Os Livros Brancos de Defesa são a expressão escrita das políticas de defesa nacionais. Na América Latina, o surgimento desses Livros coincide com a consolidação da transição democrática. Um dos primeiros movimentos regionais no sentido de tornar públicas essas políticas de defesa nacionais teve início, em 1994, com o chamamento do então presidente do Chile, Eduardo Frei, de uma discussão nacional para a revisão e busca de consenso sobre o domínio de competência da defesa e de suas responsabilidades institucionais
Os Livros Brancos de Defesa são a expressão escrita das políticas de defesa nacionais. Na América Latina, o surgimento desses Livros coincide com a consolidação da transição democrática. Um dos primeiros movimentos regionais no sentido de tornar públicas essas políticas de defesa nacionais teve início, em 1994, com o chamamento do então presidente do Chile, Eduardo Frei, de uma discussão nacional para a revisão e busca de consenso sobre o domínio de competência da defesa e de suas responsabilidades institucionais
Os Livros Brancos de Defesa são a expressão escrita das políticas de defesa nacionais. Na América Latina, o surgimento desses Livros coincide com a consolidação da transição democrática. Um dos primeiros movimentos regionais no sentido de tornar públicas essas políticas de defesa nacionais teve início, em 1994, com o chamamento do então presidente do Chile, Eduardo Frei, de uma discussão nacional para a revisão e busca de consenso sobre o domínio de competência da defesa e de suas responsabilidades institucionais
Trabalho apresentado no Seminrio Internacional sobre Misses de Paz, Segurana e Defesa
Rio de Janeiro 27 de novembro de 2002
Salvador Ghelfi Raza, Ph.D.
As opinies, concluses e recomendaes expressas nesse trabalho so da inteira responsabilidade do autor e no refletem o entendimento de nenhuma agncia, organizao ou governo.
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SALVADOR GHELFI RAZA
O Dr. Salvador Ghelfi Raza brasileiro, professor de National Security Affairs no Centro Hemisfrico de Estudos de Defesa da Universidade de Defesa dos Estados Unidos (CHDS/NDU) em Washington, D.C, EUA, onde desenvolve estudos e pesquisas de ps- doutoramento na rea de Projeto de Fora. Possui mestrado em Defense Studies pelo Kings College da Universidade de Londres e doutorado em Engenharia de Produo pela COPPE/UFRJ (BR), na rea de Estudos Estratgicos. Possui, ainda, formao em Direito, Anlise de Sistemas e em Altos Estudos de Defesa no Brasil e na Inglaterra. Ministra Cursos de Projeto de Fora e Gerncia de Recursos de Defesa na Universidade de Defesa dos EUA e em vrios outros pases. analista internacional nas reas de segurana e defesa e conferencista no tema de projeto de fora, modelagens, simulaes e jogos, e manobra de crises. Escreveu diversos artigos que foram publicados no Brasil e no exterior e co-autor do livro Guia de Estudos Estratgicos.
3 PARA ALM DOS LIVROS BRANCOS DE DEFESA?
Os Livros Brancos de Defesa so a expresso escrita das polticas de defesa nacionais 1 . Na Amrica Latina, o surgimento desses Livros coincide com a consolidao da transio democrtica. Um dos primeiros movimentos regionais no sentido de tornar pblicas essas polticas de defesa nacionais teve incio, em 1994, com o chamamento do ento presidente do Chile, Eduardo Frei, de uma discusso nacional para a reviso e busca de consenso sobre o domnio de competncia da defesa e de suas responsabilidades institucionais 2 . A cronologia de publicao desses documentos registra:
Brasil 1996 Poltica de Defesa Nacional Chile 1997 Libro de la Defensa Nacional de Chile Uruguay 1998 Bases para una Poltica de Defensa Nacional Argentina 1999 Libro Blanco de la Defensa Nacional
Guiana, Equador 3 e Peru seguem nessa mesma direo, assim como a Bolvia, com a publicao, em 2001, de seus Lineamientos Estratgicos y Agenda de Trabajo do Ministrio de Defesa Nacional, enquanto que a Colmbia recentemente circulou um primeiro rascunho de sua Poltica de Defesa. Assume-se, aqui, uma definio inclusiva dos Livros Brancos de Defesa, reconhecendo-se nessa categoria geral, em uma primeira instncia, caractersticas particularizantes das iniciativas Chilena e Argentina (e das propostas Boliviana e Peruana em elaborao) enquanto veculos de uma meta-poltica de defesa consensualmente elaborada. Em uma segunda instncia, encontrar-se-iam as iniciativas brasileira e colombiana de polticas de defesa, elaboradas por um grupo seleto de pessoas, pretensamente representativas das diversas expresses nacionais, e posteriormente legitimadas por meio de esforos governamentais para sua afirmao como instrumento de veiculao de compromissos e intenes. E, em uma terceira instncia, encontrar-se-iam as iniciativas do Paraguai e do Uruguai, elaboradas por gabinetes e acessorias governamentais, orientadas para a declarao de um determinado entendimento de propsitos da defesa e da funo instrumental das foras armadas. Esse trabalho apresenta o entendimento de que esses Livros Brancos, aps cumprirem um papel fundamental no processo de transio e consolidao democrtica de seus respectivos pases, mostram-se limitados para dar continuidade ao processo de reestruturao da defesa em resposta aos conceitos e princpios que eles mesmos determinam. Dai a pergunta: o que se segue a eles? Para explorar uma resposta, define-se, inicialmente, as condies de possibilidade dos processos de obteno de consenso na elaborao dos Livros Brancos de Defesa. Analisa-se, a seguir, os mecanismos por meio do qual esse consenso obtido e como ele regionalmente difundido, fazendo essas polticas convergentes na Amrica Latina. Aps
1 O termo Livro Branco parece ter origem na prtica Britnica de imprimir em papel de cor branca a capa de documentos prontos, e em papis de outras cores (verde, normalmente) a capa de suas verses preliminares. 2 Em 21 de maio de 1994 o Presidente Frei encaminhou uma mensagem a nao comprometendo seu governo no desenvolvimento e publicao de uma poltica de defesa nacional acessvel a toda a populao. Chile, Presidncia da Reblica. Libro de la Defensa Nacional de Chile, 1997, pag. 17. 3 Em dezembro de 2002, aps a apresentao desse trabalho, o Equador apresentou sua Poltica de Defesa Nacional. Os dados nela contdos e sua estrutura confirmam as concluses aqui apresentadas. Equador. Poltica de la Defensa Nacional del Ecuador. Quito: Imprenta Mariscal, 2002. 4 evidenciar-se porque os Livros Brancos mostram-se insuficientes no provimento de diretrizes adequadas para o planejamento da defesa, apresentam-se os requisitos para um projeto integrado de defesa. Conclui-se com a projeo de como esses projetos integrados de defesa podem dar continuidade ao processo de cooperao regional em defesa para a America Latina, criando novos condicionantes para os Livros Brancos em um processo cclico e interativo. A quase inexistencia de trabalhos de investigao acadmica sobre o desenvolvimento dos processos de formulao de polticas de defesa (para a Amrica Latina, especificamente), nos faz emprestar do corpo terico (principalmente fundamentado na experincia americana) de um conjunto de conceitos sobre o desenvolvimento de polticas pblicas em geral, projetando suas concluse para o setor de defesa. Os resultados obtidos so, portando, inferenciais, sujeitos ao limite de varincia das teorias e prticas referenciadas.
CONDIES DE POSSIBILIDADE Polticas de defesa atuam como um instrumento estvel facilitador da convergncia de expectativas de comportamento e aes em favor de um entendimento de princpios gerais que possam orientar os instrumentos de fora dos Estados para a consecuo de objetivos politicamente determinados. Seu papel o de assegurar a percepo da continuidade e do entrelaamento dos objetivos de defesa materializados no ambiente poltico, demarcando de que forma suas consecues concorrem para o atendimento dos propsitos de segurana pretendidos. Com isso, pemitem efetuar o recorte do elenco de alternativas de defesa vlidas e legtimas num grau suficientemente amplo de generalidade, e num grau consistentemente restrito de especificidade, com o preenchimento de vazios contingenciado pelos princpios gerais que elas estabelecem. Contrapondo alternativas hierrquicas de estruturao - faseando, por exemplo, incio, estimativa, seleo, implementao, avaliao e trmino com alternativas compostas por uma srie de ciclos recursivos emuladores das transaes interpessoais, interagncias ou interministeriais, o proceso de elaborao de polticas de defesa envolve um conjunto extremamente complexo de elementos em interao. 4
Centenas de atores pertencentes a diversos grupos de interesses e agncias governamentais, pesquisadores, jornalistas, etc., participam, em vrios nveis, em um ou mais aspectos desse processo. Cada um deles (individual ou institucionalmente), portadores de percepes, premissas, sistemas de valores e preferncias polticas distintas e, por vezes, conflitantes. O produto resultande emerge de acordos circunstancial e temporalmente condicionados entre subsistemas e dentro de subsistemas institucionais, aonde esses atores desenvolvem padres de interao buscando influenciar o resultado da barganha de interesses.
