio mesmo
da responsabilidade e reparao dos danos ambientais constitui, sem
dvida, um dos princpios reconhecidos no Direito Internacional do
M eio A mbiente.178
N o Direito interno, o Brasil adotou na L ei de P oltica N acional do
M eio A mbiente (L ei 6.938/1981) a responsabilidade objetiva ambiental,
tendo a C onstituio brasileira de 1988 considerado imprescindvel a
obrigao de reparao dos danos causados ao meio ambiente (v. Tt. V,
Cap. I, deste livro).
9. Princpio da informao
A Declarao do Rio de Janeiro/l992, em uma das frases do P rin
cpio 10, afirma que, no nvel nacional, cada indivduo deve ter acesso
adequado a informaes relativas ao meio ambiente de que disponham as
autoridades pblicas, inclusive informaes sobre materiais e atividades
perigosas em suas comunidades.
A dequado procurar-se a dimenso da informao sobre meio am
biente. A C onveno sobre o A cesso Informao, a P articipao do
176. Guido F. S. Soares, ob. cit.; e J os J uste Ruiz, ob. cit.
177. Droit International de VEnvironnement, Paris, Ellipses, 1998.
178. Derecho Internacional dei Medio Ambiente, cit.
P blico no P rocesso Decisrio e o A cesso Justia em M atria de M eio
A mbiente179prev, no art. 2, item 3: A expresso informaes sobre
meio ambiente designa toda informao disponvel sob forma escrita,
visual, oral ou eletrnica ou sob qualquer outra forma material, sobre:
a) o estado do meio ambiente, tais como o ar e a atmosfera, as guas,
o solo, as terras, a paisagem e os stios naturais, a diversidade biolgi
ca e seus componentes, compreendidos os o g m s , e a interao desses
elementos; b) fatores tais como as substncias, a energia, o rudo e as
radiaes e atividades ou medidas, compreendidas as medidas admi
nistrativas, acordos relativos ao meio ambiente, polticas, leis, planos e
programas que tenham, ou possam ter, incidncia sobre os elementos do
meio ambiente concernente alnea a, supramencionada, e a anlise
custo/benefcio e outras anlises e hipteses econmicas utilizadas no
processo decisrio em matria de meio ambiente; c) o estado de sade
do homem, sua segurana e suas condies de vida, assim como o estado
dos stios culturais e das construes na medida onde so, ou possam
ser, alterados pelo estado dos elementos do meio ambiente ou, atravs
desses elementos, pelos fatores, atividades e medidas visadas na alnea
b, supramencionada.
A Ia C onferncia E uropia sobre M eio A mbiente e S ade, reali
zada em F rankfurt (1989), sugeriu C omunidade E conmica E uropia
uma C arta E uropia do M eio A mbiente e da S ade prevendo que cada
pessoa tem o direito de beneficiar-se de um meio ambiente permitindo
a realizao do nvel o mais elevado possvel de sade e de bem-estar;
de ser informado e consultado sobre os planos, decises e atividades
suscetveis de afetar ao mesmo tempo o meio ambiente e a sade; de
participar no processo de tomada das decises.180
A Declarao de L imoges coloca em relevo a informao como fase
indispensvel do procedimento de autorizao ambiental.181
C omo mostram esses documentos internacionais, h ligao ine
gvel entre meio ambiente e direito de ser informado. Desde j, temos
que reconhecer que vivemos em todo o mundo, principalmente aps a
dcada de 60, a era das comunicaes. A todo momento temos a impres
179. Aarhus (Dinamarca), 25.6.1998. A Conveno foi preparada pelo Comit de
Polticas de Meio Ambiente da Comisso Econmica para a Europa das Naes Unidas.
Entrou em vigor em 30.10.2001.
180. J. I. Waddington, La Charte Europenne de rEnvironnement et de la Sant,
in Recueil International de Lgislation Sanitaire 41-3/594-597, 1990.
181. Declarao de Limoges, Recomendaes da Reunio Mundial das Associaes
de Direito Ambiental, publicao da Universidade de Limoges em Espanhol, Francs,
Ingls, Portugus e J apons, 1991.
so de estarmos sendo informados. Dizemos a impresso pois, muitas
vezes, a informao recebida no capaz de ser eficaz ou produzir os
resultados devidos.
A informao serve para o processo de educao de cada pessoa e da
comunidade. M as a informao visa, tambm, a dar chance pessoa in
formada de tomar posio ou pronunciar-se sobre a matria informada.
C omo j salientaram os juristas da C omisso M undial sobre M eio
A mbiente e Desenvolvimento, os dados ambientais devem ser publicados.
A publicidade est ligada informao. O segredo, ao contrrio, distancia
e/ou elimina a informao. C ontudo, tanto no exerccio da poltica como
na prtica empresarial, o culto do segredo tem sido apontado como um
instrumento de sucesso. Da, no de surpreender a resistncia de go
vernos e de empresrios em transmitir as informaes ambientais.
N o mbito do Direito Internacional j se consolida o costume de
troca de informaes ambientais entre os P ases. N este C ontinente, a
C onveno para a P roteo da F lora, da F auna e das Belezas P anormicas
N aturais dos P ases da A mrica, de 1940, previu o intercmbio cient
fico em seu art. 6a. O Tratado da A ntrtica, de 1959, preconiza a troca
de observaes e de resultados cientficos obtidos, que sero colocados
livremente disposio. N ota-se avano nessa livre disponibilidade dos
informes cientficos, ideia que retomaremos nesta exposio. O Tratado
de C ooperao A maznica, de 1978, prev em seu art. VII: Tendo em
vista a necessidade de que o aproveitamento da flora e da fauna da A ma
znia seja racionalmente planejado, a fim de manter o equilbrio ecol
gico da regio e preservar as espcies, as P artes C ontratantes decidem:
a) promover a pesquisa cientfica e o intercmbio de informaes e de
pessoal tcnico entre as entidades competentes dos respectivos P ases,
a fim de ampliar os conhecimentos sobre os recursos da flora e da fauna
de seus territrios amaznicos e prevenir e controlar as enfermidades
nesses territrios; b) estabelecer um sistema regular de troca adequada de
informaes sobre as medidas conservacionistas que cada E stado tenha
adotado ou adote em seus territrios amaznicos, as quais sero matria
de um relatrio anual por cada P as.
O Tratado de C ooperao A maznica menciona, no referido art. VII,
que a troca de informaes deve estar inserida em um sistema regular
e que haja a apresentao de um relatrio. U m dos grandes empecilhos
ao fluxo das informaes ambientais que os relatrios e/ou informes
so passados somente entre os governos ou seus rgos especializados
em meio ambiente, ficando a informao mofando nos arquivos.
Temos a salientar a ao do informe provindo dos organismos
internacionais sobre o Direito interno dos P ases. O Brasil, na L ei de
A grotxicos (L ei 7.802 com as alteraes da L ei 9.974, de 6.6.2000) e
sua regulamentao (Decreto 4.074, de 4.1.2002, com as alteraes do
Decreto 5.549, de 22.9.2005), valorizou as informaes que os organis
mos internacionais de alimentao ( f a o ) , meio ambiente ( p n u m a ) e sade
( o m s ) transmitirem, obrigando imediatamente os rgos competentes
a proceder avaliao tcnica do produto e tomando medidas como
proibio ou suspenso do uso, cancelamento ou suspenso do registro,
restrio comercializao, proibio da importao.
C om o surgimento da catstrofe de C hernobyl, em 1986, que os
P ases resolveram assinar a C onveno sobre P ronta N otificao de
A cidente N uclear.182A poca, muitos P ases, notadamente europeus,
dificultaram o repasse de informaes sobre os perigos da radiao, ex
pondo suas populaes ao risco de contgio. De outro lado, anotem-se
as dificuldades que esto sendo colocadas por certos P ases para a rati
ficao da C onveno da Basilia, que trata da transferncia de rejeitos
perigosos, com sua nefasta exportao e importao para os P ases
pobres ou em via de desenvolvimento. N essa C onveno inequvoca a
importncia da informao. O F rum de S iena, preparatrio da reunio
das N aes U nidas de 1992, salienta a necessidade de a informao ser
fornecida, tambm, a entidades locais.183
A C omunidade E uropia criou, em 1990, a A gncia E uropia,
compreendendo uma rede de informao e de observao para o meio
ambiente.184Interessa indicar que uma das finalidades dessa A gncia a
de fornecer C omunidade e aos E stados-membros informaes objeti
vas, fiveis e comparveis ao nvel europeu, como, tambm, registrar,
colecionar e avaliar os dados sobre o estado do meio ambiente, redigir
relatrios periciais sobre a qualidade e a sensibilidade do meio ambiente
assim como as presses que ele sofre no territrio da comunidade; for
necer, para a avaliao dos dados ambientais, critrios uniformes para
aplicar em todos os E stados-membros. Quando se procura impulsionar
o m e r c o s u l , o momento necessrio para, entre outras preocupaes
ambientais, instituir uma A gncia de Informao A mbiental.
A informao ambiental no tem o fim exclusivo de formar a opi
nio pblica. Valioso formar a conscincia ambiental, mas com canais
prprios, administrativos e judiciais, para manifestar-se. O grande desti
natrio da informao - o povo, em todos os seus segmentos, incluindo
o cientfico no governamental - tem o que dizer e opinar.
182. Decreto 9, de 15.1.1991 (Brasil).
183. Frum sobre Direito Internacional do Meio Ambiente (Siena, Itlia, 17-
21.4.1990), in Recueil International de Lgislation Sanitaire 41-4/803-808, 1990.
184. Regulamento do Conselho da Comunidade Econmica Europia n. 1.210/1990.
de 7.5.1990, in Recueil International de Lgislation Sanitaire 41-3/567-571, 1990.
A s informaes ambientais recebidas pelos rgos pblicos devem
ser transmitidas sociedade civil, excetuando-se as matrias que envol
vam comprovadamente segredo industrial ou do E stado. A informao
ambiental deve ser transmitida sistematicamente, e no s nos chamados
acidentes ambientais.
A informao ambiental deve ser transmitida de forma a possibilitar
tempo suficiente aos informados para analisarem a matria e poderem
agir diante da A dministrao P blica e do P oder Judicirio. A informao
ambiental deve ser prevista nas convenes internacionais de forma a
atingir no somente as pessoas do P as onde se produza o dano ao am
biente, como tambm atingir as pessoas de P ases vizinhos que possam
sofrer as conseqncias do dano ambiental.
O monitoramento das informaes ambientais deve ser levado a
efeito no s pelo P oder P blico, mas tambm pelas organizaes no
governamentais, que, para esse fim, merecem receber auxlio cientfico
e financeiro. O s mtodos e recursos da Informtica devem ser utilizados
para a informao e o monitoramento ambientais, insistindo-se na coo
perao internacional, de forma a que os P ases subdesenvolvidos e em
desenvolvimento possam implementar esses procedimentos.
A no informao de eventos significativamente danosos ao meio am
biente por parte dos E stados merece ser considerada crime internacional.
10. Princpio da participao
10.1 Introduo
A participao popular, visando conservao do meio ambiente,
insere-se num quadro mais amplo da participao diante dos interesses
difusos e coletivos da sociedade. E uma das notas caractersticas da
segunda metade do sculo XX.
O voto popular, em escrutnio secreto, passou a no satisfazer to
talmente o eleitor.
A ausncia de um conjunto de obrigaes dos eleitos, previamente
lixadas, tem levado as cidads e os cidados a pleitear uma participao
contnua e mais prxima dos rgos de deciso em matria de meio
ambiente.
Participar significa que a opinio de uma pessoa pode ser levada
cm conta. E um desafio permanente ensejar a participao. Jos S a-
ramago, P rmio N obel de L iteratura, afirmou que s vezes as coisas
correm melhor no mundo e isso leva-nos a pensar que estamos em paz,
mas o mesmo no poderiam dizer os milhes de seres humanos cujas
opinies contam to pouco que praticamente no se d por elas. E se
de alguma maneira chegam a manifestar-se, os modos de as silenciar,
no faltam.185 A impotncia de grande parte da populao no pode
lev-la resignao de no agir, pois o fato de as pessoas se tomarem
presentes e, importante, se tornarem visveis umas para as outras, pode
alterar a natureza de sua impotncia, contendo a possibilidade de criar
o poltico, o cvico, ou a histria.186
O tema j passou a ser objeto das C onstituies. A F inlndia modi
ficou sua C onstituio em 1995, passando a dispor no art. 14, a: C ada
um responsvel pela natureza, pela biodiversidade e pelo meio ambien
te. O s P oderes P blicos devem garantir a cada um o direito a um meio
ambiente sadio, assim como a possibilidade de influenciar na tomada de
decises sobre as questes relativas a seu meio ambiente.
A Declarao do Rio de Janeiro, da C onferncia das N aes U nidas
para o M eio A mbiente e o Desenvolvimento, de 1992, em seu art. 10 diz:
O melhor modo de tratar as questes do meio ambiente assegurando
a participao de todos os cidados interessados, no nvel pertinente.
N o nvel nacional, cada pessoa deve ter a possibilidade de participar
no processo de tomada de decises. C ontudo, temos que reconhecer
que so indissociveis informao/participao, pois evidente que a
participao dos ignorantes um libi ou uma idiotice, como assinala
Gerard M ondiaire.187
O Direito A mbiental faz os cidados sarem de um estatuto passivo
de beneficirios, fazendo-os partilhar da responsabilidade na gesto dos
interesses da coletividade inteira.188
10.2 Organizaes no governamentais-ONGs
A participao dos indivduos e das associaes na formulao e
na execuo da poltica ambiental foi uma nota marcante dos ltimos
vinte e cinco anos.
185. Leonardo Boff, Espiritualidade mesa, em Estocolmo, O Estado de S. Paulo,
Sabtico: Especial - J os Saramago: 1922-2010, sbado, 19.6.2010, p. H5.
186. Saskia Sassen, A poltica como lugar, Caderno Alis, Travessia 2011/2012,
0 Estado de S. Paulo, 25.12.2011, p. J -3.
187. propos de la dcision publique en matire denvironnement, in Les Trans-
formations de la Rgulation Juridique, vol. 5, Paris, Recherches et Travaux du RED&S
la Maison des Sciences de 1Homme/Librairie Gnrale de Droit et de J urisprudence,
1998.
188. Alexandre-Charles Kiss, La mise en oeuvre du Droit de l Environnement.
Problmatique et moyens, in 2- Confrence Europenne Environnement et Droits de
1'Homme , Salzbourg.
O s sindicatos, desde o incio do sculo XX, passaram a estruturar
a participao dos trabalhadores. A atuao dos sindicatos foi decisiva
para a defesa da dignidade dos trabalhadores. A participao para a pro
teo do meio ambiente no tem a mesma caracterstica. N o se trata da
defesa de uma classe profissional, mas de interesses que transcendem as
profisses e concernem a diversos segmentos sociais.
A s associaes ambientais, ao terem como metas a valorizao da
gua, do ar, do solo, da fauna, da flora e do prprio homem, tratam de
interesses difusos, que no s dizem respeito a cada um de seus associa
dos, mas tambm a um nmero indeterminado de pessoas.
A Declarao Rio/1992 deu um passo significativo ao dizer que
o melhor modo de tratar as questes ambientais com a participao
de todos os cidados interessados, em vrios nveis. N o P rincpio 10
abre-se um grande espectro na participao. C ontudo, o princpio no
chega a explicitar um duplo carter da participao: dos cidados e
das associaes. A C onveno de A arhus,,89ao conceituar pblico
interessado, afirma que, para os fins da definio, as organizaes no
governamentais so consideradas como tendo interesse em participar do
processo decisrio ambiental, desde que atuem em prol da proteo do
meio ambiente e preencham as condies exigidas pelo Direito interno
dos P ases (art. 2, 5).
O s indivduos isolados, por mais competentes que sejam, no
conseguem ser ouvidos facilmente pelos governos e pelas empresas.
O s partidos polticos e os parlamentos no podem ser considerados os
nicos canais das reivindicaes ambientais.
A s o n g s no tm por fim o enfraquecimento da democracia re
presentativa. A s o n g s no so - e no devem ser - concorrentes dos
P oderes E xecutivo e L egislativo, mas intervm de forma complementar,
contribuindo para instaurar e manter o E stado E colgico de Direito.
H matrias que interessam ao meio ambiente que devem permanecer
reservadas para o P oder L egislativo.
A participao dos cidados e das associaes no merece ser en
tendida como uma desconfiana contra os integrantes da A dministrao
P blica, sejam eles funcionrios pblicos ou pessoas exercendo cargos
em carter transitrio ou em comisso. E ssa participao tambm no
substitutiva da atuao do P oder P blico. A proteo dos interesses
difusos deve levar a uma nova forma participativa de atuao dos rgos
189. La Convention dAarhus, Revue Juridique de 1Environnement, n. especial,
Lnioges, 1999, p. 92.
pblicos, desde que no seja matria especificamente de segurana do>
E stados.
N o podem as o n g s ser transformadas em massa de manobra dos
governos e das empresas privadas e pblicas. P or isso, essencial que
essas entidades sejam independentes, no sendo nem criadas pelos
governos, nem por eles manipuladas.190 Disse a A genda 21: A s orga
nizaes no governamentais desempenham um papel fundamental na
modelagem e implementao da democracia participativa. A natureza
do papel independente desempenhado pelas organizaes exige uma
participao genuna; portanto, a independncia um atributo essencial
dessas organizaes e constitui condio prvia para a participao
genuna (item 27, l ) . 191
P assou-se a enxergar como til e legtima a participao das asso
ciaes ambientais ou das organizaes no governamentais na prpria
estrutura governamental. A Declarao de Johannesburg/2002, em seu
item 23, afirma: O desenvolvimento sustentado supe uma perspectiva
de longo prazo e uma larga participao na elaborao das polticas, na
tomada de decises e na implementao em todos os nveis. C omo parcei
ros sociais, ns continuaremos na ao em prol de parcerias estveis, que
renam os principais grupos interessados, respeitando sua independncia,
tendo cada um importante papel a desempenhar.192
E ssa atuao da comunidade, atravs das associaes, no mostrou
ainda toda sua vitalidade. E m alguns rgos colegiados a participao
do pblico numericamente nfima, no dando s associaes a menor
chance de influir no processo decisrio. N esse caso as associaes passam
a ter papel mais de fiscal do processo decisrio do que de participantes
da tomada de deciso, evitando, pelo menos, que esse processo fique
fechado pelo segredo.
A s associaes ambientais ou o n g s sero eficazes se tiverem
credibilidade moral, pluralidade e idoneidade na sua composio, e sc
procurarem autenticamente os fins estatutrios. Desvirtuamentos even
tuais - como, por exemplo, agirem como testas de ferro de interesses
esprios ou atuarem como empresas, objetivando a obteno de lucro
190. A Constituio do Brasil de 1988 preceitua que plena a liberdade de as
sociao para fins lcitos, vedada a de carter paramilitar (art. 52, XVII); a criao de
associaes e, na forma da lei, a de cooperativas independem de autorizao, sendo vedada
a interferncia estatal em seu funcionamento (art. 5a, XVIII).
191. Guido S. Soares, Direito Internacional do Meio Ambiente, So Paulo, Atlas.
2001, p. 68.
192. The J ohannesburg Declaration on Sustainable Development, Environmenn /'
Law andPolicy 32-5, setembro/2002 (trad. do autor).
financeiro - tero que ser corrigidos prontamente. S e as o n g s utilizarem
dinheiro pblico, devero ser fiscalizadas pelos Tribunais de C ontas.
A participao cvica na conservao do meio ambiente no um
processo poltico j terminado. O s fundamentos foram bem lanados em
todo o mundo, mas o edifcio da participao tem muitos setores para
serem concludos. A ponto trs reas:
A s o n g s devem poder participar da tarefa pblica de inspeo e
monitoramento das fontes poluidoras. N o basta o P oder P blico executar
essa funo - que deve continuar a ser sua obrigao - de forma solitria.
C hegou o momento de haver participao numa parte do exerccio do
poder de polcia, derrubando-se preconceitos no razoveis. saudvel
aceitar-se a colaborao cvica das pessoas e das o n g s na parte que no
implicar atuao no campo da segurana nacional ou quebra do sigilo
legalmente protegido.
0A s o n g s devem poder agir como assistentes do M inistrio P blico
no processo penal. A defesa dos interesses difusos precisa ser alargada
no campo penal, e a atuao das o n g s , desde o inqurito policial, poderia
diminuir a impunidade penal nos crimes ambientais.
6 O acesso das o n g s aos tribunais foi um dos grandes sucessos da
renovao processual do final do sculo XX. M as neste novo sculo
preciso tomar esse acesso ao processo judicial mais amplo, para que seja
eficiente. N o basta a interveno do M inistrio P blico, que, mesmo
revelando-se de grande utilidade, no suficiente. M uitas o n g s no tm
recursos para contratar advogados. Temos que evoluir no sentido de
que o P oder P blico conceda os benefcios da assistncia judiciria s
o n g s carentes, para que possam estar em juzo para defender os direitos
fundamentais da vida humana e da sobrevivncia das espcies.
10.3 Participao na formao das decises administrativas
Interessa apontar experincias de P ases em que as decises ad
ministrativas ambientais passaram das mos de um s funcionrio, ou
Je uma comisso de funcionrios pblicos, para conselhos, em que a
chamada sociedade civil ou as organizaes no governamentais
tivessem voz e voto.
O P rof. Gomes C anotilho afirma que em primeiro lugar, o princpio
democrtico acolhe os mais importantes postulados da teoria democr
tica ~ rgos representativos, eleies peridicas, pluralismo partidrio,
>cparao de poderes. E m segundo lugar, o princpio democrtico implica
-mocracia participativa, isto , estruturao de processos que ofeream
os cidados efetivas possibilidades de aprender a democracia, partici
par nos processos de deciso, exercer controle crtico na divergncia de
opinies, produzir inputs polticos democrticos.193
Generalizou-se a implantao de conselhos com poderes consultivos
no s nas matrias j costumeiras em meio ambiente, como nas mais
recentes, tais os organismos geneticamente modificados-OGMs.
O utros P ases passaram a organizar conselhos com poderes consul
tivos e deliberativos nas mais variadas matrias ambientais.
A prtica registra que em alguns P ases so as prprias organizaes
no governamentais que elegem seus representantes para esses conselhos,
sem que os governos interfiram nessa eleio.
A questo no isenta de dificuldades. N a maioria dos conselhos, os
governos - sejam eles de natureza central, regional ou municipal tm
a maioria dos votos. A ssim, as organizaes no governamentais, ainda
que possam apresentar seus argumentos nas discusses, podem ficar
vencidas, dando legitimidade, contudo, s decises tomadas.
Discusses e debates pblicos, permitidos pelas liberdades po
lticas e pelos direitos civis, tambm, podem desempenhar um papel
fundamental na formao de valores. A t mesmo a identificao das
necessidades influenciada pela natureza da participao e do dilogo
pblicos. A discusso pblica mais bem fundamentada e menos margi
nalizada sobre as questes ambientais pode ser no apenas benfica ao
meio ambiente, como tambm importante para a sade e o funcionamento
do prprio sistema democrtico, afirma o P rmio N obel de E conomia
A martya S em.194
10.4 Participao nos recursos administrativos
nos julgamentos administrativos
A participao na interposio de recursos administrativos funda
mental para que haja possibilidade de os interessados baterem s portas
da prpria A dministrao, para que ela reveja seus atos irregulares. O
recurso administrativo enseja a conciliao e a correo do ato admi
nistrativo ambiental, evitando-se que seja interposta ao judicial. A
L ei 7.802/1989 - sobre agrotxicos - d legitimidade s associaes de
defesa do meio ambiente e do consumidor para impugnar o registro de
pesticidas ou pedir o cancelamento do registro j efetuado.
193. J os J . G. Canotilho, Direito Constitucional e Teoria da Constituio, 2Sed.,
Coimbra, Livraria Almedina, 1998.
194. Desenvolvimento como Liberdade, So Paulo, Cia. das Letras, 2000, p. 186.
A participao individual e coletiva nas aes judiciais em defesa
do meio ambiente - fato marcante do final do sculo XX - tratada no
Tt. V, C ap. II, deste livro.
10.5 Participao no sculo XXI
e instituio do plebiscito ambiental
A s associaes de defesa do meio ambiente sempre reclamaram
a introduo do referendo de iniciativa popular em nvel local com o
fim de levar os poderes locais a instaurar um debate democrtico sobre
as opes de ordenamento do meio ambiente de um M unicpio. E ssa
reivindicao choca-se com a posio dos eleitos locais, inquietos de
serem despojados de seus poderes.195
A Itlia e a S ucia usaram a consulta popular, principalmente sobre a
poltica nuclear, modificando o uso de reatores nucleares e, at, proibindo
a construo de novas unidades.
N o Brasil, diz a C F , em seu art. 14: A soberania popular ser exer
cida pelo sufrgio universal e pelo voto direto e secreto, com valor igual
para todos e, nos termos da lei, mediante: I - plebiscito; II - referendo;
III - iniciativa popular.
S e a manifestao popular, com poder decisrio, no plano regional
e nacional, no deve ser banalizada, nem por isso deve ser excluda.
N o basta pretender-se o alargamento da participao popular, pois
necessrio que as regras dessa participao sejam estabelecidas de forma
a permitir o emprego dos mesmos recursos financeiros na propaganda
dos diversos pontos de vista.
A consulta direta s populaes em matria ambiental que diga
respeito aos interesses das geraes presentes e futuras merece ser cor-
porificada pelo legislador brasileiro.
10.6 Participao nas aes judiciais ambientais
A C onveno de A arhus, j mencionada, coloca especial relevncia
sobre o acesso Justia para a obteno de informaes, insistindo que
os procedimentos devem oferecer recursos suficientes e efetivos, a
includo o mandado de injuno, devendo ser objetivos, equitativos e
rpidos, sem que o custo seja proibitivo. P reconiza a implementao
195. M. Prieur, Droit de VEnvironnement, 4aed., Paris, Dalloz, 2001, p. 126.
de mecanismos apropriados de assistncia para eliminar ou reduzir os
obstculos financeiros que entravam o acesso Justia.196
A Declarao do Rio de Janero/1992 afirma que: Deve ser propi
ciado acesso efetivo a mecanismos judiciais e administrativos, inclusive
no que diz respeito a compensao e reparao de danos.197
A possibilidade de as pessoas e de as associaes agirem perante o
P oder Judicirio um dos pilares do Direito A mbiental. P ara que isso se
tornasse realidade foi necessria a aceitao do conceito de que a defesa
do meio ambiente envolve interesses difusos ou coletivos.
O s E U A 198comearam a abertura do acesso popular para a defesa do
ambiente. E ntre outros P ases, na A mrica do S ul, o Brasil, com a ao
civil pblica, e a C olmbia199tm registrado um avano no acesso aos
tribunais. N a E uropa, ustria,200L uxemburgo201e P ortugal202avanaram
em tornar mais acessvel a Justia nas questes ambientais.
A C onveno N rdica sobre a P roteo do M eio A mbiente203prev
que quem est sendo, ou possa ser, vtima de danos decorrentes de uma
atividade prejudicial ao meio ambiente praticada em um outro E stado
contratante tem o direito de instaurar um procedimento diante de uma
jurisdio ou rgo administrativo apropriado nesse P as, concernente
196. Art. 9a, 1-5.
197. Princpio 10 (o perodo tem quatro frases, sendo essa parte a quarta frase).
198. Roger Findley, Descentralizao da proteo do meio ambiente nos Estados
Unidos: polticas e problemas, Revista de Direito Ambiental 2/7-13, So Paulo, Ed. RT,
abril-jimho/1996.
199. Acciones populares para la proteccin de los derechos e intereses colectivos rela
cionados con el ambiente, art. 88 da Constituio Poltica da Colmbia de 1991.
200.0 Fundo Mundial da Natureza interveio em processo de construo de uma barragem
no rio Danbio, em razo de danos a uma velha floresta. O Govemo abandonou o projeto aps
as decises da Alta Corte de J ustia tomadas em janeiro/1985 e em setembro/1986 (apudKiss
e Shelton, Trait de Droit Europen de l 'Environnement, cit.).
201. Em Luxemburgo, de acordo com a Lei de 10.8.1992, as associaes ambientais po
dem agir judicialmente com referncia a eliminao de rejeitos, poluio da atmosfera, poluio
sonora e pesca (apudKiss e Shelton, Trait de Droit Europen de l 'Environnement, cit).
202. Na Lei de Bases do Ambiente (Lei 11/1987) consta a rubrica Direito a uma J us
tia acessvel e pronta, dizendo o art. 44: assegurado aos cidados o direito iseno de
preparos nos processos em que pretendam obter reparao de perdas e danos emergentes de
fatos ilcitos que violem regras constantes da presente Lei e de diplomas que a regulamentem,
desde que o valor da causa no exceda o da alada do Tribunal da comarca. As associaes
de defesa do ambiente passaram a ter legitimidade para propor aes necessrias preveno
ou cessao de ato ou omisses de entidade pblicas ou privadas que degradem o ambiente, e
podero constituir-se assistentes nos processos crimes (art. 7 da Lei 10/1987).
203. Conveno assinada por Dinamarca, Finlndia, Noruega e Sucia (Estocolmo,
19.2.1974).
licitude dessa atividade, pedindo especialmente que providncias se
jam tomadas para evitar que os danos sejam produzidos, como interpor
recurso da deciso tomada pela jurisdio ou pelo rgo administrativo,
na mesma medida e nas mesmas condi es que uma pessoa jurdica do
E stado onde essa atividade exercida (art. 3).
O acesso de qualquer pessoa para a defesa do meio ambiente diante
dos tribunais de um outro P as ainda no se implantou na maioria das con
venes internacionais,203pois a maior parte dos tribunais internacionais
- como a C orte Internacional de Justia das N aes U nidas (H aia) - s
permite que um processo seja instaurado por um dos P ases que aceitam
sua jurisdio, vedando a participao dos cidados.
H , portanto, um caminho longo a ser percorrido para a consolidao
do direito de acesso aos tribunais, tanto nas legislaes nacionais como
no Direito Internacional.
11. Princpio da obrigatoriedade da interveno do Poder Pblico
Deve ser confiada s instituies nacionais competentes a tarefa de
planificar, administrar e controlar a utilizao dos recursos ambientais
dos E stados, com o fim de melhorar a qualidade do meio ambiente
(Declarao de E stocolmo/1972).
A Declarao do Rio de Janeiro/1992, em seus 27 princpios, men
ciona pelo menos vinte vezes o termo E stados, dizendo no Princpio 11:
O s E stados devero promulgar leis eficazes sobre o meio ambiente.
A gesto do meio ambiente no matria que diga respeito somente
sociedade civil, ou uma relao entre poluidores e vtimas da poluio.
O s P ases, tanto no Direito interno como no Direito internacional, tm
que intervir ou atuar.
11.1 As Constituies Nacionais e a interveno dos Estados
Qual deva ser a dimenso dessa atuao, ou em que condies
ela deve ser efetuada, assunto que vem sendo objeto de ateno das
C onstituies N acionais,205do Direito nacional infraconstitucional e das
conferncias internacionais.
204. Antnio A. C. Trindade, O acesso direto J ustia Internacional, Correio
hi-aziliense 6.8.2001 (Cademo Direito & J ustia), em que aponta a entrada em vigor, em
17.6.2001, do Regulamento de 24.11.2000, podendo os demandantes em todas as etapas
uo procedimento recorrer Corte Interamericana dos Direitos Humanos.
205. Argentina (reforma constitucional de 1994, art. 41, segunda frase): Las
autoridades proveern a la proteccin de este derecho, a la utilizacin racional de los
A atuao do P oder P blico nos anos 1980-2000 registrou mudan
as sensveis nos P ases desenvolvidos e em desenvolvimento. H ouve a
diminuio da presena estatal no setor da produo, por exemplo, nas
hidroeltricas e nas telecomunicaes. M as no se instaurou um E stado
ausente, em que s as relaes de mercado fixariam as regras. O P oder
P blico passa a ter as chamadas agncias reguladoras, onde continuar
obrigado a controlar a utilizao dos recursos ambientais.
recursos naturales, a la preservacin dei patrimonio natural y cultural y de la diversidad
biolgica, y a Ia informacin y educacin ambientales. Brasil (CF de 1988, art. 225,
l 2): Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Pblico: I - preservar
e restaurar os processos ecolgicos essenciais e prover o manejo ecolgico das espcies
e ecossistemas; II - preservar a diversidade e a integridade do patrimnio gentico do
Pais e fiscalizar as entidades dedicadas pesquisa e manipulao de material gentico;
III - definir, em todas as unidades da Federao, espaos territoriais e seus componentes
a serem especialmente protegidos, sendo a alterao e a supresso permitidas somente
atravs de lei, vedada qualquer utilizao que comprometa a integridade dos atributos que
justifiquem sua proteo; IV - exigir, na forma da lei, para instalao de obra ou atividade
potencialmente causadora de significativa degradao do meio ambiente, Estudo Prvio
de Impacto Ambiental, a que se dar publicidade; V - controlar a produo, a comercia
lizao e o emprego de tcnicas, mtodos e substncias que comportem risco para a vida,
a qualidade de vida e o meio ambiente; VI - promover a educao ambiental em todos
os nveis de ensino e a conscientizao pblica para a preservao do meio ambiente;
VII - proteger a fauna e a flora, vedadas, na forma da lei, as prticas que coloquem em
risco sua funo ecolgica, provoquem a extino de espcies ou submetam os animais a
crueldade. Cabo Verde (Constituio de 1992, art. 70, 2S): O Estado e os Municpios,
com a colaborao das associaes de defesa do meio ambiente, adotaro polticas de
defesa e de preservao do meio ambiente e velaro pela utilizao de todos os recursos
naturais. Chile (Constituio de 1980, art. 19, 8): E dever do Estado velar para que este
direito no seja afetado e tutelar a preservao da natureza. Colmbia (Constituio de
1991, art. 79): dever do Estado proteger a diversidade e a integridade do ambiente,
conservar as reas de especial importncia ecolgica. Crocia (Resoluo de 22.12.1990,
promulgando a Constituio, art. 69): A Repblica deve garantir aos cidados o direito
ao meio ambiente sadio. Cuba (texto adotado aos 12.7.1992, art. 27): O Estado protege
o njeio ambiente e os recursos naturais do Pas. Equador (reforma da Constituio em
1983, art. 19): dever do Estado velar para que este direito no seja afetado e tutelar a
preservao da natureza. Eslovquia (texto adotado aos 3.9.2002, art. 44-4): O Estado
fiscaliza o bom uso econmico dos recursos naturais, o equilbrio ecolgico e a proteo
eficaz do meio ambiente. Espanha (Constituio de 1978, art. 45-2): Los Poderes
Pblicos velarn por la utilizacin racional de todos los recursos naturales, con el fin
de proteger y mejorar la calidad de la vida y defender y restaurar el medio ambiente,
apoyndose en la indispensable solidaridad colectiva. Finlndia (Lei 969, de 17.7.1995.
modificando a Constituio, art. 14a): Os Poderes Pblicos devem garantir a cada um
o direito a um meio ambiente sadio assim como a possibilidade de influenciar a tomada
de decises sobre questes relativas a seu meio ambiente. Guatemala (Constituio de
1985, art. 64): O Estado fomentar a criao de parques nacionais, reservas e refgios
naturais, os quais sero inalienveis. O Estado, os Municpios e todos os habitantes do
territrio nacional esto obrigados a propiciar o desenvolvimento social, econmico e
tecnolgico que previna a contaminao do ambiente e mantenha o equilbrio ecolgico".
11.2 Funo gestora dos Estados:
meio ambiente como bem de uso comum do povo
A inovao est na qualidade e na quantidade de medidas de controle.
O P oder P blico passa a figurar no como proprietrio dos bens
ambientais - guas, ar e solo, fauna e florestas, patrimnio histrico -,
mas como um gestor206 ou gerente,207que administra bens que no so
Guiana (Constituio de 1980, art. 36): No interesse das presentes e futuras geraes,
o Estado proteger e far uso racional da terra, dos recursos minerais e aqferos, assim
como da fauna e da flora, e tomar medidas adequadas para conservar e melhorar o meio
ambiente. Mali (Constituio da Repblica, texto de 25.2.1992, art. 15): Aproteo, a
defesa do ambiente e a promoo da qualidade da vida so dever de todos e do Estado.
Paraguai (Constituio de 1992, art. 6a): El Estado tambin fomentar la investigacin
de los factores de poblacin y sus vnculos con el desarrollo econmico-social, con la
preservacin dei medio ambiente y con la calidad de vida de los habitantes. Polnia
(Constituio de 2.4.1997): Art. 5a. A Repblica da Polnia protege a soberania e a in
violabilidade de seu territrio, garante as liberdades e os direitos humanos e do cidado
como a segurana da populao, preserva o patrimnio nacional e assegura a proteo
do meio ambiente, segundo um princpio de desenvolvimento equilibrado. Portugal
(Constituio de 1976, reformada em 1989, arts. 92, e, e 66-2): So tarefas funda
mentais do Estado: (...) e) proteger e valorizar o patrimnio cultural do povo portugus,
defender a natureza e o ambiente, preservar os recursos naturais e assegurar um correcto
ordenamento do territrio; 2. Incumbe ao Estado, por meio de organismos prprios e por
apelo e apoio a iniciativas populares: a) prevenir e controlar a poluio e os seus efeitos
e as formas prejudiciais de eroso; b) ordenar e promover o ordenamento do territrio,
tendo em vista uma correcta localizao das actividades, um equilibrado desenvolvimento
socioeconmico e paisagens biolgicas equilibradas; c) criar e desenvolver reservas e
parques naturais e de recreio, bem como classificar e proteger paisagens e stios, de modo
a garantir a conservao da natureza e a preservao de valores culturais de interesse
histrico ou artstico; d) promover o aproveitamento racional dos recursos naturais,
salvaguardando a sua capacidade de renovao e a estabilidade ecolgica. Seychelles
(Constituio de 21.6.1993, art. 38): O Estado reconhece a todas as pessoas o direito de
viver em um ambiente limpo, sadio e ecologicamente equilibrado. Sua (Constituio
de 18.4.1999). Art. 74.1 A Confederao legisla sobre aproteo do ser humano e de seu
meio ambiente natural contra os atos danosos ou incmodos. 2. Ela age para prevenir esses
atos. As despesas de preveno e de reparao sero de responsabilidade daqueles que os
causam. 3. A execuo das disposies federais incumbe aos Cantes, na medida em que
esta no for reservada Confederao, pela lei. Vietn (texto adotado aos 15.4.1992, art.
29): Os rgos do Estado, as unidades das Foras Armadas, as organizaes econmicas
e sociais e os indivduos tm o dever de executar os regulamentos do Estado relativos ao
uso racional dos recursos naturais e proteo do meio ambiente.
206. A expresso gestor encontrada com a mesma grafia em Espanhol: Ges
tor: El que, sin tener mandato para ello, cuida de bienes, negocios o intereses ajenos, en
pro de aquel a quien pertenecen (Diccionario de la Lengua Espahola, Real Academia
Espanola, cit., p. 1.038).
; 207. Em Francs - grant - qui administre pour autrui (Dictionnaire Universel
de Poche, cit., p. 248).
dele e, por isso, deve explicar convincentemente sua gesto. A aceitao
dessa concepo jurdica vai conduzir o P oder P blico a ter que prestar
contas sobre a utilizao dos bens de uso comum do povo.208
11.3 Novas ideias de gesto ambiental:
eficincia e prestao de contas
A Declarao de Johannesburg/2002 afirma: P ara conseguirmos
nossos objetivos de desenvolvimento sustentado temos necessidade de
instituies internacionais e multilaterais mais efetivas, democrticas e
que prestem contas.209
Trs ideias passam a nortear a matria: eficincia, democracia e
prestao de contas.
O s E stados passam a ter responsabilidade em exercer um controle
que d bons resultados, e devem ser responsveis pela ineficincia na
implementao de sua legislao. A corresponsabilidade dos E stados
dever atingir seus agentes polticos e funcionrios, para evitar que os
custos da ineficincia ou das infraes recaiam sobre a populao con
tribuinte, e no sobre os autores dos danos ambientais. A democracia na
gesto ambiental abre espao para a efetividade da participao.
A prestao de contas, que j se v introduzida no mundo anglo-
-saxo, pela expresso accountable, dever ser traduzida pela aplicao
dos princpios da motivao convincente, ampla e contnua, publicidade,
razoabilidade e proporcionalidade.
208. V. o Direito Romano sobre a matria neste livro, Tt. VI (Municpio - Urba
nismo e Meio Ambiente), Cap. III (Proteo das Praas e dos Espaos Livres), item 3
(A praa - Bem de uso comum do povo).
*209. 28. To achieve our goals of sustainable development, we need more effective,
democratic and accountable intemational and multilateral institutions (The J ohannes-
burg Declaration on Sustainable Development, Environmental Law and Policy, cit., p.
236 - trad. do autor).
210. A concepo de accountability no isenta de contradies, como assinala
Ewan Ferlie, apontando como exemplo a tenso entre os princpios gerenciais e democr
ticos na accountability. A perspectiva gerencial enfatiza a eficincia da organizao, o
desempenho e a liberdade; a perspectiva democrtica valoriza o processo devido, aberto
e legtimo (Public management in the United Kingdom: efficiency and accountability,
Politiques et Management Public 19-3/122, 2001).
211. Accountable: 1) with the duty of having to give an explanation; 2) responsible
(Longman Dictionary o f Contemporary English, cit., p. 7). Accountable: 1) answera-
ble; 2) capable of being explained (The American Heritage Dictionary o f the English
Language, cit., p. 9).
11.4 Governana ambiental
A ps a C onferncia das N aes U nidas de 1992, no Rio de Janeiro,
tomou forma a teoria da governana212ambiental, que procura incorporar
algumas das ideias aqui expostas.213A firma Gerard M onediaire que co
existem duas concepes sobre governana (algumas vezes qualificada
de boa governana): a primeira visa essencialmente ao reforo do
L iberalismo econmico pela retirada do E stado, e a segunda constata o
funcionamento contraprodutivo dos sistemas institucionais oriundos da
M odernidade, para enxergar modalidade da evoluo desses sistemas,
numa perspectiva de definio de polticas territoriais coerentes.214N o
entendo que a teoria da governana ambiental implique necessariamente
a retirada do P oder P blico, mas ocasionar a adoo de uma gesto
compartilhada com a sociedade civil no concernente s responsabili
dades ambientais. O xito ou o fracasso dessa concepo dependero
da real implementao dos novos instrumentos jurdico-institucionais
de gesto.
O s E stados devem ainda cooperar de forma explcita e determi
nada para o desenvolvimento de normas de Direito Internacional A m
biental relativas responsabilidade e indenizao por efeitos adversos
de danos ambientais causados, em reas fora da sua jurisdio, por
atividades dentro de sua jurisdio ou seu controle.215A C omisso de
Direito Internacional das N aes U nidas vem trabalhando no tema da
responsabilidade internacional dos E stados. Interessa colocar em relevo
o projeto, adotado provisoriamente na GDI em 1994 e 1995, relativo
s atividades no proibidas pelo Direito Internacional e realizadas no
territrio ou sob a jurisdio e controle de um E stado. E sto abrangidas
212. Governana-s.f. administrao, governo (Dicionrio Brasileiro da Lngua
Portuguesa, cit., vol. 1, p. 878).
213. Os capitais no viro e as instituies no prosperaro onde a boa governana
estiver ausente (...) assim como o Estado de Direito, a luta contra a corrupo, a gesto
econmica, a transparncia, a possibilidade de verificar as contas, uma maior participa
o, processos de deciso baseados em uma cincia sadia e nos direitos humanos. Estes
aspectos da governana contribuem para o crescimento econmico, para melhores con
dies de vida, para a igualdade social e para uma gesto ambiental responsvel (U.S.
Department of State, maio/2002, apud Franois Bernard, La Paavret Durable, Paris,
ditions du Flin, 2002, p. 29).
214. De la gouvernance proclame la gouvernance institutionnalis: biens com-
muns et territoires, Taller - Gestin de los Recursos Hdricos y Governanza Ambiental,
Montevidu, Faculdade de Direito da Universidade da Repblica Oriental do Uruguai,
23-24.11.2002 (documento no publicado).
215. Declarao Rio de J aneiro/1992, Princpio 13, segunda frase.
as atividades que comportam risco de causar um dano transfronteirio
significativo.216 C aminha-se para um regime mais estrito de responsa
bilidade, que obrigar o E stado a reparar, em qualquer caso, os danos
ecolgicos derivados de atividades perigosas.217
O s E stados tm o papel de guardies da vida, da liberdade, da sade
e do meio ambiente. Garantir a liberdade responsvel: liberdade para
empreender, liberdade para descobrir e aperfeioar tecnologias, liberda
de para produzir e comercializar, sem arbitrariedades ou omisses dos
E stados, liberdade que mantm a sade dos seres humanos e a sanidade
do meio ambiente. A liberdade que engrandece a humanidade e o meio
ambiente exige um E stado de Direito, em que existam normas, estruturas,
laboratrios, pesquisas e funcionrios, independentes e capazes.
A s geraes presentes querem ver os E stados tambm como proteto
res do meio ambiente para as geraes que no podem falar ou protestar.
O s E stados precisam ser os curadores dos interesses das geraes futuras.
E nto, no ser utopia um E stado de Bem-E star E colgico, fundado na
equidade.
216. R. Pissillo Mazzeschi, Le Nazione Uniti e la codificazione delia responsabilit
per danno ambientale, Rivista Giuridica deli'Ambiente, Milo, Giuffr Editore, 1996,
pp. 371-386.
217. J os R. Ruiz, Derecho Internacional dei Medio Ambiente, Madri, Cincias
J urdicas/McGraw-Hill, 1999.
TTULO II
CONSTITUIO FEDERAL
E MEIO AMBIENTE
Captulo I - COMPETNCIA AMBIENTAL DA UNIO E DOS ESTADOS.
Captulo II - CONSTITUIO FEDERAL E MEIO AMBIENTE.
Captulo I
COMPETNCIA AMBIENTAL
DA UNIO E DOS ESTADOS
I. Direito estrangeiro
C itaremos recentes decises judiciais referentes a questes am
bientais em dois P ases em que se reserva para o E stado a funo de
estabelecer as normas gerais ambientais.
1.1 Espanha
0 art. 149.1.23 reserva, com exclusividade, ao E stado a legislao
sobre os princpios da proteo do ambiente, sem prejuzo do poder das
C omunidades A utnomas de estabelecer regras adicionais de proteo.
0 P rof. Toms-Ramon F ernandez acentua que os princpios gerais
desempenham o papel, a servio dos interesses superiores da N ao
inteira, de um comum denominador normativo, um minimum de uni
formidade de cada regulamentao, a partir do qual o poder legislativo
territorial poder procurar a via que julgue a mais correta, levadas em
conta circunstncias especiais de seu territrio regional e singularidades
e especificidades dos problemas particulares que ele deve resolver.
A crescenta o P rofessor espanhol, que tambm C onselheiro no C on
selho de E stado: a C onstituio quis adicionar, indo alm do simples
desenvolvimento dos princpios gerais, permitindo s C omunidades
A utnomas elaborarem regras novas para melhorar e reforar o nvel de
proteo. E ssas regras adicionais podem traduzir-se no estabelecimento
de medidas mais rigorosas contra a poluio de restries mais severas
para o uso de veculos, de limitaes mais fortes para certas indstrias
ou para as atividades tursticas, etc. Tudo o que refora o regime geral
, em princpio, possvel, pois a C onstituio fala de uma proteo adi
cional. S omente interdito s C omunidades A utnomas de serem menos
exigentes ou de enfraquecerem os padres fixados pelo E stado.1
1.2 Blgica
M enciona-se a deciso da C orte de A rbitragem 47, de 25.2.1988,
que visou anulao parcial de decreto da regio Wallonne de 7.10.1985,
sobre a proteo das guas de superfcie contra a poluio. F oram rela
tores os Juizes J. S arot e L . P. S uetens (este ltimo ministrou C urso de
Direito A mbiental Belga no II C urso Internacional de Direito C omparado
do M eio A mbiente, realizado pela S ociedade Brasileira de Direito do
M eio A mbiente, em S alvador, E stado da Bahia, 1981). O C onselho de
M inistros Belga argumentou no recurso interposto que a competncia
atribuda s regies em matria de proteo do ambiente deve ser exer
cida respeitando-se as normas legais gerais e setoriais, e que, em outros
termos, esta disposio no concede s regies seno o poder de adotar
normas mais severas que as normas elaboradas pelo legislador nacional e
no o poder de ab-rogar estas ltimas. A C orte de A rbitragem entendeu
que normas gerais compreendem normas que so aplicveis a todos os
setores da atividade e que normas setoriais designam aquelas que s se
aplicam a um ou diversos setores de atividade determinada. O Tribunal
anulou o art. 70 do decreto da regio Wallonne.
1. Envirormement dans la Constitution espagnole et dans la doctrine du Tribunal
Constitutionnel, in Revue Juridique de VEnvirormement 3/197-95, de 1984.
2. Direito brasileiro e Comparado
2.1 Introduo
A C onstituio de 1988 pela primeira vez no Brasil insere o tema
meio ambiente em sua concepo unitria. N o foi a primeira C onstitui
o da A mrica L atina a faz-lo, tendo sido precedida pelas C onstituies
do E quador e do P eru de 1979, C hile e Guiana de 1980, H onduras de
1982, P anam de 1983, Guatemala de 1985, H aiti e N icargua de 1987.
N ossos ancestrais na E uropa - P ortugal e E spanha - inovaram em 1976
e 1978 - introduzindo o tema nas C onstituies.
A C onstituio brasileira garante o direito de todos ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado e essencial sadia qualidade de vida. A lm
disso, conceitua o meio ambiente como bem de uso comum do povo
e, dessa forma, no pode ser apropriado e extracomrcio. Voltamos,
assim, o nosso olhar para o Direito Romano, base de nossa legislao.
2.2 Uma nova concepo de federalismo
O meio ambiente - assim especificamente denominado pela C onsti
tuio - est previsto como sendo de competncia da U nio, dos E stados
e do Distrito F ederal, de forma concorrente (art. 24). C omo competncia
comum para a U nio, os E stados, o Distrito F ederal e os M unicpios
esto previstos a proteo do meio ambiente e o combate poluio em
quaisquer de suas formas (art. 23).
O termo ou a noo de competncia concorrente j fora utilizado na
C onstituio de 1934 (art. 10). A concorrncia enseja a possibilidade de
iniciativa na rea da legislao ambiental para os E stados e para o Dis
trito F ederal, se a U nio se mantiver inerte. A competncia concorrente
poder exercer-se no s quanto elaborao de leis, mas de decretos,
resolues e portarias.
P ara atender s peculiaridades prprias, os E stados podero exercer
a competncia legislativa plena, desde que no exista lei federal sobre
normas gerais (art. 24, 3fi). E ssa competncia chamada plena, entre
tanto, sofre dupla limitao - qualitativa e temporal: a norma estadual no
pode exorbitar da peculiaridade ou do interesse prprio do E stado e ter
que se ajustar ao disposto em norma federal ambiental superveniente.
N o Direito C omparado vemos que a A lemanha passou a prever, em
1972, na reforma da C onstituio de 1949, a competncia concorrente
no concernente poluio do ar e do rudo e no referente eliminao
de rejeitos (art. 74, n. 24).
2.3 A norma geral como limite da legislao federal ambiental
A s C onstituies brasileiras de 1946 (art. 5e, XV) e de 1967 (art. 8a,
XVII) previram o estabelecimento de normas gerais pela U nio sobre
determinadas matrias. A ssim, tambm, a E C 1/1969 (art. 8a, XVII). N o
previam, contudo, normas gerais sobre meio ambiente, pois o tema nelas
no estava includo especificamente com essa nomenclatura.
A expresso norma geral foi tambm utilizada pela C onstituio
da A lemanha de 1949 no sentido de que poderia ser editada pela F ede
rao para a caa, proteo de stios naturais e de paisagens, regime
de guas (art. 75).
A L ei italiana 394, de 8.7.1986, prev, dentro das competncias do
M inistrio do M eio A mbiente, propor ao C onselho de M inistros norma
geral de direo e de coordenao para a gesto das reas protegidas de
carter geral e local (art. 5S, 3).
A C onstituio da E spanha de 197 8 traa a repartio de competn
cias entre o E stado (poder central) e as C omunidades A utnomas nos arts.
148 e 149 especialmente. O art. 149-1 diz: O E stado tem competncia
exclusiva sobre as seguintes matrias: (...) 23a) L egislao bsica sobre
proteo do meio ambiente, sem prejuzo das C omunidades A utnomas
de estabelecer normas adicionais de proteo.
A C onstituio brasileira no conceitua norma geral. Resta doutrina
e jurisprudncia essa tarefa. A norma geral visa aplicao da mesma
regra em um determinado espao territorial. A norma geral federal am
biental, ou em outra matria de competncia concorrente, no precisa
necessariamente abranger todo o territrio brasileiro. U ma norma geral
ambiental federal poder dispor, por exemplo, sobre as reas previstas
no art. 225, 4a- F loresta A maznica Brasileira, S erra do M ar, M ata
A tlntica, P antanal e Zona C osteira. A norma geral pode abranger so
mente um ecossistema, uma bacia hidrogrfica ou somente uma espcie
vegetal ou animal.
A U nio est obrigada a inserir na norma geral o contedo dos
acordos, tratados ou convenes internacionais j ratificados, depositados
e promulgados pelo Brasil, como, evidentemente, guardar fidelidade
C onstituio em vigor.
N a A lemanha a regra constitucional difere quanto forma de alte
rao da concorrncia legislativa dos E stados (Lnder).
N o sistema alemo, a F ederao pode legislar no domnio da com
petncia concorrente, quando aparece a necessidade de regulamentao
legislativa federal:
1) porque uma questo no pode ser regulamentada eficazmente
pela legislao nos diferentes E stados (.Lnder);
2) porque a regulamentao de uma questo por uma lei de um
E stado (Land) poderia afetar os interesses de outros E stados (Lnder)
ou da coletividade;
3) porque a proteo da unidade jurdica ou econmica e especial
mente a manuteno da homogeneidade das condies de vida alm das
fronteiras de um E stado (Land) exigem tal medida.
A ssim, na A lemanha, na matria de combate poluio do ar e do
rudo como na matria relativa eliminao de rejeitos (matrias de
competncia concorrente), se ocorre uma das trs hipteses menciona
das, a F ederao alem pode editar uma regra ambiental sobre normas
gerais.
2.4 Competncia suplementar dos Estados em matria ambiental2
Diz o art. 24, 2fi, da C F : A competncia da U nio para legislar so
bre normas gerais no exclui a competncia suplementar dos E stados.
S uplemento o que supre, a parte que se ajunta a um todo para am
pli-lo ou para aperfeio-lo. O que serve para suprir qualquer falta.3
A ssim, no se suplementa a legislao que no exista. P ortanto,
quando a competncia da pessoa de Direito P blico interno for somente
suplementar a legislao de outro ente, se inexistirem normas, no existir
o poder supletrio. N o se suplementa uma regra jurdica simplesmente
pela vontade de os E stados inovarem diante da legislao federal. A ca
pacidade suplementria est condicionada necessidade de aperfeioar a
legislao federal ou diante da constatao de lacunas ou de imperfeies
da norma geral federal.
N ossas anteriores C onstituies mostram essa tradio jurdica. A
C onstituio de 1934 dizia: A s leis estaduais, nestes casos, podero,
atendendo s peculiaridades locais, suprir as lacunas ou deficincias da
2. V. Paulo Affonso Leme Machado, Federalismo, amianto e meio ambiente,
Boletim Cientfico 9/169-177, Ano II, Escola Superior do Ministrio Pblico da Unio,
outubro-dezembro/2003.
3. Aurlio Buarque de Holanda Ferreira, Novo Dicionrio da Lngua Portuguesa,
1ed., 1- reimpr., Rio de J aneiro, Nova Fronteira, s/d.
legislao federal, sem dispensar as exigncias desta (art. 5a, 3a). A
C F de 1937 no mesmo sentido em seu art. 18.
A C onstituio de 1967, ao prever a competncia dos E stados para
legislar supletivamente, indica que a lei federal deve ser respeitada (art.
8a, 2a). A E C 1/1969 no mesmo sentido em seu art. 8a, pargrafo
nico.
Ressalte-se que no se pode suplementar um texto legal para
descumpri-lo ou para deturpar sua inteno, isto , para desviar-se da
m e n s l e g i s ambiental federal.
2 . 5 m e r c o s u l e c o o p e r a o a m b i e n t a l
A cooperao no Direito Internacional tem sido apontada como
sendo o incio da soluo de muitos problemas que assolam o planeta
Terra. P ercorrendo-se a Declarao Rio/1992 constatam-se vrias formas
indicadas para a cooperao ambiental.
N a A mrica do S ul estamos vivendo o comeo da estruturao do
relacionamento integrado dos P ases do C one S ul, visando, preliminar
mente, integrao econmica. A iseno de entraves alfandegrios
pressupe uma evoluo jurdica harmnica de diversas reas, entre as
quais a do meio ambiente.
Devemos olhar os passos seguidos pela U nio E uropia. P assaram-
-se 40 anos e chegaram os P ases-membros a afirmar no Tratado de
M aastricht, que a melhoria do meio ambiente prioridade e que os danos
ambientais devem ser corrigidos na sua fonte geradora. A evoluo do
Direito A mbiental no m e r c o s u l haver de observar o quadro geral de
instituies semelhantes, como a U nio E uropia, apressando a imple
mentao de solues benficas para a sade do ambiente.
A experincia europeia de unio entre P ases com regime unit
rio e regime federativo desperta a ateno para a responsabilidade na
elaborao da legislao ambiental. A C orte de Justia de L uxemburgo
- instncia judiciria da U nio E uropeia - j decidiu que os efeitos das
diretivas comunitrias atingem os E stados-membros em todas as entida
des descentralizadas, sejam elas P rovncias ou M unicpios.
N o m e r c o s u l dois P ases tm regime federativo: o Brasil e a A rgen
tina. O sistema brasileiro j foi aqui tratado.
A Repblica A rgentina reformou sua C onstituio em 1994. O art.
41, Ia, diz: Todos los habitantes gozan dei derecho de un ambiente
sano, equilibrado, apto para el desarrollo humano y para que las acti-
vidades productivas satisfagan las necesidades presentes, sin compro
meter las generaciones futuras y tienen el deber de preservarlo. E l dano
ambiental generar prioritariamente la obligacin de recomponer, segn
lo establezca la ley. O 3a deste artigo determina: C orresponde a la
N acin de dictar las normas que contengan los presupuestos mnimos
de proteccin y a las P rovncias, las necesarias para complementadas,
sin que aqullas alteren las jurisdicciones locales.
H uma inovao na regra constitucional da A rgentina que preciso
apontar - a possibilidade de o Governo nacional elaborar normas fun
damentais para o meio ambiente, o que antes era tarefa das P rovncias.
