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Finanas

Pblicas 2. Ano

2012/2013

REGENTE: PROF. DOUTOR Eduardo Paz Ferreira

Programa Finanas Pblicas

I. Aspectos gerais
1. As Finanas Pblicas. Questes de ordem geral
2. Fixao de terminologia (Direito Financeiro, Economia Pblica,
Economia Financeira, Contabilidade Pblica, Polticas Financeiras)
3. A tradio de ensino das finanas pblicas. Ideias gerais
4. Questes metodolgicas
4.1. As Finanas Pblicas na convergncia da economia pblica
e do direito financeiro
4.2. As cincias auxiliares
5. Finanas Pblicas e tica Poltica

II. As Instituies Financeiras


1. Da noo de instituio financeira
2. Os agentes financeiros
2.1. O Parlamento
2.2. O Governo
2.3. A Administrao Pblica

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2.4. Outros agentes financeiros
2.4.1. Primeira aproximao aos vrios subsectores
2.4.1.1. A Administrao Autnoma
2.4.1.2. A Segurana Social
2.4.1.3. As Regies Autnomas
2.4.1.4. As Autarquias Locais
2.4.1.5.O sector empresarial do Estado
3. Os Tribunais financeiros
4. As instituies de enquadramento
4.1. O Oramento do Estado (remisso)
4.2. O Patrimnio do Estado
4.3. O Tesouro

III. O Direito Financeiro


1. Noo de direito financeiro
2. A autonomia do direito financeiro
3. O direito financeiro em perspectiva histrica
4. Divises do Direito Financeiro
5. Relaes com outros ramos do direito
6. Direito Financeiro e Direito Fiscal
7. Os novos rumos do Direito Financeiro

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8. A Constituio Financeira Portuguesa


8.1. A Constituio Financeira formal
8.2. A Constituio Financeira material

IV. Introduo economia pblica


1. As origens da expresso economia pblica
2. A interveno do Estado na Economia
2.1. As razes da interveno do Estado segundo Musgrave
2.1.1. A funo de afectao
2.1.2. A funo de redistribuio
2.1.3. A funo de estabilizao econmica
2.1.4.

Desenvolvimentos

aperfeioamentos

do

esquema tripartido de Musgrave


3. Os bens pblicos como centro da atividade econmica do Estado
3.1. Caractersticas dos bens pblicos
3.2. Forma de proviso de bens pblicos
3.3. As externalidades
4. A public choice
5. A nova macro-economia clssica

V. Aspectos gerais da deciso financeira


1. Razes da autonomizao

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2. Os problemas econmicos da deciso financeira
2.1.

Dimenso

do

Estado,

prioridades

de

atuao.

Relacionamento com o sector privado


2.2. A tentativa de racionalizao da deciso financeira
2.3. A economia do bem-estar
2.4. As aproximaes normativas. De Pareto a Rawls e Nozick
3. A deciso financeira como uma deciso colectiva
4. A impossibilidade de encontrar uma soluo atravs dos
mecanismos de voto
4.1. Wicksell e a regra da unanimidade
4.2. A soluo Lindhal
4.3. O teorema da impossibilidade de Arrow
5. Problemas da deciso financeira: a public choice
5.1. O papel dos polticos
5.2. O papel dos burocratas
5.3. Os grupos de interesse
6. O constitucionalismo econmico
7. Regras escritas versus poder discricionrio

VI. O quadro espacial da deciso financeira


1. Desconcentrao e Descentralizao Financeira
1.1. O Estado agente tradicional da deciso financeira

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1.2. A emergncia de novos agentes de deciso financeira


1.3. A descentralizao financeira e o fiscal federalismo
1.3.1. Objectivos, modalidades e instrumentos
1.3.2.

experincia

portuguesa.

Um

federalismo

financeiro parcial e incompleto


1.3.3. Descentralizao da despesa
1.3.4. Descentralizao da receita
1.4. Os problemas de coordenao dos vrios agentes de
deciso
2.Finanas Internacionais e Comunitrias
2.1. Finanas supranacionais
2.2. Os bens pblicos globais
2.3. As finanas da Comunidade Europeia
2.4. Finanas comunitrias e finanas estaduais
2.5. O Tratado de Maastricht e o Pacto de Estabilidade
2.6. A aplicao do Pacto
2.7. A margem de manobra financeira dos Estados

Parte I
As Despesas e as Receitas

Captulo I

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Despesas Pblicas
1. Noo de despesa pblica
2. Classificao e tipologia das despesas pblicas
3. Aspectos polticos da despesa pblica
4. Aspectos econmicos da despesa pblica. Remisso
5. Aspectos jurdicos da despesa pblica. Remisso
6. Tendncias histricas da despesa pblica
6.1. A lei de Wagner 6.2. A contestao da lei de Wagner
6.3. Aumento real e aumento aparente da despesa
7. A Despesa Pblica em Portugal
7.1. A estrutura da despesa
7.2. Comparaes internacionais

Captulo II
Receitas Tributrias
Seco I
Impostos e demais figuras tributrias
1. O Estado Fiscal
2. As receitas tributrias e a sua importncia no financiamento pblico
3. Modalidades de receitas tributrias
3.1. Os impostos

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3.2. As taxas
3.3. As contribuies especiais
3.4. Dificuldades da construo de um regime jurdico unificado
dos tributos
4. A problemtica atual das taxas
5. A influncia comunitria na caracterizao da taxa
6. Classificaes de impostos

Seco II
Sistemas Fiscais
1. A Noo de Sistema Fiscal e suas diversas acepes
2. Tipologia dos sistemas fiscais
3. A ideia de Sistema Fiscal Ideal
3.1. Princpios inspiradores do sistema fiscal
3.2. Breve excurso histrico
3.2.1. Justia
3.2.2. Eficincia
3.2.3. Transparncia
4. Do princpio da justia em especial
4.1. Diferentes concepes de justia
4.2. O princpio do benefcio e o da capacidade contributiva
4.3. A tributao do rendimento

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4.4. A tributao do consumo
4.5. A tributao do patrimnio
4.6. A generalidade e igualdade
4.7. As dificuldades de concretizao
5. Do princpio da eficincia
5.1. Eficincia na ptica da receita
5.2. Eficincia na ptica econmica
5.3. A curva de Laffer
6. Eficincia na ptica social
7. O Sistema Fiscal Portugus. Breve anlise e remisso

Seco III
A Constituio Fiscal
1. A Constituio Fiscal
2. Constituio Fiscal na teoria e na prtica
3. A Constituio formal
3.1. O princpio da legalidade
3.2. Concepo inicial
3.3. Evolues posteriores

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4. Princpio da legalidade e eroso da soberania fiscal. Primeiras


noes
5. Os contratos fiscais
6. A irretroatividade fiscal
7. A anualidade
8. Constituio material. Aspectos essenciais
9. Do princpio da igualdade em especial
9.1. Igualdade horizontal e igualdade vertical
9.2. Os benefcios fiscais
9.3. O princpio da justia
9.4. O princpio da eficincia
10. A tributao do rendimento
11. A tributao do consumo
12. A tributao do patrimnio
13. A fiscalidade infra-estadual
14. A fiscalidade local
15. A fiscalidade regional
16. A Constituio Fiscal e a Constituio Fiscal Comunitria
16.1. Harmonizao comunitria
16.2. Concorrncia fiscal prejudicial
17. Outras condicionantes da Constituio Fiscal
18. Aspectos internacionais da fiscalidade

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Captulo III
Dvida Pblica
1. Fixao terminolgica e opo pelo conceito de dvida pblica
2. Os grandes problemas da dvida pblica
3. Efeitos econmicos, polticos e sociais da dvida pblica
4. A questo do nus intergeracional em especial
5. Dvida Pblica e Redistribuio de Riqueza
6. Dvida Pblica e Iluso Financeira
7. Breve Referncia histrica
8. A dvida pblica na Constituio de 1976
8.1. Os poderes da Assembleia, do Governo e do Instituto de
Gesto do Crdito Pblico
8.2. A dvida pblica na prtica
9. O novo regime jurdico da dvida pblica
10. Natureza jurdica do contrato de emprstimo pblico
11. A gesto da dvida pblica
11.1. rgos
11.2. Princpios
11.3. Do Instituto de Gesto do Crdito Pblico em especial
12. Modalidades de emprstimos pblicos

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13. Emprstimos pblicos e valores mobilirios


14. A evoluo da dvida pblica e a Unio Econmica e Monetria
15. O regime de concesso de garantias pessoais pelo Estado

Captulo IV
Receitas Patrimoniais e outras
1. Breves noes sobre o patrimnio do Estado
2. O patrimnio do Estado numa perspectiva administrativista e numa
financeira
3. O patrimnio do Estado e a satisfao de necessidades pblicas
4. As receitas patrimoniais. Breve descrio
5. Das receitas das privatizaes em especial
5.1. Regime jurdico
5.2. Efeitos
5.3. Modalidades
5.4. Balano do processo de privatizaes
6. Outras receitas
7. Das transferncias em especial
7.1. Transferncias internas
7.2. Transferncias da Unio Europeia
Parte II
O Oramento do Estado em Especial

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Captulo I
Noes Introdutrias
1. O Oramento do Estado
2. Oramento e figuras afins
3. Aspectos histricos do Oramento
3.1. A evoluo da instituio oramental em Portugal
3.2. A disciplina jurdica do Oramento e sua evoluo
4. A nova lei de enquadramento oramental e, em especial, a
articulao do Oramento do Estado com os restantes oramentos
pblicos
5. Natureza jurdica do Oramento

Captulo II
Das regras oramentais em especial
1. As regras oramentais clssicas
2. Regras oramentais clssicas e finanas neutras
3. A atualidade das regras oramentais
4. Da regra da plenitude em especial
4.1. Plenitude Versus desoramentao
4.2. As consequncias financeiras da desoramentao
4.3. O regresso plenitude oramental

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4.4. Oramento do Estado e oramentos autnomos


4.5. Breve referncia aos vrios subsectores pblicos
5. Da regra do equilbrio oramental em especial
5.1. Equilbrio oramental, equilbrio financeiro e equilbrio
econmico
5.2. A evoluo dos critrios de equilbrio oramental
5.3. O equilbrio oramental numa perspectiva histrica
5.4. Os efeitos do dfice oramental
5.5. Dfice oramental e compromissos externos
6. As novas regras de estabilidade oramental
7. A consolidao oramental

Captulo III
Contedo do Oramento
1. A estrutura formal do Oramento
1.1. O articulado
1.2. Os mapas
2. Problemas do articulado
2.1. Em especial os cavaleiros oramentais e as autorizaes
ao Governo
2.2. As medidas de poltica fiscal

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Captulo IV
Preparao e Aprovao do Oramento
1. A competncia para a preparao do Oramento
2. Critrios de preparao oramental
3. A integrao entre Oramento e planificao
4. O papel do Ministrio das Finanas
5. A informao ao Parlamento
6. A votao do Oramento
7. Poderes da Assembleia da Repblica e procedimentos de votao
8. O atraso na aprovao do Oramento
9. As vinculaes externas do Oramento
10. A Lei de Estabilidade Oramental

Captulo V
Execuo oramental
1. Aspectos gerais
2. O regime da contabilidade pblica
3. Princpios de execuo do oramento de despesas
4. Princpios de execuo do oramento de receitas
5. As alteraes oramentais
6. A Fiscalizao da execuo oramental. Remisso

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Captulo VI
Controlo e Responsabilizao Financeira
Seco I
Controlo Interno e Controlo Externo
1. Razes da autonomizao do captulo
2. O controlo financeiro como desenvolvimento da tradicional
fiscalizao financeira
3. As tentativas de integrar o controlo financeiro numa funo
autnoma do Estado, ou de autonomizar a funo de controlo
financeiro
4. Sentido e extenso do controlo financeiro
5. A importncia das experincias estrangeiras
6. O sistema nacional de controlo financeiro
6.1. Controlo interno. Critrios e rgos
6.2. O Conselho Coordenador do Sistema de Controlo Interno
6.3. O controlo externo
7. Do controlo externo em especial
7.1. Sistemas de controlo externo

Seco II
Do Tribunal de Contas em Especial
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1. O Tribunal de Contas. Aspectos gerais
2. Breve resenha histrica
3. O Tribunal de Contas, a Constituio de 1976 e a legislao
subsequente
4. A fiscalizao prvia
5. A fiscalizao concomitante
6. A fiscalizao sucessiva
7. O parecer sobre a Conta Geral do Estado em especial
8. Responsabilidade financeira
8.1. Importncia e problemas
8.2. Modalidades de responsabilidade financeira
9. Outras formas de responsabilizao
10. A criminalizao das irregularidades financeiras e a problemtica
da corrupo

Finanas Pblicas
22 de Fevereiro de 2013
Prof. Guilherme de Oliveira Martins

A atividade Financeira do Estado e o conceito de oramento do


estado. O conceito de Oramento de Estado reporta-se a 3 elementos. O
elemento Econmico, Poltico e Jurdico. Sendo que o elemento econmico
identifica receitas e despesas que so previstas para um determinado
perodo econmico que pode coincidir com o ano civil ou no.
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Podemos ter um determinado perodo econmico como o que sucede


com a Frana que corresponde ao Imen, neste caso de 2 anos. Em Itlia de
Treine que corresponde a 3 anos. No caso Portugus respeitada o ano, ou
seja a anuidade, de acordo com o art. 4 n. 1 da Lei de Enquadramento
Oramental que o ano econmico coincide com o ano civil. O ano econmico
incia-se em 1 de janeiro e termina no dia 31 de dezembro.
Esta situao no normal, o normal seria que o ano econmico se
iniciaria em Maio terminaria em Abril porque estaria associado ao ano
agrcola, pois s com a recolha do produto agrcola que o estado e as
autoridades pblicas teriam receitas suficientes para cobrir as despesas, no
pressuposto que o Estado primordialmente o estado patrimonial e no
fiscal, ou seja que arrecada impostos.

O Elemento Econmico ou contabilstico o elemento que


corresponde previso das receitas e das despesas para um perodo
oramental. Perodo oramental que no coincide com o ano econmico.
O Elemento Poltico a necessidade de autorizao prvia para
cobrana de receitas e realizao das despesas. Esta autorizao prvia
ser, na maior parte dos casos, por via do parlamento e da existncia de uma
assembleia. Que atravs dos representantes dos contribuintes/administrados
emite uma prvia autorizao para a cobrana/arrecadao de receita e a
realizao das despesas. Esta autorizao prvia parlamentar denomina-se
por Auto-consentimento Parlamentar, que pode ter uma representao na
maior parte dos casos fiscal.
Este consentimento surge pela primeira vez, pelo menos do ponto de
vista institucional, em 1215 por via da Magna Carta. A Magna Carta identifica
uma reivindicao de Bares Ingleses para o Monarca de ento Joo sem
Terra quanto exigncia de lanamento e cobrana de impostos sem
autorizao dos prprios proprietrios latifundirios que, no caso concreto,
no autorizaram. A inexistncia dessa autorizao veio reclamar um acordo
com o Monarca que por sua vez veio criar, entre outras, um principio que se
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denomina por No

taxation

without

representation, ou seja os

contribuintes podem ser tributados mas, antes de serem tributados, tm que


dar uma autorizao prvia ao executor e que essa receita ir ser arrecadada
com prvio conhecimento. No h tributao sem representao ou sem
autorizao.

Aquilo

que

nos

conhecemos

como

Auto-consentimento

Parlamentar.
A Lei do Oramento podia estar resumida a um artigo. O oramento tal
como o conhecemos est dividido em duas partes. Um articulado e mapas
fundamentais contabilsticos (so 21 mapas que vem identificar as receitas e
as despesas do Estado). Mas o Oramento no articulado bastaria ter apenas
um artigo, seria o artigo que teria o seguinte contedo O governo fica
autorizado durante o ano econmico em curso a cobrar receitas e a
realizar despesas. No fundo esta a expresso sacramental que utilizada
no articulado, uma autorizao para a cobrana de receitas e para a
realizao de despesas. Aquilo que ns conhecemos como Autoconsentimento Parlamentar que est na base do Elemento Poltico do
conceito de Oramento.
Vamos tentar dissecar este artigo. Este artigo contm a autorizao, a
expresso autorizar, contm a expresso cobrar e contm a expresso
realizar. Que so expresses tcnicas que tm um contedo e uma
dogmtica prpria. Autorizar, cobrar e realizar.

Autorizar:
As gnese encontram-se na Magna Carta, mas a Magna Carta tinha
um problema, que alis foi usado e abusado at ao Sc. 17. A Magna Carta
identificando o Principio de No taxation without representation encerraria
o principio lgico de prev autorizao.
Mas o Monarca o Governante utilizaria este Principio a seu favor da
seguinte forma: quando precisasse de realizar mais despesa e mais receita
convocaria, por sua iniciativa, todos os representantes, atravs de cortes, nos

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momentos que considerasse adequados. No existindo nenhum perodo


mnimo de reunio. Se olharmos para a histria portuguesa na primeira
dinastia encontramos a utilizao desse instituto por vrias vezes.
Sendo que o rei mais rico da primeira Dinastia foi o D. Dinis. Foi quem
convocou mais cortes e no intervalo das cortes utilizava um instrumento que
estava muito na moda na Europa da altura que era o Monetagio, ou seja foi
dos primeiros reis da Europa a utilizar aquilo que feito em Poltica
Monetria, ou pelo menos os primrdios da Poltica Monetria, que seria no
pressuposto que a moeda que estava em circulao tinha metais preciosos e
portanto teria um valor intrnseco. D. Dinis recolhia a moeda em circulao,
retirava os metais precioso e voltava a coloca-la em circulao mas com valor
mais baixo. D. Dinis fez isto 3 vezes durante o seu reinado, o que significa
que conseguiu enriquecer e engrossar o seu patrimnio em grande parte. A
expresso deste enriquecimento est hoje em dia no pinhal de Leiria, que
representa a grandiosidade do seu patrimnio.
Este instituto de utilizao indiscriminada da Cortes e de Monetagio
eram formas de enriquecimento dos governantes, contornando o Principio de
Representaro presente na Magna Carta.
O Monetagio no se sente pois a moeda a mesma, no tendo valor
intrnseco. No fundo seria uma forma suave de fazer poltica monetria.
A utilizao da Magna Carta com alguma discricionariedade foi
utilizada at ao Sc. 17. A partir do Sc. 17 e da Gloria Revolution
comemos a ter um outro Principio que aparece no Bill of Rights que o
Principio que o Parlamento rene, mas rene periodicamente. No porque o
Monarca ou o Governante quer, mas porque h uma exigncia de um perodo
mnimo de reunio.
Na realidade s no Bill of Rights que temos o Parlamento tal como o
conhecemos nos dias de hoje. Parlamento que rene, pelo menos, uma vez
por ano e que rene para decidir sobre assuntos de despesas e receitas do
Estado. O Parlamento surge por razes financeiras e no por outras razes.

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Nos dias de hoje conhecemos a figura Parlamentar num Estado que
funciona como o Rei Midas em que tudo o que toca se transforma em ouro.
Ou seja, neste caso, em Direito, com todos os problemas associados em
transformar tudo o que existe em Direito. Se at no Parlamento Europeu nos
dias de hoje temos votaes sobre o tamanho standard do papel higinico.
Isto uma demonstrao que h uma prenuncia sobre todos os assuntos
quotidianos e com o objecto de votao parlamentar.
O Parlamento surge por razes financeiras e a transposio da figura
Parlamentar original ficou desfigurada nos dias de hoje.
O Parlamento rene por direito prprio a partir do Bill of Rights. Mas s
nas revolues liberais, nos finais do Sc. 18 que surge uma outra regra
cumulvel, que a exigncia das Finanas Pblicas transparentes.
Exigncia da transparncia na divulgao de todas as matrias
respeitantes ao Oramento Pblico. At as revolues Liberais os
oramentos eram secretos, a negociao entre o Parlamento e os
Governantes era secreto, no era divulgado e essa inexistncia de
divulgao veio encerrar o perodo que termina nas revolues Liberais das
Finanas Secretas.
A partir da revoluo liberal encontramos as Finanas Transparentes,
em que pela primeira vez no Sc. 19 os oramentos so publicados e
divulgados. O primeiro oramento portugus publicado e divulgado de
1837. A cadeira de Finanas

Pblicas foi criada em 1851 est portanto

associada s Finanas Transparentes.


Estes primeiros oramentos esto perfeitamente identificados e
catalogados no Ministrio das Finanas e ao consultarmos verificamos que
mesmo que sejam transparentes h montantes, incluindo os montantes da
divida, que contm pontos de interrogao e incgnitas. Ainda hoje esta
situao se mantm.

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Finanas Secretas e Finanas Transparentes quanto componente


autorizao.
Elemento Cobrana.
A expresso cobrana utilizada pelos financeiros e significa fazer
pagar. Corresponde ao conjunto das operaes Administrativas que
conduzem at ao pagamento do imposto, at ao acto que chega ao particular
para pagar. O acto de pagamento tecnicamente chama-se pagamento, que
se distingue da cobrana. Pagar significa pagar. Cobrar fazer pagar.
A cobrana destinta da liquidao. Liquidar significa calcular e
associada liquidao temos ainda outra expresso que lanar. O
lanamento significa identificao do sujeito ativo e sujeito passivo na relao
jurdica.
A Realizao de Despesa corresponde a trs operaes:
- Autorizao de Despesa;
- Autorizao de Pagamento;
- Pagamento.
Estas operaes so apenas realizadas por entidades Pblicas. No
ponto de vista de execuo oramental, percebemos que estas trs
operaes que encerra a realizao de despesa tm que ser realizadas por
entidades diferentes, garantido assim, o que esta previsto no art. 42/1 da Lei
de Enquadramento Oramental que chamamos de Segregao de Funes
Oramental, ou seja Separao de Poderes.
Isto quanto ao Elemento Poltico que esta consagrado nestas trs
funes Autorizar, cobrar e realizar.
Elemento Jurdico.
O Elemento Jurdico visa representar o limite da interveno do Estado
no mbito oramental. Estes limites so consubstanciados no que ns

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chamamos de Responsabilidade Financeira que est prevista na Lei de
Organizao e Processo do Tribunal de Contas aprovado pela Lei 98/97
de 21 de Agosto. Esta Lei de Organizao e Processo do Tribunal de Contas
prev a Responsabilidade Financeira Reintegratria e a Responsabilidade
Financeira Sancionatria. Sendo que a Responsabilidade Financeira
Reintegratria implica a reposio dos montantes no caso de realizao de
uma infrao financeira. So quatro os tipos de Responsabilidade
Financeira Reintegratria.
-

Alcance;

Pagamento Indevido;

Desvio de dinheiro;

No arrecadao de receita Tributria.


Se algum realiza um pagamento contra a lei que no produza Efeitos

Financeiros

Pblicos,

mesmo

sendo

funcionrio

pblico

ou

agente

administrativo, ter de devolver/repor o dinheiro que gastou pelo Estado, e


ter de repor por conta do seu prprio patrimnio.
A Responsabilidade Financeira Sancionatria resulta da aplicao
de uma Multa. Multa que distinta de Coima. A Coima pode ser aplicada por
agente administrativo e pode ser objecto de recurso para Tribunal mas
paga antes de ser discutida em Tribunal. A Multa deve resultar sempre de
uma deciso Judicial ou pode ser paga antecipadamente. Coima
Administrativa a Multa Judicial ou depende de uma deciso Judicial.
Na Responsabilidade Financeira Sancionatria d lugar aplicao
de uma Multa que resulta de um Julgamento feito por um Tribunal de Contas.
A Multa situa-se entre 15 UC (unidade de conta) e 150 UC. Se a
unidade de contas esta a 100 euros a multa situar-se- entre 1500 euros e 15
000 euros.

Portugal em 2012 arrecadou de Receitas Tributrias, que engloba

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impostos (IRS, IRC, IVA o Imposto Selo, O Imposto Livre Circulao, Imposto
Sobre Veculos, Imposto sobre as Bebidas Alcolicas, Imposto Sobre o
Tabaco, o Imposto Sobre os Produtos Petrolferos e Energticos, Imposto de
Camionagem e Circulao que est embutido no Imposto de Livre
Circulao, pelo menos nas categorias implicadas da Camionagem e da
Circulao, Imposto Especial de Jogo, e outras Figuras Tributrias para alm
das chamadas Receitas Fiscais, como Taxas Vrias e tambm Contribuies
Especiais na qual encontramos as Contribuies por Encargos de Mais
Valias e as Contribuies por Maior Despesa. No estamos a falar de Multas
nem de Penalidade) O Estado Portugus vive maioritariamente de Receitas
Tributrias e arrecadou no ano de 2012, 32 mil milhes de euros. E prev
arrecadar para 2013, 33 mil milhes de euros j com a subida brutal de
impostos.
Portugal em 2012 realizou de Despesa Total na Administrao
Central Directa (inclui Amortizao de emprstimos, Revolving Financeiro e
Juros) o valor de 196 mil milhes de euros. Sendo que 145 mil milhes de
euros corresponde a Amortizaes de emprstimos e Revolving Financeiro e
17 mil milhes de euros corresponde a juros da Divida Pblica consolidada a
10 anos.
Comparando...
Nos EUA o Dfice Oramental em 2012 (O Oramento Federal no
coincide com o ano econmico) foi de 1 Trilio e meio de dlares. A Divida
Pblica consolidada a 10 anos de 15 Trilies de dlares.
O Oramento dos EUA contempla as Responsabilidades no
Provisionais, como qualquer Oramento. Como o oramento s reflete o ano
econmico no contemplando montantes dos anos seguintes. Quando o
espao Norte Americano vem criar a Segurana Social ou Planos de Sade
ou Educao est a representar um determinado compromisso de Despesa
para alm do ano, numa lgica plurianual. Essas responsabilidade que vo
para alm do ano Oramental chamam-se Responsabilidades no
Provisionada porque ainda no foi obtida receita para isso. Ser obtida

Clia Cordeiro n. 21202

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Finanas Pblicas 2. Ano

2012/2013


algures no futuro. As Responsabilidade no Provisionadas nos EUA ento
computadas em 1096 Trilies de dlares.
O Oramento no obstante ser uma realidade

anual, peridica e

delimitada no contempla tudo. H que olhar para os vrios compromissos


que foram assumidos. A Lei do Oramento tem uma particularidade que a
distingue de todas as outras. A Lei do Oramento est submetida a outras
Leis, contactos e compromissos.
As fontes de submisso so muito diferentes das que conhecemos. A
hierarquia de normas prprias do Direito Financeiro/Oramental muito
diferente da hierarquia de normas que conhecemos nos outros campos de
Direto. Os compromissos assumidos e fundamentalmente a equidade ou
Justia Inter-geracional (equidade na partilha de custos e benefcios entre
geraes) vm representar uma lgica de plurianualidade evidente. Mas
reparem quando olhamos formalisticamente para o Oramento como eu (o
professor) o configurei anteriormente, abrindo-vos os olhos sobre nmeros
concretos, conseguimos perceber que o Ministro das Finanas portugus
est preocupado, no com a partilha de encargos e benefcios entre
geraes, mas sim que tenha receitas suficientes para cobrir as despesas no
final do ano, chama-se lgica de caixa, em portugus tpico chama-se
salvar a pele.
Na lgica de caixa h uma lgica de Tesouraria, a lgica de obter
receitas para cobrir todas as despesas. Esta lgica de arrecadao de
receitas para cobrir todas as despesas muito redutora. Significa que,
mesmo que o Estado Portugus consiga ter as receitas para cobrir todas as
despesas num ano, pode no ter no ano seguinte, porque encontra
desequilbrios financeiros que tm que ser cobertos necessariamente atravs
da divida.
A divida no um problema, o problema so os ciclos, os
compromissos que so assumidos. Porque a divida faz parte dos movimentos
financeiros. A divida est canalizada para determinados tipos de bens.
Por exemplo, na justia entre geraes futuras, quando se prev que
Clia Cordeiro n. 21202

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2012/2013

estes adquirem bens e beneficiam de bens, que foram produzidos no


passado. Imaginemos uma ponte que est feita para durar 100 anos.
Significa que vrias geraes, durante esse tempo, vo beneficiar da
construo da mesma. Seria injusto que a gerao que construiu a ponte
tivesse que suportar o encargo total de caixa, no pagamento da ponte. As
geraes subsequentes teriam a usufruir e no teriam de pagar, estariam
boleia.
Nesta perspectiva a deciso financeira diz-nos que o empreiteiro vai
querer ser pago de imediato (o governo no poderia dizer que pagaria a porte
em suaves prestaes durante 100 anos). Sendo pago de forma eficiente de
1/100 atravs de impostos daquele ano e os outros 99/100 sero pagos
atravs da dvida que ser paga pelas geraes futuras.
A dvida pode estar afecta a determinado tipo de bens. A dvida s se
torna um problema quando comea a pagar salrios do ano. Imaginamos que
temos uma pessoa que trabalha para ns em casa, que passa a ferro,
cozinha. Imaginamos que no temos vencimento para lhe pagar e contramos
um emprstimo. Quem recebe agradece, mas no sustentvel para quem
paga. Porque estamos a suportar, com um encargo de longo prazo, um
encargo de curto prazo.
No caso da aquisio de um imvel para a famlia, podemos querer
dilatar o pagamento, fazendo todo o sentido a contrao de emprstimo para
aquisio desse bem. H uma lgica de longo prazo.
Os encargos anuais no se podem confundir com

encargos

plurianuais, que so sujeitos equidade Inter-geracional. Estes encargos so


representados atravs da chamada Regra de Ouro das Finanas Pblicas.
A Regra de Ouro das Finanas Pblicas diz que legitimo
recorrer divida desde que a despesa em causa suportada seja
despesa de capital, despesa de investimento de longo prazo.
A Constituio Alem era a nica na Europa que acolhia a chamada
Regra de Ouro das Finanas Pblicas, atravs do artigo 109/3. O artigo 109/3

Clia Cordeiro n. 21202

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Finanas Pblicas 2. Ano

2012/2013


foi revogado em 2007 pela chamada Regra de Dfice, que passou a ser
apelidada de Regra de Ouro Europeia (disto falamos depois...)
Finanas Pblicas
27 de Fevereiro de 2013
Prof. Guilherme de Oliveira Martins

Vamos falar dos dois princpios que norteiam a atividade financeira do


estado a saber o principio da participao pblica e o principio da
representao poltica. Vimos na ltima aula que o direito financeiro nasce
com os estados liberais, j traamos um pouco a histria e que temos dois
perodos depois das revolues liberais, a assinalar: o perodo do Estado
Liberal, perodo em que a representao seria exercida pelos proprietrios,
aqueles que pagavam os impostos e que a deciso seria deficitria e o
segundo perodo associado ao que conhecemos por Estado Social e que tem
como data ncora 1942.
1942 a data em que foi produzido o relatrio sobre o modelo de
segurana social chamado Relatrio de Beveridge, por uma Comisso
decidida por William Beveridge, em que se procede apreciao da tentativa
de instaurar um sistema universal de segurana social.
A segurana social no inveno do sc. 20, e inveno do sc. 19.
Fundamentalmente com a unificao da Alemanha. Em 1889 Otto Bismarck
cria o primeiro sistema de segurana social baseado num sistema de
capitalizao e no de repartio, como hoje conhecemos.
O Sistema de segurana social de capitalizao criado em 1889.
O antepassado do sistema de segurana social francs e remota ao
sc. 17. Neste sculo encontramos contratos de direito privado que vm
representar a tentativa de substituio das imprevises que podem surgir ao
logo da vida, nomeadamente a invalidez, as incapacidades, a reforma ou

Clia Cordeiro n. 21202

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Finanas Pblicas 2. Ano

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qualquer outro tipo de imprevisto que possa surgir. Assim, a forma de


contrato de Direito Privado seria realizado seria as Tontinas.
As Tontinas seria basicamente um grupo de pessoas uniam-se
durante um determinado perodo de tempo e durante esse tempo contribuam
com um determinado valor fixo peridico, sendo que esse valor fixo era
depositado numa conta e essa conta ou esse depsito ou esse cofre s
poderia ser levantado pelo ultimo sobrevivente. Neste tipo de contrato de
Direito Privado poderia haver clusulas de repdio mas seria sempre muito
difcil provar a morte dos interveniente.
Em 1889 Bismarck com o intuito de arrecadar receita cria o primeiro
sistema de Segurana Social de Capitalizao. Um sistema de Capitalizao
significa que os depsitos que seriam efectuados pelos contribuintes seriam
sujeitos a resgate no momento que fosse necessrio, em que vencessem
juros. Em 1889, no primeiro sistema de Segurana Social,

a idade da

reforma era de 65 anos em que a esperana media de vida era de 44 anos.


Logo, este sistema era uma boa forma de angariar receita engenhoso e na
realidade foi uma fonte de receita importante para o Estado no fosse o
sistema ser voluntria e no obrigatria.
O relatrio de Beveridge em 1942 idealizado para acesso universal,
conceito de necessidade pblica. Ao ser criado um sistema pblico de
utilizao universal pressupem que todos, mesmo os sem rendimentos,
podem aceder a este sistema nos seus vrios subsistemas como o caso do
subsistema da reforma.
Temos assim dois sistemas que funcionariam lado a lado, o Sistema
Previdencial, que o sistema normal. Previdncia significa seguro, logo
seriam um sistema de seguro social em que o cidado teria uma carreira
contributiva e com base nessa carreira teria direito a receber algo quando
atingisse a idade ou outras vicissitudes que estivessem previstas no contrato.
Ao lado do Sistema Previdencial funcionaria o Sistema de Aco Social no
contributivo em que o acesso seria universal para aqueles que tinham
necessidade de aceder a uma retribuio mnima ou a um rendimento de

Clia Cordeiro n. 21202

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Finanas Pblicas 2. Ano

2012/2013


insero, que permitam uma vida condigna e a uma sobrevivncia com
alguma dignidade, pelo estado.
O relatrio de Beveridge serve de fundamento para

a segurana

social e para outras reas de interveno do estado, nomeadamente a


Educao, no qual se propunha o acesso universal e gratuito. O engenho do
Sistema de Segurana Social ser Universal no por ser baseado na
obrigatoriedade por ser de repatriao e no de capitalizao. De
repartio significa que os contribuintes presentes pagam aos pensionistas
presentes. Na realidade os depsitos que eu efetuo no posso reenvindicalos no futuro? No. Se eu contribuo num valor, determinado de acordo com a
base de contribuio em que eu vou pagar aos pensionistas presentes, dai o
valor ser consideravelmente mais baixo do que aquele que seria devido num
regime de capitalizao. Evidentemente que podemos adoptar o modelo de
Singapura que o modelo de poupana de 20 % de todos os rendimentos
que auferimos de forma voluntria.
O problema da repartio a necessidade de sustentao numa
pirmide etria que no seja invertida, cuja base de contribuio seja
suficiente larga para pagar aos vrios pensionistas. Enquanto a base for
larga e o numero de pensionistas for inferior ao numero de contribuintes , os
contribuintes conseguem aguentar o problema quando a populao
envelhece, problema prprio de Finanas Pblicas, e inverte a pirmide. O
que vai acontecer que, ao ver o mundo ao contrrio, seriam os pensionistas
que teriam de pagar aos contribuintes, o que no faz sentido.
prprio dos pases desenvolvidos o envelhecimento da populao,
pois tornamos mais egostas e temos a tendncia para ter menos filhos, pois
uma famlia de dois membros mais rica que a de cinco. O segredo do
desenvolvimento no esta s na educao mas tambm na natalidade. At
maioridade das crianas estas tm que ser pagas por algum, um problema
que sai caro.

Clia Cordeiro n. 21202

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A Segurana Social serve de base ao que ns conhecemos como


estado social e ao que depois serve para a dita Representao Poltica. Ou
seja, as deciso do estado, maior ou menor tal qual como nos conhecemos,
tm que passar pelos prprios que so objecto de tributao, Principio da
Representao Poltica. Aqueles que so objecto de tributao tm que
participar nas decises. Sendo um Sistema de Segurana Social de acesso
Universal, s varias reas como segurana social, educao e justia, a
deciso tambm deveria ser Universal, no apenas pertencente aos
tributrios como era prprio do estado liberal, mas a todos. Todos teriam
direito a tomar parte da deciso, todos vo beneficiar da Representao
Poltica.
Cumulativamente Representao Poltica temos a Participao
Pblica. O Direito Financeiro tem uma particularidade que o distingue do
Direito Administrativo, enquanto o Direito Administrativo tem como base o
Governo, a administrao Pblica, no Direito Financeiro a base o
Parlamento. A deciso Financeira tem sempre base Parlamentar, no
obstante o Governo ser o rgo de execuo oramental exclusivo o
Parlamento a que compete qualquer deciso financeira, isto que significa
a Participao Pblica.
Ter um ordenamento com um Parlamento fechado simboliza que o
Direito Financeiro no funciona, em que no se garante o

Principio da

Participao Poltica (Ex.: no final da primeira repblica temos quase dois


anos de Cortes fechadas com a ditadura de Joo Franco. Que esta
associada Lei Travo, que proibia o Parlamento de se pronuncia sobre
receitas e despesas). Esta situao a negao do prprio Parlamento. O
resultado apareceria em 1908 resultando na morte de um Rei, sendo
suficientemente violento o problema do fecho do parlamento.
A lei travo tem uma reminiscncia nos dias de hoje no art. 167/2 da
CRP, que consagra, no a lei Travo, mas um dispositivo Travo, quanto
ingerncia durante o ano Economico. O que facto que temos 3 episdios
nos ltimos 10 anos, em que o prprio Governo nunca invocou a Lei Travo,
por ser suficientemente forte e pelo passado violento associado.
Clia Cordeiro n. 21202

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Invocar a Lei Travo seria estar a negar a participao da figura


Parlamentar. Nos dias de hoje o que sentimos que, com a incluso na zona
Euro, o cumprimento dos Regulamentos e dos Tratados de funcionamento da
Unio Europeia permite antever que as regras de Dfice e da Divida so um
exemplo de negao da deciso Financeira Parlamentar. O Parlamento hoje
em dia est muito menorizado na deciso financeira e o Governo est muito
fortalecido. As criticas tpicas considerar que os Tratados tm fora
Supraconstitucional, assim sendo as regras da Divida e de Dfice j constam
por via do art. 8 da CRP.
A figura Parlamentar o cetro da

deciso Financeira. A Lei do

Oramento, sendo aprovada pelo Parlamento, contm no s normas de


contedo financeiro mas tambm normas que no tm contedo financeiro.
Outra problemtica dos financistas a proibio ou no de Cavaleiros
Oramentais, chamadas normas parasitrias oramentais. Sabemos que a
lei do oramento utilizada para alterar o Cdigo Civil ou o cdigo do
Processo Civil, cdigos que nada tem a ver com as finanas.
Oramento tpica dos pases Latinos vinda do verso Orar que
significa fazer a mdia. Nos pases como Frana e Inglaterra a expresso
Oramento substituda pela palavra francesa budget que significa uma
pequena mala vermelha que contem a previso das receitas e despesas que
era levada pelo Primeiro Ministro ao Rei Ingls, com a ideia de o Rei aprovar
e remeter a mala ao Parlamento. A mala vermelha contem o smbolo do
Ministro das Finanas Ingls. Os Espanhis chamam ao oramento
persupoesto que uma previso de receitas e despesas numa prespectiva
contabilstica.

Constituio Financeira e Fiscal


(art. 101 a 109 da CRP)

Clia Cordeiro n. 21202

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Finanas Pblicas 2. Ano

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Os art. 101 e 102 da CRP vem estruturar o Sistema Financeiro e o Banco


de Portugal. Na realidade no o que esperaramos em Finanas como
Direito bancrio, por isso no vamos estudar.
Os art. 103 e 104 da CRP representam a Constituio Fiscal.
O art. 103 CRP vem identificar o Sistema Fiscal.
Artigo 103.
(Sistema fiscal)
1. O sistema fiscal visa a satisfao das necessidades financeiras do Estado
e outras entidades pblicas e uma repartio justa dos rendimentos e
da riqueza.
2. Os impostos so criados por lei, que determina a incidncia, a taxa, os
benefcios fiscais e as garantias dos contribuintes.
Ningum pode ser obrigado a pagar impostos que no hajam sido criados
nos termos da Constituio, que tenham natureza retroactiva ou cuja
liquidao e cobrana se no faam nos termos da lei.
O art. 104 CRP identifica os Impostos.
Artigo 104.
(Impostos)
1. O imposto sobre o rendimento pessoal visa a diminuio das
desigualdades e ser nico e progressivo, tendo em conta as
necessidades e os rendimentos do agregado familiar.
2. A tributao das empresas incide fundamentalmente sobre o seu
rendimento real.
3. A tributao do patrimnio deve contribuir para a igualdade entre os
cidados.
A tributao do consumo visa adaptar a estrutura do consumo evoluo das
necessidades do desenvolvimento econmico e da justia social, devendo
onerar os consumos de luxo.

Clia Cordeiro n. 21202

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Finanas Pblicas 2. Ano

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Na realidade o Principio da igualdade tributria que consta do art. 104


da CRP. Estes dois artigos compem a Constituio Fiscal.
Os artigos 105, 106 e 107 da CRP que representam a Constituio
Financeira.
O art. 105 da CRP identifica o conceito de oramento.
Artigo 105.
(Oramento)
1. O Oramento do Estado contm:
a) A discriminao das receitas e despesas do Estado,
incluindo as dos fundos e servios autnomos;
b) O oramento da segurana social.
2. O Oramento elaborado de harmonia com as grandes opes em matria
de planeamento e tendo em conta as obrigaes decorrentes de lei ou
de contrato.
3. O Oramento unitrio e especifica as despesas segundo a respectiva
classificao orgnica e funcional, de modo a impedir a existncia de
dotaes e fundos secretos, podendo ainda ser estruturado por
programas.
4. O Oramento prev as receitas necessrias para cobrir as despesas,
definindo a lei as regras da sua execuo, as condies a que dever
obedecer o recurso ao crdito pblico e os critrios que devero presidir s
alteraes que, durante a execuo, podero ser introduzidas pelo Governo
nas rubricas de classificao orgnica no mbito de cada programa
oramental aprovado pela Assembleia da Repblica, tendo em vista a sua
plena realizao.
O art. 106 da CRP identifica o conceito de procedimento Oramental.

