A Funo Executiva ou Administrativa a que se destina prtica dos Atos
Administrativos, que so ordinariamente Atos Infralegais e advindos do Poder Executivo. Admitem-se Atos Administrativos praticados com fundamento direto na CF, mas, isso ocorre mais raramente, como, por exemplo, o Ato que extingue uma Funo ou Cargo Pblico, quando Vago, nos termos do art. 84, VI, b, CF.
Os Poderes Legislativo e Judicirio embora tenham por Funes Precpuas, respectivamente, Legislar e Julgar, praticam a Funo Executiva em Carter Secundrio
Conceito de Ato Administrativo O Ato Administrativo espcie do gnero Ato Jurdico, de modo que, para conceituar o Ato Administrativo basta usar o Conceito de Ato Jurdico do CC revogado e acrescentar a Administrao Pblica como expedidora do Ato e o Regime Jurdico de Direito Pblico a ele aplicvel. Assim, que Hely Lopes Meireles, conceitua o Ato Administrativo como: Toda manifestao Unilateral de Vontade da Administrao Pblica que, agindo nessa qualidade, tenha por fim imediato adquirir, resguardar, transferir, modificar, extinguir e declarar direitos ou impor obrigaes aos administrados ou a si prpria. O Regime Jurdico (de Sujeio prerrogativa de Administrao) encontra-se presente na expresso agindo nessa qualidade.
Esse Conceito deixa de fora algumas categorias de Atos: 1) Os Contratos Administrativos, porque, so atos Bilaterais. 2) Os Atos de Direito Privado praticados pela Administrao Pblica, como, por exemplo, a emisso de um cheque. bem verdade que, ao menos quanto Competncia para a prtica do Ato, haver que se seguir o Direito Pblico, ou seja, existir interferncia das Regras de Direito Pblico quanto a essa Categoria de Atos. 3) As Atividades Materiais, que so do domnio da tcnica e s reflexamente interessam ao Direito. Ex: a Construo de uma Ponte, o Ministrio de uma aula em Escola Pblica, a Cirurgia no Hospital Pblico. 4) Os Atos Polticos ou de Governo. Sos os Atos Praticado com obedincia direta ou imediata Constituio Federal. Ex: Projeto de Lei, Sano ou Veto Lei, Declarao de Estado de Stio, Interveno Federal no Estado-Membro, etc.
Atributos dos Atos Administrativos So Atributos dos Atos Administrativos: 1) Presuno de Legitimidade e Veracidade; 2) Imperatividade; 3) Autoexecutoriedade; 4) Tipicidade
Presuno de Legitimidade e Veracidade Existem autores que mencionam Presuno de Legitimidade ou de Veracidade como se as expresses fossem sinnimas. prefervel separar as Presunes em: Presuno de Legitimidade e Presuno de Veracidade.
Pela Presuno de Legitimidade, reputa-se que o Ato tenha sido praticado de acordo com a Lei, at porque, a Administrao submete- se ao Princpio da Legalidade.
Pela Presuno de Veracidade, reputam-se verdadeiros os fatos alegados pela Administrao. As Presunes so Relativas ou Juris Tantum, isto , admitem prova em contrrio. O efeito prtico das Presunes o de inverter o nus de Agir, cabendo ao interessado em afast-las, o nus de Agir nesse sentido. O nus da Prova tambm se inverte e a Presuno de Veracidade que inverte o nus da Prova, porque, a Prova diz respeito a Fatos. Existem autores que entendem que as Presunes no prevalecem em Juzo, a no ser que alguma Lei estabelea o contrrio, como ocorre, por exemplo, com a Lei de Execuo Fiscal Lei 6830/80, que dispe que a CDA (Certido de Dvida Ativa) goza de Presuno de Liquidez e Certeza (CABM).
Imperatividade Tambm chamada de Poder Extroverso (por Renato Alessi, Jurista Italiano). Pela Imperatividade, os Atos Administrativos criam obrigaes aos Administrados, independentemente de sua Concordncia, quer dizer, pela vontade da Administrao ela invade a Esfera Jurdica do Administrado, constituindo-o em obrigao perante ela, sem que ele tenha concordado. Ex: Imposio de Multa ao Motorista infrator das Regras de Trnsito. Esse Atributo no existe nos Atos apenas Enunciativos, como, por exemplo, Certides e Atestados, e nos Atos Negociais que concedem Direitos solicitados pelos Administrados, como, por exemplo, Licena para Construir, Licena para Dirigir.
Autoexecutoriedade Pela autoexecutoriedade a Administrao Pblica pode fazer cumprir suas Decises por seus prprios meios, sem necessidade de obter Autorizao Prvia do Poder Judicirio (Administrao decide e pe em prtica sua Deciso, sem ir ao Judicirio). Isto engloba, por exemplo, apreenso de mercadorias com prazo de validade vencido, interdio de estabelecimento poluente, notificao de muncipe para limpeza de terreno sob pena de multa.
Existem autores que dividem o Atributo da Autoexecutoriedade em: Exigibilidade e Executoriedade. Pela Exigibilidade (mais gravoso) a Administrao pe em prtica as suas Decises, usando Meios Indiretos de Coao. Ex: notifica o muncipe a limpar seu terreno sob pena de multa. J pela Executoriedade a Administrao pe em prtica as suas Decises por seus prprios meios, podendo utilizar de Meios Diretos de Coao. A Executoriedade mais do que a Exigibilidade; a Executoriedade pressupe a Exigibilidade. A Executoriedade s existe: 1) Se houver Previso Legal; 2) Se a medida for de tal sorte urgente que, se no tomada, o Interesse Pblico ser irremediavelmente comprometido. Ex: apreenso de mercadorias vencidas, interdio de estabelecimentos poluentes, etc.
Tipicidade Pela Tipicidade, o Ato Administrativo deve se amoldar ao disciplinado em Lei, para atingir a finalidade especialmente pretendida pela Administrao. Assim, por exemplo, para atender a necessidade de Servio, o Servidor pode ser Removido, ou seja, a Remoo o ato que se ajusta a finalidade pretendida pela Administrao que, no caso, atender a necessidade do Servio. Caso o Servidor seja Removido para ser Punido, no se atender ao Atributo da Tipicidade, alm de, configurar Desvio de Finalidade. a presena dos Atributos ou Caractersticas que fazem com que o Ato seja Administrativo.
Perfeio, Validade e Eficcia Considera-se PERFEITO o Ato Administrativo que supera todas as fases de sua formao. VLIDO o Ato Administrativo que foi praticado de acordo com as Exigncias Legais. EFICAZ o Ato Administrativo que est pronto para produzir seus efeitos. O ato no Eficaz, se: a) Sujeito a Termo Inicial; b) Sujeito a Condio Suspensiva; c) Sujeito a prtica de Ato Controlador por outra Autoridade.
Elementos ou requisitos do ato administrativo So 05 os Elementos ou Requisitos do Ato Administrativo: a) Sujeito (Competncia); b) Objeto; c) Forma; d) Motivo; e) Finalidade
a) Sujeito O Sujeito aquele que pratica o Ato Administrativo e que deve ser Capaz e Competente para a prtica do Ato. A Capacidade leva em conta as Regras do Direito Civil e eventuais Regras Administrativas, relativas ao Impedimento e Suspeio para a prtica dos Atos. A Competncia refere- se Atribuio Legal para a prtica dos Atos Administrativos.
