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Arranjos Institucionais PDF
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S U M R I O : 1. Introduo; 2. Caractersticas das polticas pblicas at o incio dos anos 1980; 3. A agenda da reforma das polticas sociais; 4. Iniciativas inovadoras de governos locais; 5. Concluso.
P A L A V R A S - C H A V E : parceria; governo local; poltica social; poltica pblica;
reforma do Estado; instituies.
O nvel local de governo vem promovendo uma srie de mudanas no processo de formulao e implementao de polticas pblicas e na gesto
pblica no pas. As iniciativas dos governos locais sugerem estar em curso
um processo de reconstruo do Estado no Brasil, marcado pela presena de
parcerias entre Estado e sociedade civil e internas ao prprio Estado, assim
como pela emergncia de novos arranjos institucionais. Este artigo analisa
este processo, tomando como referncia privilegiada iniciativas de governos locais desenvolvidas nas ltimas duas dcadas, constantes do banco de
dados do Programa Gesto Pblica e Cidadania, desenvolvido pela FGV-SP e
pela Fundao Ford, com apoio do BNDES.
* Este artigo, recebido em jun. e aceito em nov. 2000, constitui uma verso revista de trabalho
publicado anteriormente, sob o ttulo Parcerias, novos arranjos institucionais e polticas pblicas locais, na obra O municpio no sculo XXI: cenrios e perspectivas, editada em 1999 pela Fundao Prefeito Faria Lima em comemorao aos 30 anos do Cepam. O artigo retoma idias
desenvolvidas em outros trabalhos (Farah, 1998 e 2000), aprofundando um ngulo especfico
de anlise, relativo construo de parcerias e alianas internas ao Estado e entre Estado e
sociedade civil.
** Doutora em sociologia pela USP, professora dos cursos de graduao e do Curso de Mestrado
em Administrao Pblica e Governo da EAESP/FGV e vice-diretora do Programa Gesto
Pblica e Cidadania.
RA P
R i o d e Ja ne ir o 3 5( 1 ) : 1 19 - 4 4 , Ja n. / F e v. 20 0 1
1. Introduo
Na passagem para o sculo XXI, prevalece uma imagem negativa do Estado
no Brasil, influenciada pela perspectiva minimalista que se consolidou a partir da crise econmica e do prprio Estado que atingiu tanto os pases desenvolvidos quanto os em desenvolvimento a partir dos anos 1970. Embora j
esteja ocorrendo uma reviso do consenso antiestatal nos pases desenvolvidos e mesmo no mbito das agncias financeiras multilaterais que condicionam boa parte das polticas pblicas nos pases em desenvolvimento (Evans,
1993; Rezende, 1996; Stiglitz, 1998; Iglesias, 2000), no Brasil ainda bastante difundido um clima de desconfiana com relao ao setor estatal, que
ultrapassa largamente o questionamento da capacidade do Estado de alavancar o desenvolvimento.
O descrdito em relao ao Estado e administrao pblica diz respeito ao estatal, s diversas polticas pblicas e aos polticos de um modo geral. A ocorrncia de prticas de cunho clientelista e marcadas pela corrupo,
aps a democratizao dos anos 1980, e a maior visibilidade destes fenmenos, decorrente da prpria democratizao, articularam-se onda minimalista neoliberal que prope a reduo radical do Estado, contaminando a viso
que os cidados tm da ao governamental e da administrao pblica em todas as esferas de governo. No limite, constri-se no imaginrio coletivo uma
perspectiva de ausncia de perspectivas, segundo a qual no apenas o Estado ineficiente por natureza, como, na relao Estado-sociedade no Brasil,
tudo tem permanecido igual e nada jamais mudar, uma vez que os vcios desta relao so inerentes ao prprio Estado. Nesta perspectiva, o Estado no
passvel de reforma, a no ser atravs de sua reduo ao Estado mnimo.