C omenta o P rof. Jorge A tlio F ranza, da U niversidade de Buenos A ires:
O C ongresso da N ao tem a faculdade primitiva de estabelecer os
pressupostos mnimos de proteo ambiental, o que implica em que em
todo o P as haver uma proteo ambiental mnima e em cada provn
cia uma igual ou maior. A s L egislaturas provinciais podero elevar os
pressupostos mnimos de proteo, porm, no podem baix-los.4C omo
se assinala, o poder legiferante ambiental, na A rgentina, caminhou da
periferia para o centro, dando-se espao para que o poder central possa
uniformizar as normas ambientais fundamentais.
N o m e r c o s u l , o P rotocolo de O uro P reto de 1994, que veio aper
feioar o Tratado de A ssuno de 1991, afirma, em seu art. 25, que o
progresso da integrao leva harmonizao das legislaes dos P ases
integrantes.5
P ara que essa integrao no plano jurdico-ambiental possa acon
tecer, no se impede que a descentralizao administrativa acontea e
que a desconcentrao de poder atue na implementao da legislao.
C ontudo, a procura da semelhana de institutos jurdicos est a indi
car que as instncias centrais ou federais de cada P as tm um papel
insubstituvel na unificao das normas gerais ambientais. A omisso
desses nveis de poder levaria a uma pulverizao das normas, com a
possibilidade de conflitos, o que dificultaria a integrao pretendida no
M ercado C omum do S ul.
4. J orge A. Franza, Manual de Derecho Ambiental, l- ed., vol. 1, Buenos Aires,
Ediciones J urdicas, 1995.
5. Protocolo de Ouro Preto, assinado em Ouro Preto, Brasil, em 17.12.1994, pro
mulgado pelo Decreto 1.901, de 9.5.1996, DOU 10.5.1996.
bem jurdico ambiente complexo. O meio ambiente uma totalidade e
s assim pode ser compreendido e estudado - assinala P aulo de Bessa
A ntunes.6 possvel afirmar um direito ao meio ambiente, como direito
individual e coletivo ao mesmo tempo, que merea a qualificao de
direito fundamental da pessoa. Tal direito, contudo, concerne, no
fruio do meio ambiente, que um fato individual, mas sua conser
vao, que um fato concernente inteira coletividade, afirma P aolo
M addalena, Juiz da C orte C onstitucional da Itlia.7
N o Direito C omparado, citamos comentrios referentes a duas
C onstituies - de P ortugal e da E spanha - nas quais os constituintes
brasileiros, em parte, se inspiraram.
Todos tm direito a um ambiente de vida humano, sadio e ecologi
camente equilibrado e o dever de o defender; Incumbe ao E stado, por
meio de organismos prprios e por apelo e apoio a iniciativas populares:
a) prevenir e controlar a poluio e os seus efeitos e as fonnas prejudiciais
de eroso, b) ordenar e promover o ordenamento do territrio, tendo em
vista uma correta localizao das atividades, um equilibrado desenvol
vimento socioeconmico e paisagens biologicamente equilibradas; c)
criar e desenvolver reservas e parques naturais e de recreio, bem como
classificar e proteger paisagens e stios, de modo a garantir a conservao
da N atureza e a preservao de valores culturais de interesse histrico ou
artstico; d) promover o aproveitamento racional dos recursos naturais,
salvaguardando a sua capacidade de renovao e a estabilidade ecolgica
(art. 66a-l e 2 da C onstituio de P ortugal).
Jorge M iranda afirma: C onsiderando um pouco mais os direitos
atinentes ao ambiente: a) enquanto reconduzveis a direitos, liberdades
e garantias ou a direitos de natureza anloga, so direitos de autonomia
ou de defesa das pessoas perante os poderes, pblicos e sociais, que os
condicionam ou envolvem; avulta neles uma estrutura negativa - em
bora no sem incidncias positivas - , visto que tm por contrapartida
o respeito, a absteno, o non facere\ o seu objeto a conservao do
ambiente e consiste na pretenso de cada pessoa a no ter afetado hoje,
j, o ambiente em que vive e, para tanto, na pretenso de obter os indis
pensveis meios de garantia.8
6. Direito Ambiental, 4aed., Rio de J aneiro, Lumen J uris, 2000, p. 46
7. Paolo Maddalena, La giurisprudenza delia Corte Costituzionale in matria
di tutela e fruizione delPambiente et le novit sul concetto di matria sul concurso
di pi competenze sullo stesso oggetto e sul concorso di matria, Rivista Giuridica
deli 'Ambiente 5, Ano XXV, setembro-outubro/2010, pp. 685-705 (minha traduo).
8. A Constituio e o Direito do Ambiente, in Direito do Ambiente, Lisboa,
Instituto Nacional de Administrao-iNA, 1994, pp. 353-365.
Todos tienen el derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado
para el desarollo de la persona, as como el deber de conservarlo (art.
45-1 da C onstituio da E spanha).
E scobar Roca afirma que h doble caracter dei medio ambiente:
como derecho subjetivo y como mandato de actuacin, dirigido a los
P oderes P blicos.9L us P omed S anches assevera que el derecho sub
jetivo al medio ambiente adecuado se configura antes que nada como un
derecho de goce oponible erga omnes, como expresamente se deduce
dei establecimiento, en el mismo art. 45-1 C onstitucin, de un deber
general de conservacin de ese medio ambiente, correlato necesario dei
derecho subjetivo.10
A universalizao dos direitos individuais, sociais e difusos uma
das caractersticas da C onstituio de 1988. A concepo tambm
usada para a sade (art. 196) e para a educao (art. 205), como um
direito de todos.
O caput do art. 225 antropocntrico. E um direito fundamental
da pessoa humana, como forma de preservar a vida e a dignidade das
pessoas - ncleo essencial dos direitos fundamentais, pois ningum
contesta que o quadro da destruio ambiental no mundo compromete a
possibilidade de uma existncia digna para a H umanidade e pe em risco
a prpria vida humana - assevera lvaro L . V. M irra.11A Declarao
da C onferncia do Rio de Janeiro/l 992 ratificou esse posicionamento ao
colocar, no seu P rincipio 1: O s seres humanos constituem o centro das
preocupaes relacionadas com o desenvolvimento sustentvel.
N os pargrafos do art. 225 equilibra-se o antropocentrismo com o
biocentrismo (nos 4a e 5e e nos incisos I, II, III e VII do l fl), havendo
a preocupao de harmonizar e integrar seres humanos e biota.
2.2 O Supremo Tribunal Federal
e o conceito do direito ao meio ambiente
O S upremo Tribunal F ederal, atravs do voto do M in. C elso de M ello
srelator), conceituou o direito ao meio ambiente como um tpico direito
cieterceira gerao que assiste, de modo subjetivamente indeterminado,
atodo o gnero humano, circunstncia essa que justifica a especial obri
9. Cit. por Ral Canosa Usera, ob. cit., p. 81.
10. El derecho al medio ambiente. Nuevos escenarios y nuevos colectivos de los de-
techos humanos, Revista Aragonesa de Administracin Pblica 1998, Zaragoza, p. 583.
11. Fundamentos do Direito Ambiental no Brasil, RT 706/7-29, So Paulo, Ed.
RT, agosto/l 994.
gao - que incumbe ao E stado e prpria coletividade - de defend-lo
e de preserv-lo em benefcio das presentes e futuras geraes.12
2.3 Direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado
Equilbrio ecolgico o estado de equilbrio entre os diversos
fatores que formam um ecossistema ou habitat, suas cadeias trficas,
vegetao, clima, micro-organismos, solo, ar, gua, que pode ser deses-
tabilizado pela ao humana, seja por poluio ambiental, por eliminao
ou introduo de espcies animais e vegetais.13
N a N atureza cada espcie v suas ambies limitadas por aqueles
que as devoram, pela falta de nutrio ou pelos incmodos meteorol
gicos. Todo o paraso terrestre funciona como uma estufa munida de
um termostato: ele oscila, em cada um de seus parmetros, entre dois
limites prximos.14
O equilbrio ecolgico no significa uma permanente inalterabilidade
das condies naturais. C ontudo, a harmonia ou a proporo e a sanidade
entre os vrios elementos que compem a ecologia - populaes, comu
nidades, ecossistemas e a biosfera15- ho de ser buscadas intensamente
pelo P oder P blico, pela coletividade e por todas as pessoas.
2.4 Direito ao meio ambiente como bem de uso comum do povo
N as Institutas de Justiniano consta: E t quidem naturali iure com-
munia sunt omnium haec: ar et aqua profuens et mare et per hoc litora
maris (P or direito natural so comuns todas as coisas seguintes: o ar,
a gua corrente, o mar e o seu litoral).16
12. MS 22.164-0-SP, j . 30.10.1995, DJU17.11.1995. V. J os Adrcio L. Sampaio, ACons-
tituio Reinventada pela Jurisdio Constitucional, Belo Horizonte, Del Rey, 2002, p. 701.
13. Gilberto Giovanetti e Madalena Lacerda, Melhoramentos Dicionrio de Geo
grafia, So Paulo, Melhoramentos, 1996, p. 70, apud Roxana Borges, Funo Ambiental
da Propriedade Rural, So Paulo, LTr, 1999, p. 213.
Equilbrio ecolgico o equilbrio da Natureza; estado em que as populaes
relativas de espcies diferentes permanecem mais ou menos constantes, mediadas pekn
interaes das diferentes espcies (Dicionrio de Ecologia e Cincias Ambientais, So
Paulo, Melhoramentos, 1998, p. 194).
14. Henri Friedel, Les grandes lois de la biosphre, Encyclopdie de 1cologie.
Paris, Librairie Larousse, 1977, p. 23.
15. Eugene Odum, Ecologia, 2aed., So Paulo/Braslia, Pioneira/iNL, 1975, p. 24.
16. Alexandre Correia, Gaetano Sciascia e Alexandre Augusto Correia, Manual.
Direito Romano, 2aed., vol. II, So Paulo, Saraiva, 1955, pp. 358-359.
O C digo C ivil brasileiro de 1916 j havia inserido a noo de
bem de uso comum do povo (art. 66,1), com a incluso de no mnimo
os seguintes bens: mares, rios, estradas, ruas e praas.17A s praias foram
tambm includas nessa categoria pela L ei 7.661/1988.
A C onstituio, em seu art. 225, deu uma nova dimenso ao conceito
de meio ambiente como bem de uso comum do povo. N o elimina o
conceito antigo, mas o amplia. Insere a funo social e a funo ambiental
da propriedade (arts. 5-, XXIII, e 170, III e VI) como bases da gesto
do meio ambiente, ultrapassando o conceito de propriedade privada e
pblica.
O P oder P blico passa a figurar no como proprietrio de bens
ambientais - das guas18e da fauna19- , mas como um gestor20ou ge
rente,21que administra bens que no so dele e, por isso, deve explicar
convincentemente sua gesto. A aceitao dessa concepo jurdica vai
conduzir o P oder P blico a melhor informar, a alargar a participao da
sociedade civil na gesto dos bens ambientais e a ter que prestar contas
sobre a utilizao dos bens de uso comum do povo, concretizando um
Estado Democrtico e E colgico de Direito (arts. I2, 170 e 225).
2.5 Direito ao meio ambiente como bem essencial
sadia qualidade de vida
A sadia qualidade de vida s pode ser conseguida e mantida se o
meio ambiente estiver ecologicamente equilibrado. Ter uma sadia qua
lidade de vida ter um meio ambiente no poludo.22
A lm de ter afirmado o direito ao meio ambiente ecologicamente
equilibrado, a C onstituio faz um vnculo desse direito com a qualidade
17. O Cdigo Civil vigente-L ei 10.406, de 10.1.2002-repete o mesmo conceito
irt. 99,1).
18. Lei 9.433/1997, art. I a, I.
19. Lei 5.197/1967, art. K
20. A expresso gestor encontrada com a mesma grafia em Espanhol: Gestor.
Ique, sin tener mandato para ello, cuida bienes, negocios o intereses ajenos, en pro de
}uel a quien pertenecen (Diccionrio de la Lengua Espanola, 2 I aed., 1.1, Madri, Real
Academia Espanola/Editorial Espasa Calpe, 1997, p. 1.038).
21. Grant - qui administre pour autrui {Dictionnaire Universel de Poche, cit.,
-.248).
22. A poluio est conceituada no art. 3o, III, da Lei 6.938, de 31.8.1981 - Lei de
olitica Nacional do Meio Ambiente, tendo sido este artigo recepcionado pela Constituio
e 1988. No s os seres humanos devem ser protegidos da poluio, como a Natureza,
informe a referida lei e a prpria Constituio.
de vida. O s constituintes poderiam ter criado somente um direito ao meio
ambiente sadio - isso j seria meritrio. M as foram alm.
O direito vida foi sempre assegurado como direito fundamental
nas C onstituies brasileiras. N a C onstituio de 1988 h um avano.
Resguarda-se a dignidade da pessoa humana (art. Ia, III) e feita a intro
duo do direito sadia, qualidade de vida. S o conceitos que precisam
de normas e de polticas pblicas para serem dimensionados completa
mente. C ontudo, seus alicerces esto fincados constitucionalmente para
a construo de uma sociedade poltica ecologicamente democrtica e
de direito.
A sade dos seres humanos no existe somente numa contraposio
a no ter doenas diagnosticadas no presente. L eva-se em conta o estado
dos elementos da N atureza - guas, solo, ar, flora, fauna e paisagem - para
aquilatar se esses elementos esto em estado de sanidade e se de seu uso
advm sade ou doenas e incmodos para os seres humanos.
A qualidade de vida um elemento finalista do P oder P blico,
onde se unem a felicidade do indivduo e o bem comum, com o fim de
superar a estreita viso quantitativa, antes expressa no conceito de nvel
de vida.23
E ssa tica influenciou a maioria dos P ases, e em suas C onstituies
passou a existir a afirmao do direito a um ambiente sadio.24O P rotocolo
A dicional C onveno A mericana de Direitos H umanos prev, em seu
art. 11, que: 1. Toda pessoa tem direito de viver em meio ambiente sadio
e a dispor dos servios pblicos bsicos. 2. O s E stados-P artes promovero
a proteo, preservao e melhoramento do meio ambiente.25
3. O Poder Pblico, a coletividade
e a responsabilidade ambiental entre geraes
3:1 O Poder Pblico, a coletividade e o meio ambiente
A C onstituio de 1988 imps ao P oder P blico e coletividade
o dever de defender e preservar o meio ambiente para as presentes e
futuras geraes.
23. Fernando Lpez Ramn, El Derecho Ambiental como Derecho de la fun-
cin pblica de proteccin de los recursos naturales, Cuadernos de Derecho Judicial
XXVIII/125-147, 1994.
24. V. Princpio do direito sadia qualidade de vida, Tt. I, Cap. II, item 2.
25. Decreto 3.321, de 30.12.1999 (promulga o Protocolo Adicional Conveno
Americana sobre Direitos Humanos em Matria de Direitos Econmicos, Sociais e
O texto emprega figuras genricas - P oder P blico e coletivida
de - como sendo aquelas obrigadas a preservar e defender o meio am
biente. P oder P blico no significa s o P oder E xecutivo, mas abrange
o P oder L egislativo e o P oder Judicirio, tanto que no art. 22 esses trs
P oderes constam como P oderes da U nio. O s constituintes engajam
os trs P oderes da Repblica na misso de preservao e defesa do meio
ambiente, agindo eles com independncia e harmonia recproca. N o vejo
como figura de retrica esse envolvimento de todo o P oder P blico no
problema ambiental, pois o legislador infraconstitucional tem elaborado
leis para combater a omisso dos integrantes do P oder P blico, tanto no
campo civil como criminal.
coletividade26cabe tambm o dever de defender e preservar o
meio ambiente. E ntendo que os constituintes fizeram um chamamento
ao dos grupos sociais em prol do meio ambiente. O termo abrange
a sociedade civil (expresso acolhida na C onstituio - art. 58, II),
no integrando formalmente o P oder P blico, compreendendo as or
ganizaes no governamentais ( o n g s ) , constitudas em associaes e
fundaes,27e as organizaes da sociedade civil de interesse pblico.28
VC onstituio F ederal poderia ter feito meno de forma mais clara
participao da coletividade.29A ao da coletividade,30diferentemente da
do P oder P blico, em geral facultativa, ainda que no caso das organiza
es da sociedade civil de interesse pblico, quando houverem celebrado
contratos de parceria com o P oder P blico, podero ser compelidas a
cumprir os deveres desses contratos.
P rogresso imensamente maior foi a coletividade conquistar a
posio de poder dividir com o E stado as responsabilidades ambientais.
O triunfo do particular foi trazer a si parcela do exerccio da funo am
biental - no entender de A ntnio H erman V. Benjamin.31A presena e
Culturais - Protocolo de So Salvador, concludo em 17.11.1988, em So Salvador, El
Salvador, DOU31.12.1999, pp. 12-15).
26. Grupo mais ou menos extenso de indivduos que possuem interesses comuns; agru-
amento, agremiao (Dicionrio Eletrnico Houaiss da Lngua Portuguesa). 2. Conjunto,
grupamento, agremiao. 3. Sociol. Sociedade (Dicionrio Aurlio - Sculo XXI).
27. Conforme o Cdigo Civil (arts. 53-69).
28. Lei 9.790, de 23.3.1999.
29. Treze Estados inseriram o direito de participao da sociedade civil nos Con-
elhos Ambientais.
30. Para as comunidades indgenas a Constituio deu legitimidade para ingressar
m juzo em defesa de seus direitos e interesses (art. 232).
31. Funo ambiental, in Antnio Herman V. Benjamin (coord.), Dano Ambiental:
}reveno, Reparao e Represso, So Paulo, Ed. RT, 1993, p. 51.
a atuao da sociedade civil na defesa do meio ambiente revela-se como
uma das marcas inconfundveis do novo Direito A mbiental.
A o valorizar-se somente o conceito de coletividade olvida-se do
papel a ser desempenhado pelas pessoas de per si. O texto constitucional
poderia ter acentuado o dever dos indivduos na defesa e preservao
do meio ambiente.
A C onstituio foi bem-formulada ao terem sido colocados conjun
tamente o P oder P blico e a coletividade como agentes fundamentais na
ao defensora e preservadora do meio ambiente. N o papel isolado do
E stado cuidar sozinho do meio ambiente, pois essa tarefa no pode ser
eficientemente executada sem a cooperao do corpo social.
O P oder P blico e a coletividade devero defender e preservar o meio
ambiente desejado pela Constituio, e no qualquer meio ambiente, t >
meio ambiente a ser defendido e preservado aquele ecologicamente
equilibrado. P ortanto, descumprem a C onstituio tanto o P oder P blico
como a coletividade quando permitem ou possibilitam o desequilbrio
do meio ambiente.
3.2 As presentes e futuras geraes
A responsabilidade ambiental entre geraes
A C onstituio estabelece as presentes e futuras geraes como des
tinatrias da defesa e da preservao do meio ambiente. O relacionamento
das geraes com o meio ambiente no poder ser levado a efeito de forma
separada, como se a presena humana no planeta no fosse uma cadeia
de elos sucessivos. O art. 225 consagra a tica da solidariedade entre as
geraes, pois as geraes presentes no podem usar o meio ambiente
fabricando a escassez e a debilidade para as geraes vindouras.
U ma gerao deve tentar ser solidria entre todos os que a compem.
A C onstituio da E spanha (1978) afirma que os P oderes P blicos devem
dfender e restaurar o meio ambiente, apoyndose en la indispensable
solidaridad colectiva.32A continuidade da vida no planeta pede que esla
solidariedade no fique represada na mesma gerao, mas ultrapasse a
prpria gerao, levando em conta as geraes que viro aps. O prin
cpio cria um novo tipo de responsabilidade jurdica: a responsabilidade
ambiental entre geraes.
A continuidade na boa gesto do meio ambiente traduz o que se
chama de desenvolvimento sustentado. E sse conceito encontra sua
mais ampla elaborao no art. 170 da C F , ainda que tenha seu funda
32. Art. 45-2.
mento no art. 225. O gnero humano tem perfeitamente os meios de
assumir o desenvolvimento sustentado, respondendo s necessidades do
presente, sem comprometer a possibilidade para as geraes futuras de
vir a satisfazer as suas necessidades.33
O princpio da responsabilidade ambiental entre geraes refere-
-se a um conceito de economia que conserva o recurso sem esgot-lo,
orientando-se para uma srie de princpios. O dano ambiental das
emisses e dos lanamentos de rejeitos no deve superar a absoro da
parte do prprio meio ambiente. O consumo dos recursos no renov
veis deve-se limitar a um nvel mnimo. Grandes riscos ambientais, que
possam prejudicar outros recursos, devem ser reduzidos numa medida
calculvel e submetida a contrato de seguro. E sta norma geral, j exi
gida pela gerao atual, causa enormes problemas ordenao atual da
sociedade industrial, orientada para o crescimento contnuo - afirma o
Prof. H elmuth S hultze-F ielitz.34
A insero de um princpio - abrangente e prospectivo - como a
responsabilidade ambiental entre geraes pode ser motivo de crtica,
pela dificuldade de sua implementao. A razoabilidade e a proporcio
nalidade ho de ajudar na fundamentao dos atos legislativos, adminis
trativos e jurisdicionais, para evitar arbitrariedades. N o se pode negar o
merecimento de um mandamento constitucional que no permitir mais
aausncia de um balanceamento dos interesses das geraes, onde num
prato da balana estar a gerao dos que, por no poderem falar ou votar,
nem por isso so menos amados ou menos importantes.
4. Direito ao judicial: ao popular ambiental
e ao civil pblica ambiental
S e no houvesse direito ao processo judicial ambiental, o art. 225
da CF ficaria morto, ou restaria como uma ideia digna mas sem con-
. iretude.
d ao popular ambiental na Constituio
A C onstituio previu no art. 5e, L XXIII: Qualquer cidado parte
:.'Lrtima para propor ao popular que vise a anular ato lesivo ao patri
33. Notre Avenir Tous. La Commission Mondiale sur l Environnement et le D-
iment, Montreal, Les ditions du Fleuve, 1987, p. 10.
34. La protezione delFambiente nel Diritto Costituzionale Tedesco, in Diritto
' icntale e Costituzione. A Cura di Domenico Amirante, Milo, Franco Angeli, 2000,
79.
mnio pblico ou de entidade de que o E stado participe, moralidade
administrativa, ao meio ambiente e ao patrimnio histrico e cultural,
ficando o autor, salvo comprovada m-f, isento de custas judiciais e do
nus da sucumbncia.
E sta ao judicial, antiga no Brasil, que j data da C onstituio do
Imprio, passa a proteger constitucionalmente o meio ambiente na
C onstituio de 1988.
A diferena primordial da tutela jurisdicional subjetiva, via ao
popular, das demais de ndole individualista est no fato de que esta
ltima funda-se num interesse prprio, e no caso da ao popular o
ressarcimento no se faz em prol do indivduo, mas sim indiretamente
em favor da coletividade, por se tratar de um bem indivisvel e de co
notao social.35
Qualquer cidado est legitimado para propor ao popular ambien
tal. A C onstituio de 1988 no define o que cidado, mas emprega
o termo cidadania por diversas vezes. O art. Ia diz que a Repblica
constitui-se em E stado Democrtico de Direito, tendo cinco funda
mentos: I - a soberania; II - a cidadania; III - a dignidade da pessoa
humana; IV - os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa; V - o
pluralismo poltico.
A educao visa ao pleno desenvolvimento da pessoa e a seu pre
paro para a cidadania (art. 205); s C omisses do C ongresso N acional
e suas C asas caber solicitar depoimento de qualquer autoridade ou
cidado (art. 58, 22); qualquer cidado parte legtima, na forma da
lei, para denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal
de C ontas da U nio (art. 74, 2); conceder-se- mandado de injuno
sempre que a norma regulamentadora torne invivel o exerccio dos
direitos e liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes cida
dania (art. 52, L XXI); e no ser objeto de delegao a legislao sobre
nacionalidade, cidadania, direitos individuais, polticos e eleitorais"
(art. 68, II).
C umpre destacar que o art. 5a, L XXIII, que trata da ao popular,
no referiu a expresso na forma da lei. A ao popular de aplicao
imediata (art. 52, l 2), pois se trata de uma norma definidora de direi
to e de garantia fundamental. Quando o constituinte quis que pudesse
a legislao infraconstitucional dispor tambm sobre a matria ele o
ressalvou, como se v nos casos de denncias ao Tribunal de C ontas da
U nio (art. 74, 22).
35. J os R. M. Leite, Ao popular - Um exerccio da cidadania ambiental?1'.
Revista de Direito Ambiental 17/128, So Paulo, Ed. RT, janeiro-maro/2000.
A cidadania no se limita somente ao exerccio dos direitos pol
ticos, pois seno o constituinte no teria empregado explicitamente as
expresses cidadania, direitos polticos e eleitorais (art. 68, II).
Vejo a cidadania como ao participativa onde h interesse pblico
ou interesse social. S er cidado sair de sua vida meramente privada e
interessar-se pela sociedade de que faz parte e ter direitos e deveres para nela
influenciar e decidir. N o caso da cidadania ecolgica participa-se em defesa
de um interesse difuso, tratando-se de exigir cuidado pblico da vida.36
P or isso, a C onstituio de 1988 chamada de C onstituio-cidad.
S er cidado j no s ser eleitor ou poder ser eleito para cargos ou
funes eletivos. mais: , entre outros direitos, poder integrar rgos
pblicos como o C onselho da Repblica (art. 89, VII) ou falar perante
as C omisses do C ongresso N acional (art. 58, 2a), onde no se exigir
a apresentao de ttulo de eleitor para o exerccio da cidadania.
N o nenhum excesso entender que todos os habitantes do P as,
brasileiros e estrangeiros (art. 5a, caput), esto legitimados a utilizar
a ao popular ambiental. A cidadania foi ampliada no sentido de
estender ao estrangeiro o direito subjetivo fundamental ao popular
ambiental, desde que esteja residindo no P as. A pesar da no regula
mentao deste direito do estrangeiro, cr-se plausvel a sua existncia
e vigncia no sistema jurdico brasileiro, considerando a sua imediata
aplicabilidade, nos termos da L ei F undamental - afirma Jos Rubens
M orato L eite.37
A lei infraconstitucional,38ao exigir a apresentao do ttulo de elei
tor, no merece ser aplicada, pois no foi recepcionada, nesse aspecto,
pela atual C onstituio. C elso F iorillo, M arcelo Rodrigues e RosaN ery
asseveram: A C onstituio no recepcionou o conceito infraconstitucio-
nal, no exato sentido de que forneceu o seu prprio conceito.39E stamos
fiis nossa primeira C onstituio, quando se empregou a expresso
qualquer do povo.
A C onstituio teve a audcia dos tempos propcios ao maior acolhi
mento das liberdades e das garantias fundamentais. O meio ambiente, o
patrimnio pblico, a moralidade administrativa, o patrimnio histrico
e cultural, apelam para a participao, em juzo, de todas as pessoas,
sem que os autores da ao judicial tenham que pagar custas judiciais ou
responsabilizar-se financeiramente pela improcedncia do processo.
36. Lus Alberto Warat, Ecocidadania e Direito - Alguns aspectos da modernidade,
sua decadncia e transformao, apud Paulo J . L. Farias, Competncia Federativa e
Proteo Ambiental, Porto Alegre, Srgio Antnio Fabris Editor, 1999, p. 258.
37. Ob. cit., p. 132.
38. Lei 4.717, de 29.6.1965.
39. Direito Processual Ambiental Brasileiro, Belo Horizonte, Del Rey, 1996, p. 225.
4.2 A ao civil pblica ambiental na Constituio
e o Ministrio Pblico
A C onstituio considerou como funo institucional do M inis
trio P blico promover a ao civil pblica para a proteo do meio
ambiente (art. 129, III).
A ao civil pblica foi instituda pela L ei 7.347, de 24.7.1985.40
A competncia do M inistrio P blico para iniciar a ao civil em
juzo criao brasileira. N a maioria dos P ases ela no admitida.
A soluo brasileira passa certamente por dois fatores. O primeiro a
estrutura administrativa existente e as garantias dadas pela C onstituio
F ederal ao M inistrio P blico. O segundo o ainda recente processo
de democratizao que afeta o P as, fazendo com que somente agora, e
aos poucos, se exercitem os direitos de cidadania - afirma Wladimir
P assos de F reitas.41
O meio ambiente passou a ter no delineamento constitucional do
M inistrio P blico um robusto suporte, confirmando a legislao infra-
constitucional anterior.
O M inistrio P blico42 definido como a Instituio permanente,
essencial funo jurisdicional do E stado, incumbindo-lhe a defesa da
ordem jurdica, do regime democrtico e dos interesses sociais e indivi
duais indisponveis (art. 127).
40. Nessa lei, o Ministrio Pblico, a Unio, os Estados, Municpios, autarquias,
empresas pblicas, fundaes, sociedades de economia mista e associaes ambientais
so legitimados para propor a ao cautelar e a ao principal. Antes da Lei 7.347/1985,
a Lei de Poltica Nacional do Meio Ambiente (Lei 6.938/1981) houvera previsto que:
O Ministrio Pblico da Unio e dos Estados ter legitimidade para propor ao de
responsabilidade civil e criminal, por danos causados ao meio ambiente. V. Paulo A. L.
Machado, A implementao da ao civil pblica no Brasil, in Funes Institucionais
do Ministrio Pblico, So Paulo, Saraiva, 2001, pp. 371-388.
41. A Constituio Federal e a Efetividade das Normas Ambientais, 2- ed., So
Paulo, Ed. RT, 2002, p. 38.
42. O Ministrio Pblico est presente nas Constituies Brasileiras desde a
Constituio de 1891, que, sem mencionar o nome da Instituio, preceitua como o
Procurador-Geral da Repblica ser indicado (art. 58, 2a). A Instituio passa a constar
expressamente como Ministrio Pblico na Constituio de 1934 (arts. 95-98); na
Constituio de 1937 (art. 99); na Constituio de 1946 (arts. 125-128 - onde a seleo
por concurso e a estabilidade de seus membros j so apresentadas); na Constituio de
1967 (arts. 137-139); e na Emenda Constitucional 1/1969 (arts. 94-96).
A Constituio de 1988 consolida as garantias constitucionais do Ministrio P
blico, aprofunda os alicerces de sua autonomia funcional e administrativa e aperfeioa
sua independncia, inclusive pelo mandato do Procurador-Geral da Repblica como dos
Procuradores-Gerais da J ustia dos Estados.
Ganha muito o meio ambiente em ter como um dos atores da ao
civil pblica um M inistrio P blico bem-preparado, munido de poderes
para uma atuao eficiente e independente. O inqurito civil, atribuio
constitucional do M inistrio P blico, servir para uma apurada colheita
de provas para embasar a ao judicial. A ponte-se que essa Instituio
vem propondo uma grande quantidade de aes civis pblicas ambientais
em que no polo passivo esto os Governos F ederal ou E staduais, alm
de poderosas empresas pblicas ou privadas.
O M inistrio P blico, que guardou o monoplio da ao penal
pblica (art. 129, I), no pretendeu monopolizar a ao civil pblica
ambiental, uma vez que sua legitimao para as aes civis previstas
nesse artigo no impede a de terceiros (art. 129, l fl).
5. As espcies, os ecossistemas e o patrimnio gentico
5.1 Do dever do Poder Pblico de preservar
e restaurar os processos ecolgicos essenciais
e prover o manejo ecolgico das espcies e dos ecossistemas
P ara a efetividade do direito assegurado no art. 225, caput, da C F ,
incumbe ao P oder P blico preservar e restaurar os processos ecolgicos
essenciais (art. 225, l 2,1).
Jos A fonso da S ilva, citando estudo da U nio Internacional para a
C onservao da N atureza e dos Recursos N aturais-iuN C , ressalta a difi
culdade jurdica e cientfica da interpretao desse inciso, apresentando o
conceito da U nio Internacional de C onservao da N atureza, que afirma
que os processos ecolgicos essenciais so os governados, sustentados
ou intensamente afetados pelos ecossistemas, sendo indispensveis
produo de alimentos, sade e outros aspectos da sobrevivncia hu
mana e do desenvolvimento sustentado.43
O termo restaurar aplica-se a um processo e parece, portanto,
pennitir uma dinmica de restabelecimento. C omentando essa disposio
da C onstituio, M yriam F ritz-L egendre diz que ela traduz a ideia de
reencontrar a dinmica do que existia anteriormente.44
43. c esp, Estratgia Mundial para a Conservao, So Paulo, 1984, apud Direito
Ambiental Constitucional, 8aed., So Paulo, Malheiros Editores, 2010, p. 90.
44. Biodiversit et irreversibilit, Revue Juridique de VEnvironnement, nmero
pecial - Irreversibilit, Limoges, Soeit Franaise pour le Droit de 1Environnement,
1998, pp. 79-100.
C abe tambm ao P oder P blico prover o manejo ecolgico das
espcies e dos ecossistemas (art. 225, Ia, I).
P ode-se entender por manejo ecolgico a utilizao dos recursos
naturais pelo homem, baseada em princpios e mtodos que preservam a
integridade dos ecossistemas, com reduo da interferncia humana nos
mecanismos de autorregulao dos seres vivos e do meio fsico.4
5.2 Do dever do Poder Pblico de preservar a diversidade
e a integridade do patrimnio gentico do Pas
e fiscalizar as entidades dedicadas
pesquisa e manipulao de material gentico
A C onstituio, na ordem dos seus valores, colocou com prioridade
o patrimnio46gentico do P as. Patrimnio gentico pode ser entendido
como o conjunto de material gentico, a compreendido todo o material
de origem vegetal, animal, microbiana ou outra que contenha unidades
funcionais de hereditariedade, com valor real ou potencial, que possa
ser importante para as geraes presentes e futuras.47
Diante dessa obrigao constitucional de ser preservada a diversida
de gentica no P as, parecem-me inconstitucionais as atividades e obras
que possam extinguir uma espcie ou ecossistema, pois constituem a
fonte dessa diversidade.
O utro aspecto de grande importncia a estrutura em espcies
do ecossistema. A estrutura em espcies no inclui somente o nmero
e tipos de espcies presentes, porm a diversidade das espcies, isto
, a relao entre as espcies e nmero de indivduos ou biomassa e a
disperso (arranjo espacial) dos indivduos de cada espcie, que esto
presentes na comunidade.48A crescenta E ugene O dum: O homem deve
45. Maria da Graa Krieger, Ana Maria B. Maciel, J oo Carlos C. Rocha, Ma.
J os B. Finatto e Cleci Regina Bevilcqua (orgs.), Dicionrio de Direito Ambienta.
Terminologia das Leis do Meio Ambiente, Porto Alegre/Braslia, UFRS/Procuradoria-Gi.'!v.:
da Repblica, 1998.
46. 1. Herana paterna. 2. Bens de famlia. (...) 4. Bem, ou conjunto de I vir
culturais ou naturais, de valor reconhecido para determinada localidade, regio. Pas. i .
para a Humanidade, e que, ao se tornar(em) protegido(s), deve(m) ser preservado)s) }V.r_
o usufruto de todos os cidados (Dicionrio Aurlio - Sculo XXI).
47. Para a elaborao desse conceito levei em conta as definies de "
gentico e de recursos genticos constantes do art. 2 da Conveno da Diversid.:...
Biolgica, conforme o Decreto 2.519, de 16.3.1998 (DO 717.3.1999), e o sentido do leir-
patrimnio como uma relao econmica e espiritual entre as diversas geraes.
48. Eugene Odum, ob. cit., p. 30.
pensar mais em termos de controle e utilizao da N atureza, e no em
termos de extermnio total, exceto no caso de algumas espcies que so
parasitas diretos ou competidores. C onservao do ecossistema em lugar
da conservao desta ou daquela espcie. E nquanto no tivermos uma
evidncia realmente cientfica que indique o contrrio, claramente do
nosso interesse preservar a extraordinria diversificao representada
por alguns txons que se desenvolveram durante a evoluo da biosfera
atravs de milhes de anos. A diversidade de formas de vida deveria ser
encarada como um tesouro nacional e internacional (ob. cit., p. 61).
N o basta permitir a perpetuidade das espcies e dos ecossistemas,
mas a C onstituio ordena que o P oder P blico zele pela integridade
desse patrimnio. A ssim, a reduo voluntria dos territrios em que
vivem normalmente as espcies, por atividades e obras, ocasionando
acasalamentos que provoquem degenerescncia da espcie, agride o
dever da conservao ntegra do patrimnio gentico. A C onstituio
determina ao P oder P blico fiscalizar as entidades dedicadas pesquisa
emanipulao de material gentico. E ntendo que o art. 225, l fi, II, no
consagra qualquer monoplio das pessoas jurdicas para fazer pesquisa
ou manipulao gentica,49ainda que a L ei 11.105, de 24.3.2005, sobre
E ngenharia Gentica, parea ter tomado essa posio.
6, O risco ambiental
O risco para a vida, a qualidade de vida, a fauna e a flora - enfim,
o risco para o meio ambiente - foi objeto de um posicionamento de
umguarda dos constituintes de 1988. O P oder P blico precisa prevenir
na origem os problemas de poluio e de degradao da N atureza. E ntre
acompetncia comum da U nio, dos E stados, do Distrito F ederal e dos
M unicpios est a de combater a poluio em qualquer de suas formas
.'.ri. 23, VI), competindo U nio, aos E stados e ao Distrito F ederal le
gislar concorrentemente sobre o controle da poluio (art. 24, VI).
A C onstituio incorporou a metodologia das medidas liminares,
.sicando o periculum in mora como um dos critrios para antecipar
.-. ao administrativa eficiente para proteger o homem e a biota. S e a
.onstituio no mencionou expressamente o princpio da precauo
.!;ue manda prevenir mesmo na incerteza do risco), inegvel que a
'- mentedesse princpio est contida no art. 225, l 2, V e VII, ao obrigar
.. preveno do risco do dano ambiental.
49. V. Tt. XIV, Engenharia Gentica e meio ambiente - Aspectos jurdicos,
O risco na produo (da energia nuclear, por exemplo), na comer
cializao, no emprego de tcnicas (como a biotecnologia) e de subs
tncias (como agrotxicos), tem que ser controlado pelo P oder P blico
(art. 225, 1, V).
A s prticas que provoquem a extino das espcies (como represa-
mento das guas em grandes reas ou uso incontrolado de queimadas)
devem ser vedadas. A nalisando a C onstituio brasileira, M yriam F ritz-
-L egendre afirma que o termo extino parece traduzir a ideia de irre-
versibilidade.50Quando se chega a uma situao irreversvel porque
nada h mais para fazer - e, por isso, a C onstituio diz, sem rodeios, que
preciso proibir as prticas que pem risco a existncia da fauna e da
flora, que, inegavelmente, tm funo ecolgica (art. 225, l fi, VII).
Diante das situaes de risco previstas na C onstituio, o P oder
P blico e a coletividade tm o dever de exigir medidas eficazes e rpidas
na manuteno de toda forma de vida, no s a humana.
7. Interdio das prticas que submetam os animais a crueldade
e interpretao da expresso na forma da lei
Diz a C onstituio: P ara assegurar a efetividade desse direito,
incumbe ao P oder P blico: (...) VII - proteger a fauna e a flora, ve
dadas, na forma da lei, as prticas que coloquem em risco sua funo
ecolgica, provoquem a extino de espcies ou submetam os animais
a crueldade.
N o art. 225 foram empregadas, em algumas de suas normas, duas
terminologias: a primeira, atravs de lei ( Ia, III) ou em lei federal
( 6a); e a segunda, na forma da lei ( Ia, IV e VII, 2a e 4a).
A aplicao da interdio de prtica cruel contra os animais deu
oportunidade ao S upremo Tribunal F ederal de interpretar a expresso
na forma da lei.
Disse o M in. F rancisco Rezek: A tentei, de incio, na interpretao
da regra constitucional, qualificativa na forma da lei. Imaginei uma
possvel crtica ao onde se dissesse que da prpria C arta da Repblica
no se tira diretamente um comando que obrigue a autoridade catarinense
a agir como pretendem as Instituies recorrentes, porque isso deveria
ser feito na forma da lei. O ra, a ao dirigida ao E stado, e, portanto,
ao legislador tambm. A o E stado como expresso do P oder P blico.
50. Biodiversit et irreversibilit, Revue Juridique de VEnvironnement, nmero
especial, cit.
O que se quer que o E stado, se necessrio, produza, justamente para
honrar esse na forma da lei, o regramento normativo capaz de coibir
a prtica considerada inconsistente com a N orma F undamental. N o vi,
assim, nenhuma espcie de falha no encadeamento normativo. P ode-se,
efetivamente, invocar o inciso VII do Iado art. 225 da C arta para, em
ao civil pblica, compelir o P oder P blico a, legislando ou apenas
agindo administrativamente, conforme lhe parea apropriado, coibir toda
prtica que submeta animais a tratamento cruel.
A interpretao da C orte C onstitucional brasileira no deixa uma
norma constitucional inerte e sem possibilidade de ser aplicada se a le
gislao infraconstitucional no lhe der forma. O mitindo-se a legislao
ordinria ou a A dministrao P blica, importa o contedo da norma
constitucional, que autoaplicvel.
Crueldade a caracterstica ou condio do que cruel; prazer
em derramar sangue, causar dor.51A C onstituio teve o mrito de
focalizar o tema e de proibir a crueldade contra os animais. O texto
constitucional fala em prticas - o que quer dizer que h atos cruis
que acabam tomando-se hbitos, muitas vezes chamados erroneamente
de manifestaes culturais. P ercebe-se o equvoco que muitas vezes
acontece, consistente em acobertar perversidades ou violncias sob o
manto antropocentrista, sustentado no valor cultural ou recreativo que
possa representar determinada atividade humana em relao aos animais
- aponta dis M ilar.52
O S upremo Tribunal F ederal julgou procedente ao civil pblica
movida contra o E stado de S anta C atarina para que este procedesse
proibio da denominada festa da farra do boi por atos e medidas formais
e prticas, como obrigao de fazer.53O mesmo Tribunal suspendeu
eautelarmente lei do E stado do Rio de Janeiro que permitia competio
entre aves combatentes (rinhas, brigas de galos).54S eguindo os preceden
tes indicados, o S upremo declarou inconstitucional a L ei 11.366/2000 do
E stado de S anta C atarina, que autorizava a criao e exposio de aves
de raa e a realizao de brigas de galo.55
51. Dicionrio Eletrnico Houaiss da Lngua Portuguesa.
52. Direito do Ambiente, 2- ed., So Paulo, Ed. RT, 2001, p. 251.
53. 2aT., RE 153.531-8-SC, rei. design. Min. Francisco Rezek, rei. para o acrdo
Min. Marco Aurlio, j. 3.6.1997, m.v., DJU 13.10.1998.
54. Pleno, ADI 1.858-6-RJ , Tribunal Pleno, rei. Min. Carlos Velloso, j. 3.9.1998,
\.u.,DJU 22.9.2000.
55. Pleno, ADI 2.514-7-SC, rei. Min. Eros Grau, j . 29.6.2005, v.u., DJU
9.12.2005.
8. A valorizao da preveno atravs
do Estudo Prvio de Impacto Ambiental-EPiA
A C onstituio preceitua que: P ara assegurar a efetividade desse
direito, {ao meio ambiente ecologicamente equilibrado) incumbe ao
P oder P blico: (...) IV - exigir, na forma da lei, para instalao de obra
ou atividade potencialmente causadora de significativa degradao do
meio ambiente, E studo P rvio de Impacto A mbiental, a que se dar
publicidade (art. 225, Ia, IV).
A Constituio brasileira foi a primeira a inserir o Estudo de Impacto
Ambiental-EiA.
O disposto no art. 225 da C onstituio F ederal encerra, sem sombra
de dvidas, normas-objetivo determinantes dos fins a serem perseguidos
pelo E stado e pela sociedade, em matria ambiental, para a induo j
direo de comportamentos, por meio de polticas pblicas, possibili
tando, destarte, seja efetivada a nfase na preveno do dano ambiental
- aponta P aulo Jos L eite F arias.56
Trs pontos podem ser destacados no mandamento constitucional:
8.1 Carter p r v i o do Estudo de Impacto A m b i e n t a l - E i A
O Estudo Prvio de Impacto Ambiental deve ser anterior ao licen
ciamento ambiental da obra ou da atividade. E sse E studo no pode ser
concomitante e nem posterior implantao da obra ou realizao da
atividade. A C onstituio criou especificamente esse instituto jurdico,
que tem uma diferena com o instituto j existente - o E studo de Impac
to A mbiental-E iA . O texto constitucional inseriu o termo P rvio para
situar, sem nenhuma dvida, o momento temporal em que ele dever
ser utilizado. Visa a evitar uma preveno falsa ou deturpada, quando
o empreendimento j iniciou sua implantao ou quando os planos de
localizao foram elaborados sem o e i a . A implementao da legislao
ambiental aps a C onstituio revelou a argcia dos constituintes, pois
se tem tentado escapar, de muitas formas, da obrigao de elaborar a
avaliao ambiental.
A anterioridade da exigncia do e i a no afasta a possibilidade de ser
exigida, na renovao ou na reviso dos licenciamentos ambientais, a
apresentao de um novo E studo. N a essncia, o mesmo E studo previsto
56. Competncia Federativa e Proteo Ambiental, Porto Alegre, Srgio Antnio
Fabris Editor, 1999, p. 247.
pela C onstituio; somente no se trata do primeiro E studo, isto , do
anterior implantao do empreendimento ou do incio da atividade.
8.2 O Estudo deve ser exigido "sem qualquer exceo
A C onstituio empregou o termo exigir. N o uma faculdade
sujeita discricionariedade da A dministrao.
O S upremo Tribunal F ederal,57em medida liminar, posicionou-se em
um caso emblemtico sobre o e p a . Tratava-se do exame da C onstituio
do E stado de S anta C atarina, que previa a dispensa do e p a no caso de
-reas de florestamento ou reflorestamento para fins empresariais.
Julgou o Relator, M in. Ilmar Galvo:
E m tese, a norma impe restrio prejudicial tutela do meio
ambiente, razo pela qual contraria o sentido da norma constitucional
que, sem qualquer exceo, fixa a exigncia de E studo P rvio de Im
pacto A mbiental, a que se dar publicidade, para a instalao de obra ou
atividade que seja potencialmente causadora de significativa degradao
do meio ambiente.
O S upremo Tribunal F ederal58voltou a julgar o mesmo caso, de
forma definitiva, dando pela procedncia do pedido formulado na ao
direta para declarar a inconstitucionalidade do 32do art. 182 da C ons
tituio do E stado de S anta C atarina.
Durante esse julgamento expuseram seus votos, alm do Relator,
mais dois outros Juizes.
Disse o M in. S eplveda P ertence: A C onstituio F ederal, no art.
225, l 2, IV, exigiu o E studo P rvio de Impacto A mbiental, chamado
ri m a , como norma absoluta. N o pode a C onstituio E stadual, por
conseguinte, excetuar ou dispensar essa regra, ainda que, dentro de sua
competncia supletiva, pudesse criar formas mais rgidas de controle.
N o formas mais flexveis ou permissivas.
8.3 O e p a e o direito informao
O e i a tem como uma de suas caractersticas a publicidade.59A
C onstituio no aboliu o segredo industrial e comercial; contudo, afasta
57. ADI 1.086-7-SC/Medida Liminar, j. 1.8.1994.
58. ADI 1.086-7-SC, j. 7.6.2001, v.u., DJU 10.8.2001.
59. Pblico + -i- + -dade, prov. por infl. do Fr.publicit (1694), carter do que
pblico, do que no mantido secreto, propriedade do que conhecido (1829) (Dicio
nrio Eletrnico Houaiss da Lngua Portuguesa).
do procedimento do e p i a o que for coberto por sigilo. P or isso que a
prpria C onstituio, ao usar a expresso a que se dar publicidade,
est dizendo que nada h de secreto nesse E studo, sendo todo seu conte
do - e no uma parte - acessvel ao pblico. N o h e p i a meio sigiloso
e meio pblico.
Dar publicidade ao E studo transcende o conceito de possibilitar a
leitura do E studo ao pblico, pois passa a ser dever do P oder P blico levar
o teor do E studo ao conhecimento pblico. Deixar o E studo disposio
do pblico no cumprir o preceito constitucional, pois - salvo melhor
juzo - o sentido da expresso dar publicidade publicar - ainda que
em resumo - o E studo de Impacto em rgo de comunicao adequado.
A audincia pblica no e p i a , ainda que no prevista expressamente pela
C onstituio, implicitamente est contida no texto constitucional, pois
dar publicidade partilhar a informao, por todos os meios eficazes e
disponveis.
9. As reas protegidas
9.1 A alterao e a supresso dos espaos protegidos
somente atravs de lei
Diz a C onstituio F ederal: P ara assegurar a efetividade desse di
reito, incumbe ao P oder P blico: (...) III - definir, em todas as unidades
da F ederao, espaos territoriais e seus componentes a serem especial
mente protegidos, sendo a alterao e a supresso permitidas somente
atravs de lei, vedada qualquer utilizao que comprometa a integridade
dos atributos que justificam sua proteo (art. 225, Ia).
A C onstituio inova profundamente na proteo dos espaos territo
riais, como, por exemplo, unidades de conservao, reas de P reservao
P ermanente-a p p s e Reservas L egais F lorestais. P odero essas reas ser
criadas por lei, decreto, portaria ou resoluo. A tutela constitucional no
est limitada a nomes ou regimes jurdicos de cada espao territorial,
pois qualquer espao entra na rbita do art. 225, Ia, III, desde que se
reconhea que ele deva ser especialmente protegido.
O inciso em anlise autoaplicvel, no demandando legislao
suplementar para ser implementado, sublinhando-se que nele no est
inserida a expresso na forma da lei. A inda que contivesse tal expres
so, nem por isso retiraria sua fora abrangente.60
60. V. o voto do Min. Francisco Rezelc no caso farra do boi.
O texto constitucional preceitua que o P oder P blico deve definir,
em todas as unidades da F ederao, espaos territoriais e seus compo
nentes a serem especialmente protegidos. Definir61os espaos territoriais
compreende localiz-los. A comea a proteo constitucional, no se
esperando que se implantem quaisquer acessrios, como cercas ou casas
de guardas.
N o se pode ter a iluso de que esses espaos tornaram-se perenes
pelo sistema constitucional ora introduzido; mas, sendo a alterao e a
supresso somente atravs de lei, abrem-se tempo e oportunidade para
que os interesses pr meio ambiente se faam presentes perante os parla
mentares. C omo se sabe, o procedimento de elaborao dos atos do P oder
E xecutivo no prev um debate pblico e um lapso de tempo antes da sua
edio. N o se quer sobrecarregar o P oder L egislativo, mas, sem uma
intensa participao democrtica, as reas protegidas sero mutiladas e
deturpadas ao sabor do imediatismo e de solues demaggicas, s vezes
intituladas como de interesse social ou de interesse pblico.
A norma constitucional no abriu qualquer exceo modificao
dos espaos territoriais; e, assim, mesmo uma pequena alterao s pode
ser feita por lei. A S ociedade Brasileira de Direito do M eio A mbiente
props essa inovao aos constituintes e buscou inspirao na C onveno
A fricana sobre a C onservao da N atureza e dos Recursos N aturais.62
A C onstituio F ederal no aspecto aqui tratado j foi objeto de
apreciao pelo S upremo Tribunal F ederal por duas vezes. N o primeiro
caso,63foi deferida medida cautelar suspendendo decreto do Governador
do E stado de S o P aulo. O decreto paulista64possibilitava a modificao
de parque estadual somente com e p a , sem que houvesse lei autorizando
a modificao. O portuno citar-se o voto do Relator, M in. M oreira A l
ves: Tendo em vista que possibilidade de danos ecolgicos de difcil
reparao e, por vezes, de reparao impossvel, est presente no caso
o requisito do periculum in mora, que, aliado relevncia jurdica da
questo, justificam a concesso da liminar.
61. Paulo A. L. Machado, Estudos de Direito Ambiental, So Paulo, Malheiros
Editores, 1994, p. 131.
62. Adotada em 15.9.1968 e em vigor em 9.10.1969 (in Alexandre Charles Kiss
(editor), Recueil des Traits Multilatranx Relatifs la Protection de l Environnement,
Nairbi/Programme des Nations Unies pour 1Environnement, 1982, pp. 23 e 199).
63. ADI 73-0-SP (reqte.: Procurador-Geral da Repblica; reqdo.: Governador do
Estado de So Paulo), rei. Min. Moreira Alves, j. 9.8.1989, m m ., DJU 15.9.1989.
64. Decreto 29.762, de 20.3.1989, que acrescentou pargrafo nico ao art. 24 do
Regulamento aprovado pelo Decreto 25.341, de 4.6.1986 (o qual dispe sobre parques
estaduais).
O segundo caso trata de ao direta de inconstitucionalidade pro
movida pelo P rocurador-Geral da Repblica visando declarao da
inconstitucionalidade do art. Ia da M P 2.166-67/2001 na parte em que
alterou o art. 4a, caput e Iaa 7a, da L ei 4.771/1965 (C digo F lorestal,
hoje revogado pela L ei 12.561/2012).65C omo questo central do pedido
foi alegada a impossibilidade de a lei delegar ao administrador ou a ato
normativo infralegal o poder de supresso ou de alterao das reas de
preservao permanente, permitidas somente atravs de lei (art. 225.
l 2, III, da C F ). L iminarmente, o P residente do S upremo concedeu a
medida, que no foi referendada pelo P lenrio, por voto da maioria.
C onsta da ementa do julgado que somente a alterao e a supresso do
regime jurdico pertinente aos espaos territoriais especialmente prote
gidos qualificam-se como matrias sujeitas ao princpio da reserva legal.
O posicionamento da maioria dos juizes do S upremo no sentido de que
somente a mudana do regime jurdico que deve ser feita mediante lei
diminui o alcance da proteo dos espaos territoriais a serem protegi
dos. O s P oderes E xecutivos da U nio, dos E stados e dos M unicpios
passam a ter o controle praticamente exclusivo da vida e da morte dos
parques, reservas biolgicas e reas de preservao permanente. O que
foi escrito e pensado pelos constituintes diferente do que foi decidi
do. A centue-se que a C onstituio, ao querer que o P oder L egislativo
participe ativamente do controle dos espaos ambientais importantes,
continuou em sua linha de harmonizar e entrosar os outros P oderes, ao
prever outras hipteses, como: as usinas com reator nuclear devero
ter sua localizao definida em lei federal, sem o qu no podero ser
instaladas (art. 225, 6a); aprovar iniciativas do P oder E xecutivo
referentes a atividades nucleares, autorizar, em terras indgenas, a
explorao e o aproveitamento de recursos hdricos e a pesquisa e lavra
de recursos minerais e aprovar, previamente, a alienao ou concesso
de terras pblicas com rea superior a dois mil e quinhentos hectares
(art. 49, XIV, XVI e XVII, respectivamente). A redao do art. 225,
l fl, III, da C F , inclusive, foi fiel C onveno para a P roteo da F lora,
da F auna e das Belezas P anormicas N aturais dos P ases da A mrica,
assinada e ratificada pelo Brasil.66A C onstituio no pretendeu que o
65. Plenrio, ADI/Medida Liminar 3.540, rei. Min. Celso de Mello, vencidos os
Mins. Carlos Britto e Marco Aurlio, j. 1.9.2005, D J U 3.2.2006.
66. Art. 3a. Os Governos Contratantes concordam que os limites dos parques
nacionais no sero modificados e que nenhuma de suas partes ser desafetada sem a
interveno da autoridade legislativa (Washington, 12.10.1940, entrada em vigor puiv.
o Brasil em 26.11.1965, Recueil des Traits Multilatraux Relatifs la Protection tk
l'Envirormement, Nairobi, Kenya, Programme des Nations Unies pour 1Environnemeni.
1982, pp. 3 e 61 - minha a traduo).
P as tivesse o mesmo regime jurdico ambiental, mas quis que alguns
espaos geogrficos fossem especialmente protegidos. U ma proteo
especial depende de certa imutabilidade para que seja compreendida,
desejada e respeitada - e, portanto, s pode ser modificada com certo
grau de dificuldade. N o se pode facilitar a exceo, sendo necessrio
indicar a busca de outras solues - que, pelo fato de serem difceis,
no so impossveis - aos que pretendem desmatar ou desnaturar um
espao especialmente protegido. F ora disso iremos caminhando para
uma destruio progressiva das fontes da sobrevivncia para esta e para
as futuras geraes.67
9.2 Proibio de qualquer utilizao
que comprometa a integridade dos atributos
que justificam a proteo dos espaos territoriais
A utilizao dessas unidades de conservao e/ou reas de proteo
ambiental s poder ser feita de modo que no comprometa a totalidade
dos atributos que justificam a proteo desses espaos. A C onstituio
foi explcita ao vedar toda forma de utilizao que fira qualquer atributo
do espao territorial protegido. E vemos que foi necessria a previso
constitucional, pois recentemente tentou-se transformar uma via interna
de comunicao do P arque N acional de Iguau em estrada de rodagem,
tendo a tentativa - apoiada por foras poderosas - sido obstada pelo
P oder Judicirio, atravs de ao civil pblica.
A o dizer a C onstituio vedada qualquer utilizao que comprome
ta a integridade dos atributos que justificam sua proteo, a dimenso
da vedao de utilizao no ficou unificada para todos os tipos de uni
dades de conservao. C onforme for o tipo de unidade de conservao
haver uma justificativa para sua proteo. A s caractersticas de cada
ripo de unidade de conservao que faro surgir o regime de proteo
para esse espao territorial, ficando proibida qualquer utilizao que
comprometa a integridade68 das referidas caractersticas ou atributos.
Veda-se a utilizao para no fragmentar a proteo do espao e para
no debilitar os componentes do espao (fauna, flora, guas, ar, solo,
67. V. Paulo Affonso Leme Machado, Os espaos territoriais protegidos e a
. instituio Federal, Interesse Pblico, Porto Alegre, Notadez, Ano 8, n. 39, pp. 13-19,
; jmbro-outubro/2006.
68. Integridade: estado ou caracterstica daquilo que est inteiro, que no sofreu
,\;.ik[uer diminuio; plenitude, inteireza (Dicionrio Eletrnico Houaiss da Lngua
' w.ues).
subsolo, paisagem) - isto , a unidade de conservao fica integralmente
protegida conforme seu tipo legal. N o se protege um ou outro atributo,
mas todos ao mesmo tempo e em conjunto.
9.3 Areas protegidas e patrimnio nacional
A F loresta A maznica Brasileira, a M ata A tlntica, a S erra do M ar,
o P antanal M ato-Grossense e a Zona C osteira so patrimnio nacional,
e sua utilizao far-se-, na forma da lei, dentro de condies que as
segurem a preservao do meio ambiente, inclusive quanto ao uso dos
recursos naturais (art. 225, 4a).
