Coordenao de Biblioteca http://bd.camara.gov.br "Dissemina os documentos digitais de interesse da atividade legislativa e da sociedade. LEI KANDIR: BREVE HISTRICO Murilo Rodrigues da Cunha Soares 2007 ESTUDO Cmara dos Deputados Praa 3 Poderes Consultoria Legislativa Anexo III - Trreo Braslia - DF LEI KANDIR: BREVE HISTRICO LEI KANDIR: BREVE HISTRICO LEI KANDIR: BREVE HISTRICO LEI KANDIR: BREVE HISTRICO Murilo Rodrigues da Cunha Soares Consultor Legislativo da rea III Tributao, Direito Tributrio ESTUDO NOVEMBRO/2007 2 SUMRIO 1. O ICMS antes da Lei Kandir: .............................................................................................................3 2. O ICMS depois da Lei Kandir:..........................................................................................................4 3. A compensao da Unio aos Estados e Municpios: .........................................................................5 4. Crticas Lei Kandir:............................................................................................................................8 a) Significativa perda de receitas estaduais e municipais:.....................................................................8 b) Estados exportadores so os mais prejudicados: .......................................................................... 11 c) Repasse de recursos da Unio no chega aos contribuintes exportadores: ............................... 12 d) Efeitos adversos sobre a balana comercial:.................................................................................. 13 5. Consideraes finais: ............................................................................................................................. 13 BIBLIOGRAFIA: ...................................................................................................................................... 14 2007 Cmara dos Deputados. Todos os direitos reservados. Este trabalho poder ser reproduzido ou transmitido na ntegra, desde que citados o autor e a Consultoria Legislativa da Cmara dos Deputados. So vedadas a venda, a reproduo parcial e a traduo, sem autorizao prvia por escrito da Cmara dos Deputados. Este trabalho de inteira responsabilidade de seu autor, no representando necessariamente a opinio da Cmara dos Deputados. 3 LEI KANDIR: BREVE HISTRICO LEI KANDIR: BREVE HISTRICO LEI KANDIR: BREVE HISTRICO LEI KANDIR: BREVE HISTRICO Murilo Rodrigues da Cunha Soares O Sr. Deputado Vilson Covatti requereu a esta Consultoria Legislativa (CONLE) estudo sobre a revindicao dos governadores dos Estado em prol da regulamentao da Lei Kandir, bem como um breve conceito da lei, histrico, vantagens e motivos da renegociao. 1. O ICMS ANTES DA LEI KANDIR: O Imposto sobre Operaes Relativas Circulao de Mercadorias e sobre Prestaes de Servios de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicao (ICMS) o principal tributo de competncia estadual e est previsto no art. 155, II, da Constituio Federal de 1988 (CF-88). O texto original da CF-88 estabelecia imunidade do ICMS nas exportaes apenas para produtos industrializados e delegava lei complementar competncia para desonerar os produtos semi-elaborados que especificasse. A Lei Complementar n 65, de 15 de abril de 1991, preencheu essa lacuna e definiu como produtos semi-elaborados, sujeitos ao pagamento do imposto nas operaes de exportao, aqueles: (i) que resultassem de matria- prima de origem animal, vegetal ou mineral quando exportada in natura; (ii) cuja matria-prima de origem animal, vegetal ou mineral no tenha sofrido qualquer processo que implicasse modificao da natureza qumica originria; (iii) cujo custo da matria-prima de origem animal, vegetal ou mineral representasse mais de sessenta por cento (60%) do custo total do produto. Assim, a exportao de uma srie de produtos semi-elaborados e de todos os produtos primrios era tributada pelo ICMS, o que, segundo expressiva parcela dos estudiosos da questo fiscal, diminuiria a competitividade dos produtos nacionais. Essa viso ganhou maior dimenso com a implementao do Plano Real, uma vez que a balana comercial brasileira passou a ser deficitria. O supervit comercial de US$10,4 bilhes, em 1994, transformou-se em dficits de U$3,4 bilhes e US$5,6 bilhes em 1995 e 1996, respectivamente 1 .