A Competncia definida pela CF aos Entes da Federao. Em relao s Entidades da Administrao Indireta, aos rgos Pblicos e aos Agentes Pblicos, a definio da Competncia feita por Lei, com a ressalva de que o art. 84, VI, a, CF, atribui ao Presidente da Repblica, competncia para dispor mediante Decreto sobre Organizao e Funcionamento da Administrao Federal, quando no implicar aumento de despesa, nem criao ou extino de rgos Pblicos, de modo que, nesse caso, a Competncia ser estabelecida por Ato Administrativo.
Os Vcios quanto ao Sujeito: so de duas ordens: a) Vcios de Competncia; b) Vcios de Capacidade.
Os Vcios de Competncia so: Usurpao de Cargo ou Funo; Funo de Fato e Excesso de Poder. Na Usurpao de Cargo ou Funo e na Usurpao de Fato, o Sujeito que pratica o Ato no o Titulado na Lei para faz-lo, seja porque, est Usurpando o Cargo ou Funo de Outrem que Crime previsto no art. 328, CP, seja porque, age como Funcionrio de Fato, aparentando ser o Titulado prtica do Ato. A propsito, os Atos praticados por Funcionrio de Fato so vlidos perante Terceiros de Boa-F, se por outro motivo no forem Viciados. Ocorre o Excesso de Poder quando o Sujeito, embora seja Titulado prtica do Ato Administrativo, ele excede os limites de sua Competncia. Ex: o Superior que competente para punir o Servidor Subordinado, impondo-lhe at a Pena de Suspenso, mas, impe a Pena de Demisso, excedendo os limites de sua Competncia. O Excesso de Poder juntamente com o Desvio de Poder ou de Finalidade uma das espcies de Abuso de Poder.
Os Vcios de Capacidade acarretam o Impedimento ou a Suspeio para a prtica dos Atos Administrativos. O Impedimento gera Presuno Absoluta de Incapacidade, enquanto que, a Suspeio gera Presuno Relativa de Capacidade. Na Lei do Processo Administrativo Federal, o Impedimento e a Suspeio esto tratados nos art. 18 e 20 (Lei 9.784/99). Art. 18. impedido de atuar em processo administrativo o servidor ou autoridade que: I - tenha interesse direto ou indireto na matria; II - tenha participado ou venha a participar como perito, testemunha ou representante, ou se tais situaes ocorrem quanto ao cnjuge, companheiro ou parente e afins at o terceiro grau; III - esteja litigando judicial ou administrativamente com o interessado ou respectivo cnjuge ou companheiro. Art. 20. Pode ser argida a suspeio de autoridade ou servidor que tenha amizade ntima ou inimizade notria com algum dos interessados ou com os respectivos cnjuges, companheiros, parentes e afins at o terceiro grau. b) Objeto Tambm chamado de Contedo do Ato Administrativo. o Efeito Jurdico Imediato que o Ato produz. o que se cria, o que se modifica, o que se extingue na Ordem Jurdica. Ex: o Ato de Desapropriao , para o Desapropriado, a perda da Propriedade e, para a Administrao, a perda da Aquisio dela. O Objeto deve ser Lcito, isto , conforme a Lei e o Direito; Possvel, quer dizer realizvel no mundo dos Fatos e do Direito; Certo, definido com Preciso; e Moral, ou seja, conforme Princpios de tica, Boa-F e Honestidade. O Objeto estar Viciado se for Ilcito, Impossvel, Incerto ou Imoral. Ex de Objeto Ilcito: a Desapropriao de um Imvel do Estado-Membro pelo Municpio (Somente pode de Superior para Inferior). Ex de Objeto Impossvel: Nomeao de algum para ocupar Cargo Inexistente. Ex de Objeto Impossvel: Desapropriao de um Imvel no definido com preciso. Ex de Objeto Imoral: um Parecer proferido sob encomenda e contrrio ao entendimento de quem o profere.
c) Forma Pode ser tomada em Sentido Amplo e em Sentido Estrito. Estritamente, Forma exteriorizao do Ato. Ex: Forma de Abertura da Concorrncia Pblica o Edital. No Sentido Amplo, Forma inclui, tambm, todas as Formalidades necessrias prtica do Ato. Os Atos Administrativos normalmente se revestem da Forma Escrita, mas, em carter excepcional, admite-se a Forma Verbal como o caso das Ordens dadas pelos Superiores aos Subalternos e a Forma dos Sinais Convencionais, como ocorre nas Placas de sinalizao do Trnsito. Em carter ainda mais excepcional, possvel que o Silncio seja considerado forma do Ato Administrativo, quando a Lei atribuir alguma Conseqncia ao Silncio.
A Lei 9.784/99, no art. 22, caput, dispe que: os Atos do Processo Administrativo no dependem de Forma determinada, seno quando a Lei expressamente a exigir. Com isso instituiu-se o Princpio do Informalismo do Ato Administrativo, como regra.
A Motivao do Ato Administrativo, que est ligada aos Motivos, j que a Exposio dos Pressupostos de Fato e de Direito que embasam a prtica do Ato, faz parte do Conceito de Forma. Quer dizer, se a Motivao necessria, preciso que ela esteja presente para que o Ato atenda ao requisito da Forma, ou seja, a Falta da Motivao, quando ela necessria, Vicia o elemento da Forma. Existe Vcio relativo Forma, se a Administrao, na prtica do Ato Administrativo, se omite ou no observa Formalidade indispensvel Existncia ou Seriedade do Ato (art. 2, p.u., b, Lei 4.717/65 Lei da Ao Popular). Tambm existe Vcio, sempre que o Ato deva ser exteriorizado por determinada Forma e isso no ocorre. Ex: a Concorrncia Pblica que no se abre por Edital. Art. 2 So nulos os atos lesivos ao patrimnio das entidades mencionadas no artigo anterior, nos casos de: a) incompetncia; b) vcio de forma; c) ilegalidade do objeto; d) inexistncia dos motivos; e) desvio de finalidade. Pargrafo nico. Para a conceituao dos casos de nulidade observar-se-o as seguintes normas: a) a incompetncia fica caracterizada quando o ato no se incluir nas atribuies legais do agente que o praticou; b) o vcio de forma consiste na omisso ou na observncia incompleta ou irregular de formalidades indispensveis existncia ou seriedade do ato; c) a ilegalidade do objeto ocorre quando o resultado do ato importa em violao de lei, regulamento ou outro ato normativo; d) a inexistncia dos motivos se verifica quando a matria de fato ou de direito, em que se fundamenta o ato, materialmente inexistente ou juridicamente inadequada ao resultado obtido; e) o desvio de finalidade se verifica quando o agente pratica o ato visando a fim diverso daquele previsto, explcita ou implicitamente, na regra de competncia. d) Motivo o Pressuposto de Fato e de Direito que embasa a prtica do Ato. O Pressuposto de Fato refere-se ao que ocorreu, com todas as suas Circunstncias. O Pressuposto de Direito diz respeito s Disposies Legais que fundamentam o Ato Administrativo.
Relacionado ao Motivo a Motivao, como se viu, Motivao a Exposio dos Motivos. A Doutrina discute se a Motivao Obrigatria tanto nos Atos Vinculados, quanto nos Atos Discricionrios. Tem prevalecido o entendimento de que a Motivao Obrigatria tanto nos Atos Vinculados, quanto nos Atos Discricionrios e, s no ser Obrigatrio, se a Lei no descrever o Motivo Prtica do Ato, como ocorre, por exemplo, na Exonerao Ad Nutum dos ocupantes de Cargos em Comisso, os quais podem ser desligados de seus Cargos a qualquer Tempo e sem Justificativa. A Motivao no Ato Vinculado, mais sucinta, bastando dizer que o Motivo previsto em Lei ocorre concretamente. Ex: Concesso de Licena Gestante Servidora Grvida. No Ato Discricionrio, a Motivao mais complexa, porque a Autoridade Administrativa precisa esclarecer porque optou por uma das Solues Legais, demonstrando que agiu conforme os Princpios de Razoabilidade e Proporcionalidade. Ex: a Escolha da Punio que melhor reprime a Infrao cometida pelo Servidor.