A C onstituio quis enfocar algumas partes do territrio para insistir
que devam ser utilizadas dentro de condies que assegurem a preser
vao do meio ambiente. H de se reconhecer que so reas frgeis e
possuidoras de expressiva diversidade biolgica. H ouve omisso no texto
constitucional, pois se deixou de incluir o cerrado e a caatinga.
O texto pedaggico no dizer que essas reas integram o patrimnio
nacional, indicando que os regionalismos no se devem sobrepor aos
interesses ambientais nacionais. O 4a, em exame, no toma permissiva
a legislao ambiental nas reas no contempladas no texto.
O S upremo Tribunal F ederal entende que essas reas no se transfor
maram em bens da U nio por serem chamadas de patrimnio nacional.
A lm disso, no impede a utilizao, pelos prprios particulares, dos
recursos naturais existentes naquelas reas que estejam sujeitas ao do
mnio privado, desde que observadas as prescries legais e respeitadas
as condies necessrias preservao ambiental.69
10. O controle da energia nuclear
A C onstituio teve uma ateno especial para tratar da matria. Ino
vou, dizendo que toda atividade nuclear em territrio nacional somente
ser admitida para fins pacficos (art. 21, XXIII, a), vetando, portanto,
qualquer atividade nuclear militar. E ntrou na matria de responsabilidade
civil por danos nucleares, para afirmar que independe da existncia de
culpa (art. 21, XXIII, d, cf. E C 49/2006).
O trao marcante no texto constitucional o controle da energia
nuclear pelo C ongresso N acional. A ssim, toda atividade nuclear s ser
69. 1 T., RE 300.244-9-SC, rei. Min. Moreira Alves, j. 20.11.2001, v.u., DJi
19.12.2001.
admitida mediante a aprovao do C ongresso N acional (art. 21, XXIII, a),
e da competncia exclusiva do C ongresso N acional aprovar iniciativas
do P oder E xecutivo referentes a atividades nucleares (art. 49, XIV).
S obre a localizao das usinas nucleares, o pargrafo que encerra
o art. 225 diz: A s usinas que operem com reator nuclear devero ter
sua localizao definida em lei federal, sem o qu no podero ser ins
taladas ( 6a).
E , portanto, condio indispensvel para a instalao de usina nu
clear que sua localizao seja definida em lei federal. S o duas etapas
diferentes: escolha do local para situar a usina e, depois, o licenciamento
da mesma.
L egislar sobre atividades nucleares de qualquer natureza com
petncia privativa da U nio (art. 22, XXVI, da C F ). O S TF entendeu
que disposio constitucional de um E stado que submeta as instalaes
industriais para a produo de energia nuclear aprovao prvia da
A ssembleia L egislativa E stadual, ratificada por plebiscito, configura
invaso da competncia legislativa privativa da U nio.70
N em toda atividade nuclear ficou submetida prvia fiscalizao
do C ongresso N acional (s a usina nuclear), pois aprovar as iniciativas
nucleares do P oder E xecutivo uma competncia do P arlamento exer
cida aposteriori. M as j um avano enorme o poder que passou a ter
o C ongresso N acional, pois pode vetar as iniciativas nucleares do P oder
E xecutivo, no uso de sua competncia exclusiva, isto , no sujeita
sano do P residente da Repblica.
11. A obrigao de reparar o dano ambiental
A C onstituio agasalha os princpios da restaurao, recuperao
p reparao do meio ambiente no art. 225. E m seu l 2,1, aponta a obri-
;gao de restaurar os processos ecolgicos essenciais. E sta disposio
traduz a ideia de reencontrar a dinmica que existia antes.71
N o 3a do art. 225 consta a obrigao de reparar o dano causado
ao meio ambiente. A centua este pargrafo que a obrigao de reparar
independente da aplicao de sanes penais e administrativas.
O Direito A mbiental, na C onstituio, valorizou a preveno mas
:-oesqueceu da reparao. De tal magnitude estava a degradao causada
70. Plenrio, ADI 329-1, rela. Min. Ellen Qracie (reqte.: Procurador-Geral da Re-
,-blica, reqda.: Assembleia Legislativa do Estado de Santa Catarina), j. 1.4.2004, DJU
i'.2004, Seo 1, p. 1.
71. Myriam Fritz-Legendre, Biodiversit et irreversibilit, Revue Juridique de
viromiement, nmero especial, cit., p. 99.
13.2 Desenvolvimento ambiental e desenvolvimento sustentado
A defesa do meio ambiente uma dessas questes que obrigatoria
mente devem constar da agenda econmica pblica e privada. A defesa
do meio ambiente no uma questo de gosto, de ideologia e de moda,
mas um fator que a C arta M aior manda levar em conta.
A defesa do meio ambiente passa a fazer parte do desenvolvimento
nacional (arts. 170 e 3fi).73P retende-se um desenvolvimento ambiental,
um desenvolvimento econmico, um desenvolvimento social. preciso
integr-los no que se passou a chamar de desenvolvimento sustentado.
O conceito de desenvolvimento sustentado foi desfraldado pela o n u
atravs de sua C omisso M undial para o M eio A mbiente e o Desenvol
vimento.74
A palavra sustentvel boa porque significa que suficiente con
seguir com que a economia cresa sem destruir os recursos e o ambiente
dos quais o futuro depende, para manter o crescimento econmico de
forma que os impactos sociais e ambientais desse crescimento perma
neam em equilbrio.75
73. Paulo Bonavides ensina que os direitos de terceira gerao representam uma
evoluo de 300 anos na esteira da concretizao dos direitos fundamentais: Emergiram
eles da reflexo sobre temas referentes ao desenvolvimento, paz, ao meio ambiente, i
comunicao e ao patrimnio comum da Humanidade (Curso de Direito Constitucional.
25aed., So Paulo, Malheiros Editores, 2010, p. 569).
Antnio C. Wolkmer fala em direitos de terceira dimenso, apontando duas po
sies entre os doutrinadores brasileiros: a) interpretao abrangente acerca dos diici'-.
de solidariedade ou fraternidade (Lafer, Bonavides, Bedin, Sarlet), aqui incluindo n-
direitos relativos ao desenvolvimento, meio ambiente e qualidade de vida; e b) interpre
tao especfica acerca de direitos transindividuais (Oliveira J r.) - direitos de titularida J>.-
coletiva e difusa, entre os quais Direito Ambiental e Direito do Consumidor (Introo m 1
aos fundamentos de uma teoria geral dos novos direitos, in Antnio C. Wolkmer e J o-,
R. M. Leite (orgs.), Os "Novos" Direitos no Brasil, So Paulo, Saraiva, 2003, p. 9).
74. A Assembleia-Geral das Naes Unidas, em 1983, constituiu essa Comi:- - j
que foi presidida pela Dra. Gro Harlem Brundtland (Mdica. Foi Ministra do Mci
Ambiente e Primeira-Ministra da Noruega e, depois, Diretora-Geral da Organizai:.'
Mundial da Sade-OMs). A Comisso foi integrada por 23 membros, um dos quai*
brasileiro Prof. Dr. Paulo Nogueira Neto. Visitou diversos Pases, entre eles o Bi.k
tendo ouvido a sociedade civil e os Poderes Pblicos em duas sesses: em So Pai'.!. .
em Braslia (onde tive a oportunidade de fazer uma exposio) {Notre Avenir mu'-
Commission Mondiale sur l 'Environnement etle Dveloppement, Montreal, Les dii u
du Fleuve, 1987, p. 444).
75. Maurice Strong, Kyoto modesto, precisamos endurecer, O Estado .
Paulo, 16.9.2007, p. A-27. Maurice Strong foi Secretrio-Geral da Conferncia da U'
sobre Meio Ambiente Humano (Estocolmo/l 972) e Secretrio-Geral da Confcrnc .
ONU sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (Rio de J aneiro/1992).
N essa integrao das diversas formas de desenvolvimento, a ade
quada gesto da propriedade privada e da propriedade pblica tem um
peso relevante. A C onstituio d uma frmula para o uso da propriedade:
a sua funo social.
13.3 A funo social da propriedade e o meio ambiente
P elo menos oito vezes a expresso funo social est presente na
C onstituio: arts. 5e, XXIII; 170, III; 173, Ia, I; 182, caput, 182, 2a;
184, caput', 185, pargrafo nico; e 186, II. A expresso funo social
da propriedade foi inserida pela primeira vez na C onstituio F ederal
de 1967 (art. 157,111).
O P rof. L on Duguit j utilizara, em 1920, a expresso a proprie
dade funo social indispensvel sociedade. A solidariedade conduz
a esta concepo da propriedade-funo social.76
N o existe um conflito entre o direito de propriedade e a proteo
jurdica do meio ambiente. O s direitos de propriedade e do meio ambiente,
Jesde que se tenha uma compreenso sistemtica do ordenamento j uridico
brasileiro, so compatveis - afirma Roxana C ardoso B. Borges.77
Registro a determinao da C onstituio de que a A dministrao
ndireta (empresas pblicas e sociedades de economia mista e suas
ubsidirias - como, por exemplo, P etrobrs, Banco do Brasil) coloque
i0seu estatuto jurdico sua funo social e formas de fiscalizao pelo
stado e pela sociedade (173, l e, I). Juntam-se, a, funo social e
realizao pela sociedade. C ristiane Derani assevera que a realizao
o princpio da funo social da propriedade reformula uma prtica
isiorcida de ao social traduzida na privatizao dos lucros e na so-
alizao das perdas.78
"Reconhecer que a propriedade tem, tambm, uma funo social
. no tratar a propriedade como um ente isolado na sociedade. A firmar
. -v a propriedade tem uma funo social no transform-la em vtima
sociedade. A fruio da propriedade no pode legitimar a emisso
poluentes que vo invadir a propriedade de outros indivduos. O
>. Lon Duguit, Les transformations gnrales du Droit Priv depuis le Code
.n, 2- ed., Paris, Felix Alcan, 1920, apud Cyrille Cousin, La doctrine solidariste
. a Duguit, in Droit Prospectif- Revue de la Recherche Juridique 4/1.931-1.989,
. Universitaires DAix-Marseille, 2001.
~7. Funo Ambiental da Propriedade Rural, So Paulo, LTr, 1999, p. 204.
"S. Direito Ambiental Econmico, So Paulo, Max Limonad, 1997, p. 250.
contedo da propriedade no reside num s elemento. H o elemenio
individual, que possibilita o gozo e o lucro para o proprietrio. M as outros
elementos aglutinam-se a esse: alm do fator social, h o componente
ambiental.79
A o tratar da poltica agrria e fundiria e da reforma agrria, diz
a C onstituio:
C ompete U nio desapropriar por interesse social, para fins dc
reforma agrria, o imvel rural que no esteja cumprindo sua funo
social (art. 184, caput).
A funo social cumprida quando a propriedade rural atende,
simultaneamente, segundo critrios e graus de exigncia estabelecidos
em lei, aos seguintes requisitos: (...) II - utilizao adequada dos recursos
naturais e preservao do meio ambiente (art. 186).
O S upremo Tribunal F ederal, atravs do voto do M in. C elso de
M ello, afirmou: A defesa da integridade do meio ambiente, quando
venha este a constituir objeto de atividade predatria, pode justificar
atividade estatal veiculadora de medidas - como a desapropriao-sano
- que atinjam o prprio direito de propriedade.80
A funo social da propriedade um princpio que, de forma operan-
te e contnua, emite sua mensagem para os juizes,81legisladores82e rgos
da A dministrao, alm de ser dirigido aos prprios proprietrios.
79. Pauo A. L. Machado, Estudos de Direito Ambiental, cit., p. 127.
80. MS 22.164-0-SP, j. 30.10.1995, DJU 17.11.1995.
81.0 STF aplicou o princpio, antes da Lei de Gerenciamento Costeiro de 1988, pai\i
garantir o livre acesso s praias: RE 94.253-SP, rei. Min. Oscar Corra, j. 12.11.1982.
82. A Lei do Sistema Nacional das Unidades de Conservao, aplicando o princpio,
criou a compensao ambiental, estipulando um percentual mnimo a ser pago quando o
empreendimento tiver potencialidade de causar significativo impacto ambiental. OCd
Civil de 2002 incorporou a letra e o esprito dos arts. 5- e 170 da CF, acentuando a trplia-
finalidade da propriedade - econmica, social e ambiental (art. 1.228).
TTULO III
COMPETNCIA AMBIENTAL COMUM
E SISTEMA NA CIONAL DO MEIO AMBIENTE
Captulo I - COMPETNCIA AMBIENTAL COMUM NA LEI COM
PLEMENTAR 140/2011 Captulo II - SISTEMA NACIONAL DO MEIO
AMBIENTE.
Captulo I
COMPETNCIA AMBIENTAL COMUM
NA LEI COMPLEMENTAR 140/2011
I. A lei complementar e a competncia comum
,1 Lei Complementar
A C onstituio do Brasil determina no art. 23, pargrafo nico:
"Leis complementares fixaro normas para a cooperao entre a U nio
j os E stados, o Distrito e os M unicpios, tendo em vista o equilbrio do
desenvolvimento e do bem-estar em mbito nacional.
Vssim, as normas de cooperao ou de colaborao entre os entes
federativos devem ter em vista o equilbrio do desenvolvimento e do
.vm-estar em mbito nacional. Desenvolvimento e bem-estar precisam
contrabalanados, isto , nem mais para um, nem mais para o outro.
O s dois conceitos devem ter realmente peso na vida do P as, pois so ob
jetivos fundamentais da Repblica garantir o desenvolvimento nacional
e promover o bem de todos (art. 3a, II e IV da C onstituio).
O intrprete do pargrafo nico necessita ampliar sua anlise do
texto para sair da letra e buscar seu esprito (mens legis). Textualmente
nem todos os incisos do art. 23 da C F devem obrigatoriamente ser objeto
de leis complementares. O pargrafo nico mencionado est centrado
nos seres humanos, isto , no equilbrio entre desenvolvimento e o bern-
-estar em mbito nacional que deve ser visado atravs da cooperao nas
matrias dos incisos VIII, IX e X do art. 23 da C onstituio.1E ntretanto,
louvvel procurarem-se normas de cooperao entre os entes federados,
visando a aes administrativas decorrentes do exerccio da competncia
comum relativas proteo das paisagens naturais notveis, proteo
do meio ambiente, ao combate poluio em qualquer de suas formas
e preservao das florestas, da fauna e da flora, conforme consta da
E menta da L ei C omplementar 140, de 8.12.2011.
Importa dizer que a lei complementar sujeita-se C onstituio e que
para ser aprovada requer maioria absoluta (art. 69 da C F ). N o se h de
servir das leis complementares para interpretar a C onstituio ou qual
quer de suas normas, sendo leis integrativas de normas constitucionais
de eficcia limitada, segundo a lio de Jos A fonso da S ilva.2
1.2 Competncia comum
A s leis complementares do pargrafo nico do art. 23 da C F no
tm por finalidade modificar o caput do prprio artigo, isto , no podem
pretender transformar competncias, que so comuns, em competncia>
privativas, nicas e especializadas. S e fossem esses os objetivos do
pargrafo nico, seria preciso uma transformao radical no texto do
caput do art. 23.
A competncia comum estabelece uma comunho na gesto da-
matrias apresentadas no art. 23. A C onstituio no quer que o mei.>
ambiente seja administrado de forma separada pela U nio, E stados. Di>-
1. Segundo os incisos mencionados temos como objetivos primrios de um.: 1.
complementar: fomentar a produo agropecuria; organizar o abastecimento alinicm.
promover programas de construo de moradias e a melhoria das condies habitaciiT .
e saneamento bsico; combater as causas de pobreza e os fatores de marginaliz.i','
promovendo a integrao social dos setores desfavorecidos.
2. J os Afonso Silva,. Comentrio Contextual Constituio, 1- ed., So IV.-
Malheiros Editores, 2010, comentrios ao art. 69.
trito F ederal e M unicpios. razovel entender-se que, na competncia
comum, os entes federados devam agir conjuntamente.3
A s matrias que devam ser tratadas separadamente pela U nio esto
arroladas no art. 21 da CF. O s E stados tm competncia reservada esta
belecida pelo art. 25, Ia: S o reservadas aos E stados as competncias
que no lhes sejam vedadas por esta C onstituio.
O art. 23 no exclui qualquer ente federativo do exerccio da compe
tncia. A competncia comum aglutinadora e inclusiva, somando os
intervenientes e no diminuindo ou tornando privativa a participao.4A
competncia comum no excludente. de ser ressaltada que a primeira
competncia comum do art. 23 a de zelar pela guarda da C onstituio,
das leis e das instituies democrticas.
C om razo, afirma o professor Jos A fonso da S ilva que compe
tncia comum significa que a prestao do servio por uma entidade no
exclui igual competncia de outra - at porque aqui se est no campo
da competncia-dever, porque se trata de cumprir a funo pblica de
prestao de servios populao.5
Objetivos da L e i Complementar 140, de 8.12.2011
_\I Introduo
A L ei C omplementar elenca, no art. 32, em quatro incisos, como
nalidades bsicas do exerccio da competncia comum: proteger,
defender e conservar o meio ambiente ecologicamente equilibrado,
-removendo gesto descentralizada, democrtica e eficiente; garantir
equilbrio do desenvolvimento socioeconmico com a proteo do
eio ambiente, observando a dignidade da pessoa humana, a erradi-
ao da pobreza e a reduo das desigualdades sociais e regionais;
atmonizar as polticas e aes administrativas para evitar a sobrepo-
ko de atuao entre os entes federativos, de forma a evitar conflitos
..e atribuies e garantir uma atuao administrativa eficiente; garantir
uniformidade da poltica ambiental para todo o P as, respeitadas as
'..'uliaridades regionais e locais.
. Em Comum: 1. Pertencente a todos ou a muitos (Novo Aurlio Sculo XXI:
nrio da Lngua Portuguesa, cit.); Tous ensemble (Dictionnaire Universel de
.. Paris, Hachette, 1993); Common: 1. Belonging equally to two or more; shared
like; joint {The American Heritage Dictionary o f the Language, cit.).
. "Dcese de Io que, no sendo privativamente de ninguno, pertenece o se extiende
s" (Diccionario de la Lengua Espanola, cit., tomo I , p. 527, 1992).
.". J os Afonso Silva, Comentrio Contextual Constituio, cit., comentrios ao
A s aes de cooperao entre a U nio, os E stados, o Distrito F ede
ral e os M unicpios devero ser desenvolvidas de modo a serem atingi
dos os objetivos acima mencionados e seja garantido o desenvolvimento
sustentvel, em harmonia e integrao com as polticas governamentais
(art. 6a da L ei C omplementar 140/2011). O afirmado pelo referido art.
6- no de aplicao automtica, pois essa cooperao entre os entes
federados na execuo das polticas governamentais deve passar pelo
crivo do exame da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade
e eficincia dessas polticas (art. 37 da C F ).
2.2 Evitar a sobreposio de atuao entre os entes federativos
E ntre as finalidades contidas no art. 3a, est a de evitar-se a so
breposio entre os entes federativos, de forma a evitar conflitos de
atribuies. A lei complementar, contudo, no consegue, por ela mes
ma, evitar essa sobreposio, isto , a duplicidade ou at a interven
o trplice, como se v em matrias como controlar a produo, a
comercializao e o emprego de tcnicas, mtodos e substncias que
comportem risco para a vida, a qualidade de vida e o meio ambiente, na
forma da lei. E ssa competncia est prevista para a U nio, art. 7a, XII;
para os E stados, art. 8a, XII; e para os M unicpios, art. 9a, XII. Dessa
forma, enquanto no vier uma lei adequada para a matria aludida, no
pode vigorar o art. 13, caput, com a licena ambiental ou a autorizao
ambienta] somente por um nico ente federativo, pelo menos, no que
concerne s matrias em que a delineao das atribuies administrati
vas no foi feita.
3. Distribuio de competncias por matrias
A lm das normas contendo a partilha das competncias na Lei
C omplementar 140/2011, as atribuies administrativas esto mencio
nadas na C onstituio, sendo as da U nio, enumeradas amplamente nu
art. 21, as dos E stados, no art. 25 e as dos M unicpios, no art. 30.
- Acesso ao conhecimento tradicional. A U nio est reservado
gerir o patrimnio gentico e o acesso ao conhecimento tradicional
associado, respeitadas as atribuies setoriais (L C 140/2011, art. 7 .
XXIII). P ela C onstituio foi dada, ao poder pblico, a incumbncia
de fiscalizar as entidades dedicadas pesquisa e manipulao de mate
rial gentico (art. 225, Ia, II). O poder pblico mencionado abrange
o federal, o estadual e o municipal. A expresso respeitadas as atri
buies setoriais indica que no houve, e nem poderia haver, a cen
tralizao da gesto do patrimnio gentico somente no poder pblico
federal.
- Educao ambiental. P romover e orientar a educao ambiental
em todos os nveis de ensino e a conscientizao pblica para a prote
o do meio ambiente (U nio, art. 72, XI; E stados, art. 8a, XI; e M uni
cpios, art. 9a, XI, da L C 140/2011).
- Espaos territoriais. Definir espaos territoriais e seus compo
nentes a serem especialmente protegidos (U nio, art. 7a, X; E stados,
art. 8fl, X; e M unicpios, art. 9-, X, da L C 140/2011).
- Fauna. N a apanha de espcimes constata-se que a U nio tem a
atribuio de: controlar a apanha de espcimes da fauna silvestre, ovos
e larvas (art. 7a, XX) e os E stados tm a tarefa de controlar a apanha
de espcimes da fauna silvestre, ovos e larvas destinadas implantao
de criadouros e pesquisa cientfica, ressalvado o disposto no inciso
XX do art. 72(art. 8a, XVIII). A atribuio administrativa da U nio para
controlar a apanha de espcimes da fauna silvestre no tem limites e,
sendo ilimitada, pode at abranger a pesquisa cientfica. E sto indicadas
duas finalidades especficas para a ao administrativa dos E stados: o
controle deve objetivar somente a implantao de criadouros e a pesquisa
cientfica.
A L ei C omplementar 140/2011 imps uma ressalva na competncia
dos E stados, visando observncia da competncia mais ampla da U nio.
A ressalva ou a limitao imposta tem a funo de alertar as aes esta
duais, para que respeitem as aes j tomadas pela U nio. A , como em
outras matrias, reitero meu entendimento que o acolhimento da ressalva
depende de um posicionamento autoablativo dos E stados, pois eles so
detentores da competncia comum constitucional.
E m outro aspecto da gesto da Fauna, para estabelecer a relao
de espcies, cabe U nio elaborar a relao de espcies da fauna e da
flora ameaadas de extino e de espcies sobre-explotadas no territrio
nacional, mediante laudos e estudos tcnico-cientficos, fomentando as
atividades que conservem essas espcies in situ (art. 7a, XVI) e aos
E stados elaborar a relao de espcies da fauna e da flora ameaadas
de extino no respectivo territrio, mediante laudos e estudos tcnico-
-cientficos, fomentando as atividades que conservem essas espcies in
situ (art. 82, XVII). A elaborao da relao de espcies sobre-explotadas
no respectivo territrio, isto , no territrio estadual, no est expres-
samente prevista no inciso XVII do art. 8e, ainda que se possa entender
que essa atribuio no est vedada aos E stados, pois a explotao
uma matria que se enquadra na competncia legislativa concorrente da
oroduo e consumo (art. 24, V, da C F ) e na competncia comum (art.
:3, VII, da C F ).
* - Florestas. U nio cabe aprovar o manejo e a supresso de ve
getao, de florestas e formaes sucessoras em: a) florestas pblicas
federais, terras devolutas federais ou unidades de conservao institudas
pela U nio, exceto em a p a s ; e b) atividades ou empreendimentos licen
ciados ou autorizados, ambientalmente, pela U nio (art. 7, XV). A os
E stados cabe aprovar o manejo e a supresso de vegetao, de florestas e
formaes sucessoras em: a) florestas pblicas estaduais ou unidades de
conservao do E stado, exceto em reas de P roteo A mbiental ( a p a s );
b) imveis rurais, observadas as atribuies previstas no inciso XV do
art. 7a; e c) atividades ou empreendimentos licenciados ou autorizados,
ambientalmente, pelo E stado (art. 8fl, XVI). A os M unicpios cabe,
observadas as atribuies dos demais entes federativos previstas nesta
L ei C omplementar, aprovar: a) a supresso e o manejo de vegetao,
de florestas e formaes sucessoras em florestas pblicas municipais e
unidades de conservao institudas pelo M unicpio, exceto em reas
de P roteo A mbiental ( a p a s ) ; e b) a supresso e o manejo de vegetao,
de florestas e formaes sucessoras em empreendimentos licenciados ou
autorizados, ambientalmente, pelo M unicpio (art. 9fi, XV).
A grande inovao a incumbncia dos E stados, em regra geral, para
autorizar a gesto e a supresso de vegetao de florestas e formaes
sucessoras nos imveis rurais e, portanto, nas reas de preservao
permanente e nas reservas legais. A U nio e os M unicpios tambm tero
a mesma atribuio em florestas pblicas federais, florestas pblicas
municipais e unidades de conservao institudas pela U nio ou pelos
M unicpios, respectivamente. A o ente federado, que emitir licena ou
autorizao para um empreendimento, caber exercer o poder-dever de
aprovar a gesto ou a supresso de vegetao de florestas e formaes
sucessoras.
- Patrimnio gentico. Ver comentrio referente ao acesso ao co
nhecimento tradicional.
- Pesca. A U nio tem a atribuio de exercer o controle ambicnii
da pesca em mbito nacional ou regional (art. 7a, XXII) e aos Estado-;
compete exercer o controle ambiental da pesca em mbito estadual"
(art. 8a, XX).
- Produtos perigosos. A U nio foi atribuda a competncia de
exercer o controle ambiental sobre o transporte martimo de produto-
perigosos (art. 7a, XXIV) e o controle ambiental sobre o transpone
interestadual, fluvial ou terrestre, de produtos perigosos (art. 7fl, V- \
A os E stados caber exercer o controle ambiental do transporte flu\ ia! t
terrestre de produtos perigosos, ressalvado o disposto no inciso X \ \ .
art. 7a(art. 8e, XXI). O controle de produtos perigosos entra no campo d
controle de risco (U nio: art. 7a, XII; E stados: art. 8a, XII; M unicpios,
art. 9a, XII), em que a competncia poder ser exercida de forma conjur.;..
e mltipla. de levantar-se a questo de um entrelaamento da ao itd-
ministrativa da U nio, no transporte interestadual de produtos perigosos,
e a ao administrativa no transporte estadual de produtos perigosos,
pois o transporte interestadual temporariamente estadual (enquanto o
transporte est se fazendo em territrio do E stado). P or isso, o controle
administrativo pode e deve ser conjunto ou comum.
- Risco. C ontrolar a produo, a comercializao e o emprego
de tcnicas, mtodos e substncias que comportem risco para a vida, a
qualidade de vida e o meio ambiente, na forma da lei (U nio: art. 7a,
XII; E stados: art. 82, XII; M unicpios: art. 9e, XII).
- Zona Costeira. O licenciamento dos empreendimentos cuja
localizao compreenda concomitantemente reas das faixas terrestre e
martima da zona costeira ser de atribuio da U nio exclusivamente
nos casos previstos em tipologia estabelecida por ato do P oder E xecuti
vo, a partir de proposio da C omisso Tripartite N acional, assegurada
aparticipao de um membro do C onselho N acional do M eio A mbiente
(c o n a m a ) e considerados os critrios de porte, potencial poluidor e natu
reza da atividade ou empreendimento (art. 7a, pargrafo nico). A norma
emexame deixou de levar em conta a L ei 7.661/1988, que instituiu o
Plano N acional de Gerenciamento C osteiro. P elo que se v na L ei 7.661,
o zoneamento de usos e atividades na Zona C osteira ordenado atravs
dos planos de gerenciamento costeiro em nvel nacional (arts. 3a, 4ae 5a,
duL ei 7.661), estadual e municipal (art. 5, Ia). C olocou-se o c o n a m a e
aC omisso Tripartite N acional, mas no se incluiu a C omisso Intermi-
nisterial dos Recursos do M ar - c i r m , com funo indispensvel (art. 4a,
. daL ei 7.661). Vale para este tpico a crtica da insero da tipologia
juabelecida por ato do P oder P blico (...), constantes do item 5. De
iitrolado, abre-se uma oportunidade para ampliar-se indevidamente o
'oderfederal de licenciar, criando-se uma atribuio exclusiva (o ter-
>ioexclusivamente consta do texto da lei complementar, no pargrafo
ico do art. 7a), afastando-se, do processo de licenciamento, o M unicpio
uorneo e o E stado. A Zona C osteira espao de interao (art. 2ada
U-i 7.661) no s sob o aspecto geogrfico, mas, tambm, sob o aspecto
. 'iiucional, fazendo interagir M unicpio, E stado e U nio.
Repartio do licenciamento ambiental
,h! Lei Complementar 140/2011
' Unio
C abe U nio: 1) exercer o controle e fiscalizar as atividades e
. yreendimentos cuja atribuio para licenciar ou autorizar, ambien-
talmente, for cometida U nio (art. 7a, XIII); e 2) promover o licencia
mento ambiental de empreendimentos e atividades: a) localizados ou
desenvolvidos conjuntamente no Brasil e em pas limtrofe; b) localizados
ou desenvolvidos no mar territorial, na plataforma continental ou na
zona econmica exclusiva; c) localizados ou desenvolvidos em terras
indgenas; d) localizados ou desenvolvidos em unidades de conservao
institudas pela U nio, exceto em reas de P roteo A mbiental ( a p a s ) ; e)
localizados ou desenvolvidos em dois ou mais E stados; f) de carter
militar, excetuando-se do licenciamento ambiental, nos termos de ato
do P oder E xecutivo, aqueles previstos no preparo e emprego das F oras
A rmadas, conforme disposto na L ei C omplementar 97, de 9.6.1999; g)
destinados a pesquisar, lavrar, produzir, beneficiar, transportar, armazenar
e dispor material radioativo, em qualquer estgio, ou que utilizem energia
nuclear em qualquer de suas formas e aplicaes, mediante parecer da
C omisso N acional de E nergia N uclear ( c n e n ) ; o u h) que atendam tipo
logia estabelecida por ato do P oder E xecutivo, a partir de proposio da
C omisso Tripartite N acional, assegurada a participao de um membro
do C onselho N acional do M eio A mbiente ( c o n a m a ) , e considerados os
critrios de porte, potencial poluidor e natureza da atividade ou empre
endimento (art. 7a, XIV).
4.2 Estados
C ompete aos E stados: 1) exercer o controle e fiscalizar as atividades
e empreendimentos cuja atribuio para licenciar ou autorizar, ambien
talmente, a eles for cometida (art. 82, XIII); 2) promover o licenciamento
ambiental de atividades ou empreendimentos utilizadores de recursos
ambientais, efetiva ou potencialmente poluidores ou capazes, sob qual
quer forma, de causar degradao ambiental, ressalvado o disposto nos
arts. 1- e 9a (art. 8a, XIV); 3) promover o licenciamento ambiental de
atividades ou empreendimentos localizados ou desenvolvidos em unida
des de conservao institudas pelo E stado, exceto em reas de P roteo
A mbiental ( a p a s ) (art. 8a, XV).
4.3 Municpios
A os M unicpios cabe: 1) exercer o controle e fiscalizar as atividade-
e empreendimentos cuja atribuio para licenciar ou autorizar, ambiemai-
mente, lhes for cometida (art. 9a, XIII); 2) observadas as atribuies do-
demais entes federativos previstas na lei complementar, promover o licen
ciamento ambiental das atividades ou empreendimentos: a) que causem
ou possam causar impacto ambiental de mbito local, conforme tipologia
definida pelos respectivos C onselhos E staduais de M eio A mbiente, consi
derados os critrios de porte, potencial poluidor e natureza da atividade;
ou b) localizados em unidades de conservao institudas pelo M unicpio,
exceto em A reas de P roteo A mbiental ( a p a s ) (art. 9-, XIV).
5. ini nnstitucionalidade da previso de licenas ambientais
atravs de tipologia estabelecida pelo Poder Executivo.
Posicionamento da Constituio no art. 170
A L ei C omplementar 140/2011, estabeleceu a elaborao de tipologia
de licenciamento ambiental em dois artigos, incisos e alneas, transcritos
abaixo, sendo questionvel a constitucionalidade dessas alneas.
'' \rt. 1. S o aes administrativas da U nio: (...); XIV-promover
o licenciamento ambiental de empreendimentos e atividades: (...); h) que
atendam tipologia estabelecida por ato do P oder E xecutivo, a partir de
proposio da C omisso Tripartite N acional, assegurada a participao
de um membro do C onselho N acional do M eio A mbiente ( c o n a m a ) ,
e considerados os critrios de porte, potencial poluidor e natureza da
atividade ou empreendimento. P argrafo nico. O licenciamento dos
empreendimentos cuja localizao compreenda concomitantemente reas
das faixas terrestre e martima da zona costeira ser de atribuio da U nio
exclusivamente nos casos previstos em tipologia estabelecida por ato do
Poder E xecutivo, a partir de proposio da C omisso Tripartite N acio
nal. assegurada a participao de um membro do C onselho N acional do
Meio A mbiente ( c o n a m a ) e considerados os critrios de porte, potencial
,\>luidor e natureza da atividade ou empreendimento.
"Art. 9a. S o aes administrativas dos M unicpios: (...); XIV- ob-
-ervadas as atribuies dos demais entes federativos previstas nesta L ei
omplementar, promover o licenciamento ambiental das atividades ou
viiipreendimentos: a) que causem ou possam causar impacto ambiental
.:embito local, conforme tipologia definida pelos respectivos C onselhos
-u.duais de M eio A mbiente, considerados os critrios de porte, potencial
' 'luidor e natureza da atividade;.
O estabelecimento da tipologia pelo P oder E xecutivo para o li-
vjiiciaraento ambiental (art. 7a, XIV, h) e a tipologia definida pelos
!. isehos E staduais do M eio A mbiente (art. 9a, XIV, a) violam o art.
". pargrafo nico, da C onstituio, que diz: assegurado a todos o
>eexerccio de qualquer atividade econmica, independentemente de
...'.' rizao de rgos pblicos, salvo nos casos previstos em lei.
A C onstituio determina que a ordem econmica seja fundada
na livre iniciativa (art. 170, caput) e volta a mencionar no pargrafo
nico do mesmo artigo que assegurado a todos o livre exerccio de
qualquer atividade econmica. A liberdade um conceito existencial
muito amado pelos brasileiros, tanto que o objetivo fundamental da
Repblica F ederativa do Brasil, citado em primeiro lugar, construir
uma sociedade livre (art. 3a, I, da C F ).
N o se trata de uma liberdade sem rumo e sem princpios. N o caso
da ordem econmica a liberdade de todos terem suas iniciativas soltas
ou desprendidas de qualquer dos poderes pblicos, no significa a ine
xistncia de balizas ou de freios para essa liberdade. N o mesmo art. 170
vemos que a liberdade de iniciativa, constante do prprio caput, tem
por fim assegurar a todos existncia digna, conforme os ditames da
justia social, atendidos nove princpios, dos quais destaco a funo
social da propriedade, a defesa do meio ambiente e a reduo das
desigualdades regionais e sociais.
A defesa do meio ambiente prevista desde a origem da C onstituio
de 1988, no art. 170, teve o seu contedo aperfeioado, com o seguinte
acrscimo inclusive mediante tratamento diferenciado conforme o
impacto ambiental dos produtos e servios e de seus processos de ela
borao e prestao.
O s valores ambientais valorizados nos arts. 170 e 225 da C onstitui
o podem e devem coexistir com a liberdade de iniciativa econmica,
que poder sofrer o procedimento de licenciamento ambiental ou tc
autorizao dos rgos pblicos, nos casos previstos em lei (art. 17u.
pargrafo nico).
O C onselho N acional do M eio A mbiente, institudo pela L ei de
P oltica N acional do M eio A mbiente, L ei 6.938/1981, tem tido muiii"
mritos desde sua instalao em 1984. A inda que o exerccio do direii.
de participao seja uma das notas desse colegiado, nem por isso ele .
um rgo legislativo ou parlamento verde. O c o n a m a integra o Pode.
E xecutivo F ederal. O s C onselhos E staduais do M eio A mbiente s>
rgos do P oder E xecutivo dos E stados em que tenham sido instituda
e instalados.
A C omisso Tripartite N acional e a C omisso Tripartite E staduai
organismos institudos pela L ei C omplementar 140/2011, tm o objem
de fomentar a gesto ambiental compartilhada e descentralizada e ser.'
constitudas paritariamente por representantes dos P oderes E xecuii\< '
da F ederao, conforme os 2aao 5a, do art. 4a, da L ei C omplemeir...
140 referida. A participao da sociedade civil no est prevista e\prc~
samente no texto legal. Destarte, o P oder L egislativo no integra
C omisses Tripartites.
A s alneas inquinadas como inconstitucionais empregaram o termo
tipologia, sendo que na alnea h, inciso XIV, do art. 1- (atendam
tipologia estabelecida por ato do P oder E xecutivo) e na alnea a, inciso
XV, do art. 9- (conforme tipologia definida pelos respectivos C onselhos
Estaduais de M eio A mbiente), o termo tipo est conceituado como
"2. C oisa que rene em si os caracteres distintivos de uma classe; sm
bolo. Logia pode ser conceituada como estudo e, portanto, tipologia
co estudo dos tipos. A expresso utilizada no foi totalmente adequada,
pois no se tem a noo clara se est sendo realizado um estudo de um
dos tipos ou casos de licenciamento j previstos nos outros incisos ou se
.st possibilitando um novo tipo de licenciamento ambiental. O que leva
l crer ter sido pensada a criao de novos tipos a expresso utilizada
"tipologia estabelecida por ato do P oder E xecutivo e tipologia definida
pelos respectivos C onselhos A mbientais. E essa criao de novos tipos
ou novas licenas ambientais, sem ser por lei, que est vedada pela
C onstituio, evitando-se a hipertrofia do P oder E xecutivo.
N a elaborao do projeto da L ei C omplementar 140/2011, e no
-iu exame, em ambas as C asas do C ongresso N acional, houve tempo e
portunidade para se preverem amplamente os casos ou tipos de licen-
iamento da U nio, dos E stados, do Distrito F ederal e dos M unicpios,
tevrios incisos que integram os arts. 7a, 8a e 9amostram que o meio
mbiente est focalizado em suas vrias vertentes e formas de manifes-
io. Impossvel seria a previso de todos os casos de interveno do
oder estatal no futuro. P ossveis lacunas poderiam ser corrigidas pelo
'oder L egislativo dos entes federados, atravs de emendas lei ora co-
lemada, no sendo constitucional e nem necessria a abertura de uma
u !a de escape do licenciamento ambiental, com tipos criados pelo
Jer F .xecutivo.
A o Iratar das leis complementares, diz o professor Jos A fonso da
x \ aque sendo inferiores C onstituio, sua validade afere-se segundo
Sncpio da compatibilidade vertical. P or isso, esto sujeitas ao controle
. - jonstitucionalidade, como outra lei qualquer. S ua funo de mera
. vplementaridade, disso no podem desbordar.6
.\ edio dessa parte da L ei C omplementar 140/2011 no pode perder
. ; 10 da manuteno de um E stado Democrtico de Direito, em que
':'-'.ervao ambiental harmoniosamente leve em conta as liberdades
';-cas civis e sociais.
-J Afonso da Silva, Comentrio Contextual Constituio, cit., comentrios
6. Concluso
A fixao de normas para a cooperao entre os entes federados feita
pela L ei C omplementar 140/2011, deixou muitas reas de atuao dos
entes federados com a competncia comum idntica situao anterior
da elaborao dessa lei, como a educao ambiental, a definio dos es
paos territoriais protegidos e o controle do risco. A L ei C omplementar
140/2011, que aponta em sua E menta tratar da proteo das paisagens
naturais notveis, deixou, contudo, de tratar do assunto, em sua parle
dispositiva.
E xcetuando as competncias outorgadas pelos arts. 21, 25, 29,
29-A e 30, da C onstituio, todas as atribuies de competncia da Lei
C omplementar 140/2011, ficaro, em cada caso, sujeitas livre adeso
pelos entes federativos, que no podem ser constrangidos, sem violao
constitucional, absteno do exerccio da competncia comum.
Captulo II
SISTEMA NA CIONAL DO MEIO AMBIENTE
1. A colegialidade nos rgos ambientais
U m colegiado para poder funcionar bem depende primeiramente da
clareza com que suas finalidades so definidas e, portanto, do dimen-
sionamento de sua competncia. S e for deliberativo ou se for somente
consultivo, variar a fora dos pronunciamentos do rgo.
O critrio de escolha dos componentes do colegiado, os requisitos
prvios dessa opo e composio, a durao do mandato, o processa
mento das votaes, a frequncia das reunies e o modo de convoc-las,
entre outros dados, mostram a possibilidade de eficincia de um rgo
coletivo.
Importa saber se as deliberaes do colegiado so pblicas no de
correr da sesso ou se, aps a deliberao ou a manifestao consultiva,
os votos sero tomados pblicos. Disso depender a possibilidade de os
administrados se inteirarem da maneira como as decises foram tomadas
- terem oportunidade de elogiar ou criticar o posicionamento dos que
devem zelar pelos seus interesses.
A periodicidade regular das reunies ser ou no sinal de eficincia
Jo organismo, pois a fluncia das matrias com rapidez evitar a con-
rmao do pensamento popular de que quando se quer resolver um
.ssunto, atribui-se a matria para a responsabilidade de uma s pessoa,
. quando se pretende procrastinar, confere-se a responsabilidade da
luo a um colegiado.
E preciso evitarem-se alguns obstculos ao bom funcionamento do
,>;'gocolegiado como:
1) as questes a serem debatidas j vm com solues imutveis,
: -rnando incuo o debate;
2) ausncia de obrigao de frequncia dos componentes dos rgos,
<..-.usando posterior reao de insurgncia contra as decises tomadas,
.v.nda que de forma sub-reptcia;
3) diluio da responsabilidade pessoal do membro do colegiado
ante a deciso coletiva (defeito que se remove tornando obrigatrio o
pronunciamento de cada um e a motivao de seu voto);
4) ordens do dia preparadas de forma superficial e apressada, sem
que enviem as matrias, com a necessria antecedncia, aos componentes
do rgo.
O s colegiados visam na pureza de sua conceituao a inventariar as
opinies de setores que tm interesse na matria a ser tratada. C olhem-se
ideias e informaes, confrontando-se as mesmas em busca da formao
de uma posio comum ou, pelo menos, uma posio majoritria. O P rof.
M orris S haefer salienta a vantagem de uma larga participao no orga
nismo colegiado dizendo que as pessoas se sentem mais incorporadas
deciso finalmente adotada, mesmo se a escolha realizada pela instncia
responsvel no aquela da preferncia da maioria dos participantes.
C onsidera-se igualmente que a tomada de deciso participativa um
antdoto contra a apatia dos agentes da organizao. 1
2. Competncia dos organismos colegiados ambientais brasileiros
2.1 Conselho de Governo
2.1.1 C ompetncia e composio do C onselho de Governo
O C onselho de Governo tem por competncia assessorar o P residente
da Repblica na formulao de diretrizes da ao governamental.2
O C onselho de Governo pode atuar em dois nveis: o C onselho de
Governo e as C maras do C onselho de Governo.
2.1.2 C mara de P olticas dos Recursos N aturais
A s C maras do C onselho de Governo tm a finalidade de formular
polticas pblicas setoriais cujo escopo ultrapasse as competncias de
um nico M inistrio, e so criadas por ato do P oder E xecutivo.
O Decreto 1.696, de 13.11.1995 {DOU 14.11.1995), criou a Cmara
de P olticas dos Recursos N aturais, do C onselho de Governo. E ssa Cmara
tem por objetivo formular as polticas pblicas e diretrizes relacionadas
com os recursos naturais e coordenar sua implementao (art. l s).
A composio da C mara de P olticas dos Recursos N aturais e do
C omit E xecutivo da mesma C mara difere profundamente do c o n a m a -
1. L 'Administration des Programmes de l Environnement, p. 28.
2. A composio do Conselho consta do art. 1-, caput, da Lei 10.683, de 28.5.2003
(DOU29.5.2003, p. 2).
C onselho N acional do M eio A mbiente, pois a C mara e seu C omit
E xecutivo so integrados exclusivamente por representantes de rgos
do Governo F ederal. A ssim, nem a sociedade civil e nem os E stados
tero voz e voto nesses dois colegiados.
Dupla a competncia da C mara: formular polticas pblicas e
diretrizes relacionadas com os recursos naturais. A tarefa de traar as
linhas das polticas pblicas dos recursos naturais est ligada estrutu
rao da estratgia e ao plano de governo. A ntes de debater os assuntos
com a C omunidade no foro do c o n a m a , no nocivo o debate e o
ajustamento das aes envolvendo os recursos naturais no interior do
prprio governo federal. S er nocivo, contudo, esse colegiado se pre
tender alijar e menosprezar o c o n a m a que, desde 1984, presta eficiente
servio ao Brasil, com reconhecimento internacional. S aliente-se que
as competncias estabelecidas no art. 8a da L ei 6.938/81 no sofreram
qualquer alterao.
A o definir as polticas pblicas dos recursos naturais, evidentemente,
a Cmara est vinculada s regras constitucionais, notadamente as normas
do meio ambiente (art. 225), da sade (arts. 196-200), da poltica urbana
(arts. 182-183), agrcola, fundiria e da reforma agrria (arts. 184-191).
Dentro da competncia da U nio, ser importante o pronunciamento da
Cmara sobre os planos nacionais e regionais de ordenao do territrio e
de desenvolvimento econmico (art. 21, IX, da C F ) e do aproveitamento
energtico dos cursos dgua (art. 21, XII, b, da C F ).
N o mbito desta C mara foi criada a C omisso de P olticas de
Desenvolvimento S ustentvel e da A genda 21 Brasileira3.
-.2 Os Conselhos ambientais no Ministrio do Meio Ambiente
Quatro C onselhos integram o M inistrio do M eio A mbiente: C onse
lho N acional do M eio A mbiente, C onselho N acional da A maznia L egal,
C onselho N acional de Recursos H dricos4e C omit do F undo N acional
do M eio A mbiente.5
1.2,1 C onselho N acional do M eio A mbiente-coN A M A
E m 1973 era criada a S E M A -S ecretaria E special do M eio A mbiente,6
.'elo Decreto federal 73.030, de 30 de outubro. N o art. 32 foi institudo
3. Decreto (no numerado) de 3.2.2004 (DOU4.2.2004, p. 4).
4. O Conselho Nacional de Recursos Hdricos tratado no Tt. VII, Cap. I.
5. MP 2.216-37, de 31.8.2001.
6. V., neste captulo, n. 4, O meio ambiente na Administrao Federal.
o C onselho C onsultivo do M eio A mbiente ( c c m a ) , com nove membros
a serem nomeados pelo P residente da Repblica, por proposio do
M inistro do Interior. C ontudo, esse C onselho foi extinto na prtica.
C om a L ei de P oltica N acional do M eio A mbiente, cria-se o
coN A M A -C onselho N acional do M eio A mbiente. Interessa no momento
focalizar a competncia dos organismos ambientais, tanto federal como
dos E stados.
C omo instrumentos da poltica do meio ambiente foram propostos:
o estabelecimento de padres de qualidade ambiental, o zoneamento
ambiental, a avaliao de impactos ambientais, o licenciamento e a
reviso de atividade efetiva ou potencialmente poluidora, os incentivos
produo e instalao de equipamentos e a criao ou absoro de
tecnologia voltados para a melhoria da qualidade ambiental, a criao
de E stados ecolgicos e reas de proteo ambiental, sistema nacional
de informaes sobre o ambiente, cadastro tcnico federal das atividades
e instrumentos de defesa ambiental e penalidades disciplinares ou com
pensatrias ao no cumprimento das medidas necessrias preservao
ou correo da delegao ambiental.
A L ei 8.028/1990, ao dar nova redao ao art. 6ada L ei 6.938/1981.
deu a seguinte redao para o art. 6a, II: rgo C onsultivo e Delibera
tivo: o C onselho N acional do M eio A mbiente-coN A M A , com a finalidade
de assessorar, estudar e propor ao C onselho de Governo, diretrizes de
polticas governamentais para o meio ambiente e os recursos naturais e
deliberar, no mbito de sua competncia, sobre normas e padres com
patveis com o meio ambiente ecologicamente equilibrado e essencial a
sadia qualidade de vida. A redao da L ei 8.028/1990 somente substituiu
a expresso C onselho S uperior do M eio A mbiente, que fora criada
pela L ei 7.804/1989, por C onselho de Governo.
Interessa apontar que esto bem marcadas as competncias do u.-
j a m a , dividindo-se entre as de assessoramento do C onselho de Governi
e as de deliberao. E xercendo j a ltima funo desde 5.6.1984. es>*
conselho tem tido uma atuao digna de elogios. S e maior no foi a >t:.
atuao, atribua-se ao restrito nmero de suas reunies (quatro reuni iV
ordinrias ao ano) e a brevidade de seus encontros.
O estabelecimento de normas e critrios para o licenciamento, com..
tambm, o estabelecimento de padres de controle do ambiente compe
tncia do c o n a m a , consoante o art. 8e, I, da L ei 6.938/1981. E sse ani-
diz que a competncia do colegiado estabelecer, mediante propon
do i b a m a N o art. 8a, V, h tambm a mesma expresso. Acredi:..-
mos que esses dois incisos que compem o total de sete incisos aeei\
da competncia do c o n a m a no visam a manietar o referido C onseli:
A ssim, no fica vedado aos componentes do C onselho propor normas e
critrios para o licenciamento diferentes daqueles propostos pelo i b a m a ,
como, tambm, em relao a perda e restrio de benefcios fiscais. O
i b a m a opinar sobre as proposies, e, ento, o c o n a m a cumprir uma
de suas atribuies, deliberando. E ntender-se o contrrio seria fazer o
C onselho caudatrio do rgo de execuo.
O art. 8fi, II, da L ei 6.938/1981 teve sua redao modificada pelo art.
35 da L ei 8.028/1990, passando a constar: determinar, quando julgar
necessrio, a realizao de estudo das alternativas e das possveis conse
qncias ambientais de projetos pblicos ou privados, requisitando aos
rgos federais, estaduais e municipais, bem assim a entidades privadas,
as informaes indispensveis para a apreciao dos E studos de Impacto
A mbiental, e respectivos relatrios, no caso de obras ou atividades de
significativa degradao ambiental, especialmente nas reas consideradas
patrimnio nacional. Desde o incio de suas atividades o c o n a m a teve a
competncia de determinar a realizao de E studo de Impacto A mbien
tal e, portanto, de apreci-lo aps sua elaborao. E ntretanto, de ser
!Centuado que essa competncia no exclui a mesma competncia dos
orgos estaduais e municipais e nem invade as atribuies dos colegiados
estaduais. N os casos de licenciamento federal, com a prvia elaborao
ue E studo de Impacto, competente tambm o c o n a m a para apreciar
v.sse estudo e, inclusive, em todos os casos, converter o julgamento em
diligncia para complementao de dados.
Temos que fazer reparo constitucionalidade do art. 82, VI, da
'..ei 6.938/1981, quando d atribuio ao c o n a m a de estabelecer, pri-
aiivamente, normas e padres nacionais de controle da poluio por
eiculos automotores, aeronaves e embarcaes, mediante audincia
.ws ministrios competentes. O c o n a m a no tem a atribuio dessas
amas e padres de forma privativa. O c o n a m a , pelo art. 24, l 2, da
F. tem competncia para estabelecer normas e padres gerais, que,
.:viretanto, podero ser suplementados pelos E stados, conforme o art.
I- 2fi, da mesma CF.
C omo acentuou o Juiz A nthony Kennedy, da S uprema C orte dos
: CA: Respeitar a C onstituio tem um preo. N s pagamos o preo,
. iiuna frustrao, alguma irritao quando vemos os direitos constitu-
. iinis terem fora.7
Vcompetncia do c o n a m a no foi atingida pelo disposto no art. 25
Disposies C onstitucionais Transitrias. Diz o caput do art. 25:
'-' -cam'revogados, a partir de 180 dias da promulgao da C onstituio,
-ko este prazo a prorrogao por lei, todos os dispositivos legais que
' . Folha de S, Paulo, ed. 21.8.1990, pp. 4-9.
atribuam ou deleguem a rgo do P oder E xecutivo competncia assi
nalada pela C onstituio ao C ongresso N acional, especialmente no que
tange a: I - ao normativa; II - alocao ou transferncia de recurso
de qualquer espcie.
E necessrio verificar as competncias assinaladas pela C onstituio
ao C ongresso N acional e as competncias do c o n a m a previstas no art. 8
da L ei 6.938, de 31.8.1981, pois somente foram abrangidos os rgos do
P oder E xecutivo que estivessem exercendo funes que a C onstituio
reservou para o C ongresso N acional.
A s atribuies do C ongresso N acional esto inseridas no Tt. IV, C ap.
I - Do P oder L egislativo, S eo II, arts. 48 e 49. C onstata-se que nenhu
ma das atribuies do C ongresso N acional so exercidas pelo c o n a m v.
A lis, a matria que tem uma clara conotao ambiental - iniciativas
do P oder E xecutivo referente a atividades nucleares (art. 49, XIV. da
C F ) - atribuio do cN E N -C onselho N acional de E nergia N uclear. Por
tanto, inobstante meu grande apreo ao P rof. Toshio M ukai, que pens.i
diferentemente,8entendo que o art. 25 das Disposies C onstitucionais
Transitrias no revogou as resolues do c o n a m a .
2.2.2 C omit do F undo N acional do M eio A mbiente
O F undo N acional do M eio A mbiente tem como objetivo desen
volver os projetos que visem o uso racional e sustentvel de recurso^
naturais, incluindo a manuteno, melhoria ou recuperao da qualidade
ambiental no sentido de elevar a qualidade de vida da populao. Fo,
institudo pela L ei 7.797, de 10.7.1989.
S ero consideradas prioritrias as aplicaes de recursos financeiro.'
em projetos nas seguintes reas: unidades de conservao; pesquisas e
desenvolvimento tecnolgico; educao ambiental; manejo e extens>
florestal; desenvolvimento institucional; controle ambiental; aproveita
mento econmico racional e sustentvel da flora e fauna nativas. Seiv.
prejuzo das aes de mbito nacional, ser dada prioridade a projete"
que tenham sua rea de atuao na A maznia L egal.
O Decreto 3.524/2000, que regulamentou o F undo N acional d>
M eio A mbiente, teve o art. 4a modificado pelo Decreto 5.877/20IX
que estabeleceu a seguinte composio do C onselho Deliberativo: iiv-
representantes do M inistrio do M eio A mbiente; um representante do
M inistrio do P lanejamento, O ramento e Gesto; dois representante'
do Instituto Brasileiro do M eio A mbiente e dos Recursos N aturai'
Renovveis-iBA M A ; um representante da A gncia N acional de Agua>-
8. Direito Ambiental Sistematizado, 1992, p. 94.
\; um representante da A ssociao Brasileira de E ntidades do M eio
unbiente-ABEMA; um representante da A ssociao N acional de M unic-
ios c M eio A mbiente-anamma; um representante do F rum Brasileiro de
'NGs e M ovimentos S ociais para o M eio A mbiente e Desenvolvimento-
um representante da S ociedade Brasileira para o P rogresso da
incia-SBPc; um representante de organizao da sociedade civil, de
.nbito nacional, indicada pelo C onselho N acional do M eio A mbiente-
mma; e cinco representantes de ongs ambientalistas, na proporo
umrepresentante para cada regio geogrfica do P as. O C onselho,
onanto, passou a ter 17 membros, sendo 8 representantes de entidades
o governamentais.
.2.3 C onselho N acional da A maznia L egal
i ) C onselho N acional da A maznia L egal foi regulamentado pelo
'creto 964, de 22.10.1993 {DOU25.10.1993). E stranhamente, no h
ma representao permanente da sociedade civil nesse colegiado, fican-
o a critrio do P residente da Repblica convidar lideranas regionais
representantes dos meios acadmicos e cientficos ligados questo
maznica. F ica, assim, empobrecido esse C onselho, pois ganharia se
'esse a contnua colaborao de associaes ambientais, indgenas e
lentficas.
A conservao do meio ambiente na A maznia L egal merece a
'uiaurao de organismos administrativos geis e que promovam a
egrao das aes entre os governos dos E stados e a sociedade civil. O
e>matamento, a fauna, a diversidade biolgica e a ordenao territorial
- espao amaznico brasileiro e seus aspectos transfronteirios havero
e ser objeto de uma atuao constante e revigorada desse segmento
Mnisterial. O zoneamento ecolgico-econmico, antes coordenado
.-ia S ecretaria de A ssuntos E stratgicos (que foi extinta), passou a ser
mpetncia no exclusiva do M inistrio do M eio A mbiente, pois essa
.'mpetncia ser exercida em conjunto com os M inistrios da A gricultura
\bastecimento, do Desenvolvimento, Indstria e C omrcio E xterior e
Imegrao N acional.9
Falta, ainda, ao M inistrio em exame uma ramificao de execuo
..ra os assuntos amaznicos, como o i b a m a , que tem como atribuio
vio ambiente.10
9. MP 2.216-37/2001, modificando a Lei 9.649/1998 (art. 14, XII, f, e 1*).
10. V. Portaria 313/1994, do Ministro de Estado, e a Resoluo 1/1994 (DOU
i .1994, pp. 18.028-18.040), com o Anexo - Poltica Nacional I ntegrada para a
2.2.4 C onselho de Gesto do P atrimnio Gentico
O Conselho de Gesto do Patrimnio Gentico foi criado pela
M P 2.186-16, de 23.8.2001, tendo carter deliberativo e normativo. A s
principais competncias desse C onselho so: coordenar a implemen
tao de polticas para a gesto do patrimnio gentico; estabelecer:
normas tcnicas; critrios para as autorizaes de acesso e de remessa
de recursos genticos; diretrizes para elaborao do C ontrato de U tili
zao do P atrimnio Gentico e de Repartio de Benefcios; critrios
para a criao de base de dados para o registro de informao sobre
conhecimento tradicional associado; deliberar sobre: autorizao de
acesso e de remessa de amostra de componente do patrimnio gentico,
mediante anuncia prvia de seu titular; autorizao de acesso a conhe
cimento tradicional associado, mediante anuncia prvia de seu titular;
dar anuncia aos C ontratos de U tilizao do P atrimnio Gentico e de
Repartio de Benefcios.11
O C onselho composto de representantes de rgos e de entidades
da A dministrao P blica F ederal e presidido por representante do
M inistrio do M eio A mbiente.
2.3 Comit Interministerial da Poltica Nacional de Resduos Slidos:
a ilegalidade da ausncia do controle social
O C omit foi institudo pelo Decreto 7.404, de 23.12.2010.
