Trabalho apresentado no XXII Encontro de Pesquisa Educacional do Norte e Nordeste - EPENN 2014, na 22ª Reunião Anual da ANPED, em Natal, Rio Grande do Norte, Brasil.
Título original
A Transição de Governos e a (Des)Continuidade Da Gestão Da Educação Municipal Fundamentos Jurídico-legais
Trabalho apresentado no XXII Encontro de Pesquisa Educacional do Norte e Nordeste - EPENN 2014, na 22ª Reunião Anual da ANPED, em Natal, Rio Grande do Norte, Brasil.
Trabalho apresentado no XXII Encontro de Pesquisa Educacional do Norte e Nordeste - EPENN 2014, na 22ª Reunião Anual da ANPED, em Natal, Rio Grande do Norte, Brasil.
A TRANSIO DE GOVERNOS E A (DES)CONTINUIDADE DA GESTO DA EDUCAO MUNICIPAL: FUNDAMENTOS JURDICO-LEGAIS
Maria Neusa de Oliveira (UESC) Manoel dos Santos (UESC)
1 INTRODUO
A gesto da educao municipal tem enfrentado desafios que expressam a complexidade do federalismo brasileiro, no contexto de crescente responsabilizao do poder pblico, em particular, dos municpios, pela sua atuao prioritria nas etapas da educao bsica de carter obrigatrio, em um quadro no qual os recursos nem sempre, correspondem s respectivas responsabilidades, tanto pela falta de uma reforma tributria, quanto pela insuficiente participao da Unio, que no tem cumprido a contento as suas funes redistributiva e supletiva no combate s desigualdades educacionais regionais. No podemos deixar de citar outra questo tem que afetado negativamente o financiamento da educao. Trata-se da corrupo, a forma mais perversa de se confiscar o direito educao. Conforme afirma Chizzotti; Ponce (2011, p. 1): o financiamento e a gesto dos recursos para a educao sofrem uma eroso sistemtica, graas aos artifcios engenhosos de descumprimentos legais, desvios, inflao dos dispndios e apropriao privada que por muitos expedientes escapam aos controles dos gestores da educao. Na educao brasileira tambm recorrente a percepo da descontinuidade das politicas educacionais. Presenciamos em alguns municpios que, ao final de cada mandato, principalmente, quando vence o candidato de oposio ao prefeito, quase tudo se perde ou nada resta para a gesto que sucede, a contar pelo sumio de documentos e de outros bens pblicos das dependncias da secretaria de educao e /ou escolas. 2 com essas e outras preocupaes que resolvemos investigar a transio de cargos de prefeitos/as realizada em municpios do Estado da Bahia. Como esse ato envolve a secretaria de educao, os dirigentes municipais de educao e os possveis reflexos na (des)continuidade das polticas educacionais nos municpios em sua relao com o direito educao, o que continuaremos a pesquisar. Para fins desse artigo, elegemos como objetivo analisar os fundamentos jurdico- legais da transio republicana de governos, em especial, a transio de prefeitos. Os procedimentos utilizados compreendem a pesquisa bibliogrfica e documental. A pesquisa bibliogrfica tratou de conceitos relacionados ao municpio, federalismo e educao; princpios da administrao pblica e da transio de governos, que propiciaram a fundamentao terica. A pesquisa documental envolveu o levantamento e anlise de documentos e legislao pertinentes. O presente artigo composto de trs itens, alm da introduo e das consideraes finais. No primeiro item, aborda-se brevemente, o municpio no contexto federativo brasileiro e suas implicaes na educao; em seguida, apresenta os princpios da Administrao Pblica. No item seguinte, apresenta os resultados da anlise dos documentos e dos fundamentos jurdico-legais da transio de governos: e, por fim, as consideraes finais.