A Lei 9.784/99 (Lei do Processo Administrativo Federal) trata da Motivao do Ato Administrativo, no art. 50, impondo as Hipteses em que ela Obrigatria, de forma que, h contrrio senso, fora do mbito das Hipteses descritas na Lei, a Motivao seria Desnecessria. Assim, por exemplo, para Conceder ou Ampliar Direitos, a Lei no exige Motivao, o que criticado pela Doutrina porque a Idia Prevalente a de que a Regra impe a Motivao do Ato Administrativo. Art. 50. Os atos administrativos devero ser motivados, com indicao dos fatos e dos fundamentos jurdicos, quando: I - neguem, limitem ou afetem direitos ou interesses; II - imponham ou agravem deveres, encargos ou sanes; III - decidam processos administrativos de concurso ou seleo pblica; IV - dispensem ou declarem a inexigibilidade de processo licitatrio; V - decidam recursos administrativos; VI - decorram de reexame de ofcio; VII - deixem de aplicar jurisprudncia firmada sobre a questo ou discrepem de pareceres, laudos, propostas e relatrios oficiais; VIII - importem anulao, revogao, suspenso ou convalidao de ato administrativo. 1 o A motivao deve ser explcita, clara e congruente, podendo consistir em declarao de concordncia com fundamentos de anteriores pareceres, informaes, decises ou propostas, que, neste caso, sero parte integrante do ato. 2 o Na soluo de vrios assuntos da mesma natureza, pode ser utilizado meio mecnico que reproduza os fundamentos das decises, desde que no prejudique direito ou garantia dos interessados. 3 o A motivao das decises de rgos colegiados e comisses ou de decises orais constar da respectiva ata ou de termo escrito. O Motivo estar Viciado se for Inexistente ou Falso. O Motivo, como Pressuposto de Fato, comporta considerao de Existncia e de Veracidade, de modo que o Pressuposto de Fato estar Viciado se for Inexistente ou se for Falso. Ex de Pressuposto de Fato Inexistente: Servidor punido com Demisso em razo de Abandono de Cargo e posterior conhecimento de que ele havia Morrido ao tempo das Faltas. Ex de Pressuposto de Fato Falso: Servidor Punido por uma Infrao Grave e posterior verificao de que a Infrao era bem mais Leve.
O Pressuposto de Direito, por sua vez, s comporta Considerao de Existncia, haja vista que a Regra existe ou no, no havendo lugar para consider-la Verdadeira ou Falsa. Ex de Pressuposto Inexistente: Prtica de um Ato Administrativo com base em Norma Revogada.
Ligada Motivao, existe a Teoria dos Motivos Determinantes, pela qual, os Motivos eleitos para a Prtica do Ato devem existir e ser verdadeiros, mesmo que na Hiptese no houvesse o Dever de Motivar, isto , a Administrao vincula-se aos Motivos que descreveu para a expedio do Ato Administrativo e se eles forem Inexistentes ou Falsos, o Ato ser Invlido e se sujeitar Anulao.
e) Finalidade o Resultado pretendido pela Administrao com a prtica do Ato Administrativo. A Finalidade pode ser tomada em Sentido Amplo e em Sentido Estrito. No Sentido Amplo, o Ato Administrativo deve atender ao Interesse Pblico vedando-se que seja praticado com um Fim deliberado de Prejudicar ou Favorecer Algum, como ocorreria, por exemplo, na Desapropriao de um Imvel para Prejudicar um Inimigo Poltico. No Sentido Estrito, o Ato Administrativo deve atender ao contido Explcita ou Implicitamente na Lei. Assim, por exemplo, os Estatutos costumam prever que a Remoo de um Servidor, tem por fim atender a Necessidade do Servio e no se destina a Punir o Servidor Faltoso. Caso o Servidor seja Removido para ser Punido, no se atender ao Fim Especfico da Remoo.
Se o Ato no atende a Finalidade, no Sentido Amplo ou no Sentido Estrito, ocorre o chamado Desvio de Finalidade ou Desvio de Poder. Trata-se de Vcio que no se Convalida. Ocorrendo o Desvio de Finalidade, o Ato ser Invalidado.
Existe grande dificuldade em provar a ocorrncia do Desvio de Finalidade, porque, na maioria das vezes em que o Vcio ocorre, a inteno da Autoridade est Viciada, ento, ela pratica o Ato com a aparncia de Legalidade. A Doutrina cita os Indcios Denunciadores do Desvio de Finalidade, tais como, a Motivao Excessiva para Situaes Simples, Motivaes Singelas para Situaes Complexas, Motivao Contraditria, Omisso de Fatos Relevantes, Camuflagem de Fatos, etc.
O Desvio de Finalidade, tambm chamado de Desvio de Poder, uma das espcies de Abuso de Poder, juntamente com o Excesso de Poder, que Vcio relativo a Competncia.
Excesso de Poder (Competncia) Abuso de Poder Desvio de Poder (Finalidade)
Discute-se quais so as Conseqncias dos Vcios decorrentes do Ato Administrativo, isto , se diante um Ato Viciado o caminho a da Anulao (Invalidao) ou o da Convalidao.
Parte da Doutrina (Hely Lopes Meireles) entende que o Ato Administrativo no passvel de Convalidao quando Viciado porque no possvel trazer para o Direito Pblico, a diferena entre Atos Nulos e Anulveis do Direito Privado; no Direito Privado, os Atos seriam Nulos e no Convalidveis, se o Interesse Ofendido o Interesse Pblico e seriam Anulveis e Convalidveis se o Interesse Ofendido o das Partes envolvidas na Relao Jurdica. Como todo Ato Administrativo deve atender ao Interesse Pblico, o Ato Viciado ofenderia tal interesse e s poderia ser considerado Nulo e no Convalidvel. Para essa corrente, a Convalidao no se admite e o caminho diante do Ato Viciado o de retir-lo do Mundo Jurdico pela Anulao. No obstante, essa Corrente admite, em carter excepcional, a Convalidao do Ato Viciado dependendo do caso e, desde que, no haja Leso ao Interesse Pblico e nem Prejuzos a Terceiros. Outra parte da Doutrina (Celso Antonio Bandeira de Melo) entende que se a Convalidao for possvel, a Administrao dever optar por ela, em detrimento da Invalidao (Anulao), isso porque, a Convalidao resguarda o Princpio da Legalidade e ainda atende a dois outros Princpios: o da Segurana Jurdica e o da Boa-F.
DISCRICIONARIEDADE E VINCULAO
Os Atos Administrativos classificam-se em Atos Vinculados (ou Ato Regrado) e Atos Discricionrios.
O Ato Vinculado tambm chamado de Ato Regrado. Os Atos so Vinculados quando a Lei estabelece com Absoluta Preciso e Objetividade, todos os elementos do Ato. O Ato Vinculado no confere ao Administrador, qualquer margem de Liberdade de Autuao. O Administrador deve seguir o que a Lei determina para o Caso Concreto. Ex: Concesso de Aposentadoria Voluntria, uma vez preenchidos os Requisitos do art. 40, 1, III, CF; Concesso de Licena Servidora Grvida, etc.