Clia Cordeiro n. 21202

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Finanas Pblicas 2. Ano

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Artigo 106.
(Elaborao do Oramento)
1. A lei do Oramento elaborada, organizada, votada e executada,
anualmente, de acordo com a respectiva lei de enquadramento, que
incluir o regime atinente elaborao e execuo dos oramentos
dos fundos e servios autnomos.
2. A proposta de Oramento apresentada e votada nos prazos fixados na
lei, a qual prev os procedimentos a adoptar quando aqueles no
puderem ser cumpridos.
3. A proposta de Oramento acompanhada de relatrios sobre:
a)

previso

da

evoluo

dos

principais

agregados

macroeconmicos com influncia no Oramento, bem como da


evoluo da massa monetria e suas contrapartidas;
b) A justificao das variaes de previses das receitas e
despesas relativamente ao Oramento anterior;
c) A dvida pblica, as operaes de tesouraria e as contas do
Tesouro;
d) A situao dos fundos e servios autnomos;
e) As transferncias de verbas para as regies autnomas e as
autarquias locais;
f) As transferncias financeiras entre Portugal e o exterior com
incidncia na proposta do Oramento;
g) Os benefcios fiscais e a estimativa da receita cessante.
O art. 107 da CRP identifica o conceito de Fiscalizao e Controlo. Que vem
identificar a Assembleia da Repblica e o Tribunal de Contas como rgo de
fiscalizao e Controlo.
Artigo 107.
(Fiscalizao)
A execuo do Oramento ser fiscalizada pelo Tribunal de Contas e pela
Assembleia da Repblica, que, precedendo parecer daquele tribunal,

Clia Cordeiro n. 21202

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Finanas Pblicas 2. Ano

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apreciar e aprovar a Conta Geral do Estado, incluindo a da segurana
social.
Vamos comear a estudar primeiro a Constituio Financeira e s
depois a Fiscal.
O art. 105 da CRP vem identificar o que Oramento de Estado no
numero 1 o que oramento do Estado que contm, de acordo com o
numero 1, a descriminao das Receitas das despesas do estado incluindo
os Servios Autnomos. Neste caso concreto referimo-nos aos Servios
Integrados e Servios e Fundos Autnomos. Os Servios Integrados da
Administrao Directa e Servios e Fundos Autnomos a Administrao
Indirecta e Oramento da Segurana Social. Teramos trs subsectores que
so objecto de Oramentao. O art. 105/1 da CRP identifica, em primeiro
lugar, a necessidade de descriminao de receitas e despesas (que ns
depois estudaremos como sendo a Regra da Discriminao).
Para alm disso idenfica-se ainda no art. 105/1 da CRP a Regra da
Plenitude. Ou seja, o Oramento deve ser um s documento e deve conter
todas as receitas e todas as despesas dos Servios Integrados, Servios e
Fundos Autnomos

e Segurana Social. Quando se fala em Todas as

receitas e todas as Despesas, fala-se em UNIVERSALIDADE. Encontramos,


no art. 105/1 da CRP, Plenitude e Discriminao, na vertente da UNIDADE
e da UNIVERSALIDADE.
O art. 105/2 CRP, est dividido em duas partes. Em primeiro lugar,
que o Oramento elaborado em harmonia com as grandes opes do
Plano. Isto era o pressuposto que ns ainda estaramos numa Economia
dirigista, numa Economia Planificada, o que no o que acontece. O Plano
uma reminiscncia que ainda no foi retirado da Constituio, na realidade
o Plano corresponde a um documento que apresentado pelo Governo
Assembleia da Repblica, no final do ano, e que coincide com o Programa do
Governo e que, pode ser revisto anualmente pelo Governo, no final do ano.
Esse Plano que a Constituio ainda se reporta apresentado com outro
documento, tambm ele redundante, mas que resulta no da Constituio,
mas sim do Tratado de Funcionamento da Unio Europeia e do Pacto de
Clia Cordeiro n. 21202

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Estabilidade e Crescimento, que o Programa de Estabilidade e


Crescimento, o celebre PEC. O PEC tambm uma forma de Plano do
Governo, que o Governo tem que apresentar no final do ano, e que
submetido a apreciao, mas no aprovado ou rejeitado pelo Parlamento.
A segunda parte do art. 105/2, o Oramento elaborado tendo em
conta as Obrigaes decorrentes de Lei ou de contrato. Diramos temos
ento que, a Lei do Oramento est submetida a um contrato. Mentira, no
isso que diz. No obstante o legislador dizer que, se deve ter em conta as
obrigaes decorrentes de Lei ou de cada contrato, a Lei Constitucional
que diz. Antes de mais a Lei do Oramento est submetida Lei e ao que a
Lei disser. No h nenhuma inferiorizao de fontes normativas, no
obstante da Lei poder vir dizer mais tarde o contrario.
As Obrigaes decorrentes de Lei ou de contrato so chamadas de
Vinculaes Internas Oramentais, no que identificamos como despesas
obrigatrias. Quando a Lei do Oramento submetida apreciao, h uma
parte desta Lei que no submetida a votao, porque so despesas que j
correm em compromissos anteriores. So as chamadas Despesas
Obrigatrias, em que no obstante estarem submetidas a uma aprovao
geral e global, no so discutidas (ex: o cumprimento do contrato de emprego
publico, a soluo de um plano de pagamentos assumido pelo Governo em
anos anteriores, o pagamento de dividas ou pagamento de Juros).
Muito interessante o facto de haver uma proposta de alterao Lei
de Enquadramento Oramental, no final do ano passado, que vem introduzir
o conceito de Despesa Prioritria para alm da Despesas Obrigatria. No
fundo vem dizer que toda a poupana que o estado fizer num determinado
ano dever ser consignado a amortizao da Divida. No serve de nada a
distino entre Despesa Obrigatria e Despesa Prioritria, quando o
legislador esta a dizer ... deve se ter em conta as obrigaes correntes de lei
ou contrato. Os emprstimos so obtidos por meio de contrato, na realidade
os emprstimos e a amortizao dos emprstimos j seguem um regime
prprio do contrato e j so obrigatrios por fora da Lei. A criao de
despesas prioritrias s vem criar mais confuso no legislador, que tenta criar
uma hierarquia dentro de outra hierarquia. O sistema de vinculao do
legislador oramental chamado de Vinculao em Cascata. Ou seja,
Clia Cordeiro n. 21202

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Finanas Pblicas 2. Ano

2012/2013


temos em cima o Tratado de Funcionamento da Unio Europeia, em segundo
lugar as Normas Constitucionais, em terceiro as grandes opes do Plano e o
Programa de Estabilidade e Crescimento e em ltimo a Lei do Oramento
que ficaria

na base do sistema de Vinculao em Cascata. Tudo isto

encontra-se consagrao no s no art. 105/2 CRP segunda parte , mas


tambm nos art. 16 e 17 da Lei de Enquadramento Oramental.
Finanas Pblicas
01 de Maro de 2013
Prof. Guilherme de Oliveira Martins

O art. 105/3 CRP divide-se em 4 partes:


1 O Oramento unitrio;
2- Especificao das Despesas seguir a classificao Orgnica e
Funcional;
3- Proibio dos Fundos Secretos;
4- Estruturao por Programas.
(vimos que de acordo com o art. 105/1 que a apresentao do
Oramento de Estado seria aplicado apenas a algumas entidades, que no
obstante este facto, teria de prever todas as Despesas e todas as receitas, de
todas essas entidades, num s documento (Unidade e Universalidade)).
1 O Oramento unitrio
No obstante o legislador prever a relao entre Unidade e
Universalidade, o que facto que a doutrina francesa em vez de distinguir
entre Unidade e Universalidade, distingue entre Unidade Formal e Unidade
Material. Sendo que Unidade Formal a que corresponde Unidade e a
Unidade

Material,

quanto

as

receitas

despesas,

corresponde

Universalidade prpria do Oramento portugus.


Clia Cordeiro n. 21202

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Finanas Pblicas 2. Ano

2012/2013

A grande questo que na definio do permetro do


Oramento do estado. Quando falamos em Oramento Unitrio estaramos a
assumir que todo o sector publico administrativo estaria contemplado no
Oramento do estado, o que no verdade.
O sector publico administrativo composto por 7 entidades.
Administrao Central:
(A lei de Bases da Contabilidade Publica 8/90 de 20 de Fevereiro distingue os
Servios Integrados dos Servios e Fundos Autnomos).
1 Servios Integrados: so dotados de autonomia administrativa. Ou
seja, que tem poderes suficientes para a pratica de actos de gesto corrente
(Ex. Pagamento de salrios), no tendo receitas prprias, sobrevivendo das
transferncias do Oramento do estado. Exemplo de Servios Integrados so
os Ministrios e as Direes Gerais, que vivem das receitas gerais do estado
e das transferncias provenientes do Oramento do estado.
2- Servios e Fundos Autnomos: so dotados de autonomia
administrativa e financeira. Tem receitas prprias que cobrem pelo menos 2/3
das despesas totais e esto autorizados para a pratica de actos de gesto
ordinria e extraordinria, desde que afetem exclusivamente as receitas
prprias. Esgotadas as receitas prprias vivem das transferncias do
Oramento

de

estado,

entrando

no

mesmo

regime

da

autonomia

administrativa, sendo apenas autorizado para a pratica de actos de gesto


corrente. Exemplo deste tipo de servio a FDUL, no tendo oramento
prprio pois as despesas e receitas so inscritas no oramento do estado,
tem autorizao e poderes para a pratica de actos de gesto ordinria e
extraordinria desde que isso signifique a afectao de receitas prprias, que
so as propinas. Em principio as receitas prprias devem cobrir pelo menos
2/3 das despesas totais, ou sejas as propinas cobradas pela FDUL devem
cumprir 2/3 das despesas totais.

Clia Cordeiro n. 21202

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Administrao Regional (Aores e Madeira):
3 - Servios Integrados Regionais
4 - Servios e Fundos Autnomos Regionais
Seguem o mesmo regime aplicado Administrao Central.
Administrao Local ou Autrquica:
5 - Servios Integrados Locais: tambm so dotados de autonomia
administrativa.
6 - Servios e Fundos Autnomos Locais: tambm so dotados de
autonomia administrativa e financeira.
Segurana Social:
No aplicamos a mesma dicotomia dos servios Centrais, Regionais e
Locais, porque a Segurana Social gerida por um Servio Integrado da
Administrao Central que o Ministrio da Solidariedade e da Segurana
Social.
No poderamos atomizar o servio Integrado da Segurana Social
porque j estaria integrado no Ministrio da Solidariedade e da Segurana
Social, pois significaria que entravamos no campo dos servios autnomos,
havendo um Instituto que gere os fundos da Segurana Social que o
Instituto de Gesto Financeira da Segurana Social (IGFSS), sendo
complementar o Instituto de Gesto dos Fundos de Capitalizao da
Segurana Social (agora no vamos estudar este ltimo instituto).
O IGFSS um servio autnomo, dotado de autonomia administrativa
e financeira.
Temos ento as 7 entidades que compe o sector Publico e
Administrativo, sendo que destas 7 entidades apenas 3 constam do
Oramento de estado (Servios Integrados da Administrao central,
Clia Cordeiro n. 21202

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Servios e Fundos Autnomos da Administrao Central e Servios de


Segurana Social) e outras 4 no constam do Oramento de estado, tm
Oramento Prprio (Servios Integrados da Administrao Regional e
Local e Servios e Fundos Autnomos da Administrao Regional e
Local) Instituto que chamamos de INDEPENDNCIA ORAMENTAL, que
o grau mximo de autonomia.
Temos 3 graus de Autonomia:
o Administrativa;
o Administrativa e Financeira;
o Independncia Oramental.
O grande problema que o calculo do dfice e da divida, para efeitos
da zona Euro e para efeitos do protocolo relativo aos dfices excessivos,
feito por referencia a todo o sector publico administrativo. Sendo que o
Oramento do estado quando discutido e aprovado no Parlamento apenas
contempla trs entidades. O calculo da administrao Local e Regional
resulta de uma operao de consolidao que apesar de ter um contedo
jurdico essencialmente uma operao Poltica.
O montante do dfice e da divida comunicado ao Eurostat (Instituto
Europeu de Estatstica ) duas vezes por ano, em Fevereiro e em Setembro,
por via do Ministrio das Finanas, mais propriamente atravs do INE
(Instituto Nacional de Estatstica). Sendo que no resto do ano, o Ministro das
Finanas fica com a capacidade de gerir discricionariamente o montante do
dfice e da divida.
O problema no s a delimitao do permetro e a poltica do
permetro, na realidade quando se diz que o Oramento Unitrio deveria
contemplara Administrao Local e Regional, e no contempla porque o
estatuto Poltico e Administrativo das Regies Autnomas vem dizer que no,
que h fundamentos polticos e Administrativos para a Independncia
Oramental. Por ouro lado nas Autarquias Locais tambm h razes
administrativas que permitem esta consagrao

de Independncia

Oramental. Ou seja o legislado Interno vem permitir alguma distoro dos


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valores dos saldos que o Ministro das Finanas tem que comunicar, duas
vezes por ano, quando do reporte do dfice e da divida feito em Fevereiro e
Setembro.
Mas o problema no s este, para alm do permetro estar
manipulado, as contas tambm esto, por um lado por serem apenas
comunicadas duas vezes por ano, e por outro pelo sistema de contabilidade
interno do pais ser diferente. Ou seja, o calculo do dfice e da divida feito
de acordo com um sistema harmonizado de contas nacionais e regionais.
Esse sistema harmonizado chama-se Sistema Europeu de Contas 95,
conhecido por SEC 95, que est a ser atualizado numa verso de 2010 e que
para 2014 devemos ter aprovado e implementado. Este novo sistema
corresponde a um sistema normalizado de contas para efeitos de calculo do
dfice e da divida ( um regulamento com cerca de 1200 pginas que de
forma sucinta tenta explicar qual a composio das carteiras de ativos e
passivos do estado para efeitos do calculo do dfice e da divida entre outros)
O SEC 95 veio substituir o sistema de contas nacionais que estava em
vigor desde 1972, que por sua vez veio representar uma harmonizao de
ativos e passivos que o estado dever apresentar para efeitos de
harmonizao de contas. O critrio do SEC 95, que ainda est em vigor, e de
registo de receitas e despesas para o estado o critrio de compromissos
que se chama Acrscimo, na expresso Inglesa que se chama Accrual. Na
realidade as receitas e despesas so registadas no oramento de acordo
com o SEC 95, numa lgica de compromissos, ou seriam... Uma tica de
compromissos significa que as receitas que nasceriam juridicamente num
determinado ano teriam de ser registadas nesse ano, independentemente de
serem efectuadas noutro ano. O mesmo relativamente s despesas, por
exemplo a receita de 2012 do IRS, numa lgica de compromissos, seria
registada em 2012. Porque a obrigao jurdica de pagar o imposto do IRS
2012 nasce em 2012. S que a receita de IRS 2012 s entra nos cofres do
estado em 2013, o que significa que s depois da declarao e da liquidao,
quase um ano e meio depois, que feita a sua contabilizao.

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Oportunamente temos um sistema interno de contabilidade, tal como a


maioria dos estados. Sendo que este sistema interno se baseia na lgica de
caixa, ou seja, regista as despesas e receitas com base nas entradas
efetivas. Temos assim dois sistemas de contabilidade opostos, um sistema
de compromissos no qual se baseia o SEC 95 e o qual reportado o
montante do dfice e da divida em Fevereiro e Setembro ao EUROST e outro
sistema que comunicado aos portugueses no mbito da sua representao
ao Parlamento, um sistema de contabilidade publica que esta em vigor desde
1991 e que na realidade ainda esto em falta cerca de 35% de servios do
estado para ser implementado esse sistema de contabilidade.
O facto de termos dois sistemas gere um problema de dupla
contabilidade, oportunismo. Contabilidade publica interna e contabilidade
nacional que s comunicada em Fevereiro e em Setembro.
Como exemplo de sistema rudimentar temos a entrega de receita do
IVA. Algum que recolha o IVA a 31 de Dezembro de 2012 s tem que
entregar em Fevereiro, o que significa que numa tica de caixa que a receita
de Fevereiro seria registada em 2013 na contabilidade publica e numa tica
de compromissos de contas nacionais seria registado em

2012. Para

resolver esta situao o governo portugus acordou com a comisso


Europeia, o EUROSTAT, que 75% da receita que arrecada no dia 15 de
fevereiro do ano seguinte vem ser contabilizada no ano anterior e 25% vai ser
contabilizada no novo ano. Esta contabilizao totalmente rudimentar,
muito grosseira e de falta de transparncia.
O resultado de tudo isto o governo tentar minimizar esta assimetria
significativa e f-lo de duas formas, primeiro ajudou criao, junto do
Parlamento, de uma Unidade Tcnica de Apoio Oramental que se chamou
UTAO e que funciona junto do Parlamento, mas que at 2010 no teve
nenhum membro. Por outro lado, perante a ausncia e passividade dos
membros da UTAO, que no existiam, a Lei de Enquadramento Oramental
em 2011 veio criar outro Conselho, o Conselho de Finanas Publicas, de
acordo com a experiencia de um Professor de Finanas publicas Hngaro
chamado George Kopits, vogal do executivo do Conselho de Finanas
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Publicas portugus. Este Conselho de Finanas Publicas foi criado e consta
da Lei de Enquadramento Oramental tem como principal intuito a
Fiscalizao e Monotorizao da atividade do Governo e do parlamento em
matria Oramental. Sendo que o Conselho de Finanas Publicas uma
autoridade Independente, ou seja temos o Governo e o Ministrio das
Finanas que tem

um Gabinete de Estudos (Gabinete de Planeamento

Estratgia Avaliao e Relaes Internacionais - GPEARI),

temos a AR

como unidade tcnica de apoio Oramental e o Conselho de Finanas que


nasceu com base numa expresso Inglesa Watchdog que significa co de
guarda. Esta expresso foi utilizada pela primeira vez por George Kopits,
que permitiu a criao de um Conselho de Finanas Pblicas Hngaro em
2008 e extinto em 2009, em que o professor George Kopits era o presidente.
O Conselho foi extinto porque o Governo achou incmodo a sua manuteno
e resolveu cortar as verbas. Este organismo fiscalizador no passa de ser um
Policia que fiscaliza outro Policia de forma a que todos sejam Fiscalizados e
Monitorizados uns pelos outros.
2- Especificao das Despesas seguir a classificao Orgnica e
Funcional
O art. 105/3 CRP diz que as despesas devem ser especificadas de
acordo com uma Classificao Orgnica e Funcional. O que facto que
as despesas so Classificadas de acordo com 3 especificaes e no 2 que
dai resulta.
-

Classificao Orgnica: significa que as despesas devem ser


apresentadas no Oramento de Estado em Mapa prprio, por
Ministrio, por Direco Geral, Mapa 2.

Classificao Funcional: significa que as despesas devem ser


apresentadas por funes do Estado. Devemos ter um Mapa que
identifica as funes do estado e as despesas. Mais concretamente,
dentro dos Servios Integrados ao Mapa 3.

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-

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Classificao Econmica (sendo que esta classificao no


obrigatria do ponto de vista Constitucional).

3- Proibio dos Fundos Secretos


De facto a Constituio prev no art. 105/3 a Proibio de Fundos
Secretos. Proibio meramente excepcional porque ns podemos ter, por
razes de segurana Nacional, Fundos Secretos, que podem ser aprovados
no Parlamento, desde que haja fundamento.
Estruturao por Programas.
O art. 105/3 diz ... podendo ainda ser estruturado por programas..
Isto no bem assim, o legislador em 2011 alterou o paradigma e veio dizer
que temos duas formas de Oramentao, por Atividades e por Programas.
A Oramentao por Atividades aquela que conhecemos e que
resulta do Oramento que est em vigor. Os Mapas so por classificao
Orgnica, Funcional e Econmica. Ou seja, o Governo apresenta as
despesas e executa-as com base nos rgos, nas Funes e na Natureza
dos Prprios Atos (Classificao Econmica).
Mas o que facto que h outro paradigma, a Oramentao por
Programas.
A Oramentao por Programas. Significa que o programa o
conjunto de medidas e de atividades. Em vez de apresentarmos despesas
por Ministrio apresentamos programas que poderiam ser seguidos por
vrios Ministrios: Programa Sade, Programa Justia, Programa Defesa,
etc. Seguindo o paradigma espanhol que apresentado por Programas e no
por Atividades desde 2011. Em Portugal no existe Oramentao por
Programas. Dos 21 Mapas que esto em vigor e que constam da Lei do
Oramento de estado apenas 1 um Mapa por Programas (Mapa 15). At ao
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Mapa 14 so Mapas por Atividade, quer isto significar que o paradigma ainda
Mapas por Atividades, com a complementaridade dos Programas. No
obstante a Lei de Enquadramento de Estado dizer que o Paradigma por
Programa, no havendo correspondncia na prtica.
A Oramentao por Programas a nica que apresenta uma forma
que garante a transparncia e clareza financeira.
O art. 105/4 est divido em 4 partes:
1. O Oramento prev as receitas necessrias para cobrir todas as
despesas: isto no um equilbrio oramental um equilbrio
Contabilstico, chamado de equilbrio Formal. Se o Governo a
determinada altura no tem receitas para cobrir as despesas, no se
chama dfice Oramental, chama-se Banca rota ou Default. A
ltima Banca Rota portuguesa foi em 1891/1892 e ficou resolvida em
2002.
2. O Oramento deve definir as regras de execuo; ao Governo que
compete exclusivamente a execuo do Oramento sem interferncia
do Parlamento. H um dispositivo que se chama Dispositivo
Travo, que vem dizer no art. 167/2 da Constituio, que o
Parlamento no pode interferir em termos de diminuio de receitas e
de aumento de despesas.
3. O Oramento deve definir as condies que dever obedecer o
recurso ao crdito pblico; esta a remeter ao art. 161 alnea h) da
Constituio, que diz que compete AR aprovar todas as operaes
de crdito que estejam para alm do ano Oramental, no que
chamamos Operaes de Divida Pblica Flutuante. O contrario so
as Operaes de Divida Pblica Fundada que tem o impacto no ano
subsequente.
O Parlamento tem que aprovar expressamente Operaes de
Divida Publica Fundada para alm do ano, porque a AR s autorizou
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o crdito do Oramento do Estado que esta a aprovar, se o perodo de


amortizao cair nos anos subsequentes ento ter que ter
autorizao expressa do Parlamento, porque ainda no h Oramento
de Estado para esse ano.
4. O Oramento deve definir os critrios que vo presidir s alteraes: A
lei do Oramento deve conter e remeter para regras prprias de
alterao

oramental.

Se

ao

Governo

compete

executar

exclusivamente o Oramento, tambm ao Governo que compete


exclusivamente apresentar propostas de alterao. Se as propostas de
alterao tem um contedo inovador no podem deixar de passar pelo
Parlamento. Ou seja, se o Governo quer aumentar a despesa ter de
ouvir e obter uma aprovao do Parlamento. Mas no pode acontecer
o contrario, o Parlamento no ano Econmico no pode interferir na
execuo do governo e dai resulta o dispositivo travo que consta do
art. 167/2 da Constituio e que tambm est implcito nesta ltima
parte do art. 105/4 da Constituio.

Finanas Pblicas
08 de Maro de 2013
Prof. Nuno Cunha Rodrigues

J sabem da existncia de uma Constituio Financeira, Poltica e


Econmica dentro da prpria Constituio.
Em fianas interessa-nos a constituio Financeira, em particular os art.
105, 106 e 107 da Constituio. Nesta fazer vamos olhar sobretudo para o
Oramento de Estado e por quem elaborado, executado e fiscalizado.
Vamos analisar a Lei de Enquadramento do Oramento do Estado, Lei
91/2001 com varias alteraes, sendo que a ultima (6 reviso) introduzida
pela Lei 52/2011. Lei do Enquadramento que se subordina a Lei de
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Oramento de Estado. No artigo 106/1 da Constituio verificamos isso
mesmo:
Artigo 106.
(Elaborao do Oramento)
1 - A lei do Oramento elaborada, organizada, votada e executada,
anualmente, de acordo com a respectiva lei de enquadramento, que incluir o
regime atinente elaborao e execuo dos oramentos dos fundos e
servios autnomos.

A Lei do Oramento Elaborado, Organizada, Votada e Executada


anualmente de acordo com a respectiva Lei de Enquadramento. A Lei de
Enquadramento uma lei de valor reforado qual se subordina a
elaborao a organizao e a execuo da Lei do Oramento, por isso
podemos detectar diferentes fases que envolvem o Oramento de Estado.
Uma primeira fase a que envolve de preparao do Oramento de
Estado cuja competncia pertence ao Governo e apresenta-lo Assembleia
da Repblica (deve apresentar a proposta de Lei de Oramento de Estado
todos os anos at 15 de Outubro do ano anterior ao do oramento que
respeita).
Na segunda fase de discusso e aprovao do estado que pode
envolver alteraes oramentais cuja competncia da AR. Olhando para o
artigo 161 alnea g) da Constituio iremos encontrar esta competncia da
AR, de aprovar o Oramento de Estado sob proposta do Governo:
CAPTULO II
Competncia
Artigo 161.
(Competncia poltica e legislativa)

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Compete Assembleia da Repblica:

g) Aprovar as leis das grandes opes dos planos nacionais e o


Oramento do Estado, sob proposta do Governo;

Temos a terceira fase que a fase de execuo do Oramento de


Estado (que j foi aprovado). A execuo do Oramento de Estado pertence
ao Governo, previsto no art. 199 alnea g) da Constituio:
Artigo 199.
(Competncia administrativa)
Compete ao Governo, no exerccio de funes administrativas:

b) Fazer executar o Oramento do Estado;


Durante a fase de execuo Oramental podem ser realizadas
alteraes ao Oramento. Vimos nos art 52. e ss de quem a competncia
para proceder alteraes ao Oramento. Algumas alteraes sero da
competncia do Governo e outras da competncias da AR, sendo que estas
ultimas devero ser desencadeadas pelo Governo, nomeadamente face
chamada Lei Travo, que determina que durante o Oramento de Estado
nenhum deputado pode apresentar propostas que representem o aumento da
despesa ou a diminuio da receita.
Depois temos na quarta fase a Fiscalizao, em que o Oramento j
foi executado e que d origem chamada Conta Geral do Estado, que o
resultado do apuramento posteriori do que foi a execuo de Oramento de
Estado e que essa Conta Geral do Estado dever ser aprovada pela AR
nomeadamente nos termos do art. 107 da Constituio. A Conta Geral do
Estado Fiscalizada pela AR e Tribunal de Contas:

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Artigo 107.
(Fiscalizao)
A execuo do Oramento ser fiscalizada pelo Tribunal de Contas e
pela Assembleia da Repblica, que, precedendo parecer daquele tribunal,
apreciar e aprovar a Conta Geral do Estado, incluindo a da segurana
social.

O tribunal de Contas neste caso procede emisso de um parecer


sobre a Conta Geral do Estado. Este parecer apesar de no ser vinculativo
entregue AR, e a AR, de acordo com o resultado do parecer, aprova ou no
a Conta Geral do Estado. Numa quarta e ultima fase Oramental.
Na preparao e elaborao do Oramento o Governo no pode ter
uma atitude discricionria, ou seja, no pode decidir a seu belo prazer o que
quer ou no colocar no Oramento. Desde logo o Governo est subordinado
s vinculaes Internas e Externas que resultam do art. 105/2 parte final da
Constituio:

Artigo 105.
(Oramento)
2. O Oramento elaborado de harmonia com as grandes opes em
matria de planeamento e tendo em conta as obrigaes decorrentes de
lei ou de contrato.
A elaborao do Oramento deve ter em conta as obrigaes
decorrentes de lei ou de contrato. por isso que os vencimentos dos
funcionrios pblicos devem ser contemplados no Oramento de Estado
(Obrigao decorrente de Lei), pois uma despesa corrente.

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Alguns dos princpios e regras previstos na Constituio Financeira,


tambm se encontra previsto na Lei de Enquadramento Oramental. Estas
obrigaes e vinculaes Externas e internas, que assume a Constituio,
esto tambm presentes nos artigos 16 e 17 da LEOE (Lei de
Enquadramento de Oramento de Estado). Mas encontramos tambm outros
princpios e regras na Constituio, como por exemplo o Principio ou Regra
da Anualidade:
Artigo 106.
(Elaborao do Oramento)
1. A lei do Oramento elaborada, organizada, votada e executada,
anualmente, de acordo com a respectiva lei de enquadramento, que incluir
o regime atinente elaborao e execuo dos oramentos dos fundos e
servios autnomos.
O Oramento tem uma base e dimenso anual, em que o ano Economico
coincide com o ano Civil, comeando a 1 de janeiro e terminando a 31 de
Dezembro. H pases em que isso no acontece. O facto de ser aprovado
anualmente pode pr alguns entraves ao nvel da programao plurianual da
despesa, ou seja, o Estado muitas vezes realiza despesa que no se
consome num ano mas sim em vrios. Como por exemplo a construo de
uma ponte. Assim, o Oramento prev a necessidade de se antecipar o que
venha a ser a despesas futura. A forma como a LEOE tenta resolver o
problema atravs do art. 14.
Como sabemos o Estado tem necessidade de obter receitas para fazer
face s despesas que tem. no Oramento de Estado que vo ser
contempladas as receitas e despesas que o Estado pretende efetuar. Note-se
que no entanto, as receitas que o Estado obtm no esto directamente
ligadas a determinadas despesas, isto resulta do Principio ou Regra da No
Consignao, previsto no artigo 7 da LEOE. Este principio significa que
nenhuma receita pode ser afectada a determinada despesas. Por exemplo o

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caso da receita de IRS ser destinada construo de 10 hospitais, isto no
possvel de acordo com a Regra da No Consignao. Todas as receitas
devem servir para cobrir todas as despesas. Como todos os Princpios e
Regras Oramentais tambm este admite excees. As excees ao
Principio da No Consignao est previsto no artigo 7/2 da LEOE.
J vimos as diferentes fases do Oramento:
- Preparao
- Aprovao
- Execuo
- Fiscalizao
O artigo 107 refere-se fiscalizao do Oramento de Estado depois
da fase de execuo do Oramento de Estado. O artigo 106 refere as regras
a que esta submetido a sua elaborao e execuo. O artigo 105 refere-se as
vinculaes do Oramento e forma como ele organizado.
No devemos confundir o Oramento do Estado com o Oramento de
outros entes Pblicos intraestaduais, cujas regras ano so as mesmas que
esto previstas na Constituio. Refiro-me em particular s Autarquias
Locais, Regies Autnomas e ao Sector Empresarial do Estado. Por exemplo
o Municpio, que faz parte do Estado, tem oramentos prprios. Estas
entidades gozam de independncia Oramental, significa que podem dispor
das receitas que por Lei lhes so devidas) s despesas que entendam
efetuar.
O que significa que podem dispor das receitas que por Lei lhes so
devidas? Significa que as Autarquias Locais no tm capacidade de
determinar as suas prprias receitas, ou seja no tm poder Tributrio
Originrio, ao contrrio do que acontece com o Estado (a AR pode
determinar a criao de impostos e sua cobrana, o Estado pode contrair
emprstimos e pode vender patrimnio). As Regies Autnomas tambm
no tm poder Tributrio Originrio, tem poder Tributrio derivado, ou seja,
s podem criar impostos nos termos em que a Lei de Finanas das Regies
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Autnomas assim o prev. Mas gozam de Independncia Oramental. A


Assembleia Regional da Madeira e dos Aores aprova, em cada ano, o
Oramento das Regies Autnomas com base nas receitas que podem
dispor nos termos da lei e afeta-las as despesas que entendam por
convenientes, da mesma forma que o Municpio.
No artigo 105 da CRP h Oramentos de entes pblicos infraestaduais de base Territorial, exemplo as Autarquias Locais, no esto
refletidos no Oramento de Estado no sentido de se determinar as receitas e
as despesas.
O artigo 106/3 alnea e) pode confundir um pouco.
Artigo 106.
(Elaborao do Oramento)

e) As transferncias de verbas para as regies


autnomas e as autarquias locais;
O que acontece que estes entes pblicos (Municpios) no so
autossuficientes com as receitas que

cobram. Por exemplo ao nvel das

Taxas. Os Municpios vivem muito das Taxas que cobram, mas essas taxas
no so suficientes para os Municpios. Por isso h necessidade de transferir
para o Municpio verbas, que encaixam como receitas, e que depois decidem
o que devem fazer com essas receitas, para fazer face s despesas.
Outra entidade que tem Oramento prprio a Segurana Social.
Encontramos finalidades diversas no seu Oramento, por exemplo o caso
das penses, do apoio social s crianas, etc. O oramento da Segurana
Social apesar de destinto do Oramento do Estado integra-o (em diferentes
Mapas Oramentais). No artigo 105/1 alnea b) encontramos referencia que o
Oramento de Estado contm o Oramento da Segurana Social.

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O Governo quem prepara o Oramento de Estado e quando o faz
est desde logo subordinado a vinculaes referentes de Lei e de contrato
como vimos no artigo 105/2 parte final.
O artigo 105/2 relaciona-se com o que est previsto na Constituio
nos artigos 90 e 91. Sendo a Constituio de 76 marcada por uma transio
para o perodo Socialista, e apesar de cada vez mais se afastar de uma
constituio tpica de Economia em Transio para uma Economia Socialista,
o Estado continua a ter anualmente a Lei das Grandes Opes de Plano,
onde o estado define aquilo que so as grandes opes em termos
Econmicos, ainda que bastante limitadas ao sector publico e a atividade do
estado, no se refletindo na atividade privada.
Por isso, o Oramento de Estado e a Lei das Grandes Opes de
Plano esto previstos nos artigos 90 e 91 da CRP. O Oramento de Estado
uma espcie de expresso financeira da Lei das Grandes Opes de
Plano, que encontramos no artigo 105/2 da CRP. No com o peso que teve
na CRP de 76 e anos seguintes, mas ainda assim, encontramos esta
subordinao do Oramento Lei das Grandes Opes de Plano do artigo
105/2 da CRP.
O Estado atravs do Oramento prev receitas que vo determinar a
possibilidade do Estado realizar despesas cumprindo o que est na CRP, na
Lei das Grandes Opes de Plano e de alguma

forma o Programa do

Governo.
O Governo atravs do Oramento de Estado executa, em termos
financeiros, o que se props realizar no seu Programa.
A proposta de Oramento de Estado pode no ser aprovada pela AR,
principalmente em Governos Minoritrios. Naturalmente num Governo
maioritrio mais difcil de acontecer. Perante esta situao o Governo
dever apresentar nova proposta e enquanto a proposta no for aprovado o
pais vive no chamado no Regime de Duodcimos., podendo determinar a
demisso do governo, no por estar previsto na lei, mas porque o Governo,
no fundo, atravs da no aprovao do Oramento pela AR isso apresentar
um voto de desconfiana da AR em relao ao Governo. Isto advm da
importncia e do significado poltico que o Oramento tem enquanto
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expresso da vontade do Governo, da execuo das suas opes Politicas,


que foram apresentadas no seu programa. Logo, a discusso e aprovao do
Oramento de mxima importncia para a permanecia de um Governo.
Tem um significado Poltico.
A proposta de Oramento envolve a obteno de receitas para fazer
face s despesas que o estado tem para que no final haja um equilibro
oramental.
No artigo 105/4 encontramos o Principio de Equilbrio Oramental,
ainda que nesta fase ainda em sentido Formal.
Artigo 105.
(Oramento)

4. O Oramento prev as receitas necessrias para cobrir as


despesas, definindo a lei as regras da sua execuo, as condies a que
dever obedecer o recurso ao crdito pblico e os critrios que devero
presidir s alteraes que, durante a execuo, podero ser introduzidas pelo
Governo nas rubricas de classificao orgnica no mbito de cada programa
oramental aprovado pela Assembleia da Repblica, tendo em vista a sua
plena realizao.
As receitas devem ser iguais s receitas. Acontece muitas vezes no
final do ano que esse facto no se verifica porque as receitas so inferiores
s despesas, temos uma situao de dfice oramental, porque as receitas
no foram suficientes para as despesas. Ou porque as despesas foram
maiores ou porque as receitas no atingiu o que estava previsto. Nestas
situaes o montante elevado a Divida Publica de forma a corrigir o dfice
oramental.
Para efeitos Europeus o valor da Divida do Estado no o valor
nominal da Divida, o que interessa apurar o valor da divida relativo ao PIB.
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Por isso que n\os temos neste momento um valor de divida de 120% do
PIB, para um valor nominal de 1000 milhes. Se o PIB no crescer, por outro
lado se diminuir, os mesmos 1000 milhes que representam 120% da Divida
podem passar a representar 130% da divida. O valor aumentou 0 em termos
nominais mas como o PIB no cresceu a % aumenta automaticamente.
necessrio fazer crescer o PIB para que haja crescimento Economico, mas
numa poca de Recesso no h crescimento Economico, portanto mesmo
que se consiga travar o crescimento da divida em termos nominais, no se
conseguindo aumentar o PIB (crescimento Economico) o valor da Divida
aumenta automaticamente.
No basta reduzir a divida. necessrio fazer com que o PIB cresa.
A Lei de Oramento e a Constituio prev que no Equilbrio
Oramental que o montante das despesas seja igual ao das receitas, art.
105/4 parte inicial.
O Estado obtm receitas por via dos impostos e face a uma situao
de recesso as pessoas consomem menos e a tributao de impostos
indiretos (consumo) menor.
O

art.105/1 alnea a) parte inicial, diz-nos que o Estado deve

descriminar as receitas que obtm.


Tipos de Receitas:
-

Tributarias

Crediticias

Patrimoniais

Receitas Crediticias : so as que resultam do endividamento do estado.


A propsito de Divida Publica e Divida Fundada, vamos ver que na Lei
Quadro da Divida Publica, se o estado se quer endividar a medio longo
prazo estamos a endividar a nossa gerao e a gerao futura. John
Rawls no livro Teoria da Justia falava do problema do encargo de
transmisso de nus para as geraes futuras. O problema de saber at
que ponto a gerao presente se pode ou no endividar e fazer transmitir
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esse encargo para as geraes futuras. John Rawls dizia que a gerao
deveria colocar uma espcie de vu de ignorncia no presente e tentar
perceber se as geraes futuras tambm iriam beneficiar do encargo
assumida pela gerao presente. Ex. Na construo de uma ponte justo
a transmisso de nus dos encargos para as geraes futuras.
A Lei de bases probe a contrao de emprstimos para pagamento de
subsdios ou salrios justamente porque no vai beneficiar as geraes
futuras. Trata-se do Principio da Solidariedade intergeracional.
Relativamente divida para ser paga em vrios anos, o rgo
competente para contrair essa divida a AR. Se olharmos para o artigo 161
alnea a) da CRP vimos que, compete AR autorizar o Governo a contrair
emprstimos, desde que no sejam de divida flutuante.
Divida Flutuante: Divida que contrada e amortizada no mesmo
perodo Oramental, ou seja que feita em Fevereiro e amortizada em
Novembro. Divida que serve para gerir a tesouraria (liquidez) do Estado. A
AR no considerada na contrao desta divida.
Receitas Patrimoniais: resultam da alienao ou do encaixe do mobilirio ou
imobilirio do estado. Exemplo patrimoniais os dividendos de uma empresa.
Diriam que as empresas de estado no do lucro, mas no bem assim, a
CGD at bem pouco tempo dava lucro, portanto o estado encaixava
dinheiro de dividendos

da CGD. Esses dividendos no tem que estar

definidos. O Oramento de Estado faz uma previso das receitas patrimoniais


do estado mas se os dividendos forem maiores, o estado encaixa na mesma.
Da mesma forma que se a meio do Oramento o Estado quiser alienar
patrimnio imobilirio, vender prdios, pode faze-lo, mesmo que no esteja
previsto no Oramento de Estado a venda do prdio X no sitio Y, e encaixar
essa receita como receita patrimonial sem prejuzo do Oramento de Estado
fazer uma estimativa da receita patrimonial que vai obter, sem que se saiba
de onde vir essa receita. Porque neste caso no h qualquer nus para os

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2012/2013


cidados tanto em termos fiscais e de endividamento para as geraes
futuras.
Receitas Tributrias: Podem ser dividias em Impostos e Taxas. Envolvem
uma prestao patrimonial a favor de entidades que exercem tarefas da
funo publica definitiva, determinada de forma coativa e que no tem
natureza sancionatria.
Impostos:

prestao

unilateral

no

envolve

qualquer

contraprestao. fixada por lei. Os impostos so unilaterais coactivamente


determinados, que significa que nenhum cidado que esteja abrangido por
normas de incidncia material de uma lei tributaria se pode eximir ao
pagamento dos impostos. O que significa que os impostos devem ser pagos
por todos aqueles que se encontram circunscritos pelas normas de incidncia
material determinadas nos impostos. Nem todos temos que pagar impostos,
s os pagamos se estivermos subordinados as normas de incidncia desse
imposto. Se no tivermos rendimentos no temos que pagar IRS. S temos
que pagar imposto se obtivermos rendimentos durante o perodo de formao
do imposto, isto , o imposto que se forma em 1 de janeiro, se obtivermos
rendimentos at 31 de dezembro teremos que pagar imposto. Chama-se ao
IRS um Imposto de Formao Sucessiva. Sendo que o IVA um Imposto
de Formao Instantnea, ou seja, que tem de ser pago imediatamente no
seu surgimento. Todos os cidado devem consentir no pagamento do
imposto. Esse auto-consentimento advm da AR.
a AR que tem o Poder Tributrio Originrio porque o rgo
representativo de todos ns (artigo 165 alnea i) da CRP). por isso que o
Municpio no tem este poder originrio

porque no estamos todos

representados em todos os municpios.

Artigo 165.

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(Reserva relativa de competncia legislativa)


i) Criao de impostos e sistema fiscal e regime geral das taxas e demais
contribuies financeiras a favor das entidades pblicas;
Taxas: h uma relao sinalagmtica

e bilateral que envolve uma

prestao e uma contraprestao. No fixada por lei. A AR no precisa de


se pronunciar sobre a criao de uma Taxa Especifica.
O estado socorre-se de Taxas para se financiar cobrando pelos
servios que presta em detrimento da obteno de impostos, nos impostos
no h uma relao bilateral. Por vezes podem existir problemas na fronteira
entre a Taxa e os impostos. H por vezes Taxas que so verdadeiramente
impostos e como tal tm que ser aprovados pela AR e no pela entidade que
os cria (entidade reguladora). Caso das taxas que um Municpio cobra para
colocao de anncios num prdio. Essa Taxa pode ser uma taxa
desmesurada para aquele que o retorno do anuncio publicitrio, no h
uma relao bilateral, logo, no uma taxa mas sim um imposto cobrado
pelo Municpio. Logo a taxa inconstitucional porque viola a Reserva
Relativa da AR no artigo 165 alnea i) da CRP.
No Oramento de Estado encontramos receitas que vem da cobrana
de impostos. Mas o estado atravs da cobrana de impostos no visa apenas
obter receita, a sua finalidade no apenas a obteno de receita tambm
a redistribuio da riqueza ao nvel do imposto sobre o rendimento singular
(IRS) presente no artigo 104/1 CRP:
Artigo 104.
(Impostos)
O imposto sobre o rendimento pessoal visa a diminuio das
desigualdades e ser nico e progressivo, tendo em conta as necessidades e
os rendimentos do agregado familiar.

