CONTRALORA GENERAL DE LA REPBLICA

PRIMERA CONFERENCIA ANUAL ANTICORRUPCIN

3 Y 4 DE NOVIEMBRE 2010
TRA.4138-10/N
El Futuro de la Corrupcin
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Robert Klitgaard
2

Lima, Per
Noviembre de 2010

Al final de su obra clsica Bribes, John T. Noonan hizo una notable prediccin: Al igual
que la esclavitud fue una vez una forma de vida y ahora se ha vuelto obsoleta y resulta
incomprensible; la prctica del soborno en cuanto forma primordial de entregar un pago a cambio
de una accin oficial se tornar obsoleta.
Noonan demostr que el soborno es una vergenza en todo el mundo. Aceptar un soborno
se considera universalmente como venderse a los ricos. La corrupcin es reconocida como una
traicin a la confianza que es una necesidad preciosa de toda empresa social. Por ltimo, segn
Noonan, el soborno viola un paradigma divino. Estas fuerzas morales, unidas a una mayor
informacin, comunicacin y competencia, causarn la desaparicin de la corrupcin sistmica.
Noonan public su libro hace 25 aos. Quizs su prediccin ha resultado exacta para
Singapur y unos cuantos pases ms. Pero en todos los pases, la tendencia en el ndice de
Percepciones de Corrupcin de Transparencia Internacional es la misma. Ms que un aumento en
los ingresos que lleve a bajos niveles de corrupcin en muchos pases, seala John Malcolm
Dowling, estamos viendo que un gran nmero de pases pobres se encuentran atrapados en una
trampa de corrupcin de bajo nivel al mismo tiempo que otros con altos niveles de ingresos se
tornan cada vez ms honestos.
Incluso los pases ms desarrollados muestran indicios preocupantes. Por ejemplo, un
anlisis gubernamental de la corrupcin policial en Nueva Gales del Sur mostr un aumento de la
misma relacionado con las drogas y una persistencia de actividades corruptas ms tradicionales,
tales como proteccin a la corrupcin y aceptacin de pagos a cambio de reducciones de
acusaciones criminales. En proyectos de obras pblicas en los Estados Unidos, los ratios de costo-
sobrecostoen el mejor de los casos un indicador de mala gestin y en el peor de los casos, un
indicador de corrupcinhan aumentado notablemente durante los ltimos cincuenta aos y, por
supuesto, en el sector privado, hemos sido testigos de claros ejemplos de fraude y conflicto de
intereses, desde Enron hasta Goldman Sachs.
Ciertamente, en aos recientes hemos visto historias de xito en lo que se refiere a
reduccin de la corrupcin sistmica, desde Mozambique hasta Colombia e Indonesia. El Per ha
registrado un avance sostenido en los ltimos cinco aos en el ndice de Percepciones de
Corrupcin. Hong Kong es un ejemplo notable de cambio, a travs de su clebre Comisin contra