Art. 40 - Aos servidores titulares de cargos efetivos da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, includas suas autarquias e fundaes, assegurado regime de previdncia de carter contributivo e solidrio, mediante contribuio do respectivo ente pblico, dos servidores ativos e inativos e dos pensionistas, observados critrios que preservem o equilbrio financeiro e atuarial e o disposto neste artigo. 1 - Os servidores abrangidos pelo regime de previdncia de que trata este artigo sero aposentados, calculados os seus proventos a partir dos valores fixados na forma dos 3 e 17: I - por invalidez permanente, sendo os proventos proporcionais ao tempo de contribuio, exceto se decorrente de acidente em servio, molstia profissional ou doena grave, contagiosa ou incurvel, na forma da lei; II - compulsoriamente, aos setenta anos de idade, com proventos proporcionais ao tempo de contribuio; III - voluntariamente, desde que cumprido tempo mnimo de dez anos de efetivo exerccio no servio pblico e cinco anos no cargo efetivo em que se dar a aposentadoria, observadas as seguintes condies: a) sessenta anos de idade e trinta e cinco de contribuio, se homem, e cinqenta e cinco anos de idade e trinta de contribuio, se mulher; b) sessenta e cinco anos de idade, se homem, e sessenta anos de idade, se mulher, com proventos proporcionais ao tempo de contribuio.
O Ato Discricionrio aquele que possibilita ao Administrador certa margem de Liberdade de Atuao. No Ato Discricionrio, nem todos os elementos so Discricionrios, porque Sujeito, Forma e Finalidade costumam ser Vinculados. A Discricionariedade, normalmente, reside em valorar os Motivos e escolher o Objeto do Ato. Ex: se a Lei prev para o Servidor Faltoso mais de uma possibilidade de Sano, a Autoridade escolher qual delas a melhor, conforme os Princpios de Razoabilidade e Proporcionalidade.
Para saber se o Ato a ser praticado pela Administrao Vinculado ou Discricionrio, necessrio consultar a Legislao. Expresses do tipo: ser, dever ser, obrigatrio, por critrio vinculado e outras equivalentes, indicam que o Ato Vinculado. Expresses do tipo: poder ser, faculdade, por critrio discricionrio, por razes de interesse pblico, mediante juzo de convenincia e oportunidade e outras equivalentes, indicam que o Ato a ser praticado Discricionrio.
Hipteses de Ocorrncia de Discricionariedade
1) A Discricionariedade pode ensejar ao Administrador, a escolha entre Agir e no Agir Se no houver tal escolha, impondo, por exemplo, que o Administrador aja, haver Vinculao quanto a esse Aspecto.
2) A Discricionariedade pode se referir ao Momento para a Prtica do Ato, se a Lei no disser em que Momento a Administrao deve agir.
3) Pode se referir aos Elementos do Ato Administrativo: O Sujeito sempre Vinculado, porque a Legislao indica quem o Competente a prtica do Ato. A Finalidade para a Doutrina Tradicional Vinculada, porque, o Ato deve atender ao Interesse Pblico, tomado em Sentido Amplo ou em Sentido Estrito. A Doutrina mais Moderna considera que existe espao para a Discricionariedade Administrativa, quando a Lei dispuser sobre a Finalidade mediante os Conceitos Indeterminados, Vagos, Fluidos, Imprecisos, tais como, Salubridade Pblica, Paz Pblica, Ordem Pblica e, at mesmo, o prprio Interesse Pblico, etc. A Forma normalmente Vinculada, porque a Lei costuma estabelecer como o Ato ser Exteriorizado. Caso haja opo quanto a Forma, ela ser Discricionria. O Motivo pode ser Vinculado ou Discricionrio. Ser Vinculado se a Lei usar Palavras Precisas para dispor sobre o Motivo. Ex: O Cmputo de 70 anos de idade motivo para Concesso da Aposentadoria Compulsria (art. 40, 1, II, CF).
Art. 40. Aos servidores titulares de cargos efetivos da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, includas suas autarquias e fundaes, assegurado regime de previdncia de carter contributivo e solidrio, mediante contribuio do respectivo ente pblico, dos servidores ativos e inativos e dos pensionistas, observados critrios que preservem o equilbrio financeiro e atuarial e o disposto neste artigo. 1 Os servidores abrangidos pelo regime de previdncia de que trata este artigo sero aposentados, calculados os seus proventos a partir dos valores fixados na forma dos 3 e 17: I - por invalidez permanente, sendo os proventos proporcionais ao tempo de contribuio, exceto se decorrente de acidente em servio, molstia profissional ou doena grave, contagiosa ou incurvel, na forma da lei; II - compulsoriamente, aos setenta anos de idade, com proventos proporcionais ao tempo de contribuio.
O Motivo ser Discricionrio se a Lei usar Conceitos Vagos, Fluidos ou Imprecisos para dispor sobre o Motivo, de sorte que, a Administrao Pblica far uma anlise norteada por Critrios de Oportunidade e Convenincia e conforme Princpios de Razoabilidade e Proporcionalidade ao praticar o Ato Administrativo. Ex: Praticar Falta Grave; Praticar Conduta Escandalosa na Repartio, etc. Igualmente, haver Discricionariedade quanto ao Motivo, se a Lei no definir qual o Motivo exigido para a prtica do Ato, como ocorre na Exonerao Ad Nutum dos Ocupantes de Cargo em Comisso. O Objeto ou Contedo do Ato Administrativo pode ser Vinculado ou Discricionrio. Ser Vinculado, se a Lei estabelecer qual o Contedo que atende ao Fim Perseguido. Ex: Cometida Infrao X pelo Servidor, a Pena ser Y e nenhuma outra. O Objeto ser Discricionrio, se a Lei prever mais de um Contedo para atender ao Fim Perseguido. Ex: Cometida Infrao X, as Penas podero ser Y ou Z.
A Discricionariedade, normalmente, est no Motivo e no Objeto, sendo que a Autoridade far a Valorao dos Motivos e escolher o Contedo para o Ato, proporcionalmente a Valorao Feito. A isso que se denomina Mrito do Ato Administrativo, isto , o Mrito corresponde aos aspectos do Ato Discricionrio.
Controle de Legalidade e Controle de Mrito Controle significa verificao, aferio.
O Controle de Legalidade consiste na aferio do Ato Administrativo sob o aspecto da Legalidade, ou seja, destina-se a verificar se o Ato Administrativo foi praticado de acordo com a Lei, j que a Administrao est submetida ao Princpio da Legalidade. Tanto os Atos Vinculados quanto os Atos Discricionrios, comportam Controle de Legalidade. O Controle de Legalidade feito pela prpria Administrao que age de ofcio e, tambm, pelo Poder Judicirio que age mediante Provocao. O Controle de Legalidade pela Administrao, pode acarretar Anulao (Verificao da Legalidade) do Ato Ilegal e, dependendo do caso, a Convalidao do Ato (o Ilegal passa a ser Legal). O Controle de Legalidade pelo Judicirio, pode acarretar a Anulao do Ato.
