EJEF

Multa de Trnsito - Anulao

Juiz(a): Dr. Renato Lus Dresch
Comarca: Belo Horizonte
Feito n .....
Anulatria e multa
Vistos, etc.
..... e ..... ajuizaram ao ANULATRIA DE MULTA DE TRNSITO em face de ..... sob alegao de que a primeira
proprietria e o segundo condutor de veculo objeto de notificao em razo de infraes de trnsito consubstanciadas em
estacionar veculo em desacordo com a regulamentao e de dirigir sem a utilizao de cinto de segurana. Negam que o
veculo estivesse sendo conduzido sem a utilizao do cinto de segurana. Argumentam que as 17h10 foi multado porque o
veculo estava estacionado irregularmente e s 17h25 foi multado por dirigir sem a utilizao de cinto de segurana. Negam
que o veculo tenha sido conduzido sem utilizao do cinto de segurana. Pediu o processamento at final procedncia
com o cancelamento da infrao n ......, objeto da notificao n ......, com o cancelamento dos registros na autuao.
Requereu liminar para suspender a exigibilidade da multa. Reclamou a citao do Municpio com litisconsorte passivo
necessrio. Pede a gratuidade, requer provas, atribui causa o valor de R$ 350,00 e junta documentos.
A liminar foi indeferida (fl. 16).
A ..... contestou e juntou documentos (fls. 19-50) alegando, em sntese, que Maximilian Gonalves de Magalhes parte
ativa ilegtima porque est qualificado como condutor, mas que o condutor no est identificado. Afirma que o auto de
infrao goza da presuno de legitimidade e veracidade, de modo que cabe parte o nus de provar o fato desconstitutivo
do ato administrativo. Afirma que os Autos de Infrao foram lavrados obedecendo todos os requisitos legais em razo de
infrao ao art. 181, XVII do Cdigo de Trnsito Brasileiro em razo de fato constatado por agente de trnsito na Avenida ......,
n ......, no dia 02.4.2007, s 17h10, cuja infrao no est sendo contestada. A impugnao se refere apenas ao Auto de
Infrao n ...... por infrao ao art. 167 do Cdigo de Trnsito Brasileiro, praticado na Av. ...... no dia 02.4.2007, s 17h25.
Reputa vlidas as duas infraes imputadas que foram lavradas de acordo com a lei. Afirma que perfeitamente
possvel sofrer uma multa s 17h10 e outra s 17h25 em locais distintos. Reputa legal e vlido o ato administrativo. Pede
a improcedncia da pretenso e junta documentos. Ainda requereu o julgamento antecipado.
O Municpio de Belo Horizonte tambm contestou e juntou documentos (fls. 51-63) alegando em preliminar que parte
passiva ilegtima porque no foi o responsvel pela aplicao da multa, cujo ato foi realizado pela BHTRANS que tem
personalidade jurdica. Tambm alega que Maximilian Gonalves Magalhes parte passiva ilegtima e que no houve
identificao do condutor. Pede no mrito a improcedncia.
Os autores replicaram reiterando a pretenso inicial de anulao das multas (fls.64-65).
Na especificao de provas a ..... requereu o julgamento antecipado e os autores requereram o depoimento pessoal (fls.
67-68).
A preliminar de ilegitimidade ativa de Maximilian Gonalves Magalhes e da ilegitimidade passiva do Municpio de Belo
Horizonte foram acolhidas (fls. 71-72), designando-se audincia.
Em audincia (fls. 79-84) foram tomados os depoimentos pessoais das partes e inquirida uma testemunha. Em debates
orais as partes reafirmaram suas pretenses inaugurais.
O RELATRIO.
DECIDO.
Trata-se de ao ANULATRIA que depois das excluses mantm como partes ..... em face de ..... na qual questiona
multa que lhe foram impostas.
O ponto controvertido deste processo se resume praticamente quanto existncia do fato. A questo pode parecer
bastante simples, porque em tese implicaria apenas na anlise da ocorrncia ou no da infrao. Contudo, no bem
assim.
Os atos administrativos se sujeitam aos pressupostos de existncia, validade e de regularidade, a exemplo do que
ocorre com atos jurdicos em geral, mas estes possuem como atributos a presuno de legitimidade, imperatividade,
exigibilidade e a executoriedade. Somente com a anlise do alcance desses atributos, especialmente quanto presuno
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de legitimidade, representado pela f pblica possvel analisar com segurana o ponto controvertido e avaliar o valor
da prova produzida nos autos.
A competncia da ..... assim como a regularidade do procedimento administrativo no esto sendo questionados, razo
pela qual no se justifica a anlise desses aspectos.