4 Conjuga-se, aqui, duas molduras de anlise comummente utilizadas para o processo de formulao de polticas pblicas. A primeira, donominada estgios heursticos, divide o processo em estgios definio da agenda, formulao e legitimizao da poltica, implementao e avaliao com a discusso de alguns fatores que afetam cada estgio do processo. Veja-se Jones, C. An Introduction to the Study of Public Policy. 2 ed. Belmont, Calif: Wadsworth, 1977. Brewer, G. e DeLeon P. The Foundations of Policy Analysis. Monterey, Calif.: Brooks, 1983. As crticas a essa moldura concentram-se em afirmar que a proposta de um ciclo nico, extremamente hierarquizado, no reflete a realidade emprica povoada por mltiplos e simultneos ciclos, envolvendo diversos atores em diversos contextos. Para crticas a esse processo, veja-se Nakamura, R. The Textbook Process and Implementation Research. in Policy Studies Review, 1987. 1:142- 54. A segunda moldura de anlise, denominada por Fluxos, considera os fluxos de informaes relevantes a definio do problema, os fluxos de solues para os problemas (policy), e os fluxos das dinmicas polticas (politics). Veja-se Kingdon, J. Agendas, Alternatives, and Public Policies. Boston: Little, Brown, 1984. As crticas a essa moldura concentram-se na vagueidade dos critrios de especificao dos limites dos fluxos. Para aplicao e crticas dessa moldura, veja-se Zahariadis, N. Markets, States, and Public Policy: Privatization in Britain and France. Ann Arbor: University of Michigan Press, 1995. 5 A reduo dessa complexidade a um grupo limitado de caractersticas crticas e suas relaes relevantes , simultaneamente, uma requisito ontolgico e uma necessidade metodolgica do processo de formulao de polticas de defesa. um requisito ontolgico pois determina a necessidade de reflexo sobre os conceitos capazes de contribur para o tratamento e elucidao de sua prpria definio e das condies necessrias para as polticas de defesa tornarem-se uma concretude histrica. E uma necessidade metodolgica enquanto estabelece processos para a gerao de conhecimento til, seja por meio de mudanas incrementais ou radicais, estabelecendo requisitos para a aquisio e o relacionamento de dados que produzam proposies claramente definidas sobre incertezas relevantes e a construo de hipteses de refutao dessas proposies. A demanda contingencial de alteraes em polticas de defesa traz trs condies potencialmente tensas. A primeira diz respeito s prprias possibilidades [pragmticas] de elaborao e implementao dessas polticas, criando frustaes com relao s suas expectativas de consecuo e eficcia. Emergindo de processos no-democrticos, os pases latino americanos, de forma geral, encontram-se com suas estruturas institucionais e de deciso fragmentadas ou, por vezes, viciadas por procedimentos metodolgicos herdados de um passado autoritrio que transpunha, indevidamente, a prtica do planejamento militar de emprego de meios para a planificao no ambiente poltico da defesa. A carncia de quadros principalmente civs - plenamente qualificados, e de estruturas educacionais para sua formao continuada, sempre foi um fator complicador das empreitadas de elaborao e gesto de polticas de defesa. A segunda tenso emerge entre a necessidade de mudanas radicais e imediatas tanto no contedo como nas formas das polticas de defesa, e a necessidade de tempo para a maturao do entendimento das possibilidades instrumentais da defesa para fazer frente a novas ameaas. Os atentados ocorridos nos EUA em 11 de setembro de 2001, por exemplo, potencializaram a necessidade imediata de novos tratamentos polticos dessa ameaa sem que houvesse, ainda, consenso sobre uma redefinio de seu escopo, impondo uma certa impreciso nas responsabilidades especficas das foras armadas nas aes contra o terrorrismo internacional. Finalmente, o terceiro fator de tenso emerge quando do incio de um novo governo ou, ento, quando de mudancas tempestivas nas priorioridades ou formas de pensar as demandas de segurana e defesa, impondo (legitimamente) mudanas radicais nas polticas de defesa sem a considerao adequada da relao entre os futuros impactos possveis das decises alojadas nessas polticas reformadas e a durao dos ciclos de maturao de critrios de avaliao dessas decises. O entendimento dessas caractersticas crticas ilumina as condies de possibilidade dos processos de obteno de consenso na elaborao dos Livros Brancos de Defesa, traduzidas em termos da:
(1) Configurao de um conjunto de regras comum estruturantes dos padres de interao poltica. (2) Convergncia de critrios para categorizar essas interaes enquanto elas variam de estgio para estgio. (3) Compatibilidade nas expectativas de utilidade e funcionalidade dos instrumentos de fora dos Estados em cada um desses estgios.
Essas condies de possibilidade, por sua vez, so modeladas a partir de um determinado entendimento sobre como o processo de elaborao dos Livros Brancos de Defesa tem lugar, uma vez essas condies atendidas. 6 Dois mecanismos contribuem para explicar esse processo: consenso e difuso. Referenciando aos trabalho de Sabatiers, Jenkins-Smith e Rogers 5 , podemos explicar a relao entre esses mecanismos nos seguintes termos: Inicialmente, os decisores interagem sob a racionalidade de que a adoo de experincias exitosas de outros pases reduz os tempos de aprendizado 6 (e dos custos associados experincia de erros). Nesse estgio, a seleo das experincias que sero emuladas fomenta a busca de consenso por meio da excluso daquelas alternativas que apresentem resultados com desvios significativo em relao s preferncias dos decisores polticos. A partir de um ponto de convergncia, cria-se um padro que gera presses nos decisores de outros pases para adequar-se ao status quo regional, criando mecanismos de retroalimentao positiva no sentido deles tambm adotarem prticas exitosas. Nesse estgio, a seleo de experincias tende a uma maior aceitabilidade de desvios em relao s preferncias nacionais por criar a percepo da necessidade de no ficar em posio desvantajosa em relao aos demais Estados que j adotaram o padro geral implicitamente consensuado, ao mesmo tempo que aumentam as presses populares internas, fomentadas pela divulgao pela midia de exemplos de sucesso com a adoo desse padro. Essa presso mais acentuada nos perodos prximos aos ciclos eleitorais, criando compromissos de campanha que foram a reviso de polticas de defesa.
CONSENSO Trs outras molduras de anlise competem com a Coaliso Defendida na explicao dos processos que produzem consenso poltico. A moldura de anlise denominada Escolha Institucional Racional (Institutional Rational Choice) especifica que o consenso e instrudo pela modificao das normas de comportamento institucionalmente definidas (cultura institucional) que regem as decises dos atores polticos. A moldura de anlise denominada Equilbrio Pontuado (Puntuacted Equilibrium) enfatiza como fator de causalidade dos consensos polticos as presses derivadas dos meios de comunicao na construo de imagems pblicas do consenso como um objetivo poltico, influenciando a seleo de alternativas no sentido de atender a essas demandas. Finalmente, a moldura de anlise denominada Fluxos Polticos (Policy Stream) d nfase na percepo dos atores polticos da existncia de janelas de oportunidades (criadas por um conjunto de informaes, assemelhando-se, nessse aspecto ao Equilbrio Pontuado) que podem ser exploradas para a consecuo de objetivos polticos. Subjascente essas molduras de anlise encontram-se premissas implcitas sobre (1) as regras que regulam a dinmica interativa desses atores, (2) sobre os atributos do ambiente de segurana e (3) sobre as possibilidades de transformao dos instrumentos de ao poltica em funo de alteraes nessas regras e atributos.
5 Sabatier e Jenkins-Smith so considerados dois dos principais tericos sobre mecanismos de consenso na formulao de polticas, responsveis pela conceitualizao da moldura terica de anlise denominada Coaliso Defendida (Advocacy Coalition). Veja-se Sabatier, Paul, e Jenkins-Smith, H. (eds.) Special Issue: Policy Change and Policy-Oriented Learning: Exploring an Advocacy Coalition Framework. in Policy Sciences, 1988. 21:123-278. J Rogers considerado um dos expoentes na explicao e explorao dos mecanismos de difuso. Rogers, E. Diffusion of Innovations. New York: Free Pres, 1983. Nesse trabalho, associamos os dois mecanismos consenso e difuso. Para outra explicao do processo de difuso, veja-se Johnson, S. Convergency. New York: Scribner, 2001, particularmente o captulo 3 The Pattern Match, onde Johnson aponta a relao entre processos de educao e reorganizao de estruturas decisrias. 6 Sabatiers e Jenkins-Smith consideram que o consenso decorre de uma mudanca comportamental dos decisores em um processo de aprendizado. 7 (1) Dinamica Interativa O processo de formulao poltica permado por uma dinmica interativa onde ocorrem mtuas concesses, instrudas por regras e normas tcitas ou implcitas que delimitam a intensidade e as formas com que esse entrechoque ocorre ou pode ocorrer. As regras de interao entre os atores polticos definem os mecanismos de controle das aes em defesa. Isso decorre do fato dessas regras serem a referncia pela qual esses atores explicam e justificam suas decises. Nao pode haver regularidade nas aes decorrentes das decises polticas se aqueles que devem repetidamente interpretar o significado dessas decises o fazem diferentemente cada vez que devem aplic-las. A prpria estabilidade dessas decises depende de seu entendimento comum. (2) Atributos do ambiente de seguranca O ambiente de segurana uma realidade poltica socialmente construda. Os custos de transao nesse ambiente variam de acordo com a valorao dos interesses em conflito e a plasticidade dos seus atributos (ameaas e oportunidades percebidas). Esses atributos so hierarquizados e priorizados em funo de percepes de possibilidades e probabilidades que traduzem um determinado patamar de risco aceitvel em cada estgio dessa hierarquia. Alteraes em atributos de nvel inferior nessa hierarquia ocorrem sob a regulao de um conjunto estvel de atributos de nvel superior; enquanto que alteraes nos nveis superiores possuem custos de transao mais elevados, aumentando nos atores suas expectativas mtuas de estabilidade das regras do jogo. Essa situao cria as condies de possibilidade para as aes de planejamento, inercializando atributos superiores do ambiente de segurana que permitem o planejamento de defesa enquanto a dinmica das barganhas polticas desenvolve-se nos nveis inferiores. (3) Transformao dos instrumentos de ao poltica As possibilidades de transformao de regras de interao e dos atributos do ambiente de segurana alteram o contexto das escolhas, criando mecanismos causais que buscam relacionar alternativas de defesa que satisfaam s preferncias polticas dentro desse ambiente transformado, diminuindo os custos de legitimao dessas escolhas por utilizar regras de interao compatibilizadas s novas percepes de explicaes e justificativas funcionalmente timas.