2.3.1 C omposio
O C omit Interministerial da P oltica N acional de Resduos S lidos
ter 12 representantes titulares (e 12 suplentes) dos seguintes rgos: M i
nistrio do M eio A mbiente, que o coordenar; C asa C ivil da P residncia
da Repblica; M inistrio das C idades; M inistrio do Desenvolvimento
S ociaP e C ombate F ome; M inistrio da S ade; M inistrio de M inas e
E nergia; M inistrio da F azenda; M inistrio do P lanejamento, O ramento
e Gesto; M inistrio do Desenvolvimento, Indstria e C omrcio E xte
rior; M inistrio da A gricultura, P ecuria e A bastecimento; M inistrio
da C incia e Tecnologia; e S ecretaria de Relaes Institucionais da
P residncia da Repblica.
C omo se constata no referido C omit no h a presena permanente
de nenhuma organizao no governamental. N o art. 3a, 2-, do referido
11. V. Sandra Akemi Shimada Kishi, Tutela Jurdica do Acesso Biodiversidade
aos Conhecimentos Tradicionais no Brasil, Dissertao de Mestrado, Curso de Mestr.W'
da Faculdade de Direito da Universidade Metodista de Piracicaba, novembro/2003.
decreto consta: O C omit Interministerial poder convidar representan
tes de outros rgos e entidades, pblicas ou privadas, para participar de
suas reunies. P ortanto, o Decreto 7.404/2010 quer deixar ao arbtrio, ou
como uma faculdade, do C omit governamental trazer ou no entidades
da sociedade civil para suas reunies.
preciso ter em mente e na sensibilidade pblica que as duas leis
que tratam de matrias afins - S aneamento Bsico e P oltica N acional
de Resduos S lidos (L eis 11.445/2007 e 12.305/2010)-previram como
princpios o controle social (art. 2a, X) e o direito ao controle social
(art. 6, X), e ambas as leis definem a expresso em questo.
Controle social o conjunto de mecanismos e procedimentos que
garantam sociedade informaes e participao nos processos de for
mulao, implementao e avaliao das polticas pblicas relacionadas
aos resduos slidos (art. 3a, VI, da L ei 12.305/2010). O controle social
temorigem no princpio da participao, que um dos trs pilares estru
turais do Direito A mbiental contemporneo: informao + participao
acesso ao Judicirio.
A grande transformao da poltica ambiental brasileira iniciou-se, j
cm 1981, com a L ei de P oltica N acional de M eio A mbiente e instituio
do C onselho N acional do M eio Ambiente-CONAMA. Da forma como est
concebido o C omit Interministerial de Resduos S lidos distancia-se da
populao e fecha as portas ao controle social. E sse controle no se faz
em episdios, pois ou ele contnuo, ininterrupto ou ele ineficiente e
autilado. N o se pode ficar silencioso e omitir-se no apontar a necessi
dade da correo do Decreto 7.404/2010, em seu art. 3~.
":.3.2 C ompetncia do C omit Interministerial de Resduos S lidos
O decreto articula, no art. 4a, 11 competncias: instituir os procedi
mentos para elaborao do P lano N acional de Resduos S lidos; elabo
rar e avaliar a implementao do P lano N acional de Resduos S lidos;
Jennir as informaes complementares ao P lano de Gerenciamento
J.e Resduos S lidos P erigosos; promover estudos e propor medidas
'..'vindo a desonerao tributria de produtos reciclveis e reutilizveis
.a simplificao dos procedimentos para o cumprimento de obrigaes
-cossrias relativas movimentao de produtos e embalagens fabricados
. nn estes materiais; promover estudos visando a criao, modificao
ev.ino de condies para a utilizao de linhas de financiamento ou
-ivditcias de instituies financeiras federais; formular estratgia para
promoo e difuso de tecnologias limpas para a gesto e o gerencia
mento de resduos slidos; incentivar a pesquisa e o desenvolvimento
atividades de reciclagem, reaproveitamento e tratamento dos resduos
slidos; propor medidas para a implementao dos instrumentos e efeti
vao dos objetivos da P oltica N acional de Resduos S lidos; definir e
avaliar a implantao de mecanismos especficos voltados para promover
a descontaminao de reas rfas; implantar aes destinadas a apoiar a
elaborao, implementao, execuo e reviso dos planos de resduos
slidos; contribuir, por meio de estudos especficos, com o estabelecimen
to de mecanismos de cobrana dos servios de limpeza urbana e manejo
de resduos slidos urbanos pelos seus respectivos titulares.
C omo se v, o Governo federal pretende formular as polticas
pblicas sobre resduos slidos, implementar essas polticas e fazer sua
avaliao, como se constata no art. 4ado Decreto. seu dever assim agir,
desde que em conjunto com a sociedade e suas representaes tcnicas
(art. 3a, IV, da L ei 11.445/2007 c/c arts. 3a, VI, e 6a, X). A lis, dentro
do E stado Democrtico de Direito elementar e lgico que o decreto
no contrarie a lei e tenha para com esta uma relao de exatido e de
veracidade (art. 84, IV, da C F ).
2.4 Conselhos ambientais nos Estados
2.4.1 C onstituies dos E stados
N o E stado do A mazonas, competir ao C onselho E stadual do M eio
A mbiente, C incia e Tecnologia autorizar a derrubada de seringueiras e
castanheiras nativas, de propriedade pblica ou privada (art. 232, 2 .
da C E ); anlise do depsito de rejeitos radioativos, lixo atmico, res
duos industriais txicos e corrosivos (art. 233, 2a, da C E ); expedio
de normas para regulamentar os sistemas de controle da poluio, de
preveno e de reduo de riscos e acidentes ecolgicos (art. 233, ca
put, e seu 7a, da C E ); estabelecer outras exigncias para a elaborao
do E studo de Impacto A mbiental, alm das constantes dos incisos I a
V (art. 235, VI, da C E ); dar parecer conclusivo sobre a implantao
no E stado de usinas de energia nuclear, instalao e armazenamento cie
material radioativo e implantao de unidades de grande porte, geradoras
de energia hidroeltrica (art. 235, Ia, da C E ); gerir o fundo criado pelo
art. 238 da C onstituio.
N o E stado da Bahia, competir ao C onselho E stadual do M eio
A mbiente formular a poltica do meio ambiente (arts. 212, caput, e ari.
213, Ia, da C E ). N o E stado do C ear compete ao C onselho E stadual do
M eio A mhient.e-c.oF.MA apreciar o E studo P rvio de Impacto A mbienuil
referente a obra ou atividade potencialmente causadora de significativa
degradao do meio ambiente ou que comporte risco para a vida ou a qua
lidade de vida (art. 264, caput, e seu 2a), sendo que a obra ou a atividade
somente poder ser licitada, aprovada ou executada se obtiver parecer
favorvel do conselho (art. 264, 2, da C E ).
N o E stado de M ato Grosso, compete ao C onselho E stadual do
M eio A mbiente aprovar qualquer projeto pblico ou privado que impli
que impacto ambiental; definir e coordenar a implantao dos espaos
territoriais escolhidos para serem especialmente protegidos; apreciar
os E studos P rvios de Impacto A mbiental; avaliar e propor normas de
proteo e conservao do meio ambiente (art. 267,1 a IV, da C E ). N o
F.stado de M ato Grosso do S ul competir ao C onselho E stadual de
C ontrole A mbiental a deliberao e a formulao da poltica estadual
de proteo ao meio ambiente (art. 226 da C E ).
N o E stado de M inas Gerais, competir ao rgo colegiado esta
belecer normas regulamentares e tcnicas, padres e demais medidas
de carter operacional para a proteo do meio ambiente e controle da
utilizao racional dos recursos ambientais (art. 214, l 2, IX, da C E ).
A C onstituio do E stado do P ar criou conselho especfico, com
atuao colegiada que inclui entre suas competncias: a) acompanhar,
avaliar, controlar e fiscalizar o meio ambiente; b) opinar, obrigatoria
mente, sobre a poltica estadual do meio ambiente, oferecendo subsdios
definio de mecanismos e medidas que permitam a utilizao atual e
itura dos recursos hdricos, minerais, pedolgicos, florestais e fauns-
ticos, bem como o controle da qualidade da gua, do ar e do solo, como
'Uporte do desenvolvimento econmico; c) assessorar o P oder P blico
em matrias e questes relativas ao meio ambiente; d) emitir parecer
prvio sobre projetos pblicos ou privados, que apresentem aspectos
'O tencialmente poluidores ou causadores de significativa degradao do
meio ambiente, como tal caracterizados na lei (art. 255 da C E ).
N a P araba, o C onselho competente para a conservao e proteo
Jos componentes ecolgicos e o controle da qualidade do meio ambien-
" (art. 230 da C E ). N o E stado de P ernambuco, o C onselho E stadual
Je M eio A mbiente - rgo colegiado e deliberativo - encarregado da
definio da P oltica E stadual do M eio A mbiente (art. 208). O s E stados
,:o Rio de Janeiro (art. 258, l fi, XXII, da C E ) e de S ergipe (art. 232,
" da C E ) criaram o C onselho E stadual do M eio A mbiente, deixando
'ara a lei ordinria estabelecer a competncia.
E m S o P aulo, apesar de no estarem definidas na C onstituio as
tribuies do C onselho E stadual do M eio A mbiente e terem as mesmas
ido remetidas para serem definidas em lei, ficou consignado que o rgo
e "normativo e recursal (art. 193, pargrafo nico, a, da C E ). Rondnia
riou o C onselho E stadual de P oltica A mbiental, cujas atribuies sero
efinidas em lei (art. 229 da C E ). O E stado do P aran no explicitou na
onstituio E stadual a criao de um rgo colegiado, mas no art. 207,
Ia, I, da C E , apontou que o P oder P blico deve estabelecer a poltica
estadual do meio ambiente, com a colaborao de representantes de
entidades ecolgicas, de empresrios e das universidades.
Treze E stados optaram por inserir nas suas C onstituies os rgos
colegiados de meio ambiente. E realmente significativo o avano do I):-
reito A mbiental, atravs de uma concepo participada de A dministrao
P blica. E spera-se de outros E stados, que no colocaram o colegiado
em suas constituies, que suas legislaes ordinrias o faam sem
demora.
2.4.2 L egislao dos E stados
S em pretender apresentar uma lista exaustiva de todos os E stados
brasileiros, examinamos algumas legislaes estaduais onde foram ins
titudos rgos colegiados para tratar dos assuntos ligados ao ambiente.
Dividimos o setor de competncia e procuramos comparar os poderes
dos rgos.
F oram estudadas as legislaes dos seguintes rgos: C onselho E sta
dual de P roteo Ambiental-CEPRAM - A lagoas (L ei 3.989, de 3.12.1978);
C onselho E stadual de P roteo A mbiental-C E P RA M - Bahia (L ei 3.858.
de 3.11.1980); C omisso de P oltica A mbiental-coP A M - M inas Gerais
(L ei 7.772, de 8.9.1980); C onselho de P roteo A mbiental da S uperin
tendncia de A dministrao do M eio A mbiente e dos Recursos H dricos
da Paraba-suDEMA - P araba (Decreto 8.246, de 22.10.1979); C omisso
E stadual de C ontrole A mbiental-C E C A - Rio de Janeiro (Decreto-lei 134.
de 16.6.1975); C omisso E special de Defesa do M eio Ambiente-CEDi-AM
- Rio Grande do N orte (Decreto 7.242, de 23.11.1977) e C onselho
de Tecnologia e M eio A mbiente - S anta C atarina (Decreto 7.755, de
1.6.1979).
H semelhana de competncia no que tange atuao dos orga
nismos na formao dos programas ambientais e na fixao de normas
par a proteo do ambiente (no Rio de J aneiro, as normas so propostas
pela Fundao Estadual do Meio Ambiente-FEEMA), aprovadas ou no
pela c e c a e propostas para o Secretrio de Estado de Obras e Servios
Pblicos.
A competncia para licenciamento e suspenso das atividades polui-
doras ou potencialmente poluidoras j apresenta marcante diferena nos
vrios rgos colegiados. E sses poderes esto expressos nos E stados de
A lagoas (art. 6a, IX e VI), Bahia (art. 7a, IV e III), M inas Gerais (art. 5'.
IX). N o E stado do Rio de Janeiro, o Decreto-lei 134/1975 d poderes para
a c e c a autorizar a operao de instalaes ou atividades potencialmenk-
poluidoras (art. 4a, II). E ntretanto, o Regimento Interno da c e c a em tu
no terreno do decreto-lei e corta poderes do plenrio da c e c a , atribuindo -
somente poderes residuais para a C omisso, enfeixando o P residente os
principais poderes de licenciamento. P arece-nos que o Regimento feriu
o texto e o esprito do Decreto-lei 134/1975. N os E stados da P araba,
Rio Grande do N orte e S anta C atarina os entes colegiados no tm com
petncia para licenciar e para suspender o licenciamento.
A lguns desses rgos tm o poder de polcia expresso de modo
genrico, sendo que no E stado de A lagoas explicitamente previu-se
no Decreto 4.302, de 4.6.1980, que o C onselho poder requisitar fora
policial com o fim de permitir o livre exerccio de suas atribuies e
competncia em todo o E stado, prevendo, ainda, outras aes contidas
no poder de polcia da A dministrao ambiental.
3. Composio dos organismos colegiados ambientais brasileiros
3.1 Conselho Nacional do Meio Ambiente-CONAMA
O Decreto federal 99.274/1990 foi alterado pelo Decreto 3.942,de
27.9.2001 {DOU 28.9.2001), dando-se nova composio ao c o n a m a :
iodos os M inistrios e S ecretarias da P residncia da Repblica passam a
ter representantes; os M unicpios tero 8 lugares, as entidades de traba
lhadores e da sociedade civil, 21 representantes, as entidades empresa
riais, 8 representantes; e um membro honorrio indicado pelo P lenrio.
Integram tambm o P lenrio, sem direito a voto, um representante do
M inistrio P blico F ederal, um representante dos M inistrios P blicos
Estaduais e um representante da C omisso de Defesa do C onsumidor,
Meio A mbiente e M inorias da C mara dos Deputados.
A alterao eleva a dois representantes de entidades ambientalistas
por regio. A S ociedade Brasileira para o P rogresso da C incia passa a
indicar um representante. H aver um representante do C entro N acional
ie Desenvolvimento S ustentvel das P opulaes Tradicionais e um repre
sentante da comunidade indgena indicado pelo C onselho de A rticulao
.ios P ovos e O rganizaes Indgenas do Brasil. O portuna a incluso no
' \ . \ m a de um representante do C onselho N acional de C omandantes
werais das P olcias M ilitares e C orpos de Bombeiros M ilitares, mas no
Tie-parece adequada sua classificao no mesmo inciso VIII - represen-
;.-sites de entidades de trabalhadores e da sociedade civil.
. 2 Organismos estaduais
':.l C onstituies dos E stados
P reveem a participao da sociedade civil, sem discriminar a forma e
nmero de representantes, os E stados de M inas Gerais (art. 214, Ia, IX,
da C E ), Rio de Janeiro (art. 258, l fi, XXII, da C E ) e S ergipe (art. 232,
7fl). Deixam para a lei definir a composio do colegiado no mencionando
a participao da sociedade civil os E stados do A mazonas (arts. 232, 2",
233, 2 e 7a, 235, Ia, e 238 da C E ), M ato Grosso do S ul - que fixa
a composio em nove membros (art. 226 da C E ) - , S o P aulo (art. 1.'3.
pargrafo nico, a, da C E ) e Rondnia (art. 229 da C E ).
E stabelece composio paritria entre os representantes dos rgos
pblicos e os representantes das associaes civis, sem apontar quais
so as associaes ou a origem profissional das mesmas: E stado de
P ernambuco (art. 208 da C E ).
A composio do colegiado tripartite entre os representantes
dos rgos pblicos, associaes ambientais e outros segmentos da
sociedade civil: Bahia (art. 213, l 2, da C E ), M ato Grosso (art. 267 da
C E ) e P araba (art. 230 da C E ). O E stado do P ar textualmente diz que
a sociedade civil ser majoritria no conselho (art. 255, VIII, da C E ),
sendo que os E stados da Bahia, M ato Grosso e da P araba no o afirmam
expressamente; entretanto, com a tripartio dos membros - sendo um
tero de membros do governo - por conseqncia, dada a maioria
sociedade civil. O E stado da P araba indica que um tero do conselho
ser composto por entidades cujas atividades estejam associadas ao
controle ambiental e um tero de representantes do C onselho Regional
de E ngenharia, A rquitetura e A gronomia da P araba (art. 230).
O E stado do C ear no estabelece a proporo entre os componentes
do conselho, mas indica que a participao da comunidade garantida
atravs das entidades representativas de classe de profissionais de nvel
superior de E ngenharia, A rquitetura, A gronomia, Biologia, M edicina e
Direito (art. 264, 2a, da C E ).
O fato de a maioria dos E stados ter feito a escolha de um sistema
de administrao ambiental com a participao de organizaes no
governamentais est a mostrar a presena de uma concepo em que o
governo no tem necessariamente a chave da soluo dos problemas do
meio ambiente. E ntretanto, preciso encorajar o sistema tripartite, pois.
do contrrio, haver sempre a possibilidade de farsa participativa, em
que as associaes ambientais e outros segmentos da sociedade civil tem
lugar nos rgos colegiados, mas sero sempre minoria. A tripartio do
colegiado possibilitar a presena de organismos neutros ou imparciais,
como as corporaes profissionais ( o a b , c r e a etc.), M inistrio P blico
e as universidades. S aliente-se, por fim, que ser tarefa da legislao
ordinria tornar concretamente possvel a participao dos segmentos
da sociedade civil, assegurando-lhes dirias e pagamento de passagens,
pois, caso contrrio, s podero participar segmentos escolhidos segundo
sua autossuficincia financeira.
3.2.2 L egislao dos E stados
N as legislaes analisadas, vamos encontrar E stados que compu
seram seus rgos colegiados somente com representantes de setores
governamentais, como a P araba e o Rio de Janeiro.
O utros E stados deixaram livre designao do governo a escolha
de outros componentes, que poderiam ou no pertencer ao quadro oficial
como o Rio Grande do N orte e S anta C atarina.
O utros E stados, de forma expressa, como A lagoas, Bahia e M inas
Gerais previram a presena, respectivamente, de cinco, quatro e sete
representantes de entidades no governamentais (conservando, contudo,
o governo a maioria de votos).
A ideia do rgo colegiado, como j foi dito, merece elogios. P arte
do pressuposto que a deciso no ser monocrtica e sem discusso.
E ntretanto, s com a participao de pessoas e entidades situadas fora
dos quadros oficiais, que se vitaliza um rgo colegiado administrativo.
Doutra forma ser a montona repetio de uma mesma linha poltico-
-administrativa, numa afinao que desconhece outros pontos de vista,
com prejuzos contnuos para os interesses do ambiente e da sade
humana. evidente que o poder de deciso sempre permanecer com
aqueles que estejam ocupando os postos estatais, mas no se deixar
de, pelo menos, ouvir e ponderar conceitos independentes, que podero
ser diferentes ou os mesmos, o que, ento, confirmaria a adequao da
poltica ambiental oficial.
4. O meio ambiente na Administrao Federal
4.1 Ministrio do Meio Ambiente
4.1.1 C ompetncia do M inistrio
S o assuntos que constituem a rea de competncia do M inist
rio do M eio A mbiente: a) poltica nacional do meio ambiente e dos
recursos hdricos; b) poltica de preservao, conservao e utilizao
Rentvel de ecossistemas, e biodiversidade e florestas; c) proposio
e estratgias, mecanismos e instrumentos econmicos e sociais para
.. melhoria da qualidade ambiental e do uso sustentvel dos recursos
naturais; d) polticas para integrao do meio ambiente e produo; e)
'olticas e programas ambientais para a A maznia L egal; f) zoneamento
.jolgico-econmico.12
12. Lei 10.683, de 28.2.2003, que dispe sobre a organizao da Presidncia da
...jblica e dos Ministrios e d outras providncias (art. 27, XV).
4.1.2 rgos do M inistrio do M eio A mbiente
Integram a estrutura bsica do M inistrio: o C onselho N acional do
M eio A mbiente; o C onselho N acional da A maznia L egal; o C onselho
N acional dos Recursos H dricos; o C onselho de Gesto do P atrimnio
Gentico; o C onselho Deliberativo do F undo N acional do M eio A m
biente; o S ervio F lorestal Brasileiro; a C omisso de Gesto de F lorestas
P blicas e at cinco secretarias.13
S o rgos especficos singulares do M inistrio do M eio A mbiente:
S ecretaria de M udanas C limticas e Qualidade A mbiental; S ecretaria de
Biodiversidade e F lorestas; S ecretaria de Recursos H dricos e A mbiente
U rbano; S ecretaria de E xtrativismo e Desenvolvimento Rural S ustentvel
e S ecretaria de A rticulao Institucional e C idadania A mbiental.
U m superministrio do meio ambiente no foi criado no Brasil e isso
no desejvel para a eficaz administrao ambiental. E m reunio pro
movida em M adri, em 1983, salientvamos que nas questes ambientais
no se podem criar oportunidades para uma A dministrao monoltica
- fechada em si mesma - com unidade de canais de comunicao c de
deciso, dando-se portanto oportunidade a erros de inoperncia ou de
aes malconcebidas ou mal-executadas. C itvamos a seguinte opinio:
A redundncia geralmente definida como superposio intil ou o que
os reformadores da A dministrao americana chamam de duplicao.
C ontudo, a redundncia meio de proporcionar mecanismos de funcio
namento seguro para manter o sistema operando, na suposio de que
erros ocorrero e de que a contnua operao de uma mquina ou de uma
organizao requer outros canais por onde passem as comunicaes e
vrios fatores que possam agir sobre assuntos, quer estejam juntos ou
separados.15
4.2 A trcinsversalidade do tema meio ambiente nos Ministrios
M inistrios que atuam em temas que interessam ao meio ambiente:
a) Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento - defesa sanitn.:
13. Nova redao do inciso XV do art. 29 da Lei 10.683, de 28.5.2005, dada |\
Lei 11.284, de 2.3.2006 (art. 80).
14. Decreto 6.101, de 26.4.2007.
15. P. A. L. Machado, Sistema orgnico para a gesto ambiental, /
Servio Pblico 4, vol. IH/69-82, Braslia, 1983.
16. Lei 10.683, de 28.2.2003, art. 27.
animal e vegetal; proteo, conservao e manejo do solo voltados ao
processo produtivo agrcola e pecurio; meteorologia e climatologia;17
b) Ministrio das Cidades - poltica do desenvolvimento urbano; sanea
mento ambiental, planejamento, regulao, normatizao e gesto da
aplicao de recursos em polticas de saneamento bsico e ambiental;
participao na formulao das diretrizes gerais para conservao dos
sistemas urbanos de gua, bem como para a adoo das bacias hidrogrfi
cas como unidades bsicas de planejamento e gesto do saneamento;18c)
Ministrio da Cincia e Tecnologia -poltica nacional de biossegurana;
poltica nuclear;19d) Ministrio das Comunicaes - poltica nacional
de telecomunicaes (por exemplo: telefones celulares);20e) Ministrio
da Cultura - poltica nacional de cultura; proteo do patrimnio his
trico e cultural;21 f) Ministrio da Defesa - apoio no combate a delitos
ambientais;22g) Ministrio do Desenvolvimento Agrrio - promoo
do desenvolvimento sustentvel do segmento rural constitudo pelos
agricultores familiares;23h) Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e
Comrcio Exterior - propriedade intelectual e transferncia de tecnolo
gia; metrologia, normalizao e qualidade industrial;24i) Ministrio da
Integrao Nacional - defesa civil; obras contra as secas e de infraes-
irutura hdrica; formulao e conduo da poltica nacional de irrigao;
ordenao territorial;25j) Ministrio da Justia - defesa dos direitos do
consumidor; ouvidoria-geral do consumidor;26k) Ministrio do Planeja
mento, Oramento e Gesto - poltica e diretrizes para modernizao do
Lstado;271) Ministrio das Relaes Exteriores - poltica internacional;
participao nas negociaes comerciais, econmicas, tcnicas e cultu-
-iis com governos e entidades estrangeiras; programas de cooperao
ntemacional;28m) Ministrio da Sade - sade ambiental.29
17. Le 10 683, de
O
O
2.2003, art. 27, I.
IS. Le 10683, de 28 2.2003, art. 27, III.
19 Le 10683, de28 2.2003, art. 27, IV.
20 Le 10683, de28 2.2003, art. 27, V.
:i Le 10 683, de 28 2.2003, art. 27, VI.
"O
Le 10683, de 28 2.2003, art. 27, VII.
*;
Le 10683, de28 2.2003, art. 27, VIII,
24 Le 10683, de28 2.2003, art. 27, IX.
25 Le 10 683, de28 2.2003, art. 27, XIII.
2o Le 10683, de28 2.2003, art. 27, XIV.

Le 10 683, de28 2.2003, art. 27, XVI.


:s Le 10683, de 28 2.2003, art. 27, XIX.
Le 10683, de28 2.2003, art. 27, XX.
4.3 O quadro funcional da Administrao ambienta]
De inegvel oportunidade a lio de M ichel C rozier, que se tem
destacado como um dos M estres da C incia da A dministrao. A firma
que: uma experincia de sua tarefa que o funcionrio descubra o
significado de sua ao. Diga-se o que quiser, ele realmente sens
vel. A alienao do funcionrio, eixo da mquina, corresponde do
administrado, manipulado pela organizao. N em a alienao, nem a
manipulao so conseqncias necessrias da racionalizao, ainda
menos sinais de crise da civilizao. P rocedem de um sistema onde o
funcionamento tende a despojar de sua dimenso humana a tarefa c as
relaes que a acompanham. P ara reencontrar essa dimenso essencial c
preciso que as tarefas sejam repensadas em funo das relaes humanas
sobre as quais se fundamentam. O ra, essas relaes so de natureza muito
diversa e exigem um tipo de independncia, de sustentao e de sanes
muito diferentes, segundo o caso. Tomamos, a princpio, as tarefas mais
tradicionais, as quais poderamos chamar de tarefas de magistratura no
sentido mais amplo possvel, isto , aquelas onde dominam a aplicao
e a interpretao de normas jurdicas ou de regulamentos impessoais.
E las ultrapassam bastante a funo judicial do E stado. U ma boa pane
das tarefas atribudas aos organismos fazendrios so desta ordem. N o
desejaramos que um fiscal de tributos tivesse esprito de empresa, nem
que um exator fosse pago em razo das rendas recebidas; ns queremo>.
antes de tudo, que esses funcionrios sejam justos, equitativos, huma
nos. Isso significa que sua independncia deve ser assegurada, que eles
devem ser protegidos, tanto de seus superiores como dos administrados.
A ceitaramos prazerosamente no ter um acesso fcil at eles, se sou
bermos que este o preo a pagar para interditar todo favoritismo, toda
presso, toda chantagem. P ara tais funes, o sistema de estratificau
e de centralizao uma soluo, que tem certos inconvenientes, ma'
que no mau. M uitos empregos possuem - em grau maior ou menor
- essas caractersticas: as funes de controle e de inspeo das legisla
es do trabalho, da sade, do meio ambiente.30N o desinteressante
afirmar que para outros tipos de tarefas o especialista citado preconi/.
contrato com durao limitada, para tornar mais flexvel e rent\el..
administrao.
O assunto versado no estranho matria de preservao do mei-
ambiente. Tem-se procurado delegar o exerccio do poder de polici.
30. On ne Changepas la Societpar Dcret, pp. 100-102.
ambiental a empresas pblicas. N o se nega que essa modalidade da
A dministrao indireta possa ser operosa no domnio da pesquisa e da
transferncia de tecnologia ambientais.
A Reforma A dministrativa implantada pelo Decreto-lei 200/1967,
que previu a empresa pblica (pessoa de Direito P rivado), no teve em
mira enfraquecer a funo pblica ou o servidor pblico. P elo contrrio,
objetivava uma poltica de valorizao e dignificao do servidor pbli
co, aumento de produtividade, profissionalizao, aperfeioamento do
servidor, inclusive atravs do fortalecimento do mrito para ingresso na
funo pblica (art. 94 do Decreto-lei 200/1967).
N a realidade, a ausncia de paridade na retribuio entre o pessoal da
A dministrao direta frente o pessoal da A dministrao indireta tem sido
responsvel pelo desestmulo e pela evaso de valores. A contratao, nos
termos da legislao trabalhista, na A dministrao direta e na autarquia,
s era possvel para atender s exigncias de trabalho tcnico (art. 96
do decreto-lei referido).
N o irrelevante, portanto, saber se quem decide conservar ou no
os recursos naturais pessoa investida de estabilidade e de independncia
emsua funo. Rafael Bielsa assim se expressou sobre a funo pblica:
"O funcionrio, qualquer que seja sua esfera, representa o E stado. Desde
o presidente da N ao, o juiz de um tribunal at o agente de polcia, o
mais modesto desta esfera, so funcionrios. A o contrrio, o empregado
pblico pode ser um homem de ilustrao, com altos ttulos profissionais,
comvencimentos equivalentes aos de um magistrado e, ainda superior
ao dele, com vencimentos dez vezes superiores aos de um funcionrio,
L-omoso os assessores jurdicos, financeiros etc., e tambm pode ser um
escrevente. P orm a diferena principal esta - o empregado no repre-
entao E stado, no exterioriza a autoridade nem a vontade do E stado. O
funcionrio representa o E stado como ente pblico e nessa representao
pode ser funcionrio de autoridade e funcionrio de gesto; a dupla fun
do depende da funo que realiza. Quando ordena, decreta, manda, de
autoridade; quando negocia e contrata em nome do E stado funcionrio
gesto." O funcionrio de autoridade realiza funes essenciais do
tado, cuja continuidade deve-se assegurar a todo o custo.3'
Para a preservao dos recursos naturais renovveis, para a agiliza-
. ,'LO.deuma poltica ambiental que atenda ao mesmo tempo aos interesses
.jonmicos como ecolgicos, sem atividades predatrias de pessoas ou
. grupos nacionais ou internacionais, mister que haja continuidade
.ssas funes essenciais do E stado, como assinala Bielsa.
31. La Funcin Pblica, pp. 191 e 192.
Ressalta o relatrio da f a o (O rganizao das N aes U nidas para a
A gricultura e A limentao) que indispensvel que a mquina admi
nistrativa se baseie num sistema jurdico capaz de tratar eficazmente as
infraes do cdigo de conservao da natureza. P ara isso, faz, entre
outras, a seguinte recomendao: o desempenho dessas funes deve
ser confiado a agentes que tenham a condio jurdica de funcionrios
da A dministrao P blica.32
N o suficiente somente conceder garantia de estabilidade ao
funcionrio pblico. S eria ilusria essa garantia jurdica se o quadro do
pessoal e a estrutura administrativa fossem insuficientes em relao
quantidade, qualidade e remunerao.
4.4 BAMA-Instituto Brasileiro do Meio Ambiente
e dos Recursos Naturais Renovveis
4.4.1 F inalidade e estrutura do i b a m a
O i b a m a foi criado pela L ei 7.735, de 22.2.1989. O art. 2 da Lei
7.735, de 22.2.1989, passou a vigorar com a seguinte redao, dada pela
M P 366, de 26.4.2007: A rt. 2a. criado o Instituto Brasileiro do M eio
A mbiente e dos Recursos N aturais Renovveis - IBA M A , autarquia
federal dotada de personalidade jurdica de direito pblico, autonomia
administrativa e financeira, vinculada ao M inistrio do M eio A mbienle.
com a finalidade de: I - exercer o poder de polcia ambiental; II - executar
aes das polticas nacionais de meio ambiente, referentes s atribuies
federais, relativas ao licenciamento ambiental, ao controle da qualidade
ambiental, autorizao de uso dos recursos naturais e fiscalizao,
monitoramento e controle ambiental, observadas as diretrizes emanadas
do M inistrio do M eio A mbiente; III - executar as aes supletivas de
competncia da U nio, de conformidade com a legislao ambiema!
vigente. (N R)
E ssa autarquia ambiental surgiu da fuso de quatro organisnio'-
administrativos: a s e m a (S ecretaria E special do M eio A mbiente), o mi
(Instituto Brasileiro de Desenvolvimento F lorestal), a s u d e p e (S uperin
tendncia do Desenvolvimento da P esca) e a s u d h e v e a (S uperintendn
cia da Borracha). P ela M P 366/2007, o IBA M A perdeu as atribuie'
referentes conservao da biodiversidade e a gesto das unidades u*.-
32. Relatrio sobre la Legislacin sobre Faunay Flora Silvestrey Parques .Vii
nales en Amrica Latina, Roma, 1971.
conservao federais, que passaram para o Instituto C hico M endes de
C onservao da Biodiversidade.
A o i b a m a foi atribuda especificamente por lei a tarefa de fazer
proposies ao c o n a m a (C onselho N acional do M eio A mbiente). O
regimento do M inistrio do M eio A mbiente e da A maznia L egal faz a
substituio do i b a m a pelo M inistrio nessa atribuio perante o c o n a m a .
Quanto ao mrito da medida no se coloca qualquer reparo, mas quanto
forma, a via legislativa seria o modo correto de revogar-se a lei.
4.4.2 O i b a m a e a instituio de licenas:
a atividade petrolfera
P ela P ortaria N ormativa 101, de 23.9.1993, o i b a m a criou tipos de
licena para explorao, perfurao e produo de petrleo e gs natural,
assim como instituiu instrumentos para serem utilizados no licenciamen
to, como o E studo de Viabilidade A mbiental e o Relatrio de A valiao
A mbiental. O E studo de Viabilidade A mbiental-E VA elaborado pelo
empreendedor, contendo plano de desenvolvimento da produo para a
pesquisa pretendida, com avaliao ambiental e indicao das medidas
e controle a serem adotadas; o Relatrio de A valiao A mbiental-RA A
oelaborado pelo empreendedor, contendo diagnstico ambiental da rea
'Midej se encontra implantada a atividade, descrio de novos empreen
dimentos ou ampliaes, identificao e avaliao de impacto ambiental
- medidas mitigadoras a serem adotadas, considerando a introduo de
'litros empreendimentos.
O Decreto 97.946, de 11.7.1989, em seu art. l s, ao referir-se s
inalidades do i b a m a , nos seus 17 incisos, no mencionou a competn-
.iii dessa instituio para criar licenas, autorizaes e permisses. Diz
inciso IX que o i b a m a pode licenciar os segmentos produtivos que
..lilizam matrias-primas oriundas da explorao de recursos naturais
orracha. L icenciar no evidentemente criar licenas. O inciso que
'- de dar margem a discusso o de n. XIII - promover e disciplinar a
.'.ilizao dos recursos naturais renovveis e dos produtos e subprodu-
. - decorrentes de sua explorao. A utilizao do termo disciplinar
\leria induzir o intrprete da norma jurdica a pensar que o i b a m a , ao
.-..-ji.plinar autilizao dos recursos naturais, pudesse chegar at a criao
licenas e autorizaes.
N a apropriada interpretao da competncia do i b a m a temos que nos
- ,\'rrer primeiramente do art. 170, pargrafo nico, da C F , que diz:
. -cgurado a todos o livre exerccio de qualquer atividade econmica,
independentemente de autorizao de rgos pblicos, salvo nos casos
previstos em lei. A regra a de que no se precisa de licena ou autori
zao para o exerccio de qualquer atividade econmica. A interveno
do P oder P blico, portanto, do i b a m a , exceo que deve ser prevista
em lei. J h uma lei sobre a matria, a L ei de P oltica N acional do
M eio A mbiente (L ei 6.938/1981), que em seu art. 10 prev que a cons
truo, instalao, ampliao e funcionamento de estabelecimento e de
atividades utilizadoras de recursos ambientais, considerados efetiva e
potencialmente poluidores, bem como os capazes, sob qualquer forma,
de causar degradao ambiental, dependero de prvio licenciamento
de rgo estadual competente, integrante do S istema N acional do M eio
A mbiente-sisN A M A , e do Instituto Brasileiro do M eio A mbiente e Recur
sos N aturais Renovveis-iBA M A , em carter supletivo, sem prejuzo de
outras licenas exigveis.
A ssim, baseado no art. 10 da L ei 6.938/1981, cujo texto encontra-
-se em harmonia com o citado art. 170, pargrafo nico, da C F , o i b a m a
pode declarar os tipos ou modalidades de estabelecimentos e atividades
utilizadores de recursos ambientais que precisaro de licenas ou de
autorizaes para construo, instalao, ampliao e funcionamento.
Dessa forma, o i b a m a no estaria criando a licena ou a autorizao,
mas aplicando concretamente o art. 10, que, de outro modo, ficaria
inaplicvel tanto pelo i b a m a como pelos rgos estaduais de meio am
biente. C ontudo, o i b a m a no tem competncia para criar as normas de
licenciamento, pois tal competncia foi expressamente concedida peia lei
mencionada - L ei 6.93 8/1981 - ao coN A M A -C onselho N acional do M eio
A mbiente (art. 82,1 - estabelecer, mediante proposta do i b a m a , normas
e critrios para o licenciamento de atividades efetiva ou potencialmente
poluidoras, a ser concedido pelos E stados e supervisionado pelo i b a m a ).
O Decreto 97.946, de 11.7.1989, em seu art. I2, II, e o Decreto 78. de
5.4.1991, A nexo I, art. Ia, II, seguem, como deveriam seguir, aposio
d L ei 6.938/1981.
4.5 Servio Florestal Brasileiro-SFB
4.5.1 O s f b : um rgo gestor das florestas pblicas federais
O S ervio F lorestal Brasileiro-SFB integra o M inistrio do Meii-
A mbiente. Deve ocupar-se exclusivamente da gesto das florestas pu
blicas, como consta do art. 55 da L ei 11.284/2006. C omo a lei no dL
claramente que o s f b se ocupa somente das florestas pblicas federai.-,
preciso pesquisar outras funes que lhe so atribudas. No art. 53. ;
Ia, aponta-se para o s f b uma tarefa de articulao entre os E stados, o
Distrito F ederal e os M unicpios para que todos possam executar suas
atividades de acordo com as diretrizes nacionais de planejamento florestal
e da P oltica N acional de M eio A mbiente. Articulao no significa grau
hierrquico. O s E stados, o Distrito F ederal e os M unicpios tero seus
prprios rgos gestores para as florestas pblicas que tiverem.
4.5.2 O s f b no se ocupa das florestas privadas
O nome S ervio F lorestal Brasileiro pode induzir ao equvoco de
se pensar-se que o rgo abrange a gesto de todas florestas no territrio
nacional. E preciso apontar que institutos como as A reas de P reservao
P ermanente- a p p s , as Reservas L egais F lorestais e todas as U nidades de
C onservao cujos bens sejam de domnio privado no esto abrangidos
pela atuao do s f b .
4.5.3 O contrato de gesto e de desempenho e a autonomia do s f b
O 8a do art. 37 da C F , includo pela E C 19/1998, diz que a au
tonomia gerencial, oramentria e financeira dos rgos e entidades da
\dministrao direta e indireta poder ser ampliada mediante contrato a
-er firmado entre seus administradores e o P oder P blico, que tenha por
bjeto a fixao de metas de desempenho para o rgo ou a entidade,
vL ei 11.284/2006, apontando esse artigo e pargrafo da C onstituio,
..firma que dever ocorrer a celebrao de contrato de gesto e desem
penho entre o M inistrio do M eio A mbiente e o C onselho Diretor.
E sse contrato deve estabelecer indicadores que permitam quantifi-
-;'. de forma objetiva, a avaliao do s f i . O referido contrato de gesto
. dc desempenho dever ser avaliado periodicamente e, se necessrio,
v-. isado, quando da renovao parcial da diretoria do s f b .
Buscou-se um tipo diferente de autonomia para o s f b , que no
'.-nidhante ao Instituto Brasileiro do M eio A mbiente e dos Recursos
Naiurais Renovveis-iBA M A , que um autarquia, e nem igual a n a -
VjC-nciaN acional de guas, que uma agncia reguladora.
- 5.4 Do exerccio da fiscalizao pelo s f b e pelo i b a m a
A o rgo gestor federal - o s f b - caber fiscalizar os contratos de
- :;eesso florestal (art. 53, VI, da L ei 11.284/2006). C ontudo, tanto o s f b
como o i b a m a podero aplicar penalidades aos concessionrios (art. :v.
XII). Importa distinguir - quando for possvel faz-lo - o que infrao
ambiental (art. 50, III) e o que infrao contratual. A fiscalizao pre
cisa ser exercida com vigor, para evitar distores dos concessionrios
das florestas, mas muitas vezes, por no se definir bem o campo das
respectivas competncias, poder ocorrer um vcuo de poder e acabar
havendo um dficit de fiscalizao.
4.6 O Instituto Chico Mendes de Conservao da Biodiversidade
A M P 366, de 26.4.2007, criou, em seu art. Ia, o Instituto C hico
M endes de C onservao da Biodiversidade - Instituto C hico M endes,
autarquia federal dotada de personalidade jurdica de direito pblico,
autonomia administrativa e financeira, vinculada ao M inistrio do M eio
A mbiente, com a finalidade de: I - executar aes da poltica nacional
de unidades de conservao da natureza, referentes s atribuies fede
rais relativas proposio, implantao, gesto, proteo, fiscalizao
e monitoramento das unidades de conservao institudas pela U nio;
II - executar as polticas relativas ao uso sustentvel dos recursos natu
rais renovveis, apoio ao extrativismo e s populaes tradicionais nas
unidades de conservao de uso sustentvel institudas pela U nio; III
- fomentar e executar programas de pesquisa, proteo, preservao c
conservao da biodiversidade; IV - exercer o poder de polcia ambien
tal para a proteo das unidades de conservao institudas pela U nio.
O Instituto C hico M endes passa a tratar da biodiversidade, isto .
do patrimnio gentico, a nvel federal, e tambm de todas as matrias
atinentes s unidades de conservao da U nio.
TTULO IV
INSTRUMENTOS DA POLTICA
NACIONAL DO MEIO AMBIENTE
Capitulo 1 - N O VOS PROCEDIMENTOS ADMINISTRA TIVOS. Capitulo I I -
ZONEAMENTO AMBIENTAL. Capitulo III-ZONEAMENTO INDUSTRIAL
NAS REAS CRTICAS DE POLUIO. Captulo IV-ESTUDO PRVIO
DE IMPACTO AMBIENTAL. Captulo V - LICENCIAMENTO AMBIENTAL
Captulo VI-AUDITORIA AMBIENTAL. Captulo VII - DAS INFRAES
ADMINISTRATIVAS AMBIENTAIS. Captulo VIII - FINANCIAMENTO E
MEIO AMBIENTE.
Captulo I
NOVOS PROCEDIMENTOS ADMINISTRATIVOS
'. Co administrativa no tempo
A introduo do aperfeioamento legislativo pode custar ao legis-
.v!' muito trabalho, especialmente porque os interesses econmicos
.-uu em posio de resistncia ou em conluio com os poderes pblicos
E nfatiza o P rof. italiano M . S . Giannini que resistncia desse
v sempre se encontra e se encontrar, e a reflexo sobre os aconte-
. vmos na histria ensina que, quando h resistncia para a adoo
. uma medida, cria-se e consolida-se um convencimento difuso ao
:io que depois ningum est disposto a aceitar uma realidade material
mdo-se dessa medida. C ontinua apontando que hoje a licena de
construo s outorgada se a repartio de higiene d assentimento aos
planos para execuo dos esgotos e a licena de habitao se a mesma
repartio controlou a boa execuo dos projetos. P ara chegar a estas
normas, de certo modo aperfeioadas, foi necessrio passar-se atravs
de fase intermediria, para vencer a resistncia dos proprietrios das
casas e das reas, no dispostos a suportar o custo da construo de tais
projetos.1
O referido P rofessor de Direito A dministrativo da U niversidade de
Roma aponta a ineficincia dos organismos administrativos na luta contra
a poluio, oriunda sobretudo da impreviso, gerada pela ignorncia, mais
do que pela leviandade e corrupo. M uitos rgos da A dministrao
sanitria consideravam verdadeiramente uma vantagem o fato de que um
estabelecimento industrial pudesse utilizar-se de um curso dgua para
lanar seus resduos; de que um apartamento novo pudesse estar servido
de um coletor de resduos, que fosse despejado num rio ou similar."
O jurista mencionado aponta, tambm, como causa do crescimento
da poluio a impreciso das prescries no momento em que eram
deferidas as licenas de funcionamento do estabelecimento.
2. Direito publicidade ambiental
2.1 Objetivos
Tem sido valorizada como eficiente tcnica ambiental a divulgao
preliminar dos projetos que possam trazer danos ao ambiente. E sse as
pecto do procedimento administrativo vem revelar uma maior integrao
da comunidade com a A dministrao, possibilitando uma contnua e no
episdica troca de informaes. N o s os integrantes da A dministra
o so chamados a opinar e a refletir, mas tambm os que possam ser
atingidos pela deciso.
A publicidade prvia no retira da A dministrao seu poder de de
ciso. P elo contrrio, faz com que ela possa comunicar-se no s com
quem est pretendendo construir, instalar-se e realizar uma determinada
atividade, mas tambm com aqueles que possam sofrer as conseqncias
da pretenso. Dessa forma, a A dministrao no se v direcionada so
num sentido, mas pode decidir avaliando as alternativas.
1. Ambiente - Saggio sui diversi suoi aspetti giuridici, Rivista Trimestrulc m
Diritto Pubblico, 1973, pp. 28-29.
2. Difesa deliambiente e dei patrimonio naturale e culturale, Rivista Trimenr.:
de Diritto Pubblico, 1971, p. 1.128.
A adoo do princpio da publicidade coloca em prtica o art. 19 da
Declarao U niversal dos Direitos do H omem, que proclama o direito
de receber informaes e opinies e de divulg-las, sem limitao de
fronteiras. O P rof. Ren A riel Dotti salienta que o direito de conhecer
tem inegvel raiz nos direitos naturais da pessoa humana.3
U m cidado que tem a oportunidade de participar do processo deci
srio, e que no afrontado pela A dministrao com o fato consumado,
tem grande boa vontade para aceitar e acomodar-se deciso. De outro
lado, a participao pblica no processo elaborativo da deciso pode redu
zir muito o potencial de conflito, que de outra forma existiria, desde que
aparticipao do pblico tenha sido em tempo oportuno e efetiva.4
A execuo desse procedimento no destituda de empecilhos.
Entre estes cumpre superar a lentido ou a excessiva brevidade e a possi
bilidade de formas tumulturias e falsas de participao. N o sem valor
aexperincia de P ases estrangeiros, mas precisamos corporificar formas
de participao que atendam s necessidades de nossas razes culturais e
de nosso desenvolvimento. De outro lado, seria ilusrio esperar que todo
cidado viesse manifestar-se a tempo: sempre haver o inerte.
E m P ases onde a divulgao prvia dos fatos que interessam ao
ambiente foi conseguida, isso foi obra relevante dos juizes e da prpria
legislao. O s juizes que introduziram essa mutao devem ter percebido
emrelao a uma sociedade como a atual, industrializada e urbanizada
onde o cidado depende sempre mais do outro para a satisfao das
prprias necessidades e onde o E stado desempenha um papel sempre
raaior como benfeitor (servio social, assistncia e previdncia, casa,
iransporte, educao) e como administrador - que novos mecanismos
erame so solicitados com o fim de tomar a burocracia responsvel no
confronto com os prprios cidados.5
A divulgao possibilita a manifestao do pblico, significando uma
como que consulta dos interessados antes da deciso. S aliente-se que a
nanifestao dos interessados no visa marginalizar o P oder L egislativo,
que interferir normalmente na elaborao das leis e na canalizao de
protestos e de reivindicaes globais.
O Prof. A lexandre C harles Kiss enfatiza as qualidades de uma eficaz
consulta do pblico, colocando entre elas a durao suficiente, a escolha
3. Proteo da Vida Privada e Liberdade de Informao, p. 173.
4. Lothar Gmding, Public Participation in EnvironmentalDecision-Making. Trends
Environmental Policy and Lcrw, p. 134.
Clark Byse, Recent sviluppi dei Diritto Amministrativo negli Stati Uniti
\merica, Rivista Trimestrale di Diritto Pubblico, 1976, pp. 475-478.
devida da poca de consulta (evitando-se pocas de frias coletivas),
possibilidade de consulta da documentao fora das horas de trabalho
dos interessados; o lugar onde se desenrola a consulta deve ser aquele
onde se pretende localizar o estabelecimento potencialmente poluidor.6
Insistimos que a publicao prvia dos projetos no institucionaliza por
si s um regime jurdico de consulta da A dministrao P blica, mas um
passo significativo para que os provveis prejudicados possam defender
os seus interesses pessoais como os da comunidade no tocante aos danos
ambientais previsveis.
2.2 Experincia estrangeira
A s formas de expresso das opinies dos interessados varia em
diversos P ases. N os E U A , o Clean Air Act, emendado em 1970, e o
Federal Water Pollution Act, emendado em 1972, preveem a informa
o do pblico: as agncias solicitam as propostas do pblico para as
regulamentaes, estabelecimento de padres etc. indicando quando as
audincias pblicas se realizaro.
O relacionamento da A dministrao ambiental com o pblico supe
da parte daquela uma dose de humildade e de boa vontade, pois no se
trata de um contato de tcnicos em nvel cientfico. M uitas dvidas e
temores podero ser dissipados. Importa na divulgao do conhecimento
cientfico sobre as causas e os efeitos da poluio, dos controles possveis
e adequados e da realidade ecolgica. E sse relacionamento se far por
ocasio dos E studos de Impacto A mbiental, quando necessrios.
A legislao da A lemanha difere da anterior na L ei F ederal da P ro
teo contra as E misses de 1974, pois no existe uma audincia, isto ,
um contato fsico entre a A dministrao e o pblico, mas a comunicao
se faz por escrito. Diz o art. 10, 3a, dessa lei: Quando os documentos
estiverem completos, a autoridade competente obrigada a apresentar
o projeto ao conhecimento do pblico no jornal oficial de publicaes
como nos jornais locais difundidos na zona de influncia do lugar da
implantao do estabelecimento. O pedido assim como os documentos
previstos no 2adevero ser acessveis ao pblico para consulta durante
dois meses a contar da publicao; durante este prazo as objees pode
ro ser formuladas com referncia ao projeto perante a autoridade, por
escrito ou para ser reduzida a escrita na repartio. E xpirando-se o prazo,
todas as objees que no se fundamentem sobre ttulos particulares de
Direito P rivado sero excludas.
6. Le controle dactivits prjudiciables Ienvironnement par des rgimes
dautorisation pralable ou de dclaration, Trends in Environmental Policy, cit., pp. 88-89.
A F rana instituiu sistema de consulta prvia para a outorga de auto
rizao para a instalao de estabelecimentos insalubres e perigosos em
1917 (enqutedecommodo et incommodo). A L ei 76-663, de 19.6.1976,
relativa s instalaes classificadas para a proteo do meio ambiente,
em seu art. 5aexige a enqute publique relativa s incidncias eventuais
do projeto para comodidade da vizinhana, para a sade, segurana e
higiene pblicas, para a agricultura, para a proteo do meio ambiente e
da natureza, para a proteo das paisagens e dos monumentos.
A A ssembleia-Geral das N aes U nidas, aos 28.10.1982, adotou a
C arta M undial da N atureza que diz em seu item 18: Todo planeja
mento compreender, entre seus elementos essenciais, a elaborao de
estratgias de conservao da natureza, o estabelecimento de inventrios
dos ecossistemas e a avaliao dos efeitos das polticas e atividades pro
jetadas; todos estes elementos sero trazidos ao conhecimento do pblico
pelos meios apropriados e de forma tempestiva, para que o pblico possa
efetivamente ser consultado e participar das decises.
2.3 Experincia brasileira
A s C onstituies de 1989 da maioria dos E stados brasileiros pre
viram o direito informao ambiental por parte das pessoas, como o
dever do P oder P blico de prestar essa informao. P reviram o acesso
informao ambiental, de um modo amplo: E S (art. 186, pargrafo nico,
VII - garantir a todos acesso s informaes sobre as fontes e causas da
poluio e da degradao ambiental); GO (art. 127, Ia- assegurar
o direito informao veraz e atualizada em tudo o que disser respeito
qualidade do meio ambiente); M G (art. 214, Ia, II - assegurar, na
forma da lei, o livre acesso s informaes bsicas sobre o meio am
biente); P A (art. 253: assegurada a participao popular em todas as
decises relacionadas ao meio ambiente e o direito informao sobre
essamatria,naformadalei);RJ (art. 258, Ia, XIII-garantir o acesso
dos interessados s informaes sobre as fontes e causas de degradao
ambiental); RO (art. 219, VIII - ... e proporcionar comunidade a
informao das questes ambientais orientadas por um atendimento
cultural lgico das relaes entre a natureza e a sociedade) e TO (art.
110, V - garantia de acesso aos interessados em informaes sobre
fontes e causas da poluio e da degradao ambiental). O E stado do
P aran prev a informao no art. 207, Ia (C abe ao P oder P blico,
na forma da lei, para assegurar a efetividade desse direito: ... IX - in
formar a populao sobre os nveis de poluio e situaes de risco e
desequilbrio ecolgico).
O utros E stados no s garantem o acesso informao ambiental,
como determinam que a informao seja prestada sistematicamente
(A M , art. 239; BA , art. 214, II; M T, art. 263, pargrafo nico, VI; RJ,
art. 258, Ia, XIV; RN , art. 150, 10; S C , art. 182, VIII; S E , art. 232,
Ia, XI). A lguns E stados garantem tambm seja informada a populao
sobre o resultado das aes de monitoramento, chamadas tambm de
monitorias, e das atividades de auditoria ambiental: A M , art. 239; M T,
art. 263, pargrafo nico, VI; RJ, art. 279 - estabelecendo a obrigao
de divulgao semestral da monitoragem da gua servida populao;
SP, art. 193, V; e S E , art. 232, Ia, XII.
E specificam outros elementos da informao a ser transmitida: A M
(nveis e comprometimentos da qualidade do meio ambiente, as situa
es de risco e a presena de substncias danosas sade e vida - art.
239); BA (acrescentando ao texto do A mazonas, presena de substncias
danosas sade nos alimentos, gua, ar e solo e as situaes de riscos
de acidente - art. 214, II); M A (no mesmo sentido das C onstituies
indicadas, acrescentando que a informao deva versar tambm sobre a
presena de substncias danosas encontradias na gua potvel, nos rios
e nos mares - art. 241, IX); M T (explicitando que a informao deva
abranger a presena de substncias danosas sade na gua potvel e nos
alimentos - art. 263, pargrafo nico, VI); RJ (idntico dispositivo ao de
M ato Grosso - art. 258, Ia, XIV); RN (a informao dever abranger
os nveis de poluio, situaes de risco e desequilbrio ecolgico para
a populao - art. 150, 10); S C (a informao devendo abranger a
presena de substncias danosas sade na gua, no ar, no solo e nos
alimentos - art. 182, VIII); S P (a informao devendo abarcar a presena
de substncias potencialmente nocivas sade, na gua potvel e nos
alimentos - art. 193, V) e S E (devendo a informao abranger a presena
de substncias potencialmente danosas sade na gua potvel, nas
praias, nos balnerios e nos alimentos - art. 232, Ia, XI).
A incluso da matria nas C onstituies E staduais apontadas revela
no s a impossibilidade de se deixar de informar, como define, sem
reticncias, os deveres dos rgos pblicos ambientais no transmitir a
informao. Descumpridos esses deveres, utilizvel a ao civil pblica
visando o cumprimento da obrigao de fazer.
A L ei de P oltica N acional do M eio A mbiente (L ei 6.938/1981)
prev, no art. 10, Ia: O s pedidos de licenciamento, sua renovao e a
respectiva concesso sero publicados no jornal oficial do E stado bem
como em um peridico regional ou local de grande circulao. A insero
desse pargrafo nasceu de sugesto da S ociedade Brasileira de Direito
do M eio A mbiente, quando se discutia na s ema o anteprojeto.
um passo legal de alto significado. O s interessados em geral e,
principalmente, os que possam ser atingidos pelos efeitos do licencia
mento tm possibilidade de conhecer com anterioridade.
N o um conhecimento para gerar somente uma contemplao do
que vai vir ou para possibilitar uma expectativa. um conhecimento
que traz em si uma oportunidade de manifestao ativa ou omissiva.
Por isso, por via de decreto o dispositivo legal merece ser completado,
assegurando-se um prazo mnimo para que os interesses possam manifes-
uir-se. C aso contrrio, essa publicao prvia que possibilite um imediato
posicionamento da A dministrao retira a eficcia da divulgao.
P ortugal seguiu a inovao brasileira e inseriu em sua L ei de Bases
do A mbiente (L ei 11/1987) que os licenciamentos abrangidos pelo dis
posto no n. 1, a sua renovao e a respectiva concesso sero publicados
numperidico regional ou local (art. 33, 5).
E de ser colocado em destaque o pargrafo nico do art. 41 do
Decreto 21.228, de 10.3.1981, do E stado de M inas Gerais: A s delibera
es da C omisso de P oltica A mbiental constituem complemento deste
Regulamento, nos termos da L ei 7.772, de 8.9.1980, e tero seu processo
deliberativo fixado em norma especfica que incluir nas suas disposies
aadmisso de audincias pblicas de representantes da comunidade e de
rgos e entidades de Direito P blico e P rivado, em prazo no inferior
a30 dias para cada caso especfico.
: E sse tipo de consulta prvia que preconizvamos em artigo na Revis-
ui dos Tribunais1merece ser adotado em todos os E stados e M unicpios.
C omo se v no dispositivo de M inas Gerais no s as entidades privadas
podero manifestar-se. O s prprios rgos pblicos de outros setores ou
at de outras rbitas (federal ou municipal) podero ter oportunidade de
entrar em contato com a A dministrao ambiental. Instituiu-se uma nova
forma de comunicao administrativa - a verbal - sem marginalizar-se
a comunicao escrita e de forma procedimentalmente organizada e
normal. A utilizao desse tipo de comunicao s nos momentos de
crise ambiental no daria bons resultados, pois muitas opinies viriam
M>mente carregadas de emotividade ou de oportunismo.
O C digo de Defesa A mbiental do M unicpio de P iracicaba previu
no pargrafo nico do art. 39 que o pedido de licena ser publicado no
Pirio Oficial do M unicpio e em jornal local de circulao diria, por
duas vezes, com intervalo de 10 dias no mnimo. A partir da data dessa
ltima publicao, as associaes ambientais ou outras associaes, com
personalidade jurdica, ou qualquer cidado tero o prazo de 30 dias para
formular suas observaes perante o P refeito M unicipal.
7. O controle da poluio e o Decreto-lei 1.413/1975, R T 525/36, So Paulo, 1979.
3. Direito informao ambientaP
3.1 Introduo
O art. 6a, 32, da L ei 6.938/1981 disps: O s rgos central, seto
riais, seccionais e locais mencionados devero fornecer os resultados das
anlises efetuadas e sua fundamentao, quando solicitados por pessoa
legitimamente interessada.