1 IPEADATA. Fonte: Banco Central do Brasil. 4 Diante dessas circunstncias, o Deputado Antonio Kandir apresentou o PLP n 95/1996, que foi aprovado pelo Congresso Nacional, durante a sua gesto como Ministro do Planejamento do Governo Fernando Henrique Cardoso, e transformou-se desde ento na chamada Lei Kandir (Lei Complementar n 87, de 13 de setembro de 1996), substituindo o Decreto-Lei n 406, de 31 de dezembro de 1968 2 , diploma legal que estabelecia, at ento, as principais regras de cobrana do ICMS. Kume & Piani (1997, p. 17) consideram que esse diploma legal implementou uma espcie de desvalorizao fiscal, com o objetivo de restabelecer o equilbrio de longo prazo das contas externas, em alternativa desvalorizao nominal da taxa de cmbio. 2. O ICMS DEPOIS DA LEI KANDIR: Aprovada, a Lei Kandir acarretou significativas alteraes na legislao do tributo. Talvez a mais importante tenha sido a completa desonerao das operaes que destinassem mercadorias ao exterior, alcanando inclusive produtos primrios e produtos industrializados semi-elaborados (arts. 3, II, e 32, I). Ademais, a LC n 87/96 garantiu aos exportadores o aproveitamento integral do crdito de imposto relativo aos insumos utilizados nas mercadorias exportadas (art. 21, 2). Vale notar que, nesse aspecto, a Lei Kandir foi posteriormente constitucionalizada pela Emenda Constitucional n 42/2003, que alterou o art. 155, 2, X, a, para conceder imunidade do ICMS para toda e qualquer operao de exportao e garantir ao exportador o aproveitamento do respectivo crdito. A LC n 87/96 trouxe ainda outras modificaes importantes no regime de crditos do imposto. Por exemplo, autorizou o aproveitamento dos crditos relativos: (i) aquisio de produtos destinados ao ativo permanente da empresa (art. 20, 5) e (ii) utilizao de energia eltrica 3 e de servios de comunicao 4 (art. 33, II). A verso original da Lei previa
2 O DL n 406/68 tratava tambm do Imposto Sobre Servios de Qualquer Natureza (ISS), de competncia municipal. 3 Posteriormente, a LC n 102/2000 restringiu o aproveitamento dos crditos relativos energia eltrica aos casos: (i) de sada de energia eltrica; (ii) em que a energia tivesse sido consumida em processo de industrializao; (iii) em que seu consumo resultasse em operaes de exportao. Para as demais situaes, o aproveitamento do crdito foi postergado para 1 de janeiro de 2003, pela prpria LC n 102/2000; para 1 de janeiro de 2007, pela LC n 114/2002; para 1 de janeiro de 2011, pela LC n 122/2006. 4 A LC n 102/2000 estabeleceu o aproveitamento dos crditos relativos a servios de comunicao, restrito aos casos: (i) de sada de servios de comunicao; e (ii) em que o servio de comunicao resultasse em operaes de exportao. Para os demais casos, o aproveitamento do crdito foi fixado para 1 de janeiro de 2003, pela prpria LC n 102/2000 e depois postergado para 1 de janeiro de 2007, pela LC n 114/2002; e para 1 de janeiro de 2011, pela LC n 122/2006. 5 ainda o aproveitamento de crdito de mercadorias destinadas ao uso ou consumo pelo estabelecimento, regra cuja eficcia tem sido constantemente postergada 5 . 3. A COMPENSAO DA UNIO AOS ESTADOS E MUNICPIOS: As alteraes na legislao anteriormente mencionadas implicaram significativa reduo da base tributvel do ICMS, seja pela ampliao da gama de operaes de exportao desoneradas, seja pela maior liberalidade no aproveitamento dos crditos do imposto. Com o objetivo de preservar as finanas pblicas dos governos subnacionais e de viabilizar politicamente a aprovao da Lei Kandir, o Governo Federal reconheceu a necessidade de se estabelecer uma compensao financeira temporria aos Estados e Municpios 6 (art. 31 da LC n 87/96 e respectivo Anexo). Tambm denominada de seguro receita, a compensao, na verso original da Lei, seria feita at o exerccio financeiro de 2002, com possibilidade de extenso at o exerccio financeiro de 2006, dependendo da situao fiscal do Estado. Uma complexa frmula determinava o Valor a ser Entregue ao Estado (VE), envolvendo a