Essas trs caractersticas do processo de composio de consenso ilumina que as preferncias por alternativas de defesa so construdas conforme o prprio processo de formulao das polticas de defesa desenvolvido. E que essas polticas incorporam teorias implcitas de como alcanar os objetivos nela estabelecidos, assemelhando-se, dessa forma, a sistemas de valores envolvendo prioridades; percepes sobre as relaes causais, sobre o ambiente poltico; e sobre as possibilidades de transformao dessas teorias. O desenvolvimento de polticas de defesa, em atendimento a essas caractersticas, demanda um enorme esforo de coordenao de atividades, promovendo a reformulao da arquitetura de causalidade entre (1) eventos externos ao domnio da defesa (alteraes nas condies econmicas, por exemplo), (2) parmetros relativamente estveis (sistema de valores) utilizados na formulao do problema, construo e avaliao de alternativas de solues e (3) as normas e procedimentos que regem a dinmica dos processos operacionais desenvolvidas nos subsistemas decisrios, enfocando, primariamente, alteraes no sistema de valores dos decisores polticos e suas influncias na traduo de 8 diretrizes de poltica nacional em decises concretas relativas a programas e demandas oramentrias. Com isso, requer o exame crtico das informaes de natureza tcnica e operacional, dos processos e mecanismos de coordenao intra e inter institucional para a determinao da magnitude e formas do problema, suas causas e provveis impactos das vrias alternativas de defesa. o caso, por exemplo, da reconsiderao da importncia relativa de desenvolvimento econmico versus proteo ambiental, da reconsiderao da percepo dos atributos do problemas (envolvimento, ou no, das foras armadas no combate ao narcotrfico), e da reconsiderao da diviso de atribuies e responsabilidades funcionais e sua relao de causalidade com a disponibilidade de outros instrumentos polticos. Nessa mesma linha, um dos aspectos centrais dessas polticas aloja-se na definio dos conceitos de seguranca e defesa e na relao entre eles, tendo em vista que essas definies implicam em um recorte do escopo de competncia das atribuies e responsabilidades da defesa. Heclo 7 explica que esse processo transcorre por meio de uma alterao na arquitetura cognitiva e comportamentos resultantes de experincias e/ou novas informaes relativas a consecuo ou reviso dos objetivos polticos. Trata-se de um processo de educao, onde o aumento incremental do conhecimento das variveis de contorno do problema passa por uma mudana de percepo dos impactos provveis de alterao dos objetivos que levam consecuo desse problema. Ou seja, os participantes do processo buscam melhor conhecer o ambiente de segurana e a funcionalidade dos objetivos de defesa na consecuo de seus propsitos identificados nesse ambiente. Heclo claramente assume uma racionalidade instrumental dos atores que eles utilizam informaes e outros recursos para alcanar seus propsitos, que esses propsitos so complexos e que a habilidade individual desses atores tanto para perceber o ambiente onde esses problemas alojam-se como para processar informaes contingenciado por seus preconceitos, valores e crenas. A permanncia dessa arquitetura cognitva no tempo permite antecipar resultados provveis de um conjunto de aes e explorar outros resultados possveis sob a vigncia de um um conjunto diferente de regras. Assim, o grau de resistncia dos decisores polticos reconsiderao de suas arquiteturas cognitivas e comportamentos diretamente proporcional ao reconhecimento de que as mudanas trazidas por essas reconsideraes alteraro seus sistemas de valores. Quando os atores possuem sistemas de valores congruentes e simbioticamente interdependentes, a coordenao das aes torna-se relativamente fcil. Quando os atores possuem sistemas de valores congruentes mas atuam em uma interdependncia competitiva, Fenger e Klock 8 interpretam que os atores iro estabeler uma relao aceitavelmente conflituosa dentro da coaliso. Fiske e Taylor 9 confirmam esses argumentos apontando que o processo de aprendizado atua como um forte componente do processo de formulao/reforma de polticas, enquanto Mintrom e Vergari complementarm apontando que no se pode deixar de considerar o ambiente onde esse processo ocorre 10 , permeado por diferentes culturas institucionais.
7 Heclo, H. Social Policy in Britain and Sweeden. New Haven: Yale University Press, 1974. Heclo dedica-se a explicitao do que ele denomina aprendizado orientado (policy-oriented learning). Claramente, Sabatier e Jenkins-Smith assumem essa explicao dos processos cognitivos por meio de educao poltica na formulao de sua moldura de anlise. Veja-se Sabatier e Jenkins-Smith, H. The Advocacy Coalitions Frawework: An Assessment. in Sabatier, P. (ed.) Theories of the Policy Process. California: Westview Press, 1999. Pag.123 e 145. 8 Fenger H e Klock P. Interdependency, Beliefs, and Coalition Behaviour: A Contribution to the Advocacy Coalition Framework. University of Twente, 1998. 9 Fiske, S. e Taylor, S. Social Cognition. Reading, Ma: Addison Wesley: 1984. 10 Mintrom, M. e Vergari, S. Advocacy Coalitions, Policy Entrepeneurs, and Policy Change. Policy Studies Journal 24 (Fall): 20, pag. 425. 9 O consenso emerge, portanto, da percepo (politicamente educada) de que a continuidade da situao reconhecida inaceitvel, levando os atores entabularem negociaes visando uma situao de compromisso vista por todos como superior ao status quo. No caso particular da Amrica Latina, a superao do status quo aponta uma uma situao de consenso que assegure o controle civil no processo de concepo, desenvolvimento, implantao e avaliao das alternativas de defesa, compabibilizando os determinantes da prtica profissional militar com os requisitos polticos que regulam o uso da fora.