P reconizvamos essa disposio legal, salientando que o direito
de informao pedra basilar para o exerccio de uma poltica do meio
ambiente independente e atuante. De nada valeriam as medidas de precau
o no momento da instalao de uma fbrica potencialmente poluidora
se, aps, no decorrer de suas atividades, fossem sonegados ao pblico
os dados relativos aos despejos por ela efetuados.9
O direito informao acerca das atividades fiscalizatrias do P oder
P blico foi consagrado em lei, atravs de anteprojeto da S ociedade Bra
sileira de Direito do M eio A mbiente. E ssa sugesto veio a se converter
em emendas propostas pelo S en. P assos P orto e Deps. federais A dhemar
Ghisi, A dhemar S antillo, H orcio O rtiz, Jos F rejat e Walter S ilva.
C onstou da justificativa das emendas: O controle da poluio am
biental ganhar em dinamismo e seriedade se os dados colhidos pelos
organismos pblicos no ficarem restritos aos meios administrativos.
C om a medida proposta, cria-se oportunidade para as vtimas da poluio
e tambm aos poluidores de tomarem conhecimento das anlises levadas
a efeito e de debaterem as concluses com os responsveis pelos rgos
de defesa do meio ambiente, melhorando o nvel de informao dos que
tm competncia para decidir sobre esses temas. O s dados podero servir,
eventualmente, para embasar aes judiciais daqueles que entenderem
tenham sido vulnerados seus direitos .
O relator do projeto na C omisso M ista do C ongresso N acional.
S en. M ilton C abral, acrescentou ao texto das emendas dos parlamenta
res referidos a parte final quando solicitados por pessoa legitimamente
interessada. O acrscimo foi motivado pelo receio de que muitos pode
riam solicitar a mesma informao, no havendo condies de atender
queles que realmente necessitam dessa providncia. V-se, pois, que
a modificao introduzida no visou impedir ou dificultar a informao,
mas orden-la.
8. V. Paulo Affonso Leme Machado, Direito informao e meio ambiente, Ma-
lheiros Editores, 2006.
9. O controle da poluio e o Decreto-lei 1.413/1975, RT 525/37.
Todo cidado, em princpio, pessoa legitimamente interessada na
qualidade do meio ambiente, que patrimnio pblico a ser necessa
riamente assegurado e protegido, tendo em vista o uso coletivo (art. 2a,
I, da L ei 6.938/1981). C omo regra geral, a A dministrao P blica no
tem o que ocultar e, por isso, a no ser que ela prove a ilegitimidade do
solicitante, no poder negar a informao. N o enfoque da observncia
do direito da informao ambiental preciso recordar-se que a A dminis
trao existe para servir o administrado e no este quela.
O texto legal foi feliz em se limitar referncia a pessoa. A ssim,
tanto podem solicitar a informao a pessoa fsica como a pessoa jurdica,
isto , tanto a empresa que foi fiscalizada como a associao que vise
conservao e/ou preservao dos recursos naturais ou melhoria da
qualidade de vida.
O art. 52, XXXIII, da C F preceitua: Todos tm direito de receber
dos rgos pblicos informaes de seu interesse particular, ou de inte
resse coletivo ou geral, que sero prestadas no prazo da lei, sob pena de
responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindvel
segurana da sociedade e do E stado.
A L ei 9.051, de 18.5.1995, veio complementar a C onstituio,
c-'.atuindo em seu art. Ia: A s certides para a defesa de direitos e
esclarecimentos de situaes, requeridas aos rgos da A dministrao
centralizada ou autrquica, s empresas pblicas, s sociedades de eco
nomia mista e s fundaes pblicas da U nio, dos E stados, do Distrito
Federal e dos M unicpios devero ser expedidas no prazo improrrogvel
de 15 dias, contado do registro do pedido no rgo expedidor. N o art.
I est previsto que nos requerimentos que objetivam a obteno das
certides a que se refere esta L ei, devero os interessados fazer constar
esclarecimentos relativos aos fins e razes do pedido.
A L ei 9.051/1995 fulmina a errnea distoro do decreto regula-
mentador da poltica nacional do meio ambiente, notadamente, no art.
!, 3a, do Decreto 99.274, de 6.6.1990. Quem solicitar informao, de
interesse particular ou de interesse geral ou coletivo (como a matria
ambiental), no tem necessidade de comprovar a legitimidade de seu
'.meresse. Basta constarem os esclarecimentos relativos aos fins e razes
o pedido. H uma presuno de veracidade a favor de quem quer ser
informado. S e a A dministrao P blica - direta ou indireta - duvidar
dos fins e das razes constantes do pedido - a ela caber nus de provar
a sua falsidade ou inexatido.10
10. V. Helita B. Custdio, Direito Ambiental e relevncia da informao, RDC
~ 5S-66, Ano 18, janeiro-maro/1994, e Decreto 2.134, de 24.1.1997 (DOU21A .1997),
A Lei 10.650, de 16.4.2003," disps sobre o acesso pblico aos
dados e informaes existentes nos rgos e entidades integrantes do
Sistema Nacional de Meio Ambiente-SISNAMA, Qualquer indivduo,
independentemente de comprovao de interesse especfico, ter aces
so s informaes ambientais, mediante requerimento escrito. Nesse
requerimento o requerente dever assumir a obrigao de no utilizar
as informaes colhidas para fins comerciais.
3.2 Lei sobre acesso pblico aos dados e informaes existentes
nos rgos e entidades do s i s n a m
A Lei 10.650, de 16.4.2003 - sobre acesso pblico aos dados e infor
maes existentes nos rgos e entidades do siSNAMA/Sistema Nacional
do Meio Ambiente tem 10 artigos.
O si snama foi institudo pela L ei de P oltica N acional do M eio A ir -
biente. constitudo pelos rgos e entidades da U nio, dos E stados, do
Distrito F ederal e dos M unicpios bem como por fundaes institudas
pelo P oder P blico, responsveis pela proteo e melhoria da qualidade
ambiental. P rocura-se a prtica da cooperao e da integrao federativas
na A dministrao P blica ambiental.
3.2.1 Qualquer indivduo ter acesso s informaes ambientais,
sem necessidade de comprovao de interesse especfico
A este texto, inserido no l 2do art. 2ada L ei 10.650/2003, merece
ser dada primazia. A informao ambiental interessa a qualquer indi
vduo. Quem pede a informao no precisa provar, nem antes, nem
depois, qual a razo de querer esse conhecimento. O peticionrio no
necessita invocar ou referir que um direito seu pode ser prejudicado ou
j esta sendo vulnerado. O requerente tambm no carece de apresentar a
ocorrncia de um dano social e/ou ambiental. Todos os indivduos esto
legitimados a pedir a informao.12
que regulamenta o art. 23 da Lei 8.159, de 8.1.1991, que dispe sobre a categoria dos
documentos pblicos sigilosos e o acesso a eles, e d outras providncias.
11. DOU 17.4.2003, p. 1.
12. V. Lei 12.527, de 18.11.2011 (Lei de Acesso Informao)'- Art. 3". O-
procedimentos previstos nesta Lei destinam-se a assegurar o direito fundamental ik-
acesso informao e devem ser executados em conformidade com os princpios b -
da administrao pblica e com as seguintes diretrizes: I - observncia da publicicknL
de uma irrecusvel lgica a no necessidade de comprovao de
interesse especfico para informar-se sobre o meio ambiente. A C onven
o de A arhus/1998, art. 4a, Ia, a, na qual a lei brasileira se inspirou,
prev que as informaes sero transmitidas sem que o pblico tenha
que se valer de um interesse particular.
A parte seguinte do art. 2a, Ia, vai exigir que o requerente assuma
uma obrigao por escrito. E ssa obrigao ser estudada em separado.
Elano est relacionada intrinsecamente com o direito constitucional e
internacional de obteno da informao.
3.2.2 A cesso pblico aos documentos, expedientes
e processos administrativos dos rgos do s s n a ma
O art. 2ada lei estabelece uma obrigao de todos os rgos e entida
des da A dministrao P blica, direta, indireta e fundacional, com relao
.1informao ambiental. O texto da lei no deixa qualquer dvida sobre
:u carter imperativo: ficam obrigados a. A L ei 10.650/2003 tem a
. iracterstica de norma geral, conforme o art. 24, Ia, da C onstituio
daRepblica. A ssim, uma norma federal que pode ser suplementada
)r lei estadual ou por lei municipal, desde que elas cumpram a norma
.eral.
F ocalizarei o art. 2ada L ei 10.650/2003 em duas partes: na primeira par-
o acesso pblico; na segunda parte, o fornecimento de informaes.
N a primeira parte do art. 2ada L ei 10.650/2003 ficam obrigados os
jos pblicos e entidades integrantes do s s n a ma a permitir o acesso
'jblico aos documentos, expedientes e processos administrativos. A ceder
.. algo ter contato com a coisa acessada, poder v-la e tomar conhe-
. .:V\ento de todo o documento, expediente ou processo administrativo,
' . 'sparte do art. 2a, o interessado deve apresentar-se fisicamente, ou
rmeio de procurador, no local onde est a documentao. N o s as
. .".oas fsicas tero acesso documentao, mas, no caso de processo
...:ninistrativo federal, tambm os representantes ou os procuradores de
. eiacs ou organizaes representativas, no tocante a interesses ou
- vitos coletivos e difusos, conforme a L ei federal 9.784, de 29.1.1999
. III e IV).
*preceito geral e do sigilo como exceo; II - divulgao de informaes de interesse
a>, independentemente de solicitaes; III - utilizao de meios de comunicao
li/ados pela tecnologia da informao; I V -fomento ao desenvolvimento da cultura
.-.nsparncia na administrao pblica; V - desenvolvimento do controle social da
: trao pblica.
O caput do art. 2- completado pelo 4a do mesmo artigo, que
diz: E m caso de pedido de vista de processo administrativo, a consulta
ser feita, no horrio de expediente, no prprio rgo ou entidade e
na presena do servidor pblico responsvel pela guarda dos autos".
O bserve-se que a presena de um servidor pblico junto a quem quer
informar-se no uma presena para direcionar a consulta e muito menos
para intimidar, mas somente para guardar a integridade dos papis exa
minados. O acesso assegurado pela lei no coloca intermedirio algum
filtrar a informao.
3.2.3 P roteo do sigilo comercial e industrial
O art. 5a, XXIX, da C F preceitua: a lei assegurar aos autores de
inventos industriais privilgio temporrio para sua utilizao, bem como
proteo s criaes industriais, propriedade das marcas, aos nomes de
empresas e a outros signos distintivos, tendo em vista o interesse social
e o desenvolvimento tecnolgico e econmico do P as.
Jos A fonso da S ilva afirma que o enunciado e o contedo da nor
ma denotam, quanto eficcia, que o direito a reconhecido decorrer
da lei, a que o constituinte remeteu sua garantia. A lei, hoje, a de n.
9.279, de 14.5.1996. Trata-se, pois, de norma constitucional de eficcia
limitada, o que no se compraz com as normas definidoras do direito
individual.13
A C onstituio d um mandamento ao legislador ordinrio para
que d um privilgio temporrio relativo ao uso de inventos industriais,
criaes industriais, propriedade de marcas, nomes de empresas e outros
sinais distintivos. C omo se v no inciso XXIX do art. 52 da C F , no so
utilizados a denominao de patente nem a expresso propriedade
intelectual, que so empregados na L ei 9.279/1996.
De outro lado, no h qualquer determinao, no inciso comentada
da C onstituio, da limitao da informao ou da obrigao de segrede
de comrcio, segredo de indstria ou segredo de negcio concernente
aos bens protegidos, inclusive os patenteados.
O texto constitucional de 1988 possibilita ao legislador concedei
um monoplio temporrio para o titular de uma patente, no sentido di
impedir terceiro, sem seu consentimento, de produzir, usar, colocar
venda, vender ou importar produto objeto de patente e processo ou piv-
13. Comentrio Contextual Constituio, 1- ed., So Paulo, Malheiros Editor^.
2010, p. 127.
duto obtido diretamente por processo patenteado. A tente-se a que no
se protege a inveno ou a criao s pela vantagem que possa trazer
ao inventor ou criador, mas imprescindvel que o bem a ser protegido
esteja de acordo com o interesse social e com o interesse do desenvol
vimento tecnolgico e econmico do P as. S em a comprovao de que
o interesse geral no ser prejudicado no se poder conceder a patente
ou aproteo legal.14
A proteo dos direitos relativos propriedade industrial, conside
rados seu interesse social e o desenvolvimento tecnolgico e econmico
do P as, efetua-se mediante: I - concesso de patentes de inveno e de
modelo de utilidade; II - concesso de registro de desenho industrial;
III - concesso de registro de marca; IV - represso s falsas indicaes
geogrficas; e V - represso concorrncia desleal (art. 2ada L ei 9.279,
de 14.5.1996). A patente de inveno vigorar pelo prazo de 20 anos,
e a de modelo de utilidade pelo prazo de 15 anos, contados da data do
depsito (art. 40).
A existncia do sigilo industrial e comercial no deve visar so
negao de justas informaes ambientais. P rotegem-se a propriedade
industrial e o direito autoral no sentido de valorizar-se o esforo inven
tivo do ser humano e a alocao de investimentos, que no devem ser
agredidos pela pirataria e/ou espionagem industrial ou comercial. H
de se efetuar o balanceamento constante dos direitos e interesses a serem
levados em conta - sanidade ambiental e lucratividade empresarial - ,
para se buscar o adequado equilbrio.
..2.4 A proibio de acesso s comunicaes internas
dos rgos e entidades governamentais
A proibio de acesso consta do art. 2a, 2a, segunda parte, da L ei
I''.650/2003. A s comunicaes internas dos rgos pblicos ficam numa
:.reaque deve levar tambm esses rgos a executarem seus fins - servir
-1interesse pblico. A s comunicaes havidas no interior da A dminis-
:.:\io P blica no podem, portanto, representar um desvio de poder,
vuando as conversas ou os acertos tidos entre funcionrios pblicos
.'.ure si ou destes com pessoas fora A dministrao ferirem a moralidade
..dininistrativa (art. 37 da C onstituio da Repblica), no h motivo
vxa conservar o sigilo.
: 14. Paulo Affonso Leme Machado, Direito Informao e Meio Ambiente, cit.,
227-228.
A populao paga seus funcionrios para que eles sirvam aos interes
ses pblicos. E bvio que a populao no quer que essas comunicaes
internas se voltem contra os interesses gerais. O que a C onstituio da
Repblica protege como indevassvel so os assuntos de interesse da
segurana da sociedade e do E stado, se o sigilo for imprescindvel (art.
52, XXXIII).
Quem deve provar que determinadas matrias constituem realmente
comunicaes internas necessrias aos fins constitucionais da A dmi
nistrao P blica ela mesma. N o fazendo essa prova concludente
e veraz, a comunicao interna deve ser acessvel ao pblico. C elso
A ntnio Bandeira de M ello acentua que, se os interesses pblicos so
indisponveis, se so interesses de toda a coletividade, os atos emitidos
a ttulo de implement-los ho de ser exibidos em pblico. O princpio
da publicidade impe a transparncia na atividade administrativa exa
tamente para que os administrados possam conferir se est sendo bem
ou malconduzida. 15
3.2.5 F ornecimento de todas as informaes ambientais
O art. 2a, caput, segunda parte, da L ei 10.650/2003 diz: (...) fornecer
todas as informaes ambientais que estejam sob sua guarda, em meio
escrito, visual, sonoro ou eletrnico (...).
O art. 2 da L ei 10.650/2003 atribui duas obrigaes distintas ao^
rgos pblicos ou entidades da A dministrao indireta ou fundacional:
possibilitar o acesso fsico documentao e fornecer informaes.
parte ora analisada h a obrigao de fornecer todas, e no algumas in for
maes ambientais. O dever de fornecer as informaes na sua integra li-
dade s obstado se houver um motivo legal de sigilo (art. 2e, 2fi).
H uma diferena sutil entre acessar a informao ambiental e for
necer essa informao. N o livre acesso documentao h fomecimen'
da informao. M as se pode constatar que no acesso concretameme ...
documentos, expedientes e processos administrativos h uma relaf:>
fsica ou material entre o solicitante e o funcionrio encarregado de cr.-
tregar o material. J, no fornecimento da informao, este pode ser le:;-
no s por escrito, como de forma sonora e/ou eletrnica. O destinatria
da informao no necessita de um contato fsico com o rgo pblic
informante.
15. Curso de Direito Administrativo, 28aed., So Paulo, Malheiros Editores.
p. 85.
3.2.6 O brigao do requerente da informao:
no utiliz-la para fins comerciais
O requerente da informao ambiental ficou obrigado, pela L ei
10.650/2003, a se comprometer a no utilizar a informao recebida para
fins comerciais. A lei, contudo, no veda que o mencionado requerente
divulgue os dados com fins no comerciais, bastando, no caso, citar as
fontes da informao.
Interessa sublinhar que a obrigao que o requerente assume da
no utilizao da comunicao recebida para fins comerciais no est,
de forma alguma, entrelaada com o direito individual da recepo da
informao. O possvel comportamento aposteriori do informado no
pode ter efeito jurdico sobre seu direito apriori de receber a informao.
A ssim, por exemplo, se um informado teve comportamento faltoso com
relao divulgao, nem por isso esse requerente fica impossibilitado
de solicitar e de receber outras informaes. Ressalte-se que a A dminis
trao P blica repassa informaes pblicas das quais ela tem a guarda,
mas no a propriedade.
.\2." M atrias includas expressamente no dever de informar
( rgos pblicos devem necessariamente informar sobre:
"I - qualidade do meio ambiente; II - polticas, planos e programas
potencialmente causadores de impacto ambiental; III - resultados de
monitoramento e auditoria nos sistemas de controle de poluio e de
..ividades potencialmente poluidoras, bem como de planos e aes de
recuperao de reas degradadas; IV - acidentes, situaes de risco ou
deemergncia ambientais; V - emisses de efluentes lquidos e gasosos,
, produo de resduos slidos; V I - substncias txicas e perigosas; VII
diversidade biolgica; VIII - organismos geneticamente modificados
2"da L ei 10.650/2003).
O rol de matrias exemplificativo, no limitando o P oder P blico
essas reas o seu dever de informar. F oi importante, entretanto, que
uivesse uma listagem de assuntos, pois afasta a discricionariedade
..Jministrativa. C omo se v da ampla lista de matrias, deve-se informar
- >re o meio ambiente passado, presente e futuro. P or isso, as questes
. :-:o qualidade do meio ambiente; polticas, planos e programas;
"'iuiaes de riscos e emisses de efluentes lquidos e gasosos e os
:.->ultados de monitoramento e auditoria nos sistemas de controle de
'aieo esto sujeitas transmisso de informaes portodos os rgos
..v icos competentes.
A informao ambiental no visa s histria dos fatos, mas, so
bretudo, formao do conhecimento das pessoas, para que elas possam
constatar o que est ocorrendo e o que poder acontecer. Informadas,
essas pessoas tero a possibilidade de deliberar sobre intervir, ou no.
pois o desconhecimento lhes causa uma cegueira cvica.
de se colocar em relevo que sobre as emisses ambientais no
se admite a invocao de sigilo comercial e industrial na C onveno de
A arhus/1998 (art. 4a, 42, d). A s emisses que possam poluir o meio
ambiente ou que j esto efetivamente poluindo no podem ser escon
didas, pois constituem, j, um atentado sade ambiental da populao.
N o Brasil configuram o crime do art. 54, caput, da L ei 9.605/1998.
3.2.8 P restao peridica de informao
por parte das entidades privadas
- O direito dos rgos pblicos de receberem informaes
P rev o art. 32da L ei 10.650/2003: P ara o atendimento do disposto
nesta L ei, as autoridades pblicas podero exigir a prestao peridica de
qualquer tipo de informao por parte das entidades privadas, mediante
sistema especfico a ser implementado por todos os rgos do si sn a m \.
sobre os impactos ambientais potenciais e efetivos de suas atividades,
independentemente da existncia ou necessidade de instaurao ue
qualquer processo administrativo.
A s entidades privadas tm o dever de informar os rgos pblico-*
sobre os impactos ambientais potenciais e efetivos de suas atividade'-:
e, de outro lado, esses rgos tm o direito de exigir a prestao dessa-
informaes. N o se trata somente de uma informao episdica,'isto c.
sem seqncia ou de forma aleatria. A s empresas passam a ser obrigad;;'
a um fornecimento de dados e informes de forma peridica, para que
autoridade pblica ambiental exera um controle dessas empresas.
N esse relacionamento empresa/rgo pblico ambiental h de n.--
enfatizado que nem todos os informes que uma empresa transmite .
A dministrao P blica ela tem o direito de retransmitir ao pblico oi..
quem solicite devidamente.
O rgo pblico, naquilo que representar risco para a vida, a qiu.-
lidade de vida e o meio ambiente, tem o direito-dever de controlar ia:
225, l 2, V, da C onstituio da Repblica). E nto, para o rgo pblu.
ambiental esses informes e dados no podem ter a barreira do m
industrial e comercial.
A L ei 10.650/2003 foi hbil ao fazer com que a informao amhie:v...
possa ser transmitida em fluxo peridico sem que para isso tenha
se instaurar qualquer processo administrativo. A ssim, no se trata da
realizao de uma autuao especfica em uma empresa para ela fornea
ainformao ambiental. A informao tem que ser remetida independen
temente da instaurao de processo administrativo. N o h, da mesma
forma, a necessidade de uma notificao prvia da empresa privada para
que o rgo pblico venha a receber as comunicaes.
O s informes a serem transmitidos pelas entidades privadas dizem
respeito aos impactos ambientais potenciais e efetivos de suas ativida
des. Impactos ambientais so as alteraes das propriedades fsicas,
qumicas e biolgicas do meio ambiente causadas por qualquer forma
de matria ou energia resultantes das atividades humanas que, direta ou
indiretamente, afetam: a sade, a segurana e o bem-estar da populao;
as atividades sociais e econmicas; a biota; as condies estticas e sa
nitrias do meio ambiente; a qualidade dos recursos ambientais.16
3.2.9 P ublicao no Dirio Oficial e publicao na Internet
O art. 4e da L ei 10.650/2003 preceitua: Devero ser publicados em
;y!rio Oficial e ficar disponveis, no respectivo rgo, em local de fcil
.4SSO ao pblico, listagens e relaes contendo os dados referentes aos
. .luintes assuntos: I - pedidos de licenciamento, sua renovao e a res-
. :tiva concesso; II - pedidos e licenas para supresso de vegetao;
'II- autos de infraes e respectivas penalidades impostas pelos rgos
bientais; IV - lavratura de termos de compromisso de ajustamento
. conduta; V - reincidncias em infraes ambientais; VI - recursos
erpostos em processo administrativo ambiental e respectivas decises;
!1-registro de apresentao de E studos de Impacto A mbiental e sua
rovao ou rejeio.
A L ei 10.650/2003 no deixou pairar dvidas ao indicar sete situa-
-$em que os dados devem ser inseridos no Dirio Oficial. A maioria
casos j constava de leis anteriores. N ovidades podem ser vistas no
-cr legal de serem publicados os pedidos para supresso de vegetao e
- licenas autorizando tais supresses. O C digo F lorestal, formulado em
'5, no houvera passado, ainda, pela oxigenao da abertura informa-
j.. Emoutras situaes - como a do registro de agrotxicos - continua
hrigao de sua publicao no Dirio Oficial (L ei 7.802/1989), mas
cria utilmente ter sido includa na lista da lei em exame.
!i'. Resoluo c o n am a- 0 1/1986, in Maria G. Krieger e outros, Dicionrio de Direito
>1,2" ed., Rio de J aneiro, Lexikon, 2008, p. 163.
A publicidade constitucional no E studo P rvio de Impacto A m
biental foi malcompreendida pela L ei 10.650/2003 ao somente exigira
publicao do registro de apresentao e de aprovao desse formidvel
instrumento de preveno do dano ambiental.
E m ltimo lugar, ao se examinar a presena ativa da A dministrao
P blica ambiental na divulgao dos dados e informes v-se que a Lei
10.650/2003, levando-se em conta o tempo de sua tramitao legislativa,
precisa de atualizao.
Veja-se o texto da L ei de Diretrizes para o S aneamento Bsico - L ei
11.445/2007 que tem entre seus objetivos o de permitir e facilitar o
monitoramento e avaliao da eficincia e da eficcia da prestao dos
servios de saneamento bsico (art. 53, III), declarando que as infor
maes do S istema N acional de Informaes em S aneamento Bsico/
s i n i s a so pblicas e que devem ser publicadas por meio da Internei
(art. 53, 3fl).
A o final da primeira dcada do Terceiro M ilnio a informao am
biental fornecida no Brasil precisa ser em tempo real.
3.3 Inovao a introduzir
A legislao que regula a publicidade ambiental e o acesso aos da
dos e informaes tem sido aperfeioada no Brasil e em outros sistemas
jurdicos. F alta, contudo, introduzir na legislao brasileira uma norma
geral que obrigue todas as atividades que necessitem de licenciamento
ambiental, ou que j foram licenciadas, a colocar a informao em um
cartaz ou aviso de grande formato, afixado em local de fcil visibilidade
para o pblico, que contenha a natureza da atividade exercida, os produtos
produzidos, o tipo de licena ambiental solicitada ou concedida, a data da
concesso da licena, a data de seu trmino e o nmero do processo no
rgo pblico ambiental. E ssa inovao indispensvel para a eficcia
de uma poltica ambiental saudvel e equilibrada.
4. Fase conciliatria
A conciliao dos interessados valiosa como fase procedimental
tanto para licenciar uma atividade como para puni-la.
Dois componentes devem ser ponderados: quem participa do en
tendimento e em que plano possvel o entendimento.
A firma o P rof. A lexandre-C harles Kiss: O procedimento de auto
rizao proveniente de uma consulta efetiva do pblico permite tran>-
paream a oposio dos interesses econmicos e ecolgicos, cabendo
autoridade pblica arbitr-los. N o caso em que a A dministrao j se
entendeu com o proponente do projeto em questo, existe o perigo de
que os representantes oficiais sejam tentados a defender, antes de tudo,
compromisso que tenham elaborado e que ainda constitua uma ponte
comum com o empresrio interessado contra o pblico, o elemento mais
fraco das trs partes presentes. P or conseguinte, um excessivo entendi
mento entre os industriais que devem sofrer fiscalizao e controle e
:ps organismos que devem faz-la pode esvaziar de seu contedo essas
funes essenciais para a salvaguarda do meio ambiente.17
de se tirar uma clara lio: a A dministrao precisa ser interlo-
rcutora dos dois lados interessados ou em confronto. Dessa forma, no
eficaz nem tico que s se negocie ou se comunique com o empresrio.
Devem estar presentes as vtimas em potencial e as associaes ambien
tais com representatividade. O rdenando-se essa fase, de modo a evitar-se
morosidade e tumulto, poder-se- chegar, algumas vezes, a solues con
ciliatrias. C ontudo, no se deve pensar que diante de todas as questes se
chegar situao que agrade a todas as partes: nessa ocasio, superada
fase da consulta e da conciliao, a A dministrao decidir.
Para que sua deciso seja realmente independente preciso que nas
iases anteriores todas as partes tenham tido a oportunidade de ser ouvidas
-de tomar conhecimento de todos os pontos de vista acaso divergentes.
Dada a composio do c o n a ma (que se espera passe a ser imitado em
:odos os E stados e M unicpios), pode o mesmo operar como agente ca-
;a!isador das vontades antagnicas, mesmo porque caber a esse rgo,
-mre outras funes, homologar acordos visando transformao de
penalidades pecunirias na obrigao de executar medidas de interesse
paraa proteo ambiental (art. 8S, IV, da L ei 6.938/1981).
Captulo
ZONEAMENTO AMBIENTAL
1. Zoneamento e desenvolvimento planejado
O zoneamento deve ser a conseqncia do planejamento. U m
planejamento mal-estruturado, malfundamentado, poder ensejar um
zoneamento incorreto e inadequado. O P rofessor de Direito A mbiental
da U niversidade da F lrida, Julien Juergensmeyer, assinala que um plano
abrangente deve ser sempre o pr-requisito do zoneamento e de outras
atuaes do poder de polcia atravs do controle do uso do solo.1
N o Brasil no se h de perder de vista a organizao federal do P as.
A C onstituio F ederal de 1946 previa um P lano N acional de Viao.2
A C onstituio de 1967 e a E menda de 1969 passaram a prever plano
nacional e regional de desenvolvimento (art. 8fi, V e XIV) e plano nacional
de sade (art. 8a, XIV), como competncia da U nio. O s M unicpios e os
E stados tambm poderiam ter seus planos de desenvolvimento, mas nn
poderiam colidir ou mesmo descumprir os planos nacionais. Themstocle
C avalcanti afirmava: O no cumprimento pelos E stados das medidas c
dos planos econmicos e financeiros cujas diretrizes tenham sido fixadas
pela U nio motivo para interveno federal (art. 10, V, c).3
A s decises sobre zoneamento ambiental podem ser tomadas cm
nvel.municipal, mas a maioria delas deve operar sobre um territrio
muito mais extenso, dentro do qual ho de conjugar-se as correspondentes
opes. C omo mnimo ser o espao regional o mbito significativo para
os pronunciamentos ambientais bsicos, porm em muitos casos ti .
que se levar em conta todo o espao nacional e, inclusive, apareceru
implicaes supranacionais.4
1. State and local and use planning and control in the agricultural context. Soi
Dakota Law Review 25/465, summer/1980.
2. Art. 5a, X.
3. Estudos sobre a Constituio de 1967 e sua Emenda n. 1, 2aed., p. 9.
4. R. Martin Mateo, ob. cit., p. 177.
O s planos de desenvolvimento devem conter, tambm, a previso
daconservao e recuperao dos recursos naturais. O II P lano N acional
de Desenvolvimento E conmico salientou a necessidade de uma poltica
ambiental em trs reas principais: meio ambiente na rea urbana, o le
vantamento e a defesa do patrimnio de recursos da natureza e defesa e
promoo da sade humana. N esse quadro tero particular significao
as polticas de uso de solo, urbano e rural, dentro do zoneamento racio
nal. O P lano N acional de Desenvolvimento E conmico traa, tambm,
normas para o zoneamento industrial ao estabelecer uma poltica de
localizao industrial.
Diz o mencionado II p n d : P oltica de localizao industrial,
considerando especificamente os aspectos de poluio, e voltada, por
e\emplo para: 1) disciplinar a ocupao industrial segundo a intensi
dade da ao poluidora das indstrias, desincentivando a implantao
das indstrias com maior potencial de ao poluidora nas reas crticas
cintermedirias; 2) disciplinar a ampliao de estabelecimentos ndus-
uiais atualmente localizados em reas crticas e intermedirias, de forma
que sua expanso no aumente a intensidade de sua ao poluidora; 3)
incentivar a transferncia para fora da cidade de fbricas mais poluidoras
cmfuncionamento.
O III p n d , atravs do II P lano Bsico de Desenvolvimento C ientfico e
Tecnolgico (II p b d c t -1980-1985), estabeleceu como metas aperfeioar
cacelerar o zoneamento econmico-ecolgico, considerando o uso do solo
'Cgundo a sua capacidade e identificar reas que devem ser preservadas
como reservas naturais, perpetuando seu potencial gentico.5
Os zoneamentos a serem estabelecidos tanto a nvel federal como
gradual e municipal devero cumprir os objetivos do plano nacional.
\ contrariedade s finalidades mencionadas vicia o contedo do zonea-
'iento e pode ser arguida judicialmente.
A C onstituio F ederal de 1988 (art. 21, IX) atribuiu competn-
i U nio para elaborar e executar planos nacionais e regionais de
vdenao do territrio e de desenvolvimento econmico e social. N o
. senvolvimento social devemos inserir o meio ambiente, que faz parte
.. Tt. VIII - Da O rdem S ocial. Destarte, como prev o art. 165, 4%
"os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos nesta
instituio, sere elaborados em consonncia com o P lano pluranual e
jn-eciados pelo C ongresso N acional. P or exemplo, usinas hidreltricas
sinas nucleares vo acarretar despesas de capital e dependem de um
'.'Ograma de durao continuada (art. 165, l fi, da C F ) e, portanto,
5.Decreto federal 85.118, de 3.9.1980.
devero estar inseridas no plano plurianual. A cresce notar que - quanto
s usinas nucleares - j h previso expressa do art. 225, 6a, da ( I.
N ote-se, tambm, que o legislador federal, antes de votar o plano plu
rianual localizando instalaes de obra ou atividade potencialmente
causadora de significativa degradao do meio ambiente, dever exi
gir o E studo P rvio de Impacto A mbiental (art. 225, l 2, IV, da C F ),
harmonizando e integrando todos os dispositivos da C onstituio, pois
seria um contrassenso exigir-se o estudo de impacto, depois que o plano
j houvesse autorizado a instalao (a menos que houvesse ressalva da
necessidade do estudo).
A P ortaria Interministerial 29/19816considerou a necessidade de
instituir zoneamento agro-hdrico da regio, como parte do zonea
mento ecolgico-econmico do N ordeste e nesse sentido foi previsto
um conjunto de aes na regio semirida do N ordeste entre a sudiini
(S uperintendncia do Desenvolvimento do N ordeste) e a c ea n e (C oor-
denadoria E special para A ssuntos do N ordeste), a primeira na rea do
ento M inistrio do Interior (hoje na rea do M inistrio do P lanejamento)
e a segunda no da A gricultura.
2 . Zoneamento ambiental e segurana nacional
N o planejamento nacional inclui-se a persecuo dos objetivos
nacionais permanentes, matria que interessa, tambm, poltica da
segurana nacional.
O desenvolvimento com preocupao ecolgica deve entrosar-sc
com as estratgias de segurana da nao, pois viver em segurana
no implica necessariamente antinomia com viver saudavelmente e em
harmonia com a natureza.
A C onstituio F ederal de 1988 mudou a competncia de um
organismo relacionado com a segurana nacional. A nteriormente, en.
chamado de C onselho de S egurana N acional (art. 87 daE C 1/1960).
passando, agora, a denominar-se C onselho de Defesa N acional (art. 91
da C F /1988). A tualmente, esse organismo tem a atribuio de acompa
nhar, estudar, opinar e propor, conforme dispe o art. 91, 1, em
seus quatro incisos, e desta forma o C onselho de Defesa N acional no teir.
mais as funes de dar assentimento prvio, modificar ou cassar",
conceder, autorizar, conforme previa o art. 89 da E C 1/1969.
Importante continuarem as funes do C onselho de Defesa n..
refa de assessorar o P residente da Repblica, pois passou a ser rgo d-*
6. DOU20.2.1981, p. 3.613.
consulta, e no mais de deliberao, acerca dos assuntos relacionados
com a soberania nacional e defesa do E stado Democrtico.
O zoneamento ambiental, contudo, no da competncia exclusiva
do P residente da Repblica, podendo o C ongresso N acional legislar
sobre a matria sem nenhuma restrio. S alutar ser, contudo, um inter
cmbio de ideias e de experincias acerca de matrias ambientais e de
segurana nacional, quando apresentarem reas de mtua interferncia,
principalmente porque no C onselho de Defesa N acional tm assento os
P residentes da C mara F ederal e do S enado F ederal. C omo, bvio, o
posicionamento dos presidentes da C mara dos Deputados e do S enado
F ederal no C onselho de Defesa N acional no vincula nenhuma das
casas do P oder L egislativo, que poder divergir total ou parcialmente
das posies assumidas pelos mencionados presidentes. E ticamente, se
o regimento interno das casas do C ongresso N acional no dispuser ex
pressamente, impedidos estaro os presidentes da C mara de Deputados
e do S enado F ederal de exercerem a presidncia na votao dos assuntos
sobre os quais tiverem opinado no C onselho de Defesa N acional.
Zoneamento ambiental na experincia estrangeira
O zoneamento consiste em dividir o territrio em parcelas nas quais
autorizam determinadas atividades ou interdita-se, de modo absoluto
>nrelativo, o exerccio de outras atividades. A inda que o zoneamento no
a nistitua, por si s, a soluo de todos os problemas ambientais um sig
nificativo passo. N esse sentido o P rof. espanhol Toms Ramn F ernandez
i-iodriguez acentua que todas essas tcnicas de distanciamento e de me-
iiuas corretas (sobretudo a tcnica de distanciamento) consagradas pelos
veceitos do Regulamento de 1961 a propsito das atividades incmodas,
'"oivas, insalubres ou perigosas so tcnicas j superadas e que devem
.ar lugar s tcnicas de planificao, concretamente, o zoneamento, a
.uilificao do solo, a determinao das destinaes, a imposio dos
..' is lcitos, que constituem o objetivo prprio do plano.7
A experincia de vrias naes mostra ser vantajoso o zoneamento.
. Gr-Bretanha, j em 1956, o CleanAirAct permitia autoridade local
-- ularar, total ou,parcialmente, seu setor zona controlada de fumaa.
Decreto 63-963, de 1963, na F rana, criou zonas de proteo especial
indo em conta a importncia e a estrutura da populao, a concentrao
. ndervel e qualitativa das partculas no ar, a concentrao de anidrido
". El Medio Ambiente Urbano y las Vecinidades Industriales, p. 160.
sulfuroso ou outro gs txico no ar; a absoro dos raios solares pela
atmosfera, influncias climatolgicas locais e variao no tempo desses
elementos. O Japo - na L ei 132/1967 - estabeleceu a possibilidade de
ser disciplinado o uso do solo nas reas onde a poluio ambiental seja
sria ou possa vir a s-lo. N a A lemanha, pela L ei federal de 15.3.1974,
previsto um regime jurdico para as zonas particularmente expostas
poluio e que so aquelas onde se registra ou se prev poluio do
ar que, em razo de sua frequncia e durao, sua forte concentrao e
o perigo da apario simultnea de diversos tipos de poluio, possam
suscitar efeitos particularmente nocivos ao meio ambiente.
4. Zoneamento, urbanismo e poluio
O Direito U rbanstico preocupa-se com o desenvolvimento da ci
dade para assegurar, atravs do emprego de todos os recursos tcnicos
disponveis, vida condigna para toda a populao. N o trata somente do
melhoramento virio e higinico, como em outros tempos. A legislao
urbanstica deve cogitar das exigncias globais da comunidade, procu
rando impedir a criao de reas de sub-habitao.
A cidade no pode fechar-se em si mesma, pensando, assim, resol
ver todos os seus problemas. A cidade no seno uma parte de um
conjunto econmico, social e poltico constituindo a regio.8E com o
regionalismo se vai difundindo um novo sentimento de desenvolvi
mento, que refuta o discurso meramente estatstico, e afirma o direito
ao desenvolvimento in locus.9
E ntre os vrios campos abrangidos pelo Direito U rbanstico destaca-
-se o do zoneamento urbano. A s diversas partes do territrio urbano so
destinadas funcional e racionalmente a determinadas ocupaes. C omo
acentua L e C orbusier, o zoneamento uma operao feita no plano da
cidade com o fim de atribuir a cada funo e a cada indivduo seu justo
lugar. Tem por base a discriminao necessria entre as diversas ativida
des humanas reclamando cada uma um espao particular....10
O desenvolvimento urbano merece ser redimensionado, devendo
partir especialmente de dois pontos: o homem visto concretamenk-
como membro de uma comunidade local e o territrio na sua realidade
8. Le Corbusier, La Charte d'Athnes, p. 19.
9. Mrio dErme, Ecologia e urbanstica per una convergenza operativa, Ecoh
e Urbanstica, p. 121.
10. Ob. cit., p. 39.
de ambiente ecolgico, redescobrindo-se nele seus valores especficos,
promovendo-o, alm de utiliz-lo.11
O bem-estar da populao, principalmente no concernente sua
sade, tranqilidade, trabalho adequado, segurana, lazer e cultura dos
valores espirituais, o fim primacial da diviso de uma cidade em zo
nas. O respeitado arquiteto L e C orbusier afirma; S e a fora das coisas
diferencia a habitao rica da habitao modesta, no se tem o direito
de transgredir regras, que deveriam ser sagradas, reservando-se s aos
favorecidos pela fortuna o benefcio das condies necessrias a uma vida
i e ordenada. preciso possibilitar, por uma legislao implacvel, uma
certa qualidade de bem-estar a cada um, independentemente da questo de
dinheiro. E preciso interditar para sempre, por uma estrita regulamentao
urbana, que famlias inteiras sejam privadas de luz, de ar e de espao.12E
ns acrescentamos que preciso interditar as contnuas e degeneradoras
agresses provocadas pelos poluentes, que atingem no s os moradores
de zonas mistas, como as zonas residenciais adjacentes s zonas indus
triais. Da a necessidade premente de serem criadas regras jurdicas gerais
para o ordenamento do zoneamento ecolgico-econmico.
\ Elaborao do zoneamento: participao do pblico
.' 1 Experincia estrangeira
N a F rana devem ser citados os esquemas de ordenamento e de
rbanismo ( s d a u ) , os planos de ocupao do solo ( p o s ) e as zonas de
.;mbiente protegido que se enquadram numa planificao onde o pblico
j consultado. C omo consta do art. L -123-3, os planos de ocupao do
' 'loso submetidos consulta pblica (enqute publique), tendo sido
.n;espublicados, inclusive constando o parecer dos conselhos municipais
.:;eressados.
"O sistema jurdico francs de consulta pblica de longa data utili-
. .idoe tem mritos irrecusveis. S ua grande vantagem dar publicidade
;'.v\ ia s intenes concretas da A dministrao. A inda que no ltimo
-monto o ato administrativo no traduza as opinies dos cidados,
mtodo pode evitar o fato consumado ou o recurso posterior aos
anais".1' N uma diretriz do P rimeiro-M inistro francs, de 14.5.1976,
i l. Mrio dErme, ob. cit., p. 121.
2. 0b. cit., p. 40.
3. Minha tese Forts de Protection, p. 44.
consta: a informao do pblico encontra seus fundamentos na neces
sidade de explicar e de fazer compreender as razes que conduziram
os poderes pblicos a conservar este ou aquele projeto. A informao
se impe, tambm, para obter dos habitantes interessados o mximo de
reaes e de proposies suscetveis de esclarecer a autoridade pblica
diante da escolha ou incio de um projeto.
N a A lemanha, o procedimento utilizado para a adoo de planos
concernentes ao meio ambiente tem a participao do pblico, atravs
dos interessados, associaes, ou aqueles que queiram fazer objees.
num perodo de discusso procura de um acordo amigvel.14
N os E U A , praticada com intensidade a consulta ao pblico antes
da outorga de um plano de zoneamento, a ponto, como se v de um jul
gado na S uprema C orte da F lrida, de ter sido anulado o regulamento
por insuficincia de tempo na consulta}5
N a S ua, a L ei federal de 22.6.1979, sobre ordenamento do ter
ritrio, disps em seu art. 4fl sobre informao e participao: 1"
- as autoridades encarregadas do ordenamento do territrio informaro
a populao sobre os planos que a presente L ei prev; a implementao
sobre os objetivos que eles visam e sobre a tramitao do procedimento:
2a- as autoridades devem velar para que a populao possa participar
de maneira adequada do estabelecimento dos planos; 3a - os planos
previstos pela presente lei podem ser consultados.
Interessante compulsar o comentrio dos artigos dessa lei contido
na mensagem ao P arlamento assinada pelo P residente da C onfederao
S ua Ritschard e pelo C hanceler H uber aos 27.2.1978. S obre o Iodo
art. 4a, consta: o Ia obriga as autoridades que assumem funes em
matria de ordenamento (C onfederao, cantes e comunas ou outro>
organismos responsveis) de informar o pblico sobre os fins visados pelo
ordenamento. necessrio que a opinio pblica tenha conhecimcmo
do.desenvolvimento dos estudos do ordenamento, das diversas etapas da
elaborao dos planos, das decises incidentes e de sua dimenso. , poi>.
indispensvel fornecer a tempo informaes sobre o curso dos trabalho.'
que exigem ordenamento que podem, s vezes, se estender por longu?
perodos. U ma informao bem concebida serve causa do ordenamemo:
conveniente abrir amplamente a discusso sobre os interesses pblico?
e privados em presena, frequentemente em oposio.
14. Steiger-Kimminich, Law and Practice o f Pollution Control in the Fro.i
Republic o f Germany, p. 86.
15. J ulien J uergensmeyer, Florida Land Use Restrictions, D. & S. Publisher- In
Cap. 4, p. 15.
A cerca do 2 do art. 4, diz a mensagem: Diferentemente da
publicidade, uma boa informao procura o dilogo. E ncoraja aqueles a
quem dirigida a trazer sua prpria contribuio. Tende a criar condies
nas quais decises objetivas possam ser tomadas.
Quanto ao 32 do referido art. 4-, o mesmo tem a significao de
permitir a cada um tomar conhecimento dos planos diretores e dos planos
de afetao.
N o ltimo decnio, houve uma visvel mutao do comportamento
da autoridade administrativa quanto participao dos portadores de in
teresses coletivos, assinala o P rof. M assimo S evero Giannini. P assou-se
de uma posio de no hostilizar para uma posio mais aberta, em que
tal participao bem aceita e muitas vezes ainda solicitada. A s razes
dessa nova posio so diversas: h sempre uma maior afirmao de
umcostume democrtico, mas a principal razo certamente de ordem
tecnolgica: a autoridade administrativa se deu conta que se coloca em
melhor condio de administrar, se ela recebe os pontos de vista dos por
tadores de interesse coletivo ... do que se recebesse somente os pontos
de vista das reparties administrativas. A centua o P rofessor italiano
:que a A dministrao ter sempre meio de verificar ou fazer verificar a
'.fundamentao da contribuio recebida.16
Em P ortugal apresentou-se um projeto governamental sobre o
C digo de P rocesso A dministrativo-Gracioso, ,7em que consta do art.
i-72: 1. N a elaborao de planos de ao administrativa, designadamente
planos de ordenamento do territrio, de desenvolvimento regional e de
urbanizao, proceder-se- sempre afixao de editais e publicao
<ieanncios de onde constem as reas abrangidas e as principais carac-
kTsticas das aes projetadas, de modo a permitir a interveno dos
mieressados; 2. A A dministrao reconhecer sempre a legitimidade,
nestes casos, s associaes de interessados que se queiram pronunciar
'bre os planos de ao administrativa em elaborao e pode recusar
participao individual dos interessados, restringindo a legitimidade
wra depor no processo a associaes j existentes ou constitudas ex-
'ressamente para o efeito.
: 2 Experincia brasileira
O zoneamento ser fruto de uma deciso s do P oder E xecutivo ou
uma deciso conjunta do P oder E xecutivo e do P oder L egislativo. E
16. La tutela degli interessi colletivi nei procedimenti amministrativi, Rivista di
Processuale 29/560, II Srie, Pdua, CEDAM, 1974.
17. Separata do Boletim do Ministrio da Justia, Lisboa, 1981, n. 301.
uma questo realmente importante, pois, conforme a via adotada dar-se-
ensejo ou no discusso prvia da matria, o conhecimento das inten
es da A dministrao e dos diferentes grupos e segmentos sociais.
N ormas jurdicas no foram ainda estabelecidas a nvel federal e
estadual, estabelecendo qual deva ser o procedimento da U nio e dos
E stados para estabelecerem o zoneamento em que essas pessoas pbli
cas intervenham. E ntretanto, a nvel municipal, pode-se ter uma viso
de conjunto atravs das L eis O rgnicas municipais; h M unicpios que
explicitamente preveem o zoneamento regulado atravs de lei e aqueles
que admitem seja a matria objeto apenas de decreto do prefeito muni
cipal. H outros, em que a legislao, ainda, exige quorum qualificado
das cmaras municipais para, com a sano do prefeito, dispor sobre os
planos de desenvolvimento municipais. E ntendemos nesses casos que o
zoneamento est contido no planejamento mencionado.
A lei de zoneamento pode conter os critrios gerais, as caracters
ticas e os requisitos para a criao de um tipo de zona, a maneira de se
estabelecer a intermediao de uma zona a outra, os usos permitidos e as
proibies. H ely L opes M eirelles afirma: O zoneamento, no seu aspecto
programtico e normativo, objeto de lei, mas na sua fase executiva -
em cumprimento da lei - objeto de decreto,wN ada impede, contudo,
que a cmara municipal resolva fixar ela mesma as zonas. S ilenciando
sobre a individualizao das zonas, no legal que o prefeito o faa por
decreto.
A iniciativa da lei de zoneamento tanto pode ser do prefeito muni
cipal como da cmara municipal, assim como a posterior modificao.
N ormalmente o zoneamento no dever conter disposio sobre a ma
tria financeira, mas se contiver, ento, a iniciativa da lei caber com
exclusividade ao prefeito municipal.
S alientamos a importncia do zoneamento passar por um debaw
aberto e amplo, o que no deve significar morosidade e confuso. 0
concerto das vontades individuais, em que de todos os setores - inclusi
ve as associaes ambientais - podero expressar seus pontos de visu:.
contribuir para que o desenvolvimento local se faa sem agresso ao?
recursos naturais.
N o plano federal, aL ei 7.566, de 19.12.1986, autorizando a criac
do F undo para o Desenvolvimento Integrado do Vale do Rio Doce. ih.
zoneamento ambiental, pois no seu art. 4adiz: F ica vedada a instala-
de indstrias poluentes no Vale do Rio Doce. P argrafo nico: aps ...
18. Direito Municipal Brasileiro, 16ed., So Paulo, Malheiros Editores, 20" .
publicao desta lei, as empresas j instaladas no Vale do Rio Doce tm
prazo de 120 dias para a instalao de equipamento antipoluente, de forma
a evitar qualquer tipo de poluio ambiental. A inda que se possa criticar
o prazo exguo dado s empresas j instaladas e a pretenso de se atingir
a poluio zero, no se pode deixar de apontar que o tratamento global
da poluio numa determinada zona - como a do Vale do Rio Doce -
lima experincia a ser levada em prtica, como j se vem fazendo no
Estado de S o P aulo, atravs do zoneamento ecolgico das bacias do rio
P iracicaba, do rio P ardo e do rio M oji-Guau.
A s a pa s (reas de P roteo A mbiental) - conforme a L ei 6.902/1981
podem ser eficazmente utilizadas como instrumentos de zoneamento
ambiental a nvel federal (como j se iniciou), estadual e municipal.
Elaborao do zoneamento municipal
P referimos chamar esse tipo de zoneamento de municipal e no
simplesmente urbano, porque a diviso do territrio no se restringe ao
permetro urbano.
S e no ficar obrigatria para os M unicpios a elaborao dos planos
de zoneamento e a sua reviso, os interesses ambientais continuaro ao
sbor das improvisaes e das atitudes precipitadas de muitos adminis-
sradores, causando inclusive maiores nus financeiros aos M unicpios
jom posteriores indenizaes e at desapropriaes.
A C F /1988, em seu art. 182, l 2, passou a obrigar os M unicpios com
nais de vinte mil habitantes a terem plano diretor. O texto constitucional
o menciona expressamente que esse plano tenha que conter o zonea-
tiento da cidade, mas implicitamente pode admitir que o zoneamento
o.i contido na ordenao da cidade (art. 182, 22), que deve visar o
"nleno desenvolvimento das funes sociais da cidade (art. 182, caput).
:.n\entariar e diagnosticar qual a vocao ecolgica das diferentes reas
. --'paos de uma cidade, quais os seus usos e quais as limitaes ao
.,'0 desses espaos ser o mnimo que um plano diretor dever conter.
. '.oneamento ambiental, direito adquirido,
/ cvogao e anulao
E norma constitucional que a lei no prejudicar o direito adquirido,
aio jurdico perfeito e a coisa julgada.
Visualizar situaes concretas acerca da ocorrncia dessa garantia
. -.isiitiicional importante para que no se turve o quadro jurdico,
. mprejuzo seja para o indivduo seja para a sociedade. N o exerccio
das atividades industriais, comerciais e agrcolas h empreendimentos
que necessitam do prvio controle do P oder P blico. E ssa interveno
pode ocorrer sob forma de autorizaes, de permisses e de licenas de
instalao, de construo, de funcionamento e de ampliao.
N o momento da instalao de uma atividade, o P oder P blico ir
aplicar os ordenamentos legais existentes, ou constantes de um plano,
para deferir ou no a instalao. P oder ocorrer que a rea onde se vai
localizar o empreendimento seja do prprio P oder P blico ou do parti
cular. O consentimento para a instalao no jungido imutabilidade
das condies de funcionamento. C ontudo, o advento da lei ou ato
administrativo novo que determine a mudana de localizao deve ser
examinado frente a possibilidade da existncia do direito adquirido do
proprietrio de ali permanecer. S uponhamos que ao se instalar em um
local, nada houvesse de impeditivo para o funcionamento de determi
nada atividade. A ps a instalao, modificam-se as regras jurdicas de
funcionamento.
Temos que distinguir as situaes de instalao e de funcionamento.
S istemas de funcionamento, tipos de aparelhos, que dizem de perto s
condies de salubridade, higiene e segurana so mutveis e no entram
na situao de direitos adquiridos. A s novas normas no so retroati
vas, mas tambm incidem desde logo: as leis que exigem autorizao
administrativa para certo fato ou ato, bem como as que a dispensam,
ou a modificam; as leis de Direito P blico relativas propriedade e ao
seu exerccio (construes perigosas, higiene, medidas necessrias
defesa nacional, servides pblicas); as leis concernentes ao exerccio
das profisses
A crescenta o respeitado jurista: A cada passo se diz que as nor
mas de Direito P blico - administrativo, processual e de organizao
judiciria - so retroativas e contra elas no se podem invocar direitos
adquiridos. O ra, o que em verdade acontece que tais normas, nos casos
examinados, no precisam retroagir, nem ofender direitos adquiridos
para que incidam desde logo. O efeito que se lhes reconhece normal, o
efeito do presente, o efeito imediato, pronto, inconfundvel com o efeito
no passado, o efeito retroativo que anormal.20
N uma zona industrial que viesse a ser transformada em zona resi
dencial, poder-se-ia obrigar as indstrias a limitaes em suas atividades?
Temos que constatar se as indstrias estavam ou no obedecendo
normas de emisso e demais exigncias das autoridades competentes. IV
19. Pontes de Miranda, Comentrios Constituio de 1946, 4aed., p. 407.
20. Ob. cit., p. 405.

caso em que a indstria estivesse cumprindo exatamente as normas legais


e regulamentares, nenhuma sano se lhe poderia impor. Da, portanto,
inexistindo situao ilegal e no tendo havido vcio na concesso da li
cena, no seria caso de qualquer anulao. E ntendendo, contudo, o P oder
P blico que no mais conviria a presena da indstria, questiona-se sobre
apossibilidade de o P oder P blico revogar o ato administrativo que con
sentiu na instalao, na zona referida: parece-nos possvel a revogao,
desde que o P oder P blico desaproprie a indstria.21Raciocinando sobre
omesmo fato analisado, suponha-se que o P oder P blico no pretenda
nema mudana nem o fechamento da indstria, mas edite novas normas
para seu funcionamento e a indstria no se adapte s novas exigncias.
N esse caso, a indstria passa a agir ilicitamente e passvel, portanto, de
sanes. Da, ter o P oder P blico a possibilidade no de revogar, mas
de anular o ato administrativo anterior. A ssim agindo, o P oder P blico
no ter que pagar qualquer indenizao. O s administrativistas ptrios
no divergem no sentido de afirmar que nada existe a ressarcir diante
daanulao.
O uso irregular no pode ser fonte de direito e no configura direito
adquirido.22
N o h direito adquirido de poluir.23N a F rana, acentua Jean L a-
niarque: O Direito A dministrativo francs do M eio A mbiente consagra
umprincpio extremamente importante: uma autorizao administrativa,
como uma permisso de construir ou um ato de autorizao de abertura
de um estabelecimento classificado, sempre outorgado sob reserva dos
direitos de terceiros. E sta ltima autorizao, em particular, no cria um
"direito adquirido de poluir.24
O P rof. Jos A fonso da S ilva assinala, com brilhantismo: O s
demais usos - salvo o institucional, que se sujeita a regime peculiar -
dependemde licena de localizao e funcionamento, que renovvel
.riodicamente, geralmente por um ano, mas pode ser por dois ou mais
.: i certos casos. E ssa licena um instrumento de controle, fundado no
:hamado poder de polcia, de tal sorte que sempre fica a questo de
'..ber se existe o direito subjetivo ao uso em determinada zona, se h o
-ireito subjetivo continuidade e permanncia da atividade nessa zona
.. consequentemente, se ocorre em favor de seu titular o direito de reno
21. No mesmo sentido, Hely Lopes Meirelles, Direito Municipal Brasileiro, cit.,
v 507-569.
22. i?r516/59, 1978, e 526/84, 1979.
23. Nosso artigo Urbanismo e poluio, R T 469/35, 1974.
24. Rapport Franais, Droit Public,La Protectiondu Voisinage et 1Environnement,
'\ de 1Association Henri-Capitan, p. 402.
vao da licena. P ode-se, a esse propsito, afirmar, cremos, que direito
a essa renovao, sempre, no h de aferir-se, porque, se no, no teria
sentido a exigncia de licena de tempo em tempo.25
A firma o P rof. espanhol T. R. F emandez Rodriguez que as licenas
de trato sucessivo cujo objetivo disciplinar uma determinada atividade
para o futuro (caso das licenas de abertura e funcionamento) so outor
gadas com um condicionamento implcito consistente em sua subordi
nao permanente ao interesse pblico, cuja reapario, no mudarem as
circunstncias iniciais, exige a cessao da atividade como garantia do
interesse geral. M ais adiante acrescenta: o legislador no pode tolerar
com igual tranqilidade que continuem congeladas as situaes prejudi
ciais para a sade e para a convivncia citadina por simples respeito aos
direitos adquiridos, entre os quais, no pode figurar, em nenhum caso,
como bem evidente, o de prejudicar seriamente a sade pblica em
geral, ou a sade e o patrimnio individual dos vizinhos e dos cidados
em geral. N ingum, insisto, tem ou pode adquirir legitimamente o direito
de produzir danos a outros ou o de criar situaes permanentes de risco
para terceiros.26
O regime de tranqilidade pblica enfrenta o conceito de direitos
pessoais, que so projees de outros direitos, como o de propriedade,
e de indstria e comrcio, causados por uma atividade, que, se em prin
cpio lcita, em seu exerccio pode ser perturbadora da tranqilidade,
se ruidosa ou incmoda. A tranqilidade pblica tem valor superior
atividade pessoal, que se realiza no interesse individual ou no interesse
de grupo de pessoas - arremata o P rof. argentino Rafael Bielsa.27
C om acerto, acentuava S an Tiago Dantas: N o terreno de equidade
a doutrina em exame (pr-ocupao) se revela monstruosa. P or no ter
vizinhana, uma fbrica pode justamente se descuidar de reduzir os
incmodos decorrentes de seu funcionamento; seria inadmissvel que
com isso ela conquistasse o direito de impor aos vizinhos eventuais a
situao criada.28
8. Zoneamento ambiental e direito de propriedade
O direito de propriedade assegurado pela C onstituio brasileira
estabelece uma relao da propriedade com a sociedade (arts. 5a, XXIII.