Clia Cordeiro n. 21202

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Finanas Pblicas 2. Ano

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um imposto progressivo porque os que menos auferem pagam
menos impostos e os que mais auferem pagam mais. Por isso temos
escales de IRS. No IRC (tributao das empresas) no h escales de
acordo com o artigo 104/2

da CRP A tributao das empresas incide

fundamentalmente sobre o seu rendimento real. Por isso a taxa nica.


Quantos mais lucros mais paga, no progressiva.
Ao nvel do rendimento pessoal, artigo 104/1 deve-se tambm ter em
considerao, na parte final, as necessidades e rendimentos do agregado
familiar. por isso que o numero de filhos considerado no calculo do
rendimento, no sentido de quem tem mais filhos tem uma deduo fiscal
maior. Ou at nas Dedues Colecta, o agregado familiar nas despesas
com a Educao, Sade, etc. so consideradas.
Tambm os benefcios fiscais que so concedidos e que se traduzem
na chamada Despesa Fiscal, o beneficio fiscal dedus-se na receita cessante
do Estado, se o Estado prev

arrecadar X no IRS, mas por meio dos

benefcios fiscais que concede arrecada menos, h uma reduo de receita


de Estado, h receita cessante, esta receita chamamos- despesa fiscal. No
verdadeiramente uma despesa, pois no sai dinheiro do estado uma
receita que no chega a entrar. O Oramento de Esto deve prever a receita
Cessante para esse ano de acordo com o no artigo 106 alnea g) da CRP
Os benefcios fiscais e a estimativa da receita cessante.
Finanas Pblicas
13 de Maro de 2013
Prof. Nuno Cunha Rodrigues

Na ultima aula estivemos a falar das receitas tributarias e ficamos na


analise do art. 104 CRP.
Artigo 104.
(Impostos)

Clia Cordeiro n. 21202

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1. O imposto sobre o rendimento pessoal visa a diminuio das


desigualdades e ser nico e progressivo, tendo em conta as
necessidades e os rendimentos do agregado familiar.
2. A tributao das empresas incide fundamentalmente sobre o seu
rendimento real.
3. A tributao do patrimnio deve contribuir para a igualdade entre os
cidados.
4. A tributao do consumo visa adaptar a estrutura do consumo
evoluo das necessidades do desenvolvimento econmico e da
justia social, devendo onerar os consumos de luxo.

Relativamente constituio financeira e ao problema das receitas


tributarias. A funo da arrecadao de receitas por parte do Estado atravs
do recurso a receitas tributarias, visa no apenas a satisfao das receitas
financeiras

do Estado e a obteno de recursos financeiro por parte do

estado mas pode tambm ter uma funo de retribuio de riqueza que est
nomeadamente subjacente tributao das pessoas singulares aproposito
do artigo 104 /1 da CRP, este seria um dos pontos que conclumos na ultima
aula. O imposto sobre o rendimento pessoal (art. 104/1 CRP) visa a
diminuio das desigualdades e portanto a arrecadao das receitas com o
IRS tem tambm uma funo de retribuio da riqueza e no apenas na
obteno de recita por parte do estado.
De forma idntica a que se verifica na tributao do consumo no
artigo 104/4 da CRP, que visa adaptar a estrutura do consumo evoluo
das necessidades de desenvolvimento econmico e de justia social (art.
104/4 CRP). por isso que temos taxas reduzidas, intermedias e normais de
IVA, ainda que os produtos que esto sujeitos taxa reduzia, a verdade

Clia Cordeiro n. 21202

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que essa taxa incide sobre bens essenciais cujo consumo necessrio a
todos.
Sendo o nosso estado o estado fiscal, ou seja, esteja alicerado na
obteno de recitas tributarias, porque no temos

ainda os custos do

petrleo dos Emiratos rabes Unidos que nos permite alimentar oramento
de estado, nesses pases quase no se fala em direito fiscal e receitas
tributarias. nas receitas tributarias que o estado vai biscar grande parte das
suas receitas.
Esta matria esta no mbito da AR, chamada matria da reserva
relativa da AR, nos termos do art. 165/1 alnea i). O que significa que sendo
a matria da reserva relativa AR pode ser concedida uma autorizao
legislativa ao Governo em matria tributria e pode alis a Lei do Oramento
de Estado prever autorizaes Legislativas ao Governo em matria tributaria,
no entanto relativamente a essas autorizaes legislativas a durao das
mesmas vigora apenas durante o perodo que vigora a lei do oramento, ou
seja, durante o ano econmico para o qual vigora o Oramento, nos termos
do art. 165/5 da CRP,

Artigo 165.
(Reserva relativa de competncia legislativa)
da exclusiva competncia da Assembleia da Repblica legislar sobre
as seguintes matrias, salvo autorizao ao Governo:

5. As autorizaes concedidas ao Governo na lei do Oramento


observam o disposto no presente artigo e, quando incidam sobre
matria fiscal, s caducam no termo do ano econmico a que
respeitam.
h uma especificidade relativamente s autorizaes legislativas de
matria fiscal, caducam no termo do ano econmico a que respeitam. Por
ltimo relativamente a matria fiscal assinalar que existe uma proibio de
referendo nos termos do art. 115/4 alnea b) da CRP So excludas do
Clia Cordeiro n. 21202

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mbito do referendo: b) As questes e os actos de contedo


oramental, tributrio ou financeiro; , justamente porque as matrias de
natureza financeira e oramental interferem com os irredutveis da soberania
do Estado, ou seja, esta em causa a soberania do Estado, por outro lado as
matrias de natureza tributaria so aptas a alguma demagogia poltica
(exemplo da Dinamarca em 1989 em que surgiu um partido que s tinha a
medida de acabar com os impostos e tiveram 30% de votos na primeira
eleio e no conseguindo acabar com os impostos foram extintos na
segunda eleio). A constituio proibiu referendos em matria fiscal,
financeira e oramental.
O oramento de estado luz da constituio subordina-se regra da
unidade oramental, s h um nico oramento de estado, art. 105/3 CRP.
Podemos afirmar a existncia de uma regra que engloba esta sub-regra da
unidade que a regra da Plenitude Oramental:
Artigo 105.
(Oramento)

3. O Oramento unitrio e especifica as despesas segundo a


respectiva classificao orgnica e funcional, de modo a impedir a existncia
de dotaes e fundos secretos, podendo ainda ser estruturado por
programas.
e que consta do art 5/1 da LEO. Este artigo 5/1 da LEO consagra
novamente a regra da unidade que se encontrava presente no art. 105/3 da
CRP e que nos diz que o oramento unitrio, sendo que o art. 5/1 reitera a
ideia de unidade oramental.

Artigo 5.
Unidade e universalidade

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1 O Oramento do Estado unitrio e compreende todas as receitas e
despesas dos servios integrados, dos servios e fundos autnomos e do
sistema de segurana social.

A Universidade do Oramento de Estado

que significa que o

Oramento de estado deve englobar todas as receitas e todas as despesas


do oramento de estado, no seguimento do que est no art. 105/1 alnea a)
CRP. Temos uma ideia de Plenitude Oramental, um nico oramento para
todas as receitas e todas asa despesas do Estado.
Artigo 105.
(Oramento)
1. O Oramento do Estado contm:
a) A discriminao das receitas e despesas do Estado, incluindo as dos
fundos e servios autnomos;
Os artigos 227/1 alnea i) e j) relativamente capacidade das
Regies Autnomas disporem de oramentos prprios e poderem dispor das
matrias que a lei concede em termos fiscais, da capacidade de dispor de
receitas tributarias
Artigo 227.
(Poderes das regies autnomas)
1.As regies autnomas so pessoas colectivas territoriais e tm os
seguintes poderes, a definir nos respectivos estatutos:
i) Exercer poder tributrio prprio, nos termos da lei, bem como
adaptar o sistema fiscal nacional s especificidades regionais, nos
termos de lei-quadro da Assembleia da Repblica;
j) Dispor, nos termos dos estatutos e da lei de finanas das regies
autnomas, das receitas fiscais nelas cobradas ou geradas, bem como
Clia Cordeiro n. 21202

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de uma participao nas receitas tributrias do Estado, estabelecida


de acordo com um princpio que assegure a efectiva solidariedade
nacional, e de outras receitas que lhes sejam atribudas e afect-las s
suas despesas;
e por outro lado o art. 238 da CRP relativamente possibilidade das
Autarquias Locais terem patrimnio e finanas prprias. Refiro apenas nesta
fase, porque vamos falar mais adiante sobre finanas locais e regionais, mas
estamos aqui a tratar da panormica da constituio financeira. O que nos
leva aqui para ouro ponto que se relaciona com a lei de enquadramento,
como saber quais so os organismos que so subordinados ao oramento de
Estado.

Artigo 238.
(Patrimnio e finanas locais)
1. As autarquias locais tm patrimnio e finanas prprios.
2. O regime das finanas locais ser estabelecido por lei e visar a justa
repartio dos recursos pblicos pelo Estado e pelas autarquias e a
necessria correco de desigualdades entre autarquias do mesmo
grau.
3. As receitas prprias das autarquias locais incluem obrigatoriamente as
provenientes da gesto do seu patrimnio e as cobradas pela
utilizao dos seus servios.
4. As autarquias locais podem dispor de poderes tributrios, nos casos e
nos

termos previstos na lei.

As regies Autnomas gozam de independncia Oramental, ou seja


podem dispor das recitas que por lei lhes esto afectas s despesas que
entendam por conveniente e as autarquias locais tambm podem das
receitas que por lei esto afectas s despesas que entendam por
convenientes, gozam de independncia oramental, no estado os

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oramentos destas entidades includos no oramento de Estado (art. 5/2 da
LEO).
Artigo 5.
Unidade e universalidade
2 Os oramentos das regies autnomas e das autar- quias locais so
independentes do Oramento do Estado e compreendem todas as
receitas e despesas das admi- nistraes, regional e local, incluindo as
de todos os seus servios e fundos autnomos.

Quanto ao Oramento da Segurana Social, o art. 105/1 alnea b) da


CRP determina que o oramento da Segurana Social faa parte do
Oramento do Estado, ainda que se distinga dentro do Oramento de Estado
o Oramento da Segurana Social, porque h um subsector da Segurana
Social que envolve diferentes subsistemas que determinam que existam
receitas prprias desse subsector da Segurana Social face necessidade
de afectar, a estas, receitas prprias (pensemos nos modelos de
capitalizao a propsito da segurana social, ou seja, os modelos nos
quais descontamos para a reforma que vamos ter, numa ptica de
capitalizao, ou seja, para que os descontos que estamos a fazer revertam
integramente a nosso beneficio no momento da reforma, ou em modelos de
repartio em que os descontos que estamos a fazer servem para sustentar
as reformas que tem que ser pagas no imediato, numa lgica de
solidariedade).
No caso da Segurana Social a obteno de receitas tem uma
finalidade distinta da que se verifica no Oramento de Estado, da que o
oramento da Segurana Social seja tambm ele distinto do Oramento de
Estado, ainda que dele faa parte integrante. isto que nos diz o art. 2/4 da
LEO, dentro do sector publico Administrativo encontramos o subsector da
Segurana Social constitudo pelo conjunto dos subsistemas definidos na
respectiva Lei de Bases que integra o Oramento do Estado.
Artigo 2.

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Finanas Pblicas 2. Ano

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mbito
4 Dentro do sector pblico administrativo, entende- -se por subsector da
segurana social o sistema de so- lidariedade e segurana social,
constitudo pelo conjunto dos subsistemas definidos na respectiva lei de
bases, as respectivas fontes de financiamento e os organismos responsveis pela sua gesto.
Temos ainda um terceiro conjunto de entidades que no fazem
parte, ou seja que no integram o oramento de estado, apesar de serem
entidades publicas, que so as Entidades que integram o chamado Sector
Empresarial

do

Estado, empresas publicas, fundaes publicas e

associaes publicas no fazem parte do oramento de Estado, tm


oramentos prprios. H empresas publicas que recebem dinheiro do
Oramento de Estado, so empresas que integram o chamado interesse
econmico geral e que pela circunstncia de seguirem servios que so de
interesse publico, devem receber uma determinada verba por parte do
estado, que so as chamadas indemnizaes compensatrias que vimos
muitas vezes a propsito da Carris, da Transtejo, Metropolitano de Lisboa,
so receitas que estas empresas encaixam que so transferidas do Estado
devido ao cumprimento das obrigaes de servio publico, por via dos
servios de interesses econmicos geral prosseguem.
Estas empresas tambm no esto no permetro oramental da Lei do
Oramento de Estado, tm Independncia Oramental sem prejuzo de
tambm elas receberem verbas do Oramento de Estado de forma
semelhante que se verifica para as Regies Autnomas ou para as
Autarquias Locais, o que nos leva ao Permetro do Oramento de estado
ser menor que a definio de Estado onde inclumos as Regies
Autnomas e as Autarquias Locais. O Permetro de Oramento de estado
inclui portanto o oramento da Segurana Social e o chamado Sector
Publico Administrativo (SPA).
Artigo 2.
mbito
Clia Cordeiro n. 21202

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Finanas Pblicas 2. Ano

2012/2013


1 A presente lei aplica-se ao Oramento do Estado, que abrange, dentro
do sector pblico administrativo, os or- amentos do subsector da
administrao central, incluindo os servios e organismos que no
dispem de autonomia administrativa e financeira, os servios e fundos
autno- mos e a segurana social, bem como s correspondentes
contas.

O SPA encontrou no art. 2/1 LEO, a lgica de que a Lei do


Enquadramento se pode aplicar ao Oramento de Estado, e que abrange,
dentro do sector Publico Administrativo, os Oramentos do subsector da
Administrao Local. Sendo que no Sector Publico Administrativo
devemos fazer a seguinte distino entre Servios Integrados e os Fundos e
Servios Autnomos.
Se olharmos para o art. 2/2 da LEO e 2/3 da LEO, vamos perceber
que crucial esta distino. Temos por um lado, os Servios Integrados
(art. 2/2 da LEO) que sero os servios de estado que no disponham de
autonomia administrativa e financeira, sendo que por outro lado os Fundos e
Servios Autnomos so aqueles que tm autonomia Administrativa e
Financeira. Sabendo que ambos se incluem no SPA e portanto esto sujeitos
Lei do Oramento Estado.
A distino relevante quanto a possibilidade de, os Fundos e
Servios Autnomos disporem de receitas prprias o que no acontece
com os Servios Integrado que s dispe de autonomia administrativa.
A noo de Fundo e Servio Autnomo nos dado pelo art. 2/3 da
LEO,

Artigo 2.
mbito

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3 So servios e fundos autnomos os que satisfa- am, cumulativamente,


os seguintes requisitos:
a) No tenham natureza e forma de empresa, fundao ou associao
pblicas, mesmo se submetidos ao regime de qualquer destas por outro
diploma;
b) Tenham autonomia administrativa e financeira;
c) Disponham de receitas prprias para cobertura das suas despesas,
nos termos da lei.

onde se verifica que o Sector Empresarial do Estado composto pelas


Empresas Publicas, empresas onde o Estado tem a maioria do capital
social, mais de 50% ou a possibilidade de designar a maioria dos membros
dos rgos de fiscalizao ou Administrao, esta noo de empresa publica
dada pelo DL 558/99.
Quando estamos perante uma Empresa Publica essa empresa
integra o Sector Empresarial do Estado, portanto escapa ao regime da Lei
de Oramento de Estado, logo esse Fundo e Servio Autnomo no ter de
ter uma Natureza e Forma de Empresa.
Em primeiro lugar a Lei Quadro dos Institutos Pblicos tem Natureza
administrativa no tem Natureza Empresarial. Um Instituto Publico pode ser
um exemplo de Fundo e Servios Autnomos, no tem Natureza de
Empresa, cumprindo o artigo 2/3 alnea a) da LEO.
Em segundo lugar (artigo 2/3 alnea b) o servio autnomo deve ter
uma autonomia administrativa e financeira. Relativamente a esta autonomia
devemos observar o seguinte:
A circustantncia de ser concedida Autonomia Administrativa e
Financeira a um servio, depende da analise conjunta de dois regimes
jurdicos, por um lado da Lei de Bases da Contabilidade Publica (Lei 8/90

Clia Cordeiro n. 21202

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Finanas Pblicas 2. Ano

2012/2013


de 20 de fevereiro), que prev no art. 6 e seguintes o regime da autnima
administrativa e financeira. Este regime s pode ser concedido a servios que
atinjam pelo menos 2/3 das despesas realizadas com receitas prprias desse
servio. Se isto se verificar pode ser concedido a chamada Autonomia
Financeira ao servio.
Nota: Os Servios Integrados gozam do regime Regra, em termos
financeiros, da Autonomia Administrativa. Podem realizar as despesas que
entendam por convenientes ao servio

e que estejam previstas no

Oramento desse servio (autonomia administrativa). Os Fundos e Servios


Autnomos gozam do regime excepcional que a concepo de
Autonomia Administrativa e Financeira, na medida em que esses servios
podem dispor de receitas prprias, o que no acontece com os Servios
Integrados, que no gozam de autonomia financeira, no podendo dispor de
receitas

prprias.

Por

conseguinte,

concepo

da

Autonomia

Administrativa e Financeira representa um regime excepcional no cotexto


das finanas publicas. Que , o que afirma a Lei de Bases de Contabilidade
Publica (8/90 de 20 de fevereiro). Concede Autnima Administrativa e
Financeira a titulo excepcional desde que os Servios que tenham receitas
prprias.
Por outro lado, ter que ser verificada a circunstncia anteriormente
descrita e se durante mais que dois anos consecutivos se verificar
circunstncias de o servio dispor de mais de 2/3 de receitas prprias para
cobrir as suas despesas, caso contrario cessar o regime de Autonomia
Administrativa e Financeira, deixando o servio de ter Natureza de Fundo
e Servio Autnomo e passa a ter Natureza de Servio Integrado.
Observao: Por vezes a prpria Lei que concede a Natureza de
Fundo e Servio Autnomo a determinado servio. No passado, a
Presidncia da Repblica, nos termos do artigo 164/alnea v) CRP, foi
concedida pela AR, a gozar de Autonomia Administrativa e Financeira
(capacidade de dispor de receitas prprias e afecta-las s despesas que
entenda ,dentro do seu oramento prprio) aos servios de apoio do
Clia Cordeiro n. 21202

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Finanas Pblicas 2. Ano

2012/2013

Presidente da Repblica, apesar da Presidncia da Repblica no cumprir


com o requisito de ter 2/3 de receitas prprias. Entendeu-se que, atendendo
especificidade daquele servio, era importante que dispusesse de
Autonomia Financeira, coisa que no acontecia at reviso constitucional
de 1989.
Pode acontecer que, a concesso da Autonomia Administrativa e
Financeira, seja feita por outras razes, que no de mera existncia de
receitas prprias que sirvam para cobrir 2/3 das recitas prprias, mas tem
que ser concedida por Lei (artigo 6/4 da lei de Bases da Contabilidade
Publica). Para alm desta regra geral, se um servio tiver receitas prprias
para cobertura dessas receitas pode existir razes ponderosas que sejam
definidas por lei. E por isso que o artigo 2/3 alnea c) se refere
circunstncia, de os Fundos e Servios Autnomos, terem de dispor de
receitas prprias para cobrir todas as suas despesas, justamente tem que se
fazer a ligao com o artigo 6 da Lei de Bases da Contabiidade Publica
(8/90 de 20 de fevereiro) na parte onde menciona nos termos da Lei.
O regime excepcional da Autonomia Administrativa e Financeira
depois desenvolvido pelo Regime da Administrao Financeira do Estado
(RAFE). O RAFE definido pelo DL 155/92 de 28 de Julho e aprovou o
regime da Administrao Financeira do Estado. Este regime traduz-se, quer
no que a Autonomia Administrativa (servios Integrados) nos artigos 2
e seguintes do RAFE, quer no que se traduz pelo regime excepcional da
Autonomia Administrativa e Financeira artigos 43 e seguintes do RAFE.
Os Servios e Fundos Autnomos tm oramentos prprios e esto
inscritos dentro do Oramento de Estado, porque tm receitas prprias e tm
a possibilidade de anexar as receitas prprias s despesas prprias nesses
mesmos servios. Por isso, os Fundos e Servios Autnomos esto
previstos na Lei do Oramento de Estado mas tm contas prprias,
chamadas as Contas de Ordem, onde esto registadas as suas receitas e
as suas despesas. Com isto temos circunscrito o Permetro Oramental que
engloba o SPA, os Servios Integrados (que no dispem de Autonomia
Administrativa e Financeira, que at so a maior parte dos servios pblicos.
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Finanas Pblicas 2. Ano

2012/2013


Ex. Ministrio, Secretaria de Estado, Direco Geral) e os Fundos e
Servios Autnomos (Instituto Publico de Natureza Administrativa). Desde
que se verifique as condies cumulativas previstas no artigo 2/3 da LEO,
estar previsto no Oramento de Estado.
Temos ento delimitado o Permetro Oramental e sabemos que as
Finanas

Locais e Regionais no integram o Oramento de Estado, o

Sector Empresarial do Estado no integra o Oramento de Estado. Quanto


ao sector Publico Administrativo h uma coincidncia com entidades que
esto sujeitas Lei do Oramento de Estado.
A Lei do Oramento de Estado luz da Constituio de vigncia
anual sendo que o ano econmico coincide com o ano civil nos termos do
artigo 4/4 da LEO.

Artigo 4.o
Anualidade e plurianualidade

4 O ano econmico coincide com o ano civil.

O oramento anual sem prejuzo da elaborao dos oramentos ter


que ser enquadrada num quadro plurianual de programao oramental. Isto
significa que o Oramento elaborado numa optica anual, em que vamos
inscrever todas as receitas que o estado efetivamente arrecada naquele ano
e todas as despesas que o estado efetivamente executa naquele ano
econmico.
Acontece que o decisor oramental, quem prepara o Oramento, isto
o Governo, necessita fazer uma previso oramental tendo em conta as
obrigaes decorrentes de Lei e de Contrato, artigo 105/2 parte final CRP,

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70

Finanas Pblicas 2. Ano

2012/2013

Artigo 105.
(Oramento)
O Oramento elaborado de harmonia com as grandes opes em
matria de planeamento e tendo em conta as obrigaes decorrentes de
lei ou de contrato.
e tendo em conta as vinculaes externas do Oramento como esta
previsto no artigo 17 da LEO.
Artigo 17.
Vinculaes externas
Os oramentos que integram o Oramento do Estado so elaborados,
aprovados e executados por forma que:
a) Contenham as dotaes necessrias para a reali- zao das despesas
obrigatrias a que se refere o artigo anterior;
b) Respeitem as obrigaes decorrentes do Tratado da Unio Europeia;
c) Tenham em conta as grandes opes em matria de planeamento e a
programao financeira plurianual elaborada pelo Governo.

Isso exige que se faa uma programao oramental a medio longo


prazo, no sentido de antecipar as despesas que vo surgir daqui a 2/3 anos,
para que no momento da elaborao do oramento essas despesas sejam
refletidas na Lei de Oramento de Estado. Por isso que, sem prejuzo do
oramento ter uma dimenso anual, artigo 4/1 da LEO, o artigo 4/2 e 4/3 faz
referencia a esta lgica de se fazer uma programao plurianual do
oramento e de se prever em relatrios aquilo que ser preciso executar a
dois ou trs anos.
Artigo 4.

Clia Cordeiro n. 21202

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Finanas Pblicas 2. Ano

2012/2013


Anualidade e plurianualidade
1 Os oramentos dos organismos do sector pblico administrativo so
anuais.
2 A elaborao dos oramentos enquadrada num quadro plurianual de
programao oramental, que tem em conta os princpios estabelecidos na
presente lei e as obrigaes referidas no artigo 17.
3 Os oramentos integram os programas, medidas e projectos ou
actividades que implicam encargos pluria- nuais, os quais evidenciam a
despesa total prevista para cada um, as parcelas desses encargos relativas
ao ano em causa e, com carcter indicativo, a, pelo menos, cada um dos trs
anos seguintes.

O que esta no artigo 4/2 e 4/3 refrete-se no artigo 12/D da LEO, todos
os anos o Governo deve apresentar uma proposta de Lei com o quadro
plurianual de programao oramental, definindo o que vai ser a despesas
em termos oramentais para os 4 anos seguintes.
Artigo 12.-D
Quadro plurianual de programao oramental
1 O Governo apresenta Assembleia da Repblica, de harmonia com as
Grandes Opes do Plano, uma pro- posta de lei com o quadro plurianual de
programao or- amental.
2 A proposta referida no nmero anterior deve ser apresentada e debatida
simultaneamente com a primeira proposta de lei do Oramento do Estado
apresentada aps tomada de posse do Governo.
3 O quadro plurianual de programao oramental actualizado
anualmente, para os quatro anos seguintes, na lei do Oramento do Estado,
em consonncia com os objectivos estabelecidos no Programa de
Estabilidade e Crescimento a que se refere o artigo 12.-B.

Clia Cordeiro n. 21202

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4 O quadro plurianual de programao oramen- tal define os limites da


despesa da administrao central financiada por receitas gerais, em
consonncia com os objectivos estabelecidos no Programa de Estabilidade e
Crescimento.
5 O quadro plurianual de programao oramental define ainda os limites
de despesa para cada programa oramental, para cada agrupamento de
programas e para o conjunto de todos os programas, os quais so
vinculativos,
respectivamente, para o primeiro, para o segundo e para os terceiro e quarto
anos econmicos seguintes.
6 As leis de programao financeira e as transfe- rncias efectuadas no
mbito da lei de financiamento da segurana social ficam sujeitas aos limites
resultantes da aplicao dos n.os 4 e 5.
7 As despesas relativas a transferncias resultantes da aplicao das leis
de financiamento das regies autno- mas e das autarquias locais, as
transferncias para a Unio Europeia e os encargos com a dvida pblica
esto apenas sujeitos aos limites que resultam da aplicao do n. 4.
8 Os saldos apurados em cada ano nos programas oramentais e o
respectivo financiamento, nomeadamente as autorizaes de endividamento,
podem transitar para os anos seguintes, de acordo com regras a definir pelo
Governo.
9 A dotao provisional prevista no n. 5 do artigo 8. concorre para os
limites a que se refere o n. 4 e pode destinar-se a despesas de qualquer
programa.

A autorizao que a AR concede anual, no se pense que est neste


caso a autorizar o Governo a realizar despesa aqui a 3 ou 4 anos, mas h
aqui um certo ajustamento e planeamento Macroeconmico que feito, no
apenas numa optica anual mas tambm numa optica plurianual, at por

Clia Cordeiro n. 21202

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Finanas Pblicas 2. Ano

2012/2013


vinculaes externas que decorrem da vinculao de Portugal Unio
Europeia e com a necessidade de apresentar um Programa de Estabilidade
e Crescimento, feito pela AR (art. 12/B da LEO). O Programa de
Estabilidade e Crescimento tambm reflete a programao oramental
plurianual nos termos do art. 12/B/3 da LEO.

Artigo 12.o-B
Programa de Estabilidade e Crescimento

3 A reviso anual do Programa de Estabilidade e Crescimento inclui um


projecto de actualizao do quadro plurianual de programao oramental, a
que se refere o artigo 12.-D, para os quatro anos seguintes.

O art. 4/3 na parte final da LEO, refere-se justamente a estes


encargos com carcter indicativo a pelo menos cada 1 dos 3 anos
seguintes. Com carcter indicativo porque no momento em que a lei de
Oramento de Estado aprovada no se est a aprovar despesa para daqui
a 2 ou 3 anos, est-se a aprovar despesa para o ano econmico seguinte. A
execuo das despesas ser feita numa optica anual, bem como a
autorizao da AR para a realizao dessas despesas tambm numa
optica anual.
Artigo 4.o
Anualidade e plurianualidade
3 Os oramentos integram os programas, medidas e projectos ou
actividades que implicam encargos pluria- nuais, os quais evidenciam a
despesa total prevista para cada um, as parcelas desses encargos relativas
ao ano em causa e, com carcter indicativo, a, pelo menos, cada um dos
trs anos seguintes.

Clia Cordeiro n. 21202

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Mas h necessidade de aflorar o Principio da Dimenso Plurianual


do Oramento.
H trs princpios essenciais no contexto do Oramento:
1 artigo 6 da LEO, Principio ou Regra da No Compensao
(Principio ou Regra do Oramento Bruto) significa o que est no artigo 6/3 da
LEO, todas as despesas so inscritas pela sua importncia integral sem
deduo de qualquer espcie .
Artigo 6.o
No compensao
3 Todas as despesas so inscritas pela sua importn- cia integral, sem
deduo de qualquer espcie.

Igualmente tambm se aplica as receitas, como decorre do art. 6/1 da


LEO.
Artigo 6.o
No compensao
1 Todas as receitas so previstas pela importncia integral em que foram
avaliadas, sem deduo alguma para encargos de cobrana ou de qualquer
outra natureza.

O Oramento prev a totalidade das despesas e das receitas que o


Estado ir efetuar e arrecadar.
Poder-se-ia verificar a circunstncia de, por exemplo, nas receitas
tributarias, nas receitas que o Estado obtm de impostos, ser deduzido o
montante que o Estado despende com a arrecadao daqueles impostos.
Vamos supor que para 1000 milhes de IRS o estado gasta na sua

Clia Cordeiro n. 21202

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Finanas Pblicas 2. Ano

2012/2013


arrecadao 50 milhes, podia haver a tentao de inscrever no 1000
milhes mas sim 950 milhes, retirando logo a despesa que o estado tem
com a sua arrecadao. Ora, o Principio ou Regra da No Compensao,
no compensar despesas com

receitas ou de o Oramento Bruto, de

inscrever tudo o que so receitas e tudo o que so despesas, determina que


se o Estado arrecada 1000 milhes ter que inscrever de um lado 1000
milhes e do outro a despesa de 50 milhes que tenha tido.
Principio ou Regra da

No Compensao relaciona-se

com o

Principio ou Regra da No Consignao, significa que nenhuma receita do


estado pode servir para compensar determinada despesa, todas as receitas
devem servir para cobrir todas as despesas, art. 7/1 da LEO.
Artigo 7.o
No consignao
1 No pode afectar-se o produto de quaisquer receitas cobertura de
determinadas despesas.

Esta Regra permite ser excepcionada de acordo com o art. 293/1


alnea b) CRP, a propsito das reprivatizaes.
Artigo 293.
(Reprivatizao de bens nacionalizados depois de 25 de Abril de
l974)
1.Lei-quadro, aprovada por maioria absoluta dos Deputados em efectividade
de funes, regula a reprivatizao da titularidade ou do direito de explorao
de meios de produo e outros bens nacionalizados depois de 25 de Abril de
l974, observando os seguintes princpios fundamentais:
a) A reprivatizao da titularidade ou do direito de explorao de
meios de produo e outros bens nacionalizados depois do 25 de Abril de
1974 realizar-se-, em regra e preferencialmente, atravs de concurso
pblico, oferta na bolsa de valores ou subscrio pblica;
b) As receitas obtidas com as reprivatizaes sero utilizadas
Clia Cordeiro n. 21202

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apenas para amortizao da dvida pblica e do sector empresarial do


Estado, para o servio da dvida resultante de nacionalizaes ou para
novas aplicaes de capital no sector produtivo;
c) Os trabalhadores das empresas objecto de reprivatizao
mantero no processo de reprivatizao da respectiva empresa todos os
direitos e obrigaes de que forem titulares;
d) Os trabalhadores das empresas objecto de reprivatizao
adquiriro o direito subscrio preferencial de uma percentagem do
respectivo capital social;
e) Proceder-se- avaliao prvia dos meios de produo e outros
bens

reprivatizar,

por

intermdio

de

mais

de

uma

entidade

independente.
Para evitar que as receitas que o estado obteve com as
reprivatizaes fossem afectas ao pagamento a funcionrios, ou a
determinado tipo de despesas correntes que no teriam qualquer beneficio
futuro, a prpria Constituio prev que as receitas de reprivatizaes devem
servir para Amortizao da Divida Publica ou para novas Aplicaes no
Sector Produtivo ou no Sector Empresarial do Estado.
Este um exemplo ao Principio ou Regra da No Consignao.
Mas h mais, o art. 7/2 da LEO, procede a um elenco vasto de excees.

Artigo 7.
No consignao

2 Exceptuam-se do disposto no nmero anterior:


a) As receitas das reprivatizaes;
b) As receitas relativas aos recursos prprios comuni- trios tradicionais;
c) As receitas afectas ao financiamento da segurana social e dos seus

Clia Cordeiro n. 21202

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diferentes subsistemas, nos termos legais;
d) As receitas que correspondam a transferncias prove- nientes da Unio
Europeia, de organizaes internacionais ou de oramentos de outras
instituies do sector pblico administrativo que se destinem a financiar, total
ou par-cialmente, determinadas despesas;
e) As receitas que correspondam a subsdios, donativos ou legados de
particulares, que, por vontade destes, devam ser afectados cobertura de
determinadas despesas;
f) As receitas que sejam, por razo especial, afectadas a determinadas
despesas por expressa estatuio legal ou contratual;

Determinando no art. 7/3 da LEO que possam existir outras


excees ao Principio ou Regra da No Consignao quando por razo
especial seja necessrio afectar despesas por expressa estatuio legal ou
contatual. Este artigo 7/3 da LEO na parte final diz que essa exceo ser
definida em legislao complementar, at hoje nunca foi determinada
qualquer legislao complementar. Isto relaciona-se

com o problema do

Cabimento Oramental.

Artigo 7.
No consignao
...
3 As normas que, nos termos da alnea f) do nmero anterior, consignem
receitas a determinadas despesas tm carcter excepcional e temporrio, em
termos a definir em legislao complementar.

Clia Cordeiro n. 21202

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Cabimento Oramental significa que a realizao de determinada


despesas s pode ser efectuada desde que ela caiba na respectiva Deduo
Oramental. Se temos previsto uma despesa de 100, a realizao daquela
despesa s pode ser efectuada at 100, porque s at ai que cabe na
dotao oramental (art. 42/6 alnea b da LEO).
CAPTULO I
Execuo oramental
Artigo 42.
Princpios
6 Nenhuma despesa pode ser autorizada ou paga sem que,
cumulativamente:
b) A despesa em causa disponha de inscrio oramental, tenha cabimento
na correspondente dotao, esteja adequadamente classificada e obedea
ao princpio da execuo do oramento por duodcimos, salvas, nesta ltima
matria, as excepes previstas na lei;

J anteriormente falamos quando referimos o Principio da Tipicidade


Quantitativa a propsito da realizao de despesas e da Tipicidade
Qualitativa para as receitas. Este artigo 42 LEO refere-se a estes dois
princpios.
1 As operaes de execuo do oramento das recei- tas e das despesas
obedecem ao princpio da segregao das funes de liquidao e de
cobrana, quanto s primeiras, e de autorizao da despesa, de autorizao
de pagamento e de pagamento, quanto s segundas.
2 A segregao de funes a que se refere o nmero anterior pode
estabelecer-se entre diferentes servios ou entre diferentes agentes do
mesmo servio.

Clia Cordeiro n. 21202

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3 Nenhuma receita pode ser liquidada ou cobrada, mesmo que seja legal,
sem que, cumulativamente:
a) Tenha sido objecto de correcta inscrio oramental;
b) Esteja adequadamente classificada.
4 A liquidao e a cobrana podem, todavia, ser efectuadas para alm dos
valores previstos na respectiva inscrio oramental.
5 As dotaes constantes do oramento das despe- sas constituem o
limite mximo a utilizar na realizao destas.
6 Nenhuma despesa pode ser autorizada ou paga sem que,
cumulativamente:
a) O facto gerador da obrigao de despesa respeite as normas legais
aplicveis;
b) A despesa em causa disponha de inscrio oramen- tal, tenha
cabimento

na

correspondente

dotao,

esteja

adequadamente

classificada e obedea ao princpio da execuo do oramento por


duodcimos, salvas, nesta ltima matria, as excepes previstas na
lei;
c) A despesa em causa satisfaa o princpio da economia, eficincia e
eficcia.
7 Salvo disposio legal em contrrio, o cabimento a que se refere a
alnea b) do nmero anterior afere-se pelas rubricas do nvel mais
desagregado da classificao econmica e respeitando, se aplicvel, o
cabimento no programa, projecto ou actividade.
8 O respeito pelos princpios da economia, eficincia e eficcia, a que se
refere a alnea c) do n.o 6, dever ser verificado, em particular, em relao s
despesas que, pelo seu elevado montante, pela sua continuidade no tempo,
uma vez iniciadas, ou por qualquer outro motivo envolvam um dispndio
significativo de dinheiros pblicos.
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9 Para alm dos requisitos exigveis, a realizao de qualquer despesa


qual esteja consignada determinada receita fica tambm condicionada
cobrana desta receita em igual montante.

O artigo 42/6 alnea b) LEO diz-nos que a despesas, para que seja
autorizadas e pagas, tm que ter cabimento oramental, ou seja, tem que
caber no montante que est previsto em Dotao Oramental.
Falamos de Cabimento Oramental a propsito da Regra da No
Consignao, porque no caso em que a receita esteja consignada, a
realizao da despesa qual a receita esta consignada s pode ser
efectuada desde que ela caiba na Dotao Oramental.
As excluses prevista no art. 7/2 da LEO, que podem existir Regra
da No Consignao, tero que considerar o chamado Duplo Cabimento
Oramenta. A despesa que vai ser efectuada tem que caber na Dotao
Oramental e depender da obteno de correspondente receita, qual est
consignada (art. 42/9 da LEO).

9 Para alm dos requisitos exigveis, a realizao de qualquer


despesa qual esteja consignada determinada receita fica tambm
condicionada cobrana desta receita em igual montante.

H 3 condies que decorrem do art. 42/6 da LEO.


6 Nenhuma despesa pode ser autorizada ou paga sem que,
cumulativamente:
a) O facto gerador da obrigao de despesa respeite as normas
legais aplicveis;
b) A despesa em causa disponha de inscrio oramen- tal, tenha
cabimento na correspondente dotao, esteja adequadamente
classificada e obedea ao princpio da execuo do oramento
Clia Cordeiro n. 21202

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por duodcimos, salvas, nesta ltima matria, as excepes
previstas na lei;
c) A despesa em causa satisfaa o princpio da economia,
eficincia e eficcia.

O Duplo Cabimento Oramental verifica-se, por conseguinte,


relativamente s receitas que sejam consignadas a despesas como exceo
ao art. 7/1 da LEO No pode afectar-se o produto de quaisquer receitas
cobertura de determinadas despesas.

Como exceo, pode decorrer que, do art. 7/2


(Encontramos aqui o art. 7/2 LEO exemplos de receitas que esto
consignadas a despesas. Na alnea a) encontramos as receitas das
reprivatizaes.)

Artigo 7.
No consignao
2 Exceptuam-se do disposto no nmero anterior:
a) As receitas das reprivatizaes;
b) As receitas relativas aos recursos prprios comunitrios tradicionais;
c) As receitas afectas ao financiamento da segurana social e dos seus
diferentes subsistemas, nos termos legais;
d) As receitas que correspondam a transferncias prove- nientes da Unio
Europeia, de organizaes internacionais ou de oramentos de outras
instituies do sector pblico administrativo que se destinem a financiar, total
ou parcialmente, determinadas despesas;

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e) As receitas que correspondam a subsdios, donativos ou legados de


particulares, que, por vontade destes, devam ser afectados cobertura de
determinadas despesas;
f) As receitas que sejam, por razo especial, afectadas a determinadas
despesas por expressa estatuio legal ou contratual;
quer do 7/3 da LEO As normas que, nos termos da alnea f) do
nmero anterior, consignem receitas a determinadas despesas tm
carcter excepcional e temporrio, em termos a definir em legislao
complementar., se o prprio legislador oramental decidir criar receitas que
fiquem consignadas a determinadas despesas.

Igualmente consta do art. 293/1 alnea b) e c) CRP como exemplo de


uma receita consignada.
Artigo 293.
(Reprivatizao de bens nacionalizados depois de 25 de Abril de
l974)
1.Lei-quadro, aprovada por maioria absoluta dos Deputados em
efectividade de funes, regula a reprivatizao da titularidade ou do
direito de explorao de meios de produo e outros bens
nacionalizados depois de 25 de Abril de l974, observando os seguintes
princpios fundamentais:

b) As receitas obtidas com as reprivatizaes sero utilizadas


apenas para amortizao da dvida pblica e do sector
empresarial do Estado, para o servio da dvida resultante de
nacionalizaes ou para novas aplicaes de capital no sector
produtivo;
c) Os trabalhadores das empresas objecto de reprivatizao
mantero no processo de reprivatizao da respectiva empresa
todos os direitos e obrigaes de que forem titulares;
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Estes so casos que pela natureza das receitas e das despesas que
lhes esto afectas necessrio que haja consignao a Receita, como o
caso das Receitas da Segurana Social estarem consignada s despesas
com o pagamento das reformas.
No caso das transferncias das verbas que vm da Unio Europeia,
que se destinam-se a projetos especficos, no contexto da UE vigora o
Principio da Adicionalidade, que significa que a aplicao de dinheiro
comunitrio a projetos especficos nunca financiado a 100%, implicando
que o estado membro ponha algum do seu dinheiro alm do dinheiro
comunitrio. Vimos muitas vezes em projetos frases como Obra financiada
pela UE em 70% e por fundos nacionais em 30%, logo esta exigncia de
existncia de fundos nacionais, determina que, por vezes tenha que haver
Consignao da Receita para aqueles projetos especficos e dai a exceo
previstas no art. 7/2 da LEO.
A Regra da Especificao do artigo 8 da LEO
Artigo 8.
Especificao
1 As receitas previstas devem ser suficientemente especificadas de
acordo com uma classificao econ- mica.
2 As despesas so fixadas de acordo com uma clas- sificao orgnica,
econmica e funcional, podendo os nveis mais desagregados de
especificao constar apenas dos desenvolvimentos, nos termos da presente
lei.
3 As despesas so ainda estruturadas por programas.
4 A especificao das receitas cessantes em virtude de benefcios fiscais
efectuada de acordo com os cdigos de classificao econmica das
receitas.
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5 No oramento do Ministrio das Finanas ser inscrita uma dotao


provisional destinada a fazer face a despesas no previsveis e inadiveis.
6 So nulos os crditos oramentais que possibilitem a existncia de
dotaes para utilizao confidencial ou para fundos secretos, sem prejuzo
dos regimes especiais legalmente previstos de utilizao de verbas que
excepcio- nalmente se justifiquem por razes de segurana nacional,
autorizados pela Assembleia da Repblica, sob proposta do Governo.
7 A estrutura dos cdigos da classificao econ- mica das receitas e das
classificaes econmica e fun- cional das despesas definida por decretolei, podendo a especificao desagregada do terceiro nvel de detalhe ser
definida por portaria do membro do Governo responsvel pela rea das
finanas.

e art. 105/3 da CRP


Artigo 105.
(Oramento)

3. O Oramento unitrio e especifica as despesas segundo a


respectiva classificao orgnica e funcional, de modo a impedir a existncia
de dotaes e fundos secretos, podendo ainda ser estruturado por
programas.

que determina que as despesas sejam efectuadas de acordo com


uma Classificao Orgnica e Funcional, quer depois no art. 8 da LEO
que acrescenta uma exisgencia de Classificao Econmica.
As despesas so classificadas de trs formas diferentes, orgnica,
funcional e econmica.