A anlise da Razoabilidade e da Proporcionalidade na prtica do Ato Discricionrio, tambm diz respeito Legalidade, quer dizer, se a Soluo escolhida pela Administrao, dentre as opes Legais Possveis, no atendeu aos Princpios de Razoabilidade e Proporcionalidade, a questo de Legalidade e o Ato estar sujeito Anulao pelo Poder Judicirio. Em outras palavras, ainda que a Norma estabelea mais de um contedo possvel para o Ato Administrativo, a Autoridade deve escolher aquele que melhor soluciona a Situao Concreta, pautando-se pelos Princpios da Razoabilidade e Proporcionalidade. Como esclarece Celso Antonio Bandeira de Melo Discricionariedade ao nvel da Norma, pode ou no engendrar (ensejar) Discrio em face de uma Especfica Situao ocorrente da Realidade Emprica, e, de toda sorte, estar sempre restringida aos limites que a Situao Vertente comporta.
H tendncia crescente no Direito Brasileiro de se ampliar o Controle de Legalidade do Judicirio sobre o Ato Discricionrio possibilitando ao Judicirio que analise o Ato Administrativo Discricionrio de modo mais abrangente para verificar se a Discricionariedade invocada pela Administrao subsiste perante o Caso Concreto e, caso subsista, se a escolha foi realizada conforme os Princpios de Razoabilidade e Proporcionalidade.
O Controle de Mrito, por sua vez, significa anlise dos Aspectos Discricionrios do Ato Administrativo para aferir se ainda Conveniente e Oportuno manter o Ato Praticado. Essa anlise feita pela Administrao e caso ela constate a Inconvenincia atual do Ato, a Administrao o Revogar. Ex: Revogao de Ato de Permisso de Uso de Parte da Calada para instalar Banca de Jornal. Ao Judicirio no dado Revogar o Ato Administrativo no exerccio da Jurisdio. O Judicirio, ento, no revoga o Ato Administrativo, no exercendo esse Controle de Mrito. O Judicirio no pode substituir os Critrios de Convenincia e Oportunidade utilizados legitimamente pelo Legislador pelos seus prprios Critrios de Convenincia e Oportunidade. Relembre-se, apenas, que o mau uso dos Princpios de Razoabilidade e Proporcionalidade na prtica do Ato Discricionrio questo de Legalidade.
ANULAO, REVOGAO E CONVALIDAO
A grande discusso na Doutrina est na Possibilidade ou no do Ato Viciado. Para Hely Lopes Meirelles, se o Ato Viciado, h ofensa ao Interesse Pblico, de forma que, para resguardar a Legalidade e o prprio Interesse Pblico o Ato dever ser retirado do Mundo Jurdico pela Anulao. O Autor apenas admite a Convalidao se no houver leso ao Interesse Pblico e nem Prejuzos a Terceiros e em Carter Excepcional. Para CABM se o vcio que acomete o Ato pode ser sanado, a Convalidao a Via Obrigatria (Ato Vinculado) para a Administrao, porque resguarda o Princpio da Legalidade e atende tambm aos Princpios da Boa-F e da Segurana Jurdica.
A propsito, para CAMB, os Atos Viciados classificam-se em Atos Inexistentes, Atos Nulos e Atos Anulveis. Os Atos Nulos so aqueles que no so passveis de Convalidao. o que ocorre, por exemplo, no Ato praticado com Desvio de Finalidade. Os Atos anulveis so os que podem ser Convalidados. E por fim, os Atos Inexistentes correspondem a comportamentos que Prescrevem a prtica de Crime e expe o Administrado a sofr-los. O Ato Inexistente confere o Direito a Resistncia da Vtima, inclusive com o uso da Fora. Ex: Ordem dada a Carcereiro para Torturar um Preso. Para Maria Silvia Zanella de Pietro, a Convalidao possvel dependendo do Vcio que acomete o Ato. A Autora classifica o Ato em Anulveis e Nulos, conforma possam ou no ser Convalidados.
A Lei 9.784/99, no art. 55, Faculta a Convalidao do ato Administrativo que apresentar Defeito Sanvel, pelo que se conclui que a Convalidao foi entendida pela Lei como Ato Discricionrio, contrariando o entendimento de CABM, que, como se viu, coloca a Convalidao como Ato Vinculado, para o Ato que apresentar Defeito Sanvel, como regra. Art. 55. Em deciso na qual se evidencie no acarretarem leso ao interesse pblico nem prejuzo a terceiros, os atos que apresentarem defeitos sanveis podero ser convalidados pela prpria Administrao. A Convalidao o Ato Administrativo pelo qual suprido o Vcio existente em um Ato Ilegal, com Efeitos Retroativos (Ex Tunc) a data em que este foi Praticado (MSZP). A Convalidao tanto pode advir de um Ato da Administrao Pblica, o que mais comum, quanto tambm pode advir de Ato de Particular. Assim, por exemplo, se o Servidor exonerado a pedido sem que tenha formalizado o Pedido por escrito, caso venha a faz- lo posteriormente, com o fim de Convalidar o Ato administrativo, ter-se- a Convalidao por Aro de Particular. Existem Autores como CABM, que usam a palavra Saneamento, para se referir exclusivamente a Convalidao por Ato de Particular. Outros, como o caso da MSZP, usam a Convalidao como sinnimo de Saneamento, ou seja, para a Convalidao decorrente de Ato da Administrao e do Particular. A Convalidao somente possvel se o Ato puder ser Reproduzido validamente no momento Presente.
A Convalidao no possvel se existe Impugnao Administrativa ou Judicial acerca do Ato. H uma exceo que diz respeito ao Ato Vinculado praticado sem Motivao, hiptese em que a Motivao, ainda que tardia dos Motivos Preexistentes convalida o Ato. Importante ainda esmiuar (detalhar) um pouco mais duas posies Doutrinrias acerca da Convalidao. A 1 a posio de CABM j se viu que o Autor sustenta que havendo possibilidade de Convalidao ela Obrigatria (Vinculada) para a Administrao, mas, existe uma exceo em que a Convalidao Discricionria: trata-se de Ato de contedo Discricionrio praticado com Vcio de Competncia. Se a Autoridade que praticou o ato no era a Competente para faz-lo, e fez uma escolha de Contedo porque o Ato era Discricionrio, a Autoridade Competente tem Discricionariedade entre Convalidar ou no o Ato Viciado, conforme entenda que a escolha feita pela Autoridade Incompetente, tenha ou no sido a mais Adequada. No havendo a Possibilidade de Convalidao, o caminho ser o da Invalidao. No entanto, a Invalidao no ocorrer se a Situao estiver estabilizada pelo Direito. A estabilizao pelo Direito ocorre em duas hipteses: a) quando j decorreu o Prazo de Prescrio para a Administrao invalidar o Ato; b) quando embora no decorrido o Prazo Prescricional, o Ato Viciado enquadra-se na categoria dos Atos Ampliativos da esfera Jurdica dos Administrados e dele surgiram Relaes Jurdicas, que criaram para Pessoas de Boa-F, situao que encontra respaldo em normas que protegem interesses Hierarquicamente Superiores ou mais Amplos que os residentes na Norma Violada, isto , o Ato Viciado, caso seja Invalidado, embora resguarde o atendimento da Legalidade relativamente ao prprio Ato, acaba por comprometer Interesse Pblico Maior, atingindo Terceiros de Boa-F e que no concorreram para o Vcio. Ex: Tendo havido Loteamento Irregular de rea Municipal e alienados os Lotes a Terceiros de Boa-F, a Invalidao do Ato traria a conseqncia de desalojar essas Pessoas de suas Casas, o que no a melhor soluo do ponto de vista do Interesse Pblico. Para MSZP a opo pela no Invalidao do item a chamada de Confirmao Tcita e do Item b, de Confirmao.