DIFUSO Desde os anos 50 existe uma continuidade de pesquisas sobre os mecanismos que levam a adoo de polticas pelos Estados. Difuso um desses mecanismos, identificado por Jack Walker 11 , segundo o qual experincias inovadoras so difundidas entre Estados por meio de certos canais de comunicao formal e informal em uma rede de mltiplos ns. A propenso da difuso funo do nmero de interaes, da proximidade geogrfica dos Estados 12 e o grau de educao sobre assuntos de seguranca e defesa dos lideres nacionais e da populacao em geral. 13 Um exemplo marcante do processo de difuso pode ser encontrado nos Lineamientos Estratgicos y Agenda de Trabajo 2001, onde o Ministro da Defesa da Bolvia coloca como objetivo de gesto a execuo de um seminrio internacional com a presena de representantes de ministrios de defesa de outros pases visando a elaborao do Livro da Defesa Nacional da Bolvia 14
Essa propenso pode ainda ser explicada como uma aplicao da Lei de Moore (segundo a qual o nmero de interaes aumenta com o quadrado do numero desses ns existentes na rede de relacionamentos 15 ) no processo de difuso de polticas, expresso por Gray nos seguintes termos: a probabilidade de que um Estado adote um programa
11 O trabalho de Walker, J. Comment. In American Political Science Review. 1973, 67: 880-899, reconhecido como pea fundacional do processo de difuso na cincia poltica. Para uma aplicao, veja Brown, et. al. Innovation Diffusion and Development in a Third World Setting. Social Science Quarterly 60:249268. Esse trabalho, embora dedicado ao estudo do mecanismo de difuso em pas africano - Sierra Leone - apresenta diversos elementos de similaridade com o contexto latino-americano. 12 Essa relao foi identificada por Lutz, J. Regional Leadership Patterns in the Diffusion of Public Policies. American Politics Quarterly, 1987, 15:387-398. 13 Como metodologia de pesquisa, o intervalo de tempo de adoo de politicas convergentes assumido como varivel independente do processo. Com relao ao grau de educao em assuntos de segurana e defesa, no h evidncias empcas que sustentem essa posio. Entretanto, considerando a concluso de Walker (op. cit.) de que Estados mais desenvolvidos economicamente apresentam maior propenso inovaes, podemos inferir que estados mais economicamente desenvolvidos possem populaes com nveis superiores de educao geral e, particularmente em assuntos de segurana e defesa, favorecendo a difuso de novas idias. 14 Bolivia, Ministrio da Defesa. Lieamientos Estratgicos y Agenda de Trabajo 2001.La Paz, Bolivia, 2001. pag. 23. Esse Seminrio foi levado a cabo em abril de 2001. O registro dos trabalhos apresentados est compilado no livro de Juan Ramn Quintana T. (coord.) Libros Brancos de Defensa: concertacin y diseo estratgico comparado. La Paz: Ministrio da Defensa Nacional, 2001. 15 A Lei de Moore (Gordon Moore, fundador da Intel) mais uma aproximao do que uma Lei, expressando que o poder dos microprocessadores duplica a cada 18 meses sem substantivo aumento de custo entre a tecnologia antiga e a nova. Pesquisas subsequentes apontam um aumento do perodo para um pouco mais de 2 anos na dcada de 90, com um tendncia atual para prrazos maiores. Para uma aplicao desse teorema, veja Berry F. E Berry, W. Innovation and Diffusion Models in Policy Research. In Sabatier, op. cit. pag. 172-4. 10 proporcional ao nmero de interaes entre os decisores efetuam com outros decisores de Estado que j adotaram (ou esto em processo de adoo de programa similar) 16 . Nesse processo, os meios de comunicao e os centros de estudo 17 possuem papel fundamental. Duas dcadas de pesquisas empricas demonstraram que atores subnacionais jornalistas, pesquisadores e analistas de defesa possuem substancial discrio e autonomia na deciso como uma poltica nacional traduzida em decises contretas em defesa 18 . Conforme Paulo Sotero evidencia os think tanks definem a si mesmos como criadores e impulsionadores de idias no processo poltico 19 . Retrospectivamente, surpreendente observar-se o desconhecimento (ou ento inao) daquelas instituies contrrias ao processo de reforma de defesa sobre a importncia dos centros de estudo para o processo de difuso das idias consolidadas nos Livros Brancos. Um esforo, por exemplo, de um Centro de Estudo alojado dentro de instituies governamentais certamente neutralizaria em grande parte os mecanismos de difuso. Nesse sentido, a preservao e incentivo desse Centros de Estudo uma das ferramentas de modernizao da Defesa na Amrica Latina. O resultado desse processo de difuso (impulsionado pela mdia e centros de estudos) reflete-se na incorporao de funes e normas de coaliso ao sistema de valores dos diversos atores envolvidos. Sabatier e Jenkins-Smith explicam essa situao nos seguintes termos: um sistema de valores compartilhado entre membros de uma coaliso reduz os custos de transao envolvidos na obteno de um entendimento comum dos problemas e na identificao das alternativas de soluo porque esses membros interpretaro as evidencias por meio de um sistema similar de valores pr-existentes. 20
Essas funes e normas, compartilhadas entre os pases, por serem dedicadas ao domnio especfico da poltica [transitrias e contingenciais] de defesa, no so to rigidamente preservados como os valores centrais (valores/interesses nacionais) e, portanto, so mais susceptveis de alterao com a gradual acumulao de evidncia empricas da necessidade dessas mudanas. Gradualmente, essas funes e normas de coaliso provocam alteraes no comportamento decisional dos atores polticos quando da promoo de esforos para a consecuo dos objetivos por eles determinados, com a reduo do nvel de conflito de interesses, resultando em diretrizes operacionais de cooperao para o subsistemas de defesa.
16 Gray, V. Innovation in the States: A Diffusion Study. American Political Science Review, 1973, 67: 1174- 85. 17 Utilizamos o termo centro de estudos como uma categoria geral, inclusiva dos chamados think tanks, como expresso da universidade e das demais instituies dedicadas ao processo de educao. Nesse sentido, entendemos que esse processo aplicado a defesa visa, primordiamente, uma mudana comportamental derivada da conformao de uma matriz cognitiva aperfeioada por conhecimentos criticamente introjetados durante esse processo. 18 Com relao a influncia dos meios de comunicao no processo de difuso de polticas, veja-se Rhodes, R. Beyond Westminster and Whitehall. London: Unwin&Hyman, 1988. E Scholz, J. et.al. Street-Level Political Controls over Federal Bureaucracy. American Political Science Review. 1991, 85: 829-850. Richardson, J. (ed.) European Union: Power and Policy-M aking. London: Routledge, 1996. J com relao ao papel dos Centros de Estudo (e dos Think Tanks), no h suficientes evidencias empricas, principalmente na Amrica Latina, de seu papel nos mecanismos de difuso. No obstante, evidente a presena dos mecanismos de difuso desses Centros na conformao de redes de relacionamentos de intelectuais, acadmicos e profissionais em torno dos assuntos de defesa. Nesse particular, o seminrio REDES, patrocinado pelo Centro de Estudos Hemisfricos de Defesa da Universidade de Defesa dos Estados Unidos (CHDS/NDU) pode ser considerado como um dos principais agentes atualmente existentes na Amrica Latina de convergncia de idas e relatos de experincias sobre os processos polticos da defesa. Esse mesmo Centro de Estudos teve participao ativa no desenvolvimento do seminrio promovido pelo Ministrio da Defesa da Bolvia (mencionado na nota 14). 19 Sotero, P. Los Think Tanks y su vision Washingtoniana del Mundo. Foreign Affairs en Espaol, Otoo- Invierno, 2002. pag. 1. 20 Sabatier Sabatier e Jenkins-Smith, H. The Advocacy Coalitions Frawework: An Assessment. in Sabatier, P. (ed.) Theories of the Policy Process. California: Westview Press, 1999. Pag.140. 11 Esses so os principais argumentos que justificam o papel das polticas de defesa na construo de cooperao em defesa. Por outro lado, Jan Eberg 21 aponta que o grau de consenso necessrio para implementar reformas polticas varia consideravelmente entre pases, respondendo a atributos relativos a estrutura poltica e as normas culturais. Em complemento, podemos considerar que a difuso condicionada por trs fatores: o primeiro, conjuntural, tal como a crise de petrleo de 1973 ou os atentados terroristas de setembro de 2001; o segundo, estrutural, tal como a reformulao de composies polticas derivadas de ciclos eleitorais; e o terceiro, organizacional, tais como a reformulao das estruturas decisionais com a criao do Ministrio da Defesa Brasileiro. Em seu conjunto, esses fatores, influenciam na diversidade de iniciativas na produo das polticas de defesa, alojadas no executivo em alguns pases e no legislativo em outras, com o esboo do projeto normalmente atribuido as foras armadas ou grupos intergovernamentais.
EVIDNCIAS Politicas de defesa convergentes so o primeiro passo a condio de possibilidade para a cooperao em defesa, por proverem uma linguagem coerente para a identificao e explicao de parcelas reconhecidas do ambiente de segurana e dos requisitos de defesa, e para organizar esforos para o reconhecimento de demandas futuras que possam atender a parcelas ainda no reconhecidas, com o que fomentam a integrao entre Estados e a convergncia de seus interesses, permitindo-lhes identificar similaridades e diferenas entre alternativas de defesa, assim como avaliar suas vantagens e limitaes relativas em diversos nveis de anlise, sem que isso enseje a percepo de ameaas mtuas. Podemos evidenciar essa convergncia tomando como varivel independente os objetivos de defesa (Tabela 1 - Objetivos de Defesa Comparados). Uma anlise desses objetivos aponta um entendimento convergente do conceito de defesa, no sentido de ser essa maior do que fazer a guerra. O Livro Branco da Defesa do Chile, por exemplo, explicitamente declara que:
A funo defesa no deve confundir-se com o setor defesa. A primeira integral e abarca o conjunto de atividades dos diversos organismos de Estado que concorrem para a Defesa, assim como dos organismos privados que contribuem para a ao estatal. O setor defesa, por outro lado, restringe-se aos organismos que conformam o campo de ao da defesa: o Ministrio da Defesa Nacional e as Foras Armadas. 22
Tabela 1 - Objetivos de Defesa Comparados. BRAZIL (1999) BOLIVIA (2001) ARGENTINA (1999) URUGUAY (1999) CHILE PARAGUAI (1999) Poltica de Defesa Nacional Lineamientos Estratgicos y Agenda de Trabajo** Libro Blanco de la Defensa Nacional Bases para una Poltica de Defensa Nacional Libro de La Defensa Nacional de Chile Directiva de Defensa Nacional Garantia da Soberania com a preservao da integridade Cumprir eficientemente as misses constitucionais Recuperao da Soberania do Territorio Nacional Conservar a soberania nacional, manter a integridade Conservar a independncia e soberania do paz e manter a Preservar a existncia, liberdade, independncia e
21 apud. Eberg, J. Waste Policy and Learning. Ph.D dissertation, Department of Political Science, University of Amsterdan. In Sabatier e Jenkins-Smith, 1999, op.cit. 22 Chile, Presidencia de la Repblica. Libro de la Defensa Nacional de Chile. Assuno, 1997, pag. 81. 12 BRAZIL (1999) BOLIVIA (2001) ARGENTINA (1999) URUGUAY (1999) CHILE PARAGUAI (1999) Poltica de Defesa Nacional Lineamientos Estratgicos y Agenda de Trabajo** Libro Blanco de la Defensa Nacional Bases para una Poltica de Defensa Nacional Libro de La Defensa Nacional de Chile Directiva de Defensa Nacional territorial tanto no campo de defesa externa como no mbito da segurana e estabilidade interna. nacional e a independncia do Estado integridade territorial soberania da Repblica. Garantir a inviolabilidade do territrio.. Garantia do Patrimnio Nacional e Salvaguarda das pessoas, dos bens e dos recursos sob jurisdio nacional Contribuir ao desenvolvimento nacional, na luta contra a pobreza e ao melhoramento das condies de vida da sociedade boliviana Salvaguarda dos cidados, bens nacionais, e preservao do meio ambiente do territorio nacional Gerar as condies de segurana necessrias para fazer frente as ameaas internas. Criar as condies de segurana externa fundamentais para lograr o bem comum da nao e contribuir para o desenvolvimento equilibrado e harmnico do poder nacional. Garantir a inviolabilidade do patrimnio nacional, da vida, ingridade fsica e direitos humanos dos paraguaios e extrangeiros que habitam o territrio nacional. Garantia do Estado de Direito, das Instituies Democrticas e preservao da coeso e unidade da nao Participo na segurana interior Apoiar as foras de segurana interna Contribuir para a preservara institucionalidad e e o Estado de Direito Preservar um ambiente de estabilidade geral que permita o desenvolvimento normal da vida nacional em todos seus aspectos. Garantia da vigncia do Estado de Direito, do pleno funcionamento das instituies democrticas e a segurana permanente das autoridades legitimamente constitudas. Projeo Internacional e maior insero no processo decisrio internacional Insero internacional muito mais ativa e propositiva. Participar do processo de redesenho do contexto estratgico de segurana internacional Apoiar a projeo internacional do Chile
Contribuio para a manuteno da paz e da segurana internacionais.