Clia Cordeiro n. 21202

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Finanas Pblicas 2. Ano

2012/2013


A Classificao Organica compreende os diferentes tipos de rgos
do estado feito com armonia dos Ministrios, Secretarias de Estado e
Direces Gerais. O mapa 2 do Oramento de Estado contempla a despesa
de acordo com a Classificao Orgnica, na Classificao Funcional
funes sociais e economicas do Estado e na Classificao Econmica as
despesas correntes e despesas de capital.
Encontramos Mapas Oramentais para esta classificao (em todos
eles a despesas a mesma, por exemplo, 1000 milhes, a forma como ela
classificada que diferente) o que nos permite perceber quanto que o
Ministrio x vai gastar ou quanto estado vai gastar em funes sociais ou
quais so as despesas correntes ou despesas de capital do estado.
Fiquem com a ideia que h despesas que no esto inscritas no
oramento de estado porque impossvel prever essas despesas, as
chamadas Despesas Imprevisveis e Inadiveis que podem ser utilizadas
com base na chamada Dotao Provisional do Oramento do Estado art.
8/5 da LEO.

Artigo 8.
Especificao
5 No oramento do Ministrio das Finanas ser inscrita uma dotao
provisional destinada a fazer face a despesas no previsveis e inadiveis.

Finanas Pblicas
04 de Abril de 2013
Prof. Nuno Cunha Rodrigues

Finanas Regionais e Finanas Locais


J falamos da LEO, vimos alguns princpios que regem a LEO,
falamos sobre a fase de discusso do Oramento ainda nos falta analisar a

Clia Cordeiro n. 21202

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Finanas Pblicas 2. Ano

2012/2013

fase da execuo e fiscalizao. Esta ultima trabalharemos mais adiante


quando formos do Tribunal de Contas.
Hoje vamos falar sobre finanas descentralizadas e em particular
sobre finanas regionais (regies autnomas) e fiaas locais (autarquias
locais). J falamos a propsito da LEO do art. 2/2 da LEO e da nuo de
Permetro Oramental, querendo com isso abranger as entidades que esto
sujeitas LEO e que portanto encontram no OE a previso das suas receitas
e despesas.
Falamos disso a propsito das distines entre os Servios Integrados
e Fundos e Servios Autnomos, estes ltimos com autonomia financeira e
os primeiros apenas com autonomia administrativa (esta matria esta
prevista no art. 2 da LEO. Paralelamente tambm j falamos no Principio da
Plenitude Oramental que se desdobra da regra da unidade e da
universalidade, art. 5 da LEO.
Mas depois encontra uma espcie de exceo no art. 5 da LEO, na
medida em que ai se refere que as regies autnomas e as autarquias locais
tm independncia oramental.
J falamos que no caso destes entes pblicos infraestatudais a noo
de independncia oramental no se confunde cm a independncia
financeira, alguns autores referem que eles tm independncia financeira,
mas verdadeiramente eles no tm independncia financeira no sentido de
poderem dispor das receitas que entendem por convenientes pois essas
recitas esto previstas nas respectivas leis financeira, Lei de Finanas das
Regies Autnomas, Lei de Finanas das Autarquias Locai, que diz que
gozam de independncia oramental na medida em que podem dispor do
seus oramentos prprios.
Vamos concentrar nas Regies Autnomas para depois falarmos nas
finanas locais.
Finanas nas Regies Autnomas
Foi consagrada autonomia Poltico-legislativa das Regies Autnomas
em 1976 ( a primeira verso da constituio), no entanto muitos afirmam que
Clia Cordeiro n. 21202

87

Finanas Pblicas 2. Ano

2012/2013


verdadeiramente a autonomia das Regies autnomas no se concretiza
sem uma efetiva autonomia financeira (Prof. Sousa Franco). No entanto no
existia um regime que legislasse a autonomia das regies autnomas.
apenas em 1998, na sequencia da reviso constitucional de 1997 que vem a
ser aprovado a primeira Lei de Finanas das regies autnomas. Na
decorrncia da reviso constitucional de 1997 passa-se a consagrar como
sendo de matria absoluta da AR, no art. 164/1 alnea t) CRP, o regime de
finanas das regies autnomas . A Lei aprovada em 1998 vem a ser
revogada pela Lei Orgnica 1/2007 de 19 de Fevereiro, que foi entretanto
alterada pela Lei Orgnica n1/2010 de 29 de Maro (esta que vamos
analisar). A lei de finanas autnomas, atualmente em vigor a Lei Orgnica
Lei Organica1/2007 de 19 de Fevereiro introduzida pela Lei Organica
n1/2010 de 29 de Maro que em anexo repblica a Lei das Finanas.
A autonomia das regies autnomas est consagrada na prpria
constituio, o art. 227, refere-se aos poderes das regies autnomas
constitucionalmente consagrados. Entre este poderes destacasse no art.
227/1 alnea p)da CRP Aprovar o plano de desenvolvimento econmico e
social, o oramento regional e as contas da regio e participar na elaborao
dos planos nacionais; encontramos aqui a independncia oramental que
j encontrvamos na LEO, prevista no prprio texto da constituio que
confere as regies autnomas competncia para aprovar o oramento
regional.
Da mesma forma as regies autnomas dispe de autonomia
patrimonial, no art. 227/1 alnea h) da CRP Administrar e dispor do seu
patrimnio e celebrar os actos e contratos em que tenham interesse; o que
se traduz a nvel das receitas patrimoniais. Conhecem a classificao
tripartida das receitas, tributarias creditcias e patrimoniais.
Relativamente s receitas patrimoniais, as regies autnomas como
podem dispor do seu patrimnio, podem dispor das receitas patrimoniais.
Mas, como j sabem, as receitas patrimoniais no representam a parte mais
significativa das receitas de qualquer entidade publica, o oramento de
Clia Cordeiro n. 21202

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Finanas Pblicas 2. Ano

2012/2013

estado suporta grande parte das receitas tributarias e parte das receitas
creditcias.
Relativamente s receitas tributarias, as regies autnomas no
dispem de um poder tributrio prprio, mas dispe do poder tributrio que
lhes concedido, nos termos da Lei. Se olharmos para o art. 227/1 alnea i)
da CRP, Exercer poder tributrio prprio, nos termos da lei, bem como
adaptar o sistema fiscal nacional s especificidades regionais, nos termos de
lei-quadro da Assembleia da Repblica; justamente refere que as regies
autnomas podem exercer poder tributrio prprio, nos termos da Lei. Bem
como adaptar o sistema fiscal nacional s necessidades regionais, nos
termos da Lei Quadro da AR, art. 227/1 alnea i).
Como j estudamos o poder tributrio repousa no lema No
tributation without representation, e por isso a constituio confere AR o
poder tributrio prprio para poder definir e criar impostos que est previsto
no art. 265 alnea i) da CRP.
Artigo 165.
(Reserva relativa de competncia legislativa)
1. da exclusiva competncia da Assembleia da Repblica legislar
sobre as seguintes matrias, salvo autorizao ao Governo:

i) Criao de impostos e sistema fiscal e regime geral das taxas e


demais contribuies financeiras a favor das entidades pblicas;
Por contraposio h a ideia de um poder tributrio derivado, pois a
constituio no art. 227/1 alnea i) refere-se as regies autnomas como
dispondo de poder tributrio prprio, nos termos da lei. Podemos considerar,
que em rigor, a CRP neste artigo no se refere a um sentido puro de poder
tributrio prprio, mas sim ao conceito de poder tributrio derivado. Isto
quer dizer que as regies autnomas no podem verdadeiramente criar
impostos de forma discricionria, podem exercer poder tributrio

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prprio, o que significa poder de criar impostos nos termos

que esto

definidos legalmente e por isso se fala de poder tributrio derivado e no


poder tributrio prprio, para alm disso, art. 227/1 alnea i) Exercer poder
tributrio prprio, nos termos da lei, bem como adaptar o sistema fiscal
nacional s especificidades regionais, nos termos de lei-quadro da
Assembleia da Repblica;.
Sobre isto uma breve observao, que podemos ter por um lado o
regime das finanas das regies autnomas no art. 164/1 alnea t) Regime
de finanas das regies autnomas e por outro lado temos a definio desse
poder tributrio no art. 227/1 alnea i) Exercer poder tributrio prprio, nos
termos da lei, bem como adaptar o sistema fiscal nacional s especificidades
regionais, nos termos de lei-quadro da Assembleia da Repblica.
Aparentemente tratam-se de duas leis diferentes o Regime das
Finanas das Regies Autnomas no art. 164/1 alnea t) e Lei-Quadro
em material fiscal no art. 227/1 alnea i), mas no fundo fundem-se na
mesma Lei, que a Lei de Finanas das Regies Autnomas. Esta Lei
simultaneamente a lei que disciplina o relacionamento financeiro das regies
autnomas e a Lei-Quadro que define em material fiscal as finanas das
regies autnomas.
Temos ento que relativamente a receitas patrimoniais as regies
autnomas dispem da possibilidade de administrar o seu patrimnio.
Relativamente a receitas tributarias, as regies autnomas dispe do
poder que lhes conferido por meio da AR e por isso podemos falar em rigor
em poder tributrio derivado, porque esse poder definido pela AR, ainda
que se traduza na possibilidade de criao de impostos que esta definida na
Lei de Finanas de Regies Autnomas.
Por isso, em rigor, devamos falar em poder tributrio derivado
contrario a alguns autores que defendem que as regies autnomas
possuem poder tributrio originrio, de facto o que esta na
constituio no art. 227/1, mas em rigor esse poder tributrio prprio
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decorre do poder que conferido pela AR e por isso no


verdadeiramente prprio mas sim derivado.
Quanto s receitas creditcias as RA (Regies Autnomas) esto
limitadas pela LEO, j mencionado quando falamos da Lei de Estabilidade
Oramental (cap. V da LEO) ao referimos ao art. 12A na sequencia dos art.
10A, B e C da LEO.
Se recordarem o art. 12A da LEO, todos os anos a LEO fixa os limites
de endividamento das RA, podendo, se no forem respeitados o limite de
endividamento, serem reduzidas transferncias para as RA em anos
subsequentes. O conceito de Estado, determina que para efeitos de
apuramento do limite endividamento total do estado, o endividamento das RA
e Autarquias Locais tambm seja considerado para esse efeito.
Nesta medida as RA no dispe de liberdade de determinar as
receitas creditcias, estando condicionadas pela LEO, logo no dispem de
independncia financeiras, estando limitadas ao nvel das receitas tributarias
e creditcias.
Tem independncia oramental, art. 227/1 alnea t), poder de elaborar
os seus prprios oramentos, mas esto condicionadas pelas anteriores
mencionadas circunstncias.
Lei Orgnica N1/2007 de 19 de Fevereiro Lei de Fincas das
regies Autnomas.
Lei das finanas que decorre do disposto do art. 164 alnea t) mas
tambm do art 227/1 alnea i) da CRP relativamente adaptao do sistema
fiscal nacional e ao poder tributrio prprio das RA.
As RA no seu relacionamento financeiro com o Estado e vice versa,
subordina-se a um conjunto de princpios que esto previstos no art. 3 da
LFRA (Lei Finanas das Regies Autnomas):

Artigo 3.

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Princpios
A autonomia financeira das Regies Autnomas desenvolve-se no respeito
pelos seguintes princpios:
a) Princpio da legalidade;
b) Princpio da autonomia financeira regional;
c) Princpio da estabilidade das relaes financeiras;
d) Princpio da estabilidade oramental;
e) Princpio da solidariedade nacional;
f) Princpio da continuidade territorial;
g) Princpio da regionalizao de servios;
h) Princpio da coordenao;
i) Princpio da transparncia;
j) Princpio do controlo.

Tudo isto so princpios enumerados e descritos nos art. 4 e ss da


LFRA.

Artigo 4.
Princpio da legalidade
A autonomia financeira das Regies Autnomas exerce- -se no quadro da
Constituio, dos respectivos Estatutos Poltico-Administrativos, da presente
lei e demais legis- lao complementar.
Artigo 5.
Princpio da autonomia financeira regional
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1 A autonomia financeira das Regies Autnomas traduz-se na existncia


de patrimnio e finanas prprios e reflecte-se na autonomia patrimonial,
oramental e de tesouraria.
2 A autonomia financeira visa garantir aos rgos de governo prprio das
Regies Autnomas os meios ne- cessrios prossecuo das suas
atribuies, bem como a disponibilidade dos instrumentos adequados
promoo do desenvolvimento econmico e social e do bem-estar e da
qualidade de vida das populaes, eliminao das desigualdades
resultantes da situao de insularidade e de ultraperiferia e realizao da
convergncia econ- mica com o restante territrio nacional e com a Unio
Europeia.
Artigo 6.
Princpio da estabilidade das relaes financeiras
A autonomia financeira regional desenvolve-se no res- peito pelo princpio da
estabilidade das relaes financei- ras entre o Estado e as Regies
Autnomas, o qual visa garantir aos rgos de governo das Regies
Autnomas a previsibilidade dos meios necessrios prossecuo das suas
atribuies.
Artigo 7.
Princpio da estabilidade oramental
1 A autonomia financeira regional desenvolve-se no quadro do princpio da
estabilidade oramental, que pressupe, no mdio prazo, uma situao
prxima do equi- lbrio oramental.
2 Tanto o Estado como as Regies Autnomas con- tribuem
reciprocamente entre si para a realizao dos seus objectivos financeiros, no
quadro do princpio da estabili- dade dos respectivos oramentos.
Artigo 8.
Princpio da solidariedade nacional
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1 O princpio da solidariedade nacional recproco e abrange o todo
nacional e cada uma das suas parcelas, devendo assegurar um nvel
adequado de servios pblicos e de actividades privadas, sem sacrifcios
desigualitrios.
2 O princpio da solidariedade nacional compatvel com a autonomia
financeira e com a obrigao de as Re- gies Autnomas contriburem para o
equilibrado desen- volvimento do Pas e para o cumprimento dos objectivos
de poltica econmica a que o Estado Portugus esteja vinculado por fora de
tratados ou acordos internacionais, nomeadamente os que decorrem de
polticas comuns ou coordenadas de crescimento, emprego e estabilidade e
de poltica monetria comum da Unio Europeia.
3 O princpio da solidariedade nacional visa promo- ver a eliminao das
desigualdades resultantes da situao de insularidade e de ultraperifecidade
e a realizao da convergncia econmica das Regies Autnomas com o
restante territrio nacional e com a Unio Europeia.
4 O Estado e as Regies Autnomas contribuem reciprocamente para a
realizao dos seus objectivos fi- nanceiros, no quadro do princpio da
estabilidade dos res- pectivos Oramentos.
5 A solidariedade nacional para com as Regies Au- tnomas traduz-se
nas transferncias do Oramento do Estado previstas nos artigos 42.o e 43.o
6 A solidariedade vincula tambm o Estado para com as Regies
Autnomas nas situaes a que se referem os artigos 44.o a 48.o
Artigo 9.
Princpio da continuidade territorial
O princpio da continuidade territorial assenta na neces- sidade de corrigir as
desigualdades estruturais, originadas pelo afastamento e pela insularidade, e
visa a plena consa- grao dos direitos de cidadania das populaes
insulares, vinculando, designadamente, o Estado ao seu cumprimento, de
acordo com as suas obrigaes constitucionais.

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Artigo 10.
Princpio da regionalizao de servios
A regionalizao de servios e a transferncia de poderes prosseguem de
acordo com a Constituio e com a lei, devendo ser sempre acompanhadas
dos correspondentes meios financeiros para fazer face aos respectivos
encargos, nos termos do artigo 49.o
Artigo 11.
Princpio da coordenao
As Regies Autnomas exercem a sua autonomia finan- ceira coordenando
as suas polticas financeiras com as do Estado de modo a assegurar:
a) O desenvolvimento equilibrado do todo nacional;
b) A concretizao dos objectivos oramentais a que Portugal se tenha
obrigado, designadamente no mbito da Unio Europeia;
c) A realizao do princpio da estabilidade oramental, de modo a evitar
situaes de desigualdade.
Artigo 12.
Princpio da transparncia
1 O Estado e as Regies Autnomas prestam mu- tuamente toda a
informao em matria econmica e fi- nanceira necessria cabal
prossecuo das respectivas polticas financeiras.
2 A informao a que se refere o nmero anterior deve ser completa, clara
e objectiva e ser prestada em tempo oportuno.
Artigo 13.
Princpio do controlo
A autonomia financeira das Regies Autnomas est sujeita aos controlos
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administrativo, jurisdicional e po- ltico, nos termos da Constituio e do
Estatuto Poltico-Administrativo de cada uma das Regies Autnomas.

A assinalar dois ou trs princpios que importa reter. Principio da


estabilidade oramental, que visa assegurar o quadro oramental das RA
de equilbrio oramental, a regra do equilbrio tambm se aplica as regies
autnomas sem prejuzo das regies autnomas disporem de Leis de
enquadramento prprias, ou seja, as leis de enquadramento aprovao de
oramentos so leis prprias de cada regio autnoma aprovadas pela AR,
mas procura se assegurar um quadro de estabilidade oramental, na medida
em que essa estabilidade tambm se repercute perante o estado.
Principio da transparecia, previsto no art 12 da LEO e que j falamos
a propsito do Capitulo V. da LEO (Lei de Estabilidade Oramental), que
determina que se no existir transmisso de informao fidedigna e
transparente sobre dados oramentais o Ministro das Finanas pode
determinar a suspenso das transferncias oramentais para as regies
autnomas, dai a necessidade e importncia desta transparncia.

Artigo 12.o
Publicidade
1 O Governo assegura a publicao de todos os docu- mentos que se
revelem necessrios para assegurar a adequada divulgao e transparncia
do Oramento do Estado e da sua execuo, recorrendo, sempre que
possvel, aos mais avan- ados meios de comunicao existentes em cada
momento.
2 A obrigao prevista no nmero anterior assegu- rada nas regies
autnomas e nas autarquias locais pelos respectivos governos regionais e
cmaras municipais.

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As RA, sem prejuzo de disporem das receitas Tributrias, Creditcias


e Patrimoniais e sabendo que esto limitadas pela LFRA, no so com estas
receitas autossuficientes para as despesas que tm. Ou seja, no suficientes
as receitas para as necessidades financeiras para as RA. Da que, todos os
anos, para alm destas receitas, sejam transferidas verbas do Oramento de
Estado para o Oramento das Regies, como forma de compensar por um
lado a insularidade destas regies e por outro garantir o equilbrio das RA.
Por conseguinte todos os anos so realizadas transferncias oramentais de
acordo com o referido na CRP no art. 106/3 alnea g), bem como os Mapas
Oramentais previstos no art. 37 da LEO, que prev a necessidade de se
definirem transferncias para as RA.
A questo que se pode colocar saber como calculado esse valor
(centenas de milhes de euros) transferir do oramento de estado para cada
uma das RA.
At 1998 (primeira verso da lei de finanas (esse valor era obtido
atravs de uma negociao poltica anual entre os presidentes dos governos
dos Aores e da Madeira com o Governo da Repblica no sentido de definir
esse valor, havendo uma espcie de discricionariedade na definio do valor.
Podia ser o valor anterior ligeiramente corrigido de acordo com a inflao,
mas esta forma de calculo criava insegurana e instabilidade quer para as
prprias regies quer para o Estado. Esta indefinio, objecto de negociao
poltica, estava dependente dos

bons e maus humores das entidades

politicas envolvidas. Por isso a partir de 1998 definida uma forma de


calculo. Essa forma de calculo foi-se transformando medida que a lei sofria
alteraes, mas hoje em dia encontramos essa formula no art. 42 na LFRA.
SECO IV
Transferncias do Estado
Artigo 42.
Transferncias oramentais

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1 Em cumprimento do princpio da solidariedade consagrado na
Constituio, nos Estatutos Poltico- -Administrativos e na presente lei, a lei
do Oramento do Estado de cada ano inclui verbas a transferir para cada
uma das Regies Autnomas.
2 O montante anual das verbas a inscrever no Ora- mento do Estado
para o ano t igual s verbas inscritas no Oramento do Estado para o ano t1, actualizadas de acordo com a taxa de actualizao definida nos termos
dos nmeros seguintes.
3 A taxa de actualizao igual taxa de variao, no ano t-2, da
despesa corrente do Estado, excluindo a transferncia do Estado para a
segurana social e a con- tribuio do Estado para a Caixa Geral de
Aposentaes, de acordo com a Conta Geral do Estado.
4 Caso a taxa resultante do nmero anterior seja inferior taxa de
actualizao salarial da funo pblica nesse mesmo ano aplica-se esta
ltima taxa.
5 No ano de entrada em vigor da presente lei, o mon- tante das verbas a
inscrever no Oramento do Estado para o ano t igual a 355 800 000 euros.
6 A repartio deste montante pelas Regies Aut- nomas, que tem em
conta as respectivas caractersticas estruturais, feita de acordo com a
seguinte frmula:
TR,t =TRA,t 0,725 R,t2 +0,05 R,t2 +0,05 R,t2 +0,125 IUR +0,05 R,t4
PRA,t 2 P65RA,t 2 P14RA,t 2 IURA EFRA,t 4
sendo:
TR,t = transferncia para a Regio Autnoma no ano t;
TRA,t = transferncia para as Regies Autnomas no ano t, calculado de
acordo com o disposto no n.o 2 deste artigo;
PR,t 2 = populao da Regio Autnoma no ano t-2, segundo os ltimos
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dados divulgados pelo INE data do clculo;


PRA,t 2 = soma da populao das Regies Autnomas no ano t-2;
P65R,t 2 = populao da Regio Autnoma no ano t-2 com 65 ou mais
anos de idade segundo os ltimos dados divulgados pelo INE data do
clculo;
P65RA,t 2 = soma da populao das Regies Autnomas com 65 ou mais
anos de idade no ano t-2;
P14R,t 2 = populao da Regio Autnoma no ano t-2 com 14 ou menos
anos de idade, segundo os ltimos dados divulgados pelo INE data do
clculo;
P14RA,t 2 = soma da populao das Regies Autnomas no ano t-1 com
14 ou menos anos de idade;
IU =0,7 DLR +0,3 n ilhasR
R
DLRA n ilhasRA
IURA = soma dos ndices de ultraperiferia;
DLR = distncia entre a capital do Pas e o ponto habitado mais distante das
Regies Autnomas;
DLRA = soma das distncias entre os pontos habita- dos mais distantes das
Regies Autnomas e a capital do Pas;
n. ilhasR = nmero de ilhas com populao residente na Regio Autnoma;
n. ilhasRA = nmero total de ilhas com populao resi- dente nas Regies
Autnomas;
EFR,t 4 = rcio entre receitas fiscais da Regio Aut- noma, lquidas do
efeito correctivo do IVA, decorrente do n.o 3 e seguintes do artigo 22.o desta
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lei, e produto interno bruto a preos de mercado, preos correntes, no ano t4;
EFRA,t 4 = soma dos indicadores de esforo fiscal.
7 A partir do ano t+1, da repartio resultante da aplicao dos critrios
previstos no n.o 6 no pode, em caso algum, resultar um montante para cada
Regio Autnoma inferior ao montante recebido no ano anterior, fazendo-se
as necessrias compensaes por deduo dos montantes da Regio
Autnoma que tenha um crescimento superior ao definido no n.o 2.
8 As transferncias do Oramento do Estado processam-se em
prestaes trimestrais, a efectuar nos cinco primeiros dias de cada trimestre.
Encontramos uma equao financeira bastante complexa no art. 42/6
na LFRA que atende nomeadamente aos ndices de periferia, populao,
ao numero de ilhas, s receitas fiscais arrecadadas no ano anterior, ao
produto interno bruto, atende a estas diferentes variveis para determinar no
final o montante a transferir para cada uma das RA.
O que leva, em termos prticos a determinar que a Regio Autnoma
dos Aores receba mais que a Madeira, porque tem mais ilhas, porque tem
um PIB inferior, a expresso numrica desta equao desde 2007, leva a
esta diferenciao entre os Aores e a Madeira.
So justamente estas transferncias que sero reduzidas caso se
verifique ultrapassagem de limites de endividamento previsto no art. 12A da
LEO.
Quando a lei fala, quer no art. 12A da LEO quer na Lei de Estabilidade
Oramental nos art. 84 e ss da LEO, possibilidade de serem reduzidas ou
suspensas as transferncias para as RA, a Lei est a referir-se aos
montantes das transferncias oramentais previstas no art. 42 da LFRA.

Artigo 12.-A
Endividamento das regies autnomas e das autarquias locais
1 As regies autnomas no podem endividar-se para alm dos valores

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inscritos no Oramento do Estado, nos termos das respectivas leis de


financiamento, sem prejuzo do disposto no artigo 87.
2 As autarquias locais s podem endividar-se nos termos das suas leis de
financiamento, sem prejuzo do disposto no artigo 87.
3 O aumento do endividamento em violao dos nmeros anteriores
origina uma reduo das transferncias do Ora- mento do Estado devidas
nos anos subsequentes, de acordo com os critrios estabelecidos nas
respectivas leis de financiamento.

No entanto, no so estas as nicas transferncias que o oramento


de estado procede para as RA, os art. 43, 44 45 da LFRA, refere-se
possibilidade

de

existir

outro

tipo

de

apoios

financeiros

RA,

nomeadamente no art. 43 da LFRA quando se refere ao Fundo de Coeso


para as Regies Ultraperifricas. Este fundo de coeso previsto no art. 43 da
LFRA no se confunde com o Fundo de coeso da Unio Europeia que se
destina a atenuar as assimetrias econmicas dentro da UE.
O Fundo de coeso do art. 43 de mbito nacional, foi criado pelo
legislador nacional, e destina-se a apoiar exclusivamente programas e
projetos de investimento constantes nos programas anuais de investimento
das RA (art. 43/1 da LFRA). So apoios a programas especficos e concretos
ao contrario das transferncias provenientes do oramento de estado para as
RA, pois neste caso transferido um bolo financeiro para cada uma das RA e
depois cada uma dessas RA afecta esse montante da forma que entenda,
quando aprova o seu oramento.
Artigo 43.
Fundo de Coeso para as regies ultraperifricas
1 O Fundo de Coeso destina-se a apoiar exclusiva- mente programas e
projectos de investimentos constantes dos planos anuais de investimento das
Regies Autnomas, tendo em conta o preceituado na alnea g) do artigo 9.o
e na alnea j) do n.o 1 do artigo 227. da Constituio, e visa assegurar a
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convergncia econmica com o restante territrio nacional.
2 O Fundo de Coeso dispe em cada ano de verbas do Oramento do
Estado, a transferir para os Oramentos Regionais, para financiar os
programas e projectos de investimento, previamente identificados, que
preencham os requisitos do nmero anterior e igual a 35 % das transferncias oramentais para cada Regio Autnoma definidas nos termos do
artigo 42.
3 As transferncias previstas neste artigo processam- -se em prestaes
trimestrais, a efectuar nos cinco primeiros dias de cada trimestre.

As transferncias do oramento de estado para as RA no se


qualificam como receitas tributarias, creditcias ou patrimoniais.
Tambm os municpios e as juntas de freguesia recebem transferncias do
oramento de estado j que no conseguem viver s com as suas receitas
prprias previstas na lei (receitas tributarias ou receitas provenientes de taxas
municipais).
Quanto s Receitas Tributarias das RA devemos distinguir
consoante os impostos que esto em causa. Podem estar em causa
impostos de mbito Regional ou de mbito Nacional.

Impostos de mbito Regional:

As Regies Autnomas podem criar impostos nos termos da lei. O art.


53/2 alnea a) da LFRA confere s RA o poder de criar e regular impostos
vigentes apenas nas RA.
Artigo 53.
Competncias tributrias

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2 A competncia legislativa regional, em matria fiscal, exercida pelas


Assembleias Legislativas das Regies Autnomas, mediante decreto
legislativo, e compreende os seguintes poderes:
a) O poder de criar e regular impostos, vigentes apenas nas Regies
Autnomas respectivas, definindo a respectiva incidncia, a taxa, a
liquidao, a cobrana, os benefcios fiscais e as garantias dos contribuintes,
nos termos da presente lei;
O art. 54 da LFRA desenvolve a forma como podem ser criados
esses impostos.
Artigo 54.o
Impostos vigentes apenas nas Regies Autnomas
1 As Assembleias Legislativas das Regies Au- tnomas, mediante
decreto legislativo regional, podem criar impostos vigentes apenas na
respectiva Regio Au- tnoma desde que os mesmos observem os princpios
consagrados na presente lei, no incidam sobre matria objecto da incidncia
prevista para qualquer dos impos- tos de mbito nacional, ainda que isenta
ou no sujeita, ou, nela no constando, possa ser susceptvel de integrar
essa incidncia e da sua aplicao no resultem entraves troca de bens e
servios entre os diferentes pontos do territrio nacional.
2 Os impostos referidos no nmero anterior caducam no caso de serem
posteriormente criados outros semelhan- tes de mbito nacional.
3 A competncia a que se refere o n.o 1 compreende, entre outros, o
poder de criar e regular contribuies de melhoria vigentes apenas nas
Regies Autnomas, para tributar aumentos de valor dos imveis decorrentes
de obras e de investimentos pblicos regionais e, bem assim, criar e regular
outras contribuies especiais tendentes a compensar as maiores despesas
regionais decorrentes de actividades privadas desgastantes ou agressoras
dos bens pblicos ou do ambiente regional.

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Reparem, a Lei de Finanas das Regies Autnomas na medida
em que tambm a Lei-Quadro em Matria Fiscal que define e atribui a
competncia s RA para criarem os seus prprios impostos e nessa
medida que ns no falamos no poder Tributrio Prprio, apesar da
constituio o entender assim, mas digamos que a prpria constituio utiliza
um conceito pouco correto porque podia referir-se a poder Tributrio
Derivado.
A verdade que at hoje no foram criados impostos de mbito
regional, trata-se portanto de uma faculdade que as RA podem utilizar, com
isto poderiam obter alguma receita, mas nunca foi utilizado este poder de
mbito regional, impostos que estariam circunscritos apenas s Regies
Autnomas da Madeira ou dos Aores.

Impostos de mbito Nacional:

Neste caso, relativamente recita das RA funciona o Principio da


Reverso Total dos impostos gerados ou arrecadados das RA. Significa que
a LFRA define que tipo de impostos constitui receita de cada uma das RA.
Esses impostos so aqueles que protelam o IRS (art. 19), IRC (art. 20), IVA
(art. 22), IESC Impostos especiais sobre o consumo (impostos do
pecado, lcool, tabaco e jogo) (art. 23) e imposto de selo (art. 24), todos
os artigos presentes na LFRA.
Todos os impostos que provenham de actos de liquidao verificados
nas RA revertem para as RA. Se um determinado sujeito passivo for
considerado residente nas RA e ai auferir rendimentos dado que ai o seu
domicilio fiscal, o IRS que esse individuo devera pagar reverte para a
respectiva RA, constituindo receita prpria dessa RA. Por conseguinte no
h qualquer entre ao estado, entendido como estado central, destas receitas
de cada uma das RA. Sem prejuzo, no caso de IRS, IRC e IVA, serem
impostos definidos por lei da AR.
Por

facto

de

serem

Receitas

Prprias

que

distinguem

circunscries territoriais para efeito da distribuio das receitas fiscais. Em


harmonia com o art.17 da LFRA, que distingue o territrio nacional entre

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Finanas Pblicas 2. Ano

2012/2013

circunscrio que abrange o territrio do continente e circunscrio entendido


como territrio de regio autnoma.
Artigo 17.
Conceitos
Para efeitos de concretizao da distribuio de receitas fiscais entre o
Estado e as Regies Autnomas, considera-se que:
a) Territrio nacional o territrio portugus tal como definido no artigo 5.o
da Constituio;
b) Circunscrio o territrio do continente ou de uma Regio Autnoma,
consoante o caso;
c) Regio Autnoma o territrio correspondente aos arquiplagos dos
Aores e da Madeira.
A questo da distino da-se porque, se algum tem domnio fiscal
numa determinada RA, a receita de impostos constitui receita prpria para a
receita dessa RA. As RA tm poder de adaptao do sistema fiscal nacional
s suas regies, como vimos a propsito do art. 227/1 alnea i) da CRP .
Artigo 227.
(Poderes das regies autnomas)
1. As regies autnomas so pessoas colectivas territoriais e tm os
seguintes poderes, a definir nos respectivos estatutos:

i) Exercer poder tributrio prprio, nos termos da lei, bem como


adaptar o sistema fiscal nacional s especificidades regionais, nos
termos de lei-quadro da Assembleia da Repblica;
Esse poder de adaptao traduz-se nas possibilidades presentes no
art. 56 da LFRA. Existe assim a possibilidade de haver uma reduo de IRS,

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IRC ou IVA de 30% das Taxas Normais pagas. O que significa que um
habitante de uma RA pode pagar menos 30% de IRS que algum que viva no
continente. Mas ateno ao conceito de domicilio fiscal (residir de forma
seguida ou interpolada 183 dias/ano), apenas estes tm essa possibilidade.
Relativamente s taxas de IRS na Madeira, essa diminuio, face a
um cidado do continente, foi eliminada dado ao contexto do Programa de
Ajustamento Financeiro em vigor na Regio Autnoma da Madeira. As taxas
de IRS a praticadas so equivalentes s taxas de IRS praticadas no
continente.
No caso dos Aores as taxas so ainda inferiores porque decorrem
das circunstncias de os habitantes da Regio Autnoma dos Aores terem
custos de insularidade, transporte, etc., entender-se da que ser devida uma
reduo fiscal fruto da reduo da taxa praticada de impostos de IRS que
pode ser utilizada para compensar os custos de insularidade, transporte de
bens, que os tornam mais caros e mais onerosos.
Artigo 56.
Adaptao do sistema fiscal nacional s especificidades regionais
1 Sem prejuzo do disposto em legislao fiscal nacional para vigorar
apenas nas Regies Autnomas, a adaptao do sistema fiscal nacional s
especificidades regionais observa o disposto na presente lei e respectiva
legislao complementar.
2 As Assembleias Legislativas das Regies Autnomas podem ainda, nos
termos da lei, diminuir as taxas nacionais dos impostos sobre o rendimento
(IRS e IRC) e do imposto sobre o valor acrescentado, at ao limite de 30 %, e
dos impostos especiais de consumo, de acordo com a legislao em vigor.
3 As Assembleias Legislativas podem tambm determinar a aplicao nas
Regies Autnomas das taxas reduzidas do IRC definidas em legislao
nacional, nos termos e condies que vierem a ser fixados em decreto

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legislativo regional.
4 As Assembleias Legislativas das Regies Autnomas podem conceder
dedues colecta relativas aos lucros comerciais, industriais e agrcolas
reinvestidos pelos sujeitos passivos.
5 As Assembleias Legislativas das Regies Autnomas podem conceder
majoraes nas percentagens e limi- tes dos encargos dedutveis colecta
do IRS, nos termos do Cdigo do IRS, relativas a encargos com
equipamentos ambientais, com habitao prpria e permanente e com a
sade, apoio terceira idade e educao.
6 As Assembleias Legislativas das Regies Autnomas podem, ainda,
conceder dedues colecta do IRS, definindo os seus limites, de despesas
suportadas com a sade, apoio terceira idade, educao, deslocaes de
avio no territrio nacional para os doentes e eventual acompanhante e para
os estudantes das Regies Autnomas deslocados em outras ilhas ou no
continente.
7 As Assembleias Legislativas das Regies Autnomas podem autorizar
os Governos Regionais a conceder benefcios fiscais temporrios e
condicionados relativos a impostos de mbito nacional e regional, em regime
contratual, aplic- veis a projectos de investimentos significativos, nos termos
do artigo 39.o do Estatuto dos Benefcios Fiscais e legislao complementar
em vigor, com as necessrias adaptaes.
8 As Assembleias Legislativas podem aumentar ainda, at 30 %, os limites
dos benefcios fiscais relativos criao de emprego, previstos no Estatuto
dos Benefcios Fiscais.
9 O regime jurdico do Centro Internacional de Negcios da Madeira e da
Zona Franca de Santa Maria regula-se pelo disposto no Estatuto dos
Benefcios Fiscais e legislao complementar.
As RA tm receitas dos impostos que so a gerados ou cobrados
Principio da Reverso Total de todas aquelas receitas, IRS, IRC e IVA.

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Relativamente ao IVA com algumas especificidades na forma de calculo
previstas no art. 22 da LFRA, pois coloca-se problemas ao nvel do seu
apuramento. Nomeadamente a nvel da sua capitalizao, sendo primeiro
necessrio somar o bolo todo do IVA a nvel nacional, depois haver uma
diviso per capita para depois o afetarem s RA. Ao contrario do IRS e do
IRC em que consegue perceber quais so as pessoas singulares ou
colectivas residentes, para efeitos fiscais, nas RA, portanto que tm que
pagar impostos nessas regies e cujos impostos revertem directamente para
as respectivas RA, no caso do IVA mais complicado de calcular.
Alm disso, as RA tm o poder de adaptao do sistema fiscal
nacional s especificidades regionais nos termos do art. 56 da LFRA. No se
trata do poder de criar impostos que tambm existe como vimos , mas sim do
poder de adaptar o sistema fiscal nacional s necessidades regionais. Este
poder de adaptao de alguma forma limitado, porque limita-se no fundo
possibilidade de existirem reduo de taxas nacionais (que neste momento
s se verifica nos Aores) e tambm possibilidade de existirem benefcios
fiscais nos termos do art. 56/3 e ss da LFRA relativamente a alguns tipos de
impostos. Notem que h uma espcie de pau de dois bicos, porque as RA
podem conceder benefcios fiscais em sede de IRS e IRC, podem tambm
reduzir as taxas de IRS e IRC, mas por outro lado obtm menos receita, j
que esta receita receita prpria. Foi alis por isso que, na Madeira foi
determinado, neste programa de ajustamento financeiro, que devia
estabelecer taxas equivalentes s praticadas no continente de modo a obter
mais receita para essa mesma regio.
Temos uma distino entre o poder de criar impostos, impostos
vigentes apenas nas RA e o poder de adaptar o sistema fiscal nacional s
especificidades regionais que, no fundo, se circunscreve ao poder de definir
alguns benefcios fiscais nos termos do art. 56 da LFRA.
Para

alm

disto,

as

RA

dispem

ainda

de

competncias

administrativas em matria tributaria. Uma especial ateno para o art. 58/1


alnea a) e art. 58/2 da LFRA.

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SECO III
Competncias administrativas regionais
Artigo 58.
Competncias administrativas regionais
1 As competncias administrativas regionais, em matria fiscal, a exercer
pelos Governos e administraes regionais respectivas compreendem:
a) A capacidade fiscal de as Regies Autnomas se- rem sujeitos activos dos
impostos nelas cobrados, quer de mbito regional quer de mbito nacional,
nos termos do n.o 2;

O que nos diz o art. 58/1 alnea a) que as RA tm a capacidade


fiscal de serem sujeitos ativos dos impostos por elas cobrados, ou seja, numa
relao tributaria um sujeito ativo e um sujeito passivo. O sujeito passivo
o contribuinte que paga impostos e que est abrangido pela normas de
incidncia material objectiva e subjetiva do imposto em causa. E o sujeito
ativo que o estado. No caso dos impostos cobrados nas RA, o sujeito ativo
so as prprias RA. O que tem como consequncia a possibilidade prevista
na lei de serem criados servios tributrios prprios das RA, ou seja as
reparties de finanas serem regionalizadas. O que acontece na Madeira
que dispem de servios fiscais regionalizados mas no acontece no caso
dos Aores em que os servios fiscais continuam a ser do estado central. A
circunstncia de ser o estado a fazer a cobrana dos impostos nos Aores
pode determinar o pagamento de uma compensao nos termos do art. 58/2
alnea c) da LFRA por parte da RA ao estado.

Artigo 58.
Competncias administrativas regionais

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2 A capacidade de as Regies Autnomas serem sujeitos activos dos
impostos nelas cobrados compreende:

c) O poder de as Regies Autnomas utilizarem os ser- vios fiscais do


Estado sediados nas Regies Autnomas, mediante o pagamento de uma
compensao, acordada entre o Estado e as Regies Autnomas,
relativa ao servio por aquele prestado, em sua representao legal.

sua representao legal porque as RA so o sujeito ativo da


relao tributaria e como so o sujeito ativo da relao tributaria os servios
do estado ao cobrarem impostos nos Aores esto a atuar em sua
representao legal. O custo do servio determina que seja paga uma
compensao pela RA ao estado. At hoje nunca foi paga nenhuma
compensao.
Ainda relativamente s finanas das RA, estas no se confundem com
as finanas das autarquias locais localizadas nas regies autnomas. O
regime de finanas das Autarquias Locais (AL) localizadas nas RA so
independentes das finanas das RA. o que nos diz o art. 62 da LFRA e
que decorre da prpria constituio.

Artigo 62.
Finanas das autarquias locais
1 As finanas das autarquias locais situadas nas Regies Autnomas e as
das Regies Autnomas so inde- pendentes.
2 O disposto na presente lei no prejudica o regime financeiro das
autarquias locais.
3 As receitas fiscais pertencentes s Regies Autnomas nos termos da
Constituio, dos Estatutos Poltico-Administrativos e da presente lei no
podem ser afectas s autarquias locais sediadas nas Regies Autnomas, no

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mbito do regime financeiro estabelecido para aquelas.