A superao do clima antiestatal no Brasil no dever resultar apenas
da influncia de uma eventual reviso do consenso pr-mercado por parte
dos pases desenvolvidos e das agncias multilaterais de financiamento (em
que pese ao impacto considervel desta influncia), mas tambm da construo interna de uma nova imagem a respeito da ao estatal. A construo
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desta nova imagem supe o reconhecimento de que o Estado passvel de reformas orientadas tanto para a superao de caractersticas crticas de sua
atuao no perodo nacional-desenvolvimentista quanto para sua adequao
aos desafios postos pela globalizao, pela reestruturao produtiva e pelo
processo ainda inconcluso de democratizao.
possvel identificar atualmente no pas uma srie de iniciativas, promovidas sobretudo por governos locais, que sugerem estar em curso um processo embrionrio de reconstruo do Estado no Brasil, em que se destacam o
estabelecimento de uma nova relao entre Estado e sociedade e a redefinio da esfera pblica. Embora a importncia crescente dos governos locais,
no apenas no Brasil, possa ser vista como parte de um processo de desmonte do Estado central, consistente com a tese do Estado mnimo, ela certamente no se limita a isto. No Brasil, o movimento em curso na esfera local
pode ser entendido como parte de um processo de reconstruo da esfera pblica, orientado para a democratizao da gesto e das polticas pblicas no
pas, o qual tem na descentralizao um de seus componentes centrais. 1
O objetivo deste artigo discutir os processos de transformao em curso na esfera local de governo, chamando a ateno para a ampliao do leque de atores envolvidos na formulao, na implementao e no controle das
polticas pblicas e para o estabelecimento de parcerias entre Estado e sociedade e entre organizaes do prprio Estado para a proviso de servios pblicos e para a formulao e implementao de polticas.
A anlise das iniciativas promovidas pelos governos locais2 ser precedida de uma breve caracterizao das polticas pblicas vigentes no Brasil at
o incio dos anos 1980, alm da identificao da agenda de reforma que influenciou a formulao, a partir do final da dcada passada, de propostas alternativas e de iniciativas inovadoras por parte dos governos locais.
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W a focalizao, orientada para a concentrao da ao estatal em determinados servios (considerados essenciais e no-passveis de oferta pelo mercado) e em segmentos especficos da populao, mais vulnerveis e expostos
a situaes de pobreza extrema (Draibe, 1993);
W mudanas na gesto dos programas estatais, de forma a dot-los da eficincia e da eficcia atribudas gesto privada (Farah, 1998).
As propostas neoliberais se contrapem agenda formulada anteriormente, orientada para a democratizao e a construo no pas de um Estado
de bem-estar universalista.6 No entanto, a crise que atingiu o pas desde o incio da dcada de 1980 e alteraes na economia capitalista mundial, em que
se destacam a reestruturao produtiva e a globalizao, redefinindo os ter-
Ainda que a descentralizao seja uma plataforma comum, assume significados distintos em
uma e outra perspectiva, como ficar claro a seguir.
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mos da insero do Brasil no cenrio internacional, vieram colocar novos desafios aos atores que haviam participado internamente da formulao da
agenda democrtica e estavam engajados com a efetivao da reforma. Assim, ao mesmo tempo que a Constituio de 1988 assinalava a transposio
para o plano legal de grande parte da agenda que se fora construindo desde a
dcada anterior, j se assistia a uma reformulao desta agenda, atravs da
incorporao de novos desafios.
Diferentemente da abordagem neoliberal, esta agenda no pretende,
no entanto, o desmantelamento do Estado, mas sim uma reforma da ao estatal que venha adequ-la aos novos desafios que se apresentam a uma nao
em desenvolvimento ao final do sculo XX. No incio da dcada de 1990, procurou-se, portanto, integrar agenda democrtica dos anos 1980 novos ingredientes, voltados busca da eficincia, da eficcia e da efetividade na ao
estatal. Assim, alguns dos componentes da proposta neoliberal para a reforma das polticas sociais foram integrados pela agenda democrtica (Draibe,
1993), assumindo um novo significado.
No se trata, neste caso, de privatizao como alternativa prioritria ou
exclusiva (potencialmente segmentadora e excludente), mas de novas formas
de articulao com a sociedade civil e com o setor privado, visando garantia
da proviso de servios pblicos ou construo de novas modalidades de solidariedade social (Lipietz, 1991), ocorrendo a substituio do modelo de
proviso estatal por um modelo em que o Estado deixa de ser o provedor direto exclusivo e passa a ser o coordenador e fiscalizador de servios que podem ser prestados pela sociedade civil ou pelo mercado ou em parceria com
estes setores.
Da mesma forma, a descentralizao no significa apenas transferir
atribuies, de forma a garantir eficincia, mas vista sobretudo como redistribuio de poder, favorecendo a democratizao das relaes entre Estado e
sociedade, bem como do acesso aos servios.