A Autora entende que a Convalidao, s vezes, Ato Administrativo Vinculado e, s vezes, Ato Administrativo Discricionrio. Havendo Vcio de Competncia em Ato Vinculado, a Convalidao Vinculada e havendo Vcio de Competncia em Ato Discricionrio, a Convalidao Discricionria.
A Autora questiona se h possibilidade de Convalidao, dependendo do Elemento Viciado:
1) Havendo Vcio quanto ao Sujeito a Convalidao s admissvel se o Ato praticado no era de Competncia Exclusiva ou Privativa de certa Autoridade. Em outras palavras, a Convalidao s possvel se o Ato era Delegvel. Assim, a Autoridade poder Convalidar o Ato posteriormente a sua Prtica, j que poderia ter Delegado a Prtica do Ato ao tempo em que ele foi Expedido. Ex: art. 84, VI, b e seu p.u., CF. Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da Repblica: VI - dispor, mediante decreto, sobre: a) organizao e funcionamento da administrao federal, quando no implicar aumento de despesa nem criao ou extino de rgos pblicos; b) extino de funes ou cargos pblicos, quando vagos; Pargrafo nico. O Presidente da Repblica poder delegar as atribuies mencionadas nos incisos VI, XII e XXV, primeira parte, aos Ministros de Estado, ao Procurador-Geral da Repblica ou ao Advogado-Geral da Unio, que observaro os limites traados nas respectivas delegaes. 2) Havendo Vcio quanto ao Motivo, no ser possvel a Convalidao, porque o Motivo o Pressuposto de Fato e de Direito que embasa a Prtica do Ato e tanto o Fato quanto o Direito no podem ser retroativamente alterados.
3) Havendo Vcio quanto a Finalidade (conhecido como Desvio de Finalidade ou Desvio de Poder), no h possibilidade de Convalidao. Isso ocorre tanto quando o Ato no atende a nenhum Fim de Interesse Pblico, como, tambm, quando no atende ao Fim especialmente Previsto, explicita ou implicitamente em Lei, para a Hiptese.
TREDESTINAO ou TRESDESTINAO: o Desvio de Poder ou Finalidade na Desapropriao. A propsito, entende a Jurisprudncia que no Ato de Desapropriao, o Desvio de Finalidade ou de Poder ocorrer, apenas, se o Fim de Interesse Pblico no for atendido, hiptese em que se tem Tredestinao. Se o Bem for Desapropriado para determinado fim de Interesse Pblico, como, por exemplo, para construir uma Escola e, posteriormente, for destinado a atender outro Fim de Interesse Pblico, como, por exemplo, para construir um Posto de Sade, no haver Tredestinao.
4) Havendo Vcio quanto a Forma, admite-se a Convalidao, desde que, ela no seja essencial Validade do Ato. Assim, por exemplo, no possvel Convalidar um Ato que tenha iniciado a Fase Externa da Concorrncia Pblica, pela Forma do Decreto, uma vez que, a Lei exige o Edital. Nessa hiptese, o Ato deve ser Anulado, seguindo-se a Prtica do Ato pela Forma do Edital (No Convalidao, porque no tem Efeitos Retroativos).
5) Havendo Vcio quanto ao Objeto ou Contedo do Ato no ser possvel a Convalidao, at porque, o Contedo est relacionado com o Motivo e com a Finalidade que, como se viu, no so Convalidveis. O que possvel a Converso do Ato Administrativo que a passagem do Ato de uma Categoria onde se encontra Invlido para outra em que passa a ser Vlido, com Efeitos Retroativos a data do Ato Invlido. Ex: Nomeao em Comisso para ocupar Cargo Efetivo, convertida em Nomeao em Comisso para ocupar Cargo em Comisso.
Anulao ou Invalidao prefervel usar Invalidao, como sinnimo de Anulao (Invalidao = Anulao), porque, por meio dela, retira-se um Ato Invlido Ilegal. Existem Autores (HLM) que mencionam Invalidao como gnero de Anulao e Revogao. No entanto, no seguiremos essa Orientao, porque Invalidao d a idia de Retirada de um Ato, justamente porque Invalido, Ilegal. E a Revogao a Retirada de um Ato Legal, por motivo de Convenincia e Oportunidade. Anulao ou Invalidao o Ato Administrativo pelo qual Retirado Ato Viciado, Invlido, Ilegal do mundo jurdico.
A Administrao tem o Poder de Anular os seus prprios Atos Ilegais e age de Ofcio, ou seja, no precisa ser Provocada. Esse Poder de Anular decorre do Poder de Autotutela da Administrao. Smula 346 e 473, STF.
Smula 346, STF Administrao Pblica Declarao da Nulidade dos Seus Prprios Atos A administrao pblica pode declarar a nulidade dos seus prprios atos.
Smula 473, STF Administrao Pblica Anulao ou Revogao dos Seus Prprios Atos A administrao pode anular seus prprios atos, quando eivados de vcios que os tornam ilegais, porque deles no se originam direitos; ou revog- los, por motivo de convenincia ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciao judicial.
O Judicirio tambm pode Anular um Ato Administrativo Ilegal, mas, precisa ser Provocado, em razo do Princpio da Inrcia da Jurisdio.
Efeitos da Anulao: a maioria da Doutrina entende que a Anulao ou Invalidao tem Efeitos Retroativos ou Ex Tunc, porque, retira-se o Ato e retiram-se, tambm, os Efeitos dele decorridos, sob o fundamento de que o Ato Invlido no pode gerar Efeitos Vlidos. como se o Ato nunca houvesse existido.
CABM, recentemente, alterou a posio que defendia e que era a mesma da Maioria da Doutrina, entendendo que a Anulao pode gerar efeitos Retroativos ou Ex Nunc e pode gerar efeitos a partir da Invalidao ou Ex Nunc. Dependendo do Ato Invlido. Em se tratando de Ato Invlido que seja Ampliativo da Esfera Jurdica do Administrado, os Efeitos da Invalidao so Ex Nunc, desde que, o Administrado no tenha concorrido para o Vcio e nem agido de M-F. Ex: um Ato de Nomeao de Servidor. Em se tratando de Ato Restritivo da Esfera Jurdica do Administrado, a Invalidao opera Efeitos Ex Tunc.
No exemplo do Servidor cuja Nomeao foi Invalidada, nem mesmo a maioria da Doutrina ousa impor devoluo dos valores recebidos pelo Trabalho Efetuado a pretexto de que a Invalidao tenha Efeitos Ex Tunc, j que no caso invoca-se o Princpio Geral do Direito que veda o Enriquecimento sem Causa. Seguindo a linha do CABM, nem mesmo h necessidade de invocar tal Princpio no exemplo em Pauta.
Revogao a Revogao o Ato Administrativo Discricionrio que extingue um Ato Vlido por razo de Convenincia e Oportunidade. Ex: Revogao de Ato de Permisso de Uso de parte da Calada para instalar Banca de Jornal. A Revogao decorre do Controle de Mrito do Ato Administrativo e de Competncia da prpria Administrao e decorre do seu Poder de Autotutela, conforme, inclusive, Smula 473, STF, 2 Parte. Ao Judicirio no dado, no exerccio da Jurisdio, revogar um Ato Administrativo por razes de Convenincia e Oportunidade. Atuando como a prpria Administrao ele pode revogar seus prprios Atos.
Efeitos da Revogao: os Efeitos da Revogao so Ex Nunc, ou seja, a Revogao no alcana os efeitos decorridos do Ato, at porque, Atos Vlidos geram Efeitos Vlidos.