Dos atos administrativos
A fim de melhor compreender o desdobramento da interpretao a ser dada matria, para demonstrar a coerncia na
soluo que se pretende dar espcie, faremos algumas consideraes rpidas sobre a conceituao dos atos
administrativos, seus pressupostos e seus atributos.
O ato administrativo pode ser conceituado genericamente, de acordo com Celso Antnio Bandeira de Mello, como:
Declarao do Estado (ou de quem lhe faa as vezes - como, por exemplo, um concessionrio de servio pblico), no
exerccio de prerrogativas pblicas, manifestada mediante providncias jurdicas complementares da lei a ttulo de lhe
dar cumprimento e sujeitas a controle de legitimidade por rgo jurisdicional. (MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso
de Direito Administrativo. 19 ed. So Paulo: Malheiros, 2005. p. 359).
Os elementos bsicos exigidos para a validade dos atos administrativos so o agente, o objeto, a forma, o motivo e o
fim. Alm disso, o ato administrativo tem como atributos a presuno de legitimidade, a imperatividade, a exigibilidade e a
executoriedade.
O processo administrativo, de acordo com Maria Sylvia Di Pietro, se sujeita a alguns princpios, que identifica como
sendo:
"os princpios da publicidade, da ampla defesa, do contraditrio, do impulso oficial, da obedincia forma e aos
procedimentos estabelecidos em lei. E existem outros princpios que so prprios do direito administrativo, como o da
oficialidade, o da gratuidade e o da atipicidade". (Direito Administrativo, 12 ed.. So Paulo: Atlas, 2000, p. 487).
Nada impede, contudo, que o ato administrativo seja questionado judicialmente, a fim de discutir vcios na sua formao
ou mesmo a existncia do prprio fato. Para tanto necessrio analisar os limites do controle jurisdicional dos atos
administrativos, matria que tem gerado bastante polmica em doutrina e jurisprudncia.
Do controle jurisdicional dos atos administrativos
Sempre que se analisa o controle jurisdicional dos atos administrativos aqueles que defendem posio mais
conservadora defendem a tese totalitria e dogmtica de superioridade da administrao pblica, com a sustentao de
que os atos administrativos comportam reviso apenas no que respeita aos aspectos formais e extrnsecos.
Contudo, a concepo mais moderna um pouco diferente, porque analisa a matria dentro do Estado Democrtico de
Direito, sustentado na unidade jurisdicional e na inafastabilidade da jurisdio (CF, art. 5, XXXV).
Dentro dessa concepo, reconhece-se a necessidade de o Poder Judicirio perquirir no apenas quanto ao
cumprimento das formalidades extrnsecas formais, mas tambm a verificao dos requisitos substanciais do ato
administrativo, com a anlise dos pressupostos tanto de fato e de direito que levaram a sua formao, em razo da
legalidade estrita que vincula a administrao pblica.
De acordo com Cretella Jnior:
"Se em qualquer operao administrativa, ocorre injustia, inoportunidade, irrazoabilidade, inconvenincia, nada pode
fazer o Judicirio, mas se o defeito formal, impe-se a imediata correo." (CRETELLA JNIOR, JOS, Controle
jurisdicional do ato administrativo. 4 ed. Rio de Janeiro: Forense, 2001. p. 213).
Conclui ensinando:
"... deve acentuar que o controle jurisdicional dos atos da Administrao Pblica incide s, nos aspectos da ilegalidade e
do abuso de poder das autoridades, ficando fora, totalmente, daquele controle o terreno do mrito do ato administrativo,
imune apreciao do Poder Judicirio, precisamente por tratar-se da discricionariedade administrativa, campo reservado
Administrao, nico juiz da oportunidade e da convenincia das medidas a serem tomadas, mas interdito a qualquer
ingerncia de outros Poderes." (CRETELLA JNIOR. Op. cit. p. 246.)
Ainda de acordo com Cretella Jr.:
A orientao do Supremo Tribunal Federal firmara-se no sentido de apreciar apenas as questes de competncia e os
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aspectos formais do inqurito, mas a seguir a Egrgia Corte rompeu com esta tradio, firmando princpios opostos, ou
seja, de que possvel o reexame da prova, contrapondo-se-lhe novas provas, produzidas em juzo. Tendo evoludo, em
direito outorga de maiores garantias s liberdades pblicas, nossos magistrados mximos decidiram que a defesa
ampla e irrestrita. Deixa-se a pelcula do ato, aprofundando-se at o mago da pendncia, na procura de todos e
quaisquer fatos, no deslinde integral dos motivos responsveis pela edio do ato administrativo. (CRETELLA Jr. Jos.