A focalizao, por sua vez, incorporada pelo reconhecimento da necessidade de se estabelecerem prioridades de ao em contexto de limites de recursos e pelo entendimento de que preciso atender de forma dirigida alguns
segmentos da populao, que vivem situaes de carncia social extrema. No
entanto, as polticas seletivas devem ser entendidas como complementares a
polticas universais de carter redistributivo e a polticas de desenvolvimento
orientadas para a superao de desigualdades estruturais.
Do mesmo modo, pode-se dizer que a reformulao da gesto estatal
tampouco monoplio do neoliberalismo, sendo incorporada agenda de reforma neste segundo momento por atores que defendem a democratizao
das polticas pblicas e a eqidade das polticas sociais. Nesta perspectiva, no
entanto, a preocupao com a eficincia e a eficcia se articula orientao
para a eqidade e para a democratizao dos processos decisrios, envolven-
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do tanto alteraes institucionais com nfase na descentralizao quanto novos padres de relao entre Estado e sociedade.
Alguns elementos da proposta da Cepal para a Amrica Latina, formulada no incio da dcada de 1990,7 em torno da noo de transformao produtiva com eqidade, podem ser tomados como referncia da redefinio da
agenda de reforma das polticas sociais que se desenha no pas desde o final
da dcada de 1980. Tais elementos so assim resumidos por Arretche (1993):
W definio de metas prprias para a poltica social, que no deve ser meramente reativa crise, mas orientar-se para a integrao da populao aos
benefcios do desenvolvimento;
W articulao de programas sociais universais a programas seletivos diferentemente da proposta neoliberal, a poltica social no concebida como
exclusivamente focalizada; embora se reconhea a seletividade como critrio de atendimento a setores vulnerveis, no se abre mo da universalidade em reas como sade, educao e nutrio;
W integrao da poltica social ao projeto de desenvolvimento no se concebe a poltica social como alvio de situaes de pobreza extrema, sobretudo
como atenuante dos efeitos perversos do ajuste; entende-se, ao contrrio, que
a poltica social tem importantes impactos sobre o desenvolvimento, como investimento em capital humano, o que inclui investimentos em sade, nutrio e remunerao, alm da educao, que, num momento de reestruturao
produtiva, cumpre um importante papel na requalificao da mo-de-obra;
Uma avaliao da dcada de 1990, da perspectiva de tcnicos da Cepal, pode ser vista em
Franco (1999).
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W aproximao entre as entidades prestadoras de servios e os cidados-usurios, envolvendo capacidade de responder a necessidades no-massificadas,
transparncia e possibilidade de controle, alm de mecanismos de participao na gesto dos prprios servios;
W descentralizao da mquina pblica, medida que contribuir para a democratizao e para a melhor resposta da administrao a necessidades
regionalizadas (Kliksberg, 1994; Dowbor, 1994).
Draibe, ao analisar a emergncia desta nova agenda, mostra como, embora se mantenha a meta de garantia de direitos sociais para todos, h uma
redefinio da forma de se garantirem estes direitos, assumindo um lugar
central nesta redefinio o envolvimento de novos atores na prpria prestao dos servios: Um segundo aspecto da questo refere-se forma e aos
mecanismos atravs dos quais tender-se-, no Brasil, a garantir o efetivo cumprimento dos direitos sociais recentemente ampliados. (...) A questo, hoje,
como ampliar a responsabilidade estatal na rea social sem necessariamente
arcarmos com os recorrentes problemas de gigantismo, burocratismo, autonomizaes indevidas, ausncias de controles. E isso numa poca em que a
sensibilidade social e da opinio pblica para tais questes aumentou enormemente; em que, por outro lado, os discursos e as posturas liberais privatizantes vm ganhando amplo espao e em que, finalmente, foram alteradas e
ampliadas as possibilidades de envolvimento de formas organizadas da sociedade na prpria operao dos servios sociais, apontando para modos distintos de
organizao e equilbrio entre o Estado, o setor privado lucrativo e o setor privado no-lucrativo na produo e distribuio de bens e servios sociais. Esto a
contemplados, a nosso ver, os temas de nova agenda de reformas dos anos 90
(Draibe, 1992:68, grifos nossos).