25. Direito Urbanstico Brasileiro, 6aed., So Paulo, Malheiros Editores, 201u.
p. 296.
26. Ob. cit., pp. 196 e 201.
27. Regime Jurdico de Policia, p. 98.
28. Conflitos de Vizinhana e sua Composio, 2- ed., p. 131.
e 170, III e VI, ambos da C F /1988). A propriedade no fica constando
simplesmente como um direito e uma garantia individual. Dessa forma,
se v com clareza que inexiste juridicamente apoio para a propriedade
que agrida a sociedade, que fira os direitos dos outros cidados.
O zoneamento ambiental um dos aspectos do poder de polcia
administrativa,29que atua com a finalidade de garantir a salubridade, a
tranqilidade, a paz, a sade, o bem-estar do povo. O zoneamento ao
discriminar usos, representa uma limitao do direito dos cidados. A
propriedade no poder ser utilizada da maneira desejada unicamente
pelo proprietrio. A C onstituio F ederal de 1967 (E C 1/1969) dava um
exemplo concreto de zoneamento ambiental ao determinar que a lei
regular, mediante prvio levantamento ecolgico, o aproveitamento
agrcola de terras sujeitas a intempries e calamidades. O mau uso da terra
impedir o proprietrio de receber incentivos e auxlios do Governo.
V-se, portanto, que a conservao das terras no diz respeito somente
vontade do proprietrio. A C onstituio, inclusive, d, ao P oder P blico, o
inegvel direito de classificar o bom uso da propriedade e o seu mau uso. A
CF, nos arts. 182, 2a, e 186, no esperou a lei ordinria, mas ela mesma
previu o preenchimento, ou no, da funo social da propriedade.
A L ei 6.225, de 14.7.1975, disps sobre a discriminao, pelo M i
nistrio da A gricultura, de regies para a execuo obrigatria de planos
de proteo do solo e de combate eroso. A lei deu o prazo de seis
meses a serem iniciados efetivamente os trabalhos e de dois anos para a
o.mcluso, contados da data em que a medida for obrigatria, no caso dos
proprietrios rurais que explorem diretamente a propriedade. N o caso dos
.arrendatrios de terras o prazo de concluso ser de um ano. O Decreto
"".775, de 8.7.1976, regulamentou a mencionada lei. O s prazos referidos
:\issaram a ser contados da data em que a discriminao de terras for
v-Mabelecida pelo M inistrio da A gricultura. O pedido de financiamento
'iide for exigida a execuo de planos de proteo ao solo e de combate
j. eroso somente ser concedido se for acompanhado de certificado de
engenheiro agrnomo que declare o andamento dos trabalhos, quando
tratar de terras j cultivadas ou a execuo de tais trabalhos, no caso
ic lerras inexploradas.
A lei e o regulamento deixaram de prever quais as normas indica-
.^ras da discriminao de terras para serem executados trabalhos de
Toteo do solo e de combate eroso. P reviu, somente, a colheita das
:\icaes dos pareceres dos rgos estaduais.
29. 7517/129, 1978.
P oder ocorrer, entretanto, hiptese inversa das mencionadas, em
que o P oder P blico, dizendo-se fundamentado no interesse da sade
ambiental, pretenda atingir primacialmente a propriedade, sejanegando-
-lhe a possibilidade de ser utilizada, seja modificando constantemente
as condies de sua utilizao, de forma a tornar invivel o sucesso da
atividade econmica desenvolvida. P arece-nos que assiste direito ao
P oder P blico de limitar o uso da propriedade (por exemplo: obrigar a
conservar rvores num determinado trecho da propriedade, determinar
o plantio dessa ou daquela essncia florestal, de impedir determinados
cultivos).
A L ei 12.651/2012 prev que na utilizao e explorao da ve
getao, as aes ou omisses contrrias s disposies desta L ei so
consideradas uso irregular da propriedade (art. 22, l 2). E ssa norma
no acarreta a inutilizao da propriedade privada ou sua transformao
em propriedade pblica. Tomando-se a propriedade privada de todo im
prestvel para ser utilizada, surge o direito do particular a ser indenizado
pelo P oder P blico.
C abe ao P oder P blico mostrar a exequibilidade tecnolgica das
medidas que prope para o controle da poluio. S er uma atividade
caprichosa e arbitrria da A dministrao se, tambm, sem fundamento
cientfico plausvel, a todo instante, mudar as normas de emisso ou outras
exigncias, acarretando contnuas e imprevisveis mudanas financeiras
na vida de uma empresa. S aliente-se a prudncia da legislao inglesa
que estabelece um mnimo temporal para a validade da vigncia das
medidas antipoluentes (art. 38, l e, da L ei de C ontrole da P oluio, de
1974, com as excees do 3a). A jurisprudncia norte-americana no
considera desvio de poder no emprego das restries de zoneamento.
quando resulte claro que as medidas esto sendo tomadas para promoo
da sade, da segurana ou da moral da comunidade.30
30. J . J uergensmeyer, Florida Land Use Restrictions, cit., p. 15.
Captulo III
ZONEAMENTO INDUSTRIAL
NAS REAS CRTICAS DE POLUIO
1. Introduo
A lei que dispe sobre as diretrizes bsicas para zoneamento indus
trial foi discutida e votada em regime de urgncia, em sesso conjunta do
C ongresso N acional. N o dia 12.5.1980 o P residente da Repblica enviava
aM ensagem 50/1980, com Exposio de Motivos assinada pelo M inistro
do Interior e pelo M inistro-C hefe da S ecretaria do P lanejamento, tendo o
projeto de lei tomado o n. 7/1980. J no dia 2.7.1980 a lei era sancionada
sob o n. 6.803 e publicada no DOU de 3.7.1980.
A ntes de analisarmos a tramitao do projeto e o surgimento da
emenda substitutiva, deve-se salientar que a primeira lei importante
emmatria ambiental. Isto , representa a primeira vez que o C ongresso
N acional foi chamado a opinar, a formular seus pontos de vista e a votar
. u problema ambiental.
A t ento tivemos a criao da S ecretaria E special do M eio
A mbiente pelo Decreto 73.030/1973. A ps, surgiram o Decreto-lei
1.413/1975 e o Decreto 76.389/1975. Dessa forma se constata que
;; primeira manifestao conjunta E xecutivo e L egislativo federais no
campo ambiental. O interesse pela preservao do meio ambiente co
meava a encontrar ressonncia nos setores da A dministrao P blica e
do C ongresso. C oloque-se em relevo que na lei sobre parcelamento do
solo urbano (L ei 6.766/1979) partiu do C ongresso N acional a iniciativa
ue se exigir como um dos requisitos fundamentais que a parcela a ser
loteada ou desmembrada no se situe em reas de preservao ecolgica
unaquelas onde a poluio impea condies sanitrias suportveis,
ai a sua correo.
O projeto de lei sobre zoneamento industrial, antes de ser votado
cmplenrio, foi objeto de exame por uma comisso mista do C ongresso
Vicional, A o projeto governamental foram apresentadas 17 emendas, das
quais 8 propunham a introduo do E studo de Impacto, tendo a proposta
partido da S ociedade Brasileira de Direito do M eio A mbiente. H ouve o
acolhimento em parte da proposio da sociedade referida e a aprova
o de outra emenda prescrevendo fossem os esquemas de zoneamento
urbano aprovados por lei, sendo de autoria do Dep. A ntnio Russo.
2. Proposta da Sociedade Brasileira de Direito do Meio Ambiente:
Estudo de Impacto
E ssa S ociedade, com sede em P iracicaba, agiu conjuntamente com
a U niversidade M etodista de P iracicaba. F oram as nicas entidades a sc
manifestarem perante o C ongresso N acional.
A emenda aditiva proposta era do seguinte teor:
P ara a criao de zonas de uso industrial, de uso diversificado e de
reserva ambiental e para a implantao de indstrias situadas fora dos
limites fixados para as zonas de uso industrial sero realizados E studos
de Impacto.
P argrafo nico. O E studo de Impacto compreender um relatrio
detalhado sobre o estado inicial do lugar e de seu meio ambiente; as razes
que motivaram a sua escolha; as modificaes que o projeto acarretar,
inclusive os comprometimentos irreversveis dos recursos naturais: as
medidas propostas para suprimir, reduzir e, se possvel, compensar as
conseqncias prejudiciais para o meio ambiente; o relacionamento entre
os usos locais e regionais, a curto prazo, do meio ambiente e a manuteno
e a melhoria da produtividade, a longo prazo; as alternativas proposta".
O E studo de Impacto ser acessvel ao pblico, sem quaisquer nus para
a consulta pelos interessados.
A L ei de Zoneamento Industrial acolheu parcialmente o E studo de
Impacto em seu art. 10, 2ae 3a:
2. C aber exclusivamente U nio, ouvidos os governos estadual
e municipal interessados, aprovar a delimitao e autorizar a implantao
de zonas de uso estritamente industrial que se destinem localizao de
polos petroqumicos, cloroqumicos, carboqumicos, bem como insta
laes nucleares e outras definidas em lei.
3a. A lm dos estudos normalmente exigveis para o estabeiev
mento de zoneamento urbano, a aprovao das zonas a que se refere .
pargrafo anterior ser precedida de estudos especiais de alternativa" e
de avaliao de impacto, que permitam estabelecer a confiabilidade d:
soluo a ser adotada.
A matria ser comentada em outro tpico do estudo.1
3. Campo de incidncia das disposies legais
A s zonas destinadas instalao de indstrias nas reas crticas
de poluio devem seguir os novos preceitos legais. E ssas reas foram
mencionadas no art. 4ado Decreto-lei 1.413/1975 e para elas foi prevista a
obrigatoriedade de esquema de zoneamento urbano. C ontudo, somente
oDecreto 76.389/1975 estabeleceu as reas crticas de poluio a saber:
as regies metropolitanas de S o P aulo, Rio de Janeiro, Belo H orizonte,
Recife, S alvador, P orto A legre, C uritiba, regio de C ubato e de Volta
Redonda, bacias hidrogrficas do mdio e baixo Tiet, do P araba do
Sul, do rio Jacu e esturio do Guaba, todas as bacias hidrogrficas de
P ernambuco e regio S ul do E stado de S anta C atarina.
Deveria ter sido aproveitada a edio da nova lei para se preverem
normas para outras reas que no as em estado crtico de poluio. Tentar
reparar os males da poluio ser muito menos eficaz do que procurar
preveni-los nas reas ainda no intensamente poludas e para isso a
legislao ainda no forneceu vlidos instrumentos.
4. Esquema de zoneamento urbano
e sua criao p o r lei
A s zonas destinadas instalao de indstrias sero definidas em
esquema de zoneamento urbano aprovado por lei (art. lfi). A estruturao
do zoneamento ser fruto da deciso do P oder E xecutivo e do L egisla
tivo. O art. 11 explicita a ideia ao dizer que compete aos M unicpios:
"I- instituir esquema de zoneamento urbano, sem prejuzo do disposto
nesta L ei.
Zonear vai significar, em parte, indicar onde se vo localizar as
indstrias. C ompetir ao M unicpio dizer o local das indstrias e das zo
nas de reserva ambiental. C ontudo, a lei fala em esquema de zoneamento.
Localizar as indstrias no eqivale a criar zonas industriais, porque a lei
;eservou aos governos estaduais aprovar a delimitao, a classificao e
implantao de zonas estrita e predominantemente industriais. Institui-
'0. assim, o poder de tutela estadual ou federal sobre a ao municipal
cc zoneamento industrial.
1. V. Cap. IV, seguinte.
N o ser admissvel a interveno direta da U nio ou dos E stados
para fazer o esquema de zoneamento urbano. E ntretanto, a lei reservou
a possibilidade de ao indireta dos E stados para todos os tipos de zonas
industriais, pois de nada valer o M unicpio indicar o local, se no hou\ c:'
a aprovao da delimitao em fase posterior.
A dmissvel um planejamento global da realidade ambiental dos
E stados pelos seus prprios governos. O que no se pode acolher em
face da nova lei e da C onstituio F ederal o monoplio dos organis
mos estaduais para fiscalizar o cumprimento dos padres e normas de
proteo ambiental como se poder entender do disposto no art. 10, ] 11.
da L ei 6.803/1980. O art. 11, II, atribuiu tambm competncia para os
M unicpios baixarem normas locais de combate poluio e controle
ambiental.
5. O Municpio e as regies metropolitanas
Questo a ser enfrentada saber se nas regies metropolitanas o
M unicpio perde a competncia para baixar normas locais de combate
poluio e controle ambiental. A L ei C omplementar 14/1973 estabele
ceu a competncia do C onselho Deliberativo de promover a elaborao
do plano de desenvolvimento integrado da regio metropolitana e a
programao dos servios comuns (art. 3a, I). E classificado como de
interesse metropolitano o controle da poluio ambiental, na forma do
que dispuser a lei federal (art. 5a, VI).
C omo se v na composio do C onselho Deliberativo da regio
metropolitana - composto de cinco membros - os governos dos E stados
tm a maioria do colegiado, pois nomearo livremente trs membros,
sendo o quarto indicado pelo prefeito da C apital e o quinto pelos demais
integrantes da regio metropolitana.
S alientou E ros Roberto Grau que o zoneamento industrial, expres
so do controle de uso do solo metropolitano, na vigncia da E C 1/1969
continua, ainda, a ser matria de competncia municipal.2O referido
jurista comentando a competncia das regies metropolitanas acerca
do controle da poluio ambiental justifica a exigncia de lei federal
apenas para a determinao de normas de aproveitamento de recursos
hdricos, visto que, com relao ao controle da poluio ambiental no
se verifica a reserva de competncia privativa.3
2. Regies metropolitanas - Uma necessria reviso de concepo, R T 521/33.
3. Regies metropolitanas - Regime Jurdico, J os Bushatsky Editor, pp. 179-180.
O s M unicpios no perdem sua faixa de iniciativa para os organismos
gestores das regies metropolitanas: concorrentemente podero baixar
normas ambientais e fiscalizar o seu cumprimento (no que est inserido o
poder de sancionar administrativamente os infratores). H avendo, contu
do, prescrio ambiental editada pela regio metropolitana, com ela no
poder colidir a norma municipal. A provar a delimitao, classificao
e implantao das zonas estritamente e predominantemente industriais
passou a ser competncia dos conselhos deliberativos das regies me-
iropolitanas e no, portanto, das S ecretarias de N egcios M etropolita
nos que tivessem anteriormente essa incumbncia (art. 10, Ia, da L ei
1.S 03/1980). E sse o sentido do art. 25, 3a, da C F /1988.
i). Os Estados e o zoneamento industrial
F oram catalogados diversos tipos de interveno dos E stados com
referncia aos diversos tipos de zonas.
A lei no foi feliz e o dispositivo se ressente de duvidosa constitu-
cionalidade ao afirmar em seu art. 10 (caput) que caber aos governos
osiaduais;isto porque privilegia um dos P oderes do E stado - o E xecutivo
v-^tadual - para intervir com exclusividade. O ra, a matria foi tratada no
.inbito federal, com o advento da L ei 6.803/1980, pelos P oderes E xecu-
.;\o e L egislativo; tambm, na esfera estadual deveria s-lo.
A definio dos padres de emisso, por exemplo, merece ser dei-
ada para os rgos tcnicos, mas no se pode impedir que o L egislativo
nervenha validamente na fixao dos objetivos de qualidade e definio
:..'S tipos de estabelecimentos industriais que podero ser implantados
j -'! cada uma das zonas industriais, como se reservou aos governos
--.aduais fazer (art. 10, II).
A criao de zonas de uso diversificado no depender de prvia
. 'rovao dos E stados, pois esta tarefa s lhes ficou reservada com
:,-il-rncia a zonas de uso estritamente e predominantemente industrial
..n. 10,1) e zonas de reserva ambiental.
F oram dadas aos governos estaduais as incumbncias de instalar
. lanier, nas zonas estrita e predominantemente industriais e nas zonas
m) diversificado, servios permanentes de segurana e preveno de
adornes danosos ao meio ambiente (art. 10, III).
M uitas vezes no ser suficiente o governo do E stado determinar
.. vduo da atividade poluidora, pois ser necessria a sua suspenso,
... que temporria.
A incumbncia dos E stados em instalar e manter servios de segu
rana e preveno de acidentes prejudiciais ao meio ambiente se reveste
de duas caractersticas marcantes: so servios permanentes e no tem
porrios e no se retira, com justeza, o direito de os E stados cobrarem
taxas ou preos pblicos das indstrias, pelos servios prestados nas
zonas industriais.
A os E stados foi dada a incumbncia de administrar as zonas in
dustriais de sua responsabilidade direta ou quando esta responsabilidade
decorrer de convnios com a U nio. N o restou bem esclarecido quais
sero as zonas de responsabilidade direta dos E stados, pois a lei no as
apontou. A lm disso, no se previu no novo diploma legal a maneira
como os E stados chegariam a assumir esse tipo de administrao ou se
desapropriariam reas para implantar tais zonas. A participao societria
dos E stados em indstrias, atravs de empresas pblicas ou de socieda
des de economia mista e a presena exclusiva desse tipo de indstria>
em determinadas zonas poderia ensejar essa forma de administrao.
C ontudo, a administrao de zonas industriais pelos E stados no pode
significar a possibilidade de se criarem reas imunes obedincia da^
leis municipais.
7. A Unio e a implantao de zonas industriais
A criao de zona estritamente industrial com objetivo de locali/.
polos petroqumicos, cloroqumicos, carboqumicos e instalaes nuclea
res depender de prvia aprovao da U nio.
O 2 do art. 10 inicia dizendo: C aber exclusivamente U ni-.
ouvidos os governos estadual e municipal interessados, aprovar a delimi
tao e autorizar a implantao de zonas .... P arece-me que o pargra
tem uma expresso em excesso e que poder conduzir a equvoca'.1..
uvda prvia do governo municipal.
E sse dispositivo da L ei 6.803 parece querer introduzir uma me
consulta ao M unicpio, isto , a tomada de um parecer prvio que no \ i: -
cuia a U nio. A ssim, o M unicpio poder opinar contra e a U nio dee\;
a favor. C ontudo, da mesma forma a que j me referi no concernente
licenciamento pelos E stados, tambm aqui no poder ser a U nio qi:e
na linha decisria profira a ltima deciso. A pessoa de Direito P Ki.
interno que h de dizer a ltima palavra sobre a implantao e delimi:,.-
o dos locais para a instalao dos polos petroqumicos, cloroquimie '
carboqumicos e instalaes nucleares ser o M unicpio. S e a U nio i:! .
desaprovado o projeto, o M unicpio no poder aprovar. C ontudo.
U nio tiver aprovado, o M unicpio conserva o direito de desapiv...
Fora desse raciocnio jurdico ser banir do texto da C onstituio F ederal
mandamento constitucional cora uma tradio de quase quinhentos anos
de brasilidade - o municipalismo e sua autonomia.
8. Critrios para estabelecer os padres ambientais
N os padres ambientais, temos que distinguir os padres de emisso
eos padres de qualidade do meio ambiente. O s padres de emisso vo
fornecer os valores mximos de lanamento de poluentes permitidos. O s
padres de qualidade vo indicar as condies de normalidade da gua,
do ar e do solo.
A lei valoriza a s ema (S ecretaria E special do M eio A mbiente),4
dando-lhe a tarefa de fixar normas e padres ambientais (art. 9a). O s
organismos estaduais e municipais tm a possibilidade tambm de esta
belecer disposies ambientais, desde que no impliquem a derrogao
dopreceituado pela s e ma . E ssas normas e padres vo ser fundamentais
;wa licenciar os estabelecimentos industriais como para a classificao
o:osnveis de saturao (arts. 52e 6a).
A lei no d parmetros concretos de emisso ou de qualidade. A giu
..i-ertadamente. E tarefa que deve ser reservada para os rgos tcnicos,
Ljuelhes possibilita maior profundidade e exatido cientfica na fixao
ndices. C onsiderando-se a constante modificao do conhecimento
nmiano, seria muito rgida a previso desses padres por lei, pois difi-
-ultaria uma rpida reformulao. C oloque-se em relevo, contudo, que
.stabelecimento dos padres de emisso e de qualidade ambiental
'.o deve ser fruto de resolues de um grupo fechado de tecnocratas,
.'ibelecendo-se a ambientocracia ou a ecocracia. S ugere-se, portanto, a
mao na sema,5nos organismos estaduais e municipais, de comisso
. aposta por pessoas de notria e irrefutvel idoneidade moral e cen-
ca, representando instituies culturais e de pesquisa e associaes
abientais representativas, para o fim de opinar na elaborao de normas
. -'dres ambientais.
A s ema , ao fixar as normas e padres ambientais, haver de ter
:.-'ente as regras existentes nos organismos internacionais e levar em
. 'ia a diversidade das regies brasileiras (art. 3a do Decreto federal
..'S 91975), evitando provocar danosa competio econmica entre
: .'js e regies.
4. V. Tt III, Cap. II, item 4, O meio ambiente na Administrao Federal.
5. V. Tt. III, Cap. II, item 4, O meio ambiente na Administrao Federal.
A lei fornece algumas caractersticas dos processos de produo que
devem ser analisados para a fixao dos parmetros ambientais: emisso
de gases, vapores, rudos, vibraes e radiaes; riscos de exploso, in
cndios, vazamentos danosos e outras situaes de emergncia; volume
e qualidade de insumos bsicos, de pessoal e de trfego gerados; os pa
dres de uso e ocupao do solo; a disponibilidade nas redes de energia
eltrica, guas, esgoto, comunicaes e horrios de atividade.
9. s zonas institudas pela lei
9.1 A implantao da zona e a vigncia da lei
A s zonas destinadas instalao so classificadas em: zona de uso
estritamente industrial, zona de uso predominantemente industrial e
zona de uso diversificado. N a zona de reserva ambiental ser vedada a
localizao de estabelecimentos industriais.
Reveste-se de importncia jurdica a existncia de claros requisitos
para a instituio de zonas industriais nas reas crticas de poluio
porque, caso inexistam as zonas, no podero ser criadas. o caso de
se inquirir: a lei condicionou os novos licenciamentos de indstri::-
implantao do zoneamento? A resposta no vem mencionada com
clareza na lei.
C onfrontem-se os arts. 89e 10, 42. Diz o art. 82: A implantao ik
indstrias que, por suas caractersticas, devam ter instalaes prxima?
s fontes de matrias-primas situadas fora dos limites fixados para a-,
zonas de uso industrial obedecer a critrios a serem estabelecidos pelo-
governos estaduais, observadas as normas contidas nesta L ei e demai'
dispositivos legais pertinentes. N o 4a do art. 10 consta: E m caso>
excepcionais, em que se caracterize o interesse pblico, o P oder estadual,
mediante a exigncia de condies convenientes de controle, e ouvido?.
sema,6o C onselho Deliberativo da Regio M etropolitana e, quando for ^
caso, o M unicpio, poder autorizar a instalao de unidades industriai'
fora das zonas de que trata o l 2 do art. Ia desta L ei.
F oram estabelecidos dois tipos de exceo: as indstrias que pur
suas caractersticas devem ter suas instalaes prximas s fontes d'
matria-prima e indstrias que por interesse pblico pretendem instalar-?,
fora das zonas industriais. A regra geral, portanto, a implantao da'
indstrias nas zonas industriais.
6. V. Tt. III, Cap. II, item 4, O meio ambiente na Administrao Federal-,
O que no ficou expresso na lei foi o prazo para a criao das zonas
e nem se afirmou que a partir da vigncia da lei as zonas industriais esta-
\ amcriadas. A lei federal deixou para a esfera municipal, competente no
caso, instituir o esquema de zoneamento urbano. Resta esperar a rapidez
dos E stados e dos M unicpios diretamente interessados para que a lei
no caia no vazio e fique inaplicada, gerando a descrena nas solues
legais, concernentes ao meio ambiente.
Quanto s excees para a aprovao das indstrias fora das zo
nas industriais acresce notar que so atos administrativos vinculados,
wo c, exigem a comprovao do motivo. N o esto na faixa dos atos
discricionrios. S e a A dministrao no comprovar que a indstria
lenha uma reconhecida caracterstica que a obrigue a ficar prxima da
fonte de matria-prima e que essa fonte de matria-prima inexista na
. ona industrial ou prximo a ela, o ato ser ilegal e poder ser anulado
Judicialmente ou pela prpria A dministrao. N o se poder, tambm,
!n\ ocar um inominado interesse pblico para se autorizar a instalao
ue indstrias fora da zona industrial. E ste interesse pblico dever ser
indicado com clareza induvidosa. Dessa forma, evitar-se- que a exceo
-c converta em regra.
' - Caractersticas das zonas industriais
\2.1Zona de uso estritamente industrial
O art. 2fi define as zonas de uso industrial como aquelas destinadas
preferencialmente localizao de estabelecimentos industriais cujos
. -iduos slidos, lquidos e gasosos, rudos, vibraes, emanaes e
..diaes possam causar perigo sade, ao bem-estar, e segurana
populaes, mesmo depois da aplicao de mtodos adequados ao
. -iiirole e tratamento de efluentes, nos termos da legislao vigente.
N o se cria uma zona industrial onde a poluio seja liberada. E ssa
tem como suporte a existncia de prejuzos concretos ou potenciais
:v. o bem-estar, a sade e a segurana da populao. S e mesmo com o
nento os danos continuam, ento deve ser implantada a zona de uso
. . hamente industrial. A lei no comporta dvida quando afirma mes-
depois da aplicao de mtodos adequados de controle e tratamento
.. ,-iluentes. Insiste-se: no qualquer tratamento, mas o tratamento
.. quado. N o se conquista, portanto, na zona de uso estritamente
JiKrial, um direito de poluir para o futuro. C omo procurei mostrar
j.nigo U rbanismo e poluio - aspectos jurdicos, j citado, com
. .-renda a situaes do passado e do presente, no se pode admitir um
direito adquirido de poluir. M esmo na zona estritamente industrial haver
a obrigao de constante adaptao a novos mtodos de combate po
luio. N o se adquirem direitos de permanecer numa situao agressora
sade da populao, da fauna e da flora. N o se pode pr margem a
considerao do ataque dos poluentes na prpria zona de uso estritamente
industrial sobre as pessoas que trabalham no seu interior.
P ara a escolha do local na implantao dessa categoria de zona, a
lei previu pressupostos indispensveis: escolha de reas que apresentem
elevada capacidade de assimilao de efluentes e proteo ambiental,
opo por reas que favoream a instalao de infraestrutura e servios
bsicos necessrios ao seu funcionamento e segurana; manuteno, em
seu contorno, de anis verdes capazes de proteger as zonas circunvizinhas
contra possveis efeitos residuais e acidentes. S er tarefa dos regulamente*
estabelecer o detalhamento dos requisitos. A ocorrncia ou no dessas ca
ractersticas ser objeto dos estudos preliminares normalmente exigveis
para o estabelecimento de zoneamento urbano (art. 10, 3S).
A lm das indstrias, somente podero operar na zona de uso es
tritamente industrial atividades essenciais s suas funes bsicas ou
atividades que no sofram ou venham a sofrer os efeitos danosos do sei!
funcionamento. A ssim, por exemplo, no podero existir escolas e reas
residenciais nesse tipo de zona. Questo de interesse jurdico a respon
sabilidade pela reparao do dano nessa zona industrial. H avendo a"
judicial, em primeiro lugar dever ser responsabilizado o P oder P blicn
que autorizou a instalao inadequada de atividades no essenciais oi:
que esto sofrendo os efeitos prejudiciais da poluio.
9.2.2 Zona de uso predominantemente industrial
A s zonas de uso predominantemente industrial destinam-se prcll-
rncialmente instalao de indstrias cujos processos, submetidos ..
mtodos adequados de controle e tratamento de efluentes, no causar
incmodos sensveis s demais atividades urbanas e nem perturbam
repouso das populaes (art. 3a).
N esta zona, ainda, sero registrados efeitos da poluio. E ntretan;..
esses efeitos no podero causar incmodos apreciveis ou manife>;- -
s outras atividades urbanas. O repouso noturno da populao mciv^
especial referncia.
Devero ser constatados nos estudos prvios para a implantao ....
zona de uso predominantemente industrial a existncia na rea escolli\
de condies que favoream a instalao adequada de infraestrutuiv...
servios bsicos necessrios a seu funcionamento e segurana e a
sibilidade de instituio, dentro da zona industrial, de reas de proteo
ambiental que minimizem os efeitos da poluio.
Ressalte-se que tanto anis verdes como reas verdes peque
nas no constituiro filtros e cortinas aptas a impedir a passagem dos
poluentes. S e no se destinarem reas verdes, no s gramados como
tambm a preservao das florestas existentes na regio, com extenso
suficientemente grande para a depurao dos poluentes, o que teremos
so libis para poluir.
9.2.3 Zona de uso diversificado
N as zonas de uso diversificado as atividades industriais no tero
necessidade de uso de mtodos especiais de controle, pois sero aquelas
atividades que compatibilizam com o meio urbano ou rural, no ocasio
nando qualquer gravame para a sade, o bem-estar e a segurana das
populaes.
!->.2.4Zona de reserva ambiental
A s zonas de reserva ambiental sero constitudas por reas em que,
"por suas caractersticas culturais, ecolgicas, paisagsticas ou pela neces
sidade de preservao dos mananciais e proteo de reas especiais ficar
vedada a localizao de estabelecimentos industriais. A L ei 6.803/1980
no definiu o que sejam reas especiais. P osteriormente, a L ei 6.902,
de 27.4.1981, previu a rea de proteo ambiental com a possibilidade
de serem limitadas ou proibidas:
a) a implantao e o funcionamento de indstrias potencialmente
;'oluidoras, capazes de afetar mananciais de gua;
b) a realizao de obras de terraplenagem e a abertura de canais,
guando essas iniciativas importarem em sensvel alterao das condies
ecolgicas locais;
c) o exerccio de atividades capazes de provocar uma acelerada ero-
-.1odas terras e/ou um acentuado assoreamento das colees hdricas;
d) o exerccio de atividades que ameaam extinguir na rea protegida
espcies raras da biota regional.
UKRelocalizao de indstrias poluidoras
N o podemos deixar de salientar um valioso meio legal para diminuir
. ' oluio: a relocalizao da atividade industrial. M ais do que as penas
de multa e ocasionais suspenses e at a difcil interdio, a transferncia
da atividade poluidora possibilitada pelo art. Ia, 32, e incentivada pelo
direito de condies especiais de financiamento (art. 12, pargrafo
nico) poder trazer bons resultados. N o se trata de exportar o problema
ou simplesmente mudar o local cujo ambiente ser agredido. Ter-se-
em conta a aplicao dos mtodos adequados de controle e tratamento
dos efluentes e os nveis de saturao do local onde funciona a indstr'..
e do local para onde se indica a sua transferncia.
A atividade econmica no sofrer paralisao e, de outra parte,
quanto ao aspecto social, no haver desemprego, ainda que haja neces
sidade de transferncia de residncia dos empregados e empregadores
ou a locomoo dos mesmos at o novo local.7
7. Nosso artigo Controle da poluio e Decreto-lei 1.413/1975, RT 525/38.
Captulo IV
ESTUDO PRVIO
DE IMPACTO AMBIENTAL
1. Previso na Constituio Federal
V. Tt. II, C ap. II, C onstituio F ederal e meio ambiente, item 8.
2. Previso nas Constituies Estaduais
Interessante apontar algumas C onstituies E staduais de 1989, que
foram alm do preceituado pela C onstituio F ederal. A C onstituio do
A mazonas diz: O E studo P rvio de Impacto A mbiental - epi a ser parte
integrante e obrigatria do processo de licenciamento, alm de outras
.xigncias de ordem normativa ou legal, nos casos ... (art. 235, cciput)',
do C ear exige o E studo P rvio de Impacto A mbiental para licitao,
-'.provao ou execuo de qualquer obra ou atividade pblica ou privada
notencialmente causadora de significativa degradao do meio ambiente
,/ou que comporte risco para a vida e a qualidade de vida (art. 264,
aput); a do P ar prev que todo e qualquer plano, programa, projeto,
Jividade ou obra potencialmente causadora de desequilbrio ecolgico
fude significativa degradao do meio ambiente exigir, na forma da lei,
pi a, e s ser autorizada sua implantao, bem como liberado incentivo,
ipanciamento ou aplicao de recursos pblicos, aps aprovao, na for-
nada legislao aplicvel, pelo rgo tcnico de controle ambiental do
Estado, ouvido o rgo de atuao colegiada de que trata o inciso VIII
irt. 255, l fi); as C onstituies do Rio Grande do S ul e de Rondnia, nos
.rts. 251, Ia, V, e 219, VI, incluem as alternativas no conceito do e pi a ;
.finalmente, a do P aran diz que o epi a ser exigido para a construo,
nstalao, reforma, recuperao, ampliao e operao de atividades ou
ras potencialmente causadoras de significativa degradao do meio
mbiente, do qual se dar publicidade (art. 207, 1, V).
3. Previso em convenes e declaraes internacionais
3.1 Conveno de Espoo
A C onveno sobre A valiao de Impacto A mbiental Transfron
teirio foi assinada em E spoo (F inlndia), em 25.2.1991.1O acordo foi
adotado no mbito da C omisso das N aes U nidas para a E uropa, tendo
entrado em vigor em 10.9.1997.
O P rembulo salienta a importncia de serem considerados os
fatores ambientais no comeo do procedimento decisrio e em todos
os escales administrativos. Dessa forma, melhora-se a qualidade das
informaes fornecidas aos responsveis, permitindo-lhes tomar decises
racionais do ponto de vista ambiental, limitando-se o quanto possvel o
impacto prejudicial das atividades pretendidas.
A avaliao de impacto sobre o meio ambiente designa um proce
dimento nacional, tendo por objeto avaliar o impacto provvel de uma
atividade proposta sobre o meio ambiente (art. Ia, VI). E um ato de
soberania de cada P as, e no se criou rgo internacional algum para
efetuar esse estudo.
O s efeitos transfronteirios constatados e analisados no procedimen
to de ep a sero objeto de negociaes bilaterais ou multilaterais.
O termo impacto designa qualquer efeito de uma atividade pro
posta sobre o meio ambiente, notadamente sobre a sade e a segurana,
a flora, a fauna, o solo, o ar, a gua, o clima, a paisagem e os monumen
tos histricos ou outras construes ou a interao entre estes fatores"
(art. Ia, VII). Impacto transfronteirio designa qualquer impacto, e no
exclusivamente um impacto de carter mundial, ocorrendo nos limites
de uma rea que depende da jurisdio de um P as, sendo esse impaclo
oriundo de atividade cuja origem fsica se situe, no todo ou em parte, em
rea dependendo da jurisdio de outro P as (art. Ia, VIII).
A C onveno de E spoo trata, no art. 2a, em 10 pargrafos, das
disposies gerais. Resumindo essas normas, apontamos: os P ases
engajam-se a tomar, isolada ou conjuntamente, todas as medidas apro
priadas e eficazes para prevenir, reduzir e combater o impacto ambiental
transfronteirio; a avaliao de impacto ambiental dever ser efetuada
tendo em vista as atividades indicadas no A pndice II, e essa avaliao
dever ser feita antes da autorizao administrativa e do comeo da
1. A Conveno foi ratificada por 37 Pases, mais a Comunidade Europeia (posic
em 1.8.2001).
atividade proposta; os P ases obrigam-se a notificar aos P ases que po
dero sofrer as conseqncias das atividades propostas; procedimento
de avaliao ambiental aberto participao do pblico tanto do P as
que o elabora como do pblico das reas dos P ases que podero sofrer o
impacto ambiental; alm de avaliar a atividade proposta concretamente,
os P ases faro esforos no sentido de aplicar os princpios da avaliao
de impacto ambiental nas polticas, planos e programas.
C onsultas ou negociaes entre o P as ou os P ases envolvidos devem
ser abertas, tendo por base a avaliao de impacto ambiental elaborada,
podendo essas negociaes tratar: a) sobre as solues de substituio
possveis, a compreendida a opo zero, como medidas que poderiam
ser tomadas para atenuar o impacto transfronteirio prejudicial importante
e sobre o procedimento que poderia ser seguido para fiscalizar os efeitos
dessas medidas s expensas da parte de origem; b) sobre outras formas de
assistncia mtua possveis para reduzir qualquer impacto transfronteirio
prejudicial importante da atividade proposta; e c) sobre qualquer outra
questo pertinente relativa atividade proposta (art. 5a).
A deciso definitiva do P as (art. 6) onde a atividade proposta
ai exercida dever levar devidamente em considerao os resultados
da avaliao de impacto ambiental, as observaes do pblico (art. 3a,
: 8e) e as observaes resultantes das consultas ou negociaes (art.
5'). C onstata-se que a C onveno preconiza uma ampla motivao da
deciso a ser tomada, inserindo na documentao a ser examinada no
> apropria avaliao ambiental, como a consulta feita ao pblico e as
negociaes levadas a efeito entre os P ases.
A inda que o Brasil no faa parte dessa C onveno, ele no poder
luaor-la nas relaes de vizinhana com os P ases da A mrica do S ul
e com os prprios parceiros do me r c o s u l . O Brasil j inseriu a maior
parte das disposies da C onveno em suas normas internas e as vem
iraticando desde a dcada de 80. A C onveno de E spoo um sinal para
Brasil continuar o caminho iniciado e atuar para que os P ases vizinhos
xninhem na mesma direo.
I Declarao do Rio de Janeiro/1992
A C onferncia das N aes U nidas para o M eio A mbiente e o De-
.nvolvimento elaborou a Declarao do Rio de Janeiro, que, em seu
incpio 17, afirma: A avaliao de impacto ambiental, como instru
mento nacional, deve ser empreendida para as atividades planejadas que
- 'ssara vir a ter impacto negativo considervel sobre o meio ambiente, e
. .-.edependam de uma deciso de autoridade nacional competente.
3.3 O Estudo de Impacto Ambiental
e a Corte Internacional de Justia
A obrigao de proteger e de preservar, enunciada no art. 41 a",
do E statuto, deve ser interpretada conforme uma prtica aceita de forma
ampla pelos E stados, nestes ltimos anos, que se pode considerar, desde
agora, que existe no direito internacional geral a obrigao de proceder
a uma avaliao do impacto ambiental, quando a atividade industrial
projetada possa ter impacto prejudicial importante num quadro trans
fronteirio e, em particular, sobre um recurso compartilhado.2 F. de
grande importncia o entendimento da cu-C orte Internacional de Justia
consagrando a exigncia do E studo de Impacto A mbiental para analisar
eventuais danos ambientais transfronteirios.
N o caso A rgentina contra U ruguai sobre a instalao de uma fbri
ca de papel e celulose, continua a C orte, em sua deciso final: A lem
disso, no se pode considerar que uma parte tenha cumprido com sua
obrigao de diligncia e com o dever de vigilncia e de preveno,
que esta obrigao implica, uma vez que, prevendo realizar uma obra
suficientemente importante para afetar o regime do rio ou a qualidade de
suas guas, essa parte no tenha procedido a uma avaliao de impacto
ambiental permitindo apreciar os efeitos eventuais de seu projeto.3
A C orte entende, de outra parte, que uma avaliao de impacto
ambiental deva ser realizada antes da execuo do projeto.4
4. Planejamento pblico
- Redao dos atos administrativos federais
e Estudo de Impacto Ambiental
, A C F determina que lei de iniciativa do P oder E xecutivo estabelecer
o plano plurianual, sendo que essa lei formular diretrizes, objetivos e
metas da A dministrao P blica federal para despesas de capital e outras
2. Affaire relative des usines de pte papier sur lefleuve Uruguay (Argentinc <.
Uruguay), 20 avril 2010, Arrt, Cour Internationale de Justice, Paragraphe 204 (minlui
traduo).
3. Affaire relative des usines de pte papier sur le fleuve Uruguay (Argentinc c.
Uruguay), 20 avril 2010, Arrt, Cour Internationale de Justice, Paragraphe 204 (miiilw
traduo).
4. Affaire relative des usines de pte papier sur le fleuve Uruguay (Argentinc <.
Uruguay), 20 avril 2010. Arrt, Cour Internationale de Justice, Paragraphe 205 (minh.:
traduo).
deles decorrentes ... (art. 165,1, e Ia). O decreto - que antecedeu C F
-den. 95.733, de 12.2.1988, est inserido na letra e no esprito constitu
cionais e preconizou que no planejamento de projetos e obras, de mdio
c grande porte, executados total ou parcialmente com recursos federais,
sero considerados os efeitos de carter ambiental, cultural e social, que
esses empreendimentos possam causar ao meio considerado.
O decreto federal ampliou, portanto, o campo de abrangncia do
planejamento ambiental, no deixando o efeito ambiental restrito
>omente aos casos previstos pela Resoluo 1 / 1 9 8 6 - c o n a m a . Basta que
as obras ou os projetos sejam de mdio e/ou de grande porte e que haja
"recurso federal empregado para que o carter ambiental do efeito deva
>crconsiderado. O decreto no explicita que o efeito ambiental dever
ser identificado atravs do ep a , mas essa explicitao no necessria
diante da existncia dos outros textos legais (C onstituio, lei, decreto
e resoluo mencionados no corpo deste estudo).
Importa salientar a insero da preveno do dano ambiental como
uma rotina no comportamento da mquina administrativa. Diante do
texto do decreto federal, no s obras e projetos federais sero obrigados
a considerar o efeito ambiental, mas os projetos e obras estaduais e
municipais, que tenham recebido ou iro receber verbas federais.
O Decreto 468, de 6.3.1992 (publicado no D O U 9.3.1992, S eo 1,
pp. 3.009-3.011), estabelece regras para a redao de atos normativos
do P oder E xecutivo e dispe sobre a tramitao de documentos sujeitos
aprovao do P residente da Repblica. E sse decreto contm dois anexos:
noA nexo II, previsto que no procedimento encaminhado ao P residente
da Repblica devem ser abordados sete itens: 1) sntese do problema ou
dasituao que reclama providncias; 2) solues e providncias contidas
;io ato normativo ou na medida proposta; 3) alternativas existentes s
medidas ou atos propostos; 4) custos; 5) razes que justificam urgncia;
) impacto sobre o meio ambiente (sempre que o ato ou medida possa
ira t-lo); 7) sntese do parecer do rgo jurdico. Dessa forma passa a
constar de todo o procedimento que subir at a P residncia da Repblica
,snecessidade de informe escrito sobre o impacto ambiental, quando o
.iio ou a medida possa vir a ter esse impacto. O servidor pblico - diante
da probabilidade de impacto ambiental - deve fazer a informao. O
servidor pblico - inclusive os M inistros de E stados e S ecretrios de
Estado - passam a ser responsveis pela anlise da possibilidade de
efeitos ambientais do ato ou medida que proponham. A responsabilidade
ao se circunscreve ao M inistro do M eio A mbiente mas se espraia por
:xla a A dministrao federal direta e indireta. S e houve a elaborao
do ep a , este dever ser juntado, inclusive com a ata e os documentos da
\udincia P blica, quando esta tenha sido realizada. C ontudo, mesmo
nos casos em que o epi a no tenha sido elaborado, mas que haja pos
sibilidade de impacto ambiental, ainda que no significativo, deve ser
feita avaliao circunstanciada sobre a extenso dos efeitos (positivos e
negativos) sobre o meio ambiente. A no informao, ou a informao
falsa, imprecisa ou omissa toma o servidor pblico responsvel, inclusive
para os efeitos do crime do art. 15, 22, da L ei 6.938/1981. O C hefe
do P oder E xecutivo e sua assessoria direta passam a ter o direito de ser
totalmente informados da dimenso ambiental dos atos administrativos
de sua competncia.
S obre a importncia da insero do epi a no planejamento dissertaram
C laude L ambrechts e M ichel P rieur: O inconveniente de um estudo
sobre um projeto que frequentemente no se pode constatar seno
uma situao encontrada, sem ser possvel proporem-se verdadeiras
alternativas. P oder-se-ia discutir o traado de uma autoestrada, com
a mudana em alguns quilmetros, mas os inconvenientes ecolgicos
subsistiram, quando teria sido possvel em um estudo mais global em
nvel do planejamento dos transportes, medir mais adequadamente as
influncias sobre o ambiente de uma rede de autoestradas em relao ao
desenvolvimento das estradas de ferro ou do aperfeioamento da rede
rodoviria existente. O mesmo exemplo pode ser dado a propsito da
construo de uma central nuclear, cujo impacto local sobre o ambiente
no o problema principal, mas o impacto global do nuclear frente a
outras fontes de energia. P arece, pois, necessrio preconizar, de modo
indissolvel, o E studo de Impacto a nvel dos projetos, como a nvel dos
planejamentos.5
5. Financiamento de o b r a s o u a t i v i d a d e s e e p i a
O Decreto 99.274/1990 determinou que as entidades governamen
tais, de financiamento, ou gestoras de incentivos, condicionaro a sua
concesso comprovao do licenciamento previsto neste Regulamento"
(art. 23). C omo para licenciar-se, em muitos casos, h necessidade do
e pi a , o s rgos financiadores (Banco do Brasil S /A , C aixa E conmica
F ederal, Banco N acional de Desenvolvimento E conmico etc.) devero
averiguar se o estudo referido foi realizado, ou est sendo realizado ou
ir ser realizado para que o financiamento possa ser concedido. O finan
ciamento poder abranger recursos para a elaborao do prprio epi a .
5. Modle-Cadre Relatif Vlmpact sar VEnvironnement dans VOptique d'un
Amnagement ou d une Planification Intgre du Milieu Naturel, Estrasburgo, Conseil
de TEurope, 1980, p. 52.
A concesso do financiamento e/ou de incentivos em casos em que
houve ausncia ou irregularidade do E studo de Impacto, torna essa ao
ilegal e passvel de anulao pelo P oder Judicirio, desde que haja ao
judicial apropriada.
O Decreto 99.274, de 6.6.1990, obriga os rgos federais a comu
nicar aos rgos financiadores as infraes de implantao e operao
sem licena. A no comunicao pelos servidores pblicos sujeita-os
responsabilizao funcional (art. 19, 3a).
6. Funo e natureza jurdica do e p a
O E studo de Impacto A mbiental um dos instrumentos da P o-
iitica N acional do M eio A mbiente (art. 9S, III, da L ei federal 6.938,
de 31.8.1981). A s noes de estudo e avaliao se completam atravs
do preceito constitucional e dos preceitos de legislao ordinria (L ei
federal 6.803, de 2.7.1980, e com a lei acima referida). A s verificaes
e anlises do E studo de Impacto A mbiental terminam por um juzo de
\ alor, ou seja, uma avaliao favorvel ou desfavorvel ao projeto. N o
se admite um E studo de Impacto A mbiental que se abstenha de emitir
a. avaliao do projeto.
N os E U A , desde o incio da aplicao desse instituto jurdico,
salientava a jurisprudncia que o propsito primrio da avaliao de
impacto ambiental obrigar as agncias federais a dar sria importncia
aos fatores ambientais ao tomar suas decises discricionrias (C onselho
de C onservao do C ondado de M onroe, Inc x Volpe - 472 F 2d, 693,
o97-2d C irc. 1972).
A funo do procedimento de avaliao no influenciar as deci-
>es administrativas sistematicamente a favor das consideraes ambien-
iais, em detrimento das vantagens econmicas e sociais suscetveis de
advirem de um projeto. O objetivo dar s A dministraes P blicas
uma base sria de informao, de modo a poder pesar os interesses em
jogo, quando da tomada de deciso, inclusive aqueles do ambiente, tendo
emvista uma finalidade superior, como acentua J. F. C hambault.6
O E studo de Impacto A mbiental um procedimento pblico. Dessa
forma no possvel entender-se como tal um estudo privado efetuado por
a;na equipe multidisciplinar sob encomenda do proponente do projeto,
ama vez que imprescindvel a interveno inicial do rgo pblico
6. Les tudes dimpact et la Communaut Europene, Revue Juridique de
'mnronnement 4/401-441, 1985.
ambiental desde o incio do procedimento (arts. 5e, pargrafo nico, 6a.
pargrafo nico, e 11, pargrafo nico, todos da Resoluo 1/1986-co-
n a m a , e Resoluo 6 / 1 9 8 6 - c o n a m a , modelos 1 e 2 ) .
7. Competncia do c o n a m a para estabelecer normas gerais
sobre o Estudo de Impacto Ambiental
A L ei 6 . 9 3 8 , de 3 1 . 8 . 1 9 8 1 , estabeleceu em seu art. 8 2, I, entre as
competncias do c o n a ma , a de estabelecer normas e critrios para o licen
ciamento de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras. A s normas
e critrios para o licenciamento podem ser especficas, se destinadas
aos rgos federais, e gerais, se destinadas aos rgos estaduais e mu
nicipais. N o invade a autonomia dos E stados o estabelecimento dessas
normas e critrios pelo c o n a ma , pois a proteo do meio ambiente da
competncia concorrente da U nio e dos E stados (art. 24, VI, da C F ) e
U nio est reservado o estabelecimento de normas gerais (art. 24,
1!!, da C F ). C omo assinala com acuidade a P rofa. O dete M edauar: S e a
C onstituio F ederal atribui competncia U nio para editar normas ge
rais sobre certa matria, determina, em decorrncia, que tais disposies
fixadas em lei federal ho de ser observadas pelos E stados e M unicpios,
sem que se cogite, no caso, de qualquer interferncia ou desrespeito
autonomia dos E stados-membros ou M unicpios.7
E stabelecer normas para o licenciamento no se confunde com
licenciar. S e a U nio estivesse chamando a si a tarefa dos E stados, en
to, poder-se-ia vislumbrar invaso de competncia. E ntretanto, pode e
deve a U nio valer-se de sua faculdade de ditar normas gerais para todo
o P as sobre como licenciar, quais os procedimentos fundamentais a
serem observados nesse tipo preventivo e corretivo da interveno dos
organismos ambientais no s frente aos particulares, como aos prprios
rgos pblicos, que exeram atividades que degradem ou possam de
gradar o ambiente.
8. Competncia dos Estados e Municpios
e Estudo de Impacto Ambiental
O s E stados e os M unicpios no perderam a liberdade de criar normas
no concernente ao E studo de Impacto, diante da existncia das normas
federais. E stas normas prevalecem em sua generalidade, mas o campo
7. Relatrio de Impacto Ambiental, in O Estado de S. Paulo, ed. 24.6.1988, p. 2l.
do E studo de Impacto A mbiental amplo e no foi todo preenchido pela
norma federal.
E spera-se que os E stados e M unicpios adaptem a norma federal s
suas peculiaridades enriquecendo, assim, a j bem-elaborada Resoluo
1 / 1 9 8 6 - c o n a m a .
9. Abrangncia do Estudo de Impacto Ambiental
9.1 Relao de atividades no Direito brasileiro
e no Direito Comparado
C ompare-se a Resoluo 1 / 1 9 8 6 - c o n a m a 8 com dois documentos do
Direito C omparado: a Diretiva 8 5 / 3 3 7 , de 2 7 . 6 . 1 9 8 5 , da C omunidade
Europia, e a C onveno de E spoo (F inlndia), de 2 5 . 2 . 1 9 9 1 . 9
I - E stradas de rodagem com duas ou mais faixas de rolamento
(Resoluo 1/1986-conama, art. 2fi, I). C onstruo de autoestradas e de
vias rpidas (Diretiva 85/337-ce, A nexo 1,7; C onveno de Espoo/1991,
A pndice I, 7).
I I - F errovias (Resoluo 1 / 1 9 8 6 - c o n a m a , art. 22, II). F errovias para
0 trfico a grande distncia (Diretiva 8 5 / 3 3 7 - c e , A nexo I, 7 ; C onveno
de E spoo/1991, A pndice I, 7 ) .
III - P ortos e terminais de minrio, petrleo e produtos qumicos
(Resoluo 1 / 1 9 8 6 - c o n a m a , art. 2, III). P ortos de comrcio martimo,
assim como vias navegveis e portos de navegao interior permitindo
^acesso de navios superiores a 1 . 3 5 0 t (Diretiva 8 5 / 3 3 7 - c e , A nexo I, 8;
1onveno de E spoo/1991, A pndice I, 9).
I V - A eroportos (Resoluo 1/1986-conama, art. 2%IV). C onstruo
de aeroportos cuja pista de decolagem e de aterrissagem tenha compri
mento de 2.100m ou mais (Diretiva 85/337-ce, A nexo I, 7; C onveno
de Espoo/1991, A pndice I, 7).
V - O leodutos, gasodutos, minerodutos, troncos coletores e emis
srios de esgotos sanitrios (Resoluo 1 / 1 9 8 6 - c o n a m a , art. 2a, V).
'leodutos e gasodutos de grande dimenso em uma estrada ou percurso
Conveno de E spoo, A pndice I, 8).
8. O Estado de Mato Grosso inseriu uma lista de atividades e obras em que o
do de Impacto Ambiental obrigatrio (Cdigo Estadual do Meio Ambiente, Lei
iplementar 36, de 21.11.1995).
9. Essa Conveno foi assinada por 57 Pases em 25.2.1991 e contava com a rati-
;o de 37 Pases em 11.8.2001.
VI - L inhas de transmisso de energia eltrica, acima de 230Kv
(Resoluo 1/1986-c onama, art. 22, VI).
VII - O bras hidrulicas para explorao de recursos hdricos, tais
como: barragem para fins hidreltricos, acima de 10M W, de saneamento
ou de irrigao, abertura de canais para navegao, drenagem e irrigao,
retificao de cursos dgua, abertura de barras e embocaduras, transpo
sio de bacias, diques (Resoluo 1/1986-conama, art. 2fl, VII). Grandes
barragens e reservatrios (C onveno de E spoo/1991, A pndice I, 11).
V I I I - E xtrao de combustvel fssil (petrleo, xisto carvo) (Re
soluo 1/1986-c onama, art. 2a, VIII).
I X - E xtrao de minrio, inclusive os da classe II, definidos no
C digo de M inerao (Resoluo 1/1986-c onama, art. 2-, IX).
X - A terros sanitrios, processamento e destino final de resduos
txicos ou perigosos (Resoluo 1/1986-c onama, art. 2, X). Instalaes
de eliminao de resduos txicos e perigosos por incinerao, trata
mento qumico e estocagem na terra (Diretiva 85/337-c e, A nexo I, 9: c
C onveno de E spoo/1991, A pndice I, 10).
X I - U sinas de gerao de eletricidade, qualquer que seja a fonte de
energia primria, acima de 10M W (Resoluo 1/1986-conama, art. 2 .
XI).
XII - C omplexo e unidades industriais e agroindustriais (petroqu
micos e cloroqumicos) (L ei 6.803/1980, art. 10; e Resoluo 1/1986-co-
nama, art. 22, XII). C omplexos e unidades industriais e agroindustriais
(siderrgicas, destilarias de lcool, hulha e extrao e cultivo de recursos
hdricos) (Resoluo 1/1986-c onama, art. 22, XII). Instalaes qumicas
integradas (Diretiva 85/337-c e, A nexo I, 6). U sinas integradas de ao
(Diretiva 85/337-c e, A nexo I, 4). Refinarias de petrleo ( exceo
das empresas fabricando unicamente lubrificantes a partir de petrleo
bruto) e instalaes para gaseificao e liquefao de ao menos 500t de
carbono ou de xisto betuminoso por dia (C onveno de E spoo/1991.
A pndice 1,1).
X I I I - Distritos industriais e zonas estritamente industriais-ZEi (Re
soluo 1/1986-c onama, art. 2a, XIII).
X I V -E xplorao econmica de madeira ou de lenha em reas aci
ma de 1OOha ou menores, quando atingir reas significativas em termos
percentuais ou de importncia do ponto de vista ambiental (Resoluo
1/1986-c onama, art. 2a, XIV).
X V - P rojetos urbansticos, acima de 1OOha, ou em reas consideradas
de relevante interesse ambiental a critrio do i bama e dos rgos munici
pais e estaduais competentes (Resoluo 1/1986-c onama, art. 2a, XIV).
XVI - Qualquer atividade que utilizar carvo vegetal, derivados
ou produtos similares, em quantidade superior a lO t por dia (Resoluo
11/1986-c onama).
XVII - P rojetos agropecurios que contemplem reas acima de
l.OOOhaou menores, nestes casos, quando se tratar de reas significativas
emtermos percentuais ou de importncia do ponto de vista ambiental,
inclusive reas de proteo ambiental (Resoluo 11/1986-conama).
XVIII - N os casos de empreendimentos potencialmente lesivos ao
patrimnio espeleolgico nacional (Resoluo 5/1987-c onama).
X I X - Instalaes nucleares (L ei 6.803/1980). C entrais nucleares e
outros reatores nucleares (Diretiva 85/337-c e, A nexo I, 2).
A legislao brasileira no prev expressamente o ep a para ins
talaes destinadas exclusivamente para estocar permanentemente
ou para eliminar em carter definitivo os rejeitos radioativos, como
o fazem a Diretiva 85/337-c e, A nexo I, 3, e a C onveno de E spoo,
A pndice I, 3. Da mesma forma, no consta da legislao brasileira, de
;:forma expressa, a obrigatoriedade do ep a para instalaes destinadas
; extrao do amianto, como a transformao do amianto e de produtos
eontendo amianto: para os produtos amianto-cimento, uma produo
anual de mais de 200t de produtos acabados; para os complementos de
frico, uma produo anual de mais de 50t de produtos acabados; para
as outras utilizaes de amianto, uma utilizao de mais de 200t por
ano, como o fazem a Diretiva 85/337-c e, A nexo I, 5, e a C onveno de
spoo, A pndice I, 5.
P ara os trabalhos de captao de guas subterrneas (cujo volume
..mial atinja ou ultrapasse 10.000.000m3) e as instalaes de papel e
celulose, com produo de, pelo menos, 200t secas ao ar por dia, est
-revista obrigatoriamente a realizao de ep a pela C onveno de E spoo,
\nndice I, 12 e 13.
A apresentao da relao brasileira das atividades em que h obri-
rno da elaborao do E studo P rvio de Impacto A mbiental fazendo a
.omparao com a existente na C omunidade E uropeia mostra que no
''laive qualquer exagero na exigncia feita no Brasil. O rol de atividades
icmpor finalidade educar ambientalmente, para que ningum se surpre
enda em seu planejamento como, tambm, no haja afrouxamento na
ratica de um procedimento preventivo, que deve ser exigido de todos
.r.ie estejam em situao semelhante, evitando concorrncia desleal e o
:centivo da degradao ambiental.
N a F rana, a ausncia de E studo de Impacto A mbiental obriga o juiz
.oncesso da suspenso da deciso administrativa atacada em juzo
(art. L 122-2 do C digo de M eio A mbiente10). A ausncia desse estudo
deve ser constatada em procedimento de urgncia. E ssa medida liminar,
portanto, no est no campo da discricionariedade judicial.