arrecadao do ICMS e determinados fatores de crescimento e atualizao, bem como o desempenho da arrecadao de cada um dos Estados em relao aos demais e em relao s receitas da Unio coletadas em seu territrio (itens 5.2 a 5.7 do Anexo). Havia, ainda, um teto para o repasse, denominado de Valor Mximo de Entrega de Recursos (VME), calculado a partir do Valor Previsto de Entrega (VPE), sendo esse ltimo fixado em R$3,6 bilhes, para os exerccios financeiros de 1996 e 1997, e em R$4,4 bilhes, para os exerccios financeiros de 1998 e seguintes (itens 5.8.1 e 5.8.2 do Anexo), montantes tambm sujeitos a outras regras de ajuste. Conforme Medeiros Netto (2001), o objetivo do modelo matemtico previsto na LC n 87/96 era garantir aos Estados e Municpios o patamar real de receitas do ICMS obtido no perodo compreendido entre julho de 1995 e junho de 1996, corrigido pelo IGP e acrescido, cumulativamente, de uma taxa real de 3%, em 1996/97, 2% em 1998, e 2% em 1999, prevendo-se ainda a manuteno desse patamar, a partir de ento, desde que o Estado no reduza seu esforo fiscal. Ocorre que a compensao financeira da Lei Kandir vem sendo persistentemente modificada. As Leis Complementares n 92, de 23 de dezembro de 1997, e n 99, de 20 de dezembro de 1999, prorrogaram, mas sem alteraes substanciais, o mecanismo de
5 Inicialmente fixada para 1 de janeiro de 1998, a eficcia foi postergada para 1 de janeiro de 2000, pela LC n 92/97; para 1 de janeiro de 2003, pela LC n 99/99; para 1 de janeiro de 2007, pela LC n 114/2002; para 1 de janeiro de 2011, LC n 122/2006. 6 Os Estados repassam aos Municpios 25% do produto da arrecadao do ICMS (art. 158, IV, CF-88), e a Lei Kandir obriga a Unio a efetuar o repasse da compensao diretamente aos cofres municipais, no percentual da distribuio do ICMS estabelecida em cada Estado (art. 31, 1, II, LC n 87/96). 6 compensao acima descrito. J a Lei Complementar n 102, de 11 de julho de 2000, alterou o Anexo da Lei Kandir 7 e definiu, para o exerccio financeiro de 2000, o repasse de R$3,864 bilhes para Estados e Municpios, e, para ambos os exerccios de 2001 e 2002, o repasse de R$3,148 bilhes, atualizado pelo ndice Geral de Preos IGP/DI (itens 1.1 e 1.2 do Anexo). Por sua sua vez, a Lei Complementar n 115, de 26 de dezembro de 2002, previu o repasse de at R$3,9 bilhes para o exerccio financeiro de 2003 (item 1.1 do Anexo). Para os exerccios financeiros entre 2004 e 2006, h mera meno de que a Unio entregar aos Estados e aos seus Municpios os montantes consignados a essa finalidade nas correspondentes Leis Oramentrias Anuais da Unio (item 1.2 do Anexo). Outra informao relevante sobre a compensao da Lei Kandir que, alm dos recursos oramentrios repassados em moeda, a Unio se responsabilizava por entregar a parcela que Estados e Municpios tinham que destinar ao Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio (FUNDEF), equivalente a 15% dos valores recebidos do Governo Federal (art 1, 2, da Lei n 9.424, de 24 de dezembro de 1996). A partir de 1 de janeiro de 2007, com a criao do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao (FUNDEB), o referido percentual foi elevado para 16,66% no primeiro ano de funcionamento do Fundo, 18,66% no segundo ano e 20% a partir do terceiro ano (arts. 3, 1, e 31, 1, I, da Lei n 11.494, de 20 de junho de 2007). Dessa forma, a despesa global da Unio com a compensao da LC n 87/96 superior aos valores registrados sob essa rubrica nas leis oramentrias, devendo-se acrescer s dotaes oramentrias os repasses feitos pela Unio ao FUNDEF ou FUNDEB. Ainda sobre a Lei Kandir deve ser registrado que a EC n 42/2003 tambm constitucionalizou a compensao a Estados e Municpios. Segundo o art. 91 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias (ADCT), lei complementar estabelecer o ressarcimento, podendo utilizar como parmetros: (i) a exportao de produtos primrios e semi- elaborados; (ii) a relao entre exportaes e importaes; (iii) os crditos decorrentes das aquisies destinadas ao ativo permanente; e (iv) a manuteno e o aproveitamento dos crditos dos exportadores. Enquanto no editada essa nova lei complementar, permanecer em vigor a compensao prevista no Anexo da LC n 87/96, com a redao dada pela LC n 115/2002. A nova lei complementar prevista no ADCT ainda no foi aprovada pelo Congresso Nacional. Porm, matrias com objetivos anlogos tm sido tratadas por via de medidas provisrias e leis ordinrias, a saber, as Leis n 10.966, de 9 de novembro de 2004, n