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Robert Klitgaard 2010
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Profesor universitario, Claremont Graduate University, 150 East Tenth St., Claremont, CA 91711.
robert..klitgaard@cgu.edu
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la Corrupcin en la dcada de los 80. Es imposible imaginar que hace cincuenta aos, Singapur
era ridiculizado como un pozo negro de la corrupcin. Ahora Singapur figura entre los tres
mejores pases en el ndice de Percepciones de Corrupcin.
Pero tambin hemos visto ejemplos de reaparicin de la corrupcin, en donde se
aprecian retrocesos en las historias de xito. Hace algunos aos visit Filipinas. La Direccin de
Rentas Internas me invit a dar una charla. Comenc dicindole a la audiencia que la historia de
xito de su pas en su lucha contra la corrupcin, tal como la haba relatado en mi libro Controlando
la Corrupcin, estaba siendo estudiada en todo el mundo.
Cul caso especfico? pregunt la audiencia. Podran haber dicho: Cul xito? En
medio de su frustracin, el nuevo jefe de la DRI y su equipo me explicaron en privado que la
corrupcin imperaba en la direccin.
Los logros notables del alcalde Ronald MacLean-Abaroa en su lucha contra la corrupcin
en La Paz, Boliviadocumentados en un reciente CD-ROM interactivo del Instituto del Banco
Mundial y analizados en Ciudades Corruptas: Gua Prctica para la Cura y la Prevencinresultan
menos conmovedores cuando se es testigo de lo sucedido una vez que dejara su cargo. En pocas
palabras: la reaparicin de la corrupcin.
La reaparicin de la corrupcin es como la reaparicin de la inflacin. Sabemos qu es lo
que causa la hiperinflacin: la impresin de dinero y la emisin de crditos en forma desenfrenada.
Hemos visto derrotar la hiperinflacin con xito y, sin embargo, el xito de hoy no es garanta de
que maana otro gobierno no encuentre ventajoso volver a imprimir dinero y emitir crditos.
Entonces qu hay de la prediccin de Noonan? Simplemente estaba equivocado? Es
la corrupcin una causa perdida?
Muchos quisieran que pensramos as. Es sorprendente cun rpido pasamos del
escndalo al cinismo en este tema de entre todos los temas. Es sorprendente tambin cun
reacios somos a considerar la corrupcin con los mismos fantsticos poderes analticos que
aplicamos a otros casos de poltica y gestin. Y donde el cinismo reina, se produce otro
fenmeno: la respuesta Y qu?
Para nosotros es ms fcil aceptar que no podemos hacer nada con respecto a un
problema o tendencia si nos convencemos de que realmente no importa. El calentamiento global?
Y qu? A la humanidad se le ocurrir algn truco de la ingeniera global. La corrupcin? Y
qu? Simplemente es el aceite que mueve las ruedas del comercio y el pegamento que mantiene a
las organizaciones polticas fracturadas. La corrupcin tiene sus funciones, incluso sus beneficios,
especialmente cuando ni los estados ni los mercados funcionan bien, y algunos de los pases en
donde el crecimiento es ms acelerado tienen muchsima corrupcin.
Las ltimas dos dcadas de investigacin sobre la corrupcin refutan de manera
concluyente la reaccin Y qu?. Los estudios de casos y los anlisis economtricos demuestran
que la corrupcin retrasa el crecimiento, paraliza los servicios sociales y defrauda a la justicia. Por
ejemplo, luego de hacer los ajustes necesarios para incorporar otras variables, una mayor
corrupcin lleva a una menor inversin y a un menor multiplicador de inversin para el crecimiento
del PBI. En igualdad de circunstancias, los pases con peores gobiernos tienen la peor mortalidad
infantil y las ms bajas tasas de alfabetizacin. La corrupcin hiere ms a los pobres.
Estamos de acuerdo, entonces, en que la corrupcin es mala para el desarrollo. Qu podemos
hacer para reducirla?
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Si la prediccin de John Noonan va a hacerse realidad, necesitamos algo ms que
predicar. Basndome en la experiencia internacional, permtanme sugerir cinco ingredientes para
el xito en la lucha contra la corrupcin sistmica.
1. Mejorar la estructura, el liderazgo y los incentivos
En primer lugar, necesitamos reformas a nivel del Estado, que hagan hincapi en las
estructuras, el liderazgo y los incentivos.
Como primera aproximacin, resulta til, si bien alarmante, decir: No piensen en personas
corruptas, piensen en estructuras corruptas. Es posible entender la corrupcin mediante una
frmula estilizada:

Corrupcin = Monopolio + Discrecionalidad Transparencia

La corrupcin prospera donde alguien cuenta con el poder de monopolizar un bien o
servicio y tiene la discrecionalidad para decidir cunto obtienen los ciudadanos, y la transparencia
es dbil. Los fructferos esfuerzos para combatir la corrupcin reducen el monopolio, limitan y
clarifican la discrecionalidad, y aumentan la transparencia.
El liderazgo es fundamental. Ciertamente, incluso cuando muchos lderes son corruptos, es
posible reducir las oportunidades de soborno y fraude. Pero la prediccin de Noonan no se har
realidad hasta que exijamos lderes que sean brillantes en la prevencin, implacables en la
persecucin y ejemplares en lo que respecta a principios morales.
Los incentivos son centrales en la lucha contra la corrupcin sistmica. Los sueldos son un
problema. Como dice el refrn: Bueno y barato, no caben en un zapato. Una sugerencia es que
los sueldos de los funcionarios del gobierno sean equivalentes a por lo menos el 80% de los
sueldos de sus contrapartes en el mundo corporativo. Una vez que contemos con sueldos
atractivos, necesitamos incentivos basados en el buen desempeo y penalidades asociadas a la
corrupcin. En todo gobierno, elegir y emplear incentivos para el rendimiento supone un difcil reto
y, sin embargo, la existencia de mejores incentivos ser decisiva para hacer realidad la prediccin
de Noonan.
2. Adoptar un enfoque de un gobierno integral
En segundo lugar, la lucha contra la corrupcin requiere un enfoque de un gobierno
integral. La limpieza de un organismo o ministerio o localidad no durar si el entorno nacional
sigue siendo sistemticamente corrupto. La creacin de un organismo nacional de lucha contra la
corrupcin puede ser de ayuda, pero no necesariamente.
Lo que se requiere es una coordinacin eficaz entre los diversos ministerios y
dependencias que resulta fundamental para impedir, perseguir y castigar a la corrupcin. Sin dicha
colaboracin, podemos observar cmo los fiscales simplemente ignoran los casos remitidos por el
organismo de lucha contra la corrupcin, como con frecuencia ocurre en Malasia.
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3. Involucrar los negocios y la gente
En tercer lugar, la lucha contra la corrupcin debe ir ms all del gobierno. Este
encabezado abre un abanico de puntos a tratar, pero permtanme centrarme en dos ideas para
involucrar a la comunidad empresarial.
Pactos de integridad
En licitaciones pblicas por montos superiores a una suma determinada, todos los postores
deben firmar un pacto de integridad. Los postores se comprometen a no pagar sobornos y no
hacer trampa en lo que respecta a costos y rdenes de cambio. Si cualquier otra firma que suscribe
el pacto de integridad cree que la ganadora de la buena pro ha participado en un soborno o
engao respecto a los costos, la empresa acusada promete abrir sus libros contables a los dems
signatarios para su respectiva inspeccin. Entre otras cosas, los pactos de integridad permiten a
las empresas resistirse de alguna forma a la extorsin por parte del gobierno.
Diagnstico participativo
La gente de negocios, abogados y contadores saben cmo funcionan los sistemas
corruptos. El diagnstico participativo les permite compartir sus conocimientos de una manera
segura.
Tmese por ejemplo la construccin de caminos rurales. Aproximadamente 15 empresas
involucradas en licitaciones de obras viales son entrevistadas una por una. Se explica que la
entrevista no es acerca de las personas; no existe inters alguno en saber qu empresas en
particular puedan estar dando sobornos o qu funcionarios puedan estar recibindolos. En lugar de
ello, la atencin se centra en el sistema de adquisicin en particular, en el sistema paralelo para
decidir quin rene los requisitos para ser postor, fijar las especificaciones para la propuesta,
evaluar a la empresa ganadora, efectuar rdenes de cambio con posterioridad a la adjudicacin de
la buena pro, y pagar al contratista. Qu escucha la persona entrevistada acerca de las
irregularidades en cada etapa? Con 15 entrevistas surge una imagen til de cmo funciona un
proceso de licitacin corrupto. Esta descripcin puede ser compartida con los contratistas y el
gobierno a fin de que presenten sus sugerencias de mejoras y puede ser un punto de referencia
para futuros diagnsticos de ese tipo.
4. Subvertir la corrupcin
En cuarto lugar, si la corrupcin se ha vuelto sistmica, las soluciones deben trascender la
prevencin llegando hasta lo que podra llamarse subversin. La meta es analizar cmo funcionan
los sistemas corruptos, identificar sus debilidades, y atacar. En este punto tambin son tiles las
tcnicas que se emplean para combatir el crimen organizado, tales como operativos encubiertos,
agentes encubiertos, y esfuerzos para convertir a las fuentes informadas en testigos.
Con frecuencia cmo ocultar el dinero mal habido constituye un punto dbil en los sistemas