O regime financeiro das AL localizado nas RA subordina-se lei
de finanas locais e no lei de finanas regionais, so independentes.
(Parte das receitas dos municpios consiste num montante que pode ir at
5% de IRS cobrado aos muncipes. E pode entender prescindir desse
montante no tendo um desconto de 5% no IRS do municpio). Vamos ver
quando estudarmos as finanas locais.
Sabendo que as RA recebem 100% das receitas a geradas ou
cobradas, o que significa que recebem 100% do IRS, saber quem que teria
que pagar os 5% dos municpios?
Seria o estado a transferir ou as RA?
Houve vrias posies, podemos dizer que teoricamente no deveriam
ser as RA a suportar, porque se trata da separao de guas entre as
Finanas Regionais e as Finanas Locais, portanto se a lei diz que as RA
recebem IRS, esse IRS no deve ser confundido com o IRS dos municpios.
Mas, por outro lado, tambm se poderia alegar que, nesse caso, o estado
deveria transferir mais 5% de IRS para os municpios, quando 100% desse
IRS j est na esfera das RA. O Tribunal Constitucional concluiu, com uma
argumentao um pouco enviusada, que dos 100% de IRS entregues s RA,
5% tem que ser entregue aos municpios e portanto as RA verdadeiramente
s tm direito a 95% das receitas do seu IRS. Sendo que esses 5% esto na
esfera do municpios que podem ou no ficar com eles, consoante o
entendam. Procurava-se com esses 5% estimular a concorrncia fiscal entre
municpios em Portugal, mas depois temos os problemas de mobilidade
territorial que afasta essa possibilidade. Logo as pessoas no mudam de
municpio s pela diferena de 5% de IRS.
Sobre as receitas creditcias art. 12A da LEO, a lei de finanas
autnomas consagra nos art. 31 a 41 da LFRA o regime da divida publica
regional, no apenas no que se refere fixao dos limites de endividamento
como tambm, retomando o que est previsto na lei de enquadramento, a

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sano por violao dos limites de endividamento nos termos do art. 36 da
LFRA.
Artigo 36.
Sano por violao dos limites ao endividamento
1 A violao dos limites de endividamento, por uma Regio Autnoma, d
lugar reteno, nas transferncias do Estado que lhe sejam devidas no ano
subsequente, de valor igual ao excesso de endividamento, face ao limite
mximo determinado nos termos do artigo anterior.
2 A reteno prevista no nmero anterior processa-se proporcionalmente
nas prestaes a transferir trimestral- mente e afecta, de imediato,
amortizao da dvida da respectiva Regio, em conformidade com a
indicao dada pelo competente Governo Regional.
3 Em caso de serem excedidos os limites de endivi- damento em
determinado exerccio oramental, opera-se a automtica reduo, em igual
montante, dos limites de endividamento do exerccio seguinte.
4 Cessa, de imediato, e deixa de ter qualquer aplica- o, para todos os
efeitos, o regime sancionatrio anterior, aplicando-se o regime estabelecido
nos nmeros anteriores a partir do exerccio oramental de 2010.

Uma das questes que se podia colocar o problema da hierarquia


das leis, o problema da relao da LEO com a LFRA com a LFAL. A LFRA
uma lei orgnica poderia colocar-se o problema de saber se prevalece ou no
sobre a lei de enquadramento, apesar da lei de enquadramento dizer
expressamente que a lei prevalece sore todas e quaisquer normas
financeiras previstas noutra legislao. Por isso o legislador veio repetir
normas nestas leis todas para que no se coloque o problema de hierarquia
de normas que se podia colocar em abstrato. E por isso no art. 36 da LFAR
encontramos novamente uma norma semelhante do art. 12A da LEO. Quer
relativo fixao dos limites de endividamento quer quanto possibilidade de

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2012/2013

reduo de transferncias oramentais caso esses limites no sejam


respeitados.
Quanto divida flutuante, cujo o valor poderia no ser fixado no
oramento de estado, dado que o oramento de estado se refere divida
fundada, a LFRA veio estabelecer limites, na medida em que

a divida

flutuante (aquela que se contrai e amortiza no mesmo perodo oramental)


no pode ultrapassar 35% das receitas correntes cobradas no exerccio
anterior.
Por ultimo, existe ainda a possibilidade do estado conceder avales s
RA, prevista no art. 40 da LFRA.
Artigo 40.
Garantia do Estado
Os emprstimos a emitir pelas Regies Autnomas po- dem beneficiar de
garantia pessoal do Estado, nos termos da respectiva lei.
Quer a LFRA quer a LFAL esto neste momento a ser discutidas em
sede de AR para alterao.
O art. 40 poder ser um dos revistos uma vez que no h liquidez no
mercado se considera que as RA no conseguem cumprir com o pagamento
de qualquer aval concedido. E o estado no se pode substituir no pagamento.
Finanas Pblicas
05 de Abril de 2013
Prof. Nuno Cunha Rodrigues
Vamos recomear as finanas publicas descentralizadas em que
procuramos analisar as finanas regionais ou seja, o regime aplicado as
finanas regionais. Na ultima aula tivemos a analisar a Lei das Finanas
Regionais e a Constituio. Distinguindo a Lei de Finanas das Regies
Autnomas como lei decorrente do estabelecimento do regime financeiro

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Finanas Pblicas 2. Ano

2012/2013


entre o estado e as regies autnomas (RA) em harmonia com o art 164
alnea q) da CRP e tambm a lei de finanas que adapta o sistema fiscal
nacional s necessidades regionais, conferidos-lhe o poder de criar impostos
e de adaptar o sistema fiscal nacional s suas necessidades.
Artigo 165.
(Reserva relativa de competncia legislativa)
da exclusiva competncia da Assembleia da Repblica legislar sobre
as seguintes matrias, salvo autorizao ao Governo:

q) Estatuto das autarquias locais, incluindo o regime das finanas


locais;
Finanas das Autarquias Locais (AL)
Aqui tambm se consagra a independncia oramental das AL, art.
237/2 da CRP se refere que compete assembleia da autarquia local
(municpios e freguesias) o exerccio dos poderes atribudos por lei incluindo
aprovar as opes do plano e o oramento (independncia oramental).

Artigo 237.
(Descentralizao administrativa)

2. Compete assembleia da autarquia local o exerccio dos poderes


atribudos pela lei, incluindo aprovar as opes do plano e o oramento.
Trata-se novamente aqui de algo que esta previsto no art. 5/2 da LEO
que se refere ao principio/regra da unidade e da universidades e que
consagra a independncia oramental quer das AL quer das RA.
Artigo 5.
Unidade e universalidade
2 Os oramentos das regies autnomas e das autar- quias locais so

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independentes do Oramento do Estado e compreendem todas as receitas e


despesas das administraes, regional e local, incluindo as de todos os seus
servios e fundos autnomos.

As finanas das AL so reguladas pela atual Lei 2/2007 de 15 de


Janeiro que aprovou o regime das finanas locais, revogando a Lei 42/98 de
6 de Agosto. Est em aprovao uma nova lei das finanas locais. Na
sequencia das mudanas por imposio da Troika que implica a
reorganizao do mapa administrativo a nvel das freguesias, com a extino
de algumas destas.
As AL consagram o seu prprio oramento o que est consagrado na
LFL (Lei das Finanas Locais) e na LEO.
As regras/princpios oramentais que so aplicveis s AL esto
previstas no art. 4/1 da LFL. Os municpio e freguesias esto sujeitos s
normas consagradas na LEO. Pode parecer um paradoxo mas no , no
fundo o regime de aprovao dos oramentos geral das AL o que est
previsto na LFL que remete para os princpios/regras oramentais previstos
na LEO.
Artigo 4.
Princpios e regras oramentais
1 Os municpios e as freguesias esto sujeitos s normas consagradas na
Lei de Enquadramento Ora- mental e aos princpios e regras oramentais e
de esta- bilidade oramental.

Principio a anualidade, no consignao, plenitude oramental, tudo


isto so princpios aplicados as AL por via da LFL. Deve-se referir que alguns
destes princpios esto especificados na LFL, o que faz presumir que estas
normas especiais aplicadas a alguns destes princpios/regras oramentais
encontram, relativamente s finanas locais, especificidades. Refiro-me ao
principio da No Consignao do art. 7 da LEO e que no art. 4/2 da LFL

Clia Cordeiro n. 21202

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2012/2013


so acrescentadas excees que determina a possibilidade de serem
consignadas outras receitas que no apenas as que esto no art. 7/2 da
LEO.
Artigo 4. LFL
Princpios e regras oramentais
2 O princpio da no consignao no se aplica s receitas provenientes
de fundos comunitrios e do fundo social municipal, previsto nos artigos 24.o
e 28.o, s receitas dos preos referidos no n.o 3 do artigo 16.o, s receitas
provenientes dos emprstimos a mdio e longo prazos para aplicao em
investimentos, bem como s provenientes da cooperao tcnica e financeira
e outras previstas na lei.
Artigo 7. LEO
No consignao
2 Exceptuam-se do disposto no nmero anterior:
a) As receitas das reprivatizaes;
b) As receitas relativas aos recursos prprios comunitrios tradicionais;
c) As receitas afectas ao financiamento da segurana social e dos seus
diferentes subsistemas, nos termos legais; d) As receitas que correspondam
a transferncias provenientes da Unio Europeia, de organizaes
internacionais ou de oramentos de outras instituies do sector pblico
administrativo

que

se

destinem

financiar,

total

ou

parcialmente,

determinadas despesas; e) As receitas que correspondam a subsdios,


donativos ou legados de particulares, que, por vontade destes, devam ser
afectados cobertura de determinadas despesas;
f) As receitas que sejam, por razo especial, afectadas a determinadas
despesas por expressa estatuio legal ou contratual;
g) (Revogada).

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Por outro lado, o Principio da Equidade Intergeracional do art. 10


da LEO desenvolvido na LFL no art. 4/3. Mas, fundamentalmente os
principio/regras so s mesmos salvo algumas especificardes.

Artigo 4.
Princpios e regras oramentais
3 O princpio da equidade intergeracional, relativo distribuio de
benefcios e custos entre geraes, implica a apreciao nesse plano da
incidncia ora- mental:
a) Das medidas e aces includas no plano plurianual de investimentos;
b) Do investimento em capacitao humana co-finan- ciado pela autarquia
local;
c) Dos encargos com os passivos financeiros da autar- quia local;
d) Das necessidades de financiamento do sector empresarial local, bem
como das associaes de muni- cpios;
e) Dos encargos vencidos e no liquidados a for- necedores;
f) Dos encargos explcitos e implcitos em parcerias pblico-privadas,
concesses e demais compromissos financeiros de carcter plurianual.
Artigo 10.
Equidade intergeracional
1 O Oramento do Estado subordina-se ao princpio da equidade na
distribuio de benefcios e custos entre geraes.
2 A apreciao da equidade intergeracional incluir necessariamente a
incidncia oramental:

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2012/2013


a) Das medidas e aces includas no mapa XVII;
b) Do investimento pblico;
c) Do investimento em capacitao humana, co-financiado pelo Estado;
d) Dos encargos com a dvida pblica;
e) Das necessidades de financiamento do sector empresarial do Estado;
f) Das penses de reforma ou de outro tipo.

A constituio determina como se deve proceder ao fincamento das


AL. Quais so as receitas e qual o seu regime financeiro. O art. 238/2 da
CRP determina que o regime das FL dever ser estabelecido por lei da AR.
visar a justa

repartio dos recursos pblicos pelo Estado e pelas

autarquias e a necessria correco de desigualdades entre autarquias do


mesmo grau. Aqui podemos falar em duas formas de equilbrio financeiro
previsto na constituio.
Equilbrio Financeiro Vertical
Includo na 1 parte do art. 238/2 da CRP que determina que as finanas
locais visaram a justa repartio dos recursos pblicos pelo Estado e
pelas autarquias ou seja, procura-se adequar os recursos de cada nvel da
administrao (estado, autarquias locais) as respectivas atribuies e
competncias, ou seja, quanto maior forem as competncias conferidas s
AL maior ser o financiamento necessrio para essas AL. Isto tanto maior
mais importante quando recentemente se tem vindo a assistir transferncia
de algumas competncias do estado para as AL ao nvel da educao. Existe
o movimento de transferncia de atribuio de competncias do estado para
as AL e tambm por isso consequentemente necessrio reforar o
financiamento para as AL para que estas possam prestar esses servios que
so transferidos ao nvel da educao. Essa transferncia de atribuies e
competncias esta prevista no art. 52 a 54 da LFL e materializado atravs

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Finanas Pblicas 2. Ano

2012/2013

do Fundo Social Municipal. Tudo isto refere-se ao Equilbrio Financeiro


Vertical ou seja na relao do estado com as AL e face s competncias e
atribuies que so atribudos a uma destas entidades o financiamento
tambm deve refletir a necessidade de se adequar s competncias que so
conferidas.
Equilbrio Financeiro Horizontal,
Neste caso procura-se que o estado atravs do financiamento proceda
correo de desigualdades entre Autarquias do mesmo grau. Atenuar as
situao em que autarquias com populao idntica e dimenso de territrio
idntico tenham financiamento diferente, receitas diversas. Procura-se corrigir
situaes de desigualdade entre autarquias.
No art. 238/2 parte final da CRP encontra-se essa necessidade
consagrada, pois refere que o regime das finanas locais visar a
necessria correco de desigualdades entre autarquias do mesmo
grau vamos ver mais adiante que estas desigualdades vo ser corrigidas
pelo chamado Fundo de Equilbrio Financeiro e em particular atravs do
Fundo Geral Municipal e do Fundo de Coeso Municipal.
Com isto temos o art. 238 da CRP e o art. 254 da CRP o qual prev,
em particular, que os municpios participam, por direito prprio, nos termos
definidos na lei, nas receitas provenientes dos impostos diretos e que os
muncipes dispem no art. 254/2 da CRP de receitas Tributarias Prprias.
O que significa que de acordo com o art. 254/1 da CRP confere aos
municpios o direito a receberem parte das receitas provenientes dos
impostos diretos (impostos sobre os rendimentos), ao contrario do o IVA
(imposto sobre o consumo) e o IRS (imposto rendimento singular) e o IRC
(imposto sobre as pessoas colectivas).

Artigo 238.

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(Patrimnio e finanas locais)
3. As autarquias locais tm patrimnio e finanas prprios.
4. O regime das finanas locais ser estabelecido por lei e visar a justa
repartio dos recursos pblicos pelo Estado e pelas autarquias e a
necessria correco de desigualdades entre autarquias do mesmo
grau.
5. As receitas prprias das autarquias locais incluem obrigatoriamente as
provenientes da gesto do seu patrimnio e as cobradas pela
utilizao dos seus servios.
As autarquias locais podem dispor de poderes tributrios, nos casos e
nos termos previstos na lei.

Artigo 254.
(Participao nas receitas dos impostos directos)
1. Os municpios participam, por direito prprio e nos termos definidos
pela lei, nas receitas provenientes dos impostos directos.
2. Os municpios dispem de receitas tributrias prprias, nos termos da
lei.
Nos art. 104/1 e 2 da CRP, onde esto consagrados o IRS e o IRC, a
receita de IRS e IRC em parte tem que ser afecta aos municpios , em
harmonia com o art. 254/1 da CRP.

Artigo 104.
(Impostos)
1. O imposto sobre o rendimento pessoal visa a diminuio das
desigualdades e ser nico e progressivo, tendo em conta as
necessidades e os rendimentos do agregado familiar.
2. A tributao das empresas incide fundamentalmente sobre o seu

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Finanas Pblicas 2. Ano

2012/2013

rendimento real.
Por outro lado tambm se diz que os municpios dispe de
Receitas Tributrias Prprias nos termos da lei. Dispem de receitas
provenientes de impostos que revertem para os municpios definidos nos
termos da lei. No significa que os municpios tenham Poder
Tributrio Prprio. Esses impostos so o IMI ou o IMT (antiga SISA
imposto instantneo, pago uma nica vez) so receitas que revertem
para as AL.
A propsito do IMI o cdigo do IMI, aprovado pela AR,
estabelecem as taxas de IMI que incidem sobre o valor patrimonial do
imvel e podem ir de 0,2% a 0,4% do valor patrimonial ou se a avaliao
tiver sido feita antes de 2003 de 0,4% a 0,8% do valor do imvel. Esta
percentagem definida pelo municpio. Logicamente que h muncipes a
cobrar mais obtendo mais receitas, mas os muncipes podero no
gostar. Por outro lado h municpios a cria menos taxa, logo obtendo
menos receitas, mas obviamente os muncipes ficaram mais satisfeitos.
O IMI definido por lei de AR apesar desta receita ser prpria
do muncipe de acordo com o art. Os muncipes esto limitados s
receitas previstas na LFL. Alguns autores falam em autonomia
financeira das RA e AL mas verdadeiramente

no se pode falar em

independncia financeira porque estas entidades no dispem de receitas


suficientes para prover as sua despesa como no podem livremente
definir todas e quaisquer receitas. Receitas tributarias e creditcias esto
limitadas.
O art. 10 da LFL procede ao elenco das Receitas dos Municpios,
depois a lei desdobra as AL entre Municpios e Freguesias (as reas
metropolitanas tem um regime especial que no vai ser considerado nas
aulas). Este artigo refere-se s receitas municipais.
Artigo 10.
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Finanas Pblicas 2. Ano

2012/2013


Receitas municipais
Constituem receitas dos municpios:
a) O produto da cobrana dos impostos municipais a cuja receita tm
direito, designadamente o imposto municipal sobre imveis (IMI), o imposto
municipal sobre as transmisses onerosas de imveis (IMT) e o imposto
municipal sobre veculos (IMV), sem prejuzo do disposto na alnea a) do
artigo 17.o da presente lei;
b) O produto da cobrana de derramas* lanadas nos termos do artigo 14.;
c) O produto da cobrana de taxas** e preos resultantes da concesso de
licenas e da prestao de servios pelo municpio, de acordo com o disposto
nos artigos 15. e 16.;
d) O produto da participao nos recursos pblicos determinada nos termos
do disposto nos artigos 19. e seguintes;***
e) O produto da cobrana de encargos de mais-valias destinados por lei ao
municpio;
f) O produto de multas e coimas fixadas por lei, regulamento ou postura que
caibam ao municpio;
g) O rendimento de bens prprios, mveis ou imveis, por eles
administrados, dados em concesso ou cedidos para explorao;
h) A participao nos lucros de sociedades e nos resultados de outras
entidades em que o municpio tome parte;
i) O produto de heranas, legados, doaes e outras liberalidades a favor do
municpio;
j) O produto da alienao de bens prprios, mveis ou imveis;
l) O produto de emprstimos, incluindo os resultantes da emisso de
obrigaes municipais;

Clia Cordeiro n. 21202

122

Finanas Pblicas 2. Ano

2012/2013

m) Outras receitas estabelecidas por lei ou regulamento a favor dos


municpios.
* derrama um adicional a um imposto sobre as pessoas colectivas
cobradas pelos municpios. Uma empresa pagar 25% de IRC, mas uma
empresa localizada no interior que empregue muitas pessoas pode
beneficiar de uma taxa de 15%. Um municpio pode adicionalmente fixar
uma derrama nos termos do art. 14 da LFL.
** O muncipe que cria uma taxa que formalmente mas que no
substancialmente

formalmente

valida

estar

perante

uma

inconstitucionalidade, porque essa taxa um verdadeiro imposto e


consequentemente teria de ser aprovada pela AR.
NOTA: A LFL faz uma curiosa distino, que alguma doutrina tambm
faz, entre taxas onde tem que existir uma equivalncia e preos, sendo
que nos preos o valor a pagar nunca pode ser inferior ao custo direto e
indiretamente suportado com o pagamento desses servios. Ou seja o
valor que pago no preo (art. 16) tem que ser pelo menos equivalente
ao custo que o municpio tem que suportar. Isto quer dizer que o preo
presente no art. 16 da LFL no fundo uma taxa que no entanto o valor
apagar tem que ser igual ao custo e em alguns casos o valor a pagar
numa taxa pode ser inferior ao custo (ex. As taxas moderadoras dos
hospitais, viso reduzir a afluncia s urgncias, mas que no
representam o custo efetivo suportado pelo SNS com aquele paciente.
Outro exemplo so as propinas. No h nestes casos uma equivalncia
proporcional no preo e ter que se verificar essa equivalncia). O preo,
de acordo com o art. 16 da LFL, tambm no entanto uma taxa.
*** decorre do que esta na Constituio, do oramento de estado e
dos mapas oramentais, no que se consagram as transferncias para as
AL.
Artigo 19.
Repartio de recursos pblicos entre o Estado e os municpios
1 A repartio dos recursos pblicos entre o Estado e os municpios, tendo
em vista atingir os objectivos de equilbrio financeiro horizontal e vertical,
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obtida atravs das seguintes formas de participao:
a) Uma subveno geral determinada a partir do Fundo de Equilbrio
Financeiro (FEF) cujo valor igual a 25,3% da mdia aritmtica simples da
receita proveniente dos impostos sobre o rendimento das pessoas singulares
(IRS), IRC e sobre o valor acrescentado (IVA);
b) Uma subveno especfica determinada a partir do Fundo Social Municipal
(FSM) cujo valor corres- ponde s despesas relativas s atribuies e
competn- cias transferidas da administrao central para os municpios;
c) Uma participao varivel de 5% no IRS, deter- minada nos termos do
artigo 20.o, dos sujeitos passivos com domiclio fiscal na respectiva
circunscrio terri- torial, calculada sobre a respectiva colecta lquida das
dedues previstas no n.o 1 do artigo 78.o do Cdigo do IRS.

Os 25,3 % das receitas que o estado arrecade proveniente de IRS,


IRC e IVA destina-se aos municpios. O calculo dessa receita efectuado
nos termos do art. 19/2 da LFL.

2 A receita dos impostos a que se refere a alnea a) do nmero anterior


a que corresponde receita lquida destes impostos no penltimo ano
relativamente quele a que o Oramento do Estado se refere, excluindo *:
a) A participao referida na alnea c) do nmero anterior;
b) No que respeita ao IVA, a receita consignada, de carcter excepcional ou
temporrio, a outros sub-sectores das administraes pblicas.
* Penltimo ano, porque no ultimo ano tem que se preparar e entregar o
oramento, o oramento ainda est a ser executado e por conseguinte temos
que fazer a referencia de calculo destes valores ao penltimo ano, o que
significa que se estamos a prepara o oramento para 2013 em 2012 temos

Clia Cordeiro n. 21202

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2012/2013

que calcular com base em 2011. Se estamos a fazer o oramento para 2014
em 2013 tem que ser com base no oramento de 2012.
O fundo de equilbrio financeiro(FEF) desdobra-se em dois fundos:
-

Fundo Geral Municipal;

Fundo de Coeso Municipal


(em harmonia com o art. 21 da LFL, sendo que o art. 22 se refere ao
Fundo Geral Municipal e o art. 23 ao Fundo de Coeso Municipal)

Artigo 21.
Fundo de Equilbrio Financeiro
1 O FEF repartido da seguinte forma:
a) 50 % como Fundo Geral Municipal (FGM);
b) 50 % como Fundo de Coeso Municipal (FCM).
Artigo 22.
Fundo Geral Municipal
O FGM corresponde a uma transferncia financeira do Estado que visa dotar
os municpios de condies financeiras adequadas ao desempenho das suas
atribuies, em funo dos respectivos nveis de funcionamento e
investimento.
Artigo 23.
Fundo de Coeso Municipal
1 O FCM visa reforar a coeso municipal, fomen- tando a correco de
assimetrias, em benefcio dos muni- cpios menos desenvolvidos, onde
existam situaes de desigualdade relativamente s correspondentes mdias
nacionais, e corresponde soma da compensao fiscal (CF) e da

Clia Cordeiro n. 21202

125

Finanas Pblicas 2. Ano

2012/2013


compensao da desigualdade de oportuni- dades (CDO) baseada no ndice
de desigualdade de oportunidades (IDO).
2 A compensao por desigualdade de oportuni- dades visa compensar,
para certos municpios, a dife- rena de oportunidades decorrente da
desigualdade de acesso a condies necessrias para poderem ter uma vida
mais longa, com melhores nveis de sade, de con- forto, de saneamento
bsico e de aquisio de conhecimentos.
Porque temos dois fundos diferentes que decorrem do mesmo
fundo comum?
O FEF (Fundo Equilbrio Financeiros) que se desdobra entre:
o FCM (Fundo Coeso Municipal)
o FGM (Fundo Geral Municipal Equilbrio Financeiro Vertical,
art. 22 da LFL, para adequar ao desempenho das
atribuies do Municpio em funo do respectivo nveis de
funcionamento e investimento). Municpios maiores tero
direito a mais dinheiro. A forma de calculo do Fundo Geral
Municipal atende tambm populao (art. 26 da LFL):

Artigo 26.
Distribuio do FGM
1 A distribuio do FGM pelos municpios obedece aos seguintes
critrios:
a) 5 % igualmente por todos os municpios;
b) 65% na razo directa da populao, ponderada nos termos do n.o 2, e
da mdia diria de dormidas em estabelecimentos hoteleiros e parques de
campismo, sendo a populao residente das Regies Autnomas
ponderada pelo factor 1,3;

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c) 25% na razo directa da rea ponderada por um factor de amplitude


altimtrica do municpio e 5% na razo directa da rea afecta Rede
Natura 2000 e da rea protegida; ou
d) 20% na razo directa da rea ponderada por um factor de amplitude
altimtrica do municpio e 10% na razo directa da rea afecta Rede
Natura 2000 e da rea protegida, nos municpios com mais de 70% do
seu territrio afecto Rede Natura 2000 e de rea protegida.
2 Para efeitos do disposto na alnea b) do nmero anterior a populao
de cada municpio ponderada de acordo com os seguintes
ponderadores marginais:
a) Os primeiros 5000 habitantes 3; b) De 5001 a 10 000 habitantes
1; c) De 10 001 a 20 000 habitantes 0,25; d) De 20 001 a 40 000
habitantes 0,5; e) De 40 001 a 80 000 habitantes 0,75; f) Mais de 80
000 habitantes 1.
3 Os elementos e os indicadores para aplicao dos critrios referidos
nos nmeros anteriores devem ser comunicados, de forma discriminada,
Assembleia da Repblica, juntamente com a proposta de Lei do
Oramento do Estado.
O art. 26 da LFL visa refletir a maior ou menor dimenso do municpio
para permitir prover os recursos financeiros para as atribuies que o
prosseguem.
O FCM art. 23/1 da LFL visa reforar a coeso municipal, fomentando a correco de assimetrias, em benefcio dos municpios menos
desenvolvidos, onde existam situaes de desigualdade relativamente s
correspondentes mdias nacionais, e corresponde soma da compensao
fiscal (CF) e da compensao da desigualdade de oportuni- dades (CDO)
baseada no ndice de desigualdade de oportunidades (IDO). Aqui verifica-se
o Equilbrio Financeiro Horizontal que vimos a propsito do art. 238/2
parte final.

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Finanas Pblicas 2. Ano

2012/2013


A formula de calculo esto previstas no art. 27 da LFL, o que est em
causa no a dimenso do municpio e a populao mas sim os ndices
econmicos daquele Muncipe, para permitirem compensar os muncipes
mais desfavorecidos economicamente corrigindo essas assimetrias.
Estes dois fundos que decorrem do mesmo Fundo de Equilbrio
Financeiro que viso concretizar o que vimos na constituio. atravs
destes dois fundos que se materializa os Princpios previstos quer no art. 238
quer do art. 254 da CRP.
Fundo Social Municipal (art. 19/1 alnea b):
Artigo 19.
Repartio de recursos pblicos entre o Estado e os municpios
1 A repartio dos recursos pblicos entre o Estado e os municpios, tendo
em vista atingir os objectivos de equilbrio financeiro horizontal e vertical,
obtida atravs das seguintes formas de participao:

b) Uma subveno especfica determinada a partir do Fundo Social Municipal


(FSM) cujo valor corresponde s despesas relativas s atribuies e
competn- cias transferidas da administrao central para os municpios;

Neste fundo no est em causa a repartio de impostos e a correo


de desigualdades entre o estado e as AL, est em causa as transferncias de
competncias que tero sido feitas do estado para os muncipes, com base
nos art. 52 a 54 da LFL e por conseguinte, a compensao do estado para
as AL em resultado dessa transferncias e que se relaciona em particular
com funes sociais na rea da sade, educao ou de aco social como j
dito pelo art. 24 da LAL (quando descreve o Fundo Social Municipal).
No h aqui um valor exato que possa ser apurado, a repartio do
FSM realizada anualmente de harmonia com o art. 28 da LAL que atende
Clia Cordeiro n. 21202

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2012/2013

ao numero de crianas que frequentam o ensino pr-escolar publico do


municpio, que frequentem o primeiro ciclo do ensino bsico, numero de
utentes inscritos na rede de sade municipal e, a propsito da proteo
social, o numero de utentes beneficirios de redes municipais de creches,
jardins de infncia, lares, centros de dia e programas de aco social. Tudo
isto consta do art. 28/1 alneas a), b) e c) da LFL.
Temos aqui uma distino entre FEF (Fundo Equilbrio Financeiro) FCM (Fundo Coeso Municipal) e FGM (Fundo Geral Municipal) e FSM
(Fundo Social Municipal) que tem subjacente valores diferentes de calculo
mas que esto inscritos nas transferncias no oramento de estado.
O que significa que, a propsito do endividamento, se os Municpios
(art. 12A da LEO) no respeitarem os limites de endividamento pode-se
deduzir as transferncias oramentais para as AL no FEF e FSM. por que
no Mapa 19 presente no art. 37 da LEO encontramos dentro das
transferncias o FEF e o FSM para cada municpio.
Artigo 12.-A
Endividamento das regies autnomas e das autarquias locais
1 As regies autnomas no podem endividar-se para alm dos valores
inscritos no Oramento do Estado, nos termos das respectivas leis de
financiamento, sem prejuzo do disposto no artigo 87.o
2 As autarquias locais s podem endividar-se nos termos das suas leis de
financiamento, sem prejuzo do disposto no artigo 87.o
3 O aumento do endividamento em violao dos nmeros anteriores
origina uma reduo das transferncias do Ora- mento do Estado devidas
nos anos subsequentes, de acordo com os critrios estabelecidos nas
respectivas leis de financiamento.

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2012/2013


Adicionalmente (novidade na atual LFL) os municpios tm direito a
uma participao varivel at 5% do IRS dos sujeitos passivos com domicilio
fiscal na respectiva circunscrio, previsto no art. 20 da LFL. Podem no
entanto prescindir de parte ou da totalidade dos 5%.
O que acontece que a parte que prescindam beneficiam os
muncipes desse municpio, mas esto a perder receita. Os que no
prescindam esto a ganhar receita, mas esto a tornar mais infeliz os
muncipes ou no no caso desse valor beneficiar os muncipes na construo
de mais uma estrada. H uma ponderao poltica que o legislador
propositadamente deixou aos municpios. Por exemplo se querem cobrar
mais ou menos EMI, se querem criar mais ou menos taxas e qual o valor
dessas taxas e tambm ao nvel do IRS, como acabamos de ver.
Procurou-se com isto gerar uma forma de concorrncia fiscal entre os
municpios e a mobilidade geogrfica. No caso portugus e mesmo na
europa isso irrelevante. A maior parte dos municpios no abdicam da
receita varivel e recebem os 5%.
A maior parte das receitas dos municpios provem da repartio de
recursos pblicos com o estado FEF e FSM e da participao de 5% do IRS.
Na relao dos muncipes com o estado funciona o Principio da
Proibio de Compensaes Financeiras ou de subsdios entre o estado e
as AL. O estado esta

proibido de conceder subvenes financeiras a

municpios que no sejam as que esto previstas na lei, evitando situaes


de beneficio poltico, art. 8/1 da LFL.
Artigo 8.
Cooperao tcnica e financeira
1 No so permitidas quais quer formas de subsdios ou comparticipaes
financeiras aos municpios e freguesias por parte do Estado, dos institutos
pblicos ou dos fundos autnomos.

Clia Cordeiro n. 21202

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Finanas Pblicas 2. Ano

2012/2013

Mas h excees que podem determinar transferncias do oramento de


estado, por exemplo a presente no art. 8/3 da LFL.

Artigo 8.
Cooperao tcnica e financeira

3O Governo e os Governos Regionais podem ainda tomar providncias


oramentais necessrias con- cesso de auxlios financeiros s autarquias
locais, nas seguintes situaes:
a) Calamidade pblica;
b)

Municpios

negativamente

afectados

por

investi-

mentos

da

responsabilidade da administrao central;


c) Circunstncias graves que afectem drasticamente a operacionalidade das
infra-estruturas e dos servios municipais de proteco civil;
d) Reconverso de reas urbanas de gnese illegal ou programas de
reabilitao urbana quando o seu peso relativo transcenda a capacidade e a
responsabilidade autrquica nos termos da lei.
Se o Municpio foi afectado por uma tragdia, inundao (art. 8/3
alnea a) da LFL), neste caso excecional, o estado pode transferir mais
verbas do que aquelas que estavam previstas na LFL.
Por outro lado, os municpios esto limitados (no podem criar
impostos, tm receitas prprias proveniente de impostos IMT, IMI, IMV,
mas so impostos que so criados por lei da AR). So receitas que
depois so receitas prprias dos municpios, como diz o art. 10 alnea a) da
LFL, mas como so criados pela AR por isto esto condicionados.

Artigo 10.
Clia Cordeiro n. 21202

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Finanas Pblicas 2. Ano

2012/2013


Receitas municipais
Constituem receitas dos municpios:
a) O produto da cobrana dos impostos municipais a cuja receita tm direito,
designadamente o imposto municipal sobre imveis (IMI), o imposto
municipal sobre as transmisses onerosas de imveis (IMT) e o imposto
municipal sobre veculos (IMV), sem prejuzo do disposto na alnea a) do
artigo 17.o da presente lei;

Tambm a propsito das Receitas Creditcias, provenientes de


emprstimos, esto limitadas, uma vez que o art. 35 e ss da LFL estabelece
os limites aos emprstimos dos municpios.
Artigo 35.
Princpios orientadores
Sem prejuzo dos princpios da estabilidade oramen- tal, da solidariedade
recproca e da equidade interge- racional, o endividamento autrquico deve
orientar-se por princpios de rigor e eficincia, prosseguindo os seguintes
objectivos:
a) Minimizao de custos directos e indirectos numa perspectiva de longo
prazo;
b) Garantia de uma distribuio equilibrada de custos pelos vrios
oramentos anuais;
c) Preveno de excessiva concentrao temporal de amortizao;
d) No exposio a riscos excessivos.
H nas Receitas Creditcias uma coordenao com as Finanas
Nacionais, porque o art. 36 da LFL, estabelece que para efeitos do
apuramento do endividamento liquido municipal o apuramento deve ser
realizado de acordo com o Sistema Europeu de Contas Nacionais e
Clia Cordeiro n. 21202

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Finanas Pblicas 2. Ano

2012/2013

Regionais (SEC 95). Para que os municpios no contabilizem a divida com


regras diversas das regras nacionais.
Por outro lado, o montante de endividamento anual fixado na LEO
deve estar em harmonia com o previsto na LFL. Especial ateno para o art.
12A/2 da LEO que remete para os art. 35 e ss da LFL.
Se os municpios ou as freguesias ultrapassarem o montante previsto
de endividamento, o art. 12A/3 da LEO determina que pode haver uma
reduo das transferncias do oramento do estado, em anos subsequentes.
NOTA: A propsito de freguesias h ainda um outro Fundo (temos estado a
falar sobre receitas dos municpios), nos termos do art. 10 alnea a) da LFL
sem prejuzo do disposto na alnea a) do artigo 17. da presente lei; e que
envolve o produto de cobrana de Taxas cobradas pela prestao de
servios pelas freguesias:
Artigo 17.
Receitas das freguesias
Constituem receitas das freguesias:
a) 50 % do produto da receita do IMI sobre prdios rsticos;
b) O produto de cobrana de taxas, nomeadamente provenientes da
prestao de servios pelas freguesias;
c) O rendimento de mercados e cemitrios das freguesias;
d) O produto de multas e coimas fixadas por lei, regulamento ou postura que
caibam s freguesias;
e) O rendimento de bens prprios, mveis ou imveis, por elas
administrados, dados em concesso ou cedidos para explorao;
f) O produto de heranas, legados, doaes e outras liberalidades a favor das
freguesias;

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Finanas Pblicas 2. Ano

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g) O produto da alienao de bens prprios, mveis ou imveis;
h) O produto de emprstimos de curto prazo;
i) Outras receitas estabelecidas por lei ou regulamento a favor das
freguesias.
Para alm disso, como os montantes arrecadados, previstos no art. 17
da LFL, no suficiente para as freguesias, foi criado o Fundo de
Financiamento das Freguesias (FFF) que est previsto nos art. 30, 31 e 32
da LFL, que prev que as freguesias tenham direito a uma participao dos
impostos do estado, correspondente a 2,5% da media aritmtica simples das
receitas de IRS, IRC e IVA (recordemos a formula de calculo do FEF
(25,3% de IRS, IRC e IVA, art. 19/1 alnea a)). Nas freguesias o calculo
igual ao dos municpios, mas tendo em conta apenas 2,5%, com base no
penltimo exerccio.
O FFF distribudo de acordo com a regra presente no art. 32 da LFL
e que atendem dimenso territorial da freguesia, populao, etc.
NOTA: H um aspecto importante na LFL referente s freguesias, pois
sendo a lei de 2007, ela j previa, no art. 33da LFL, que se houvesse fuso
de freguesias, as que fossem fundidas teriam uma majorao de 10% neste
fundo. Procurava-se estimular a fuso das freguesias. Desde 2007 at ao
final de 2012 no houve nenhum caso de fuso de freguesias apesar do
potencial beneficio de 10%. Com a TROIKA a fuso passou a ser forada,
dando-se a reorganizao administrativa das freguesias, havendo uma lei da
AR que obrigou a essa aco.
Artigo 33.
Majorao do FFF para a fuso de freguesias
1 Quando se verifique a fuso de freguesias, a respectiva participao no
FFF aumentada de 10%, em dotao inscrita no Oramento do Estado, at
ao final do mandato seguinte fuso, nos termos do regime jurdico de
criao, extino e modificao de autarquias locais.

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Finanas Pblicas 2. Ano

2012/2013

2 A verba para as freguesias fundidas, prevista no nmero anterior,


inscrita anualmente na Lei do Oramento do Estado.
Os art. 40 e 41 da LFL prev formas do estado participar em
situaes que seja necessrio proceder ao reequilbrio financeiro das AL. Em
alguns casos esse reequilbrio financeiro pode ser Conjuntural, ou seja, ser
pontual, de 2/3 anos ou Estrutural (falaremos na prxima aula). So
presses nacionais da TROIKA perante os municpios, pois grande parte dos
municpios est numa situao de endividamento excessivo e nesse caso o
estado intervm, nos termos do art. 40 e 41 da LFL.
Finanas Pblicas
12 de Abril de 2013
Prof. Nuno Cunha Rodrigues
Hoje vamos falar sobre Regime da Divida Publica, enquadramento
da Lei 7/98, Regime das Obrigaes de Bilhetes de Tesouro e depois o
regime da Lei 112/97, Regime de Emisso de Garantias Pessoais do
estado
J falamos em aulas anteriores da competncia que conferida pela
Constituio AR para definir o montante dos limites de endividamento do
estado relativamente divida fundada e emisso de garantias pessoais por
parte do estado, art. 161 alnea h) CRP e trata-se de uma competncia
exclusiva da AR semelhana do que se aplica matria fiscal do art. 165/1
alnea i) CRP em que tambm essa matria relativa de competncia da
AR. Trata-se de determinar, no art. 161 alnea h) CRP, que o rgo onde
esto os cidados representadas, AR, consinta na emisso de divida
fundada, em media longo prazo, e a medida em que poder representar
constrangimento para as geraes futuras e por isso exigido o
consentimento. No caso da divida flutuante ela pode ser contrada sem a
autorizao da AR.
Estas duas noes de divida vamos encontra-las na Lei Quadro da
Divida Publica: 7/98 de 3 de Fevereiro.

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Finanas Pblicas 2. Ano

2012/2013

H diferentes noes de Divida:


1. Divida Flutuante (art. 3 da LQDP)
2. Divida Fundada:
a) Divida Temporria: pagvel durante um determinado
perodo de tempo (10 anos, 20 anos).
i.

Divida Interna: Ser contrada dentro do territrio


nacional.
Divida emitida em moeda nacional. Art. 3 da
Lei quadro de Divida Publica (LQDP).
Divida emitida em moeda estrangeira. Art. 3
da LQDP.

ii.

Divida Externa : Ser contrada ao exterior

b) Divida Perpetua/Consolidada: nunca amortizada, h um


reflexo na taxa de juros que tem que se pagar.
i.

Divida Remvel

ii.

Divida No remvel

Divida Principal e Divida Acessria: a distino entre Divida


Principal e Acessria reflete-se na noo de garantia pessoais a
prestar pelo estado. Nestes casos o estado aparece como
devedor acessrio e no principal, no sentido de se substituir ao
devedor principal em caso de incumprimento deste. O estado
pode ser avalista ou fiador de uma operao.
Na Divida Acessria aplicamos o regime da Lei 112/97 de 16 de
Setembro (Regime jurdico da Concepo de Garantias Pessoais pelo
Estado).

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Finanas Pblicas 2. Ano

2012/2013

Divida Efetiva e Divida Fictcia: Divida Fictcia surge quando o


estado devedor do prprio estado situaes em que o
estado se financia junto de entidade que integram o prprio
conceito

de

estado.

Acontece

com

fenmenos

de

Desoramentao, em que entidades que tem natureza


empresarial, e por isso escapam ao permetro oramental do
estado, (art. 2/2 da LEO) e que financiam o prprio estado.
Divida Directa de Divida Indirecta: Divida Indirecta significa o
mesmo que Divida acessria, no sentido de o estado no
aparecer como devedor acessrio e que apenas se substitui ao
devedor principal em caso de incumprimento deste.
Estas formas de divida esto todas enquadradas na LQDV com
expeam da Divida acessria. Nesta divida est em causa as garantias
pessoais prestadas pelo estado e por conseguinte seguimos a Lei 112/97.
O Regime Jurdico aplicado s Garantias Pessoais do Estado, segue
supletivamente o Regime do Cdigo Civil, a preposito de aval e finanas.
A nvel Legal temos a Lei 7/98 que Regula a emisso de Divida
Publica, a nvel Constitucional temos o art. 161 alinea h).
Ser necessrio que a Lei da AR defina o montante mximo, que o
estado est autorizado, a individar-se anualmente. Essa autorizao feita
tradicionalmente na LEO, apesar de no haver regulao directa entre o art.
161 alnea h) e a LEO.
Naturalmente estando em causa endividamento e Receitas Creditcias
essa autorizao da AR dever constar da LEO, mas no tem que
obrigatoriamente estar prevista na LEO.
A propsito da Emisso de Divida Pblica, compete AR definir as
Condies Gerais para o financiamento. So condies muito genricas,
que esto no domnio exclusivo da reserva absoluta da AR. O art. 161 da
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137

Finanas Pblicas 2. Ano

2012/2013


Constituio no se refere a reserva absoluta ou relativa, essa reserva esta
prevista nos art. 164 e 165 da CRP, mas devemos interpretar a alnea h) do
161 como sendo reserva absoluta da AR, no podendo o governo definir
esses limites, a no ser quanto divida flutuante, bem como no art. 4 da Lei
7/98, este artigo concretiza o expresso na constituio.