7 O Anexo, com a nova redao, tinha prazo de vigncia entre 1 de janeiro de 2000 e 31 de dezembro de 2002, restabelecendo-se a redao anterior a partir de 1 de janeiro de 2003 (art. 2, LC n 102/2000). 7 11.131, de 1 de julho de 2005, e n 1.289, de 30 de maro de 2006, que autorizaram, cada uma, repasses de R$900 milhes da Unio aos Estados (75%) e Municpios (25%), perfazendo um valor global de R$2,7 bilhes. Essas verbas, denominadas de Auxlio Financeiro, tm como objetivo fomentar as exportaes e, entre outras condies, esto vinculadas efetiva manuteno e aproveitamento do crdito do ICMS na exportao. Ou seja, seu pagamento depende de o Estado efetivamente garantir aos exportadores o aproveitamento do crdito do imposto, inclusive mediante eventual ressarcimento em dinheiro. De toda forma, no obstante as constantes modificaes na legislao e nas frmulas de clculo dos valores de compensao, o fato que o volume de recursos colocados disposio de Estados e Municpios foi e tem sido determinado no embate poltico, durante o processo de elaborao do oramento anual da Unio. A tabela abaixo mostra a dotao oramentria, e respectiva liquidao, das verbas referentes compensao da Lei Kandir nos exerccios financeiros de 1996 a 2003, relembrando-se que os valores abaixo no incluem o repasse da parcela dos Estados e Municpios para o FUNDEF/FUNDEB: TABELA 1: Compensao a Estados e Municpios. "Lei Kandir". Valores oramentrios (R$ milhes). Ano LOA + Crditos Valor liquidado no exerccio 1998 2.200 2.200 1999 2.892 2.790 2000 3.248 3.247 2001 3.047 3.045 2002 3.362 3.362 2003 3.315 3.293 Fonte: COFF/SIAFI A partir de 2004, os Estados passaram a receber, alm da compensao estabelecida na Lei Kandir, o Auxlio Financeiro mencionado anteriormente. A tabela abaixo sintetiza as despesas globais da Unio com as citadas rubricas, discriminando, ainda, os repasses da Unio ao FUNDEF/FUNDEB em nome dos Estados e Municpios: 8 TABELA 2: Compensao a Estados e Municpios. Lei Kandir + Auxlio Financeiro + FUNDEF/FUNDEB (R$ milhes). 2004 2005 2006 2007* Valor Valor Valor Valor Item Dotao Pago Dotao Pago Dotao Pago Dotao Pago Lei Kandir 2.890 2.890 2.890 2.890 1.658 1.658 1.625 1.083 Lei Kandir (Fundef/Fundeb) 510 510 510 510 293 293 325 181 Auxlio Financeiro Estados Exportadores 900 900 900 900 1.950 1.950 1.950 1.517 Reserva Auxlilo Financeiro Estados Exportadores 0 0 900 900 1.300 0 1.300 0 Total 4.300 4.300 5.200 5.200 5.200 3.900 5.200 2.781 Fonte: SIAFI. * At setembro de 2007. 4. CRTICAS LEI KANDIR: De uma maneira geral, a Lei Kandir foi bem recebida pelos pesquisadores e estudiosos dos meios acadmicos, afinal ela implementava duas aes preconizadas pela teoria tributria tradicional: (i) evitar a exportao de tributos, mediante desonerao do ICMS sobre toda e qualquer operao de exportao; (ii) melhor adequar o ICMS ao modelo padro da tributao sobre valor agregado, pela ampliao das hipteses de aproveitamento de crdito. Todavia, no so poucas as ressalvas feitas Lei Kandir. a) Significativa perda de receitas estaduais e municipais: Uma primeira crtica a de que a Lei teria acarretado expressivo desequilbrio fiscal aos entes subnacionais. Representantes de Estados e Municpios sempre consideraram os valores repassados pela Unio insuficientes para cobrir as perdas de receitas. Pellegrini (2006) mostra a desproporo entre as compensaes da Unio (Tabelas 1 e 2) e as alegadas perdas do ICMS, estimadas pela Comisso Tcnica Permanente do ICMS (COTEPE/CONFAZ) (Tabela 3) 8 :