2 O MUNICPIO NO CONTEXTO FEDERATIVO BRASILEIRO: IMPLICAES NA EDUCAO
A Constituio Federal de 1988 estabeleceu um novo pacto federativo e atribuiu aos municpios a condio de entes federados no conjunto da federao brasileira. Dessa forma, afirma no artigo 1, que A Repblica Federativa do Brasil formada pela unio indissolvel dos Estados e Municpios e do Distrito Federal [], ao tempo em que enfatiza a autonomia destes membros da federao, dizendo, que a organizao poltico-administrativa da Repblica Federativa do Brasil compreende a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, todos autnomos, nos termos desta Constituio (Artigo 18). Essa normatizao garantiu ao municpio, autonomia poltica, legislativa, administrativa, financeira e organizativa, tornando-se uma das pouqussimas federaes do mundo a dar status de ente federado aos municpios (ABRCIO, 2010, p. 39). A essa viso descentralizadora vai corresponder a criao dos sistemas municipais de ensino, fato indito na estrutura educacional brasileira, passando os municpios a compor a organizao e a gesto da educao num quadro tridimensional de poder, que se desdobra nos 3 sistemas de ensino nacional, estaduais e municipais, que devem se organizaro em regime de colaborao Conforme estabelece o Art. 211 da CF 88 (com a redao dada pela EC n 14 de 1996) e as regulamentaes dadas pela Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional LDB, nos artigos 3, 8, 9, 10, 11,16,17,18,75. O funcionamento da educao brasileira, em regime de colaborao, reflete o funcionamento de uma federao, que segundo Abrucio; Franzese (2007) abrange:
[...] acordo capaz de estabelecer um compartilhamento da soberania territorial, fazendo com que coexistam, dentro de uma mesma nao, diferentes entes autnomos e cujas relaes so mais contratuais do que hierrquicas. O objetivo compatibilizar o princpio de autonomia com o de interdependncia entre as partes, resultando numa diviso de funes e poderes entre os nveis de governo (ABRUCIO; FRANZESE, 2007).
Com efeito, temos um pacto federativo cooperativo, descentralizado, que permite o compartilhamento (ou a transferncia) de competncias e responsabilidades, de direitos e obrigaes entre (ou para) os governos municipais como medida de descentralizao/municipalizao da execuo das polticas sociais, entre elas a educao, nas quais se inclui a permisso para a criao, organizao, manuteno e gesto dos sistemas municipais de educao. Tratar da gesto da educao do municpio nesse contexto federativo, complexo e desigual, no qual a Unio, os Estados e os municpios tm papis destacados na oferta da educao nacional, implica admitir no serem poucos os desafios dos municpios. Estes so contemplados com a responsabilidade da universalizao da educao infantil alm do ensino fundamental, que desde o incio da reforma educacional ps-LDB foi considerado, a etapa obrigatria da educao bsica e prioritria das polticas educacionais brasileiras, na direo da focalizao, como medida de conteno de gastos pblicos no contexto da reforma do Estado dos anos 1990, por recomendaes do Banco Mundial e outros organismos multilaterais. Na perspectiva dos governos neoliberais que se sucedeu a promulgao da CF/88, ao promoverem a descentralizao, no estaro apenas transferindo responsabilidades pela execuo das atividades de educao obrigatria e prioritria, das esferas federal e estadual, para a esfera dos municpios, mas estaro redefinindo o prprio papel do Estado, nos moldes neoliberais de estado mnimo, dentro do novo modelo de administrao pblica gerencial, que se baseia em conceitos atuais de administrao e eficincia, voltada para o controle dos resultados e descentralizada para poder chegar ao cidado, que, numa sociedade democrtica, quem d legitimidade s instituies (BRASIL, MARE, 1995). 