Artigo 4.
Condies gerais sobre o financiamento
1 - Por lei da Assembleia da Repblica sero estabelecidas, para cada
exerccio oramental, as condies gerais a que se deve subordinar o
financiamento do Estado e a gesto da dvida pblica, nomeadamente o
montante mximo do acrscimo de endividamento lquido autorizado e o
prazo mximo dos emprstimos a emitir.
2 - Na lei prevista no nmero anterior podero ser estabelecidos o montante
mximo a que podero ser sujeitas certas categorias de dvida pblica,
nomeadamente a dvida denominada em moeda estrangeira, a dvida a taxa
fixa e a dvida a taxa varivel.

Na decorrncia do art. 4 da Lei 7/98 em articulado com o art. 161 ali.


h) da CRP, depois de serem definidas as Condies Gerais de Emisso de
Divida pela AR, compete ao Governo, por Resoluo de Conselho de
Ministros, definir as Condies Complementares (harmonia com as
Condies Gerais) a que obedecer a Negociao, Contratao e Emisso
de Emprstimos pelo Instituto de Gesto de Crdito Publico (Entidade
responsvel do estado pela contrao e emisso de divida).
Nos termos do art. 5 Lei 7/98 compete a o Governo (Conselho de
Ministros) definir as condies de negociao, contratao e emisso de
emprstimos de forma mais pormenorizada, em harmonia com as condies
gerais.
Artigo 5.
Clia Cordeiro n. 21202

138

Finanas Pblicas 2. Ano

2012/2013

Condies das operaes


1 - O Conselho de Ministros, mediante resoluo, definir, em obedincia s
condies gerais estabelecidas nos termos do artigo anterior, as condies
complementares a que obedecero a negociao, contratao e emisso de
emprstimos pelo Instituto de Gesto do Crdito Pblico, em nome e
representao do Estado, bem como a realizao, pelo mesmo Instituto, de
todas as operaes financeiras de gesto da dvida pblica directa.
2 - Sem prejuzo do disposto no nmero anterior, poder o Governo, atravs
do Ministro das Finanas, com faculdade de delegao, estabelecer, a
qualquer momento, orientaes especficas a observar pelo Instituto de
Gesto do Crdito Pblico na gesto da dvida pblica directa e do
financiamento do Estado.

Numa ultima fase temos o IGCP (Instituto de Gesto de crdito


Publico) nos termos do art. 6 da Lei 7/98 define as Condies Especificas
determinadas s Condies Gerais e s Complementares.
Artigo 6.
Condies especficas
1 - As condies especficas dos emprstimos e das operaes financeiras
de gesto da dvida pblica directa sero estabelecidas pelo Instituto de
Gesto do Crdito Pblico, em obedincia s condies determinadas nos
termos dos precedentes artigos 4. e 5.
2 - Na fixao das condies especficas previstas no nmero anterior, o
Instituto de Gesto do Crdito Pblico dever ainda atender s condies
correntes nos mercados financeiros, bem como expectativa razovel da sua
evoluo.

Clia Cordeiro n. 21202

139

Finanas Pblicas 2. Ano

2012/2013

H uma espcie de Cascata na emisso de Divida Publica. Temos


numa primeira fase a AR a definir as condies gerais, muito genricas, o
montante mximo e o prazo da emisso, numa segunda fase as condies
complementares por Resoluo de Conselho de Ministros, onde j esto
definidos os montantes para cada operao e por ultimo, numa terceira fase,
temos as Condies Especifica definidas pelo IGCP relativamente emisso
de emprstimos.
isto que nos diz o art. 4, 5 e 6 da Lei 7/98. Sendo que esta esma Lei
define uma srie de princpios, aos quais se subordina a Gesto de Divida
Publica, no art. 2/2 da Lei 7/98. Nomeadamente:

Artigo 2.
Princpios
1 - O recurso ao endividamento pblico directo deve conformar-se com as
necessidades de financiamento geradas pela execuo das tarefas
prioritrias do Estado, tal como definidas na Constituio da Repblica
Portuguesa, salvaguardar, no mdio prazo, o equilbrio tendencial das contas
pblicas.
2 - A gesto da dvida pblica directa dever orientar-se por princpios de
rigor e eficincia, assegurando a disponibilizao do financiamento requerido
por cada exerccio oramental e prosseguindo os seguintes objectivos:
6. a) Minimizao de custos directos e indirectos numa perspectiva de longo
prazo;
7. b) Garantia de uma distribuio equilibrada de custos pelos vrios
oramentos anuais;
8. c) Preveno de excessiva concentrao temporal de amortizaes;
9. d) No exposio a riscos excessivos;

Clia Cordeiro n. 21202

140

Finanas Pblicas 2. Ano


10.

2012/2013

e) Promoo de um equilibrado e eficiente funcionamento dos


mercados financeiros.

Mas sendo a Lei de 1998 ela no reflete o Principio da Equidade


Intergeracional (art. 10/2 alnea d) da LEO). Que deve estar subjacente
emisso de Divida Publica.

O endividamento no deve resultar da

transmisso de nus desnecessrios para geraes futuras, onde no haver


beneficio futuro.
Os princpios referidos no art. 2/2 da Lei 7/98 devem ser enquadrados
com os Princpios previstos na LEO.
No art. 10 da Lei 7/98 esto previstos vrios tipos de Divida:

Artigo 10.
Formas da dvida pblica
1 - A dvida pblica poder assumir as seguintes formas:
11.

a) Contrato;

12.

b) Obrigaes do Tesouro;

13.

c) Bilhetes do Tesouro;

14.

d) Certificados de aforro;

15.

e) Certificados especiais de dvida pblica;

16.

f) Promissrias;

17.

g) Outros valores representativos de dvida.

2 - A dvida pblica directa pode ser representada por ttulos, nominativos ou


ao portador, ou assumir forma meramente escritural.

Clia Cordeiro n. 21202

141

Finanas Pblicas 2. Ano

2012/2013


3 - Sem prejuzo do disposto na presente lei, mantm-se em vigor a
legislao especfica relativa a instrumentos de dvida pblica indicados no
n.o 1.
4 - At respectiva extino, sero ainda consideradas as seguintes formas
de dvida pblica directa:
. a) Certificados de renda perptua;
. b) Certificados de renda vitalcia.
5 - Por resoluo do Conselho de Ministros, mediante proposta do Ministro
das Finanas, podero ser estabelecidas outras formas de representao da
dvida pblica.

Concentremos a nossa ateno em 3 formas de divida em particular:


-

Obrigaes do Tesouro: Constitui uma forma de Divida Fundada, Divida


a medio e longo prazo. A nuo de Obrigaes do Tesouro nos dada
pelo art. 2 do D. L. 280/98 de 17 de Setembro.
Artigo 2.
Noo

As obrigaes do Tesouro so valores escriturais representativos de


emprstimos de mdio e longo prazos da Repblica Portuguesa,
denominados em moeda com curso legal em Portugal.

Diz-nos o art. 8 do D. L. 280/98 que as Obrigaes do Tesouro so


emisso por um prazo igual ou superior a 1 ano, trando-se,
obviamente, de Divida Fundada.
Artigo 8.
Clia Cordeiro n. 21202

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Finanas Pblicas 2. Ano

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Prazo
As Obrigaes do Tesouro so emitidas por prazo igual ou superior a um
ano.

Bilhetes do Tesouro: Esto definidos no D.L. 279/98 de 17 de


Setembro, so emitidos at 18 meses (art. 4/1 do DL 279/98).

O que significa que podem representar tanto Divida Flutuante como Divida
Fundada.
Divida Fundada quando contrados e amortizados em anos
oramentados destintos, pois podem ser superiores 1 ano.
Dvida Flutuante pois podem ser contrados e amortizados no
mesmo ano, se tiverem um prazo inferior a 1 ano.
-

Certificados de Aforro.

O IGCP no emite divida para particulares, pois estamos a falar de


montantes avultados (ex. 100 mil milhes) Normalmente envolve
estados estrangeiros (Timor, Arabia Saudita, Noruega).
Temos o problema do Rating da Divida: classificao que dada por
agencias internacionais relativamente capacidade de cumprimento por
parte dos estados face s suas Finanas Pblicas. Quanto mais se verifica
que o estado no tem essa capacidade, porque a percentagem de Divida
muito elevada face ao PIB, naturalmente que esse Estado no estar bem
classificado. A classificao vai desde AAA (20 val) at ao nvel E (0 val).
Quando se diz que Portugal est classificado como LIXO estamos a falar
numa classificao de CC ou BB+ ou BB-. At ao Triple A as letras variam
por 3 vezes e podem ter + ou -.
(Problema: Ningum supervisiona as agencias de Rating)

Clia Cordeiro n. 21202

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Finanas Pblicas 2. Ano

2012/2013


Tambm as grandes empresas como a Portugal Telecom, tem divida
classificada pelas Agencias de Rating. Porque a divida como muito grande
tem que ser colocada a nvel internacional, pois no h capacidade de a
absorver a nvel interno.
A Emisso de Divida normalmente determinada na LEO. Em
situaes que haja lugar prorrogao do Oramento de Estado (art. 12H da
LEO), a autorizao dada no ano anterior mantm-se em vigor ,nos termos
do art. 12H/5 da LEO, durante o perodo transitrio da Divida. Pode assim, o
estado, continuar a emitir Divida Fundada nesse perodo de prorrogao,
dentro dos limites fixados para o ano anterior.
O art. 12H/5 da LEO densificado no art. 7 da Lei 7/98.
Artigo 7.
Emisso de dvida pblica na pendncia de aprovao ou de publicao do
Oramento do Estado
1 - Se o Oramento do Estado no entrar em execuo no incio do ano
econmico a que se destina, por qualquer motivo, nomeadamente por no
votao, no aprovao ou no publicao, poder o Governo autorizar, por
resoluo, a emisso e contratao de dvida pblica fundada at um valor
equivalente soma das amortizaes que entretanto se venam com 25% do
montante mximo do acrscimo de endividamento lquido autorizado no
exerccio oramental imediatamente anterior.
2 - Os emprstimos pblicos realizados ao abrigo do regime intercalar
estabelecido no presente artigo devero integrar, com efeitos ratificatrios, o
Oramento do Estado do exerccio a que respeitam.

Por outro lado, a data de encerramento do ano econmico (31


dezembro), que decorre do art. 4 da LEO Principio da Anualidade, pode
criar dificuldades ao encerramento da Emisso Divida e como tal tambm se
prev um perodo Complementar, (relativamente curto) previsto no art. 8 da

Clia Cordeiro n. 21202

144

Finanas Pblicas 2. Ano

2012/2013

Lei 7/98, para possibilitar a Emisso de Divida durante, por exemplo, o ms


de Janeiro.
Artigo 8.
Perodo complementar para emisso de dvida pblica
O endividamento pblico directo autorizado em cada exerccio oramental
poder ser efectivado no exerccio subsequente, at data que for indicada
em cada ano no decreto-lei de execuo oramental.

O pagamento dos Juros da Divida e da Divida em si, deve ser feito


atravs das Receitas No Consignadas inscritas no Oramento de Estado,
art. 11 da Lei 7/98.
Artigo 11.
Garantias da dvida pblica
O pagamento de juros e ou a amortizao de capital dos emprstimos
integrantes da dvida pblica directa sero assegurados pela totalidade das
receitas no consignadas inscritas no Oramento do Estado.

NOTA: A No Consignao prevista no art. 11 da Lei 7/98 pode colocar


questes de hierarquia de Leis. A Lei de Finanas Locais uma Lei
Orgnica, logo de valor reforado. A Lei de Enquadramento da Divida Publica
tambm tambm de valor reforado, pois diz, no art 3 da LEO, que esta
prevalece sobre todas normas que estabeleam Regimes Oramentais
Particulares que a contrariem. O que significa que esta norma do art. 11 da
Lei 7/98, pode ter que ceder, no caso de haver excees previstas no art. 7/2
da LEO.
As condies especiais de Divida Publica sero definidos pela AR,
Governo IGCP.

Clia Cordeiro n. 21202

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2012/2013


Paralelamente Divida Principal temos a Divida Acessria ou
Indirecta. Trata-se neste caso de situaes em que o estado no o devedor
principal mas acessrio. Concedendo uma garantia de pagamento em caso
de incumprimento do devedor principal. Estas concepes de garantias pelo
estado revestem uma natureza excepcional, porque teoricamente o estado
uma pessoa de bem, podendo empresas privadas beneficiarem do aval do
estado para contrarem emprstimos. O aval do estado beneficia bastante as
empresas.
So em situaes excepcionais pode o estado conceder garantias
pessoais. (art. 1/2 da Lei 112/97).
Artigo 1.
mbito de aplicao e princpios gerais
1O presente diploma aplica-se concesso de garantias pessoais pelo
Estado e por outras pessoas colectivas de direito pblico.
2 A concesso de garantias pessoais reveste-se de carcter excepcional,
fundamenta-se em manifesto interesse para a economia nacional e faz-se
com respeito pelo princpio da igualdade, pelas regras de concorrncia
nacionais e comunitrias e em obedincia ao disposto na presente lei.

Concorrncia nacionais e comunitrias: auxlios de estado. Em


condies normais o estado no pode colocar em vantagem econmica uma
empresa em detrimento das demais. (O estado pode colocar dinheiro da
CGD na medida em que qualquer particular o poderia fazer, para obteno
de rentabilidade desse dinheiro. No pode colocar dinheiro que no vir a
obter qualquer tipo de retorno financeiro caso da no aprovao de
algumas contas da TAP em Bruxelas, beneficiando face British ou Iberia).
Uma empresa que tem um aval do estado pode obter uma taxa de juro
muito inferior a outra empresa concorrente.

Clia Cordeiro n. 21202

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Finanas Pblicas 2. Ano

2012/2013

Podem existir excees nos termos do N 2 e 3 do TFUE e por


conseguinte voltando Lei 112/97 esta diz que a concesso de garantias
pessoais tem que ser feito a titulo excepcional e em respeito pelas regras de
concorrncia comunitrias (art. 107 do TFUE).
Por isso esta divida acessria pode vir a transforma-se em divida
principal (divida oculta, pois o estado s aparece se o devedor principal no
pagar).
Esta transformao de Divida Acessria em Divida Principal
necessita de autorizao da AR para a fixao dos limites mximos do aval
a conceder pelo estado (art. 161 alnea h)).
Tambm nos Fundos e Servios autnomos e IP de natureza
administrativa s pode conceder garantias pessoais mediante despacho de
aprovao prvia do Ministro das Finanas de acordo com o art. 3 da Lei
112/97.
Relativamente

entidades

com

independncia

Oramental

(Autarquias Locais e Regies Autnomas), podem prestar garantias pessoais


nos termos referidos nas prprias leis. Aqui verifica-se situaes duvidosas,
pois a Regio Autnoma da Madeira e dos Aores podiam prestar avales
pessoais no montante previsto na respectiva Lei de financiamento, o que
uma forma de subterfugiu face aos limites de endividamento que essas
entidades esto sujeitas ao nvel da divida principal nos termos da Lei de
Oramento de Estado (art. 12A, 87, 88 da LEO, prev no Oramento de
Estado os limites mximos de endividamento liquido das RA, mas nada
previa em relao s garantias pessoais nas RA, o que significa que neste
caso as RA podiam criar empresas, sendo que essas empresas se
endividavam com o aval das RA e essa divida no era contabilizada para
efeitos dos limites de endividamento das RA, porque no se tratava de divida
directa mas sim de divida acessria. Havia uma espcie de desoramentao
que possibilitava as RA contornar a impossibilidade de se endividar
directamente. Isto est a ser alterado...
O art. 4 da Lei 112/97 deve ser lido em conjunto com a LFR ou LFL,
consoante o caso.
Clia Cordeiro n. 21202

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Finanas Pblicas 2. Ano

2012/2013


O art. 5 da Lei 112/97 completa o art 161 alnea h) da CRP que fixa
que limite mximo, dizendo que a Lei do Oramento ou em Lei especial que
ser fixado o limite mximo das garantias pessoais.
Como vimos a prestao de garantias pessoais s pode ser feita
relativamente a projetos e a empreendimentos de manifesto interesse para a
economia nacional, art. 1/2 e art. 8 da Lei 112/97. Essas garantias pessoais
traduzem-se em Fiana ou Aval por parte do Estado. O regime o da Lei
112/97 e do Cdigo Civil.
Condies para a utilizao da prestao de garantias pessoais,
cumulativas presentes no art. 9 da Lei 112/97. Mas estas condies so
genricas e amplas.
Artigo 9.
Condies para a autorizao
1 As garantias pessoais s podem ser autorizadas ou aprovadas quando
se verifiquem cumulativamente as seguintes condies:
18.

a) Ter o Estado participao na empresa ou inte- resse no


empreendimento, projecto ou operao financeira que justifique a
concesso da garan- tia;

19.

b) Existir um projecto concreto de investimento ou um estudo


especificado da operao a garan- tir, bem como uma programao
financeira rigorosa;

20.

c) Apresentar o beneficirio da garantia caracte- rsticas econmicas,


financeiras e organizacio- nais que ofeream segurana suficiente
para fazer face s responsabilidades que pretende assumir;

21.

d) A concesso de garantia se mostre imprescin- dvel para a


realizao da operao de crdito ou financeira, designadamente por
inexistncia ou insuficincia de outras garantias.

Clia Cordeiro n. 21202

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Finanas Pblicas 2. Ano

2012/2013

No entanto temos balizas na lei que devem estar verificadas para que
seja prestada a garantia. A prestao de garantias por parte do estado pode
estar dependente da prestao de uma contra garantia (art. 11 da Lei
112/97) e do pagamento de uma taxas por parte do beneficirio da garantia
(art. 23 da Lei 112/97).

artigo 11.
Contragarantias
A concesso de garantias poder ficar dependente da prestao de
contragarantias, em termos a fixar pelo Ministrio das Finanas.

Artigo 23.
Taxas das garantias
As taxas das garantias concedidas, a pagar pelas enti- dades beneficirias,
sero fixadas por despacho do Ministro das Finanas.

A concesso de garantias por parte do estado pode ira at 20 anos


(art. 12 da Lei 112/97) e as entidades s quais so prestadas garantias
assam a poder ser fiscalizadas nos termos do art. 20 da Lei 112/97.
artigo 12.
Prazos de utilizao e de reembolso
Sob pena de caducidade da garantia, os crditos garantidos tero prazos de
utilizao no superiores a 5 anos e devero ser totalmente reembolsados no

Clia Cordeiro n. 21202

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Finanas Pblicas 2. Ano

2012/2013


prazo mximo de 20 anos a contar das datas dos respectivos contratos.

Artigo 20.
Outras obrigaes dos beneficirios e poder de fiscalizao
1 As entidades a quem tenha sido concedida garan- tia do Estado
enviaro regularmente Direco-Geral do Tesouro e ao credor os
documentos de prestao de contas e respectivos anexos, bem como os
oramentos e demais elementos previsionais necessrios deteco de
eventuais dificuldades de cumprimento das corres- pondentes obrigaes.
2 A concesso da garantia do Estado confere ao Governo o direito de
proceder fiscalizao da acti- vidade da entidade beneficiria da garantia,
tanto do ponto de vista financeiro e econmico como do ponto de vista
administrativo e tcnico.

Finanas Pblicas
17 de Abril de 2013
Prof. Nuno Cunha Rodrigues

Hoje vamos falar sobre Segurana Social (SS). O Oramento de


Estado (OE) integra o oramento da SS, previsto no art.105 da CRP e art. 63
da CRP e olhando para a Lei Base da Segurana Social, a Lei 4/2007 de 16
de Janeiro.
SS em termos Genricos e a sua relao com o Estado:
A SS procura assegurar as penses de reforma, podemos falar em
dois Modelos:

Clia Cordeiro n. 21202

150

Finanas Pblicas 2. Ano


-

2012/2013

Modelo de Repartio: as reformas so suportadas pelos que


esto no ativo. O que se considera

no e o que a pessoa

descontou durante o seu perodo ativo, mas sim o que pode


usufruir no momento da sua reforma, face aos descontos dos que
ainda esto no ativo, em que esses descontos pagam aqueles
que j esto na reforma.
-

Modelo de Capitalizao: o que esta em causa a possibilidade


da pessoa descontar durante a vida ativa e depois ir receber o
que descontou durante a vida ativa. H um concepo egosta,
porque aqueles que no descontaram, por alguma razo, no
podem usufruir de algum tipo de penso, pois no h uma lgica
de repartio.

Em termos tericos o Modelo de Capitalizao permite assegurar


uma sustentabilidade maior do sistema de SS, porque s vamos pagar a
quem efetivamente contribuiu. E s pagamos de reforma o montante
exatamente proporcional aquilo que as pessoas contriburam
Numa lgica de Modelo de Repartio colocam-se problemas de
sustentabilidade de SS, porque a pirmide etria em que assenta os modelos
de repartio uma pirmide comum, em que temos o vrtice para cima e a
base em baixo. Com a uma populao ativa maior que o topo da pirmide
permite sustentar melhor a pirmide, ou seja, os que esto a usufrui da
reforma.
Com a maior esperana de vida e com a inverso na pirmide etria,
em que a populao cada vez mais envelhecida, deixando de haver uma
populao jovem, a pirmide inverte-se e colocam-se os naturais problemas
de sustentabilidade da SS ao nvel das penses de reforma numa optica de
repartio.
Numa optica de um Modelo de Capitalizao isto no acontece, se a
pessoa descontou durante a vida 100 vai receber 100 de reforma,
proporcionalmente, atravs da rentabilidade que isso sugere.
Uma soluo para este problema associar a esperana media de
vida reforma, quanto maior for a idade, mais tarde entram na reforma.
Clia Cordeiro n. 21202

151

Finanas Pblicas 2. Ano

2012/2013


Aumento da vida ativa com uma diminuio do perodo de reforma. Ou
atravs da imigrao, a vinda de pessoas de outros pases permite assegurar
um alargamento da base da pirmide atravs da vinda dessa classe
tributaria.
A SS no s penses de reforma. A Constituio fala de uma ideia
assistencialista, em que o estado pretende chegar aos mais desfavorecidos.
A ideia de assistencialista causa algum incmodo a algumas doutrinas, pois
pode parecer que o estado caridoso que cuida dos pobres e dos
desfavorecidos, o estado sim um Modelo Social de Cidadania e no
Assistencialista.
Pretende-se que o estado acorra aos desfavorecidos no contexto de
assegurar a redistribuio da riqueza, como acontece nos abonos de famlia,
em que quem tem mais filhos recebe mais dinheiro.
Os problemas que se colocam no Modelo de Repartio da SS no
tem s a ver com as reformas, tem tambm a ver com a escolaridade, sade,
proteo da famlia. O estado obtm financiamento para assegurar este
Modelo de Repartio atravs do OE.
Por exemplo: A atribuio de subsidio de desemprego sugere como
um estabilizador automtico. O Subsidio de desemprego suportado pelo
estado e no h uma relao entre o que a pessoa descontou durante o
perodo que esteve a trabalhar e o que vai auferir durante o subsidio de
desemprego e por conseguinte esses subsdios vo ser financiados atravs
de transferncias realizadas atravs do OE. Num contexto de crise financeiro,
coloca-se o problema da sustentabilidade, aumentando o numero de pessoas
desempregadas, havendo de reduzir o perodo de subsidio de desemprego
ou aumento do controlo de fiscalizao das pessoas que tem subsidio de
desemprego.
No art. 63/1 da CRP diz que todos tem direito SS, numa lgica
assistencialista.

Clia Cordeiro n. 21202

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Finanas Pblicas 2. Ano

2012/2013

Artigo 63.
Segurana social e solidariedade
1. Todos tm direito segurana social.
2. Incumbe ao Estado organizar, coordenar e subsidiar um sistema de
segurana social unificado e descentralizado, com a participao das
associaes sindicais, de outras organizaes representativas dos
trabalhadores e de associaes representativas dos demais beneficirios.
3. O sistema de segurana social protege os cidados na doena, velhice,
invalidez, viuvez e orfandade, bem como no desemprego e em todas as
outras situaes de falta ou diminuio de meios de subsistncia ou de
capacidade para o trabalho.
4. Todo o tempo de trabalho contribui, nos termos da lei, para o clculo das
penses de velhice e invalidez, independentemente do sector de atividade
em que tiver sido prestado.
5. O Estado apoia e fiscaliza, nos termos da lei, a atividade e o
funcionamento das instituies particulares de solidariedade social e de
outras de reconhecido interesse pblico sem carcter lucrativo, com vista
prossecuo

de

objectivos

de

solidariedade

social

consignados,

nomeadamente, neste artigo, na alnea b) do n. 2 do artigo 67., no artigo


69., na alnea e) do n. 1 do artigo 70. e nos artigos 71. e 72..
O que est projetado neste art. 63 da CRP reflete-se na Lei de Bases
da SS. Por exemplo o art. 63 refre-se ao tempo de trabalho e a circunstncias
do tempo de trabalho servir para o calculo das penses de velhice e
invalides, numa optica de capitalizao. Como tambm a CRP, diz deve-se
proteger os velhos, crianas e invlidos e neste ca no estamos a falar de um
Modelo de Repartio mas sim de transferncias que so efectuados do OE.
No oramento da SS uma redistribuio econmica, no se procura s
assegurar as reformas das pessoas mas tambm prestar mais queles que
menos tem. H conjugadamente uma optica de Universalidade, de harmonia
Clia Cordeiro n. 21202

153

Finanas Pblicas 2. Ano

2012/2013


com a qual a SS deve aplicar-se a todos de forma objectiva, mas tambm de
Seletividade no sentido em que se devem considerar as condies
econmicas dos beneficiar os da SS para conceder ou no apoios. Estes dois
princpios (Universalidade e Seletividade) so complementares.
Exemplo: a atribuio de abonos de famlia tem em conta o numero
de filhos e a situao econmica do agregado familiar, quem tem maior poder
econmico e mais filhos no deve beneficiar tanto como uma famlia com
igual numero de filhos e menor poder econmico, logo h uma lgica de
seletividade e redistribuio de econmica.
Quando alamos de SS temos que considerar ainda numa concepo
laborista ou segurista da SS, em que nesta concepo o objectivo da SS era
apenas o de proteger as relaes laborais, o mundo de trabalho e nada mais
e que se contrape a um modelo assistencialista (ou proteo social de
cidadania) em que se pretende assegurar a um direito Universal SS em que
todos devem beneficiar e que esta afirmado na CRP no art. 63/1 (concepo
Universalista) em que o estado deve acorrer depois, numa optica seletiva
queles que tm menos recursos econmicos.
H um orgulho no modelo social Europeu que esta firmado, no
apenas nas constituies dos estados membros, mas tambm no prprio
Trado do Funcionamento da Unio Europeia e mais na Carta de Direitos
Fundamentais,

que

consagra

uma

srie

de

Direitos

Fundamentais

relacionados com a SS, o que no acontece nos EUA. Em que as pessoas


no tem direto ao sistema da sade.
A

constituio

consagra

outros

direitos

como

direito

paternidade/maternidade (art. 68), direito infncia (art. 69), direito que


protegem os jovens (art. 70), os cidados portadores de doena (art.71) e a
terceira idade (art. 72). A proteo destes grupos mais vulnerveis
materializa-se atreves da SS e do Sistema de Proteo Social de Cidadania
da SS a propsito da Lei de Bases.

Clia Cordeiro n. 21202

154

Finanas Pblicas 2. Ano

2012/2013

As circunstncias de todos usufrumos da SS no se deve apenas ao


facto

de

algumas

pessoas

descontarem

para

segurana

social

(trabalhadores ativos). No podemos olhar para a SS na optica de aquilo que


eu dou, aquilo que eu recebo, mais que isto porque se trata de assegurar
direitos que esto previstos na Constituio e que para isso so necessrios
recursos financeiros que vm do OE. Os recursos financeiros do OE vem de
receitas tributaria, creditcias e patrimoniais. necessrio obter impostos
para sustentar a SS. A questo saber se a relao entre a proteo de
direitos sociais/fundamentais e o seu financiamento. Os cidados esto em
primeiro lugar.
J vimos que no art. 63/2 da CRP estabelece que:
Artigo 63.
Segurana social e solidariedade
2. Incumbe ao Estado organizar, coordenar e subsidiar um sistema de
segurana social unificado e descentralizado, com a participao das
associaes

sindicais,

de

outras

organizaes

representativas

dos

trabalhadores e de associaes representativas dos demais beneficirios.


O sistema de segurana social unificado e descentralizado, tem as
suas bases gerais na Lei 4/2007 de 16 de Janeiro. Estabelece as bases
gerais da SS e concretiza o que est previsto na CRP.
O art. 2 da Lei 4/2007 repete o que est previsto na CRP, todos tm
direito SS, principio da Universalidade e dizendo no art. 2/2 da Lei 4/2007,
que o direito SS efectivado nos termos estabelecidos na CRP. Esta Lei de
Bases estabelece uma srie de princpios aplicveis SS dos art. 5 ao art.
22 da Lei 4/2007.
Vamos assinalar alguns princpios da Lei de Bases da SS:

Clia Cordeiro n. 21202

155

Finanas Pblicas 2. Ano

2012/2013


O art. 6 da Lei de Bases da SS consagra o Principio da
Universalidade.
Artigo 6.
Princpio da Universalidade
O princpio da universalidade consiste no acesso de todas as pessoas
proteco social assegurada pelo sistema, nos termos definidos por lei.

Significa que todas as pessoas tm direito SS independentemente


dos seus rendimentos. Claro que os benefcios sero proporcionais aos
rendimentos das pessoas, agregado familiar... numa optica de Seletividade.
Nos termos do art. 63/2 da CRP, tambm se verifica o Primado do
Sector Publico na Gesto Financeira da Segurana Social. Significa que
o estado o destinatrio da norma consagradora da SS competindo ao
estado organizar, coordenar e subsidiar um sistema que sirva para esses
fins. Isto relaciona-se com os sistemas complementares de reformas (que
falaremos no futuro), podendo discutir-se se todos devero ter direito ao
Sistema de Segurana Social. Todas as pessoas tm o direito de descontar
para a SS, mas h pessoas que podem no ficar contentes que o valor que
vo usufruir e descontar para os chamados Sistemas Complementares de
Reformas, mas isso no desobriga o estado de permitir que as pessoas
descontem para a SS, sem prejuzo dos cidados no descontarem para o
estado, ou descontar complementariamente para Fundos de Penses
Privados.
O Principio da Unidade da SS: implica

um sistema unificado e

descentralizado previsto no art. 16 e no art.17 da Lei de Bases da SS.

Artigo 16.
Princpio da Unidade
Clia Cordeiro n. 21202

156

Finanas Pblicas 2. Ano

2012/2013

O princpio da unidade pressupe uma actuao articulada dos diferentes


sistemas, subsistemas e regimes de segurana social no sentido da sua
harmonizao e complementaridade.
Artigo 17.
Princpio da Descentralizao
O princpio da descentralizao manifesta-se pela autonomia das instituies,
tendo em vista uma maior aproximao s populaes, no quadro da
organizao e planeamento do sistema e das normas e orientaes de
mbito nacional, bem como das funes de superviso e fiscalizao das
autoridades pblicas.

Principio da Participao, previsto no art. 18 da Lei de Bases da


SS. Significa que se deve verificar a participao e a responsabilidade dos
interessados, na Definio, Planeamento e Gesto do Sistema da SS. Os
interessados devem estar envolvidos quer na Criao, quer na Manuteno
do Sistema da SS, isto est no art. 18 da Lei de Bases da SS, que vem da
decorrncia no art. 63/2 da CRP, pois refere que incube ao estado...
participao

das

associaes

sindicais,

de

outras

organizaes

representativas dos trabalhadores e de associaes representativas dos


demais beneficirios.

H aqui uma ideia que se relaciona com a

concertao Econmica/Social que est presente no art. 92 da CRP.


Artigo 18.
Princpio da Participao
O princpio da participao envolve a responsabilizao dos interessados na
definio, no planeamento e gesto do sistema e no acompanhamento e
avaliao do seu funcionamento.

Clia Cordeiro n. 21202

157

Finanas Pblicas 2. Ano

2012/2013


A participao destes grupos de trabalho consiste em saber at que
ponto queremos que o estado apoie ou no serts politicas sociais. Para
alterar a Lei de Bases da SS necessrio reunir o maior consenso social
possvel.

Principio da Generalidade e da Cobertura de Riscos, significa que


a SS deve assegurar a cobertura de diferentes tipos de risco, nomeadamente
risco de Doena, de Velhice, Viuvez, Orfandade e Desemprego, previsto no
art. 63/2 da CRP.

Principio da Pluralidade Institucional, que vem na decorrncia do


Principio da Participao, e que est presente no art. 63/5 da CRP e
tambm de alguma forma no art. 11 da Lei de Bases da SS. Significa que o
estado, no cumprimento da sua tarefa de organizar a SS coadjuvado
(auxiliado) por outras Instituies, como IPSS (art. 63/5 da CRP) ou outras
de reconhecido interesse publico sem carcter lucrativos com vista
precurso dos seus objectivos de Solidariedade Social. Isto traduz-se no
Estado, atravs de transferncias, apoiar IPSS que tenham escolas de
ensino bsico ou jardins de infncia (Principio da Pluralidade Institucional)
que est tambm no art. 11 da Lei de Bases da SS ao abrigo do Princpio
da Subsidiariedade, que se traduz em outras entidades que no fazem parte
do estado, normalmente sem fins lucrativos (porque a CRP fala em entidades
sem fim lucrativo no art. 63/5) tem na concretizao da SS.
Artigo 11.o
Princpio da Subsidiariedade
O princpio da subsidiariedade assenta no reconhecimento do papel
essencial das pessoas, das famlias e de outras instituies no pblicas na
prossecuo dos objectivos da segurana social, designadamente no
desenvolvimento da aco social.

Clia Cordeiro n. 21202

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Finanas Pblicas 2. Ano

2012/2013

Principio da Diferenciao Positiva no art. 10 da Lei de Bases da SS.


Este princpio sinnimo do Principio da Seletividade e que no se
contrapem ao Principio da Universalidade. Consiste na flexibilizao e
modelao das prestaes em funo dos rendimentos, eventualidades
sociais e outros factores (Principio da Seletividade). O Principio da
Diferenciao Positiva permite assegurar a redistribuio Econmica
tambm atravs da SS. A redistribuio Econmica j est subjacente
tributao dos impostos diretos, como o IRS (art. 104 da CRP).
Artigo 10.
Princpio da diferenciao positiva
O princpio da diferenciao positiva consiste na flexibilizao e modulao
das prestaes em funo dos rendimentos, das eventualidades sociais e de
outros factores, nomeadamente, de natureza familiar, social, laboral e
demogrfica.
Principio da Equidade Social, art. 9 da Lei de Bases da SS, que
significa o Principio da Igualdade no sentido material e no apenas no
sentido meramente formal.
Artigo 9.
Princpio da equidade social
O princpio da equidade social traduz-se no tratamento igual de situaes
iguais e no tratamento diferenciado de situaes desiguais

Principio da Coeso Intergeracional, art. 13 da Lei de Bases da


SS. Este Principio muito importante e j falamos dele no art.10 da LEO.
Traduz-se no que est no art. 28 da LEO, em que o financiamento da SS no
deve ser efectuado atravs de Receitas Creditcias, pelo Principio da Coeso
Intergeracional. Ser inquo (o que no equitativamente justo) que geraes

Clia Cordeiro n. 21202

159

Finanas Pblicas 2. Ano

2012/2013


futuras paguem as prestaes sociais das geraes presentes. por isso
que o art. 28 da LEO prev a proibio do financiamento da SS ser realizado
atravs de Receitas Creditcias.
Artigo 13.
Princpio da coeso intergeracional
O princpio da coeso intergeracional implica um ajustado equilbrio e
equidade geracionais na assuno das responsabilidades do sistema.

Problema do Financiamento da SS.


A SS determina o Principio da Diversificao das Fontes de
Financiamento, no art. 88 da Lei de Bases da SS. Ou seja procura-se que
o financiamento da SS obedea a diferentes formas e no apenas a uma
nica e est relacionado com o Principio da Adequao Seletiva do art. 89
da Lei de Bases da SS, que visa adequar as fontes de financiamento e os
recursos financeiros
Artigo 88.
Princpio da diversificao das fontes de financiamento
O princpio da diversificao das fontes de financiamento implica a ampliao
das

bases

de

obteno

de

recursos

financeiros

tendo

em

vista,

designadamente, a reduo dos custos no salariais da mo-de-obra.


Artigo 89.
Princpio da adequao selectiva
O princpio da adequao selectiva consiste na determinao das fontes de
financiamento e na afectao dos recursos financeiros, de acordo com a
natureza e os objectivos das modalidades de proteco social definidas na
presente lei e com situaes e medidas especiais, nomeadamente as

Clia Cordeiro n. 21202

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Finanas Pblicas 2. Ano

2012/2013

relacionadas com polticas activas de emprego e de formao profissional.

Tudo isto materializa-se em diferentes Sistemas de SS. Temos Trs


Sistemas distintos (art. 23 da Lei de Bases da SS).
Artigo 23.
Composio do sistema
O sistema de segurana social abrange o sistema de proteco social de
cidadania, o sistema previdencial e o sistema complementar.

1. Sistema de Proteo Social de Cidadania


2. Sistema Providencial
3. Sistema Complementar

Estes trs sistemas tem objectivos e finalidades diferentes.


Sistema de Proteo Social de Cidadania
No Sistema de Proteo Social de Cidadania verdadeiramente se
materializa na natureza assistencialista, que se procura assegurar todos os
deveres e incumbncias previstas na CRP e que afectam o estado (proteo
da infncia, velhice, orfandade...), previsto nos art. 26 e ss da Lei de Bases
da SS, visa garantir direitos bsicos dos cidados e a igualdade de
oportunidades, bem como promover o bem-estar e a coeso sociais
Artigo 26.
Objectivos gerais
1 - O sistema de proteco social de cidadania tem por objectivos garantir
direitos bsicos dos cidados e a igualdade de oportunidades, bem
como promover o bem-estar e a coeso sociais.

Clia Cordeiro n. 21202

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Finanas Pblicas 2. Ano

2012/2013


2 - Para concretizao dos objectivos mencionados no nmero anterior,
compete ao sistema de proteco social de cidadania:
a) A efectivao do direito a mnimos vitais dos cidados em situao de
carncia econmica;
b) A preveno e a erradicao de situaes de pobreza e de excluso; c) A
compensao por encargos familiares; e d) A compensao por encargos
nos domnios da deficincia e da dependncia.

Este Sistema de Proteo Social no financiado atravs de Transferncias


do OE e por consignao de Receitas Fiscais, o que prev no art. 90/1 da Lei
de Bases da SS.

Artigo 90.o Formas de financiamento


1 - A proteco garantida no mbito do sistema de proteco
social de cidadania financiada por transferncias do
Oramento do Estado e por consignao de receitas fiscais.

Esta Consignao do art. 90/1 da Lei de Bases da SS uma exceo ao


art. 7/2 alnea c) da LEO.
O financiamento assegurando por transferncias do OE, essas
transferncias

no

devem

ser

em

regra

consignadas.

Podem

ser

Transferncias de impostos do OE. Essas transferncias vem de impostos,


mas depois as receitas que so transferidas para a SS, destapam outras
receitas que so necessrias para outras despesas do estado.
Dentro do Sistema de Proteo Social de Cidadania prev-se
outros 3 subsistemas:

Clia Cordeiro n. 21202

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2012/2013

1. Subsistema de Aco Social previstos nos art. 29 a 35 da


Lei de Bases da SS: pretende-se abranger as pessoas mais
vulnerveis, sem que para isso seja necessria a previa
contribuio dessas pessoas. Por exemplo, jovens, crianas,
idosos, deficientes (art. 29/2 da Lei de Bases da SS).

SECO II
Subsistema de aco social
Artigo 29.
Objectivos
1 - O subsistema de aco social tem como objectivos fundamentais a
preveno e reparao de situaes de carncia e desigualdade
scio-econmica, de dependncia, de disfuno, excluso ou
vulnerabilidade sociais, bem como a integrao e promoo
comunitrias das pessoas e o desenvolvimento das respectivas
capacidades.
2 - O subsistema de aco social assegura ainda especial proteo
aos grupos mais vulnerveis, nomeadamente crianas, jovens,
pessoas com deficincia e idosos, bem como a outras pessoas em
situao de carncia econmica ou social.
3 - A aco social deve ainda ser conjugada com outras polticas
sociais pblicas, bem como ser articulada com a atividade de
instituies no pblicas.

Estes objectivos de Aco Social no se concretizam, em regra,


atravs de prestaes pecunirias. As subvenes Financeiras devem ter
uma natureza eventual e excepcional, nos termos do art. 30/alnea c) da Lei
de Bases da SS. O que se pretende e criar mecanismos por parte do estado,
em complementaridade com as IPSS em termos do art. 32 da Lei de Bases

Clia Cordeiro n. 21202

163

Finanas Pblicas 2. Ano

2012/2013


da SS, que permita a criao de apoios a estes grupos mais desfavorecidos
atravs de servios e equipamentos sociais, programas de combate
pobreza, marginalizao e excluso social, ou mesmo de prestaes em
espcie, mas no a prestaes pecunirias. Isto concretiza-se atravs do
apoio criao de redes de cresces, lares da terceira idade, em que o estado
atua de forma complementar com as IPSS. Este sistema financiado atravs
do OE. Mas no h um financiamento direto, o estado vai, atravs da Lei de
bases da SS, procurar complementarmente com entidades que no so
entidades publicas, que no fazem parte do estado, apoiar essas pessoas
mais vulnerveis. Este subsistema tem um carcter subsidirio.
Artigo 30.
Prestaes
Os objectivos da aco social concretizam-se, designadamente atravs de:
a) Servios e equipamentos sociais;
b) Programas de combate pobreza, disfuno, marginalizao e excluso
sociais;
c) Prestaes pecunirias, de carcter eventual e em condies de
excepcionalidade; e
d) Prestaes em espcie.
Artigo 32.
Instituies particulares de solidariedade social
1 - O Estado apoia e valoriza as instituies particulares de solidariedade
social e outras de reconhecido interesse pblico, sem carcter lucrativo, que
prossigam objectivos de solidariedade social.
2 - As instituies particulares de solidariedade social e outras de
reconhecido interesse pblico sem carcter lucrativo, consagradas no n. 5
do artigo 63.o da Constituio, esto sujeitas a registo obrigatrio.
Clia Cordeiro n. 21202

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Finanas Pblicas 2. Ano

2012/2013

3 - O Estado exerce poderes de fiscalizao e inspeo sobre as instituies


particulares de solidariedade social e outras de reconhecido interesse pblico
sem carcter lucrativo, que prossigam objectivos de natureza social, por
forma a garantir o efetivo cumprimento das respectivas obrigaes legais e
contratuais, designadamente das resultantes dos acordos ou protocolos de
cooperao celebrados com o Estado.