Limites ao Poder de Revogar: No podem ser Revogados: 1) os Atos Vinculados o Ato Vinculado no propicia ao Administrador o exerccio do Juzo de Discricionariedade, quer dizer, o Administrador no tem espao para escolher o que mais Conveniente ou Oportuno para o Interesse Pblico, porque o Legislador j apontou o que Conveniente para o Interesse Pblico. Se para surgir no h Juzo de Discricionariedade, no faz sentido, suprimir o Ato com base no Juzo de Discricionariedade, que o que ocorre com a Revogao. No obstante, em se tratando da Licena para Construir, que Ato Vinculado do Poder de Polcia, a Jurisprudncia tem entendido que, enquanto no iniciada a Construo, ela pode ser Revogada por razes de Interesse Pblico. A Doutrina costuma apontar a Desapropriao do Direito de Construir, nos termos da Licena Deferida, como a soluo adequada para atender uma Situao Concreta em que seja Conveniente ao Interesse Pblico, impedir a Construo, caso em que, exige-se a Indenizao. 2) os Atos cujos efeitos j decorreram aquele com efeitos j exauridos no podem ser Revogados, pois, j cumpriram toda sua Finalidade. 3) os Atos cuja Competncia j se exauriu em relao ao seu Objeto. Ex: o Ato praticado por Autoridade Inferior no pode ser revogado se existe Recurso Administrativo para a apreciao da Autoridade Superior. 4) os Atos integrantes de um Procedimento Administrativo, que no podem ser Revogados Separadamente, porque a cada novo Ato, ocorre a precluso em relao ao Ato anterior o Procedimento Administrativo uma sucesso encadeada de Atos, como se fossem os elos de uma corrente, destinado a obteno de um Ato Final. Ex: Licitao. Dependendo do Procedimento Administrativo possvel a Revogao de TODO o Procedimento, mas, no, de cada Ato em separado, como ocorre com a Revogao da Licitao, desde que, existe Fato Superveniente, devidamente comprovado, que altere o Interesse Pblico (Art. 49, Lei 8.666/93). 5) os meros Atos Administrativos, tais como, Certides, Atestados, etc, porque apenas enunciam uma realidade. Ex: Atestado que o Servidor est Invlido, porque, ou ele est invlido ou no. 6) os Atos que geram Direitos Adquiridos os Direitos Adquiridos s podem ser suprimidos por Desapropriao do Direito de Construir. Art. 49. A autoridade competente para a aprovao do procedimento somente poder revogar a licitao por razes de interesse pblico decorrente de fato superveniente devidamente comprovado, pertinente e suficiente para justificar tal conduta, devendo anul-la por ilegalidade, de ofcio ou por provocao de terceiros, mediante parecer escrito e devidamente fundamentado. 1 o A anulao do procedimento licitatrio por motivo de ilegalidade no gera obrigao de indenizar, ressalvado o disposto no pargrafo nico do art. 59 desta Lei. 2 o A nulidade do procedimento licitatrio induz do contrato, ressalvado o disposto no pargrafo nico do art. 59 desta Lei. 3 o No caso de desfazimento do processo licitatrio, fica assegurado o contraditrio e a ampla defesa. 4 o O disposto neste artigo e seus pargrafos aplica-se aos atos do procedimento de dispensa e de inexigibilidade de licitao. CLASSIFICAO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS
Classificao Geral os atos podem ser classificados em:
1) Quanto aos seus Destinatrios: os Atos se classificam em Gerais ou Normativos e Individuais. Os Atos Gerais ou Normativos so os que se destinam a todos que se encontram numa mesma situao, indistintamente. Ex: Regulamento do ICMS. Os Atos Normativos possuem traos peculiares: so sempre Revogveis; submetem os Atos Individuais o Ato Individual deve ter como Diretriz o Geral; no so atacveis diretamente, a no ser, pela via da ADIn (Vide a explicao sobre Poder Normativo). Existem Autores que no consideram os Atos Normativos como Atos Administrativos, porque no produzem efeitos jurdicos imediatos, nominando-os, ento, de Atos da Administrao (MSZP). Os Atos Individuais so aqueles que se destinam a Pessoa ou Pessoas em Especfico. Ex: Nomeao de Servidores Aprovados em Concurso, Servidor Apenado aps Processo Administrativo Disciplinar, Titular de Domnio sobre Imvel Desapropriado.
2) Quanto ao seu Alcance: Os Atos classificam-se em Atos de Efeitos Internos e de Efeitos Externos. Os Atos de Efeito Internos produzem efeitos no Interior das Reparties Pblicas e, por isso, no exigem Publicao em rgo Oficial, bastando a cientificao dos interessados. Ex: Escala de Servidores de Planto. Os Atos de Efeitos Externos so aqueles que produzem efeitos para alm do interior das Reparties Pblicas e, por isso, devem ser Publicados em rgo Oficial para que tenham vigncia. Ex: Abertura de Concurso Pblico para Servidor.
3) Quanto ao seu Objeto: Os Atos classificam-se em Atos de Imprio, Atos de Gesto e Atos de Expediente. A classificao entre Atos de Imprio e Atos de Gesto surgiu para abrandar a Teoria da Irresponsabilidade do Monarca, expressada nas seguintes frases: The King can do no Wrong e Le Roi ne peut mal faire que significavam O Rei no erra. A partir dessa classificao, passou-se a possibilitar a Responsabilidade do Estado pelos Atos de Gesto, porque ao gerir seus Bens e seus Servios, age como qualquer um na gesto dos seus Interesses e havendo prejuzos a Terceiros, passa a ter de Indenizar. Quanto aos Atos de Imprio, por serem Atos de Autoridade do Rei, a indenizao no seria possvel. Atualmente, no existem motivos para impedir a Responsabilizao do Estado pelos Atos de Autoridade e tambm na gesto dos Bens Pblicos e dos Servios Pblicos, age-se com Autoridade, de forma que a classificao est em desuso. Por fim, quanto aos Atos de Expediente so os destinados a dar andamento aos papeis, processos, recursos, requerimentos, nas Reparties, sem contedo Decisrio.
4) Quanto ao seu Regramento: os Atos classificam-se em Atos Vinculados ou Regrados e Atos Discricionrios.
5) Quanto a sua Formao: os Atos classificam-se em Atos Simples, Complexos e Compostos. Os Atos Simples so os que decorrem da manifestao de vontade de um s rgo, seja ele Unitrio ou Colegiado. Ex: Nomeao de Servidor por Decreto do Presidente da Repblica; a Deliberao de um rgo Colegiado (TJ). Os Atos Complexos so os que decorrem da manifestao de vontade de, pelo menos, dois rgos, sejam Unitrios ou colegiados, que se fundem para formar um Ato nico. Ex: Decreto do Presidente da Repblica referendado pelo Ministro de Estado. Os Atos Compostos so os que decorrem da manifestao de vontade de um s rgo, mas, que dependem da manifestao Prvia ou Posterior por parte de outro rgo. Ex: os Atos sujeitos a Homologao, Aprovao, Visto, Laudo Tcnico, etc., so Atos Compostos. H Autores que no trazem a categoria do Ato Composto, dividindo os Atos em Simples e Complexos e conceituando os Atos Complexos como aqueles que resultam da conjugao de vontades de rgos Diferentes. Ex: Nomeao de Pessoa para certo Cargo Pblico por determinada Autoridade, baseada em lista trplice advinda de outro rgo (que geralmente so Atos Compostos).