4 Vale destacar que com a ampliao da obrigatoriedade da educao bsica (Emenda Constitucional 59/2009) 1 , aumentou o desafio dos municpios, cabendo-lhes, alm do ensino fundamental, sua responsabilidade prioritria, a universalizao gratuita e obrigatria tambm da pr-escola (de 4 a 5 anos) at 2016, cujo dficit de quase 20% das crianas nessa faixa etria que ainda no esto em instituies educativas no setor pblico. E ainda tem que atender crianas de 0 a 3 anos, em creches de toda a populao que demanda a esse atendimento. Demanda essa, reprimida pelas polticas de focalizao no ensino fundamental implementadas pelos governos anteriores, conforme j mencionamos. A Meta 1 do PNE (2010-2020) estabelece o atendimento de 50% da populao de at trs anos, at o final da vigncia do plano. Mesmo considerando-se que isso seja feito com a cooperao tcnica e financeira da Unio e do Estado, observa-se que pouco se garantiu, at agora, no sentido de que os recursos correspondam s respectivas responsabilidades. Sem desconsiderar os avanos do FUNDEF (1997-2007) e do FUNDEB ainda em vigncia, bem como de outras medidas de transferncias intergovernamentais, a participao da Unio continua insuficiente, no se fazendo cumprir a contento as suas funes redistributiva e supletiva no combate s desigualdades educacionais regionais. Pelo contrrio, no se resolveram as desigualdades, e os dficits educacionais parecem aumentar, na medida em que se constata que a maioria dos municpios com baixo ndice de Desenvolvimento da Educao Bsica - IDEB est localizada nas regies mais pobres do Pas: Norte e Nordeste. Embora discuta-se a destinao de 10% do PIB No h prioridades definidas em educao sem aumentar os investimentos na rea, e no se aumenta os investimentos em educao sem uma reforma tributria. Parece ser esse um dilema a considerar no quadro do federalismo brasileiro:
Nessa conjuntura, busca-se atribuir Unio papel supletivo a estados e municpios. Se no se muda a estrutura tributria, cabvel pensar-se numa ao do nvel central no sentido de compensar a desigualdade e aumentar a equidade no acesso aos servios pblicos, em particular educao. Entretanto, as propostas esbarram na j citada dificuldade da aprovao da reforma tributria. (OLIVEIRA; SOUZA, 2010, p.19)
Em tais circunstncias, propostas de mudanas na forma de financiamento da educao, no sentido de aumentar o investimento na educao pblica para 10% do PIB e de alavancar o papel da Unio no mbito da educao bsica e superior, com a implantao do Custo Aluno Qualidade (CAQ), acirraram os debates em torno do PNE (2011-2020). Mas no
1 A EC 59/2009, diz que o Estado obrigado a garantir populao educao escolar pblica e gratuita dos 4 aos 17 anos de idade. 5 passaram ilesos da ganncia privatista, no processo de sua desconstruo no Congresso Nacional 2 , com o aval do Governo Dilma. Pois, como se sabe, a implantao do Custo Aluno Qualidade (CAQ) 3 - um valor mnimo a ser investido por aluno para se garantir qualidade na educao, em regime de colaborao, obrigaria a Unio a complementar com recursos financeiros os oramentos dos estados, do Distrito Federal e dos municpios que no conseguirem atingir o valor do chamado CAQi (Custo Aluno Qualidade Inicial). Questes recorrentes na gesto das polticas educacionais desse Pas, tais como: a ausncia de um Sistema Nacional de Educao 4 atuando em regime de colaborao, a escassez de recursos financeiros, a corrupo, a m gesto dos recursos pblicos, a privatizao do pblico e a descontinuidade das polticas pblicas, agrava-se cada vez mais, comprometendo a gesto da educao nos municpios e o direito educao. Entretanto, se temos a educao como um direito inalienvel e um dever do Estado, e considerando esse contexto de crescente responsabilizao do poder pblico, em particular, dos municpios, pela sua atuao prioritria nas etapas da educao de carter obrigatrio, faz- se necessrio alm de fortalecer o poder local, fortalecer institucionalmente as prefeituras e as secretarias municipais de educao, com condies tcnicas e financeiras e compromisso tico e republicano para assegurar a continuidade de polticas educacionais que garantem o direito educao: acesso, permanncia e qualidade social. Com entendimento, abordamos a seguir os princpios da administrao pblica que fundamentam a institucionalizao da transio de governos, em todas as esferas federativa.