Ampliar a cooperao regional em materia de defesa, particularmente em termos do fortalecimento da capacidade diplomtica. Contribuir para a preservao da paz e estabilidade Interancionais. Contribuir para a promoo e manuteno da paz internacional Contribuir para a manuteno e promoo da paz e segurana internacional de acordo com os interesses nacionais. Convivncia pacfica e harmnica com outros Estados, em especial com os pases limtrofes. Presena efetiva em operaes internacionais de manuteno da paz e estabilidade internacional, de acordo com os 13 BRAZIL (1999) BOLIVIA (2001) ARGENTINA (1999) URUGUAY (1999) CHILE PARAGUAI (1999) Poltica de Defesa Nacional Lineamientos Estratgicos y Agenda de Trabajo** Libro Blanco de la Defensa Nacional Bases para una Poltica de Defensa Nacional Libro de La Defensa Nacional de Chile Directiva de Defensa Nacional interesses nacionais Garantia do patrimnio nacional* Melhorar a imagem, prestgio e a relao das Foras Armadas com a sociedade Promover o compromiso cidado com a defesa nacional Resguardar, fortalecer e renovar a identidade histrica e cultural Incremento e aperfeioamento constante da integridade nacional e da coeso dos habitantes da Repblica e presevao da identidade histrico-cultural da nao.
* O conceito de patrimnio na Poltica de Defesa Nacional do Brasil parece ser inclusivo das tradies e valores nacionais, assemelhando-se aos demais pases nessa mesma categoria. ** Os objetivos de defesa da Bolivia foram extrados das sees desse documento, por meio do qual o Ministro da Defesa Nacional da Bolvia apresenta seu entendimento dos propsitos da defesa, sua misso institucional e suas diretrizes gerais, incluindo a elaborao de um Livro Branco para a Defesa. Dessa forma, esse documento, embora no qualificando-se, estritamente, como um Libro Branco, possui alguns atributos que podem qualific-lo como uma poltica de ao para a defesa em atendimento aos objetivos de defesa nacionais. A incluso da Bolvia nesse quadro visa evidenciar a similaridade de seus objetivos de defesa com seus vizinhos.
Por outro lado, existe uma tenso implicita em termos de serem esses realmente, objetivos de segurana e no de defesa. Essa tenso vai refletir-se na impreciso dos contornos da responsabilidade da defesa no provimento da segurana interna e na manuteno do Estado de Direito particular de cada pas. Enquanto a Argentina e Chile, por exemplo, atribuem a responsabilidade da defesa prioritariamente ao provimento da defesa externa e de contribuio ao provimento da defesa interna, o Paraguai inclue como responsabilidade especfica da defesa a garantia da vigncia plena do Estado de Direito, do pleno funcionamento das Instituies Democrticas e da segurana permanente das autoridades legitimamente constitudas. 23 No Brasil, por ocasio da elaborao da Poltica de Defesa Nacional, esse aspecto foi extremamente debatido, acabando por prevalecer o entendimento de que a garantia da lei, da ordem e das instituies democrticas uma responsabilidade da defesa. 24
Em adio, existe uma enorme similaridade na adoo dos princpios gerais que norteiam o provimento de defesa em termos de: soluo pacfica de controversas e do emprego da dissuaso como principal instrumento de ao. De fato, uma definio inclusiva do conceito de defesa parece ter sido o elemento definidor das condies de possibilidade da cooperao em defesa, alargando o horizontes da defesa para alm das foras armadas e, simultaneamente, trazendo os militares para uma posio mais restrita (mais no menos importante) de profissionalismo dedicado a tarefas especficas. Em outros termos, o conceito de defesa mostra evidncias de estar evoluindo desde um entendimento restrito que circunscreve defesa s aes da foras armadas contra
23 Paraguai, Presidencia de la Repblica, Consejo de la Defensa Nacional. Directiva de Defensa Nacional: Assuno, 1999. pag. 2 24 Http://www.defesa.gov.br/politicadedefesa/politicadedefesa3.htm#objetivos (site oficial, verso em portugus) e Brasil, Presidncia da Repblica. Brazilian National Defense Policy: Braslia: 1999, pag. 9. (verso em ingls). Para uma crtica da Poltica de Defesa do Brasil, veja Proena Junior, D. e Diniz, E. A Poltica de Defesa do Brasil: uma anlise crtica. Braslia: Universidade Nacional de Braslia, 1998. 14 ameaas externas e internas, em direo a um outro entendimento onde a defesa abrange todos as aes e meios disponveis ou antecipados para o provimento de um estado de segurana pretendido. Entre esses dois entendimentos alojam-se posies particularizantes de cada pas, os quais expressam seus momento histrico, cultura poltica e, principalmente, a moldura de anlise utilizada para identificarem e traduzirem na forma de objetivos polticos para a defesa - suas posio nesse expectro de possibilidades. De fato, parece que ultrapassamos na Amrica Latina a situao apontada, em 1987, por Alain Roqui 25 : a segurana interna e seus vnculos com o desenvolvimento tem sido a preocupao da defesa (dos militares) atravs da histria, justificando a militarizao da poltica e da sociedade. A tabela 1 evidencia a convergncia dos objetivos de defesa, enquanto reconhecendo que os pases nela listados partiram de diferentes direes empregando distintas formas e processos para a elaborao de suas polticas de defesa. Nesse sentido, seria possvel formular a hiptese de que, enquanto em algums pases (marcadamente o Chile e a Argentina) essa convergncia nasce de um processo de consenso sobre os propsitos e funes da defesa para ter, ento, esses resultados traduzido em seus Livros Brancos; outros pases (Brasil e Colombia, principalmente) convergem para seus objetivos de defesa impulsionados por mecanismos de difuso para, ento, empreenderem esforos na busca de um consenso que legitime os resultados alcanados. A evidncia, entretanto, de convergncia e, sobre essa que se pode construir novas alternativas de cooperao em defesa na America Latina.