8 As Tabelas 1 e 2 esto expressas em valores correntes e a Tabela 3, em valores a preos de dezembro de 2005. 9 TABELA 3: Estimativa de perdas com a "Lei Kandir" (R$ milhes a preos de 2005). Perdas ICMS Ano Exportaes Bens capital Total 1996/1997 3.912,00 4.019,80 7.931,80 1997/1998 4.223,40 7.698,00 11.921,40 1998/1999 5.749,70 7.260,50 13.010,20 1999/2000 6.309,50 7.498,90 13.808,40 2000/2001 6.594,50 4.976,80 11.571,20 2001/2002 6.943,40 2.965,70 9.909,10 2002/2003 10.731,00 4.397,90 15.129,00 2003/2004 10.133,40 5.816,10 15.949,60 2004/2005 9.957,00 6.905,50 16.862,50 Fonte: COTEPE/CONFAZ apud Pellegrini (2006) Todavia, temos que lembrar que o CONFAZ o rgo que congrega todos os secretrios estaduais de Fazenda. Evidentemente, dado o carter poltico da fixao dos valores de compensao, aos Estados conveniente optar por metodologias e bases de dados que apontem os valores que lhes sejam mais convenientes (ou seja, aqueles que impliquem maiores perdas aparentes de receitas do ICMS). Kume & Piane (1997), por sua vez, realizaram estudo no qual calcularam os efeitos apenas com a desonerao das exportaes de produtos primrios e semi-elaborados, pois consideraram que no havia dados suficientemente confiveis para mensurar a queda de receitas pelo aproveitamento do crdito dos bens de capital. Segundo os autores do Instituto de Pesquisas Aplicadas (IPEA), utilizando as estatsticas de 1995, caso a Lei Kandir estivesse em vigor naquele ano, a perda de ICMS com a desonerao das exportaes teria sido de US$1,2 bilhes. Convm registrar, no entanto, que os estudos mencionados utilizaram metodologia bastante simplificada (esttica comparativa). No localizamos trabalhos que tenham utilizado modelos dinmicos, afinal, em alguma medida, os investimentos devem ter aumentado com a permisso do crdito do ICMS sobre energia eltrica e bens de capital; de alguma maneira, as exportaes foram incentivadas com a desonerao dos produtos primrios e semi-elaborados. E se isso verdade, a prpria arrecadao do ICMS ocorrida nos perodos subseqentes sofreu impacto positivo desse maior aquecimento da atividade econmica. Alis, o comportamento do ICMS indica que, em termos agregados, os Estados, de fato, perderam receitas num primeiro momento, porm houve recuperao da arrecadao do principal tributo estadual, conforme mostra a tabela abaixo 9 :
9 A carga tributria obtida dividindo-se a arrecadao tributria pelo PIB. 10 TABELA 4: ICMS Arrecadao e carga tributria (1991-2006) Carga tributria (% PIB) Metodologia do IBGE ANO Receita (Cr$, CR$, R$ milhes) Antiga Nova 1991 10.794.787 6,87 Nd 1992 117.547.186 6,91 Nd 1993 2.361.967 6,11 Nd 1994 25.742 7,37 Nd 1995 47.228 7,31 Nd 1996 55.697 7,15 Nd 1997 59.575 6,84 Nd 1998 60.886 6,66 Nd 1999 67.885 6,97 Nd 2000 82.279 7,47 6,98 2001 94.267 7,86 7,24 2002 105.386 7,83 7,13 2003 120.233 7,73 7,07 2004 138.275 7,83 7,12 2005 154.818 7,99 7,21 2006 171.669 Nd 7,39 Fonte: Receita Federal e IBGE. Depois do Plano Real mas antes da aprovao da Lei Kandir, a arrecadao do ICMS sustentou-se acima de 7,3% do PIB. Com a aprovao da Lei, a arrecadao caiu, atingindo o pior momento em 1998, quando os Estados obtiveram apenas 6,7% do PIB. Todavia, a partir de 2001, mesmo sob a nova metodologia adotada pelo IBGE 10 , o ICMS vem arrecadando mais que 7% do PIB, sendo que, em 2006, foi alcanado o ndice de 7,4% do PIB, a maior marca da srie histrica. Entre 1997 e 2006, praticamente no houve aumento na base de incidncia do ICMS. Pelo contrrio, se houve algum fato digno de nota foi a exacerbao da Guerra Fiscal entre os Estados, especialmente, em 2003, durante a discusso da Reforma Tributria. Em setembro/outubro daquele ano, as secretarias estaduais de Fazenda e as assemblias legislativas lanaram-se numa verdadeira corrida contra o tempo, com o objetivo de aprovar incentivos fiscais para atrair ou manter investimentos nos seus territrios, uma vez que, caso aprovada a PEC n 41/2003, seria praticamente impossvel aos Estados concederem novos benefcios, dada a unificao da legislao do ICMS.