9.2 Obrigatoriedade da exigncia
do Estudo de Impacto Ambiental
nos casos especificados na legislao brasileira
E mpreendedores e A dministrao P blica tm na relao do art. 2
da Resoluo 1/1986-conama a indicao constitucional de atividades
que podem provocar significativa degradao do meio ambiente (art. 225.
Ia, IV, da C F ). P or isso, como muita preciso, afirma o jurista P aulo de
Bessa A ntunes que a dispensa, imotivada, ou em fraude C onstituio,
do E studo de Impacto A mbiental deve ser considerada falta grave do
servidor que a autorizar. A ssim porque, na hiptese, trata-se de uma
violao cabal da C onstituio.11
A Resoluo 237/1 997-c onama continua a sujeitar todas as ativida
des especificadas na L ei 6.803/1980 e nas Resolues 1/1986,11/1986 e
5/1987 elaborao do E studo P rvio de Impacto A mbiental. N o seria
razovel qualquer interpretao que entendesse que o conama passou
a navegar na contramo do caminho do Direito C omparado A mbiental
moderno, deixando ao arbtrio dos rgos pblicos determinar ou no
esse estudo. N esse sentido o art. 3 da Resoluo 237/1997: a licena
ambiental para empreendimentos e atividades consideradas efetiva ou
potencialmente causadoras de significativa degradao do meio depen
der de prvio E studo de Impacto A mbiental e respectivo Relatrio de
Impacto sobre o M eio A mbiente (epia/r ima), ao qual dar-se- publicidade,
garantida a realizao de audincias pblicas, quando couber, de acordo
com a regulamentao.
Quando o pargrafo nico desse art. 3a diz que o rgo ambien
tal competente, verificando que a atividade ou empreendimento no
potencialmente causador de significativa degradao do meio ambiente
temos que perguntar quando e atravs de que meio feita e por
quem se faz essa verificao. conhecida a dificuldade de recursos
dos rgos ambientais brasileiros; e, portanto, eles no tm o nmero
de funcionrios para fazer essa verificao prvia em cada pedido de
10. Anexe POrdenancen. 2000-914, de 18.9.2000, Journal Officiel de 21.9.2000
(anexo ao n. 219). A expresso fait droit, do art. 122-2, tem o sentido de dever jurdico.
11. Direito Ambiental, Rio de J aneiro, Lumen J uris, 1996.
licenciamento (por isso mesmo que j h a lista das atividades). Quem
tem o nus de provar que a atividade que pretende exercer no tem a
potencialidade de causar dano significativo o prprio empreendedor,
e no os rgos pblicos ambientais. A o empreendedor ou proponente
do projeto cabem as despesas com a elaborao de epi a / r i ma (art. 17,
2, do Decreto 99.274, de 6.6.1990).
N esse sentido assinala o magistrado lvaro L uiz Valery M irra: a
Resoluo 1/1986 do c o n a ma , na realidade, estabeleceu um mnimo
obrigatrio, que pode ser ampliado, mas jamais reduzido. H , como di
zem A ntnio H erman Benjamin, P aulo A ffonso L eme M achado e S lvia
C apelli, verdadeira presuno absoluta de que as atividades previstas
na referida resoluo so potencialmente causadoras de significativa
degradao do meio ambiente.12
A Resoluo 1/1986-conama merece apoio ao apontar diversas
atividades para cujo licenciamento se far necessria a elaborao do
Estudo de Impacto A mbiental. E o elogio estende-se pelo fato de essas
atividades serem mencionadas exemplificativamente, pois o art. 2e, caput,
da resoluo mencionada fala em atividades modificadoras do meio
ambiente, tais como.... A expresso tais como merece ser logicamente
entendida no sentido de que no s as atividades constantes da lista deve
ro obrigatoriamente ser analisadas pelo E studo de Impacto A mbiental,
mas outras podero ser acrescentadas lista. A expresso tais como
no pode ser lida, contudo, como uma sugesto para a A dministrao
P blica cumprir se quiser. S eria eliminar-se o verbo exigir, que comea
o inciso IV do l 2do art. 225 da CF.
A L ei 6.938/1981 j houvera dado A dministrao P blica ambien
tal o direito de exigir a elaborao do e pi a . A vantagem de se arrolarem
algumas atividades no art. 2- obriga tambm a prpria A dministrao
Pblica, que no pode transigir, outorgando a licena e/ou autorizao
sem o e pi a .
A ndou bem a L ei 6.938/1981 ao no distinguir, para fins de epi a ,
aatividade poluente pela natureza da sua emisso ou causa prxima. De
. o, diferena nenhuma h, em termos de devastao ecolgica, entre
poluio causada por atividade industrial ou de outra origem, como, por
. emplo, os grandes projetos agrcolas - como criteriosamente afirma
\iitnio H erman V. Benjamin.13
12. Impacto Ambiental-Aspectos da Legislao Brasileira, So Paulo, ed. Oliveira
-tendes, 1998.
13. Estudo de Impacto Ambiental e Ministrio Pblico, Anais do VII Congresso
cional do Ministrio Pblico.
9.3 A avaliao estratgica ambiental:
abrangncia dos planos e dos programas
O Protocolo de Kiev (U crnia), de 21.5.2003, est unido Con
veno de Espoo (F inlndia), de 25.2.1991, que trata da avaliao de
impacto ambiental no contexto transfronteirio. O P rotocolo prev a
avaliao ambiental estratgica que leva em conta o meio ambiente, nele
compreendida a sade, quando da elaborao e da adoo de planos e
programas e, segundo for conveniente, das polticas e dos textos de lei.
N o se trata de analisar separadamente somente uma obra projetada ou
uma atividade.
P rope-se como metodologia a informao, a participao e a con
sulta ao pblico num procedimento que analisa provveis efeitos signi
ficativos sobre o meio ambiente (art. 2, 6). E xpressamente, a avaliao
estratgica ambiental ser efetuada para planos e programas elaborados
para a agricultura, silvicultura, pesca, energia, indstria (compreendida
a explorao mineral), transportes, desenvolvimento regional, gesto de
rejeitos, gesto da gua, telecomunicaes, turismo, urbanismo e orde
namento territorial ou zoneamento dos solos (art. 4, 2). N os A nexos e
II so apresentadas especificamente as atividades abrangidas.
O P rotocolo foi assinado por P ases que integram a C omisso E co
nmica para a E uropa (organismo da O N U ), tendo entrado em vigor,
em 11.7.2010.14
10. Contedo do Estudo de Impacto Ambiental
10.1 Estudo de Impacto Ambiental-EPM
e Relatrio de Impacto Ambiental-mm
O E studo de Impacto A mbiental (ep a) e o Relatrio de Impacto
Ambiental (ri ma) apresentam algumas diferenas. O estudo de maior
abrangncia que o relatrio e o engloba em si mesmo. O ep a compreendo
o levantamento da literatura cientfica e legal pertinente, trabalhos de
campo, anlises de laboratrio e a prpria redao do relatrio. P or isso.
diz o art. 9 da Resoluo 1/1986-c onama que o Relatrio de Impacto
Ambiental-RiMA refletir as concluses do E studo de Impacto Ambientar',
ficando patenteado que o ep a precede o ri ma e seu alicerce de natureza
14. Cf. <http://www.unece.org/env/eia/sea_protocol.html>, acesso em 24.1.2012.
imprescindvel. O relatrio transmite - por escrito - as atividades totais
do ep a , importando se acentuar que no se pode criar uma parte transpa
rente das atividades (o r i ma ) e uma parte no transparente das atividades
(o ep a ). Dissociado do ep a , o r i ma perde a validade.
O contedo do ep a e do r i ma vinculam tanto o rgo pblico am
biental como a equipe multidisciplinar. N o caso em que o rgo pblico
ambiental j seja possuidor de informaes que devam estar inseridas
no ep a e no r i ma , esses rgos devem passar essas informaes para
a equipe multidisciplinar, que procurar confrontar e integrar as in
formaes recebidas com as que ela - equipe - levantar. Do contrrio
fragmentar-se-ia o e p a e o r i ma ao sabor da A dministrao P blica, e o
pblico estaria privado de conhecer o r i ma em sua inteireza, o que viciaria
todo o procedimento. P ortanto, no dado ao rgo pblico dispensar
qualquer dos elementos de contedo do ep a e do r i ma .
10.2 Area de influncia do projeto
O E studo de Impacto A mbiental dever definir os limites da
rea geogrfica a ser direta ou indiretamente afetada pelos impactos,
denominada rea de influncia do projeto, considerando em todos os
casos, a bacia hidrogrfica na qual se localiza (art. 5fl, III, da Resoluo
1/1986-c onama). A definio da rea geogrfica a ser estudada no fica
ao arbtrio do rgo pblico ambiental, do proponente do projeto ou
da equipe multidisciplinar. A possibilidade de se registrarem impactos
significativos, que vai delimitar a rea chamada de influncia do projeto.
A resoluo, contudo, apontou uma referncia geogrfica inarredvel do
estudo: a bacia hidrogrfica na qual se situar o projeto.
P oder a rea de influncia do projeto transcender no s os limites
ue um M unicpio, como do E stado federativo. E videntemente, sendo
no interior do territrio brasileiro, a equipe brasileira movimentar-se-
ampla e livremente, no sendo necessria autorizao do rgo adminis
trativo ambiental do E stado referido. C onstatando-se, contudo, impactos
ambientais noutro E stado da F ederao, ser prudente que o r i ma seja
participado a esse E stado para que ele possa manifestar-se na fase de
comentrios ou na A udincia P blica, se for esta promovida. E se os
efeitos ultrapassarem as fronteiras do Brasil? P arece-me que para que
>e proceda ao ep a no P as vizinho necessrio se toma sua autorizao.
C ontudo, observando-se o princpio de cooperao internacional, inde
pendentemente de consulta ao E stado vizinho, deve-se inform-lo do
contedo do r i ma efetuado no Brasil, quando os impactos ultrapassarem
oo puderem ultrapassar as fronteiras polticas.
N a legislao estrangeira podemos citar: C olmbia (Decreto 2.811,
de 18.12.1974, art. 29: quando as referidas obras ou atividades possam
ter efeitos de carter internacional nos recursos naturais e demais ele
mentos ambientais, dever ouvir-se a opinio do M inistrio das Relaes
E xteriores); C omunidades E conmicas E uropias (Diretriz referida, art.
1-: Quando um E stado-membro constata que um projeto suscetvel de
ter incidncias notveis sobre o ambiente de um outro E stado-membro,
ou quando um E stado-membro suscetvel de ser notavelmente afetado o
solicita, o E stado-membro em cujo territrio h a proposio de executar
o projeto, transmite ao outro E stado-membro, as informaes recolhidas
em virtude do art. 5aao mesmo tempo que as coloca disposio de seus
prprios sditos. E ssas informaes servem de fundamento para toda a
consulta necessria, no quadro das relaes bilaterais de dois E stados-
-membros, baseadas na reciprocidade e na equivalncia).
A C onveno M xico-Guatemala, assinada aos 10.4.1987, tem o
ttulo C onvnio entre os E stados U nidos M exicanos e a Repblica
da Guatemala sobre a P roteo e M elhoramento do A mbiente na Zona
F ronteiria. Interessa assinalar o art. 5e: A s partes, avaliaro, em con
formidade com suas respectivas leis, regulamentos e polticas nacionais,
projetos que possam ter impactos significativos no ambiente da zona
fronteiria e consideraro as medidas apropriadas para evitar ou mitigar
os efeitos adversos. A rt. 8e. A s partes facilitaro a entrada de equipa
mento e de pessoal relacionados com este C onvnio, com sujeio s leis
e regulamentos do P as receptor, e realizaro consultas sobre medio,
anlise e avaliao de elementos contaminantes na zona fronteiria."
10.3 Planos e programas governamentais - Zoneamento ambiental
A Resoluo 1/1986-conama determina que o epi a deva considerar
os planos e programas governamentais, propostos e em implantao na
rea de influncia do projeto, e sua compatibilidade (art. 5fi, IV).
P ara dizer da compatibilidade ou no do projeto com os planos e
programas governamentais, preciso que estes sejam tambm examina
dos. A incompatibilidade total ou parcial, aparente ou evidente do projeto
dever ser claramente exposta pelo e pi a .
Da mesma forma, enquadra-se na categoria dos planos governamen
tais o zoneamento ambiental previsto no art. 9, I, da L ei 6.938/1981.
S uas diretrizes devero ser levadas em conta para avaliar-se da com
patibilidade do projeto com o zoneamento ambiental proposto ou em
implantao. N esse zoneamento ambiental podero estar contidas as
reas de preservao permanente (art. 6 I, b).
/ 0.4 Alternativas
A L ei 6.803/1980 diz: C aber exclusivamente U nio, ouvidos
os governos estadual e municipal interessados, aprovar a delimitao e
autorizar a implantao de zonas de uso estritamente industrial que se
destinem localizao de polos petroqumicos, carboqumicos, cloro-
qumicos, bem como as instalaes nucleares e outras definidas em lei
(art. 10, 2a). A lm dos estudos normalmente exigveis para o estabe
lecimento de zoneamento urbano, a aprovao das zonas a que se refere
opargrafo anterior ser precedida de estudos especiais de alternativas
e de avaliaes de impacto, que permitam estabelecer a confiabilidade
da soluo a ser adotada (art. 10, 3a). S urge nessa lei a necessidade
de que o estudo apresente alternativas. N o caso da lei em exame, estu
dar alternativas eqivale a estudar a possibilidade de uma outra zona
industrial tendo-se em vista a zona indicada no projeto j apresentado.
O sentido de alternativas da L ei 6.803/1980 dever influenciar a anlise
dos diplomas legais subsequentes, sendo que o vocbulo empregado
significa que, pelo menos, duas opes devero ser colocadas diante do
administrador pblico para que a deciso administrativa seja possvel.
As alternativas analisadas devero ter razovel viabilidade. S eria falsear
0 esprito da lei se, para forar a escolha de um projeto, se apresentasse
outra opo manifestamente inexequvel.
O Decreto federal 99.274/1990 prev que os epi a s contero a des
crio da ao proposta e suas alternativas (art. 17, Ia, b).
A Resoluo 1/1986-conama prev que o ep a obedecer diretriz
geral de contemplar todas as alternativas tecnolgicas e de localizao
do projeto, confrontando-as com a hiptese de no executar o projeto
1art. 5a, I), repetindo-se que as alternativas tecnolgicas e locacionais
devero constar do r i ma (art. 9a, I).
N a legislao comparada, podemos citar que os E stados U nidos
no s exigem a anlise das alternativas (sec. 102-2, C e F nepa/1969)
devendo-se estudar, desenvolver e descrever as alternativas apropriadas.
U.Prof. Rodgers Junior, em seu Environmental Law, conceitua a discus
so das alternativas como linchpin (elemento central ou de coeso) da
avaliao de impacto, devendo essa discusso ser sbria, fundamentada
e minuciosa e o P rof. Juergensmeyer15classifica a discusso das alter
nativas como o corao da avaliao de impacto ambiental. A N oruega
(Lei 6, de 13.3.1981) passou a exigir a avaliao do impacto (konsekvens-
15. D. Hagman e J . C. J uergensmeyer, Urban Planning and Land Development
ontrol Law.
analys) e o estudo de alternativas de localizao (art. 14, 3); Diretriz
85/337-cee (C omunidades E conmicas E uropias) de 27.6.1985: prev
no A nexo III que o epi a conter um esboo das principais solues de
substituio que foram examinadas pelo maitre d ouvrage e a indicao
das principais razes de sua escolha, tendo-se em vista os efeitos sobre
o ambiente ( 2S); Grcia: atravs da L ei 1.650/1986 estabeleceu no
contedo do epi a o exame das alternativas e a indicao das principais
razes que conduziram escolha da soluo apontada (art. 52, 1, d).
N o P araguai, a L ei 294, de 31.12.1993, sobre A valiao de Impacto
A mbiental, disps que essa avaliao dever conter, no mnimo, uma
relao das alternativas tcnicas do projeto e de sua localizao, assim
como a avaliao das circunstncias que ocorreriam se o projeto no se
realizasse (art. 3a, g). A C onveno de E spoo/1991 indica, em seu art.
5a, que devero ser analisadas a) as solues de substituio possveis,
a compreendidas as opes zero, como medidas que poderiam ser to
madas para atenuar o impacto transfronteirio prejudicial importante".
O exame das alternativas tem-se revelado um dos pontos crticos
dos e pi a s , a tal ponto que L uiz E nrique S nchez salienta que os estudo;,
so encomendados somente quando o projeto est inteiramente definido
sob o ponto de vista tcnico, prejudicando ou mesmo impedindo o es
tudo das alternativas e fazendo com que os estudos ambientais devam
ser elaborados em carter de urgncia. Desta forma, se os mecanismo
de controle forem eficazes, os estudos tero que ser complementados ou
inteiramente refeitos.16
O exame das alternativas conduzir os consultores a no se fixarem
somente na localizao e nos processos de produo propostos pelo
requerente do licenciamento, fornecendo a ela no s a possibilidade
como o dever de comentar outras solues para a localizao e a ope
rao pretendidas.
P ara dirimir o conflito na escolha de propostas alternativas, prin
cipalmente quando se dever escolher entre eliminar ou agredir um
bem natural, valho-me da respeitada opinio do P rof. Gerd Winter
S e o projeto destri bens naturais, preciso um interesse pblico p;\.
justificar essa destruio. S e o bem natural possui valor extraordinrii-.
o interesse pblico alegado para sua destruio deve ser igualmenu
extraordinrio.17
16. Os papis da avaliao de impacto ambiental, in Avaliao de Impai. <<
biental. - Situao Atual e Perspectivas, So Paulo, EPUSP, 1993.
ll.Alternativen in der administrativenEntscheidungsbildungAuflage,Xi\&itV.
Werner, 1997, p, 114.
A rea de influncia do projeto dever ser sempre analisada con
siderando, em todos os casos, a bacia hidrogrfica na qual se localiza
(art. 5a, III, da Resoluo 1/1986-c onama). Dessa forma, as alternativas
ho de primeiramente enfocar a rea de influncia do projeto, podendo
resultar satisfatrio esse enfoque. E ntretanto, a legislao no veda que
a equipe multidisciplinar venha propor como alternativa local situado
fora da rea obrigatoriamente estudada.
P oder ser invalidado o epi a / r i ma quando houver ausncia de equi
dade, uniformidade metodolgica e grau de aprofundamento equivalente
no estudo das diferentes alternativas locacionais e tecnolgicas (art. 88,
ii. do C digo do M eio A mbiente-RS , L ei 11.520, de 3.8.2000).
Hl.5 Descrio inicial do local
Importa estudar a rea antes da implantao do projeto, abrangendo
>estudo do meio fsico, biolgico (os ecossistemas naturais), e o socioe-
.onmico. A ssim dispem o Decreto 88.351/1983 (art. 18, Ia, a, diag
nostico ambiental da rea) e o art. 6a da Resoluo 1/1986-c onama.
L egislaes estrangeiras contemplam, tambm, a obrigatoriedade
. descrever, inventariar e analisar o ambiente antes de o mesmo ser
'iodificado pelo projeto: E U A (L ei de P oltica N acional do A mbiente
Je 1969, sec. 102), F rana (L ei 76-629, de 10.7.1976, art. 2a), S ua (lei
. eral de 7.10.1983, art. 9a), A rglia (L ei 83-03, de 5.2.1983, art. 131),
:-.ttugal (L ei 11, de 7.4.1987, art. 312).
..A descrio inicial do local ser de grande importncia na con-
so do estudo, pois permitir um mais justo juzo de valor entre
lantagens de autorizar-se ou no o projeto. S e o estudo se detiver
nas modificaes que o projeto ir acarretar, deixam-se de ter - no
- iairo - os elementos fundamentais de comparao entre o antes e o
. . -ois do projeto.
Identificao e avaliao dos impactos ambientais do projeto
Decreto 99.274/1990 (art. 17, Ia, c) prev a necessidade de
conter a identificao, anlise e previso dos impactos signifi-
-S, positivos e negativos. A Resoluo 1/1986-conama prev no
' . II, que o estudo obedecer s diretrizes gerais de identificar e
sistematicamente os impactos ambientais gerados nas fases de
tao e operao da atividade, e o art. 6a determina que o estu-
mger a anlise dos impactos ambientais do projeto atravs de
identificao, previso da magnitude e interpretao da importncia
dos provveis impactos positivos e negativos (benficos e adversos),
diretos e indiretos, imediatos e a mdio e longo prazos, temporrios e
permanentes; seu grau de reversibilidade; suas propriedades cumulativas
e sinergticas (inciso II).
N a legislao estrangeira podemos citar: E U A (lei referida, sec. 102.
c, I, II, IV, V); F rana (lei referida, art. 2a); N oruega (L ei 6, de 13.3.1981.
C ap. III, sec. 14); Turquia (L ei 2.872, de 9.8.1983, art. 3a, b); A rglia
(lei referida, art. 131); C omunidades E conmicas E uropias (art. 5 .
2); Itlia (L ei 349, de 8.7.1986, art. 6a, 3, E specificao dos resduos
lquidos e slidos, das emisses e imisses poluidoras na atmosfera e
das emisses sonoras produzidas pela obra); Grcia (lei referida, art.
5a, 1, b: avaliao das principais incidncias sobre o ambiente):
P oitugal (lei referida, art. 31e, b, o estudo das modificaes que o
projeto provocar); M xico (L ei Geral do E quilbrio E colgico e a
P roteo ao A mbiente, 1988, art. 28: ... descrio dos possveis efeitos
das ditas obras ou atividades no ecossistema de que trate, considerando
o conjunto de elementos que o formam e no unicamente os recursos
que sero sujeitos ao aproveitamento).
A Resoluo 1/1986-conama estabeleceu os diversos impactos que
devero ser estudados e previstos, usando-se evidentemente de todos
os conhecimentos cientficos existentes no P as e fora dele poca da
elaborao do relatrio. Determina, ainda, a resoluo examinada que
os impactos devem ser estudados nas fases de implantao e operao
da atividade. C ombine-se essa determinao da resoluo com a C ons
tituio F ederal (art. 225, IV) e observar-se- que os impactos tero que
ser avaliados antes de se licenciar a implantao e antes de se autorizar
a operao da atividade. A avaliao dos impactos em diferentes fase-,
foi tambm prevista na legislao da P rovncia de C rdoba (Repblie;;
A rgentina, pela L ei 7.343, de 29.8.1985, art. 49).
O s impactos devero ser avaliados em suas propriedades cumulati
vas e sinergticas. S inergismo - associao simultnea de dois ou mais
fatores que contribuem para uma ao resultante superior quela obtkk:
individualmente pelos fatores sob as mesmas condies.18L evando-",
em conta os efeitos sinergticos advindos da execuo de uma obra e
ou atividade, o ep a ter que, em determinados casos, indicar medida-
de alterao do sistema de produo em outras obras e/ou atividades j..
existentes na rea. Isto porque o sinergismo poder aumentar de tal mod>
a poluio ou a agresso ao ambiente, que no bastaro medidas a serei H
executadas pelo requerente da licena e/ou autorizao.
18. Glossrio de Termos Usuais em Ecologia, publicao ACIESP 24, 1980.
10.7 Medidas para corrigir os impactos ambientais desfavorveis
O epi a no s identifica e avalia os impactos negativos ao ambiente.
Deve indicar e testar as medidas de correo desses impactos. A Reso
luo 1/1986-conama determina que o epi a deve fazer a definio das
medidas mitigadoras dos impactos negativos, entre elas os equipamentos
de controle e os sistemas de tratamento de despejos, avaliando a eficincia
de cada uma delas (art. 6e, III). A equipe multidisciplinar dever apontar
os equipamentos de controle que existam no mercado nacional, como em
outros P ases. M uitas vezes, membros da equipe multidisciplinar tero
que se deslocar para outros P ases para verificarem a eficincia desses
equipamentos. A valiar a eficincia no s reproduzir o que consta na
bibliografia. A lm disso, essa avaliao de eficincia dever levar em
conta a rea do projeto, pois um mesmo equipamento poder no ser
adequado para localidade diversa de onde foi testado. A administrao P
blica ambiental no est jungida a adotar os equipamentos ou os sistemas,
mas para no exigi-los dever motivar sua deciso. A expresso medida
mitigadora dos impactos negativos da Resoluo 1/1986-c onama deve
obedecer ao sentido superior da norma da L ei 6.803/1980 (art. 10, 3a)
quando diz a lei ... avaliaes de impacto, que permitam estabelecer a
confiabilidade da soluo a ser adotada. C onfiabilidade da soluo
mais do que mitigar o impacto, tentar evitar o impacto negativo ou,
-endo impossvel evit-lo, procurar corrigi-lo, recuperando o ambiente.
A recuperao no uma medida que se possa afastar do epi a.
N a legislao estrangeira podemos apontar: F rana (lei referida,
2fi: o contedo do estudo compreende ... medidas indicadas para
-uprimir, reduzir...); S ua (lei referida, art. 9.2, d: medidas que per-
i-iitamreduzir os prejuzos e o custo das mesmas); Turquia (lei referida:
rpia deve precisar as medidas e os mtodos que permitam prevenir
>>efeitos indesejveis dos resduos suscetveis de provocar poluio,
.n. 10); A rglia (lei referida, art. 131: o estudo deve conter as medidas
Mdicadas para prevenir, reduzir as conseqncias prejudiciais para o
...iibiente); C omunidades E conmicas E uropias (diretriz referida, art.
' . "descrio das medidas indicadas para evitar e reduzir os efeitos ne-
;.aivos importantes ...); P rovncia de C rdoba - Repblica A rgentina
:ei referida, art. 50: as obras e/ou atividades que degradem ou sejam
cetveis de degradar o ambiente ... s podero ser autorizadas se esta-
jleam garantias, procedimentos e normas para sua correo. O artigo
,u;ido est no captulo do impacto ambiental); Itlia (lei referida, art. 62:
"... descrio dos dispositivos de eliminao ou recuperao dos danos
' ambiente e planos de preveno dos danos ao ambiente...); Grcia
.'i referida, art. 5fi, c: descrio das medidas destinadas a prevenir,
diminuir ou reparar as incidncias negativas sobre o ambiente); P ortugal
(lei referida, art. 31, c: as medidas previstas para suprimir e reduzir
... as eventuais incidncias sobre a qualidade do ambiente); M xico
(lei referida, art. 32: ... os interessados devero apresentar perante a
autoridade competente uma manifestao de impacto ambiental, lista
manifestao dever ser acompanhada de um estudo do risco da obra.
suas modificaes ou das atividades previstas, consistente nas medidas
tcnicas preventivas e corretivas para mitigar os efeitos adversos ao
equilbrio ecolgico durante sua execuo, operao normal...).
10.8 Impactos desfavorveis e previso no oramento
O Decreto federal 95.733, de 12.2.1988, prev que, identificados
efeitos negativos de natureza ambiental, cultural e social, os rgos e
entidades federais incluiro, no oramento de cada projeto ou obra, dota
es correspondentes, no mnimo, a 1%do mesmo oramento destinadas
preveno ou correo desses efeitos (art. I2, pargrafo nico). 0
art. 2adesse decreto diz: O s projetos e as obras, j em execuo ou em
planejamento sero revistos para se adaptarem ao disposto no artigo
anterior.
A s obras e projetos de que trata o mencionado decreto so federai--,
mas podem ser repassadas aos E stados e aos M unicpios. O dccrci>-
vincula expressamente a execuo de projetos e construo de obra-
federais que podem causar impactos de natureza ambiental... (consh\ -
rando 1 do decreto) previso do mnimo de 1%do oramento da obiv.
ou projeto. A ssim, os danos provveis ou potenciais devem ser previsto.-
O dinheiro pblico para evitar o dano. S e o dano for inevitvel - ou u
tiver acontecido - que se empregar o dinheiro pblico para a corre:'-.
do dano. P rimeiro previne-se, o que lgico e acertado, para, depois. -.
no bem-sucedida a preveno, passar-se terapia do dano ambienu
O decreto federal oportuno, pois no poder alegar a A dmini-
trao P blica que no dispe de dinheiro para a preveno ambicm..
P oder acontecer que o dinheiro seja insuficiente, mas um mnimo ; .
deve estar previsto. O s administradores pblicos que no observar.-.'
o citado decreto devem ser responsabilizados civil e criminalmenu
Inexistindo a verba para a preveno e a correo do dano ambieru;..
nem por isso a A dministrao P blica se furta sua responsabiliiiu .
objetiva ambiental.
10.9 Medidas compensatrias
E ntre as medidas mitgadoras previstas nos arts. 6a, III.
VI, da Resoluo 1/1986 compreende-se, tambm, a compens;.':
dano ambiental provvel. A compensao uma forma de indenizao.
M esmo que a compensao no fosse prevista no epa, ela devida pelo
princpio da responsabilidade objetiva ambiental (art. 14, Ia, da L ei
6.938/1981).
A L ei 9.985, de 18.7.2000, que institui o S istema N acional de C on
servao da N atureza e d outras providncias, posiciona-se claramente
acerca da obrigao19de compensar os danos ambientais, nos seguintes
termos: nos casos de licenciamento ambiental de empreendimentos
de significativo impacto ambiental, assim considerado pelo rgo am
biental competente, com fundamento em Estudo de Impacto A mbiental
e respectivo relatrio-EPiA/RiMA, o empreendedor obrigado a apoiar a
implantao e manuteno de unidade de conservao do Grupo de P ro-
ico Integral, de acordo com o disposto neste artigo e no regulamento
desta L ei (art. 36, caput).
O E studo de Impacto A mbiental o instrumento necessrio para
caracterizar que o empreendimento poder causar significativo impac-
:o ambiental. A plica-se aqui todo o captulo sobre esse procedimento
administrativo. Toda vez que se deixar de exigir o E studo de Impacto
A mbiental, quando devido, passa a haver um prejuzo potencial para as
unidades de conservao da rea de influncia do projeto.
A conceituao final de que o empreendimento est classificado
. orno empreendimento de significativo impacto ambiental do rgo
iicenciador, com base no anterior ep a/ri ma. H aver casos em que po
der intervir mais de um rgo Iicenciador (sem embargo da Resoluo
237/1997-conama tentar, inconstitucionalmente, estabelecer um licen
ciamento nico).20
"O hpi a/ri ma relativo ao empreendimento apresentar proposta ou
Tojeto ou indicar possveis alternativas para o atendimento ao disposto
.'t Resoluo (art. 4a).
M edidas de compensao no epa so previstas na legislao estran-
-cira: F rana (art. 2a da lei referida); A rglia (art. 131 da lei referida);
io E uropeia (diretriz mencionada, anexo III, 5); Grcia (art. 5a, 1,
," i: P ortugal (art. 31a, c, da lei referida).
O s empreendimentos de relevante impacto ambiental esto sujeitos
sistema de compensao da Resoluo 2/1996-c onama. A classifi-
o da relevncia dos impactos ambientais do rgo Iicenciador.
)licando-se os princpios fundamentais de legalidade, impessoalidade,
19. Anteriormente prevista na Resoluo 10, de 3.12.1987, do Conselho Nacional do
:m Ambiente-coNAMA, com a modificao operada pela Resoluo 2, de 18.4.1996.
20. V. Tt. X, Sistema Nacional de Unidades de Conservao da Natureza.
moralidade, publicidade e eficincia, a que est sujeita a A dministra
o P blica direta, indireta ou fundacional (art. 37, caput, da C F ), no
possvel ao rgo licenciador agir arbitrariamente. P ara dispensar o
dever de compensar os danos causados pela destruio de florestas ou
outros ecossistemas, preciso fundamentar exaustivamente. razovel
entender-se que, em todos os casos arrolados no art. 2 da Resoluo
1/1986, pelo prprio c o n a ma deva ser examinada a existncia de impac
to ambiental relevante. N a dvida, com precauo, deve-se optar pela
obrigao de compensar.
A fixao dos termos da compensao no assunto secreto e/ou
confidencial entre rgo pblico ambiental e empreendedor. Todos os
cidados e as organizaes no governamentais tm direito de exigir
integral informao sobre os critrios observados na compensao,
podendo o c o n a ma suspender a execuo de projetos que estejam em
desacordo com a Resoluo 2/1996, conforme seu art. 7-,
O princpio da compensao no significa que tudo possa ser nego
ciado ou objeto de transao em matria de dano ambiental. H danos
ambientais inegociveis, pois, de forma vinculada, a legislao obriga a
A dministrao P blica, a coletividade, e cada pessoa, a ter determinado
comportamento. E xemplifique-se com a incumbncia do P oder P blico
de preservar a diversidade e a integridade do patrimnio gentico (ari.
225, 1, II, da C F ). A ssim, o epi a ao analisar a fauna e a flora, apontar a
possibilidade de o projeto causar a extino de alguma espcie. O correndo
essa hiptese, o projeto no poder ser autorizado e, consequentemente,
nenhuma compensao admissvel.
Relevante citar o P rof. M ichel P rieur, P residente do C entro Inter
nacional de Direito C omparado do M eio A mbiente: A ideia de com
pensar as conseqncias prejudiciais interessante, mas perigosa. A
compensao pode ser tcnica ou financeira. P ode ser a instalao iL-
uma cortina de rvores para esconder uma fbrica e atenuar o atentadr
paisagem, o financiamento de uma represa, de um criadouro de pei
xes,' de uma reserva natural para compensar a destruio de um espac
frgil ecologicamente. H ento uma espcie de comrcio, que consist
em oferecer s populaes concernentes uma contrapartida, para la/.-
-la psicologicamente aceitar o projeto. E nisto que a compensao ,
perigosa. A proteo do ambiente a raramente encontra seu valor c . -
procedimento passa a ser mais um meio de comprar o direito de poluir ou
de destruir um ecossistema. Dessa forma, poder-se- justificar qualquer
projeto, mesmo aquele que mais destrua o meio natural, porque ser.:
sempre possvel compensar noutro lugar ou de outra maneira.21.F ss.-
21. Droit de VEnvirormement, p. 1.101.
atilado jurista critica a lei francesa de 10.7.1976, que prev medidas de
compensao a serem previstas no e p a , afirmando que tal orientao,
inspirada em preocupaes de ordem econmica, que procura tudo
contabilizar, mesmo a natureza, justamente sentida como tendo um
objetivo prejudicial, que faz parte de um engano calculado, conforme
o Prof. Jean U ntermayer.22
110.10 Medidas preventivas de riscos maiores e catstrofes
C atstrofe, segundo o P rof. S teiger, da U niversidade de Giessen
RFA) um acontecimento extraordinrio, incontrolado e extremo, que
requer uma ao urgente para combat-lo ou reduzir seus efeitos desas
trosos ou muito perigosos para a populao, os bens e propriedades e/
>uo ambiente natural ou construdo, manifestando-se subitamente ou se
desenvolvendo com certa velocidade.23O P rof. H enri S mets afirma: A
epetio de acidentes graves de poluio, de exploses e de incndios
i .tando a vizinhana de instalaes industriais uma certeza, malgrado
declaraes tranquilizadoras e o progresso da cincia. A lm disso, tais
,:ci dentes podem produzir-se com maior frequncia, pois o ritmo dos
.randes sinistros industriais cresceu nos ltimos 30 anos.
C omo impacto negativo direto ou indireto - ainda que a Resoluo
: 1986-conama no a mencione claramente - est a catstrofe. H certas
.ii\idades ou certas obras que apresentam maior risco que outras. E staria
ncompleto o ep a que ignorasse a questo.
M encionamos M oati e L ochard.24A produo e a sntese da in-
Tmao tcnico-cientfica visando a estimar a amplitude dos riscos,
afraseando a A cademia N acional de C incias americana (n r c 1983)
"wdar: Ia) identificao do perigo (no sentido da fonte do risco): isto
adeterminao da existncia ou no de uma relao entre a exposio
.. uma substncia, um procedimento ou uma atividade e um (ou diversos)
vcjuzo sanitrio ou ambiental especfico; 2fi) avaliao das exposies:
-io , medida da frequncia, da intensidade, das caractersticas das
. posies das populaes humanas (ou dos ecossistemas) aos riscos
iuzidos pela fonte de perigo; 3a) estabelecimento de uma relao dose/
. cito: determinao da relao entre o grau de exposio e a probabili
22. Droit de l 'Environnement, 2- ed., 1991, p. 129.
23. Catastrophes naturelles ou technoogiques dans les zones frontalires, in Droit
We 21/103-140, 1986.
24. Uvaluation formalise et la gestion des risques tchnologiques: entre con-
sance et lgitimation, in La Societ Vulnrable, pp. 61-77.
dade de ocorrncia entre os efeitos sanitrios em questo; 4a) estimao
do risco: combinao das trs etapas precedentes para caracterizar, sc
possvel de modo quantitativo, a natureza do risco sanitrio e ambiental,
assim como as incertezas associadas a esta avaliao.
E xpressamente preveem a obrigao de constar no epi a a proba
bilidade de acidentes maiores, alguns P ases, tais como: N oruega (lei
referida: sec. 14: ... a poluio que possa ser causada pela atividade sob
normais condies de operao ou pelo acontecimento de incidentes cuja
ocorrncia possa ser razoavelmente prevista, como a probabilidade de tais
incidentes); S ua (lei referida: o relatrio descreve notadamente: b) o
projeto - a compreendidas as medidas previstas para reduzir os prejuzos
e para o caso de catstrofe, 9.2, B); M xico (lei referida: ao art. 32 j
mencionado acrescente-se na parte final e em caso de acidente).
N o caso brasileiro, deve-se inserir a previso dos riscos somada s
medidas previstas ou a prever pelos sistemas federal, estadual e municipal
de defesa civil em caso de acidentes, evacuao, hospitalizao das vti
mas, alojamento das vtimas, alarme ou comunicao do evento etc.).
10.11 Distribuio dos nus e benefcios sociais do projeto
O epi a no fica isolado de outros estudos que tenham sido efetuado.'
pelo prprio proponente do projeto ou requerente do licenciamento. A
viabilidade tcnica e econmica do projeto normalmente j foi conside
rada pelo referido requerente, ainda que o E studo de Impacto v indicar
novos custos, principalmente no concernente s medidas mitigadoras
de impactos negativos. O epi a tem o seu procedimento prprio, ma-'
levar em conta os estudos que o precederam, inclusive no aspecto
econmico.
N o balanceamento dos interesses em jogo na elaborao do proje
to, sero identificados os prejuzos e as vantagens que adviro para i>
diversos segmentos sociais. P or exemplo: o nmero e a qualidade iL
empregos a serem criados pelo empreendimento, a distncia do pro jei.
da zona de residncia dos empregados, a necessidade de migrao e
ou de imigrao para a mo de obra a ser empregada, as condies d.
sanidade profissional na atividade, a probabilidade de maior ou men-.-'
ocorrncia de acidentes do trabalho, a possibilidade da utilizao e.
deficientes fsicos na atividade, o emprego de reeducandos egressos d.-
penitencirias, e, quando o projeto for de grande porte, sua influncia r.
distribuio de renda, considerada a regio e o prprio P as.
Importa salientar que no item que prev esta anlise (art. 6a, II. d.
Resoluo 1/1986-c onama), tambm se determina o estudo dos efeitos.
mdio e longo prazos. U m dos efeitos sociais do projeto, dependendo
da intensidade com que uma atividade for exercida (por exemplo: a mi
nerao), poder resultar no exaurimento dos recursos do subsolo, com
prejuzo das futuras geraes.
L egislao estrangeira: E stados U nidos (lei referida, sec. 102, IV),
cumprindo apontar que essa norma legal d como uma tarefa da nao
cumprir as responsabilidades de cada gerao como garantia do am
biente para as sucessivas geraes (sec. 101, b).
10.12 Anlise do desenvolvimento sustentado
O princpio do desenvolvimento sustentvel, est explicitado nos
P rincpios 3 e 4 da Declarao do Rio de Janeiro/1992: O direito ao
'desenvolvimento deve ser exercido de forma tal que responda equitati-
\ amente s necessidades ambientais e de desenvolvimento das geraes
presentes e futuras (n. 3), e a fim de alcanar o desenvolvimento
>ustentado a proteo ao meio ambiente deve constituir parte integrante
do processo de desenvolvimento e no pode ser considerada de forma
isolada.
O princpio do desenvolvimento sustentado - que perpassa toda a
Declarao do Rio de Janeiro/1992 e que foi insistentemente proclama
do no Relatrio da C omisso Brundtland (1987) - obrigatrio para
>>Brasil, pois foi acolhido no art. 225, caput, da C F , quando impe ao
Poder P blico e coletividade o dever de defender e de preservar o meio
ambiente para as presentes e futuras geraes.
E sse direito-dever entre geraes introduz uma nova temtica no
jontedo do e pi a .
A ps a entrada em vigor da C onstituio F ederal de 1988 passou
.; haver necessidade da anlise ecolgica, social e econmica dos usos,
uibitos, procedimentos e necessidades, em seu aspecto prospectivo,
e\ ando-se em conta as geraes futuras. A Resoluo 1/1986-c onama
ilicita a obrigao do estudo a curto, mdio e longo prazos do impacto
..mbiental.25
0 estudo prospectivo das geraes no tarefa isenta de dificuldades,
'las essa anlise haver de considerar o passado, o presente e o futuro
. cada recurso ambiental, anotando as variaes de uso, a qualidade e
. uantidade desses recursos na histria humana e ambiental principal-
.nte no que concerne rea de influncia do projeto.
25. P. A. L. Machado, Estudos de Direito Ambiental, p. 166.
O Direito A mbiental, ao exigir essa nova abordagem, passa a in
corporar concretamente no procedimento de ep a um componente tico
em relao s geraes no presentes ou futuras mostrando que no se
est agindo de uma forma comprometida e egosta em relao herana
ambiental a ser transmitida.
10.13 Anlise jurdica do projeto
A legislao federal no expressou com clareza a necessidade de
ser includa uma anlise jurdica no e p a .
um lapso a ser preenchido pelos rgos pblicos ambientais, prin
cipalmente quando emitirem termos de referncia para a elaborao do
e p a . C ontudo, se os referidos termos no forem apresentados, os rgos
pblicos ambientais podero solicitar a anlise jurdica do projeto, an
tes de seu pronunciamento final. Dessa forma, um ou mais A dvogado^
passaro a integrar a equipe multidisciplinar.
N a Reunio M undial das A ssociaes de Direito A mbiental, rea
lizada em L imoges, F rana, em 1990, em preparao C onferncia do
Rio de Janeiro/1992, na Recomendao 6, sobre E studos de Impaciu
A mbiental, foi sugerido que o contedo desses estudos contenha "a
explicitao do Direito aplicvel ao projeto, inclusive as convene'
internacionais, apontando-se as regras jurdicas a serem aplicadas para.
limitar ou reduzir os efeitos do projeto sobre o meio ambiente e a Verifi
cao de eventual inexistncia de regras jurdicas apropriadas.
P odemos citar, como exemplo, no Direito C omparado, a L ei de
Bases do M eio A mbiente do C hile, que, no contedo do ep a , pre\ :i
plano de cumprimento da legislao ambiental aplicvel (art. 12.
da L ei 19.300, de 1.3.1994).
N o C digo de M eio A mbiente do M unicpio de P aulnia/S P i Le
2.094, de 18.6.1997, Semanrio Oficial da Prefeitura Municipal
Paulnia de 27.6.1997) constou como diretrizes gerais: III - apresem...
uma anlise jurdica do projeto, no qual sero comparadas as aplicac- -
da legislao federal, estadual e municipal pertinentes, inclusive >-
convenes internacionais cabveis e que o Brasil tiver ratificado (ar
9fi, 2e).
N o C digo de M eio A mbiente do M unicpio de F ranca/S P (L ei C om
plementar 9, de 26.11.1996, projeto de autoria do vereador Dr. Joaqui."
P ereira Ribeiro) consta, tambm, a obrigao da anlise da sitiuie.'.
jurdica do projeto (art. 16, Ia) e que a equipe multidisciplinar, ai>.
de outros especialistas, dever estar integrada por um especialista em
Direito A mbiental (art. 16, 2a).26
C om a incluso da anlise jurdica mencionada, ficaro mais f
ceis a compreenso do epi a /r i ma e o transcorrer da A udincia P blica,
possibilitando sejam sanadas, a tempo, possveis irregularidades no
procedimento e a adaptao dos objetivos do projeto ao quadro legal.
A celera-se, inclusive, a marcha do procedimento.
11. O proponente do projeto ou empreendedor
E ssa denominao foi utilizada no Decreto 88.351/1983 (art. 18,
;2). A expresso mais ampla do que requerente do licenciamento, pois
atinge todas as atividades explicitadas tanto na L ei 6.803/1980, como
na Resoluo 1/1986-c onama, independentemente de o empreendedor
doprojeto no necessitar de licena.
O epi a a ser realizado depender do projeto apresentado. A ssim, se
'projeto for modificado, o epi a dever, tambm, abranger a modificao
apresentada.
C onforme j foi referido, a legislao estadual poder encarregar-se
de ser a responsvel por repassar os recursos para a equipe multidisci-
Minar e, ento, o proponente do projeto dever efetuar o pagamento das
despesas A dministrao P blica.
A Resoluo 1/1986-c onama foi elogivel ao abranger as despesas
do "acompanhamento e monitoramento dos impactos (art. 8a) entre
.iquelas que correro por conta do proponente do projeto. Interessa
. :e a obra e/ou atividade sejam seguidas aps o licenciamento, no s
via A dministrao P blica, como pelo prprio empreendedor.
N o pode haver epi a sem prvia interveno do rgo pblico am-
ieiital. A ssim, diante do que dispem os arts. 52, pargrafo nico, e 6a,
Migrafo nico, da Resoluo 1/1986-c onama, no pode o proponente do
.vojeto apresentar o r ima ao rgo ambiental, sem que este previamente
. ' esse conhecimento de sua elaborao.
Os consultores do estudo e a responsabilidade civil
e penal do empreendedor: o art. 69-A da Lei 9.605/1998
(nova redao: Lei 11.284/2006)
A Resoluo 237, de 19.12.1997, do C onselho N acional do M eio
\mbiente(DO /22.12.1997, pp. 30.841-30.843), em seu art. 21, revogou
M is. 3ae 7ada Resoluo 1, de 23.1.1986.
26. O Autor participou como consultor jurdico na elaborao dos anteprojetos de lei.
O art. 7a da Resoluo c o n a ma 1/1986 diz: O E studo de Impacto
A mbiental ser realizado por equipe multidisciplinar habilitada, no
dependente direta ou indiretamente do proponente do projeto e que ser
responsvel tecnicamente pelos resultados apresentados.
A revogao do aludido art. 1 foi a culminncia de uma longa luta
no c o n a ma , de pessoas e de grupos que se insurgiam contra a possibi
lidade de alguma independncia na elaborao do e p a . N o s grupos
privados, mas entidades paraestatais queriam atribuir a realizao do
estudo a seus prprios empregados.
E um grave retrocesso na legislao ambiental brasileira. A indepen
dncia da equipe multidisciplinar nunca foi total diante do empreendedor,
que a contratava e a pagava. Deveria ter sido tentado o seu aperfeioa
mento, e no sua extino.27
Com a revogao do art. 7ada Resoluo conama 1/1986, deve ser
aplicado o Decreto 99.274, de 6.6.1990, que diz, em seu art. 17, 2":
O Estudo de Impacto Ambiental-EPiA ser realizado por tcnicos habi
litados e constituir o Relatrio de Impacto Ambiental-RiMA, correndo
as despesas conta do proponente do projeto.
O estudo ser, portanto, realizado por um conglomerado de es
pecialistas. Tratando-se o estudo de documento acessvel ao pblico,
evidentemente deve ele primar pela veracidade. A obrigao de estar de
acordo com a verdade faz parte do princpio da moralidade, um dos
princpios fundamentais da estrutura administrativa (art. 37, caput, du
C F ). A s opinies apresentadas pelos especialistas ou tcnicos habilita
dos devem constar integralmente no e p a .
A L ei 11.284, de 2.3.2006, em seu art. 82, introduziu na L ei 9.605.
de 12.2.1998, o art. 69-A , do seguinte teor:
A rt. 69-A . E laborar ou apresentar, no licenciamento, concesso
florestal ou qualquer outro procedimento administrativo, estudo, laudo
ou relatrio ambiental total ou parcialmente falso ou enganoso, inclusn e
por omisso:
P ena - recluso, de 3 (trs) a 6 (seis) anos, e multa.
l 2. S e o crime culposo:
P ena - deteno, de 1 (um) a 3 (trs) anos.
27. Na Argentina, a Suprema Corte de J ustia de Mendoza suspendeu a explora, '
petrolfera em uma reserva natural. Disse a deciso: Na Declarao de Impacto Ambieiv
do Governo, pela qual se aprovou o incio dos trabalhos de Repsol, a delimitao geog -
fica foi feita de maneira unilateral por uma dependncia estatal, que no caso uma l
partes interessadas (trad. nossa - disponvel em <www.clarin.com/diario/2005/03/i <'
sociedad/s-03501 ,hta>, acesso em 16.3.2005).
2a. A pena aumentada de 1/3 (um tero) a 2/3 (dois teros),
h dano significativo ao meio ambiente, em decorrncia do uso da
informao falsa, incompleta ou enganosa.
O Estudo Prvio de Impacto Ambiental-EPiA e o Relatrio de Impacto
do Meio Ambiente-RiMA integram os documentos protegidos legalmente
contra a falsidade ou o engano, total ou parcial.
Quem elabora esses documentos - isto , os que integram a equipe
multidisciplinar ou os que faam parte de consultorias - que informarem
ialsamente ou enganosamente, de forma comissiva ou por omisso, por
dolo ou por culpa, cometem o crime do art. 69-A . A culpa por impercia,
paraa qual no preciso inteno do agente, fica manifestada, tambm,
quando o especialista no levanta criteriosamente os dados e no anexa
os existentes em rgos oficiais de pesquisa ou de informao. O enga
noparcial muitas vezes utilizado, pois no se mente totalmente, mas
- afirma o que se chama de meias-verdades, que conduzem a falsas
concluses. E a falsidade cometida por aquele que sabe, mas no diz;
por aquele que deveria aprofundar-se, mas fica na superficialidade da
informao.
Quem apresenta o epi a ou o r i ma - empreendedor (pessoa fsica ou
jurdica), ou seu preposto - ao rgo pblico, ao rgo que recebeu dele
gao para licenciar ou para outorgar concesso florestal ou em qualquer
outro procedimento administrativo - comete crime, se o documento for
omisso ou incompleto, falso ou enganoso.
H dois crimes previstos no art. 69-A : o uso da informao falsa ou
enganosa, sem que se cogite da ocorrncia de dano ao meio ambiente, e
uso da informao falsa ou enganosa, causando dano significativo ao
meio ambiente. A segunda forma criminosa acarretar o aumento de um
adois teros da pena, seja o crime doloso ou culposo.
Quem elabora o epi a deve ter habilitao especfica, como manda
0 Decreto 99.274, de 6.6.1990. Qualquer pessoa pode requerer ao r-
io pblico ambiental que informe qual a habilitao dos tcnicos que
laboraram o estudo, como qualquer dos legitimados para a ao civil
pblica pode pedir judicialmente a nulidade de um estudo de que tenha
participado consultor no qualificado. N otrio o prejuzo da interveno
desse consultor desqualificado, e ao empreendedor incumbe provar que
;uaatuao no acarretou dano credibilidade e idoneidade do estudo.
Dizia o art. 7amencionado que a equipe multidisciplinar ser res
ponsvel tecnicamente pelos resultados apresentados.
A partir de 22.12.1997, quando entrou em vigncia a Resoluo
237/1 997-c onama, quem tem responsabilidade pela elaborao do epi a
1o empreendedor. N o regime da responsabilidade civil objetiva ou sem
culpa da L ei 6.938/1981 (art. 14, 1) no interessa apurar se os tcni
cos agiram com dolo ou com negligncia, impercia ou imprudncia na
elaborao do estudo. P elas omisses e erros do E studo de Impacto e de
seu Relatrio responde civilmente, de forma direta, o empreendedor ou
proponente do projeto.
O empreendedor responde criminalmente pela inidoneidade na
elaborao do ep a o u de qualquer outro documento em que informe
A dministrao P blica. N o se duvida de que o ep a relevante, tanto
assim que a C F o inseriu em seu art. 225, l 2, IV. O empreendedor
tem, inegavelmente, o dever legal de cumprir a obrigao de relevante
interesse ambiental de bem elaborar o e p a .
O s E stados brasileiros tm o direito de instituir normas legais que
disciplinem a equipe multidisciplinar de forma mais exigente do que
aquela contida na Resoluo do c o n a ma .
O E stado do Rio Grande do S ul disciplinou a matria da seguinte
forma:
A rt. 74. 0 estudo prvio de impacto ambiental (e p a ) e o Relatrio
de Impacto A mbiental (r i ma ), sero realizados por equipe multidisciplinar
habilitada, cadastrada no rgo ambiental competente, no dependente
direta ou indiretamente do proponente do projeto e que ser responsv e!
tecnicamente pelos resultados apresentados, no podendo assumir o
compromisso de obter o licenciamento do empreendimento.
l 2. A empresa executora do epi a / r i ma no poder prestar servic
ao empreendedor, simultaneamente, quer diretamente, ou por meio de
subsidiria ou consorciada, quer como projetista ou executora de obra>
ou servios relacionados ao mesmo empreendimento objeto do estudo
prvio de impacto ambiental.
2a. N o podero integrar a equipe multidisciplinar executora do
epi a / r i ma tcnicos que prestem servios, simultaneamente, ao empreen
dedor (C digo E stadual do M eio A mbiente, L ei 11.520, de 3.8.2000.
DOE de 4.8.2000).
13. Participao do pblico
A possibilidade de a populao comentar o e p a foi - desde a
concepo deste instrumento de preveno do dano ambiental - um de
seus mais importantes aspectos. P ode no ocorrer efetiva participau
do pblico pela ausncia de comentrios; contudo, no se concebe
sem a possibilidade de serem emitidas opinies por pessoas e entidades
que no sejam o proponente do projeto, a equipe multidisciplinar e a
A dministrao.
O pblico que opina sobre o ep a pode ser constitudo de nacionais
ou estrangeiros. N o se exige a cidadania para expressar um ponto de
vistano procedimento analisado. C ientistas, isto , pessoas especializadas
emdeterminado ramo do saber, podem estar entre aqueles que querem
manifestar-se, pois a cincia, evidentemente, no domnio exclusivo
daequipe multidisciplinar.
O P rof. Joseph P. Tomain, comentando o sistema norte-americano,
onde as agncias oficiais esto encarregadas de elaborar o e p a , diz: A s
agncias do Governo no tm ideado solues para o que agora parecem
ser os intratveis problemas das instalaes nucleares tais como a evacua
o de emergncia, a desativao das instalaes e o destino final dos
resduos. A inadequada confiana pblica nessa percia tem parcialmente
retirado as garantias cvicas e tornado preclusa a efetiva participao
dos cidados no processo poltico. A crescenta o jurista da F aculdade
de. Direito de C incinatti: embora os peritos possam ajudar a iluminar
as informaes tecnocientficas, eles no esto mais bem equipados do
que o pblico para avaliar os valores inerentes s escolhas na poltica
pblica.28M esmo se os especialistas so em geral melhores juizes dos
riscos, s a participao do pblico oferece esperanas srias na criao
de um conjunto de cidados esclarecidos necessrio para uma gesto
eficaz dos riscos - a longo termo.29A legitimidade das decises pol
ticas em matria de ambiente funo no somente de sua pertinncia,
mas igualmente do processo pelo qual foram tomadas. A queles a quem
se solicita suportar os riscos, tiveram ocasio de dizer se eles o julgam
aceitveis?30A clareza o fator chave para o controle da poluio. O
medo das causas secretas e o prprio medo esto situados nas razes das
objees para aprovar o desenvolvimento. P ortanto, clareza, publicidade
avaliao pelo pblico das opinies dos especialistas - nas quais se
fundamenta um julgamento equilibrado - so essenciais. Justo no se
aeeitar que as autoridades adotem a postura ns conhecemos mais,
afirmando oniscincia e marginalizando opinies como irracionais.31
28. Law and policy in the activist State: rethinking nuclear regulation, in Rutgers
iw Review 38-2/219-238, winter! 1986.
29. M. A. Prabhu, comentrio do livro RegulatingIndustrial Risks: Science, Hazards
..irf Public Protection, in Recueil International de Lgislation Sanitaire 38-4/980-987.
30. T. F. Schrecker, L 'laboration des Politiques en Matire de l 'Environnement,
p. 124.
31. L ordNathan, Presidente do Subcomit da House ofLords para a Comunidade
buropeia - Instalao do Garner Environmental Law Lecture, Londres, Fencing our
l-J en, 1987, p. 29.
N a legislao estrangeira podemos mencionar: F rana (lei referida:
art. 2e - Decreto - em C onselho de E stado - precisar as modalidades
de aplicao deste artigo, fixando notadamente as condies nas quais
o E studo de Impacto ser publicado. O epi a faz parte do procedimento
submetido consulta pblica - Decreto de 12.10.1977. L ei de 12.7.1983
d novas linhas consulta pblica); Quebec - C anad (L ei de 1.11.1980
- art. 31.3 - A ps ter recebido o E studo de Impacto A mbiental, o minis
tro o torna pblico e indica - ao proponente do projeto - empreender a
etapa de informao e de consulta pblica, prevista por regulamento do
governo); N oruega (lei referida - o relatrio deve ser pblico e aberto
inspeo de qualquer pessoa-sec. 15); S ua (lei referida: art. 9-8: Cada
um pode consultar o Relatrio e os resultados do E studo de Impacto
A mbiental ...); A rglia (lei referida: decreto fixar as condies em
que o E studo de Impacto ser tornado pblico - art. 131); C omunidades
E conmicas E uropias (art. 6-2: O s E stados-membros providenciaro:
- para que todo o pedido de autorizao, assim como as informaes
recolhidas nos termos do art. 5fi, sejam colocados disposio do pblico:
- para que seja dada ao pblico especificado a possibilidade de exprimir
sua opinio, antes que o projeto seja encetado; art. 6-3. A s modalidade.'
desta informao e desta consulta so definidas pelos E stados-membros,
que podem notadamente, em fimo das caractersticas particulares dos
projetos ou dos locais concernentes: determinar qual o pblico especi
ficado; precisar os locais onde as informaes podero ser consultadas:
detalhar o modo pelo qual o pblico poder ser informado, por exemplo,
por cartazes num determinado espao territorial, publicaes nos jornais
locais e organizao de exposies com planos, desenhos, quadros,
grficos e maquetes etc.; determinar o modo como o pblico deve sn'
consultado, por exemplo, por consulta pblica e/ou soumission crn<.
fixar prazos apropriados para as diversas etapas do procedimento, coir
a finalidade de assegurar uma tomada de deciso em prazos razoveis" k
Itlia (lei referida: art. 6a-9: qualquer cidado, em conformidade corn
lei em vigor, poder apresentar, por escrito, ao M inistrio do -\mhie
ao M inistrio dos Bens C ulturais e A mbientais e s regies interessada',
observaes ou pareceres sobre a obra sujeita avaliao de impacb
ambiental...); P ases Baixos (L ei 211, de 23.4.1986 - sec. 41: prescre\,
que o relatrio dever ser tornado pblico, especificando que dever;'.-
constar as datas, horrios e lugar onde o relatrio poder ser inspecionada
bem como qual o rgo oficial e o perodo no qual - qualquer pessoa,
poder apresentar comentrios escritos); Grcia (lei referida: art. 5
O C onselho Departamental competente toma conhecimento do estnd.
concernente s incidncias sobre o ambiente, e, antes que ele seja apiv-
vado, informa a todos os cidados e seus representantes, visando a qn.
eles exprimam sua opinio. O procedimento de informao ser fixado
por decreto do M inistro do A mbiente, do O rdenamento do Territrio e
dos Trabalhos P blicos); M xico (lei referida: art. 33, primeira parte:
U ma vez apresentada a manifestao de impacto ambiental e satisfeitas
as exigncias formuladas pela autoridade competente, qualquer pessoa
poder consultar o expediente correspondente).