3 OS PRINCPIOS DA ADMINISTRAO PBLICA
O conceito de Administrao Pblica possui um sentido complexo e ramificado que se relaciona diretamente com a estrutura, o conjunto de rgos e pessoas destinados ao exerccio da totalidade da ao executiva do Estado. De um modo geral, baseia-se nos fundamentos democrticos e republicanos de que o Estado pertence aos cidados: coisa
2 O PNE (2011-2020) que atualmente encontra-se de retorno na Cmara dos Deputados, em fase de votao pela aprovao final, prevista para hoje -26-05-2014, aps passar pelo Senado Federal, e recentemente, pela discusso e relatoria da Comisso de Educao da Cmara dos Deputados. 3 A Campanha Nacional pelo Direito Educao estima que, com a mudana, o repasse de recursos do governo federal para estados e municpios passe de R$ 9 bilhes para R$ 46,4 bilhes. 4 Na concepo de SAVIANE (2010, p.384) Trata-se de construir um verdadeiro Sistema Nacional de Educao, isto , um conjunto unificado que articula todos os aspectos da educao no pas inteiro, com normas comuns vlidas para todo o territrio nacional e com procedimentos tambm comuns visando assegurar educao com o mesmo padro de qualidade a toda a populao do pas. 6 pblica (res-pblica) e na supremacia do interesse pblico sobre o particular. Assenta-se, portanto, numa concepo de que o bem pblico de todos, no propriedade de alguns. Segundo Meirelles (2009, p. 60), o estudo da Administrao Pblica em geral, compreendendo a sua estrutura e as suas atividades, deve partir do conceito de Estado, sobre o qual repousa toda a concepo moderna de organizao e funcionamento dos servios pblicos a serem prestados aos administrados. Como Estado, entende-se uma instituio organizada poltica, social e juridicamente ocupando um territrio definido, normalmente, onde a lei mxima uma Constituio escrita, e dirigida por um governo, tambm possuindo soberania reconhecida internamente e externamente. Um Estado soberano sintetizado pela mxima "Um governo, um povo, um territrio". O Estado responsvel pela organizao e pelo controle social, pois detm o monoplio legtimo do uso da fora (coero). Assim, Meireles (2009), sintetiza sua definio de Administrao Pblica:
Em sentido formal, a Administrao Pblica, o conjunto de rgos institudos para a consecuo dos objetivos do Governo; em sentido material, o conjunto das funes necessrias aos servios pblicos em geral; em acepo operacional, o desempenho perene e sistemtico, legal e tcnico, dos servios prprios do Estado ou por ele assumidos em benefcios da coletividade. Numa viso global, a Administrao , pois, todo o aparelhamento do Estado preordenado realizao de servios, visando satisfao das necessidades coletivas. (MEIRELES 2009, p. 65- 66).
importante frisar que o conceito de Estado pode variar conforme o ngulo em que estudado: geograficamente um territrio; constitucionalmente a pessoa jurdica territorial soberana; e politicamente a comunidade de homens fixada em um territrio. Seus elementos so o povo, seu territrio e seu governo soberano. Seus poderes so o Legislativo, o Executivo e o Judicirio, sendo independentes e harmnicos entre si (MEIRELLES, 2009, p. 61). A funo administrativa do Estado submete-se a um regime jurdico exclusivo. Trata-se do regime de direito pblico ou regime jurdico-administrativo. Sua caracterstica essencial reside, de um lado, na prerrogativa de que o interesse pblico juridicamente predomine, e de outro, na formulao de que o interesse pblico no pode ser livremente disposto por aqueles que em nome da coletividade recebem o dever-poder de realiz-los. (Ibid., p. 61). Outra particularidade, quanto a Administrao Pblica, diz respeito a sua classificao em Administrao Direta e Administrao Indireta. A primeira aquela que, em sentido subjetivo, todos os rgos integrantes das pessoas jurdicas (Unio, Estados, Municpios e Distrito Federal), aos quais a lei lhe confere o exerccio de funes 7 administrativas; enquanto que a segunda caracteriza-se pela execuo indireta pela atividade administrativa, transferindo-a a pessoas jurdicas com personalidade de direito pblico ou privado, (DI PIETRO, 2004, p. 61). Compreendem-se como pessoas jurdicas, as autarquias, agncias reguladoras, empresas estatais, sociedade de economia mista, empresas pblicas, fundaes pblicas e entidades paraestatais. As atividades dessas agncias e servidores devem ser realizadas em conformidade com aquilo que a lei estabelece, e de acordo com os princpios constitucionais que regem a administrao pblica. Isso ocorre, segundo o autor acima citado, porque a administrao pblica, nas sociedades democrticas contemporneas, expressa um compromisso do Estado para com a segurana e o bem-estar da sociedade e o exerccio da cidadania. Na Constituio Federal de 1988, no artigo 37, so institudos os princpios republicanos que devem orientar a prestao adequada do servio pblico pela administrao pblica, direta e indireta, de qualquer dos poderes dos entes federados. Afirma no caput desse artigo: A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia. O primeiro o princpio da legalidade: que est relacionado subordinao da atividade administrativa lei, como vem definido no inciso II do art. 5 da Constituio Federal quando se faz declarar que ningum ser obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa seno em virtude da lei. Assim, h um consenso doutrinrio quanto dimenso atribuda a este princpio, pois, evidencia a indisponibilidade dos interesses pblicos, diz-se que o administrador s pode atuar nos termos estabelecidos pela lei, este no pode por quaisquer atos administrativos decreto, portaria, resoluo instruo, circular, entre outros coibirem ou impor comportamentos a terceiros. A lei se constitui seu nico e definitivo parmetro. Ainda, para Meireles (2008, p. 89):
Na Administrao Pblica no h liberdade nem vontade pessoais. Enquanto na administrao particular licito fazer tudo que a lei no probe, na Administrao Pblica s permitido fazer o que a lei autoriza. A lei para o particular significa poder fazer assim, para o administrador pblico significa deve fazer assim.