10 Em 2007, o IBGE alterou a metodologia para aferio do produto interno bruto e divulgou os valores do PIB entre 2000 e 2006, recalculados de acordo com o novo mtodo, todos eles superiores aos anteriormente divulgados. 11 Segundo a imprensa, somente esse episdio teria contribudo para perdas adicionais de receitas da ordem de R$30 bilhes, diludos em 10 ou 11 anos, estimativa convalidada pelos tcnicos do CONFAZ 11 . Alm disso, a recuperao do ICMS deu-se a despeito do brutal aumento do peso relativo das exportaes no PIB brasileiro, que segundo o IBGE passou de 10,0%, em 2000, para: 12,2%, em 2001; 14,1%, em 2002; 15,0%, em 2003; 16,4%, em 2004; e 15,1%, em 2005. Como grande parte das exportaes nacionais de produtos primrios e semi-elaborados, a carga tributria referente ao ICMS deveria ter desabado no perodo, o que efetivamente no ocorreu. Ora, esses fatos levam-nos a concluir que, de uma forma muito significativa, os efeitos de segundo grau da LC n 87/96 influenciaram positivamente a economia e, conseqentemente, a prpria arrecadao tributria, inclusive a do ICMS. E, se os patamares de arrecadao do imposto vierem a se estabilizar acima dos 7,4% do PIB, sob o ponto de vista estritamente fiscal, no h sentido em a Unio continuar ressarcindo Estados e Municpios por perdas de receitas decorrentes da Lei Kandir. b) Estados exportadores so os mais prejudicados: No obstante a concluso exposta no item anterior, concordamos com Kume & Piane (1997, p. 17) em relao a um segundo aspecto fiscal adverso da Lei Kandir. que alguns Estados eram fortemente dependentes das receitas de ICMS sobre as exportaes de produtos primrios e semi-elaborados, destacando-se entre eles Par (14,4% da receita de ICMS), Amap (9,5%), Maranho (7,8%), Pernambuco (7,7%) e Esprito Santo (7,2%). Como a fixao das compensaes financeiras no realizada de forma estritamente tcnica, esses Estados podem se ver em situao pior do que os demais. Durante o processo de elaborao do oramento, podem ser estabelecidos acordos paralelos com o Governo Federal, de modo a esvaziar a rubrica oramentria da Lei Kandir. Pior ainda, nem mesmo entre os Estados, os critrios do rateio das compensaes so transparentes. Pellegrini (2006, p. 42-43) mostra que a diviso dos recursos da Lei Kandir e do Auxlio Financeiro no obedece critrios puramente tcnicos. H discrepncias significativas entre a participao dos Estados nas transferncias recebidas da Unio e a participao nas exportaes de bens primrios e semi-elaborados. E, segundo o autor, os coeficientes foram definidos por consenso entre os Estados, sem a participao da Unio. No fcil explicar tais escolhas, pois uma variedade de fatores tcnicos e polticos devem ter atuado durante as negociaes.