Este subsistema pode ser financiado atravs de receitas de jogos


sociais, art. 90/5 da Lei de Bases da SS diz:
Artigo 90.
Formas de financiamento
5 - Podem constituir ainda receitas da aco social as verbas consignadas
por lei para esse efeito, nomeadamente as provenientes de receitas de
jogos sociais.
Estes jogos da Santa Casa financiam este subsistema de Aco Social.
2. Subsistema da Solidariedade, previstos nos art. 36 a 43 da
Lei de Bases da SS;
3. Subsistema da Proteo Familiar, previstos nos art. 44 a 49 da
Lei de Bases da SS.
Estes trs subsistemas, dentro do Sistema de Proteo Social de
Cidadania tm finalidades diferentes.
Finanas Pblicas
19 de Abril de 2013
Prof. Nuno Cunha Rodrigues

Clia Cordeiro n. 21202

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Finanas Pblicas 2. Ano

2012/2013

Temos Trs Sistemas distintos (art. 23 da Lei de Bases da SS).


Artigo 23.
Composio do sistema
O sistema de segurana social abrange o sistema de proteo social de
cidadania, o sistema previdencial e o sistema complementar.

4. Sistema de Proteo Social de Cidadania


5. Sistema Providencial
6. Sistema Complementar

Dentro do Sistema de Proteo Social de Cidadania prev-se


outros 3 subsistemas:
4. Subsistema de Aco Social previstos nos art. 29 a 35 da
Lei de Bases da SS:
(est na ultima aula)
5. Subsistema da Solidariedade, previstos nos art. 36 a 43 da
Lei de Bases da SS;
SECO III
Subsistema de solidariedade
Artigo 36.
Objectivos
1 - O subsistema de solidariedade destina-se a assegurar, com base na

Clia Cordeiro n. 21202

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Finanas Pblicas 2. Ano

2012/2013

solidariedade de toda a comunidade, direitos essenciais por forma a prevenir


e a erradicar situaes de pobreza e de excluso, bem como a garantir
prestaes em situaes de comprovada necessidade pessoal ou familiar,
no includas no sistema previdencial.
2 - O subsistema de solidariedade pode abranger tambm, nos termos a
definir por lei, situaes de compensao social ou econmica em virtude de
insuficincias contributivas ou prestacionais do sistema previdencial.

Este subsistema no se destina proteo de pessoas mais


vulnerveis, mas sim a todas as pessoas nos termos do art. 37/1 da Lei de
bases da SS.

Artigo 37.
mbito pessoal
1 - O subsistema de solidariedade abrange os cidados nacionais, podendo
ser tornado extensivo, nas condies estabelecidas na lei, a no nacionais.
Neste subsistema h lugar ao pagamento de prestaes pecunirias,
o que no acontecia no anterior subsistema, os destinatrios no procederam
aos descontos abrangidos pelo Subsistema Previdencial, mas numa optica
de Modelo de Estado Assistencialista, que procura assegurar uma prestao
social a todos, independentemente se descontaram ou no, essas pessoas
esto protegidas pelo presente Subsistema da Solidariedade. Este
subsistema destina-se s pessoas que no esto abrangidas por qualquer
subsistema providencial. A propsito vejamos o que diz o art. 38/2 da Lei de
Bases da SS
Artigo 38.
mbito material
2 - O subsistema de solidariedade abrange ainda as situaes de

Clia Cordeiro n. 21202

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Finanas Pblicas 2. Ano

2012/2013


incapacidade absoluta e definitiva dos beneficirios do sistema previdencial,
na parte necessria para cobrir a insuficincia da respectiva carreira
contributiva em relao ao correspondente valor da penso de invalidez.

Este Subsistema financiado atravs de transferncias do OE, no


tem a capacidade de ser autofinanciado, porque no h para aqui descontos.
Por outro lado, estando em causa prestaes pecunirias, implica o
pagamento, entre outros, do pagamento das prestaes presentes no art.
41/1 da Lei de Bases da SS.
Artigo 41.
Prestaes
1 - A proteo concedida no mbito do subsistema de solidariedade
concretiza-se atravs da concesso das seguintes prestaes:
a) Prestaes de rendimento social de insero;
b) Penses sociais;
c) Subsdio social de desemprego;
d) Complemento solidrio para idosos;
e) Complementos sociais; e
f) Outras prestaes ou transferncias afectas a finalidades especficas, no
quadro da concretizao dos objectivos do presente subsistema.
Nomeadamente prestaes do rendimento Social de Insero,
pessoas com menor capacidade econmica. Essas pessoas no fazem
descontos para o Sistema Providencial.
Subsidio Social de Desemprego diferente de Subsidio de
Desemprego, o primeiro para as pessoas que no tm descontos durante
o perodo regulamentar.

Clia Cordeiro n. 21202

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Finanas Pblicas 2. Ano

2012/2013

Os montantes destas prestaes so fixadas por Lei no art. 42 da Lei


de Bases da SS, ou mesmo definido em legislao avulsa.
Artigo 42.
Montantes das prestaes
1 - Os montantes das prestaes pecunirias do subsistema de solidariedade
so fixados por lei com o objectivo de garantir as necessidades vitais dos
beneficirios, de modo a assegurar direitos bsicos de cidadania.
2 - Os montantes das prestaes referidas no nmero anterior devem ser
fixados em funo dos rendimentos dos beneficirios e dos respectivos
agregados familiares, bem como da sua dimenso, podendo os mesmos ser
modificados em consequncia da alterao desses rendimentos, da
composio e dimenso do agregado familiar ou ainda de outros factores
legalmente previstos.
O art. 40 da Lei de bases da SS define as condies de acesso a
este subsistema de solidariedade.
Artigo 40.
Condies de acesso
1 - A atribuio das prestaes do subsistema de solidariedade depende de
residncia em territrio nacional e demais condies fixadas na lei.
Vimos que no art. 37 da Lei de Bases da SS, O subsistema de
solidariedade abrange os cidados nacionais, podendo ser tornado extensivo,
nas condies estabelecidas na lei, a no nacionais mas depois parece
alargar um pouco o mbito e estende-lo a depende de residncia em
territrio nacional.
Esta diferente apreciao est relacionada com a Unio Europeia.
Luz do TFUE (Tratado de Funcionamento da Unio Europeia), h o Princpio
Fundamental da No Descriminao, significa que um cidado estrangeiro
no pode ser descriminado face a outro. Portanto teoricamente teriam todos
Clia Cordeiro n. 21202

169

Finanas Pblicas 2. Ano

2012/2013


direito aos mesmos apoios sociais por parte do estado, sendo inexequvel no
contexto da UE. Se pudesse beneficiar dos apoios sociais da Alemanha,
assistia-se a uma estadia macia de Portuguese nesse territrio prontos obter
os benefcios sociais alemes.
Por isso jurisprudncia aceite na UE, a necessidade de se verificar
um elemento de conexo c o estado membro, como a residncia, para
benefcio de apoios sociais. No est em causa o Principio da No
Descriminao, o que exigido o elemento de conexo com o territrio, da
pessoa que o vai beneficiar do subsidio.
A partir do momento em que a pessoa considerada residente em
Portugal, apesar de se alem, pode beneficiar de apoios sociais em Portugal.

6. Subsistema da Proteo Familiar, previstos nos art. 44 a 49 da Lei de


Bases da SS.
SECO IV
Subsistema de proteo familiar
Artigo 44.
Objectivo
O subsistema de proteo familiar visa assegurar a compensao de
encargos

familiares

acrescidos

quando

ocorram

as

eventualidades

legalmente previstas.
Este Subsistema abrange as pessoas que tm residncia em Portugal
de acordo com o art. 47 da Lei de bases da SS. Existncia de um elemento
de conexo com o estado que atribui o beneficio, no prejudicando o
Princpio da No descriminao com texto da UE e traduz-se em prestaes
Pecunirias como o Abono de famlia ou apoio a cidados com dependncia
ou deficincia.

Clia Cordeiro n. 21202

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Finanas Pblicas 2. Ano

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Artigo 47.
Condies de acesso
1 - A atribuio das prestaes do subsistema de proteo familiar depende
de residncia em territrio nacional e demais condies fixadas na lei.
2 - A lei pode, no que diz respeito a no nacionais, fazer depender o acesso
atribuio de prestaes de determinadas condies, nomeadamente de
perodos mnimos de residncia legal ou de situaes legalmente
equiparadas.
3 - A lei pode prever condies especiais de acesso em funo das
eventualidades a proteger.
4 - O disposto no n. 1 no prejudica a aplicao do disposto em
instrumentos internacionais de segurana social.
Este subsistema no se autofinancia, sendo financiado com base em
transferncias do estado.
O art. 90/1 da Lei de bases da SS que estabelece as formas de
financiamento, ele refere que:
Artigo 90.
Formas de financiamento
1 - A proteo garantida no mbito do sistema de proteo social de
cidadania financiada por transferncias do Oramento do Estado e por
consignao de receitas fiscais.
Encontramos uma relao entre o art. 90/1 da Lei de Bases da SS
com a exceo do art. 7/2 da LEO, onde se estabelece como objeco ao
Principio/Regra da No Consignao a possibilidade de as receitas serem
consignadas a despesas no contexto do Sistema da SS.

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Finanas Pblicas 2. Ano

2012/2013


neste Sistema de Proteo Social de Cidadania que se colocam
muitos problemas a nvel da sustentabilidade da SS.
Classicamente os problemas da SS so colocados a nvel das
penses de reforma, devido h inverso da Pirmide Etria, numa optica de
repartio.
No sistema de financiado atravs de receitas do OE, ele no tem
capacidade de gerar receitas prprias. Se estamos a atribuir prestaes
pecunirias s pessoas, tem que ser o estado a garantir esses fundos, que
determina um maior apoio financeiro por parte do estado. Por isso este
sistema como financiado pelo estado tambm sofre de problemas de
sustentabilidade. Um dos estabilizadores econmicos numa situao de crise
econmica pode ser a diminuio de benefcios do estado. Esta situao
grave numa crise financeira e com o Modelo de Estado Social que temos.
Porque se no h recursos financeiros adequados a garantir este Sistema de
Proteco Social de Cidadania ento no h recursos financeiros que
garatam o estado social o que poder a levar a uma reunina, pelo menos
parcial, do estado social.
2. Sistema Providencial (art. 50 e ss da Lei de Bases da SS)
Neste sistema social j no est em causa a Proteco Social de
Cidadania.
CAPTULO III
Sistema previdencial
Artigo 50.
Objectivos
O sistema previdencial visa garantir, assente no princpio de solidariedade
de

base

profissional,

prestaes

pecunirias

substitutivas

de

rendimentos de trabalho perdido em consequncia da verificao das


eventualidades legalmente definidas.

Clia Cordeiro n. 21202

172

Finanas Pblicas 2. Ano

2012/2013

Isto visa, em termos matrias (art. 52/1 da Lei de ases da SS),


acorrer

eventualidades

de

doena,

maternidade,

paternidade,

desemprego, acidentes de trabalho, invalidez, velhice e morte.

Artigo 52.
mbito material
1 - A proteo social regulada no presente captulo integra as seguintes
eventualidades:
a) Doena;
b) Maternidade, paternidade e adopo;
c) Desemprego;
d) Acidentes de trabalho e doenas profissionais;
e) Invalidez;
f) Velhice; e
g) Morte.
So obrigatoriamente abrangidos por este Sistema Previdencial, na
qualidade de beneficirios, os trabalhadores por conta de outrem, ou
equiparados bem como os trabalhadores independentes. Quando fazemos os
descontos para a SS estamos a faze-lo para este Sistema Previdencial. Que
abrange o regime geral (art. 53 da Lei de Bases da SS) da SS aplicvel
generalidade dos trabalhadores, que um sistema obrigatrio.

Artigo 53.
Regimes abrangidos
O sistema previdencial abrange o regime geral de segurana social aplicvel

Clia Cordeiro n. 21202

173

Finanas Pblicas 2. Ano

2012/2013


generalidade dos trabalhadores por conta de outrem e aos trabalhadores
independentes, os regimes especiais, bem como os regimes de inscrio
facultativa abrangidos pelo n. 2 do artigo 51..
O art. 55 da Lei de Bases da SS determina que o sistema de acesso
traduz-se numa obrigao tributiva por parte dos trabalhadores e , onde for
caso disso, das respectivas entidades empregadoras. Por aqui j podemos
verificar que o Modelo do Sistema Previdencial no o mesmo que o do
Sistema de proteo Social de Cidadania. O Sistema Previdencial
financiado atravs de contribuies dos trabalhadores e das entidades
empregadoras.
Artigo 55.
Condies de acesso
So condies gerais de acesso proteo social garantida pelos regimes do
sistema previdencial a inscrio e o cumprimento da obrigao contributiva
dos trabalhadores e, quando for caso disso, das respectivas entidades
empregadoras.
Establecem-se as condies de acesso previstas no artigo anterior e o
cumprimento das obrigaes previstas no art. 55 e 56 da Lei de Bases da
SS.
Artigo 56.
Obrigaes dos contribuintes
1 - Os beneficirios e, no caso de exerccio de atividade profissional
subordinada, as respectivas entidades empregadoras, so obrigados a
contribuir para os regimes de segurana social.
2 - A obrigao contributiva das entidades empregadoras constitui-se com o
incio do exerccio da atividade profissional dos trabalhadores ao seu servio.
3 - A lei define o modo e as condies de concretizao da obrigao
contributiva e das demais obrigaes dos contribuintes perante o sistema.
Clia Cordeiro n. 21202

174

Finanas Pblicas 2. Ano

2012/2013

4 - A lei estabelece ainda, nos casos de incumprimento das obrigaes dos


contribuintes, o regime do respectivo suprimento oficioso pelos servios da
segurana social.
O montante dessas cotizaes determinado pela aplicao das taxas
legalmente previstas s remuneraes que nos termos da lei constituam base
de incidncia contributiva, art. 57/1 da Lei de Bases da SS.

Artigo 57.
Determinao do montante das quotizaes e das contribuies
1 - O montante das quotizaes dos trabalhadores por conta de outrem e das
contribuies das entidades empregadoras determinado pela aplicao das
taxas legalmente previstas s remuneraes que, nos termos da lei,
constituam base de incidncia contributiva.

aplicada uma taxa remunerao de ada pessoa que se traduz


numa contribuio para o Sistema Previdencial. No estamos a falar de Taxa
no sentido clssico da distino entre imposto/taxa, estamos a falar de uma
percentagem que aplicada remunerao e que reverte obrigatoriamente
para o Sistema Providencial. Por conseguinte os trabalhadores no podem
eximir-se ao pagamento deste montante e por conseguinte h que qualifique
estas contribuies como Receitas Parafiscais, uma vez que no
verdadeiramente um imposto nem uma taxa, e uns consideram como sendo
uma contribuio financeira tal como prev o art. 165/1 alnea i) da CRP:
Artigo 165.
(Reserva relativa de competncia legislativa)
da exclusiva competncia da Assembleia da Repblica legislar sobre
as seguintes matrias, salvo autorizao ao Governo:

Clia Cordeiro n. 21202

175

Finanas Pblicas 2. Ano

2012/2013


i) Criao de impostos e sistema fiscal e regime geral das taxas e
demais contribuies financeiras a favor das entidades pblicas;
H de facto uma distino prevista na Constituio no que se refere s
demais contribuies financeiras.
No art. 57/4 da Lei de Bases da SS encontramos previsto que a Lei
pode prever mecanismos de adequao do esforo contributivo. Isto a Lei
de Bases porque todas as percentagens que esto em causa para os
trabalhadores e entidades empregadoras estar definido na legislao avulso
casustica. Da mesma forma que o Regime do Rendimento Social de
Insero, do Abono de Famlia est previsto em legislao especifica.

Artigo 57.
Determinao do montante das quotizaes e das contribuies
4 - A lei pode prever mecanismos de adequao do esforo contributivo,
justificados pela alterao das condies econmicas, sociais e
demogrficas, designadamente mediante a conjugao de tcnicas de
repartio e de capitalizao.
justificados pela alterao das condies e demogrficas no
sentido de determinar que seja significante a esperana media de vida na
determinao destas contribuies.
designadamente

mediante

conjugao

de

tcnicas

de

repartio e de capitalizao o que falvamos em teoria, Modelos de


Repartio, em que h um verdadeiro contrato Intergeracional (gerao
atualmente no ativo suporta as reformas da geram que j no est no ativo)
versus o Modelo de Capitalizao (descontamos apenas e s para a nossa
reforma, o que descontamos o que vamos obter).
O que o art. 57/4 Lei de Bases da SS nos diz que estes
mecanismos de adequao do esforo contributivo devem considerar

Clia Cordeiro n. 21202

176

Finanas Pblicas 2. Ano

2012/2013

conjugadamente as tcnicas do Modelo de Repartio e Capitalizao para


depois se determinar as prestaes pecunirias que vo ser atribudas.
A forma de financiamento deste Sistema Previdencial no assenta nas
transferncias do OE mas sim na quotizaes dos trabalhadores e entidades
empregadoras, que justamente o que diz o art. 90/2 da Lei de Bases da
SS. Quando se refere ao Sistema Previdencial.
Artigo 90.
Formas de financiamento
2 - As prestaes substitutivas dos rendimentos de atividade profissional,
atribudas no mbito do sistema previdencial e, bem assim as polticas ativas
de emprego e formao profissional, so financiadas por quotizaes dos
trabalhadores e por contribuies das entidades empregadoras.

3. Sistema Complementar previsto nos art. 81 a 86 da Lei de


Bases da SS.
Se, como vimos no Sistema Previdencial, ele assenta numa optica
mista de Tcnicas de Repartio e de Capitalizao, ou seja se as pessoas
descontam para a SS no vo ser privados das prestaes, ainda que se
verifique que possam receber mais do que efetivamente descontaram,
porque h uma optica mista de Repartio e Capitalizao, o Sistema
Complementar (art. 81 a 86 da Lei de bases da SS) assenta apenas numa
optica de Capitalizao, o que recebo o que eu desconto.
Podemos verificar esta optica de Capitalizao no art. 81/1 da Lei de
Bases da SS.
CAPTULO V
Sistema complementar
SECO I

Clia Cordeiro n. 21202

177

Finanas Pblicas 2. Ano

2012/2013


Composio do sistema complementar
Artigo 81.
Composio
1 - O sistema complementar compreende um regime pblico de
capitalizao e regimes complementares de iniciativa colectiva e de iniciativa
individual.
O Sistema Complementar compreende um Regime Publico de
Capitalizao e Regimes Complementares de Iniciativa Colectiva e Individual.
Neste mbito o estado responsvel pela existncia de um sistema de SS,
incube ao estado organizar um sistema de SS, isto que nos diz a CRP e o
que nos diz a Lei de Bases da SS. Mas, paralelamente o estado tambm
procura promover sistemas complementares de SS, quer sejam de iniciativa
colectiva, Fundos de Penses, quer sejam de iniciativa particular, privados,
por exemplo Planos Poupana Reforma. Aqui o estado procura estimular a
criao

destes

regimes

complementares,

sendo

responsabilidade do estado regular estes sistemas


regulao

econmica

(ordenar

as

regras

simultaneamente
complementares,

jurdicas

aplicveis

supervisionar a execuo destas regras no contexto dos sistemas privados),


isto que nos diz o art. 86 da Lei de Bases da SS.
Artigo 86.
Regulamentao, superviso e garantia dos regimes complementares
1 - A criao e modificao dos regimes complementares de iniciativa
colectiva e individual e a sua articulao com o subsistema previdencial so
definidas por lei que regula, designadamente, o seu mbito material, as
condies tcnicas e financeiras dos benefcios e a garantia dos respectivos
direitos.
2 - A regulamentao dos regimes complementares de iniciativa colectiva
deve ainda concretizar o princpio da igualdade de tratamento em razo do

Clia Cordeiro n. 21202

178

Finanas Pblicas 2. Ano

2012/2013

sexo e a proteo jurdica dos direitos adquiridos e em formao, e fixar as


regras relativas portabilidade daqueles direitos, igualdade de tratamento
fiscal entre regimes e ao direito informao.
3 - A regulao, a superviso prudencial e a fiscalizao dos regimes
complementares previstos na presente seco exercida nos termos da lei e
pelas entidades legalmente definidas.
4 - A lei prev ainda a instituio de mecanismos de garantia dos regimes
complementares referidos na presente seco.
Nesta optica estrita de Capitalizao encontramos o Regime Publico
de Capitalizao (art. 82 da Lei de Bases da SS) que um regime de
adeso voluntria e individual, cuja responsabilidade de organizao e
gesto do estado e que visa a atribuio de Penses Complementares
das previstas no Sistema Previdencial.

SECO II
Do regime pblico de capitalizao
Artigo 82.
Caracterizao
1 - O regime pblico de capitalizao um regime de adeso voluntria
individual, cuja organizao e gesto da responsabilidade do Estado, que
visa a atribuio de prestaes complementares das concedidas pelo sistema
previdencial, tendo em vista o reforo da proteo social dos beneficirios.
2 - Para efeitos do disposto no nmero anterior, podem ser criadas por lei,
para cada beneficirio aderente, contas individuais geridas em regime
financeiro de capitalizao, que lhes garanta uma proteo social
complementar, concretizando o previsto no n. 4 do artigo 57.
3 - A lei define as condies de adeso, as caractersticas, a garantia de
direitos, o mtodo de financiamento, o regime de transmisso por morte e o
Clia Cordeiro n. 21202

179

Finanas Pblicas 2. Ano

2012/2013


tratamento fiscal do regime referido no presente artigo.
4 - A lei define ainda as formas de gesto das contas individuais,
designadamente a possibilidade de contratualizao parcial da gesto com
entidades do sector privado.
Procura-se estimular a adeso a ouros sistemas que no seja apenas
o sistema Previdencial.
O art 83 da Lei de Bases da SS diz-nos que podem existir ainda
Regimes Complementares, quer de iniciativa colectiva quer individual, que
so facultativos, a favor de um determinado numero de pessoas.
Neste caso o estado j no intervm, nem h qualquer financiamento
do OE nem se colocam problemas de sustentabilidade de SS pois uma
lgica de Capitalizao Pura. Em todo o caso o estado acaba por tambm
regular, apesar de no intervir directamente. Exemplo sistema Bancrio de
Fundos de Penses (atualmente atravs de manobra oramental este foi
integrado na SS e o estado responsabilizou-se pelos pagamentos
conseguindo o estado encaixar receita imediata).

SECO III
Regimes complementares de iniciativa colectiva e individual
Artigo 83.
Natureza dos regimes de iniciativa colectiva
1 - Os regimes complementares de iniciativa colectiva so regimes de
instituio facultativa a favor de um grupo determinado de pessoas.
2 - Integram-se nos regimes referidos nos nmeros anteriores os regimes
profissionais complementares.
3 - Os regimes profissionais complementares abrangem trabalhadores por

Clia Cordeiro n. 21202

180

Finanas Pblicas 2. Ano

2012/2013

conta de outrem de uma empresa, de grupos de empresas ou de outras


entidades empregadoras de um sector profissional ou interprofissional, bem
como trabalhadores independentes.
4 - Os regimes profissionais complementares so financiados pelas entidades
empregadoras ou pelos trabalhadores independentes, sem prejuzo de
eventual pagamento de quotizaes por parte dos trabalhadores por conta de
outrem.
O Tribunal Constitucional declarou, atualmente, inconstitucional
algumas medidas, mas no declarou inconstitucional a Contribuio
Extraordinria de Solidariedade. Que uma contribuio extraordinria de
reformas, pessoas estejam na reserva (militares), o que se pode questionar
que por um ado

estado, atravs do Regime Publico de Capitalizao

estimula e incentiva que as pessoas tenham montantes adicionais para a


reforma e por outro lado a Contribuio Extraordinria de Solidariedade vem
retirar s pessoas que descontaram um montante significativo. O que
significa que as pessoas que descontaram bastante e fizeram um esforo
adicional para o Regime Publico de Capitalizao, sendo que o mesmo
estado que estimula essa situao por via do art. 82 da Lei de Bases da SS,
vai retirar por via da Contribuio Extraordinria de Solidariedade. Pudemos
discutir aqui a Justia Fiscal.
Em regra, nos termos do art. 67 da Lei de Bases da SS, no so
permitidas a acumulao de prestaes sociais. Temos aqui um conjunto de
proteo, comuns aos Subsistemas de Solidariedade e Proteo Familiar
e ao Sistema Providencial. Estes subsistemas e sistema so aqueles em
que o estado assume o pagamento de prestaes pecunirias. O Subsistema
de Aco Social (protocolos com IPSS), em regra o estado no assume
prestaes pecunirias.

CAPTULO IV
Disposies comuns aos subsistemas de solidariedade e proteo

Clia Cordeiro n. 21202

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Finanas Pblicas 2. Ano

2012/2013


familiar e ao sistema previdencial
SECO I
Prestaes Artigo 67.
Acumulao de prestaes
1 - Salvo disposio legal em contrrio, no so cumulveis entre si as
prestaes emergentes do mesmo facto, desde que respeitantes ao mesmo
interesse protegido.
2 - As regras sobre acumulao de prestaes pecunirias emergentes de
diferentes eventualidades so reguladas por lei, no podendo, em caso
algum, resultar da sua aplicao montante inferior ao da prestao mais
elevada nem excesso sobre o valor total.
3 - Para efeitos de acumulao de prestaes pecunirias podem ser
tomadas em conta prestaes concedidas por sistemas de segurana social
estrangeiros, sem prejuzo do disposto em instrumentos internacionais
aplicveis.
O art. 68 da Lei de Bases refere-se ao IAS (Indexante Apoio Social),
para efeitos de determinao dos montantes a pagar com as prestaes
sociais, o IAS (no o salrio mnimo nacional), mas sim um valor de
referencia que ligeiramente inferior ao Salrio Mnimo Nacional. com
base no IAS que se fazem as atualizaes das prestaes sociais.

Artigo 68.
Indexante dos apoios sociais e atualizao do valor das prestaes
1 - Os montantes dos apoios sociais, designadamente os valores mnimos de
penses, so fixados tendo por base o indexante dos apoios sociais, nas
situaes e nos termos definidos por lei.
2 - O valor de referncia previsto no nmero anterior objecto de atualizao
anual, tendo em conta um conjunto de critrios atendveis, designadamente a
evoluo dos preos e o crescimento econmico.
3 - A atualizao anual das prestaes obedece a critrios objectivos fixados
Clia Cordeiro n. 21202

182

Finanas Pblicas 2. Ano

2012/2013

por lei que garantam o respeito pelo princpio da equidade intergeracional e


pela sustentabilidade financeira do sistema de segurana social.
O art. 68 da Lei de Bases da SS, refere-se ainda h necessidade de
ser respeitado dois Principio: Principio da Equidade Intergeracional e o
Principio da Sustentabilidade da Segurana Social.
O Oramento da SS integra-se no OE. O art. 93 da Lei de Bases da
SS refere-se ao oramento da SS.
Artigo 93.
Oramento da segurana social
1 - O oramento da segurana social apresentado pelo Governo e
aprovado pela Assembleia da Repblica como parte integrante do
Oramento do Estado.
2 - As regras de elaborao, organizao, aprovao, execuo e controlo do
oramento da segurana social constam da lei.
3 - O Governo apresenta Assembleia da Repblica uma especificao das
receitas e das despesas da segurana social, desagregadas pelas diversas
modalidades de proteo social, designadamente pelas eventualidades
cobertas pelos sistemas previdencial e proteo social de cidadania e
subsistemas respectivos.
4 - O Governo elabora e envia ainda Assembleia da Repblica uma
projeo atualizada de longo prazo, designadamente dos encargos com
prestaes diferidas e das quotizaes dos trabalhadores e das contribuies
das entidades empregadoras.

1. O oramento da segurana social apresentado pelo Governo e


aprovado pela Assembleia da Repblica como parte integrante do
Oramento do Estado. Atravs do art. 106 da CRP.

Clia Cordeiro n. 21202

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Finanas Pblicas 2. Ano

2012/2013


2. As regras de elaborao, organizao, aprovao, execuo e
controlo do oramento da segurana social constam da lei. Atravs da LEO.
Genericamente o art. 92 da Lei de Bases da SS refere as fontes de
financiamento do Sistema da SS.
Artigo 92.
Fontes de financiamento
Constituem fontes de financiamento do sistema:
a) As quotizaes dos trabalhadores;
b) As contribuies das entidades empregadoras;
c) As transferncias do Estado e de outras entidades pblicas;
d) As receitas fiscais legalmente previstas;
e) Os rendimentos de patrimnio prprio e os rendimentos de patrimnio do
Estado consignados ao reforo do Fundo de Estabilizao Financeira da
Segurana Social;
f) O produto de comparticipaes previstas na lei ou em regulamentos;
g) O produto de sanes pecunirias;
h) As transferncias de organismos estrangeiros;
i) O produto de eventuais excedentes da execuo do Oramento do Estado
de cada ano; e
j) Outras legalmente previstas ou permitidas.
O art. 90 da Lei de Bases da SS especifica em cada um dos
Sistemas a forma de Financiamento. Sistema de Protecao Social de
Cidadania,

Sistema

Previdencial

Sistema

Complementar.

Sistema

Complementar tem que ser a lgica do prprio beneficirio. Sistema


Previdencial procura-se que esteja assegurado por quotizaes dos
trabalhadores e das entidades empregadoras, sem prejuzo de haver lugar a

Clia Cordeiro n. 21202

184

Finanas Pblicas 2. Ano

2012/2013

algumas transferncias do OE. O Sistema de Proteco Social de Cidadania


assente em transferncias transferncias do OE.

Artigo 90.
Formas de financiamento
1 - A proteco garantida no mbito do sistema de proteco social de
cidadania financiada por transferncias do Oramento do Estado e por
consignao de receitas fiscais.
2 - As prestaes substitutivas dos rendimentos de actividade profissional,
atribudas no mbito do sistema previdencial e, bem assim as polticas
activas de emprego e formao profissional, so financiadas por quotizaes
dos trabalhadores e por contribuies das entidades empregadoras.
3 - Sem prejuzo do disposto no nmero anterior, a contrapartida nacional das
despesas financiadas, no mbito do Fundo Social Europeu, suportada pelo
Oramento do Estado.
4 - As despesas de administrao e outras despesas comuns do sistema so
financiadas atravs das fontes correspondentes aos sistemas de proteco
social de cidadania e previdencial, na proporo dos respectivos encargos.
5 - Podem constituir ainda receitas da aco social as verbas consignadas
por lei para esse efeito, nomeadamente as provenientes de receitas de jogos
sociais.
6 - O disposto no presente artigo regulado por lei.

Finanas Pblicas
24 de Abril de 2013

Clia Cordeiro n. 21202

185

Finanas Pblicas 2. Ano

2012/2013


Prof. Nuno Cunha Rodrigues

O que se procura com o controlo oramental verificar, ao nvel das


receitas e despesas, se as receitas previstas esto a ser arrecadadas e se as
despesas esto a ser realizadas de harmonia com os princpios que constam
do art. 42/6 da LEO:
-

Se as despesas esto a ser realizadas de forma legal: Principio da


legalidade.

Se tem cabimento oramental

Se cumprem os trs princpios previstos no art. 42/6 alnea c),


Economia, Eficincia e Eficcia da despesa publica (Principio dos 3
Es). Igualmente consagrado no art. 58/1 da LEO.

H deferentes mecanismos de controlo oramental:


-

Administrativo art. 58/4 e 5 da LEO

Jurisdicional art. 58/6 e 7 da LEO

Poltico art. 59 da LEO

Tudo isto de acordo com o art 58/2 da LEO, porque a execuo do


oramento objecto de controlo administrativo, jurisdicional e poltico.
Quem exerce o controlo poltico da execuo do oramento a AR.
Controlo Administrativo:
efectuado pelo servio administrativo responsvel pela execuo do
oramento. Controlo interno porque assegurado pelo prprio servio,
autocontrolo administrativo. Encontramos esta funo no Principio da
Segregao de funes (art. 42/1 e 2 da LEO) tanto ao nvel das receitas
como das despesas. No sentido que no deve ser o mesmo agente
responsvel pela liquidao e cobrana das receitas nem pela autorizao e
pagamento da despesa.

Clia Cordeiro n. 21202

186

Finanas Pblicas 2. Ano

2012/2013

O art. 58/4 da LEO esse controlo administrativo compete ao prprio


servio ou instituio responsvel pela prpria execuo, falamos aqui em
controlo interno (autocontrolo administrativo). Bem como em ser o prprio
servio a realizar auditorias internas sua gesto, por isso se fala em
controlo operacional, onde existem sistemas de controlo interno previstos em
legislao a avulso como no DL 166/98 relativamente aos sistemas de
controlo interno que visam que os prprios servios sejam os primeiros
responsveis pelo controlo administrativo pela execuo do oramento.
Para alm disto, o controlo interno previsto no art. 58/4 da LEO na
parte inicial, tambm compete as entidades hierarquicamente superior de
superintendncia ou de tutela e aos servios gerais de inspeo e controlo da
administrao publica.
Na parte final do art. 58/4 no esta em causa o controlo do prprio
servio, mas sim de entidades integradas na administrao publica que
podem ser tambm responsveis pelo controlo administrativo do controlo do
oramento. Ex. Inspees - Gerais dos ministrios.
No caso das inspees gerais de controlo falamos num controlo sectorial,
trata-se de um controlo interno dos servios.
Como nos diz o art. 58/5 da LEO tanto os servios que se
autocontrolam como os servios de controlo interno que no fazem parte do
prprio servio (Inspees - Gerais), devem manter em funcionamento
sistemas e procedimentos de controlo interno. aqui que surge o DL 166/98
que estabelece sistemas de controlo interno.
Controlo Jurisdicional
Compete exclusivamente ao Tribunal de Contas (TC) como nos diz o
art. 58/6 da LEO. A prpria CRP consagra no art. 214 CRP o TC como
sendo o rgo supremo de fiscalizao da legalidade das despesas publicas
e do julgamento das contas que a lei demande submeter.
Clia Cordeiro n. 21202

187

Finanas Pblicas 2. Ano

2012/2013


Outra entidade que tem competncia para analisar contas nacionais, na justa
medida que essas contas nacionais reflitam

dinheiro e recursos

comunitrios que o Tribunal de Contas Europeu.


Controlo Poltico
Nos termos do art. 59 e ss da LEO, compete AR a o controlo Poltico.
A fiscalizao do oramento no uma mera fiscalizao jurisdicional
por parte do TC, quando olhamos para o art. 107 da CRP quando nos diz
que a fiscalizao realizada pelo TC e pela AR, o que esta em causa a
fiscalizao jurisdicional, uma das formas de fiscalizao do oramento. Alm
do controlo jurisdicional outras formas de controlo , poltico

administrativo.
O controlo poltico que a AR exerce (AR aprova o OE mas no
responsvel pela sua execuo, o Governo), traduz-se numa fiscalizao
poltica Previa, Concomitante (enquanto o oramento esta a ser
realizado) ou Sucessiva. Em termos cronolgicos n fiscalizao poltica da
AR pode ocorrer priori, antes da realizao da despesa, simultaneamente,
ou seja, concomitante com a realizao da despesa ou de forma sucessiva,
ou seja, aps a execuo do oramento.
Fiscalizao Poltica do OE Concomitante da AR:
O controlo poltico previsto no art. 59 da LEO um tipo de controlo
poltico pela AR Concomitante, porque durante a execuo do oramento
o governo deve enviar AR um conjunto de elementos informativos
necessrios para que a AR possa acompanhar a execuo do oramento.
Esses elemento esto previstos no art. 59/3 da LEO.
Esses elemento informativos presentes no art. 59/3 da LEO, nos termos do
art. 59/4 da LEO, so enviados pelo governo AR mensalmente e os
restantes trimestralmente.

Clia Cordeiro n. 21202

188

Finanas Pblicas 2. Ano

2012/2013

Por isso a AR se prenuncia frequentemente em termos polticos sobre


a execuo do oramento, pois tem como base os relatrios enviados
anualmente pelo governo.
Tudo isto pode originar responsabilidade poltica, decorrente do art. 197 da
CRP, relativamente competncia poltica, pois o primeiro ministro que
responsvel perante a AR. Conjugado com os art. 190 e 191 da CRP, em
termos da responsabilidade poltica, que muito vaga, pois no permite
extrair verdadeiramente responsabilidades ao nvel da execuo do
oramento.
A responsabilidade pela excusso oramental encontra-se prevista no
art.70 da LEO, essa responsabilidade pode ser:
-

Politica

Financeira

Civil

Criminal

Disciplinar (art. 70/2 da LEO)

De todas estas formas de responsabilidade a politica ser a menos


interessantes para responsabilizar no contexto da execuo oramental. No
entender do professor a responsabilidade que de facto importa a
responsabilidade financeira, que concretizada pelo TC de 2 formas:
-

Responsabilidade Financeira Sancionatria: fixao de coimas por


incorreta execuo oramental

Responsabilidade Financeira Reintegratria: onde se determina a


reposio de dinheiros pblicos indevidamente utilizados. O decisor
oramental, luz da Responsabilidade Reintegratria, ser obrigado a
repor do seu bolso os dinheiros que foram indevidamente aplicado.

Clia Cordeiro n. 21202

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Finanas Pblicas 2. Ano

2012/2013


Fiscalizao Poltica do OE Sucessiva da AR:
Quando a AR aprova a Conta Geral do Estado, prevista no art. 107 da
CRP. Este artigo dispe que a execuo do OE fiscalizado pelo TC e pela
AR, que precedendo parecer do TC apreciar e aprovara a Conta Geral do
Estado (CGE). Uma vez executado o OE o governo deve apresentar AR a
CGE, o resultado da execuo do oramento, sendo que previamente a CGE
enviada ao TC para que este emita o seu parecer, sendo que o seu parecer
no vinculativo e posteriormente a AR o apreciar tendo em vista a
aprovao ou no da CGE, nos termos do art. 73/1 e 2 da LEO que
determina a aprovao da CGE pela AR.
Caso a AR no aprove a CGE, art. 73/2 parte final da LEO, ser
atribuda responsabilidade, que pode ser atribuda das 5 formas previstas
anteriormente, no art. 70 da LEO.
O mesmo se passa na Assembleia

Legislativa das Regies

Autnomas: acompanhar a execuo do OE e depois aprovar a Conta Geral


da Regio, neste caso da regio, ou seja o resultado ex post da execuo
oramental.
Igualmente se passa nas Autarquias Locais, em que a execuo do
oramento acompanhada pelas Assembleias Ornamentais, competindolhes aprovar a Conta Geral do Municpio, quer ao nvel das freguesias,
atravs das Assembleias de Freguesias.
Nos termos do art. 59/6 da LEO a AR pode solicitar informaes
suplementares sobre a execuo do oramento de estado, sendo que essas
informaes devem ser prestadas no prazo de 60 dias.
Nos termos do art. 59/7 da LEO a AR pode solicitar informaes ao
TC.

Clia Cordeiro n. 21202

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Finanas Pblicas 2. Ano

2012/2013

O TC quando emite um parecer, a pedido da AR, sobre a CGE esta a


exercer uma funo consultiva, pois esse parecer no vai ser vinculativo. O
TC no esta a ser tratado como um verdadeiro tribunal (separao de
poderes). A propsito do art. 214 da CRP, podemos verificar que no final o
TC um verdadeiro tribunal, com funo Jurisdicional e no apenas
consultiva. Sendo o nico tribunal responsvel pela fiscalizao das contas
publicas.
Os art. 62 a 69 da LEO, estabelecem normas quanto ao tipo de
controlo que deve ser realizado ao nvel da execuo do oramento.
Por exemplo, o art. 62 e 63 da LEO estabelecem normas quanto ao
controlo que deve ser realizado ao nvel da despesa publica e ao sistemas e
procedimentos de controlo interno, respectivamente.
Conselho das Finanas Publicas:
Ainda a propsito de controlo oramental, h ainda outras entidades
que exercem um tipo de controlo oramental suis generis, o Conselho das
Finanas Publicas previsto no art. 12 I da LEO. Este conselho no tem
qualquer tipo de poderes, ou seja, o TC pode concretizar a fiscalizao que
realiza em coimas ou em obrigaes de reposio, os tribunais civis podem
determinar o apuramento da responsabilidade por danos patrimoniais e no
patrimoniais causados ao estado, ao nvel do Conselho das Finanas
Publicas no se traduz num poder coercivo na fiscalizao. Este conselho
prenuncia-se face aos plano macroeconmicos apresentado pelo Governo e
porque tem competncias quanto ao acompanhamento da execuo do
oramento, chamando ateno sobre a correta aplicao dos resultado,
mas pouco mais podendo fazer, pois a sanes pelo no cumprimento
cabem ao TC na competncia Jurisdicional quer da AR na competncia
Poltica.
Controlo Jurisdicional:

Clia Cordeiro n. 21202

191

Finanas Pblicas 2. Ano

2012/2013


O TC um rgo jurisdicional porque na constituio esta previsto no
art. 214 CRP que diz respeito aos tribunais. Desde logo a Constituio
integra o TC no conjunto dos outros altos Tribunais. Ainda nos termos do art.
214/1 da CRP determina que o TC tem competncia para julgar as contas,
logo um rgo jurisdicional. No art. 214/1 alnea c) CRP que compete ao
TC efetivar a responsabilidade por infraes financeiras, a efetivao dessa
responsabilidade traduz-se na aplicao de opimas, contraordenaes ou na
reposio de dinheiros indevidamente utilizados, sendo esta uma funo
jurisdicional o TC um verdadeiro Tribunal.
O TC exerce funes de Fiscalizao Previas (visto prvio),
tambm uma funo tpica de natureza jurisdicional.
Como j vimos o TC chamado para determinados actos que no so
jurisdicionais, tal como descreve o art. 214/1 alnea a) CRP, dar pareceres
sobre a Segurana Social. Esta uma funo consultiva a funo de aprovar
da AR. Igualmente a consulta para as regies autnomas previsto no art.
214/1 alnea b) CRP.
O TC beneficia de todos os Princpios aplicveis aos restantes
tribunais, Principio da Separao de Poderes, Independncia, sujeio
Constituio e Lei ou ate ao nvel das garantias dos juzes dos outros
tribunais, inviolabilidade e irresponsveis.
De acordo com os art. 214/3 e 4 da CRP o TC pode funcionar de
forma descentralizada, nomeadamente nas Regies Autnomas da Madeira
e dos Aores. Sendo que as decises relativas a estas regies so tomadas
localmente.