Classificao dos Atos Administrativos em Espcies os Atos Administrativos em espcie sero classificados quanto ao Contedo e quanto a Forma.
Quanto ao Contedo:
a) Atos Administrativos Negociais: Autorizao, Licena, Permisso e Admisso. So Atos Administrativos Unilaterais.
Autorizao: Ato Administrativo Unilateral e Discricionrio, pelo qual, a Administrao Pblica defere ao Administrado a prtica de Ato Material ou o Uso Privativo de um Bem Pblico. No 1 caso, a Autorizao fundamenta-se no Poder de Polcia, podendo ser citado exemplo da Autorizao para Porte de Arma. Quanto a Autorizao de uso de Bem Pblico, convm que seja distinguida da Permisso de Uso de Bem Pblico, que tambm Ato Administrativo Unilateral, Discricionrio e Precrio, pelo qual, se defere ao Particular o Uso de Bem Pblico, o que ser feito mais adiante. H quem ainda cuide da Autorizao de Servio Pblico como uma terceira espcie do gnero da Autorizao. Alguns como HLM, mencionam Servios de Txi, de Despachante e de Guardas Particulares em Residncias, como exemplos de Autorizao de Servio Pblico. No entanto, nesses casos, ocorre exerccio de atividade privada, mas, sujeita ao regramento e fiscalizao do Poder de Polcia, de modo que no se pode considerar como sendo Delegao de Servio Pblico, mas sim, mero exerccio de atividade privada submetida a incidncia do Poder de Polcia, ou seja, trata-se, em verdade, de Autorizao do Poder de Polcia. Para outros Autores, a Autorizao do Servio Pblico pode existir como Delegao de Servio Pblico, como ocorre na Autorizao de Aproveitamento de Potencial Hidrulico para Autoproduo, quando o excedente comercializado, nos termos da Lei 9.427/96, art. 26, I e IV.
Permisso: tradicionalmente, a Permisso era considerada como Ato Administrativo Unilateral e Discricionrio, pelo qual, se deferia ao Administrado o Uso Privativo de Bem Pblico ou o Exerccio de um Servio Pblico. No que se refere a Permisso de Uso de Bem Pblico, embora as divergncias Doutrinrias, a CF em seu art. 175 e a Lei 8.987/95 no seu art. 40, dispe que a Permisso de Servio Pblico tem natureza Contratual e, portanto, ser estudado no tpico pertinente. A Permisso de Uso Privativo de Bem Pblico Ato Administrativo, Unilateral, Discricionrio e Precrio, pelo qual, se defere ao Interessado o Uso Privativo de Bem Pblico, como ocorre, por exemplo, no uso de parte de calada ou de praa pra instalar Banca de Jornal. A Permisso de Uso de Bem Pblico, distingue-se da Autorizao para o mesmo fim, porque, a Autorizao destinada para usos transitrios ou episdicos do Bem Pblico, como, por exemplo, para instalao de um Circo por uma Temporada. Alm disso, a Autorizao no obriga o Autorizatrio ao Uso do Bem, j que deferida no seu interesse predominante, enquanto que, a Permisso obriga o Permissionrio ao Uso do Bem, sob pena de Extino do Ato, porque, deferida no Interesse do Particular e do Pblico. A propsito, embora a Concesso de Uso de Bem Pblico seja contrato, convm distingui-la sucintamente dos atos de Autorizao e Permisso. A Concesso de Uso de Bem Pblico deve ser utilizada nos casos em que o Particular efetuar considervel despesa, porque, haver estipulao de Prazo e isso propiciar ao Concessionrio o Direito Indenizao em casos de Resciso Unilateral por razes de Interesse Pblico. Ex: Concesso de Hotel Municipal.
Licena: a Licena do Poder de Polcia. A Licena Ato Administrativo Unilateral e Vinculado, pelo qual, se defere ao Interessado o exerccio de uma atividade, como, por exemplo, Licena para Construir, Licena para Dirigir. Tratando-se de Ato Vinculado, a Licena deve ser deferida se preenchidos os Requisitos Legais por parte do Requerente. Diz-se, ento, que a Licena entende a Direito Subjetivo de quem a Requer.
Admisso: Ato Administrativo Unilateral e Vinculado, pelo qual, a Administrao defere a quem preenche os Requisitos Legais a incluso em Estabelecimento Governamental para a fruio de um Servio Pblico. Ex: Admisso na Universidade Pblica como Estudante, no Hospital Pblico como Paciente.
b) Atos Administrativos de Controle: Aprovao e Homologao.
Aprovao: Ato Administrativo Unilateral e Discricionrio, pelo qual, a Administrao exerce o controle sobre certo Ato Jurdico, manifestando-se prvia ou posteriormente a sua prtica. Ex: Lei 9.986/00, art. 5 Procedimento de Aprovao dos Dirigentes das Agncias Reguladoras.
Homologao: Ato Administrativo Unilateral e Vinculado, pelo qual, a Administrao exerce o controle sobre certo ato Administrativo a posteriori. Ex: Homologao do Procedimento Licitatrio pela Autoridade Competente, conforme art. 43, VI, da Lei de Licitao Lei 8.666/93.
c) Atos Administrativos Enunciativos: Parecer e Visto.
Parecer: Parecer o Ato mediante o qual os rgos Consultivos emitem opinies sobre assuntos Tcnicos ou Jurdicos de sua Competncia. A regra de que o Parecer no Vincula a deciso da Autoridade, salvo, quando a Lei estabelecer o contrrio, como ocorre, por exemplo, na Concesso de Aposentadoria por Invalidez, uma vez que, havendo Laudo Mdico que ateste a Invalidade do Servidor a Autoridade est obrigada a Concesso da Aposentadoria
Visto: o Ato Unilateral de Controle Formal sobre certo Ato Jurdico, no implicando concordncia quanto ao seu contedo. Ex: Visto em requerimento do servidor dirigido ao Chefe Mediato, aposto pelo Chefe Imediato.
Quanto a Forma: podem ser o Decreto, a Resoluo, a Portaria, a Circular, o Despacho e o Alvar
a) Decreto: a forma pelo qual se revestem os Atos Gerais ou Individuais praticados pelos Chefes do Poder Executivo, nas diversas esferas de Governo. Ex: Presidente, Governador, Prefeito.
b) Resoluo e Portaria: so formas pelas quais se revestem os Atos praticados por outras Autoridades, diversas dos Chefes do Poder Executivo. No Estado de SP a Lei 10.177/98 estabelece que a Resoluo um Ato de Competncia dos Secretrios de Estado, do PGE e dos Reitores das Universidades. E a Portaria Ato de Competncia do todas as Autoridades at o Nvel do Diretor de Servios, das Autoridades Policiais, dos Dirigentes de Entidades Descentralizadas e de demais Autoridades determinadas em Lei.
c) Circular: a forma pela qual so transmitidas ordens escritas internas e uniformes dos Superiores aos Subalternos, visando ao ordenamento do servio.
d) Despacho: deciso proferida pela Autoridade Competente nos diversos Processos, Requerimentos e Peties sujeitas a sua Apreciao. O Despacho Normativo aquele que acolhe um Parecer Tcnico sobre determinada matria, solucionando uma situao concreta e determinando que aquela soluo seja aplicada aos casos semelhantes futuros.
e) Alvar: a forma pela qual se revestem os Atos de Licena e Autorizao praticados com fundamento no Poder de Polcia. Ex: Alvar de Licena para Construir,