corruptos. Una comprobacin del estilo de vida de los funcionarios puede llevar a descubrir a
quienes viven ms all de sus ingresos oficiales. En algunos pases, los ciudadanos han tomado
medidas para documentar y luego compartir este tipo de informacin, logrando, en algunos casos,
traer abajo a personas y sistemas corruptos.
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5. Hacer hincapi en la moralidad
Finalmente, regresemos al nfasis que hace Noonan en la moralidad. Noonan est en lo
correcto cuando asevera que existe un consenso mundial de que la corrupcin es inmoral. Incluso
en lugares en donde la corrupcin se considera una forma de vida, los ciudadanos la aborrecen.
Estudios antropolgicos detallados desmienten algunas afirmaciones anteriores de que los
campesinos (y quizs las personas en la mayora de pases en desarrollo) no son capaces de
distinguir entre obsequios y sobornos.
Y sin embargo, moralizar, en s, sirve de muy poco. Como dice el refrn: es difcil legislar la
moralidad. Como ejemplo, considrese el Islam, que condena inequvocamente la corrupcin. El
Islam actualmente representa el mximo ejemplo de religin (y sus declaraciones sobre la
necesidad de reformas ticas y morales) que asume el control del gobierno o ejerce una gran
influencia sobre ste- Cmo les va a los pases islmicos con respecto a la corrupcin?
En el ndice de Percepciones de Corrupcin, los pases islmicos obtienen peores
resultados que los pases no islmicos. Ms all de eso, en un extraordinario artculo reciente
titulado Cun islmicos son los pases islmicos? los economistas Scheherazade S. Rehman y
Hossein Aksari elaboraron un ndice de Islamicidad usando 67 variables para determinar en qu
medida el gobierno de un pas y sus polticas econmicas, financieras, de orden poltico, legales y
sociales son consistentes con la vida, prcticas y dichos del Profeta Mahomalos dos canales
principales que proporcionan una hoja de ruta a los musulmanes.
Rehman y Aksari descubrieron que la posicin promedio de los 56 pases islmicos es
139; muy por debajo la posicin promedio de los 208 pases medidos. En trminos generales, los
as llamados y autodeclarados pases islmicos no han observado los principios islmicos.
Mi intencin al citar esta investigacin no es molestar a ninguna religin o grupo de pases.
El Islam, al igual que muchas otras religiones, nos ensea con qu poca frecuencia cumplimos con
los valores que profesamos. Ms bien, lo que quiero decir es que es poco probable que el simple
hecho de declarar que un pas es islmico o cristiano o que es una nacin que ya no tolera la
corrupcin (o tal regin, en el caso de Centroamrica hace varios aos) haga una gran diferencia.
Y sin embargo, el nfasis en el lado moral de la lucha en contra de la corrupcin ser un
ingrediente del xito. Los lderes dicen ms con sus acciones que con sus palabras. Su ejemplo
moral, unido a su testimonio, hace la diferencia. Estoy impresionado por los programas educativos
con sentido prctico. Indonesia ha creado cursos de tica en sus escuelas secundarias. Estos se
combinan con una especie de trabajo prctico, en donde los estudiantes manejan la tienda de la
escuela que vende bocadillos y bebidasy lo hacen sin una caja registradora. Se espera que los
estudiantes sean honrados y paguen por lo que consumen. De acuerdo con un relato aparecido en
el New York Times, el programa funcionay se est extendiendo rpidamente por toda Indonesia.
Un estudiante declar: Estamos aprendiendo a ser ms ticos y esto es lo que nuestro pas
necesita para el futuro.
Si la corrupcin es inmoral e ineficaz por qu persiste? Hemos visto algunas razones que
explican el porqu.
Las estructuras del poderen el gobierno, los negocios y la sociedad civilestn
sujetas al monopolio ms la discrecionalidad menos la transparencia.
El liderazgo no est dedicado a la prevencin, la persecucin y la probidad
personal.
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Los incentivos son tan exiguos que muchos funcionarios no pueden dar un techo y
alimentar a sus familias con sus sueldos oficiales.
Los esfuerzos de la lucha contra la corrupcin no son los esfuerzos de un
gobierno integral, con una coordinacin eficaz entre los distintos organismos necesarios
para la prevencin y persecucin de la corrupcin.
El sector privado no participa en la lucha contra la corrupcin, en especial
autorregulando las buenas prcticas comerciales.
La corrupcin sistmica slo es abordada mediante esfuerzos destinados a
fortalecer los sistemas ostensibles de toma de decisiones, ignorando los sistemas
paralelos corruptos.
Para lograr que la prediccin de Noonan sobre la corrupcin se haga realidad deberemos
avanzar en cada una de estas reas. Y nosotros como ciudadanos debemos declarar, a travs de
nuestras voces y nuestras opciones, que la corrupcin es inmoral y que no la vamos a tolerar ms.
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RG/pgm
384138A10.V