Lei 98/97 Organizao e Processo do TC

Clia Cordeiro n. 21202

192

Finanas Pblicas 2. Ano

2012/2013

Esta lei fundamental pois , por um lado define as competncias do


TC e por outro define o mbito subjetivo de aplicao do TC, que significa
que atravs desta lei que vamos saber quais ad entidades sujeitas
jurisdio do TC. Desde logo porque a lei

desligue a jurisdio do TC

(poderes de julgar e sancionar os incumprimentos) e os poderes de controlo


financeiro do TC (no se traduz na responsabilidade de responsabilizar
financeiramente mas de fazer auditorias).
desde 97 que se tem vindo a verificar uma ampliao nas
responsabilidades do TC, tanto a nvel das suas competncias como do
numero de entidades que esto sujeitas fiscalizao do TC. Tudo isto no
decorrer do Principio da persecuo do dinheiros Pblicos, em que o TC
procura assegurar que as suas competncias lhe permitam assegurar que as
suas competncias lhe permitam atuar onde quer que se verifique uma
utilizao de dinheiros pblicos, quer sejam entidades publicas quer sejam
privadas. Por vezes fundaes, associao e empresas privadas podem
estar a utilizar dinheiros pblicos e se no passado o TC no atuava, a
verdade que com as alteraes legais

vo permitir que o TC possa

fiscalizar essa utilizao de dinheiros pblicos.


A verdade que na dcada de 90 se verificou que muitas entidades
publicas tendiam a aplicar normas de direito privado (fuga para o direito
privado), pois eram normas mais flexveis e maleveis que permitiam uma
flexibilidade da gesto. O legislador no sentido de controlar essa fuga e fazer
retornar essas entidades ao direito publico, por um lado inviabilizou alguns
mecanismos de direito privado a essa entidades (ex. proibio de criao de
empresas municipais) e por outro ao nvel das finanas publicas, passado o
TC a ter poderes de jurisdio e controlo financeiro sobre essas entidades
(empresas publicas e municipais).
Atualmente o visto prvio esta previsto tambm ao nvel de empresas
publicas, art. 44 da LTC, em que o TC tem a competncia de fiscalizar os
actos e contratos dessas empresas.

Clia Cordeiro n. 21202

193

Finanas Pblicas 2. Ano

2012/2013

Finanas Pblicas
26 de Abril de 2013
Prof. Nuno Cunha Rodrigues

No art. 2 da LTC podemos verificar que se refere ao mbito de TC, em


que no art. 2/1 da LTC se verifica uma srie de entidades que integram a
administrao do estado. No art. 2/2 da LTC podemos ver outro tipo de
entidades,

como

empresas

publicas,

que

no

estavam

sujeitas,

anteriormente, ao controlo do TC e no art. 2/3 da LTC concretizando o


Principio da Perseguio dos Dinheiros Pblicos, pois refere que esto
sujeitas ao TC as entidades de natureza publica ou privada desde que
disponham de dinheiros pblicos.
O TC vai muito alm das entidades presentes no estrito domnio do
OE, pois o OE abrange apenas as entidades que integram o SPA (Sector
Publico Administrativo, permetro oramental defenido no art. 2/2 da LEO),
pode fiscalizar empresas publicas e privadas, na justa medida em que essas
empresas privadas sejam beneficiarias de dinheiros pblicos.
Esta competncia genrica, depois o Tribunal exerce Fiscalizao
Previa, Concomitante e Sucessiva.
Em sede de Fiscalizao Previa, estas entidades, no esto todas
sujeitas ao TC. Apenas esto abrangidas as entidades previstas no art. 5/1
alnea c) LTC, sendo muito mais reduzidas que as que o TC tem
competncia de jurisdio e controlo financeiro previstos no art. 2 da LTC.
Temos ento presente no art. 2 da LTC o Principio da Perseguio de
Dinheiros Pblicos que vem da necessidade de controlar as empresas na
fuga para o direito privado.
Clia Cordeiro n. 21202

194

Finanas Pblicas 2. Ano

2012/2013

O TC tem a sua sede em Lisboa, mas de acordo com a CRP, art.


214/3 e 4 o TC pode funcionar descentralizado tendo seces regionais quer
em Ponta Delgada quer no Funchal, isto decorre do art. 3/2 da LTC.
Estas seces regionais funcionam com um juiz, art. 14/1 alnea b) da
LTC. O TC na sede composto pelo Presidente e 16 juzes nos termos do
art. 14/1 alnea a). Estes juzes gozam da mesma independncia que
qualquer outro juiz, art. 7/2 LTC, o TC independente em termos
jurisdicionais, como qualquer outro tribunal. O Presidente do TC nomeado
pelo Presidente da Repblica, sob proposta do Governo, art. 133 da CRP,
mas a forma de funcionamento interna do TC esta previsto no art. 16 a 28 da
LTC relativamente ao critrio dos juzes
O TC funciona em 3 seces, art. 15/1 alnea a) b) e c). As
competncias de cada uma esto previstas no art. 77 (Primeira Seco), 78
(Segunda Seco) e 79 (Terceira seco) da LTC.
A Primeira Seco trata a Fiscalizao Previa (Visto Prvio): compete
apreciar questes relativamente ao visto prvio, em como apreciar relatrios
de auditoria, aprovar recursos das seces regionais).
A Segunda Seco diz respeito a auditorias que tenham sido
realizadas e verificao externa de contas que tenham sido submetidas ao
TC (art. 78/1 da LTC).
A Terceira Seco diz respeito apreciao quer de recursos de
multas fixas pela 1 e 2 seces que r da responsabilidade Financeira,
Sancionatria ou Reintegratria, sendo necessrio apreciar os factos para
posteriormente

aplicar

uma

coima

e/ou

reposio

dos

dinheiros

indevidamente aplicados.
E por isto que os juzes que compem a terceira seco devem
provir maioritariamente da Magistratura (art. 15/4 da LTC). Atualmente a
metade dos juzes do TC provem de reas econmicas, no so juristas, e a

Clia Cordeiro n. 21202

195

Finanas Pblicas 2. Ano

2012/2013


outra metade de uma formao jurdica, juristas (articulao entre o Direito e
a Economia).
O art. 5/1 da LTC alnea a e b) determina que compete ao TC dar
parecer sobre a CGE e sobre as contas das RA, bem como das contas das
respectivas Assembleias Legislativas. Trata-se de uma funo consultiva
proveniente do art. 214/1 da CRP, quer do art. 73 da LEO.
O art. 5/2 da LTC diz que compete ao TC dar pareceres pela
solicitao da AR ou do Governo sobre projetos legislativos de matria
financeira, isto no retira a natureza jurisdicional do TC.
Para alm do TC nacional, tambm o TC Europeu pode ser
considerado a dar pareceres e fiscalizar sobre dinheiros comunitrios, art. 5/1
alnea h) da LTC.
No art. 11 da LTC prev a colaborao e articulao do TC com
entidades comunitrias.
Em articulao com o art. 5/1 alnea a) da LTC o art. 41 da LTC que
determina a forma como o TC vai emitir o parecer sobre a CGE e
relativamente ao art. 5/1 alnea b) da LTC o art. 42 da LTC relativamente s
contas das RA.
No so formas de atuao de um rgo jurisdicional os
pareceres sobre contas gerais do estado e projetos de legislao na
rea financeira.
O art. 5/1 alnea c) da LTC determina o mbito subjetivo de
Fiscalizao Previa do TC, a partir deste artigo que vamos determinar quais
as entidades sujeitas fiscalizao.
No art. 51 e 52 da LTC esto previstas as entidades que esto
sujeitas ao TC. No art. 51/1 temos entidades que no esto sujeitas ao
permetro oramental mas que esto sujeitas ao TC.
Clia Cordeiro n. 21202

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Finanas Pblicas 2. Ano

2012/2013

Forma como se efetiva a Responsabilidade Financeira, art. 5/1 alnea


e) da LTC, e que julgada pela 3 seco do TC.
A art. 5/1 alnea f) da LTC competncia para apreciar a legalidade,
bem como a Economia, Eficincia e Eficcia 3 Es) das entidades referidas no
art. 2/1 e 2 da LTC. No esto previstas as entidades do art. 2/3 da LTC
porque este artigo refere-se a entidades privadas que

utilizem dinheiros

pblicos e a competncia do TC no vai abarcar toda a gesto dessas


entidades privadas, porque isso seria interferir com a liberdade empresarial, o
TC apenas vai fiscalizar a utilizao de dinheiros pblicos que aquela
entidade vai utilizar. Os sistemas de controlo interno previstos neste artigo
so os sistemas previstos no art. 58/4 e 5 e 62 e 63 da LEO, a criao de
sistemas de autocontrolo que permitam assegurar a boa gesto publica.
O art. 12 da LTC prev a colaborao que deve ser prestada ao TC
pelos rgos de controlo interno, ou autocontrolo. Se no for cumprido pode
dar origem fixao de coimas pelo TC.
Fiscalizao previa do TC
Traduz-se numa das formas de fiscalizao do TC e esta prevista no
art.5/1 alinea c) da LTC e tambm nos art. 44 a 48 da LTC.
O art.44/1 , o visto prvio tem por finalidade verificar se actos, contratos ou
outros

instrumentos

geradores

de

despesa,

ou

representativo

de

responsabilidade financeira directa ou indirecta, esto conforme s leis em


vigor e se os respectivos encargos tem cabimento em verba oramental
prpria. Verificar se a despesas cumprio o art. 42/6 da LEO, princio da
legalidade, cabimento oramental, execussao por duodcimos, eficincia,
eficcia e economicidade, isto que se pretende com o visto prvio, antes da
realizaoo da despesa chyamar o TC a apreciar se aquela despes cumpre
ou nao com todos os requesitos previstos no art. 42/6 da LEO. Pode haver
situaes em que esteja em causa a contrao de divida e tambm nestes

Clia Cordeiro n. 21202

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Finanas Pblicas 2. Ano

2012/2013


casos necessrio verificar se a contrao da divida respeita os limites de
endividamento fixados pela AR, o que nos diz o art. 44/2 da LTC.
Nem todos os contratos tem a necessidade de visto prvio pelo
TC. Nem todas as entidades publicas tem necessidade de enviar ao TC
contratos para obteno de visto prvio.
Temos que verificar que tipo de contratos esto sujeitos ao visto prvio do TC
e que tipo de entidades. Delimitar o mbito subjetivo do Visto Prvio do TC.
O Art. 46 da LTC diz que tipos de contratos esto sujeitos ao visto prvio do
TC:
(mbito Objectivo)
-

Todos os actos e contratos no mbito da divida publica fundada.

Contratos que impliquem despesas nos termos do art. 48 da LTC.


Todos os anos o OE estabelece valores abaixo dos quais os actos e
contratos previstos na alnea c) do art. 48 da LTC, esto dispensados
da apreciao do TC, lgica de que as situaes mnimas residuais o
juiz no deve tratar. Esses contratos tero sempre que respeitar os
limites de execuo oramental, mesmo que no estejam sujeitos a
visto

previsto

do

TC,

esto

sempre

sujeitos

Fiscalizao

Sucessveis, podendo, no caso de incumprimento, atribuio de


responsabilidade financeira ao executante.
-

Nos contratos pblicos preciso levar ao TC o contrato vencedor do


concurso, antes do inicio da obra, para que este o aprecie, em primeiro
lugar verificar se o concurso publico cumpriu os formalismos do
Cdigo dos Contratos Pblicos (art. 42/6 alnea a) da LEO) realizado,
principio da Legalidade e verificar se h Cabimento Oramental
para aquela obra e se respeita o Principio da Eficincia, Economia e
Eficcia, se o TC verificar que no foram respeitadas alguma destas
condies, o TC no dar o visto prvio e a obra no poder ser

Clia Cordeiro n. 21202

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Finanas Pblicas 2. Ano

2012/2013

executada. Em alguns actos ou contratos o visto prvio fundamental


porque sem ele a despesas no pode ser realizada.
-

Se o TC no se prenunciar no prazo de 30 dias dar lugar ao Visto


Tcito nos termos do art. 85 da LTC, ou seja, como se tivesse sido
autorizado.

Declarao de conformidade prevista no art. 83 da LTC, significa que


se o TC considerar que a situao semelhante a uma apreciada no
passado, ele imite esta declarao sem a verificao aprofundada (por
norma esta figura no utilizada).

Nem todos os actos e contratos abrangidos pelo art. 46 da LTC, esto


sujeitos Fiscalizao Previa do TC. No art. 47 da LTC faz excluir
uma srie de contratos previstos no art. 46 da LTC (Contratos de
arrendamento, luz, gua...).

(mbito Subjetivo)
-

O Art. 5/1 alnea c) primeira parte, estabelece as entidades que


esto abrangidas (art. 2/1 da LTC) pelo aviso prvio do TC (ateno
no esquecer o mbito objectivo em que h contratos, como prev o
art. 47 da LTC que estabelece as excees do art. 46 da LTC).

No Art. 5/1 alnea c) segunda parte. As entidades previstas no art. 2


da LTC esto sujeitas Fiscalizao Previa do TC, outra coisa saber
se todos os contratos dessas entidades esto sujeitos ao visto prvio
do TC e ai temos que ir ao art. 46 da LTC. Depois temos no art. 2/2
da LTC um conjunto grande de entidades que esto sujeitas ao
controlo e jurisdio do TC, empresas publicas, municipais.

Esta uma empresa municipal sujeita ao visto prvio do TC?

Clia Cordeiro n. 21202

199

Finanas Pblicas 2. Ano

2012/2013


No passado, com a fuga para o direito privado a resposta seria no
(presidentes de cmara que dirigiam ao mesmo tempo uma empresa
municipal, gabhado a dobrar e a fuga ao visto prvio do TC, sendo mais fcil
avanar, por exemplo com obras publicas, que esto sujeitas ao visto prvio
do TC, art. 2/2 da LTC, ento o legislador veio acrescentar a parte final do
art. 5/1 alnea c) da LTC, dizendo que algumas das entidades do art. 2/2
esto sujeitas a visto prvio, mesmo que formalmente sejam entidades
privadas, empresas municipais, e por conseguinte a maioria das empresas
municipais esto sujeitas a visto prvio, porque temos que interpretar o art.
5/1 alnea c) parte final para percebermos porque esto sujeitas, de
qualquer

natureza,

criadas

pelo

estado,

funes

administrativas

originariamente a cargo da funo publica, sempre que resulta subtrao


de actos e contratos fiscalizao previa o TC.
Ex. Empresa (Municipal) de recolha de resduos (Funo Administrativa do
Municpio). Como no tem carcter comercial (no h explorao
comercial) os seus actos e contratos esto sujeitos ao visto prvio do TC na
justa medida em que esses actos e contratos estejam no mbito do art. 46 da
LTC. Porque apesar de ser uma empresa municipal, art. 2/2 da LTC,
preenche os requisitos do art. 5/1 alnea c) parte final da LTC.

Finanas Pblicas
03 de Maio de 2013
Prof. Nuno Cunha Rodrigues

Na ultima aula falamos da fiscalizao previa presentes nos art. 44 e


ss da LTC e no mbito subjetivo das entidades que esto submetidas ao
visto prvio do TC analisamos o art. 5/1 alnea c) da LTC relativamente
competncia das entidades, em particular no segundo segmento da segunda
metade do art. 5/1 alnea c), onde se refere as entidades que esto
abrangidas pela fiscalizao previa do TC.
Clia Cordeiro n. 21202

200

Finanas Pblicas 2. Ano

2012/2013

Artigo 5.
Competncia material essencial
1 Compete, em especial, ao Tribunal de Contas:
a) Dar parecer sobre a Conta Geral do Estado, incluindo a da
segurana social, bem como sobre a conta da Assembleia da
Repblica;
b) Dar parecer sobre as contas das Regies Autnomas, bem como
sobre as contas das respectivas Assembleias Legislativas;
c) Fiscalizar previamente a legalidade e o cabimento oramental dos
actos e contratos de qualquer natureza que sejam geradores de
despesa

ou

representativos

de

quaisquer

encargos

responsabilidades, diretos ou indiretos, para as entidades referidas no


n. 1 e nas alneas a), b) e c) do n. 2 do artigo 2., bem como para as
entidades, de qualquer natureza, criadas pelo Estado ou por quaisquer
outras entidades pblicas para desempenhar funes administrativas
originariamente a cargo da Administrao Pblica, com encargos
suportados

por

financiamento

direto

ou

indireto,

incluindo

constituio de garantias, da entidade que os criou;

O art. 44/3 da LTC estabelece o elenco taxativo dos fundamentos que


determinam a recusa de visto pelo TC ou seja um conjunto de situaes que
determinam que o TC no possa autorizar a fiscalizao daquela operao e
que deva recusar o visto por parte do TC.

SECO II
Da fiscalizao prvia
Artigo 44.
Clia Cordeiro n. 21202

201

Finanas Pblicas 2. Ano

2012/2013


Finalidade do visto. Fundamentos da recusa do visto
3 Constitui fundamento da recusa do visto a desconformidade dos actos,
contratos e demais instrumentos referidos com as leis em vigor que implique:
a) Nulidade;
b) Encargos sem cabimento em verba oramental prpria ou violao
directa de normas financeiras;
c) Ilegalidade que altere ou possa alterar o respectivo resulta do
financeiro.
NOTA:
c) Ilegalidade que altere ou possa alterar o respectivo resulta do financeiro.
Nestes casos os actos no chegam a produzir efeitos financeiros, determina
a ineficcia jurdica dos respectivos actos contratos e demais instrumentos,
nos termos do art. 45/2 da LTC.
Artigo 45.
Efeitos do visto
2 Nos casos previstos no nmero anterior, a recusa do visto implica
apenas ineficcia jurdica dos respectivos actos, contratos e demais
instrumentos aps a data da notificao da respectiva deciso aos servios
ou organismos interessados.
A alnea c do art. 44/ da LTC pode ser ultrapassada pelo TC,
podendo conceder o visto mesmo verificando uma situao de ilegalidade
desde que em deciso fundamentada faa recomendaes ao organismo de
servio no sentido de suprir ou evitar no futuro tais ilegalidades. Permite
ultrapassar o vcio de ilegalidade previsto no art. 44/3 alnea c) desde que o
TC faa essa recomendao para se conceda o visto.

Artigo 44.

Clia Cordeiro n. 21202

202

Finanas Pblicas 2. Ano

2012/2013

Finalidade do visto. Fundamentos da recusa do visto


4 Nos casos previstos na alnea c) do nmero anterior, o Tribunal, em
deciso fundamentada, pode conceder o visto e fazer recomendaes aos
servios e organismos no sentido de suprir ou evitar no futuro tais
ilegalidades.
Em termos prticos colocada a questo ao TC em que as partes colocam o
visto apreciao do TC no sentido que no caiba na alnea a) do art. 44/3
(em situao de nulidade o TC no pode conceder o visto e o contrato
termina nesta fase) mas que caiba na alnea c) do art. 44/3, porque sendo
ilegal o TC pode autorizar o acto ou contrato fazendo observaes para que
no futuro tal ilegalidade seja suprimida nos termos do art. 44/4 da LTC.
Visto Tcito: se o TC no se pronunciar no prazo de 30 dias nos termos do
art. 85/1 da LTC, aps a data de entrada do pedido. Considera-se aprovada a
operao.
Declarao de Conformidade: prevista n art. 83 da LTC, que se baseia
numa lgica semelhante do precedente, se o TC verificar que existe uma
identidade do processo relativamente a outros que j foram analisados no
passado, art. 83/1 da LTC. Em termos prticos a declarao de conformidade
no utilizada pelo TC.
Fiscalizao Sucessiva prevista nos art. 50 e ss da LTC. Abrange um
conjunto de entidades que esto obrigadas a prestar contas ao TC. O art. 51
da LTC inmera um conjunto de entidades que esto obrigadas anualmente
a submeter ao TC as suas contas.
O TC tambm pode realizar aes de auditoria ou de inspeo
externas de contas, art. 54 e 55 da LTC a estas entidades, sem prejuzo de
terem que prestar contas, sendo que essas auditorias podero realizar-se
durante o perodo oramental, chamada Fiscalizao Concomitante, nos
termos do art. 49 da LTC.

Clia Cordeiro n. 21202

203

Finanas Pblicas 2. Ano

2012/2013


Ficasalizao

Sucessiva:

realizada

pelo

TC

depois

do

encerramento de contas baseado nas contas que lhe so submetidas das


entidades que o devem fazer (as entidades esto obrigadas a apresentara as
contas ao TC, se nao o fizerem voluntariamente nos termos da lei, os
responsveis dessas entidades podem ser responsabilizados pelo TC com a
aplicao de uma multa, Responsabilidade Sancionatria.
Responsabilidade pela Execuo Oramental (art. 70 da LEO)
Prev no art. 70/1 da LEO, que os titulares dos cargos polticos
respondem de 4 formas pelos actos e omisses que pratiquem no exerccio
de funes de execuo oramental:
-

Poltica

Financeira

Civil

Criminal.

O art. 70/2 da LEO refere-se aos funcionrios e agentes da


administrao, em que desaparece a Responsabilidade Poltica (advm da
Constituio), pois no so titulares de cargos polticos e aparece a
Responsabilidade Disciplinar.
Todas as formas de responsabilidades so cumulativas, ou seja o
mesmo agente seja titular de cargo poltico seja funcionrio ou agente
so simultaneamente responsabilizados do ponto de vista disciplinar,
poltico (se for titular de cargo poltico), civil, criminal e financeiramente.
A

Responsabilidade

Poltica

concretiza-se

nos

termos

da

Constituio, art. 190 e 191 da CRP (responsabilidade difusa).


A Responsabilidade Criminal relaciona-se com a pratica de
eventuais crimes relacionado com a atividade financeira, crimes de corrupo
ativa/passiva, peculato, abuso de confiana, etc.

Clia Cordeiro n. 21202

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Finanas Pblicas 2. Ano

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A Responsabilidade Disciplinar diz respeito ao exerccio do poder


disciplinar sendo que neste caso discricionrio e as sanes so muito
vezes atpicas, visto que o prprio rgo onde o funcionrio ao agente se
encontra inserido que responsvel pela aplicao dessa sano.
A Responsabilidade Civil trata-se da possibilidade de ser intentada
uma ao pelos prejuzos provocados ao estado na pratica do acto financeiro
ilegal (danos no patrimoniais).
A Responsabilidade Financeira (a mais importante para a disciplina)
esta prevista no art. 71 da LEO.
artigo 71.
Responsabilidade financeira
Sem prejuzo das formas prprias de efetivao das restantes modalidades
de responsabilidade a que se refere o artigo anterior, a responsabilidade
financeira efectivada pelo Tribunal de Contas, nos termos da respectiva
legislao.
A Responsabilidade Financeira tpica e exclusiva e efectivada pelo
TC. Esta responsabilidade encontra-se prevista nos art. 57 a 70 da LTC.
Estes artigos abrangem todas as entidades previstas no art. 2/1 da LTC.
Importa realar duas formas de Responsabilidade:
-

Responsabilidade Financeira Reintegratria, prevista no art. 59 a


64 da LTC. Atravs desta responsabilidade o agente infrator, referente
ao qual foi apurada responsabilidade financeira, a repor os dinheiros
pblicos indevidamente utilizados.

Responsabilidade Financeira Sancionatria, prevista nos art. 65 a


70 da LTC. Permite a aplicao de multas ao infrator financeiro, no

Clia Cordeiro n. 21202

205

Finanas Pblicas 2. Ano

2012/2013


se trata de repor os dinheiros indevidamente utilizados, mas obriga-lo
a pagar uma multa.
Ambas as formas de responsabilidade so cumulativas, pode ser
fixada uma multa ao agente infrator e simultaneamente ser determinada a
obrigao de repor os dinheiros indevidamente utilizados. No se excluem
uma e outra, mas tambm se pode dar o caso de ser apenas uma, no so
necessariamente aplicadas de forma simultaneamente. Na pratica o TC
aplica apenas multas sancionatrias ao aplicando a responsabilidade
Reintegratria.
Responsabilidade Financeira Reintegratria
Pode traduzir no conjunto de situaes, relativamente despesa,
presente no art. 59 da LTC, e relativamente receita no art. 60 da LTC.
No art. 59 do TC prev condenar o responsvel de forma
Reintegratria nas situaes de alcances, desvios e pagamentos indevidos.
Alcance (art. 59/2 da LTC): regime contabilstico inicial do servio e
regime contabilstico final do servio, se se verificar que h uma
diferena nos valores que tinham sido inicialmente determinados e que
foram incorporados no final, poderemos estar perante uma situao de
alcance onde ser pedida justificao ao agente, se no obtiver
qualquer tipo de explicao, haver que pagar a diferena.
Desvios

(art.

59/3

da

LTC):

quando

se

verifique

seu

desaparecimento por aco voluntria de qualquer agente pblico que


a eles tenha acesso por causa do exerccio das funes pblicas que
lhe esto cometidas.
Pagamento Indevido (art. 59/4 da LTC): so pagamento ilegais e que
causem dano para o estado ou entidade publica, na medida em que
no tem contraprestao especifica adequada ou proporcional.

Clia Cordeiro n. 21202

206

Finanas Pblicas 2. Ano

2012/2013

Para alm das situaes acima referidas, o art. 59/5 da LTC prev que
se verificar a violao de normas financeiras o TC pode condenar os
responsveis na reposio das quantias correspondentes.
O art. 59/5 da LTC foca-se no domnio da Contratao Publica, sendo
este o caso em que h mais problemas, fazendo-se regularmente a relao
entre o Cdigo de Contratos Pblicos e Finanas Publicas aproposito de
normas financeiras. A contratao de bens e servios por parte do estado
assume uma natureza administrativa luz do CCP e assume tambm uma
natureza financeira, o estado vai realizar despesa logo necessrio que o
estado, na realizao da despesa, respeite os PP da Legalidade, Cabimento
Oramental, Economia Eficincia e Eficcia da rea das Finanas publicas,
nomeadamente art. 42/6 da LEO.
O art. 60 da LTC fala-nos da aplicao e responsabilizao da
reposio de dinheiro face no arrecadao de despesa, nos acasos em
que o responsvel tivesse a obrigao de liquidao, cobrana ou entrega de
receitas e no o faz com pratica com dolo ou culpa grave.
Elemento objectivo: elemento tipolgico, tipo de infrao que esta em
causa.
Elemento subjetivo: o dolo ou negligencia praticado pelo agente infractor.
O art. 59 e 60 da LTC d-nos o elemento objectivo que esta em
causa: alcances, dinheiro, no arrecadao de receitas.
Falta-nos o elemento subjetivo, ou seja, apreciar se aquele que infringiu
atuou dolosa ou com negligencia relativamente infrao.
O art. 61/5 da LTC diz-nos que a responsabilidade s ocorre se a
aco for praticada com culta. Sendo que esta culpa apreciada pelo TC nos
termos do art. 64 da LTC tendo em conta as competncias do cargo e as
suas principais funes. Por conseguinte o TC vai apreciara situao com
Clia Cordeiro n. 21202

207

Finanas Pblicas 2. Ano

2012/2013


base na culpa do agente. Quando verifique que no um comportamento
doloso, mas negligente do infrator, aplicamos o art. 64/2 da LTC, pois o TC
pode converter a reposio de dinheiro em multa, nos termos do art. 65/6 da
LTC relativamente responsabilidade financeira sancionatria.
As situaes em que a pratica do acto foi praticada pelo agente com
negligencia e no com dolo, so frequentemente perdoadas pelo TC e
sancionadas em sede de Responsabilidade financeira Reintegratria mesmo
com multa e no em sede de responsabilidade financeira sancionatria.
Diversas

formas

de

responsabilidade

Financeira

Reintegratria

relativamente ao agente:
1. Responsabilidade directa, art. 62/1 da LTC, quando recai sobre os
agentes, ou agente que infringe as normas legais.
2. Responsabilidade subsidiaria, art. 62/3 da LTC desde que se
verifiquem pelo menos uma das alneas do artigo.
a) Por permisso ou ordem sua, o agente tiver praticado o facto
sem se verificar a falta ou impedimento daquele a que
pertenciam

as

correspondentes

funes;

Culpa

in

comprimitendo
b) Por indicao ou nomeao sua, pessoa j desprovida de
idoneidade moral, e como tal reconhecida, haja sido designada
para o cargo em cujo exerccio praticou o facto; Culpa in
ordenando
c) No desempenho das funes de fiscalizao que lhe estiverem

cometidas,

nomeadamente

houverem
quando

procedido
no

com

tenham

culpa
acatado

grave,
as

recomendaes do Tribunal em ordem existncia de controlo


interno. Culpa in Vigilando
Esta responsabilidade s admitida aps deciso condenatria e
Clia Cordeiro n. 21202

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depois da discusso previa dos bens do agente directamente


responsvel, nos termos do art. 94/2 da LTC
3. Responsabilidade solidaria, art. 63 da LTC, se forem vrios os
responsabilizados financeiros pelas aes que forem cometidos.
A Responsabilidade Financeira Reintegratria extingue-se nos termos do art.
69/1 pela prescrio u pelo pagamento da quantia, sendo a prescrio de 10
anos nos termos do art. 70/1 a LTC

Responsabilidade Financeira Sancionatria


Esta responsabilidade encontra-se regulada nos art. 65 e ss da LTC,
sendo que esta responsabilidade ter que apurar o elemento tipo objectivo
(art. 65/1 da LTC da alnea a) alnea l)), o TC s pode aplicar multas nas
circunstncias previstas neste artigo.
A apreciao subjetiva da conduta do infrator tambm efectuada
pelo TC, sendo que se a infrao for cometida com dolo os limites da multa
sero agravados nos termos do art. 65/3 da LTC. Mas se a infrao for
cometida com negligncia o limite mximo da multa desagravado, art. 65/4
da LTC.
O art. 65/5 da LTC prev que aplicao de multas no prejudica a
efetivao das responsabilidades pelas importncias devidas, a tal
responsabilidade cumulativa da responsabilidade financeira sancionatria
com a Reintegratria.
Tambm a responsabilidade financeira sancionatria pode ser directa
ou subsidiaria, nos termos do art. 67/3 da LTC com remisso para os art.
61 e 62 da LTC (mesma lgica que a responsabilidade Reintegratria).
A responsabilidade Financeira Sancionatria pode-se dividir em:

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Finanas Pblicas 2. Ano

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responsabilidade decorrente de infraes financeiras: art. 65/1 da LTC


diz respeito violao de normas financeiras materiais.

responsabilidade processuais financeiras: art. 66/1 da LTC diz


respeito a um direito adjetivo financeiro que se relaciona pelo no
respeito dos prazos para apresentao de contas, pela falta
injustificada pela entrega de contas (ex. art. 51 da LTC e que as
entidades previstas devem remeter voluntariamente e anualmente as
suas contas ao TC, sem que o TC tenha que disputar qualquer
iniciativa nesse sentido). Se no entregarem essas contas ao tribuna,
estamos perante uma responsabilidade processual financeira e no
financeira, que punida de harmonia com o art. 66/1 alnea a) da
LTC.
Se se verificar que o agente infractor violou uma norma da lei
de enquadramento oramental, estamos perante uma verdadeira
infrao financeira aplicando o art. 65/1 e no o art. 66 da LTC. Sem
prejuzo de aqui haver lugar quanto responsabilidade directa e
subsidiaria, prevista nos art. 61 e 62 da LTC.
A

Responsabilidade

Financeira

sancionatria

quanto

as

distines de responsabilidades encontra-se previsto nos art. 69/2 da


LTC e extingue-se pela prescrio no prazo de 5 anos, art. 70/1 da
LTC, pela morte do responsvel por amnistia, pelo pagamento, e pela
relevao da responsabilidade nos termos do art. 65/7 da LTC (art.
69/2 da LTC).
Do ponto de vista do TC e do decisor oramental eventualmente
a responsabilidade mais significativa e que mais peso possa ter a
Responsabilidade

Financeira

Reintegratria,

porque

esta

responsabilidade que verdadeiramente o infrator poder sentir que


cometeu uma infrao e que responsvel por ela nos termos
equivalentes infrao cometida. Atravs da Responsabilidade
Reintegratria obriga-se o agente infrator a repor
Clia Cordeiro n. 21202

a totalidade da
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Finanas Pblicas 2. Ano

2012/2013

despesa que foi ilegalmente efectuada, da no arrecadao de


receitas, podendo levar a montantes muito elevados, fazendo sentir ao
infractor

aco

do

TC

da

Responsabilidade

Financeira

Reintegratria.
na responsabilidade financeira sancionatria o TC tem vindo
a realizar mais a sua atividade.
Estas

responsabilidades

sancionatrias

so

apuradas

efectivadas pela 3 seco do TC. Anteriormente vimos que os juzes


colocados na 3 seco so preferencialmente juzes provenientes da
magistratura porque h que apreciar o enquadramento do tipo
objectivo e subjetivo que acabamos de ver, atuao com dolo com
negligencia e determinar a fixao da multa.
Na opinio do Professor a Responsabilidade Financeira
Reintegratria tem sido pouco aplicada pelo TC. Este podia olhar
mais para a responsabilidade financeira Reintegratria pois aqui que
se consegue dar o exemplo e se fazer sentir a responsabilidade.
Muitas vezes o titular do servio responsabilizado do ponto de vista
sancionatrio, porque no entregou as contas no dia correto, foi
multado por isso, mas depois da-se o facto curiosos em que o titular
manda ser o servio a pagar a multa, o que obviamente est fora da
responsabilidade directa prevista na LTC, que dever responsabilizar o
titular do servio e no o servio e ai o TC vai aplicar uma segunda
multa porque o titular do servio mandou o servio pagar e obviamente
que era o titular do servio que deveria ter pago a multa.
Ultimamente o TC tem vindo a das uma maior ateno
Responsabilidade Financeira Reintegratria no contexto da fixao e
efetivao destas responsabilidades.

Finanas Pblicas
Clia Cordeiro n. 21202

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Finanas Pblicas 2. Ano

2012/2013


08 de Maio de 2013
Prof. Nuno Cunha Rodrigues

Hoje vamos falar sobre a relao entre o Direito da Unio Europeia e o


Direito Nacional no que toca as finanas publicas. Essa relao esta presente
na LEO quando se refere s vinculaes externas no art. 17 da LEO e no art.
14A da LEO quando se refere necessidade do governo apresentar um
programa de estabilidade e crescimento AR com uma dimenso
quadrianual (para 4 anos) sendo que este programa revisto anualmente.
H uma relao entre o TFUE e o Direito Nacional que contamina o
Direito Financeiro exigindo que se faa esta relao entre eles.
A UE comea por ser um sonho da Europa que ficou devastada aps a
2 Guerra Mundial afirmando-se como uma Europa solidaria e nica entre os
pases que formavam a Comunidade Europeia do Carvo e do Ao e o
EUROTOM (energia Atmica). Existindo lives de Intergovernamentariedade
e Independncia numa perspetiva supraestadual.
Hoje em dia h quem afirme que uma das fragilidades da UE foi ter-se
avanado para uma unio econmica e monetria antes de se ter
concretizado uma unio poltica.
Temos ento afirmado no Tratado de Maasrtrish em 1992 o inicio das
3 fases que termina com a implementao do euro. Sem prejuzo do Reino
Unido e a Dinamarca ter colocado uma clusula de oping out , sem prejuzo
de integrar o MTC (Mecanismos de Taxas de Cambio) em que h uma
flutuao face ao euro das moedas nacionais desses estados, no caso a libra
ingls

coroa

dinamarquesa,

no

sendo

possvel

haver

uma

desvalorizao ou uma valorizao excessiva destas duas moedas na


medida que se insere no MTC.

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A criao da moeda nica no pode ser afirmada sem que haja uma
coerncia oramental dentro de toda a zona euro. Na dcada de 60 um
conhecido economista, Robert Mundell, que preconizava que uma moeda
nica funcionaria em zonas comunitrias timas, um pouco semelhana do
que existe nos EUA (onde no existe barreiras lingusticas, culturais e que
existia um oramento federal apto a permitir acorrer a situaes de eventuais
choques econmicos assimtricos).
Partiu-se com muito entusiasmo para a Comunidade Economico
porque era uma altura de grande crescimento econmico pois havia um
crescimento tecnolgico que levava a um crescimento ilusrio da economia, a
divida no era muito alto. Temos o caso da Irlanda em que a crise da divida
soberana tem por base um excesso de endividamento no sector bancrio
privado, no por parte do estado. Esse excesso do sector privado que levou
o estado a socorrer o sector bancrio privado, um pouco semelhana do
que se passou no Chipre, sendo situaes distintas do que se passou na
Grcia em que uma elevada divida publica decorre do prprio estado se ter
endividado excessivamente e no o sector privado, como aconteceu na
Irlanda.
Preocupados os estados por um lado em criar uma coerncia
oramental dentro da UE e por outro lado no tendo presentes esses estados
que aprovaram o Tratado de Maastricht e o Pacto de Estabilidade e
Crescimento que a conjuntura econmica era uma conjuntura favorvel
temos aqui uma critica relativamente ao PAC o PAC no foi criado para
conjunturas desfavorveis de crise financeira, mas sim para situaes de
crescimento econmico - isto levou consagrao do art. 126 do TFUE de
uma proibio de dfices excessivos. O art. 126/1 do TFUE prev que os
estados membro devem evitar dfices oramentais excessivos.
Houve uma preocupao, ao nvel da poltica oramental, na
decorrncia do que se verificava relativamente, quer poltica econmica que
poltica monetria. A poltica cambial foi expropriada aos estados que
integravam a zona euro, os estados deixavam de poder jogar com a poltica
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Finanas Pblicas 2. Ano

2012/2013


cambial no sentido de permitem a desvalorizao das suas moedas nacionais
garantindo maiores exportaes ou diminuindo as importaes, deixou de ser
um mecanismo da esfera dos estados membros e passou a ser um
mecanismo atribudo ao Banco Central Europeu.
O art. 119 e ss do TFUE indica-nos exatamente essa harmonizao
entre as politicas econmicas e monetrias. Relativamente ao BCE no art.
127 e ss do TFUE que confere ao sistema europeu de bancos centrais o
mandato no sentido de que, aquele banco, assegurem a manuteno da
estabilidade dos preos.
A manuteno da estabilidade dos preos significa que nao ha
inflao.
Muitos criticam o facto de no TFUE nada apontar para a defesa do
crescimento econmico, porque em alguns casos a inflao pode ser
benfica no sentido de assegurar crescimento econmico. Pode determinar,
por exemplo, que a divida v sendo consumida pelo crescimento da inflao.
Claro que a inflao pode ter outras consequncias que no apenas esta em
parte positiva por consumir o valor da divida, mas portanto este mandato esta
muito centrado e alguns criticam no art. 127 do TFUE na manuteno e
estabilidade dos preos.
Nesta aula vamos tratar em particular o art. 126 do TFUE. H uma
proibio relativamente obteno de dfices oramentais excessivos. No
art. 126/2 do TFUE a Comisso ira acompanhar a evoluo da situao
oramental e do montante de divida publica dos estados membros,
determinando, nomeadamente art. 126/2 alnea a) do TFUE se a relao
entre o dfice ornamental programado e o PIB exceda o valor de referencia.
Ou 126/2 alnea b) do TFUE se a relao entre a divida publica e o PIB
exceda um valor de referencia.
No temos os valores de referencia expressamente previstos no texto
do tratado, mas em anexo ao TFUE encontramos o Protocolo 12
relativamente ao procedimento aplicado em caso de dfice excessivo onde
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2012/2013

encontramos no art. 1 do Protocolo 12 do TFUE os valores de referencia, que


so 3% para a relao entre o dfice oramental programado ou verificado e
o PIB a preos de mercado e 60% para a relao entre divida publica e o PIB
a preos de mercado. No caso do estado portugus neste momento o valor
da relao entre a divida publica e o PIB vai em 123% e o valor do dfice
oramental esto volta dos 6,4%. Excedendo claramente estes dois valores
de dfice oramental.
Como chegamos a estes valores?
Porque esta escrito no Protocolo n. 12 do TFUE na decorrncia do art.
126/2 alneas a) e b) do TFUE, no se sabendo porque se chegou a estes
valores. Pensa-se que 3% era o valor que se praticava na Alemanha em
1992, outros consideram que o valor de 3% um valor de referencia para
evitar uma espiral de crescimento da divida. No caso de 60% pensa-se que
foi considerado por ser um valor medio da altura. Ainda muitos pases de
Leste (Repblica Checa, etc.) tem uma divida reduzida face ao PIB.
Ainda no art. 126 do TFUE verificamos os mecanismos que podem ser
desencadeados face aos procedimentos que podem ser adoptados caso no
se verifique o respeito pelo s 3% de dfice e 60% de Divida Publica.
Normalmente foca-se mais a ateno no dfice que na divida publica porque,
apesar de no haver uma resposta exata, temos que o problema da divida
publica ser um problema eterno, o problema

a insustentabilidade da

divida publica.
H casos em que a divida publica desejvel, como j vimos no nus
entre geraes, em que recurso ao crdito por parte da SS proibido pela
LEO nos termos do art. 28, no sendo desejvel que o estado contraia
divida para pagamento de prestaes sociais, as desejvel que o estado
contraia divida para criar infraestruturas os quis iram beneficiar, no apenas
geraes presentes, mas tambm geraes futuras.
Mais ainda, o recurso da divida publica pode ser desejvel na medida
em que despesas de investimento podem gerar o efeito multiplicador da
despesa, que significa que a despesas reprodutiva, o estado ao gastar
dinheiro com uma infraestrutura, com investimento, poder obter benefcios
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2012/2013


nao apenas para o estado mas para toda a economia. Nesta medida o
recurso divida pode ser positivo por um lado beneficiam as geraes
futuras e apropria economia desta despesa reprodutiva.
Nesta ordem de ideias surge tambm a despesa de investimento, a
propsito do equilbrio oramental, um novo critrio (j tnhamos visto a
propsito da LEO a nuo de saldo primrio e saldo global) que o Saldo
Estrutural que permite que para a apurar o valor de dfice oramental sejam
purgadas as despesas de investimento e as medidas anti-ciclicas tomadas,
permitindo efetuar um melhor apuramento do equilbrio oramental na medida
em que as despesas de investimento podem ter um efeito reprodutivo e no
so contabilizadas para efeitos de apuramento de equilbrio oramental e
dfice oramental, permitindo-se com isto um melhor equilbrio oramental na
medida em que podemos expurgar despesas que poderiam agravar a
situao de dfice oramental e por isso essas despesas no so
consideradas nesta optica de saldo estrutural previsto no Tratado sobre
Estabilidade e Governao.

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