PARA ALM DO ESTGIO ATUAL O provimento da defesa uma das atividades mais complexas existentes para qualquer Estado moderno, sem que exista, no futuro antecipado, uma perspectiva de alterao nem da necessidade dessa funo, nem de sua complexidade. Essa complexidade encontra suas raizes em trs fatores interrelacionados. O primeiro diz respeito a instabilidade das projees de futuro (onde as alternativas de defesa encontram seu referencial de planejamento), que exigem flexibilidade na especificao das capacidades de defesa para adaptar-se s incertezas nessas projees. Esse primeiro fator impe um grau de aleatoriedade s demandas colocadas para a defesa. Interesses podero surgir, desaparecer ou modificar-se em funo da dinmica poltica, alterando, contingencialmente, no somente os objetivos de defesa, como tambm as atribuies funcionais e responsabilidades da defesa e, at mesmo, o prprio conceito de defesa. O segundo fator diz respeito a sempre presente competio por escassos recursos financeiros, o que, associado com custos crescentes dos sistemas de armas, exige, cada vez mais, preciso na especificao das capacidades de defesa. Entretando, mesmo tendo sido atendida a especificidade requerida na qualificao e quantificao dos meios necessrios, ainda restam incertezas. Por exemplo, os recursos financeiros inicialmente previstos podero ser deslocados para outras necessidades de governo, a estrutura de produo poder ser alterada em funo de novas tecnologias, os insumos industriais podero no ser disponibilizados, etc. O primeiro fator diz respeito a incerteza de fins e, para dar conta dele, exige-se flexibilidade. O segundo diz respeito a incerteza de meios e, para dar conta dele, exige-se especificidade. Dentro desse conflito entre flexibilidade e especificidade, aloja-se o terceiro fator: a incerteza na relao entre meios e fins. As incertezas quanto a relao entre meios e fins dizem respeito a correlao entre os atos de fora que as concepo dos meios de fora antecipam e as alternativas de formas de uso dos meios de fora que os fins polticos autorizam. Esse terceiro fator
25 Roqui, A. The Military and the State in Latin America. Berkely: University Press, 1987. 15 ressalta as incertezas sobre as alternativas de conceito de emprego dos meios de fora para o atendimento dos propsitos polticos, traduzindo possibilidades tticas e alternativas estratgicas. Quando alternativas para uma poltica de defesa so propostas pelos governos e discutidas com a sociedade para, conjuntamente, definem uma maneira de melhor prover um estado de segurana desejado, passa-se de uma situao onde as aes decorrem de decises baseadas em um conjunto de regras previamente estabelecidas para uma outra situao onde o objeto das decises so as regras que iro estruturar futuras decises. Passar de um processo de deciso dentro de um conjunto de regras para um processo de deciso entre regras futuras reflete uma transformao do nvel de interao entre os atores que cria condies para a construo de um consenso poltico sobre a defesa. Por meio da assimilao de uma conceito, uma ideia fora a necessidade de uma politica de defesa , os paises podem adaptar parcelas de experiencias exitosas as suas prprias caracteristicas organizacionais, sem a necessidade de copiar modelos. Por essa razo, embora com similitudes de contedo, os documentos escritos que traduzem essas politicas os Livro Brancos divergem tanto em sua forma. Analizando esses documentos, encontramos os seguintes aspectos de convergncia e divergncia nos seus contedos temticos (Tabela 2: Contedos Temticos).
Tabela 2: Contedos Temticos Convergncia Divergncia Explicitos Implicitos Explcitos Implcitos Apreciao do ambiente externo Contribuio da defesa para a poltica exterior Ameaas e vulnerabilidades
Apreciao do ambiente interno Subordinao poltica da defesa Aspectos doutrinrios e conceituaes
Objetivos de Defesa Escopo da Defesa Tarefas de Defesa Tarefas das Foras Armadas Princpios Gerais Marco Legal Estrutura Organizacional da Defesa Organizao, funes e responsabilidades das Foras Armadas Diretrizes Polticas Funes e responsabilidades da Defesa Diretrizes fiscais
A Tabela 2 evidencia aspectos de convergncia em termos eminentemente polticos, e divergncias naqueles aspectos que efetivamente orientam os planejamentos em atendimento s determinaes polticas. Enquanto essa convergncia reflete a atuao dos mecanismos de difuso regional, conforme anteriormente evidenciado, a divergncia, por sua vez, deriva da interpretao que cada pas efetua do conjunto relativamente comum de objetivos de defesa sob um prisma instrumental. No h, por consequinte, nenhuma 16 contradio na existncia simultnea de aspectos convergentes e divergentes no contedo temtico dos Livros Brancos 26 . O aspecto a ser ressaltado, entretanto, que esses Livros Brancos, enquanto expresso escrita de uma poltica, tiveram seu domnio de competncia expandido para aspectos eminentemente instrumentais da ao militar e, ao assim procederem, pecam por suas indefinies e vaqueidades. Ao analisar essas mesmas polticas com relao as suas adequao enquanto instrumentos de planejamento, deparamo-nos com pelo menos dois aspectos problemticos 27 : relaes de causalidade e transparncia. Relaes de Causalidade Os fatores causais que determinam a transio dentro e entre cada segmento dessas polticas no claramente definido, permitindo que cada segmento acabe praticamente independente dos demais, desconectados dos mltiplos e interativos ciclos envolvendo diversos nveis de deciso. Isso decorre dos critrio de recorte dos segmentos no serem evidentes. Como decorrncia dessa problemtica, as alternativas de fora (o conjunto de capacidades militares instrumentais na consecuo de objetivos politicamente determinadas por meio da ameaa ou uso da fora), nascidas do agregado de decises segmentadas ao longo dos processos de planejamento, programao e oramentao, de difcil controle externo, acabam tambm tornando-se semi-autnomas em relao as demandas de segurana do Estado. Como fator complicador, quando os oramentos de defesa so derivados de um teto arbitrariamente estabelecido, criam-se resistncias reconsiderao de decises (integradas nos ciclos oramentrios passados) ao mesmo tempo que fomenta-se a prtica de ajustes marginais na base oramentria de anos anteriores como proposta oramentria de anos futuros. Nesse contexto, as propostas oramentrias consolidadas apresentadas ao Congresso so deixadas livres para demandarem mais e mais recursos financeiros, mesmo quando tudo apontaria para sua reduo. A continuidade dessa situao escora-se em uma cultura de planejamento de defesa que toma redundncia como sinnimo de segurana em vez de indicador de ineficincia. 28
No final, essa situao permite que demandas burocrticas, nascidas contingencialmente, atrofiem a funcionalidade das prticas de planejamento, programao e oramentao, atrazando o faseamento temporal de seus processos componentes com prejuzos para o desenvolvimento de programas e atividades de defesa, principalmente os referentes a manuteno e operao. Essa problemtica reforada pela insuficincia das diretrizes contidas nos Livros Brancos em darem conta, adequadamente, das especificidades da defesa, acabando por
26 Para uma moldura de anlise comparativa das polticas de defesa, veja Murray J. D e Viotti, P. The Defense Policies of Nations. 3 ed. Baltimore, MD: The Johns Hopkins University Press, 1994. pag. xxi 27 Para uma anlise mais extensa desses aspectos problemticos, relacionando-os com a prtica metodolgica do planejamento, programao e oramentao, veja-se Raza, S. Projeto de Fora: o elo ausente nas reformas de defesa. Trabalho apresentado no Seminrio Research and Education in Defense and Security Studies (REDES), Braslia, Agosto de 2002. 28 A ocorrncia dessa situao foi desvendada por Lewis Kevin e Karl Builder, a qual denominaramGolpe Burocrtico dos Militares. Esses autores decrevem esse golpe nos sequintes termos: as foras armadas submetem propostas de oramentos acima de suas reais necessidades, enquanto desenvolvem seus planejamentos com referncia em um valor inferior que esperam receber. A diferena entre os recursos solicitados e os recebidos transformada em uma dvida do governo para com os militares. Quando essa dvida paga, as foras singulares tendem a expandir, impropriamente (de forma desvinculada de um projeto integrado para defesa), suas infraestruturas e meios militares, resultando em distores que tendem a gerar novas demandas financeiras para sua prpria sustentao. Lewis, K. "The Disciplinary Gap and other Reasons for Humility and Realism in Defense Planning". in New Challenges for Defense Planning: Rethink How Much is Enough. ed. Paul Davies. California, EUA: RAND Corporation, 1994. pp.21. Builder, C. H. Military Planning Today: Calculus or Charade? California, EUA: RAND: 1993. pp.93. 17 autorizar critrios vagos ou incompletos para a distribuio de recursos, permitindo que as foras singulares desenvolvam suas prprias prioridades para a aquisio de sistemas de armas e outros sistemas maiores que melhor atendam aos seus interesses. Simultaneamente, os programas perdem articulao entre si, seno pelo propsito de evitar ultrapassar oramentos alocados, enquanto tornam-se meras ferramentas de controle poltico interno das organizaes, estabelecendo vnculos e compromissos informais. O mecanismo como isso ocorre foi desvendado por Mintzberg 29 . Segundo ele, os decisores acabam aprovando todas as propostas que chegam at eles, j que pressupem que a estrutura burocrtica eficiente nas filtragens. Ganha, portanto, a proposta que chegar aquele nvel decisrio. Aquela que conseguir furar o bloqueio corporativo, levando que estas propostas acabem por jogar contra o sistema: basta saber que quanto maior o nvel decisrio, menor o teste de consistncia dos dados e da coerncia das propostas, j que a agregao das informaes torna impossvel um tratamento analtico (resumos de duas pginas para decises de milhes de unidades monetrias). A aposta, ento, aproveitar-se de projetos em andamento que detenham critrios frgeis de delimitao de sua abrangncia ou ento utilizar-se dos mecanismos institucionais e da linguagem apropriada para aprovar os projetos. Um corolrio que, o projeto que tentar furar o bloqueio corporativo pode acabar sujeitando-se ao escrutnio no de seu contedo, mas de seu formulador; o que atua como agente inibidor de alteraes. Essa situao tende a inchar o oramento de defesa, com programas aprovados sem um vinculao explcita com as diretrizes de defesa. O resultado evidencia-se em equipamentos e sistemas inadequados s demandas de defesa e, mais ainda, desarticulados com o conceito estratgico de emprego dos meios de fora para, quando necessrio, prover um esforo integrado para a defesa. Nos limite, os critrios de aceitao dos projetos conformam padres que so tomados como se fossem a prpria poltica de defesa. A problemtica evidenciada pelas relaes de causalidade explica a complexidade e enormidade da misso institucional do provimento de defesa e, nela alojada, a concepo e justificao, sob uma ponderao de custos e riscos, das capacidades de defesa, por meio das quais a poltica conecta possibilidades do presente s opes que ela deseja disponveis no futuro de uso, ou ameaa do uso, da fora para a consecuo dos objetivos polticos. Transparncia Livros Brancos de Defesa so documentos no sigilosos. Uma das caracterstica fundamentais dos Livros Brancos de Defesa, que por ser prtica corrente passa praticamente despercebida, que esses documentos so ostensivos, abertos ao conhecimento pblico. Essa caracterstica embute uma tenso entre a necessidade de transparncia que permita o excrutnio pblico (e o controle poltico) e a preservao de elementos de sigilo nas informaes de defesa. Aqui, o problema coloca-se como uma questo de grau, oscilando entre a necessidade de preservar informaes sensveis e o ambiente democrtico que exige transparncia nas decises de defesa, possibilitando o escrutnio das alternativas com a ponderao de seus custos e riscos. 30
O pndulo, entretanto, mostra-se, muitas vezes, viciado em direo ao sigilo, trazendo como consequncia a ausncia de critrios claramente definidos e procedimentos estruturados para a integrao e avaliao de programas e projetos de defesa. Como corolrio, essa pendularidade defeituosa esconde o conflito entre os interesses das foras singulares, possibilitando que elas acordem sobre alternativas de defesa e projetos
29 Mintzberg, H. The rise and fall of strategic plannning. Londres, The Free Press: 1994. 30 Esse ponto transpassa a discusso fundamental que vem sendo travada em diversos pases, principalmente na Amrica Latina, sobre o papel da Inteligncia no planejamento de defesa e, em associao, a subordinao funcional dos rgo de inteligncia. 18 associados que lhes interessem antes da submisso do oramento, em uma franca tentativa de pr-aprovar pacotes de defesa que no atentem contra compromissos j assumidos, ou ento contra seus entendimentos particulares sobre que capacidades de defesa o pas deve possuir. Os requisitos de transparncia conjugam-se na maturidade da prtica democrtica na Amrica Latina, com redues de tenses nas relaes civil-militar. De fato, os Livros Brancos de Defesa aparecem na America Latina exatamente no momento em que as prticas democrticas afirmam-se como estado normal do processo poltico, evidenciando a atuao dos mecanismos de consenso e difuso quando cada desses Livros que editado ou revisto vem confirmar os mesmos propsitos dos anteriores com graus progressivos de evidncias empricas.