Diante do exposto, entende-se que o administrador pblico pode expedir atos administrativos gerais e normativos, somente quando h o objetivo assumido de disciplinar situao anteriormente no regulado pela lei. 8 O segundo princpio o da impessoalidade: de acordo com Meirelles (2009, p. 93), o princpio da impessoalidade nada mais do que o clssico princpio da finalidade, o que impe ao administrador pblico que s pratique o ato para o seu fim legal. Na concepo de Melo (2005), este princpio assume uma interpretao mais completa, associando-lhe questo da igualdade ou isonomia, afirmando que no princpio da impessoalidade se traduz:
[...] a ideia de que a Administrao tem que tratar a todos os administrados sem discriminaes, benefcios ou detrimentos. Nem favoritismo, nem perseguies so tolerveis. Simpatias ou animosidades pessoais, polticas ou ideolgicas no podem interferir na atuao administrativa e muito menos interesses sectrios, de faces ou grupos de qualquer espcie. O princpio em causa no seno o prprio princpio da igualdade ou isonomia. (MELO 2005, p.102).
Com efeito, esse princpio visa a preservao dos interesses pblicos, uma vez que custeada por dinheiro pblico, a atividade da Administrao Pblica jamais poder ser apropriada, para quaisquer fins, por aquele que, em decorrncia do exerccio formal, se viu na condio de execut-la. Desta maneira, de um lado, o princpio da impessoalidade busca assegurar que, diante dos administrados, as realizaes administrativo-governamentais no sejam propriamente do funcionrio ou da autoridade, mas exclusivamente da entidade pblica que a efetiva. Por outro lado, esse princpio deve ter sua nfase no mais colocada na pessoa do administrador, mas na pessoa do administrado. (Ibid., 2005, p.102). Vem desse princpio, por exemplo, a vedao do favorecimento de parentes e amigos - nepotismo, a tomada de decises administrativas voltadas satisfao da agremiao partidria ou faco poltica a que se liga o administrador partidarismo, ou ainda de atos restritivos ou sancionatrios que tenham por objetivo a vingana pessoal ou a perseguio poltica pura e simples desvio de poder, to difundido na administrao pblica brasileira ao longo do tempo, sobretudo no incio da colonizao. O terceiro o princpio da moralidade: aquele que determina que os atos da Administrao Pblica devem estar inteiramente conformados aos padres ticos dominantes na sociedade para a gesto dos bens e interesses pblicos, sob pena de inviabilidade jurdica (CARDOZO, 1999, p. 166). Um pressuposto que parte deste princpio o respeito moralidade administrativa. Deste modo, a probidade administrativa uma forma da moralidade que pune o mprobo com a suspenso de direitos pblicos, e que mereceu considerao especial da Constituio Federal (art. 37, 4): os atos de improbidade administrativa importaro a suspenso dos direitos polticos, a perda da funo pblica, a 9 indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao errio, na forma e gradao previstas em lei, sem prejuzos da ao penal cabvel. O quarto princpio o da publicidade: predispe que o administrador pblico deve agir com a maior transparncia possvel, a fim de que, os administrados tenham, a todo o momento, conhecimento do que os administradores esto fazendo. Corroborando com este entendimento, Cardozo (1999, p. 168) entende por princpio da publicidade:
[...] aquele que exige, nas formas admitidas em Direito, e dentro dos limites constitucionalmente estabelecidos, a obrigatria divulgao dos atos da Administrao Pblica, com o objetivo de permitir seu conhecimento e controle pelos rgos estatais competentes e por toda a sociedade.