Dos atos administrativos especiais. Rio de Janeiro: Forense, 1995. p. 302).
Confira-se pronunciamento do STF:
CONTROLE JURISDICIONAL DOS ATOS ADMINISTRATIVOS, QUANDO ILEGAIS OU ABUSIVOS. POSSIBILIDADE.
No viola o princpio da separao dos Poderes a anulao de ato administrativo que fere a garantia constitucional do
contraditrio e da ampla defesa. Precedentes: REs ....., Relator o Min. Maurcio Corra; e ....., Relator o Min. Moreira
Alves. Agravo desprovido. (AI-AgR ..... - BAHIA - AG. REG. NO AGRAVO DE INSTRUMENTO Relator(a): Min. CARLOS
BRITTO Julgamento: 08/03/2005 - Primeira Turma)
Ainda com base em Cretella Jr.:
"A atual ao de finalidade condenatria, que substitui a antiga ao cominatria, pode ser empregada sem restrio contra o
Estado, a fim de que se processe o controle jurisdicional dos atos da Administrao, para que o Poder Judicirio, sempre
que ocorra ilegalidade ou abuso de poder, ordene a prestao, a) de dar coisa certa, b) de dar coisa incerta, c) de fazer,
d) de no fazer". (Controle jurisdicional do ato administrativo. 4 ed. Rio de Janeiro: Forense, 2001. p. 507).
Acontece que a discricionariedade da administrao pblica tem limites na razoabilidade, na proporcionalidade, na
lealdade, na boa-f e na igualdade que so critrios que devem ser avaliados nas aes anulatrias.
Bandeira de Mello pondera o seguinte sobre o controle jurisdicional do ato administrativo:
A razoabilidade - que, alis, postula a proporcionalidade - a lealdade e boa f, tanto como o respeito ao princpio da
isonomia, so princpios gerais de Direito que tambm concorrem para conter a discricionariedade dentro de seus reais
limites, assujeitando os atos administrativos a parmetros de obedincia inadversvel." (MELO, Celso Antnio Bandeira
de. Discricionariedade e controle jurisdicional. 2 ed. So Paulo: Malheiros, 1993. p. 96.)
Deve ser acentuado que esse controle da razoabilidade e da proporcionalidade ser analisado no aspecto da
moralidade e finalidade, para apurar se o ato discricionrio no se desdobrou em arbtrio, redundando em ilegalidade e
abuso de poder.
Quanto reviso do processo administrativo disciplinar, Hely Lopes Meirelles escreve:
Permitido ao Poder Judicirio examinar o processo administrativo disciplinar para verificar se a sano imposta
legtima e se a apurao atendeu ao devido procedimento legal. Essa verificao importa conhecer os motivos da punio e
saber se foram atendidas as formalidades procedimentais essenciais, notadamente a oportunidade de defesa ao
acusado e a conteno da comisso processante e da autoridade julgadora nos limites de sua competncia funcional,
isto sem tolher o discricionarismo da Administrao quanto escolha da pena aplicvel dentre as consignadas na lei ou
regulamento do servio, graduao quantitativa da sano e convenincia ou oportunidade de sua imposio. O que se
nega ao Judicirio o poder de substituir ou modificar penalidade e deve ser confirmada, ou legal, e h que ser
anulada; inadmissvel a substituio da discricionariedade legtima do administrador por arbtrio ilegtimo do juiz. (Direito
administrativo brasileiro. 17 ed. So Paulo: Malheiros, 1992. p. 596)
No caso de infrao de trnsito inexiste qualquer discricionariedade. O ato da administrao vinculado. O valor das
penalidades se encontra estabelecido concretamente na lei.
Embora o controle jurisdicional da atividade administrativa no possa, em princpio, ater-se ao mrito, na anlise dos
vcios necessrio apreciar a razoabilidade e a proporcionalidade, porque so garantias individuais donde se extrai da
igualdade, impessoalidade e moralidade.
Do direito ao contraditrio e ampla defesa
A Constituio Federal de 1988 institui no art. 5, LV o direito ao contraditrio e ampla defesa nos processos judiciais e
administrativos, de modo que deve ser assegurada a ampla dilao probatria e o combate a todos os elementos de prova
carreados aos autos.
O contraditrio e a ampla defesa no significam a mera possibilidade de se defender e recorrer. Ao administrado deve ser
assegurada a produo de todas as provas necessrias para desvendar a verdade, podendo exigir da administrao
pblica a prova do fato constitutivo da obrigao que lhe imposta.