11 Conforme VEJA (8-10-2003), O Estado de So Paulo (1-10-2003 e 2-10-2003) e Folha de So Paulo (1-10-2003). 12 Ainda sobre a distribuio de nus entre os Estados, deve ser lembrado que os Estados exportadores, alm de perderem as receitas da exportao, so obrigados a honrar os crditos de ICMS sobre os insumos utilizados no produto exportado. Se os insumos so adquiridos dentro do prprio Estado, menos mal, pois a Fazenda estadual estar devolvendo receitas que ela prpria havia arrecadado anteriormente. Todavia, quando os insumos so adquiridos fora da sua jurisdio, o errio do Estado exportador acaba tendo que honrar crditos de ICMS recolhido por outro Estado. Vale notar que esse um problema da sistemtica de cobrana do prprio imposto, e no da Lei Kandir, que apenas agravou o problema ao desonerar a exportao de um leque maior de produtos. Mas, de toda forma, o nus da Lei no suportado de maneira uniforme entre os Estados, sobrecarregando alguns deles, exatamente aqueles que mais exportam. c) Repasse de recursos da Unio no chega aos contribuintes exportadores: Registramos um terceiro bice Lei Kandir: os recursos repassados aos Estados e Municpios dificilmente chegam aos contribuintes exportadores. A interface entre as secretarias de Fazenda e os contribuintes do ICMS sempre muito complicada. Pellegrini (2006, p. 15) afirma que os Estados recorreram a procedimentos infra-legais e administrativos para restringir a possibilidade de utilizao do crdito tributrio. Tal postura, algumas vezes combinada coletivamente no mbito do Confaz, serve tambm para pressionar a Unio a elevar a compensao. Em 2005, por exemplo, So Paulo vinculou a devoluo de crditos acumulados do ICMS das montadoras realizao de investimentos no Estado. A Ford receberia R$347,9 milhes para efetuar investimento na produo de dois novos carros no ABC; a Daimler- Benz, R$520 milhes para produzir caminhes, nibus e motores em So Bernardo do Campo; a Volkswagen, R$259,5 milhes para produzir o Fox Europa no ABC; a General Motors, R$550 milhes, para produzir carros em So Caetano e So Jos dos Campos. No total, os investimentos alcanariam R$1,796 bilhes, sendo que a devoluo do ICMS cobriria 90% desse montante 12 . Note-se que estamos tratando de montadoras, mega-empresas com grande poder de barganha com os governos estaduais. Para contribuintes menos importantes, o que normalmente acontece a transformao dos crditos do ICMS em verdadeiros micos tributrios. Os exportadores que tm vendas no mercado interno ainda conseguem abater os crditos do ICMS com os dbitos do ICMS sobre as vendas internas. Todavia, quando a empresa fortemente exportadora, os crditos superam os dbitos de ICMS. Essa situao confere ao contribuinte o direito de ressarcimento do saldo credor, que, no entanto, dificilmente cumprido pelo fisco estadual, especialmente se o crdito do ICMS refere-se a aquisies fora do Estado.
12 O Estado de So Paulo, 8-4-2005. 13 d) Efeitos adversos sobre a balana comercial: Uma quarta crtica tem relao com os efeitos da Lei Kandir sobre as contas externas: a desonerao do ICMS sobre as exportaes de produtos primrios e semi- elaborados teria incentivado a exportao de produtos com baixo valor agregado. Um exemplo muito citado o do complexo soja. Antes da aprovao da Lei Kandir, a soja em gro sofria a incidncia do ICMS na exportao; j o leo de soja escapava da tributao, uma vez que era considerado produto industrializado. Dessa forma, havia um incentivo ao esmagamento de soja no Pas. Depois da aprovao da Lei, dizem os crticos, o volume de esmagamento de soja no Pas diminuiu, e o gro brasileiro estaria sendo esmagado em pases vizinhos. Embora haja certa lgica nessa linha de crtica, nossa opinio de que a tributao sobre exportaes somente se justifica em alguns poucos casos extremos. No h dvidas de que a exportao de valor agregado uma delas. Dependendo da estrutura de mercado, possvel impor certa tributao sobre as matrias-primas e desonerar o produto final, de forma a induzir o processamento interno e aumentar o valor agregado da exportao. Entretanto, o instrumento tributrio utilizado nesse tipo de poltica comercial o imposto de exportao, um tributo regulatrio, gil, cujas alquotas podem ser manejadas pelo Governo Federal por meio de decreto. Vale notar que no se pode contar com as receitas desse tipo de imposto, pois as condies de mercado podem se alterar, exigindo-se, em alguns casos, at mesmo a extino da