DESDOBRAMENTOS E CONSEQUNCIAS Ao atender a uma necessidade contingencial no processo de transio democrtica dos pases da Amrica Latina, o mecanismo de difuso, por outro lado, acabou tornando- se um inibidor do fluxo evolutivo do processo de maturao dos projetos de fora nacionais. A busca do consenso acabou por pasteurizar o contedo dessas polticas, excluindo de suas pautas aspectos crticos (que resultam de decises complexas e difceis). Em seu conjunto, os aspectos mencionados acima so indicadores da crescente necessidade de se repensar os atuais contedos programticos e estruturas dos Livros Brancos como ferramenta adequadas para o efetivo planejamento de defesa. Enquanto reconhecendo e valorizando o papel desses documentos na formulao de um consenso poltico que constri as condies de possibilidade para o prximos estgios, a anlise que esse trabalho efetua permite concluir que, os pases Latino Americanos agregam a uma ferramenta eminentemente poltica expectativas para alm de seus domnios de competncia. A persistncia dessa situao degrada a habilidade da defesa prover a segurana requerida. Nosso entendimento que os Livros Brancos, na Amrica Latina, cumpriram (e ainda cumprem) um papel imprescindvel na criao do consenso poltico em mbito nacional, transformando uma moldura cognitiva baseada em ameaas regionais herdadas de um perodo ultrapassado em outra moldura estruturada sobre princpios convergentes de cooperao.
Consenso e Difuso so dois mecanismos emprestados da teoria poltica com capacidade de explicar como o ambiente poltico conformado. Entretanto, eles so limitados e at mesmo inadequados para explicarem os processos e procedimentos para a estruturao de critrios de escolha nos estgios subsequentes, orientando a formulao e seleo de alternativas de fora sobre condies de ambiquidade, e para clarificar os processos organizacionais e tecnologias requeridas para transformar requerimentos de capacidades militares em um conjunto articulado de programas de ao e recursos financeiros correlatos adequadamente consolidados em um oramento de defesa. Criando um ciclo vicioso, o mecanismo de difuso tende a inibir, agora, a transio para alm dos Livros Brancos, onde as questes passam a enfocar a estrutura de regras capazes de: Definir requisitos organizacionais em associao com novos processos de tomada de deciso e mecanismos de superviso, visando obter um maior controle sobre os assuntos e prioridades das foras armadas. 19 Aumentar a eficincia e eficcia 31 na alocao de recursos de defesa, com foco nos processos e critrios empregados na formulao e gerncia do oramento. Identificar e relacionar as variveis requeridas para a concepo do conjunto de capacidades antecipadas para o provimento de defesa; e uma metodologia associada que orienta a utilizao dos conceitos em seus prprios termos.
Em seu conjunto, essas regras devem servir como tradutoras das demandas polticas em um conjunto articulado de diretrizes pragmticas para o planejamento de defesa, provendo a integrao dos processos de planejamento, programao e oramentao em um nexo de atividades sistemicamente ordenado em direo a um propsito comum: a formulao de um projeto integrado de defesa
REQUISITOS GERAIS DE UM PROJETO INTEGRADO DE DEFESA Espera-se que um projeto integrado de defesa explicite as misses e objetivos de defesa e estabelea critrios para a derivao desses objetivos em requisitos de capacidades militares no nvel de detalhamento necessrio para o desenvolvimento do planejamento militar, em atendimento a quatro condies:
a) Inteligibilidade: os requisitos de capacidades de defesa devem ser claramente definidos e apresentados de forma a no criarem ambiquidades ou dvidas (que levam a interpretaes equivocadas ou tendenciosas). b) Mensurabilidade: os resultados a serem alcanados com essas capacidades devem ser passveis de avaliao quantitativa ou qualitativa. c) Compatibilidade: os resultados a serem alcanados devem fazer parte de uma cadeia de causalidade que aponte para a consecuo dos objetivos de defesa e, em ltima anlise, para os interesses nacionais. O requisito de compatibilidade o que assegura o vnculo entre aes tticas, componentes estratgicos e destes com os fins polticos. d) Possibilidade: as capacidades de defesa devem ser alcanveis dentro das possibilidades prticas, sob uma ponderao de custos e riscos.
Em complemento, espera-se que tal projeto apresente as linhas gerais do conceitos de emprego estratgico das capacidades militares, tanto em conjunto como em seus macro- agregados, com a explicitao dos requisitos de mobilidade estratgica, estrutura de comando e controle, e graus de prontido. A determinao dos graus de prontido varivel crtica em qualquer projeto integrado de defesa, impactando diretamente na estrutura de fora, pois determina os requisitos para a conformao da dimenso quantitativa e disposio espacial dos meios militares e da estrutura de pessoal. Espera-se, ainda, que um projeto integrado de defesa indique os requisitos de controle e coordenao dos processos de programao, oramentao, avaliao e gesto dos recursos de defesa, assegurando a otimizao das estruturas organizacionais. Em associao, espera-se que um projeto integrado de defesa oriente a necessria reestruturao organizational da defesa, reconhecendo nessas organizaes uma trplice funo. A primeira diz respeito a criao das condies de possibilidade para decompor e recompor conjuntos de capacidades em atendimento a expanso e retrao de tarefas,
31 Eficcia definida como uma medida de cumprimento de uma tarefa, indicando o grau em que o resultado de uma atividade/processo atende as expectativas. Eficincia, por outro lado, busca a minimizao de recursos para a consecuo da eficcia pretendida, medida como uma relao entre imputs e outputs. 20 assegurando que os vnculos de comando e controle sejam mantidos. 32 A segunda assegurar o fluxo logstico necessrio para a manuteno do esforo de defesa no tempo e espao. A terceira possibilitar o fluxo de informaes dedicados a programao e a oramentao, criando uma rede de relacionamentos necessria ao desenvolvimento desses processos. Ao apresentar esses critrios, um projeto integrado de defesa explicita as relaes de barganha (trade offs) entre possibilidades do presente e alternativas no futuro, sob uma ponderao de custos e riscos. Estabelece parmetros que iro orientar a busca de eficincia nos processos em vigor e capacidades instaladas, instituindo aspectos de interoperabilidade e integrao (jointness) das foras. Define parmetros que iro orientar a aquisio de novos sistemas, criando capacidades militares que antes no existiam. E instrui a busca de novas capacidades que criem um diferencial sobre as existentes. Finalmente, espera-se que um projeto integrado de defesa oriente a avaliao das capacidades de defesa segundo trs aspectos. O primeiro diz respeito a extenso em que essas contribuem para projetar uma imagem do pas em apoio poltica exterior, principalmente em situaes de paz ou crise. O segundo refere-se ao grau de atendimento dos objetivos de defesa com as tarefas que sero possibilitadas pelas capacidades militares atuais e projetadas. O terceiro aspecto diz respeito a manuteno dos graus de prontido requeridos. Esses trs aspectos traduzem, respectivamente, avaliaes nas arenas poltica, estratgica e ttica estando, portando, mutuamente determinados sob uma tica que considera a contnua evoluo do ambiente poltico, das possibilidades estratgicas e dos condicionantes tticos para o planejamento da defesa.