13.1 Pedido do proponente do projeto
e comunicao pela imprensa
O art. 10, Ia, da L ei federal 6.938, de 31.8.1981, diz: O s pedidos
cielicenciamento, sua renovao e a respectiva concesso sero publica
dos no jornal oficial do E stado, bem como em um peridico regional ou
local de grande circulao. A Resoluo 6/1986-conama d instrues
de como fazer essa publicao e determina que o pblico tenha notcia
acerca da determinao do ep a, sendo importante assinalar que os mo
delos 1e 2, respectivamente para publicao de requerimento de licena
'.mperidico e em Dirio Oficial, inseriram expressamente o seguinte:
"(nome da empresa - sigla) torna pblico que requereu a (nome do rgo
onde requereu a licena), a (tipo de licena) para (atividade e local).
Foi determinado E studo de Impacto A mbiental ou no foi determinado
Estudo de Impacto A mbiental. O cumprimento tanto da L ei 6.938/1981
quanto da Resoluo 6/1986 fundamental para revestir o ep a de total
igalidade. A populao tem o direito indubitvel de tomar conhecimento
cerca de uma atividade pretendida ou de uma obra projetada e se ir
er realizado um ep a. A populao poder acompanhar a realizao do
.studo, impugnar - desde a contratao - a equipe multidisciplinar e,
imbm, tentar preparar-se para a fase de comentrios e de A udincia
Pblica.
3.2 Acesso ao e p i a / r i m a e sigilo
3.2.1 S igilo
O Decreto 88.351/1983 diz em seu art. 18, 3a: Respeitada a ma-
iria de sigilo industrial, assim expressamente caracterizada a pedido
10interessado, o rima, devidamente fundamentado ser acessvel ao
tblico. O art. 11 da Resoluo 1/1986-conama diz, em sua primeira
.i'C: Respeitado o sigilo industrial, assim solicitado e demonstrado
'.-lo interessado, o rima ser acessvel ao pblico.
A o ser lido o art. 11 da Resoluo 1/1986-conama, temos que lazer
uma leitura conjugada com o art. 225, l fl, IV, da CF/1988, que obriga
a ampla publicidade no s do r i ma , como de todo o E studo P rvio de
Impacto A mbiental.
O segredo industrial protegido conforme a legislao existente no
P as. O acesso ao epi a / r i ma no foge norma geral do segredo industrial
e comercial. H trs momentos que se entrecruzam na observncia do
segredo nos documentos existentes no r i ma : a invocao do segredo, a
demonstrao de que h a proteo da matria pelo segredo industrial e
a verificao pela A dministrao P blica ambiental de que a matria esla
protegida pelo segredo, com sua deciso de retirar a matria do acesso
ao pblico. Invocar e demonstrar a ocorrncia do segredo so nus cio
requerente do licenciamento. A determinao ou no do segredo mat
ria sujeita ao controle do Judicirio, que poder verificar da ocorrncia
dos motivos e declarar ou no a ilegalidade do ato da A dministrao
ambiental.
N a legislao estrangeira registramos: N oruega (lei referida, sec. 14:
a A dministrao pode ordenar que certas partes do E studo de Impacio
permaneam confidenciais); S ua (lei referida, 9-8: cada um pode
consultar o Relatrio e os resultados do E studo de Impacto A mbiental,
a menos que os interesses preponderantes privados ou pblicos exijam
respeito a segredo; o segredo de fabricao e de negcios protegido em
todos os casos); C omunidades E conmicas E uropias (diretriz referida,
art. 10, primeira parte: as disposies da presente Diretriz no afetam
a obrigao das autoridades competentes de respeitarem os limites im
postos pelas disposies regulamentares e administrativas nacionais e
pelas prticas jurdicas estabelecidas em matria de segredo de empresa
e de segredo comercial, assim como matria de proteo ao interesse
pblico); M xico (lei referida, art. 33, segunda parte: os interessados
podero solicitar que se mantenha reservada a informao que tenha sido
integrada ao expediente, que, sendo publicada, poder afetar direitos de
propriedade industrial ou interesses lcitos de natureza mercantil).
13.2.2 A cesso ao epi a / r i ma
O fundamento constitucional da publicidade do r i ma est tanto no
art. 225, Ia, IV, como no art. 5a, XXXIV, sob pena de responsabilidade
de quem negar a informao.
O art. 11, caput, da Resoluo 1/1 986-conama diz acerca do r i m \ -
segunda frase: S uas cpias permanecero disposio dos interessados,
nos centros de documentao ou bibliotecas da ibama e do rgo estadual
de controle ambiental correspondente, inclusive no perodo de anlise
tcnica. A inda que no esteja escrito nesse artigo, mas decorrente de
ioda a estrutura da resoluo comentada, sendo o e p a determinado pelo
M unicpio, o e pi a / r i ma municipal ficar acessvel nas bibliotecas ou
centros de comunicao existentes.
A fase de comentrios do epi a/ri ma s poder comear aps o do
cumento estar acessvel ao pblico, isto , j depositado num centro de
documentao. P ara divulgar melhor o ri ma e tom-lo acessvel - em
ioda acepo do termo - tanto a A dministrao F ederal como estadual
podero depositar o ri ma em centros de documentao do M unicpio (ou
M unicpios) onde se pretende implantar o projeto. E ssa acessibilidade
dever ser permanente, isto , nos horrios de funcionamento desse
centro de documentao. S e a cpia integral do epi a/ri ma (excluda a
parte secreta, se houver) for retirada do centro de documentao, sus
pensa est a acessibilidade. P ortanto, incumbe A dministrao P blica
fornecer cpias aos interessados, ainda que atravs de pagamento das
cpias. Recapitule-se que o proponente do projeto s est obrigado a
fornecer cinco cpias do ri ma A dministrao P blica ambiental (art.
' da Resoluo 1/1986-conama).
O s rgos pblicos interessados no r i ma podero receber cpias
desse documento.32 N o h, contudo, obrigao do rgo ambiental
iransmitir as cpias de forma gratuita e, assim, os outros organismos
pblicos (A dministrao direta ou indireta) que quiserem cpias do r i ma
devero pag-las.
N o U ruguai, a L ei 16.466, de 19.1.1994, prev, entre os requisitos
"iiinimos, que deve conter pedido de autorizao ambiental: o resumo
do projeto em termos facilmente compreensveis que contenha as par
ticularidades essenciais do mesmo, assim como os efeitos que possam
decorrer de sua execuo (art. 10, d). E sse resumo dever ser acessvel
jo pblico, que ser comunicado atravs de publicao no Dirio Oficial
: em outro dirio de circulao nacional (art. 13).
13.2.3 A cesso ao epi a /r i ma integral
, N o existem dois epi a /r i ma - um para a A dministrao e outro para
pblico. E xcluda a parte do segredo industrial e comercial - se houver,
fordemonstrado e constatado pela A dministrao- todos os documentos
destinam-se ao pblico e A dministrao. O segredo a exceo no ep a /
32. Art. 11, l 2, da Resoluo 1/ 1986- c o n am a.
r i ma . E sse o sentido alis do Decreto 88.351/1983. O c o n a ma , portanto,
no pode legalmente prever dois tipos de comunicao do epi a / r i ma .
como o fez na resoluo referente ao E studo de Impacto A mbiental c
licenciamento de hidreltricas.
F ere a letra e o esprito da C onstituio F ederal (art. 225, l e. IVl
se somente houver a apresentao para consulta do RiMA-Relatrio de
Impacto do M eio A mbiente, com a excluso das outras partes que com
pem o EPiA-Estudo P rvio de Impacto A mbiental.
13.3 Fase de comentrios
13.3.1 C onceito - Quem pode comentar
- Reabertura da fase de comentrios
O s comentrios podem ser feitos por qualquer pessoa (nacional ou
estrangeira), pelas associaes ambientais (no se exige - neste caso -
um ano de existncia legal), por associaes que no tenham finalidade
ambiental, por sindicatos, universidades, partidos polticos, as tribos
indgenas, M inistrio P blico e organismos da A dministrao direta e
indireta de qualquer esfera (federal, estadual e municipal). O prprio
proponente do projeto pode apresentar seus comentrios ao epia/rim \.
O s comentrios so escritos. N o tm forma prevista, podendo se:'
apresentados manuscritos ou datilografados; pode-se exigir recibo ik-
sua entrega ao rgo pblico ambiental.
A fase de comentrios pode ser reaberta. E ssa reabertura no esia
prevista na resoluo, mas poder ocorrer legalmente: os comentrii"
destinam-se a discutir o ri ma devidamente executado e no podem ci
mentar um ri ma a que faltem elementos previstos na prpria Resolu'
1/1986-c onama.
N esse caso, a fase de comentrios deve ser reaberta at que se pos>..
comentar o contedo do r i ma e no s apontar a quebra de regularidade
em seu procedimento.
13.3.2 C omunicao da abertura da fase de comentrios
Dizoart. 11, 2a, da Resoluo 1/1986-c o na ma : A o determinai'.,
execuo do epi a e apresentao do ri ma, o rgo estadual compeieiv..
ou o i bama33ou, quando couber, o M unicpio, determinar prazo p:
33. V., neste livro, Tt. III, Cap. II, item 4, O meio ambiente na AdminiViiv. ~
Federal.
recebimento dos comentrios a serem feitos pelos rgos pblicos e
demais interessados
A lie-se este artigo da Resoluo 1/1986 com a Resoluo 6/1986 e
essas duas resolues com o art. 10, Ia, da L ei 6.938/1981: desse en-
frosamento de diplomas podemos extrair a concluso de que a Resoluo
6/1986-c onama manda que se publique na imprensa oficial e em peridico
de grande circulao no local ou na regio a notcia de que foi ou no
determinado ep a. N o h duas publicaes para essa interveno ou ao
daA dministrao. N atural que a A dministrao aproveite desincumbir-
^sedessa obrigao legal, tambm, comunicando pela imprensa a poca
6mque ser aberta a fase de comentrios. N o h texto expresso que
prescreva deva assim agir a A dministrao (seria oportuno acrescentar-se
essa publicao na Resoluo 1/1986).
M as, desde j, insista-se que a A dministrao no pode querer agir
na sombra e longe da fiscalizao da populao, pois, como curial, a
A dministrao deve agir em nome e para o povo.
S e no houvesse comunicao pblica - pelos meios normais de co
municao social - a fase de comentrios seria praticamente inexistente,
representando um engodo de participao pblica, pois ningum poderia
comentar o que ignora esteja pronto para ser comentado.
C omo salientam Geesaman e A brahamson: O uso sensato da tec
nologia alcanvel numa sociedade democrtica ser melhor obtido se
\iseado nos inputs pluralsticos e nas confrontaes abertas dos adver-
- .irios, do que nos relatrios unilaterais ou julgamentos de instituies
'.lonolticas.34
3.3.3 Durao da fase de comentrios
A durao da fase de comentrios no foi prevista na legislao que
.a do ep a em nvel de norma geral federal. uma falha que no se
"ode ocultar e que precisa ser sanada. C omo est, fica ao prudente critrio
A dministrao P blica ambiental, que, entretanto, poder sucumbir a
cesses indevidas, mas encontradias.
; N enhum E studo de Impacto criterioso e no superficial ser feito
u:!ti perodo menor do que trinta dias (para obras e atividades em regies
...iieriormente bem estudadas e que no apresentem os projetos maior
: miplexidade). A ssim, o pblico que no composto necessariamente
34. Cit. por Speth, The federal role in technology assessment and control, in
eral Environmental Law.
por especialistas e que no poder dedicar seu tempo integral reviso do
estudo, necessitar tambm pelo menos de um perodo mnimo de 30 dias
para examinar e comentar o r i ma apresentado. O P oder Judicirio, mesmo
diante do silncio da legislao, ponderando o dever de publicidade do
epi a - mandamento da C onstituio (art. 225, IV) - , poder, com justia,
declarar arbitrrio e com desvio de finalidade o ato administrativo que
determinar uma fase de comentrios menor do que 30 dias.
N o E stado da Bahia o Decreto 26.687, de 11.2.1982, prev em seu
art. 93, caput: P ara as atividades sujeitas ao S istema de L icenciamen
to caber c r a realizar o E studo P reliminar do Impacto A mbiental,
cujo resultado poder ser: I - resultado de impacto no significativo;
II - resultado de impacto significativo, quando o interessado dever:
a) publicar, atravs de rgos de comunicao da imprensa, declarao
sobre o projeto que pretenda implantar, requerendo os comentrios da
comunidade, num prazo de 45 dias, tempo em que colocar o projeto
disposio dos interessados em local e hora claramente divulgados. A
regulamentao baiana prev um tipo especial de comentrio, que ser
realizado antes do epi a da equipe multidisciplinar. P ortanto, no Estado
da Bahia, de forma elogivel, devero ser levadas a efeito duas fases de
comentrios: antes do epi a e depois deste. A ssinale-se que a fixao do
perodo de 45 dias dar chance dos interessados tomarem conhecimento
do projeto e de passarem a acompanhar a elaborao do e pi a .
A legislao estrangeira que previu a matria nesse sentido: Frane;.
(lei referida, com a reforma da enqute publique -1983 - h alm do-
comentrios, presena do comissrio-investigador que recolhe o-
comentrios e os apresenta diante da A dministrao, com seus prprio-
comentrios); P ases Baixos (legislao referida: sec. 41, t), prescre\ .
que o r i ma deva ser publicado nas condies referidas, notadamente a-
mencionadas na sec. 41, u (incluindo as datas, horrios e lugar onde
relatrio possa ser inspecionado, como tambm o rgo a que se de\ em
submeter os comentrios e o perodo em que eles podem ser oferecidos
A sec. 41, v, refere que o relatrio deve, em qualquer caso, estar dis
ponvel para inspeo por um perodo de um ms durante as horas de
trabalho. A sec. 41, w, prescreve que os comentrios escritos podem
ser submetidos em um perodo no menor do que um ms, a partir u
data em que o relatrio estiver disponvel para inspeo. Tais comenu-
rios podem apenas relatar defeitos no relatrio relativos ao cumprimem-
das diretrizes das sec. 41, j, e 41, k, ou inexatides que contenha >
relatrio. P or solicitao da pessoa que apresenta seu comentrio, m;..
identidade poder ser conservada como confidencial; Itlia (legislao
referida: art. 6-3, ltima frase: O anncio da recepo do relatrio de\.
ser publicado, sob responsabilidade do requerente do licenciamento, er.
auotidiano de maior difuso na regio territorialmente interessada, e
iambm em quotidiano de difuso nacional. O art. 6-9 afirma: qualquer
cidado, em conformidade com a lei em vigor, pode apresentar, sob forma
escrita, ao M inistrio do A mbiente, ao M inistrio para os Bens C ulturais
c A mbientais e regio interessada, pedidos, observaes, pareceres
sobre a obra submetida avaliao de impacto ambiental, no prazo de
30 dias do anncio do relatrio do projeto). N o C hile (L ei de Bases do
Meio A mbiente, D O U 44.810, 9.3.1994): A C omisso ordenar que o
interessado publique, a suas expensas, no Dirio Oficial e em dirio ou
peridico da capital da regio, ou de circulao nacional, um extrato,
visado por ela, do E studo de Impacto A mbiental apresentado. O referido
extrato conter: a) nome da pessoa natural ou jurdica responsvel pelo
projeto ou atividade; b) localizao do lugar ou zona na qual o projeto
ser executado; c) indicao do tipo de projeto ou atividade; d) montante
do investimento estimado; e) principais efeitos ambientais e medidas
mitigadoras propostas (art. 27). A s organizaciones ciudadanas e as
pessoas naturais, diretamente afetadas, podero formular observaes
>obre o ep a perante o organismo competente, dispondo de um prazo
Je 60 dias, contado da publicao do extrato. A C omisso ponderar
nos fundamentos de sua resoluo as referidas observaes, devendo
notificar a quem as tenha apresentado. A s organizaciones ciudadanas e
. ;pessoas naturais mencionadas podero recorrer, quando suas obser-
i aes no tiverem sido devidamente ponderadas na fundamentao da
resoluo (art. 29).
3.4 Audincia Pblica
3.4.1 Introduo
A A udincia P blica era prevista na segunda parte do art. 11, 2,
,1a Resoluo 1/1986-c onama. A Resoluo 9-c onama, de 3.12.1987,
uolicada no DOU de 5.7.1990, veio disciplinar a matria. A fase de
.jiiicntrios prevista no art. 11, 2-, da Resoluo 1/1986-conama fica
naniida.
3.4.2 F inalidade da A udincia P blica
Diz o art. Iada Resoluo 9/1987 que aA udincia P blica tem por
nalidade expor aos interessados o contedo do produto em anlise e
uo r i ma (Relatrio de Impacto A mbiental), dirimindo dvidas e re
colhendo dos presentes as crticas e sugestes a respeito. C onforme se
v do art. 225, l 2, IV, da C F , dar-se- publicidade ao E studo P rvio
de Impacto Ambiental-EPiA. Assim, a Resoluo 9, votada em 1987 e s
publicada em 1990, tem que ser entendida luz da C onstituio F ederal
vigente. P ortanto, no s o ri ma, mas o prprio epi a deve ser analisado
na A udincia P blica. E videntemente, o que for de sigilo industrial =
ou comercial, devidamente invocado, provado e deferido pelo rg
licenciador, no constar nem do E studo de Impacto, nem do relatrio ;
mencionado.
H uma dupla caminhada na audincia: o rgo pblico presta
informaes ao pblico e o pblico passa informaes A dministrao <
P blica. A Resoluo 9/1987 no prev a exposio da equipe nnilti-
disciplinar, como tambm do proponente do projeto ou empreendedor.
C ontudo, no estando formalmente proibidos de intervir, a exposio f
da equipe e a interveno na discusso do segundo no podero ser
interditadas.
O citado C digo E stadual do M eio A mbiente do Rio Grande do Sul
(L ei 11.530, de 3.8.2000) tornou obrigatria a presena na audincia
pblica de representantes dos rgos licenciadores, da equipe tcnica
analista e da equipe multidisciplinar autora do epi a /r i ma , sob pena de
nulidade (art. 85, VI).
13.4.3 C onvocao da A udincia P blica
A audincia obrigatria nos E stados cujas legislaes assim o
previram. A s C onstituies dos E stados de Gois (art. 132, 3fi), Mara
nho (art. 241, VIII), M ato Grosso (art. 263, pargrafo nico, IV), M ato
Grosso do S ul (art. 222, 2a, VI), P ernambuco (art. 215) e S o P aulo
(art. 192, 2a) previram a obrigatoriedade da audincia.
C onsoante a Resoluo 9/1987 passa a ser, tambm, obrigatria a
A udincia P blica quando requerida por entidade civil, pelo M inistrio
P blico ou por 50 ou mais cidados. A entidade civil no precisa ter em
suas finalidades estatutrias necessariamente a defesa do meio ambiente:
no se exige prazo de existncia da entidade, como no se requer que a
entidade tenha sua sede na rea de influncia do projeto. O M inistrio
P blico pode ser F ederal e/ou E stadual, como pode ser de qualquer
C omarca e/ou instncia funcional. A resoluo refere-se a cidados",
sendo, pois, de prudncia que os requerentes apontem o nmero de seus
ttulos de eleitor no pedido. A solicitao apresentada pelos requerentes
legitimados vincula o rgo pblico, tanto que se a audincia regular
mente pedida no for realizada, a licena concedida no ter validade"
(art. 2a, 2-, da Resoluo 9/1987).
13.4.4 E dital de recebimento do epi a / r i ma
Tem por objetivo comunicar aos interessados a possibilidade de
solicitarem a A udincia P blica. Deve haver o espao temporal de 45 dias
entre a publicao do edital e o encerramento do prazo para apresentao
dorequerimento. E razovel que se interprete que sejam dias teis, diante
dosilncio da resoluo. A norma do c o n a ma no diz, mas uma decor
rncia do princpio constitucional de dar publicidade que no perodo
indicado (45 dias), o r i ma e o ep a estaro acessveis ao pblico.
\ regra do art. 22, 1-, da Resoluo 9/1987 diz que o edital ser
\eiculado pela imprensa local. E de se entender que o local seja
no somente o M unicpio que sediar o projeto, como os M unicpios
abrangidos pela rea de influncia do projeto como tambm a bacia
hidrogrfica, onde se localiza (art. 52, III, da Resoluo 1/1986-conama).
\ssim, a rea de influncia do projeto ultrapassando o M unicpio sede
J.o projeto, a expresso imprensa local atinge as vrias localidades
.nflucnciadas pelo projeto, nelas devendo ser publicados os editais. N o
iui razo jurdica de se fazer uma nica publicao de edital, quando o
- >copoda resoluo e da C onstituio F ederal (art. 225, Ia, IV) abrir
.. oportunidade de participao para todos os possveis atingidos pelos
.-ieilos do projeto, que potencialmente causar significativo impacto
..mbiental.
;3.4.5 Designao da A udincia P blica - Data e local
\ Resoluo 9/1987 no apontou outro prazo alm do prazo de
-5 dias referentes possibilidade de ser pedida a A udincia P blica,
'.' sim, havendo a solicitao regular, nada impede que o rgo pblico
...nbiental designe, de imediato a A udincia P blica. P arece-nos que a
. .soluo 9/1987-conama merece ser completada - ou pelo prprio
. -.nselho N acional do M eio A mbiente, ou pelos E stados, para que seja
' -rmatizado o acesso do pblico ao epi a/ri ma. P oder no atingir sua
- - -Ontica finalidade, uma audincia para a qual no se deu concreta
;v>riunidade de se conhecer - na sua inteireza - o ep a. A ssim, preci-
que se estabeleam regras indicando quantos exemplares dos epi a s /
:\s ficaro disponveis para consulta, a possibilidade dos exemplares
-- .vmou no retirados para a extrao de cpias, o local ou locais e
jrios de consulta. A ausncia desses pormenores pode conduzir ao
' .casso da audincia, que lamentavelmente, sempre ser tentado pelos
. - de modo franco ou sub-reptcio - destroem ou querem destruir o
ambiente.
N o E stado do Rio Grande do S ul, a audincia dever ser convocada
com antecedncia mnima de 30 dias, sendo o edital publicado no Diriv
Oficial do Estado e em peridicos de grande circulao em todo o Esta
do, devendo ser enviada correspondncia registrada aos solicitantes da
audincia (art. 85 do C digo E stadual do M eio A mbiente - L ei 11.520.
de 3.8.2000).
A Resoluo 9/1987 determinou que o solicitante da A udincia
P blica - no caso da entidade civil ou o M inistrio P blico - e os solici
tantes em se tratando dos cinqenta ou mais cidados sejam cientificado-
- por correspondncia registrada - da designao da A udincia P blica.
Valoriza-se, assim, aqueles que se interessaram em agir pedindo a audin
cia. A lm disso, obrigatria a publicao em rgos da imprensa local"
(art. 2, 3a, da Resoluo 9/1987).
N a escolha do local da audincia no que tange ao M unicpio, de
se considerar a localizao geogrfica dos solicitantes da audincia e
a complexidade do tema (art. 2e, 52, da Resoluo 9/1987). A reso
luo no obrigou o rgo pblico ambiental a fazer mais do que unk.
audincia, mas orientou-o, com sabedoria, que estando os solicitamc->
em locais diferentes ou sendo a matria complexa haveria utilidade in.
seria aconselhvel mais de uma audincia. O rgo pblico tem en:
suas mos o poder discricionrio, mas no arbitrrio, de decidir peL
realizao de uma ou mais audincias. M as na opo que fizer, dc\ c.
mostrar os motivos de sua deciso e analisar os dois fatores do art. 2 ,
5, referidos.
13.4.6 Direo e procedimento da audincia
A direo da audincia caber ao rgo licenciador (art. 3e da I\*.-
luo 9/1987). Diz o mencionado artigo que aps a exposio objcih.
do projeto e do seu respectivo r i ma , sero abertas as discusses". Tr-
aspectos sobre a exposio: a) a exposio deve ser objetiva. Isto qu.-
dizer que o expositor deve ser objetivo ou seja que expe as coisas
procurar relacion-las com os seus sentimentos pessoais.35A ssim, ex
posio objetiva a que no toma partido do projeto ou que se manife.-'...
contra o mesmo; a abordagem imparcial e sem prejulgamento ou ser.
preconceito; b) a resoluo no especifica quem deva fazer a exposie.
N ada obsta que esta tarefa seja cometida aos membros da equipe n:u -
tidisciplinar ou aos membros do rgo pblico ambiental. P arcce-iv-
35. Dicionrio Brasileiro da Lngua Portuguesa, Mirador Internacional, p. 11
que a exposio no possa ser feita por uma das partes interessadas na
deciso favorvel, isto , a exposio perderia a objetividade se fosse
feita pelo proponente do projeto ou requerente do licenciamento; c) a
exposio deve versar no somente sobre o r ima, mas tambm sobre o
epa, como j foi dito anteriormente.
A s discusses sero abertas com os interessados presentes.
O j citado C digo do M eio A mbiente do Rio Grande do S ul (L ei
11.520/2000) consagrou a garantia de manifestao a todos os inte
ressados devidamente inscritos e a garantia de tempo suficiente para
manifestao dos interessados que oferecerem aportes tcnicos inditos
discusso (art. 85, III e IV).
Vlida a afirmao de Gerard M ondiaire de que duas ocorrncias
extremas, mas freqentes, permitem sentir os propsitos no pretendido
debate participativo. S eja a prtica um pouco terrorista encontrada
emcertos E studos de Impacto, que se caracteriza pela superabundncia
de dados com pretenso cientfica, que parece ter, em realidade, o fim
de impor silncio a toda veleidade de objeo, porque oriunda de indi-
iduos ou grupos que, considerando seus capitais - culturais, escolares
c profissionais - , estariam na impossibilidade de enunciar o que seja
ie aceitvel em um terreno arbitrariamente imposto. N o lado oposto
encontra-se a petio tautolgica do gnero os abaixo-assinados opem-
->e ao projeto x, porque eles so contra. A rremata dizendo que no
-e pode, evidentemente, deixar de fazer a mais extrema reserva sobre a
.didade racional de um e de outro discurso.36
A qui no se exige que os interessados portem comprovao de cida-
.i.mia, isto , que sejam eleitores. Brasileiros ou estrangeiros, moradores
no da localidade, podero participar da discusso. C aber ao dirigente
mdincia ordenar os debates. E ntretanto, como a discusso ser com
">sinteressados presentes no est prevista a hiptese de ser recusada
alavra a um dos presentes. M aiores detalhes sobre o procedimento
. .':o;Smerecero ser apresentados pelos rgos ambientais estaduais,
ao tambm, pelos colegiados dos E stados.
'-'.4.7 A ta da audincia e juntada de documentao
;Diz o art. 4a da Resoluo 9/1987 que ao final de cada audincia
'c:i lavrada uma ata sucinta. A brevidade ou a conciso da ata no pode
.judicar sua veracidade. A sntese da ata no pode evitar a constatao
3o. propos de la dcision publique en matire denvironnment, in Les Trans-
de la Rlation Juridique, cit.
dos oradores que se pronunciaram e seu posicionamento, como, tambm,
no pode ocultar os incidentes acaso ocorridos na sesso, como as inter
pelaes ou protestos efetuados. Todos os documentos sero anexados a
ata, devendo os mesmos serem assinados, tanto podendo ser pelos seus
autores, como pelas pessoas que os entregam presidncia da audin
cia. A L ei 9.784, de 29.1.1999, que trata do processo administrativo no
mbito da A dministrao F ederal, diz em seu art. 34 que os resultados
da consulta e A udincia P blica e de outros meios de participao de
administrados devero ser apresentados com a indicao do procedi
mento adotado.
N o est previsto na resoluo, mas correntio ou usual que quem
recebe a documentao, passe recibo da mesma, o que pode ser feito na
cpia da documentao apresentada. A no juntada da documentao
pode acarretar a invalidade da ata, seja por via administrativa, seja por
via judicial. A ata inverdica ou omissa pode ser regularizada pela \ ia
administrativa e/ou judicial.
13.4.8 A deciso do rgo licenciador e a A udincia P blica
Diz o art. 5e da Resoluo 9/1987 que a ata da(s) audincia! m
pblica(s) e seus anexos serviro de base, juntamente com o r i ma , par.:
a anlise e parecer final do licenciador, quanto aprovao ou no dr
projeto.
A A udincia P blica a ltima grande etapa do procedimento u>'
E studo P rvio de Impacto A mbiental. Inserida nesse procedimento com
igual valor ao das fases anteriores, ela, tambm, base para a anlise e
parecer final. A A udincia P blica - devidamente retratada na ata e seu-
anexos - no poder ser posta de lado pelo rgo licenciador, como
mesmo dever pesar os argumentos nela expendidos, como a documenta
o juntada. C onstituir nulidade do ato administrativo autorizador - que
poder ser invalidada pela instncia administrativa superior ou por \ i..
judicial - quando o mesmo deixar de conter os motivos administram i-
favorveis ou desfavorveis ao contedo da ata e de seus anexo-.
Deve ser frisado que a A udincia P blica poder ser repetida - sen-
limite de vezes - diante da constatao de vcios formais do epi a e do rim -
S anados esses vcios, tero os interessados oportunidade de comentar >
mrito ou a fundamentao do epi a/ri ma em outra audincia.
13.4.9 L egislao comparada
A legislao estrangeira prev a A udincia P blica para o epi a : E L
(o C onselho de Qualidade A mbiental Council on Environmental Quali:
-baixou diretrizes acerca da implementao da L ei de P oltica A mbiental
A mericana n e pa : Diretriz 40 c f r , 1.500 e ss. -1981, conforme refere
0 Prof. Thomas J. S choenbaum.37O referido C onselho j houvera, em
anterior Diretriz (Guidelines 40 cf r ), ordenado que os rgos adminis
trativos deveriam deixar disponvel ao pblico a cpia de Relatrio de
Impacto 15 dias antes da realizao da A udincia P blica);38N oruega (lei
referida, sec. 16: uma reunio pblica - concernente s atividades que
podem causar maiores problemas de poluio dever ter lugar, em todos
01casos onde a avaliao de impacto ambiental tenha sido submetida. A
autoridade ambiental deve organizar a reunio pblica, em colaborao
com o requerente da licena. A autoridade ambiental e o requerente
da licena devem relatar as potenciais conseqncias da atividade na
reunio pblica, sendo que a reunio deve ser levada a efeito bem antes
auc a deciso administrativa seja tomada. A reunio no necessitar ser
realizada se a atividade no for acarretar sria poluio, ou se a reunio
pblica tiver finalidade que possa ser coberta por outra legislao, em que
'0informe suficientemente); C anad (lei de 1979, na qual se fundamenta
' Decreto dor s/84-467, de 22.6.1984: art. 11: havendo efeitos nefastos
-obre o ambiente, o projeto ser avaliado atravs de exame pblico; art.
1?: sem embargos dos efeitos do projeto, cada vez que as preocupaes do
bblico mostrarem que o exame pblico desejvel, este ser realizado;
i. 21: o exame pblico ser realizado por uma C omisso de A valiao
\mbiental, cujos membros sero nomeados pelo M inistro; art. 27: as
.idincias de uma comisso so audincias pblicas, realizadas de modo
lbrmal, seguindo as regras determinadas, mas no judicirias; art. 29:
comisso deve conceder ao pblico tempo suficiente para que tome
-inhecimento das informaes que ela recebeu, para que o pblico possa
-i?er seus comentrios a respeito); P ases Baixos (lei referida, sec. 41,
. iraz disposies sobre os comentrios orais na A udincia P blica). N a
. olmbia, a L ei 99, de 22.12.1993, estabelece, em seu art. 72, as A udin-
. s P blicas A dministrativas sobre Decises A mbientais em tramitao.
1 P rocurador-Geral daN ao ou o Delegado para A ssuntos A mbientais, o
\-fensor do P ovo, o M inistro do M eio A mbiente, as demais autoridades
..iiibientais, os governadores, os prefeitos e pelo menos 100 pessoas, ou
entidades sem objetivo de lucro, podero solicitar a A udincia P blica.
. 'sa audincia poder ser realizada antes da expedio da permisso ou
jna ambiental, ou para a modificao ou cancelamento da mesma.
37. Environmental Policy Law.
38. F. R. Anderson, The national environmental policy act, in Federal Environ-
tal Law.
P oder, tambm, realizar-se A udincia P blica, durante a execuo de
uma obra, quando for manifesta a violao das normas ambientais.
14. O r g o p b l i c o a m b i e n t a l e o e p i a
14.1 Relao do rgo pblico com o proponente do projeto
O proponente do projeto - ou requerente do licenciamento ao
dirigir-se ao rgo ambiental para o licenciamento da obra ou atividade
pretendida receber a determinao da elaborao do r i ma . C omo j se
assinalou h a obrigao legal da publicao do edital, avisando-se do
pedido de licenciamento e se houve a determinao ou no do epi a .
O s rgos administrativos ambientais, atravs de legislao estadual,
podero determinar ao proponente do projeto que pague as despesas do
estudo diretamente prpria A dministrao P blica, repassando ela esse*
recursos equipe multidisciplinar.
O rgo pblico ambiental ser o canal de comunicao preferen
cial entre o proponente do projeto de um lado e do outro lado a equipe
multidisciplinar e o pblico. N ada impede, entretanto, que a equipe
multidisciplinar e o pblico se comuniquem diretamente com o propo
nente do projeto. O rgo pblico, contudo, tem o poder de requisitar
as informaes para seu uso prprio ou para transferi-las equipe mul
tidisciplinar ou ao pblico.
14.2 Relao do rgo pblico ambiental com os tcnicos habilitado *
A Resoluo 1/1986-conama previu nos arts. 5a, pargrafo nico, e
6a, pargrafo nico, a possibilidade de a A dministrao ambiental U>r-
mular diretrizes aos tcnicos habilitados, seja individualmente, seja e:r
grupo. E ssa fixao de diretrizes situa-se no incio dos trabalhos de equi
pe, no existindo, contudo, obstculo legal para que o rgo ambienu
solicite esclarecimentos posteriores ao estudo ou acrescente diretrize-.
desde que no sejam meramente protelatrias da deciso administram
ou no razoveis.
O rgo ambiental dever receber permanente comunicao iL
relao das pessoas que integram a equipe multidisciplinar. E deA er c.-
rgo ambiental impugnar a participao de pessoa no habilitada e .
no inscrita no C adastro Tcnico F ederal de A tividades e Instrumeni' '
de Defesa A mbiental. O silncio da A dministrao ambiental, coniikk .
no convalida a irregularidade.
14.3 Relao do rgo pblico ambiental com o pblico
O ep a somente poder conseguir xito em sua misso de preven
o do dano ambiental se a A dministrao P blica mostrar-se aberta
participao do pblico nesse procedimento.
A lm dos mecanismos legais que permitam a participao, h de ser
mantido pelos servidores pblicos - responsveis pela anlise do E studo
de Impacto - a preocupao em conhecer e valorizar os argumentos da
populao envolvida e atingida pelos possveis efeitos do projeto - esse
posicionamento administrativo ir dimensionar o sucesso ou o fracasso
do KPIA.
A fase de comentrios e a A udincia P blica caracterizam formal
mente o relacionamento da A dministrao P blica com a populao
no procedimento do e p a . M as, evidentemente, a resoluo do c o n a ma
e os outros documentos legislativos no podem tudo prever. De nada
adiantaria serem previstos comentrios que no fossem suficientemente
'opesados e respondidos.
S eria mera aparncia uma A udincia P blica, quando a deciso
estivesse tomada ou no se permitisse nessa audincia a colheita de
elementos de prova, trazidos por pessoas que no pertencessem equipe
.nultidisciplinar.
.4.4 Licena Prvia e epa
\ L icena A mbiental P rvia uma fase em que a A dministrao
Pblica mostra ao requerente suas pretenses, lastreadas estas no seu
wler vinculado e no seu poder discricionrio. Vinculada est a A dmi-
"Sirao quilo que a legislao expressa ou implicitamente j exigir.
Mmdisso, a A dministrao ambiental poder acrescentar requisitos que
- cincia e o interesse pblico lhe ditarem. A fase chamada de L icena
/vevia pode coincidir com o e p a , mas normalmente o estudo dever
'.ecedcr a L icena P rvia.
\ L icena P rvia no gera direitos para o requerente, mesmo que
. .'ha despendido recursos com o planejamento da obra ou da atividade.
:r.ua-se, repita-se, de fase de estudo em que no h engajamento defini-
.o da A dministrao P blica com o pedido.
\lm disso, quando o projeto comportar o e p a , qualquer deciso
::\.eipitada da A dministrao P blica licenciando antes do e pi a / r i ma
- :uda, e a nulidade pode ser pronunciada pela prpria A dministrao
,:blica ou pelo Judicirio.
14.5 O rgo pblico ambiental
e os outros rgos pblicos no procedimento do e pia
Diz o art. 11, I a, da Resoluo 1/1986-conama: Os rgos pbli
cos que manifestarem interesse, ou tiverem relao direta com o projeto,
recebero cpia do ri ma, para conhecimento e manifestao.
N os trs nveis de poder podem existir M inistrios, S ecretarias cie
E stado ou rgos da A dministrao indireta, que atuem paralelamente
ao rgo especificamente ambiental. N o se trata, portanto, de fazer
um r i ma para cada rgo, mas num s procedimento, fazer o inventrio
das opinies e dos dados sobre o projeto a licenciar. A resoluo no
explicou o prazo que ser dado aos rgos pblicos para estudarem o
r i ma e para apresentarem sua manifestao. P arece-nos que o rgo
pblico ambiental dever apontar um prazo razovel para que os rgo*
pblicos se manifestem, pois dessa forma evitar a procrastinao cL
deciso final e no dar margem nulidade da deciso, por impedimento
de manifestao.
A Resoluo 1/1986 merece ser alargada nesse pargrafo, para que
fique constando a necessidade do envio de uma cpia do r i ma ao Cura
dor do M eio A mbiente do M inistrio P blico E stadual e F ederal, com a
fixao de prazo para manifestao. O M inistrio P blico preparar-se-.,
tambm, dessa forma para uma possvel A udincia P blica ou formular,
suas observaes por escrito, guisa de comentrios, ou, finalmente,
colher dados para uma ao civil pblica.
14.6 A deciso do rgo pblico ambiental
C omo j se afirmou, 0 epi a visa principalmente a orientar a decis.
da A dministrao P blica. O E studo de Impacto, contado, no ata-i.i
dever da A dministrao P blica ambiental de verificar a fundam entae.'.
desse estudo. P ara acolher ou para deixar de acolher as diretrizes do :
o rgo ambiental dever fundamentar sua deciso. N o se exige do ru.'.
ambiental que faa um E stado de Impacto paralelo ou um contraesiud.'
mas que verifique em profundidade o E stado de Impacto apresentai
A cresce notar que 0 rgo pblico, e, por via de regresso, ser
vidores pblicos respondero objetivamente pelos danos que a deei -'
administrativa vier a causar, mesmo que baseada no epi a (a equipe nu
tidisciplinar, comoj se apontou, responder sob a modalidade subie::-
ou culposa). A C onstituio F ederal foi explcita no sentido de que ". -
pessoas jurdicas de Direito P blico e as de Direito P rivado prestado.1..-
de servios pblicos respondero pelos danos que seus agentes nessa
qualidade causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra
o responsvel nos casos de dolo ou culpa (art. 37, 6S).
Vale reiterar que todo o procedimento do ep a flui para a fase de
deciso administrativa. S e foi importante ingerir na legislao brasileira
aindependncia da equipe multidisciplinar, importante, , tambm, como
j se apontou, conseguir-se uma estrutura independente para a A dmi
nistrao P blica ambiental em todos os nveis. E xemplifique-se com o
:ouidado tido pela lei canadense ao apontar os requisitos para a escolha
:das pessoas que compem a C omisso da A valiao A mbiental (lei de
11969-Decreto dor s/84-467, de 2.6.1984). Diz a referida lei (art. 22): O s
nembros da C omisso devem: a) fazer provas de objetividade e no estar
"imsituao onde haja risco e conflito de interesses quanto proposio
-mestudo; b) estar ao abrigo da ingerncia poltica; c) possuir conhe
cimentos particulares e experincia relacionada aos efeitos previstos da
proposio, sobre os aspectos tcnicos, ambiental e social.
Ignacy S achs afirma que o technological assessment nasceu da satis-
o com os mtodos tradicionais de deciso. A crescenta que para isso
.cmde se ter um rgo que tenha a mxima independncia intelectual,
mesmo tipo de independncia que tem o juiz, ou seja, o Judicirio,
\:ra que as pessoas que faam esse trabalho o faam no melhor de sua
'iiscincia profissional.39
7Responsabilidade criminal dos servidores pblicos e epa
O art. 15, 2fi, da L ei 6.938/1981 (com a redao dada pela L ei
04/1989) determina: Incorre no mesmo crime a autoridade compe-
. .c que deixar de promover as medidas tendentes a impedir a prtica
condutas acima descritas.
U ma das condutas a serem tomadas pela autoridade competente
i que no se exponha a perigo a incolumidade humana, animal ou
^etal (art. 15, caput, da lei mencionada).
A legislao brasileira, como a legislao da maioria dos P ases,
:sagrou o ep a como o instrumento, por excelncia, da preveno da
.iradao ambiental.
Incumbe, portanto, ao administrador pblico, que tenha a respon-
. 'ilidade de decidir, a obrigao de no se omitir no exigir o e p a .
mue-se que o termo exigir incisivamente utilizado no texto do
39. In Jornal da Tarde, ed. 16.6.1984.
art. 225, Ia, IV, da CF. E xigir segundo as normas gerais federais (an.
24, l 2, da C F ), pois do contrrio no haver F ederao, e sim E stados
com regras isoladas e estanques.
O epi a deve ser exigido consoante dispe o art. 2a da Resoluo
1/1986-c onama, que aponta os casos em que no se pode dispensar o
estudo em todo o Brasil. Destarte, esse artigo usa a expresso tais como
no mesmo sentido que o C C brasileiro a utilizou, em seu art. 99 - So
bens pblicos: I - os de uso comum do povo, tais como rios, mares,
estradas, ruas e praas. Isto , tanto o rol de bens citados pelo C digo
C ivil como as atividades e obras includas no art. 2ada Resoluo 1/198o
no esgotam os casos, podendo outros ser includos. C ontudo, no se
deixou ao arbtrio do administrador eximir ou dispensar as atividades e
obras mencionadas, que so indubitavelmente obrigatrias.
A centuou a Reunio M undial das A ssociaes de Direito A mbientai
na Declarao de L imoges/1990 que os comportamentos que possam
colocar em perigo o meio ambiente devem ser sancionados penalmente.
N o se deve esperar que o meio ambiente seja danificado para s enie
se utilizar a sano penal.40
Dessa forma, os servidores pblicos, a compreendidos aqueles etr
comisso, ou que exeram cargo, emprego ou funo em carter tranv.-
trio (art. 327 do C P ), merecem ser enquadrados no art. 15, 2a, da Le
6.938/1981, quando deixarem de exigir o epi a cabvel.
14.8 Indispensabilidade do epia e procedimentos preliminares
A s normas federais, estaduais ou municipais podero prever
em que rotineiramente sero realizados e pi a s . H avendo essa previso..
atos dos rgos pblicos ambientais iro obedecer a essas normas, n'-.
cabendo a possibilidade de dispensa.
O e pi a , conforme estatui o art. 225, l fl, IV, da C F , o instrunkT-
nico da anlise da degradao potencial e significativa do meio ambier...
decorrente do exerccio de atividades ou da instalao de obras. V ;
pode contornar o caminho que a C onstituio F ederal traou, com gr... ...
senso de estratgia ambiental. N o um formalismo escravizador: j\
contrrio, o uso da forma como garantia do exerccio da liberdade v..
viver num ambiente sadio e de harmonia entre os seres.
O TRF da 5a Regio, com sede em P ernambuco, decidiu qtk "
elaborao do E studo, com o Relatrio de Impacto A mbiental, con>:
40. Dclaration de Limoges, Universit de Limoges, 1990.
exigncia constitucional para licenciamento de atividades potencialmente
causadoras de significativa degradao do meio ambiente. O Relatrio de
Viabilidade A mbiental no idneo e suficiente para substituir o E studo
de Impacto A mbiental e respectivo Relatrio.41
O procedimento consagrado pela C onstituio F ederal comple
mentado pela legislao infraconstitucional, que organiza uma srie de
atos e etapas de comportamentos, cujo cumprimento ou descumprimento
tero como conseqncia o xito ou o fracasso do objetivo fundamental
dadiminuio do dano ambiental. E a alavanca do xito est na transpa
rncia do e p a , isto , na sua publicidade, conforme as C onstituies
Federal e E staduais.
O conama elaborou a Resoluo 279/2001, publicada no DOU de
29.6.2001, em que criou o RAS-Relatrio Ambiental Simplificado. O r as,
segundo o art. I a, vai abranger linhas de transmisso de energia eltrica,
iisodutos e oleodutos, usinas termoeltricas e usinas hidroeltricas de
pequeno potencial de impacto ambiental. Curtssimos prazos foram fixa
dos para o licenciamento ambiental, como se a proteo ao meio ambiente
:'ossea causa da dificuldade no fornecimento da energia eltrica...
Para disseminar outros estudos ambientais, h os que afirmam que,
no se sabendo se o impacto ambiental significativo ou no, escolhe-se
.unestudo mais rpido; caso o impacto se mostre relevante, ento seria
.laborado o epi a/ri ma. O argumento no convincente. preciso utilizar,
desde o incio, uma metodologia que possibilite aprofundado exame da
utureza do impacto e um sistema de ampla participao do pblico,
raque no se escondam os aspectos que possam vir a degradar o meio
::nbiente. O dano potencial no vem carimbado e com traos gritantes,
.mandando anlise meticulosa para identific-lo, indicar suas conse-
. uncias e apontar, sem subterfgios, os meios de o impedir ou reduzir.
x>advida, emprega-se o princpio da precauo e deve-se escolher a
stodologia que a C onstituio F ederal previu: o E studo P rvio de
.npacto A mbiental. O art. 6ada Resoluo 279/2001 e o art. 8a, 32, da
IP 2.198-5, de 24.8.2001, so inconstitucionais ao fixarem o prazo de
idias para o licenciamento dos empreendimentos referidos.
O E studo P rvio de Impacto A mbiental est inserido na C onstituio
'. Jeral. M as, na prtica, o texto constitucional vai sendo, dia a dia, so-
xidopela introduo de procedimentos preliminares que no tm sido
..:'idamente invalidados judicialmente. C om os astutos golpes desferidos,
'reveno dos danos ambientais no Brasil vai gradativamente ficando
vicaz, at aniquilar-se.
41. Ap. cvel 5.173.820-CE, rei. J uiz J os Delgado, j. 2.8.1994, D J U23.9.1994.

14.9 Dos prazos para os rgos pblicos ambientais


O rgo estadual competente ou o i b a ma o u , quando couber, o
M unicpio ter um prazo para se manifestar de forma conclusiva sobiv
o r i ma apresentado.
P argrafo nico. O prazo a que se refere o caput deste artigo ter o
seu termo inicial na data do recebimento pelo rgo estadual competente,
ou pelo i bama, do E studo de Impacto A mbiental e seu respectivo rim \"
(art. 10 da Resoluo 1/1986-c onama).
O caput do artigo mencionado no tem uma redao apropriada: con
tudo, pode ser razoavelmente entendida atravs do contedo do pargrai >
nico. A ssim, os rgos pblicos devem ter prazos para manifestar-se
sobre o epi a e o r i ma , que o acompanha necessariamente. E sse arimi
da resoluo do c o n a ma no foi implementado pelas A dministraix-'
pertinentes.
O princpio de que seja fixado um prazo limite para a manifcsta;';.
ou deciso dos rgos pblicos dinamiza os servios pblicos e comri-
bui positivamente para as atividades econmicas dos adminislrado-.
C ontudo, nem a lei federal ordinria nem o conama tm competncia
para fixar prazos de licenciamento para E stados e M unicpios, pois us-
tariam saindo da generalidade da norma federal para descer a detallu -
de funcionamento das unidades federativas, o que constitui uma inva<r
de competncia.
A aplicao de prazos que obriguem os rgos pblicos a decie
deve levar em conta o nmero e a qualidade dos servidores pblio -
atuando nas reas especficas, frente aos procedimentos a serem e\-
minados. N o consulta ao interesse pblico e s necessidades sociai-.
precipitao e a superficialidade no processo de tomada de decise-. \
42.0 Chile fixou o prazo de 120 dias para a Comisso Regional ou Nacional 11' .
Ambiente pronunciar-se sobre o ei a ou, nesse prazo, solicitar esclarecimentos, re 11111
e ampliaes desse Estudo (arts. 15 e 16 da Lei de Bases do Meio Ambiente, Lei 19.^ .
9.3.1994). E o Paraguai fixou em 90 dias o prazo para que, aps o exame do e i a , -i
ou se rejeite o projeto (art. 10 da Lei 294, de 31.12.1993, sobre Avaliao de iV'-'
Ambiental). Nos Pases do chamado Primeiro Mundo o licenciamento ambk; i
rpido. Escreveu o Prof. Robert A. Kagan ( University o f Califrnia, Berkel >i
waste disposal company that we studied took 12 years (including three lawsuits) u-
final regulatory approval for a local landfill facility in Califrnia, compared to >
eight years in The Netherlands and England, even though there was intense ci'
from neighbors and at least one appeal was involved (Trying to have it boi
local discretion, central control, and adversarial legalism in American envir>
regulation, Ecology Law Quarterly 25-4/721, 1999).
existncia de prazos deve levar responsabilizao do servidor pblico
omisso e negligente, mas no deve transformar-se, ardilosamente, em
autorizao por decurso de prazo, o que contribuiria para o aumento
da poluio e da degradao do ambiente e para o alijamento do P oder
Pblico da questo. O decurso do prazo como manifestao de vontade
da A dministrao P blica inverteria a hierarquia dos interesses a pre-
'.crvare consagraria a supremacia do interesse privado frente sade e
.10meio ambiente.
Monitoramento e programa de acompanhamento
O art. 6-, IV, da Resoluo 1 / 1 9 8 6 - c o n a m a prev que o E studo de
impacto conter a elaborao do programa de acompanhamento e mo-
Tioramento dos impactos positivos e negativos, indicando os fatores e
Mrmetros a serem considerados. C omo se v do texto citado, o ep a
viaborar o programa de monitoramento, mas no compreende a sua rea-
./ jio, isto porque o monitoramento ser feito aps o licenciamento.
Relevante programar o registro permanente e estruturado dos im-
.ictos que o projeto acarretar. O monitoramento, contudo, no est
."Rtido no e p a , dada a definio constitucional deste instituto, que deve
-- rprvio ao licenciamento. O que vier aps a licena no faz parte do
v. mas ir servir de base para as posteriores renovaes ou no dos
. jnciamentos.
N a legislao estrangeira, citamos a da Itlia (lei referida, art. 6a,
?mque a avaliao de impacto ambiental dever conter o plano de
. \eno dos danos ao ambiente e de monitoramento e a do C hile (L ei
. Bases do M eio A mbiente, DOU 34.810, de 9.3.1994, art. 12, g).
A pretexto de que futuras correes podero ser feitas atravs do
..'nitoramento ou do programa de acompanhamento, no devem essas
posteriores ao licenciamento ser transformadas num salvo-conduto
\ ;.'da poluio e para a agresso da biota. A s medidas corretivas dos
-..cios negativos devem ser tomadas antes do licenciamento, sendo
. o monitoramento ir aperfeioar as correes e verificar a adequao
- medidas tomadas.
. :l i c i t a e s e o e p a
A L ei 8.666, de 21.6.1993, em seu art. 3a, afirma que a licitao
.-una-se a garantir a observncia do princpio constitucional da iso-
i.. e a selecionar a proposta mais vantajosa para a A dministrao.
A proposta para oferecer vantagens A dministrao no pode conter
condutas que acarretem danos ao meio ambiente, pois incumbe ao P oder
P blico preserv-lo e defend-lo para as presentes e futuras geraes
(art. 225, caput, da C F ).
A L ei de L icitaes, felizmente, colocou em seu texto a necessida
de de ser considerado o impacto ambiental. E ntre os requisitos a serem
examinados nos projetos bsicos e projetos executivos de obras e ser
vios, diz textualmente o caput do art. 12 que devem ser considerados
principalmente:... VII - o impacto ambiental. N a interpretao jurdica
leva-se em conta que na lei no h palavras inteis. A L ei 8.666/L9^3
indica, com clareza, ao empregar o termo principalmente que o exa
me de impacto ambiental indispensvel e no pode ser esquecido ou
deixado de lado.
A lei no parou no art. 12 na valorizao do meio ambiente. E la es
tabeleceu que as licitaes para a execuo de obras e para a prestao de
servios obedecero seguinte seqncia: I - projeto bsico; II-projeu>
executivo; III - execuo das obras e servios (art. 7a, caput). A norma
geral de que cada etapa ser obrigatoriamente precedida da conclusu
e aprovao pela autoridade competente da etapa anterior.
P rojeto bsico o conjunto de elementos necessrios e suficiente',
com nvel de preciso adequado, para caracterizar a obra ou ser\ kv.
ou complexo de obras ou servios objeto da licitao, elaborado coir
base nas indicaes dos estudos tcnicos preliminares que assegure.'.
a viabilidade tcnica e o adequado tratamento do impacto ambieni..
do empreendimento, e que possibilite a avaliao do custo da obra e ..
definio dos mtodos e do prazo para a execuo, apontando o av:.
6a, IX, mais detalhadamente, em seis alneas, o seu contedo. C omo ^
constata da leitura atenta do texto mencionado, o projeto bsico de\ e '.
elaborado com base nas indicaes dos estudos tcnicos prelimimtre-
que assegurem a viabilidade tcnica e o adequado tratamento do impaci
ambiental.
E laborar o projeto bsico com base em um estudo, evidentemeiv...
supe a anterioridade desse estudo ao projeto mencionado. Incensuc. -
vel afirmar-se que os estudos sobre o adequado tratamento do imj\v>
ambiental devem estar acabados e aprovados, para que o projeto b^
possa ser elaborado e, depois, apresentado. Relembre-se que essa e
metodologia da L ei 8.666/1993, que no salta ou queima etapas u:
I o -, 1Q).
N o conceito de projeto bsico, transcrito acima, previu a le .
necessidade da apresentao de estudos tcnicos preliminares e....
assegurem o adequado tratamento do impacto ambiental do empree. e
mento. A L ei de L icitaes no , obviamente, uma lei de meio ambiente
e, portanto, no seu papel descer a detalhes sobre o contedo desses
estudos preliminares. Devemos socorrer-nos da legislao especializada
ou, seja, a legislao ambiental.
A C onstituio F ederal, contudo, foi expressa em exigir a elaborao
de epa para instalao de obra ou atividade potencialmente causadora
de: degradao do meio ambiente (art. 225, l e, IV). A Resoluo
: /1986-conama, ao estabelecer as atividades e obras em que se deve exigir
'o epa, evidentemente, considerou-as como potencialmente causadoras
:tledegradao do meio ambiente. A ssim, para instruir corretamente
!q projeto bsico da informao adequada sobre impacto ambiental, o
procedimento a ser apresentado o ep a.
A centue-se que a referida Resoluo 1/1986 abrange as estradas de
rodagem, com duas ou mais faixas de rolamento; as ferrovias; os portos,
.icroportos, oleodutos; obras para explorao de recursos hdricos, entre
>utras. E elementar, para que o procedimento licitatrio busque a probi
dade administrativa (art. 3fl da L ei 8.666/1993) estejam essas atividades
essas obras com seus aspectos e custos ambientais bem delineados no
inojeto bsico, para que os licitantes no ajam desavisadamente, nem se
.-.icgue surpresa, aps a contratao das obras e servios.
Destarte, ao tratar do procedimento na S eo IV, a L ei 8.666/1993
rev que o edital conter, obrigatoriamente, o local onde poder ser
. '.aminado e adquirido o projeto bsico (art. 40, IV). N o h como
..nresentar as propostas nos vrios tipos de licitao, sem que o projeto
-ico esteja integralmente disposio de quem estiver habilitado a
'itar. Ressalte-se por fim, que a A dministrao P blica no pode des-
. Misiderar o edital, pois a ele est amarrada ou estritamente vinculada
.41. c a p u t ) .
Cap li: fio
LICENCIAMENTO AMBIENTAL
I - L i c en c i a men t o A mbi en t a l e a L ei C o mpl emen t a r 140/201';
I. Conceito d e l i c e n c i a m e n t o a m b i e n t a l
1.1 Conceito e os princpios do licenciamento ambiental
A L ei C omplementar 140, de 8.12.2011, trata principalmente ^
dois temas: repartio das aes administrativas dos entes federados e
exerccio do licenciamento ambiental.
O licenciamento ambiental conceituado como o procedimen;
administrativo destinado a licenciar atividades ou empreendimem>
utilizadores de recursos ambientais, efetiva ou potencialmente poluiJ -
res ou capazes, sob qualquer forma, de causar degradao ambiem,''
(art. 2S, I).
A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos P odo.
da U nio, dos E stados, do Distrito F ederal e dos M unicpios obedcc..:.
aos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade e eficicni:.'
(art. 37, caput, da C F ). P ortanto, nos atos do processo administram o .
licenciamento ambiental, em todo o Brasil, independentemente de u.
seja o rgo ambiental Iicenciador, os princpios mencionados de\.
ser expressamente cumpridos.
N o concernente A dministrao P blica federal, alm dos p'
cpios do art. 37, j referidos, h a obrigao de serem observado- -
princpios da legalidade, da finalidade, da motivao, da razoabiliiL ..
da proporcionalidade, da moralidade, da ampla defesa, do contradiu-: .