Assim, no final dos anos 1980 e nos anos 1990, as propostas se redefiniram, sendo enfatizadas, alm das teses de descentralizao e participao: a necessidade de estabelecimento de prioridades de ao; a busca de novas formas
de articulao com a sociedade civil e com o mercado, envolvendo a participao
de ONGs, da comunidade organizada e do setor privado na proviso de servios pblicos; a introduo de novas formas de gesto nas organizaes estatais,
de forma a dot-las de maior agilidade, eficincia e efetividade, superando a ri-
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W transferncia de atribuies e competncias do governo central e da esfera estadual de governo para o governo municipal, com nfase nas atribuies que dizem respeito cidadania social; 9
A maior parte dos programas e projetos indicados como exemplo neste trabalho constam do
banco de dados do Programa Gesto Pblica e Cidadania, o qual pode ser consultado no site
http://inovando.fgvsp.br. Livros e cadernos produzidos pelo programa com base no banco de
dados so indicados no site, alguns dos quais disponveis na ntegra.
9 sabido que este processo de transferncia est longe de estar concludo, havendo uma srie
de ambigidades na definio de competncias e no processo de transferncia de recursos, o
que tem dificultado a promoo de polticas dotadas de maior efetividade.
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W resposta a reivindicaes da sociedade civil pela descentralizao das polticas sociais, desde o incio da dcada de 1980;
W aumento significativo da participao dos municpios na repartio dos recursos fiscais desenhada a partir da Constituio de 1988; 10
W nfase descentralizao na agenda de organismos financiadores multilaterais, os quais exercem influncia sobre o planejamento das polticas governamentais no pas;
W maior proximidade do governo local com relao s demandas da populao, o que assume relevncia num quadro democrtico;
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Aqui tambm a situao no isenta de dificuldades, uma vez que, ao longo do perodo, em
diferentes setores das polticas sociais, houve alteraes na legislao federal, conduzindo a
certa recentralizao de recursos, com dificuldades para o cumprimento, pela esfera local, de
suas novas atribuies.
11 Ver tambm notas 3 e 5.
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de atividades nas reas de sade, educao, meio ambiente, gerao de emprego e renda etc., com o objetivo de permitir o desenvolvimento integral da comunidade atendida. Estas atividades so promovidas atravs da ao integrada
de uma equipe multidisciplinar e da coordenao da ao de diversas secretarias municipais. Constitui outro exemplo o Projeto So Pedro Desenvolvimento Urbano Integrado e Preservao do Manguezal, programa do municpio
de Vitria, o qual procura melhorar as condies de vida da populao de baixa renda que vive em regio de manguezal, atravs de aes coordenadas nas
reas de habitao, infra-estrutura, meio ambiente, sade, educao etc.
Outros exemplos de aes que integram polticas tradicionalmente segregadas so:
W o Programa de Sade Global, de Joama, em Minas Gerais, dirigido populao rural do municpio, integrando aes na rea de sade (incluindo
assistncia mdica e medidas de carter preventivo e de formao para a
sade) a aes em outras reas, como assistncia a pequenos produtores
rurais e confeco de documentos;
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W o Consrcio Intermunicipal da Bacia Hidrogrfica do Alto Rio Negro Catarinense, voltado para a superao de problemas ambientais, sobretudo relativos ao tratamento de resduos slidos, envolvendo trs municpios de
Santa Catarina (Rio Negrinho, Campo Alegre e So Bento do Sul).
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A articulao entre governos municipais e entre diferentes esferas de governo assinala a possibilidade de estabelecimento de um novo tipo de vnculo
intergovernamental, distinto do que vinha caracterizando as polticas sociais no
pas marcado ora pelo clientelismo, ora pelo predomnio da atribuio aos
municpios da funo de meros executores, sem voz, de polticas federais. Neste novo vnculo de parceria h uma co-responsabilizao pela poltica e
seus resultados, ainda que a cada um dos participantes possam caber papis diferenciados ao longo do processo de implementao das polticas.
A parceria interna ao prprio Estado parece estar ocorrendo sob duas
formas: de um lado, atravs da articulao intersetorial, apontada anteriormente. De outro, atravs da articulao intergovernamental, seja esta vertical (entre nveis distintos de governo), seja horizontal (entre governos de um
mesmo nvel). Estudo recente de Spink, Clemente e Keppke (1998) revela
que, entre 200 programas selecionados como semifinalistas em programa de
premiao de iniciativas inovadoras de governos subnacionais (Gesto Pblica e Cidadania), 73,5% envolviam algum tipo de parceria entre agncias de
governo. Parece estar-se constituindo um novo processo de formulao e implementao de polticas pblicas, baseado em arranjos institucionais que envolvem a ruptura do modelo centrado em instituies ou agncias isoladas,
cuja relao com outras agncias tendia a se caracterizar pela subordinao
(com agncias de nveis mais abrangentes de governo) ou pela disputa por espaos junto a clientelas (agncias de mesmo nvel de governo).