PROJEES As expectativas apresentadas para um projeto integrado de defesa no podem ser atendidas, em um ambiente democrtico, sem consenso poltico que suporte o entendimento de que as diretrizes, de onde emanam as aes, interrelaes e prioridades para o planejamento militar e a gesto de recursos atuam como o elo de ligao entre as intenes polticas e as aes prticas. Neste sentido, conseqncia lgica do desenvolvimento de um projeto integrado de defesa um determinado olhar que pode servir como marco referencial para a continuidade do processo de consolidao democrtica na Amrica Latina, possibilitando a construo de novas possibilidades de cooperao entre Estados. Chile e Argentina ofereceram uma primeira aproximao dessas possibilidades de cooperao por meio do desenvolvimento de uma metodologia comm de medio dos gastos de defesa, a qual abre perspectivas para outras medidas de confiana mtua para alm da simples retrica 33 . De fato, tal olhar, alicerado na existncia de polticas de defesa convergentes permitem explorar possibilidades de cooperao em defesa at ento no consideradas para a Amrica Latina. Uma delas, talvez extrema, possa ser at mesmo a criao de um brao armado [permanente] para a Organizao dos Estados Americanos (OEA) em um contexto redefinido de segurana hemisfrica.
32 Para uma ampliao do impacto das estruturas organizacionais nas possibilidades operaciaonais, veja USA, Department of the Army. US Army Field Manual 100-5, blueprint for the AirLand Battle. Washington DC: Brasseys (US), Inc, 1991. Veja, ainda Deichman, P.F. der. Spearhead for Blitzkrieg: Luftwffe Operations in Support of The Army: 1939-1945. New York, USA: IVY Books, 1996. O livro de Diechman relevante para iluminar o papel functional da doutrina na relao entre estruturas organizacionais e estruturas de fora. 33 Para uma explorao do tema sobre medidas de confiana mtua na Amrica Latina, veja Aravena, F. R. Confidence Building Measures and Strategic Balance: A Step Toward Expansion and Stability. In Tulchin, J. et al. (ed.) Strategic Balance and Confidence Building Measures in the Americas. Washington, D.C.: Woodrow Wilson Center Press, 1998. 21 Essa no uma idia nova, tendo sido considerada no prprio contexto do Tratado Interamericano de Assistncia Recproca (TIAR) 34 . O aspecto a ser ressaltado aqui a possibilidade de novas alternativas para cooperao em defesa, com a criao de novas tarefas para as quais as foras armadas na Amrica Latina, para as quais elas no estavam nem preparadas nem interessadas. Uma pequena fora permanente adjudicada a OEA (no excludente das foras permanentes nacionais), mesmo que utilizada para tarefas especficas de operaes de paz em situaes tal como o recente conflito entre o Per e Equador, por exemplo - demanda que os pases signatrios dessa idia adotem padres convergentes de doutrina, estabeleam mecanismos interdependentes de comando e controle, definam procedimentos comuns para a coleta, processamento e disseminao de inteligncia e, principalmente, aprendam uns com os outros sobre as possibilidades do emprego conjunto de seus meios militares. Mesmo pequena, essa fora multiplicaria o pensar coletivo das demandas comuns de segurana, alavancando o repensar do dimensionamento e tarefas tradicionais das foras nacionais permanentes. No seria imprprio considerar, inclusive, a possibilidade de reduo dos custos de manuteno dos aparatos nacionais de defesa, tendo em vista a possibilidade de programas comuns concebidos e desenvolvidos regionalmente de sistemas de armas adequados as possibilidades de produo e estgio de desenvolvimento tecnolgico, enfatizando a noo de que os Estados Latino Americanos j no so constituem ameaas a si mesmos. Outra idia ambiciosa possibilitada pela convergncia das polticas de defesa regionais a criao de uma Universidade Latino Americana de Segurana e Defesa. Aqui, o propsito o de construir uma nova arquitetura conceitual para a segurana e defesa, instruda por fatores culturais e expectativas comuns a regio. Uma Universidade no sentido amplo do termo, com cursos de ps-graduao strictu sensu em relaes civil- militar, projeto de fora e planejamento das aes conjuntas, traria, de imediato, o reconhecimento de uma identidade comum e de um esforo compartilhado na busca de uma autonomia de padres exgenos a regio do pensar a segurana e defesa regional. Tal proposta implica, na prtica, na regionalizao do Colgio Interamericano de Defesa (sediado em Washington, D.C., EUA), com um novo enfoque instrudo por novos currculos orientados para o fomento do pensamento crtico da defesa sob uma aliana regional de segurana, onde civis e militares educadores e alunos possam dar partida na construo de slidos padres de interao societal em um ambiente democrtico para a construo de uma nova realidade regional de segurana e defesa e, principalmente, na formao de quadros civs plenamente qualificados para atender as demandas dos Ministrios de Defesa regionais. A questo dos custos, evidentemente, considerao fundamental que passa pela vantagem de uma alternativa que considerasse, por exemplo, o nmero muito maior de cursantes, explorando as possibilidades disponveis de ensino a distncia com pequenos perodos presenciais em um pas vizinho na Amrica Latina, versus os custos de manteno de um nmero limitado de militares e civs, por perodos de um ou dois anos, nos EUA. Mas isso j parte de estudos detalhados para a implantao de uma Universidade Latinoamericana de Segurana e Defesa viabilizada pela convergncia e maturidade de polticas de defesa.
CONCLUSO A convergncia de polticas de defesa aponta a condio de possibilidade de que os futuros hipotetizados pelos pases no mais contenham premissas ou fatores contraditrios. Ou seja, que alojem apenas cadeias de eventos formadas por relaes de causalidade que
34 Witaker, A. The Western Hemisphere Idea: Its Rise and Decline. Ithaca, N.Y.: Cornell University Press, 1954. 22 capturam tendncias de um perodo, ultrapassado, potencializado por hipteses de guerras motivadas por conflitos fronteirios, por exemplo, e as projetem no futuro sem a validao das premissas que sustentam a continuidade dessas tendncias no novo ambiente de segurana. Removendo dados ocultos e estabelecendo novas relaes de causalidade entre as demandas de segurana e a instrumentalidade dos meios de fora, essas polticas de defesa fazem emergir novas ontologias que levam a concepo de novas categorias de conceitos necessrias para a formulao de hipteses de futuro convergentes, acomodando novas dimenses de complexidade no relacionamento entre pases. O limite das possibilidades emergentes , agora, apenas dado pela plausibilidade das alternativas formuladas, o que um limite marcadamente subjetivo, j que depende dos termos que definem as novas demandas de segurana pretendida e dos critrios que definem a portabilidade das alternativas de defesa consideradas plausveis para sua consecuo. De posse desses entendimentos, a resposta a pergunta colocada Para alm dos Livros Brancos de Defesa? claramente involve um duplo processo de reciclagem e progresso. Reciclagem, no sentido de uma constante reviso dos princpios, diretrizes e objetivos que traduzem o entendimento poltico da defesa expresso nos Livros Brancos, compatibilizando as possibilidades do presente com as expectativas de futuro. E progresso em direo a processos e procedimentos (adaptados ao ambiente poltico regional e s particularidades culturais nacionais) que possibilitem a elaborao de projetos integrados de defesa onde os resultados esperados e os meios requeridos para sua consecuo sejam explicitados, tornando-os transparentes ao excrutnio pblico de sua consistncia interna. A progresso demanda que, cada Estado, de acordo com o estgio de consolidao e afirmao do consenso poltico em torno do escopo e objetivos da defesa, estabelea os requisitos e critrios para um projeto integrado de defesa que, simultaneamente, reafirme os compromissos que sustentam esse consenso e explicite de que maneira cada pas pretende estruturar seus instrumentos de fora para a consecuo dos objetivos definidos por suas polticas de defesa. Esse no ser um processo isento de tenses, pois exigir uma reviso profunda e sistemtica dos procedimentos e doutrinas das foras armadas, a reconsiderao das estruturas organizacionais e uma redefinio dos requisitos de aprestamento, todos com impacto direto nas estruturas de foras e nos seus conceitos de emprego. Exigir, ainda, a o repensar das formas e contedos dos documentos que expressam as decises sobre esses aspectos e como eles sero trazidos a pblico. Finalmente, demandar uma reviso substantiva dos procedimentos dedicados a identificao e priorizao dos programas maiores das foras e dos processos de oramentao. De fato, ser um processo de pensar a defesa em profundidade em um ambiente democrtico, escapando de uma aparente letargia institucional que contempla nos Livros Brancos o fim de um processo. Ao contrrio, eles so s um comeo que, em si mesmos, oferecem a plausibilidade, por exemplo, de uma fora permanente no contexto de uma aliana de segurana hemisfrica e de uma Universidade Latinoamericana de Segurana e Defesa. A mera possibilidade dessas consideraes oferecidas como exemplos - j demonstra o atual estgio de evoluo do repensar a cooperao em segurana e defesa na Amrica Latina. Nesse sentido, talvez essas idias j no sejam mais to radicais assim!