Portanto, este princpio assegura que todo ato administrativo deve ser publicado, por meio de rgos de imprensa oficial da Administrao Pblica como os Dirios ou Boletins Oficiais, e/ou divulgado por meio da comunicao de massa, para conhecimento pblico. O quinto princpio o da eficincia: que exige que a atividade administrativa seja exercida com presteza, perfeio e rendimento funcional (MEIRELLES, 2009, p. 98). Aqui, a ttulo de convenincia, a eficincia deve ser interpretada sob dois aspectos: qualidade, e num segundo momento, uma ao eficaz que no gere prejuzos. Deste modo, vale ressaltar a concepo de Cardozo (1999, p. 166), quando diz:
Ser eficiente, portanto, exige primeiro da Administrao Pblica o aproveitamento mximo de tudo aquilo que a coletividade possui, em todos os nveis, ao longo da realizao de suas atividades. Significa racionalidade e aproveitamento mximo das potencialidades existentes. Mas no s. Em seu sentido jurdico, a expresso, que consideramos correta, tambm deve abarcar a ideia de eficcia da prestao, ou de resultados da atividade realizada. Uma atuao estatal s ser juridicamente eficiente quando seu resultado quantitativo e qualitativo for satisfatrio, levando-se em conta o universo possvel de atendimento das necessidades existentes e os meios disponveis.
Estar, portanto, uma administrao buscando agir de modo eficiente sempre que concentrar todos os esforos na prestao adequada dos servios e funes que lhes competem com o foco na qualidade do servio pblico prestado ao cidado.
10 4 GESTO PBLICA MUNICIPAL E A TRANSIO DE PREFEITOS: FUNDAMENTOS JURDICO-LEGAIS
Uma gesto pblica municipal autnoma e responsvel implica pr em prtica a observncia dos princpios constitucionais da boa administrao pblica (art. 37), j comentados anteriormente: da legalidade, da moralidade, da impessoalidade, da publicidade e da eficincia. Alm desses princpios, devem ser observados como princpios da transio governamental, aqueles estabelecidos no Art. 2, do Decreto n 7.221/2010: colaborao entre o governo atual e o governo eleito; transparncia da gesto pblica; planejamento da ao governamental; continuidade dos servios prestados sociedade; supremacia do interesse pblico; e boa-f e executoriedade dos atos administrativos. Decorre que o processo de transio governamental fundamenta-se na observncia desses princpios, e caracteriza-se, sobretudo:
[...] por propiciar condies para que: - o (a) chefe do Poder Executivo em trmino de mandato possa informar ao candidato (a) eleito (a) sobre as aes, projetos e programas em andamento, visando dar continuidade gesto pblica; e - o (a) candidato (a) eleito (a), antes da sua posse, possa conhecer avaliar e receber do (a) atual chefe do Poder Executivo todos os dados e informaes necessrios elaborao e implementao do programa do novo governo (BRASIL, 2012).