Mas a construo de novos arranjos institucionais s se completa com um
outro elemento inovador presente em diversas experincias municipais recentes:
o estabelecimento de novas formas de articulao entre Estado, sociedade civil e
mercado. Atravs destas novas formas de articulao, observa-se uma tendncia
incluso de novos atores na formulao e implementao das polticas pblicas no
nvel local. A iniciativa dos municpios na rea social tende hoje a incluir, em algum grau, a participao de entidades da sociedade civil: comunidade organizada, organizaes no-governamentais e setor privado empresarial. Uma anlise
de 629 iniciativas de governos subnacionais inscritas no Programa Gesto Pblica e Cidadania mostra que mais de 40% dos programas envolviam algum tipo de
parceria com a sociedade civil ou com entidades do setor privado. Segundo o estudo de Spink, Clemente e Keppke (1998), entre as 200 iniciativas finalistas (entre 926 programas inscritos em 1996 e 1997), 72,5% caracterizavam-se pela
existncia de parceria com a sociedade civil ou com entidades empresariais.
Muitos dos programas governamentais subnacionais tm como um de
seus elementos constitutivos ou mesmo como preocupao central a participao do cidado na formulao, na implementao e no controle e avaliao
das polticas pblicas. A participao popular constitui uma das dimenses
centrais da agenda de reforma das polticas sociais estabelecida no incio dos
anos 1980 no pas e que inspirou a ao de governos estaduais de oposio a
partir de 1982. A excluso dos cidados da formulao e implementao das
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O processo de incluso da sociedade civil na formulao e implementao das polticas pblicas apresenta dificuldades e limites. Estudos recentes desenvolvidos sobre programas do banco
de dados do Gesto Pblica e Cidadania destacam alguns dos limites da participao da sociedade em parte das iniciativas subnacionais (Tenrio & Rozemberg, 1997; Tenrio & Storino,
1999; Pinho, Santana & Cerqueira, 1999).
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duo do Estado, mas tm sido debatidos e apresentados tambm por defensores do fortalecimento do Estado (e da reforma de sua ao) como via de
garantir maior eqidade social.
5. Concluso
A incluso de novos atores da sociedade civil e do setor privado na formulao, implementao e controle das polticas sociais no nvel local assinala
uma inflexo importante com relao ao padro de ao do Estado no campo
social no pas. De um lado, est havendo uma ruptura com o padro no-democrtico de articulao entre Estado e sociedade, caracterizado pelo clientelismo, pelo corporativismo e pelo insulamento burocrtico. Caminha-se, ainda
que de forma embrionria, para a ampliao do domnio pblico, o que inclui a
publicizao do prprio Estado, com a incorporao do universalismo de procedimentos lgica das agncias estatais (Nunes, 1997).13 Tal processo abre caminho para que a sociedade passe a cobrar os resultados da ao estatal,
reduzindo ao menos potencialmente o dficit de accountability que tem
caracterizado as polticas pblicas no Brasil.
Mas a redefinio da esfera pblica inclui tambm a construo de novos arranjos institucionais, que superam o modelo de proviso estatal e o padro uniorganizacional centralizado que caracterizava o perodo anterior.
Tais arranjos apontam para a construo de redes institucionais que renem
diversos atores, envolvendo articulaes intersetoriais, intergovernamentais e
entre Estado, mercado e sociedade civil.14 Tais redes so constitudas tanto
para a formulao de programas quanto para a proviso dos servios pblicos, sugerindo que, na dinmica recente dos governos locais do Brasil, as polticas sociais j escapam ao modelo tradicional de polticas sociais como
atribuio exclusiva do Estado.15
Ao afirmar-se que as polticas sociais no nvel local j no parecem se restringir ao padro de proviso estatal exclusiva, procura-se chamar a ateno
para a consolidao, no nvel local, da capacidade de implementar polticas e
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Estudo de Spink, Clemente e Keppke (1998) revela que 88% dos 488 programas municipais
inscritos no ciclo de premiao de iniciativas inovadoras em 1996 (Gesto Pblica e Cidadania), sobreviveram mudana de governo municipal em 1997. Dos programas que tiveram
continuidade, 78% envolviam parcerias seja com agncias governamentais, seja com entidades
da sociedade civil e do setor privado. Dos que foram interrompidos, 65% no possuam formas
significativas de parceria.
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