tributao. O ICMS, por sua vez, imposto eminentemente arrecadatrio, e, pior, partilhado com os Municpios, Alm disso, sua administrao muito complexa e a legislao produzida conjuntamente por Senado Federal, Congresso Nacional, assemblias legislativas estaduais e CONFAZ. De toda forma, a verdade que no sabemos efetivamente os efeitos da Lei Kandir sobre as contas externas, pois no h estudos disponveis sobre o assunto. Kume & Piane (1997) consideraram que a Lei teria um impacto positivo bastante significativo, projetando um ganho no saldo comercial de US$ 2.519 milhes, caso a desonerao das exportaes e o abatimento dos crditos de ICMS sobre bens de capital e mercadorias de uso e consumo entrassem em vigor instantaneamente. No entanto, o trabalho dos pesquisadores do IPEA efetuou projees hipotticas sobre a aprovao da Lei, no se tratando, portanto, de um estudo emprico sobre o que efetivamente ocorreu aps sua vigncia. 5. CONSIDERAES FINAIS: Passados dez anos da Lei Kandir, em termos agregados, o ICMS parece ter recuperado plenamente a base tributvel perdida com a aprovao do referido diploma 14 legal, uma vez que a arrecadao tem se estabilizado acima dos 7% do PIB nos ltimos anos, atingindo a maior marca da srie histrico em 2006 (7,4% do PIB). Entretanto, essa recuperao arrecadatria no esgota o problema. H Estados que perderam mais receitas do que outros com a nova legislao. Como as formas de compensao no seguem critrios tcnicos transparentes, no h uma consolidao confivel das perdas e ganhos de cada um dos entes da Federao. Ademais, o setor exportador, exatamente aquele que o alvo preferencial dos benefcios da Lei Kandir, no tem conseguido aproveitar integralmente os crditos de ICMS. Mesmo quando h repasse das compensaes da Unio para os Estados, os fiscos tm dificultado o abatimento e o ressarcimento dos crditos do imposto, valendo-se de uma srie de artifcios adminstrativos. Diante desse quadro, fica claro que as questes que envolvem a Lei Kandir ultrapassam, em muito, as fronteiras da tcnica tributria. A resoluo dos problemas apontados exigiria um ambiente de transparncia e cooperao entre Unio, Estados, Municpios e iniciativa privada, de forma a: (i) tornar pblicos os dados econmico-fiscais sobre o assunto; (ii) possibilitar a mensurao das perdas e ganhos de cada um com as desoneraes tributrias ocorridas; e (iii) dividir o custo entre os diversos agentes envolvidos. No curto prazo, no vislumbramos um cenrio otimista. Os fiscos federal e estaduais mantm sob ferrenho sigilo as informaes primrias de que dispem e somente as divulgam medida em que haja interesse em faz-lo. Os setores empresariais assumiram um discurso estril e simplista contra a carga tributria, muitas vezes fomentado na grande midia por tributaristas e institutos de pesquisa destitudos de qualquer credibilidade tcnica. A Reforma Tributria, que seria o mbito adequado para se discutir em profundidade o assunto, encontra-se em compasso de espera. Aguarda-se o prximo movimento do Governo, que anuncia o envio de uma nova proposta de emenda Constituio, ainda este ano, na qual as tributaes sobre a produo e o consumo seriam concentradas num IVA compartilhado entre Unio e Estados, soluo que, diga-se de passagem, j foi tentada, sem sucesso, quando apreciada a PEC n 175/95. BIBLIOGRAFIA: KUME, Honrio & PIANI, Guida. O ICMS sobre as exportaes brasileiras: uma estimativa da perda fiscal e do impacto sobre as vendas externas. Rio de Janeiro: IPEA, 1997. (Texto para Discusso, n. 465). 15 MEDEIROS NETTO, Joo da Silva. Ressarcimento da Lei Kandir e a Medida Provisria n 1816/99. Estudo tcnico. Consultoria Legislativa da Cmara dos Deputados. Mimeo. Braslia, 1999. _______ . Perdas de receita dos Estados em decorrncia da Lei Complementar n 87,de 1996. Estudo tcnico. Consultoria Legislativa da Cmara dos Deputados. Mimeo. Braslia, 1999. _______ . Correo de distoro da Lei Kandir relativa exportao. Estudo tcnico. Consultoria Legislativa da Cmara dos Deputados. Mimeo. Braslia, 2001. PELLEGRINI, Josu Alfredo. Dez Anos da Compensao Prevista na Lei Kandir: conflito insolvel entre os entes federados? Braslia: ESAF, 2006. Monografia premiada com primeiro lugar no XI Prmio Tesouro Nacional 2006. Tpicos Especiais de Finanas Pblicas. Braslia (DF). SOUZA, Marcos Tadeu Napoleo de. A Lei Complementar n 87 e a iseno de ICMS. Estudo tcnico. Consultoria Legislativa da Cmara dos Deputados. Mimeo. Braslia, 1997.