Sendo a transio de prefeitos o processo que propicie condies para que o candidato eleito para esse cargo possa receber de seu antecessor todos os dados e informaes necessrios implementao do programa do novo prefeito, a observncia desses princpios, o bom uso dos recursos pblicos e a transio republicana de governos devem garantir a continuidade administrativa e das polticas pblicas, enquanto polticas de Estado e no de governo. Garantir a continuidade administrativa condio fundamental para a boa governana. Essa continuidade se d pela manuteno de programas iniciados pelo governo anterior e pela cautela em reestruturar o comando do Poder Executivo (BRASIL, 2008, p. 33). No que se refere educao, pressupomos que a continuidade das polticas e da gesto da educao municipal se d pela observncia do Plano Municipal de Educao (elaborao, execuo e avaliao) cumprimento das metas e estratgias, e pela manuteno de programas de educao de governo, iniciados pelo prefeito anterior, que positivem a qualidade da educao, com vistas a assegurar o direito educao pblica, gratuita e de qualidade social. 11 No mbito federal, a Lei n 10.609/2002 5 e o Decreto n 7.221/2010 6 constituem-se nos principais instrumentos legais que prestam informaes e orientaes sobre a transio governamental, do cargo de Presidente da Repblica. Quanto transio de governos municipais, identificamos documentos elaborados nessa esfera de governo, para orientar os municpios no processo de transio. Um desses - Guia Bsico para Gesto nos Municpios 7 (BRASIL, 2008), que trata de orientaes para o gestor municipal em incio de mandato, dentre as quais se encontram recomendaes para a transio (item cinco, p.33), com destaque para a formao da equipe de transio e da equipe de governo. Nesse aspecto, recomenda aos prefeitos/as cercar-se de auxiliares de confiana e de equipe tcnica qualificada para apoi-lo(a) nas decises e demais atos da administrao sem, contudo, deixar de observar os preceitos legais nos termos da Smula Vinculante do Supremo Tribunal Federal n 13, que probe o nepotismo, ou seja, a nomeao de parentes, para ocupar cargos comissionados e de funes gratificadas como pais, avs, filhos, netos, irmos, sobrinhos, tios, cnjuges, sogros, genros, noras e cunhados (BRASIL, 2008, p. 33). Ainda nessa mesma direo, o Governo Federal apresenta o documento/cartilha - Orientaes para o Gestor Municipal: encerramento de mandato (BRASIL, 2012) que tem o objetivo explicito de otimizar a transio governamental nos municpios. Para tanto, sugere trs passos para a transio republicana. 1 passo: instalar a equipe de transio; 2 passo: preparar relatrios; e 3 passo: disponibilizar informaes. Outras orientaes para o encerramento do mandato encontra respaldo legal na chamada Lei de Responsabilidade Fiscal LRF (Lei Complementar 101/2000), que tem o objetivo de evitar que o ciclo poltico comprometesse o equilbrio econmico financeiro do ente da Federao. A Lei Complementar n 131/2009 (que alterou a Lei de Responsabilidade Fiscal) ao incrementar o grau de transparncia das informaes sobre a execuo oramentria e financeira em meios eletrnicos de acesso pblico. A Lei Eleitoral (Lei n 9.504/1997) tambm introduz regras de final de mandato com objetivo diferente: o de impedir condutas tendentes a afetar a igualdade de oportunidades entre candidatos nos pleitos eleitorais. Alm de outras, vale destacar a Lei de Acesso Informao, Lei n
5 Lei n 10.609 de 20 de Dezembro de 2002 -Dispe sobre a instituio de equipe de transio pelo candidato eleito para o cargo de Presidente da Repblica, cria cargos em comisso, e d outras providncias. 6 Decreto n 7.221/2010 - Dispe sobre a atuao dos rgos e entidades da administrao pblica federal durante o processo de transio. 7 Esta publicao um produto do Grupo de Trabalho Institucional de Apoio Transio Municipal e foi elaborada pelo Instituto Brasileiro de Administrao Municipal - IBAM, por meio do apoio do Projeto Brasil Municpios. 12 12.527/11 - que dispe sobre os procedimentos a serem observados pela Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios, com o fim de assegurar o direito fundamental de acesso informao, os quais devem ser executados em conformidade com os princpios bsicos da administrao pblica e com as seguintes diretrizes: I - observncia da publicidade como preceito geral e do sigilo como exceo; II - divulgao de informaes de interesse pblico, independentemente de solicitaes; III - utilizao de meios de comunicao viabilizados pela tecnologia da informao; IV - fomento ao desenvolvimento da cultura de transparncia na administrao pblica; V - desenvolvimento do controle social da administrao pblica. (Art. 3 o ). No mbito municipal, algumas leis orgnicas municipais estipulam tambm normas relativas transio de governos, nesse mbito da federao. No Estado da Bahia, o Tribunal de Contas dos Municpios do Estado da Bahia no uso de sua atribuio constitucional de orientar os rgos e entidades municipais que lhe so jurisdicionados (TCM-BA, 2012) edita a Resoluo n 1311/2012, que disciplina as providncias a serem adotadas pelos municpios para a transio de cargos de Prefeitos Municipais e Presidentes de Cmaras. Em seu prembulo, considera que a transmisso do Poder dever ser promovida pelo gestor de forma a resguardar o interesse pblico (TCM-BA, 2012), evitando a descontinuidade administrativa do municpio. Nesse sentido, atribui aos prefeitos que esto encerrando o cargo, a responsabilidade de constituir a Comisso de Transio de Governos, incumbida de repassar informaes e documentos aos representantes da nova administrao, ao tempo em que estabelece, que o no atendimento desse ato poder ocasionar a rejeio de suas contas anuais referentes ao ltimo ano de mandato (art. 5). A mesma penalidade tambm poder ser atribuda ao novo prefeito, que no enviar ao Tribunal de Contas dos Municpios e Cmara Municipal respectiva, at 31 de maro do exerccio em que se iniciou seu mandato, o relatrio conclusivo elaborado pela (referida) Comisso. (V, art. 6). Ainda no temos informaes precisas sobre a efetividade da transio nos municpios baianos, embora j constatssemos ocorrncias de restries de contas de prefeitos no ano de 2013, nos Pareceres Prvios do TCM-BA, em decorrncia da transmisso de cargos. Sabemos que a realidade dos municpios nem sempre favorece a efetivao de uma transio tranquila, tanto pela proximidade local, no qual os conchavos e as intrigas so de certa forma potencializada nessa esfera de governo em perodos eleitorais; quanto pela prpria pulverizao dos municpios. Afinal, so 5.570 municpios brasileiros. O Estado da Bahia 13 possui 417 municpios, ocupando o quarto Estado da federao, em nmero de municpios. S perde para Minas Gerais (853), So Paulo (645) e Rio Grande do Sul (496). A Resoluo n 1311/2012, do TCM-BA, orienta (art. 2) que a Comisso de Transio de Governos cargos de prefeitos/as tenha preferencialmente, a seguinte composio: o Secretrio de Finanas; o Secretrio de Administrao; o responsvel pelo Sistema de Controle Interno Municipal; o responsvel pelo setor contbil; e 2 (dois( ou mais representante do Prefeito eleito. No mais, a referida resoluo apresenta, alm do PPA, LOA e LDO, uma relao detalhada da documentao que compete ao Prefeito e ao Presidente da Cmara (no que couber a este ltimo) encaminhar para a Comisso de Transmisso de Governo. So precisamente 30 itens (que no cabe relatar aqui). No processo em que se d a transio, necessrio atentar para que diversas medidas sejam adotadas a fim de instituir uma cultura poltica que favorea a transparncia pblica, a continuidade e a manuteno do planejamento, dos programas, dos projetos e das aes governamentais dos servios pblico, impedindo inclusive que ocorra retirada de documentos, equipamentos, programas ou quaisquer outros bens pblicos das dependncias dos rgos ou entidades municipais, (BRASIL, 2012, p. 4).
5 CONSIDERAES FINAIS
Constata-se que alm dos princpios constitucionais da boa administrao (art.37, CF/88): legalidade, moralidade, impessoalidade, publicidade e eficincia, devem ser observados como princpios da transio governamental, a colaborao entre o governo atual e o governo eleito; transparncia da gesto pblica; planejamento da ao governamental; continuidade dos servios prestados sociedade; supremacia do interesse pblico; e boa-f e executoriedade dos atos administrativos. (Art. 2, Dec. n 7.221/2010). Sendo a transio de prefeitos o processo que que deve propiciar condies para que o candidato eleito para esse cargo possa receber de seu antecessor, todos os dados e informaes necessrios implementao do programa do novo prefeito, a observncia desses princpios, o bom uso dos recursos pblicos e a transio republicana de governos devem garantir a continuidade administrativa e das polticas pblicas, enquanto polticas de Estado e no s de governo. Consoante a estes princpios, a administrao pblica deve ser regida seguindo as determinaes das leis, regulamentos e atos especiais. Segundo Cardozo (1999, p.166) 14 consiste, na verdade, no regime jurdico decorrente da conjugao de dois princpios bsicos: o princpio da supremacia dos interesses pblicos e o da indisponibilidade dos interesses pblicos. A partir disso, conclui-se que a gesto pblica e a transio republicana de governos no mbito de todas as esferas de governo, mas principalmente, na esfera dos municpios se apresenta como um grande desafio a enfrentar.
REFERNCIAS
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