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A supremacia do interesse pblico com a possibilidade de praticar unilateralmente atos administrativos revestidos da
presuno de legitimidade (f pblica), justifica-se apenas quando se visa preservar os interesses da coletividade. Isso
no significa dizer que a Administrao Pblica esteja dispensada de provar o fato constitutivo do seu direito. Quando
questionado em juzo ou administrativamente, da administrao o nus de demonstrar a regularidade do procedimento
administrativo.
A f pblica inerente aos atos administrativos convalida apenas o aspecto extrnseco, formais e exteriores na formao
do ato, dando-lhes legitimidade. Isso no significa que o administrado no lhes possa opor as excees de direito material,
cujo nus da prova da administrao.
A afirmao de que do administrado o nus da prova para desconstituir ato administrativo constitudo unilateralmente
pela administrao um equvoco.
A presuno de legitimidade dos atos administrativos milita em favor da administrao pblica apenas no sentido de que
foram observados os elementos formais de constituio. Impe-se ao administrado o nus da prova para desconstituir o ato
administrativo apenas quando na formao do ato administrativo os elementos foram extrados de elementos materiais
produzidos pelo prprio administrado. Isso ocorre, por exemplo, quando realizado lanamento tributrio com base na
contabilidade do contribuinte, como ocorre nos tributos contra as empresas das quais se exige contabilidade regular.
Tambm existe a obrigatoriedade de o administrado produzir prova inequvoca para desconstituir lanamentos de IPTU e
taxas, quando o lanamento efetuado com base em dados cadastrais lanados na Fazenda Pblica pelo prprio
contribuinte. Nas demais hipteses, ou seja, quando o ato administrativo produzido unilateralmente em razo de sano
administrativa ou tributria, no exerccio do poder de polcia administrativa, compete ao Poder Pblico o nus da prova
do fato e os motivos que levaram sua formao. Ainda devem ser indicados todos os elementos de legalidade para
consubstanciar a sua legitimidade.
No se pode olvidar que os atos administrativos se sujeitam ao princpio da verdade real e no formal, de modo que as
afirmaes unilaterais so insuficientes para a validade dos atos quando no embasadas em prova concreta.
Caso se exigisse do administrado a prova de fato que lhe imposto unilateralmente seria o mesmo que lhe impor a
produo de prova negativa, o que materialmente impraticvel.
Tradicionalmente se afirma, em razo dos privilgios da atividade administrativa pblica, amparados na presuno de
legitimidade, que no controle jurisdicional dos atos administrativos a atuao do Poder Judicirio no se permite perquirir
quanto ao seu mrito, sobre a convenincia e oportunidade, porque isso estaria dentro do poder discricionrio. Em
razo disso, a anlise se limitaria na verificao da competncia e da legalidade, neste caso quanto aos aspectos
formais.
A questo no bem assim. Esses aparentes privilgios da administrao pblica no se podem sobrepor s garantias
individuais, porque deve ser assegurado o respeito liberdade, presuno de inocncia e inexigibilidade de prova
negativa.
Os atributos de existncia, validade e regularidade do ato administrativo dizem respeito apenas ao seu aspecto externo
e formal quanto ao cumprimento das fases procedimentais, o que no significa por si s a comprovao dos requisitos de
existncia material para consubstanciar a sua legitimidade, eficcia e exigibilidade. Isso significa dizer que o ato
documentado por agente pblico e processado de acordo com as formalidades legais constitui um ttulo executivo,
porque a afirmao do agente administrativo constitui prova da existncia vlida para a administrao pblica, mas no
vlido por si s como prova contra o administrado. O simples fato de se tratar de documento particular produzido
unilateralmente impe administrao pblica o nus da prova da existncia do fato e a observncia das formalidades
legais na sua constituio.
um equvoco comum a afirmao de que o ato praticado por agente da administrao pblica produz prova por si s e que
em razo da f pblica que emana do mesmo cabe ao administrado o nus da prova para a sua desconstituio, ainda se
exigindo prova inequvoca para tanto. Interpretao nesse sentido um resqucio do autoritarismo que historicamente tem
gerido os atos da administrao pblica brasileira, muitas vezes impossibilitando o exerccio da defesa, j que no
possvel a produo de prova negativa.
cruel porque impossibilita a produo de prova quando se impe ao administrado o nus da prova para desconstituir
penalidade de trnsito imposta unilateralmente.
Vamos imaginar o agente de trnsito imputar ao motorista a direo de veculo em via pblica sem utilizar cinto de
segurana, ou que avanou sinal, ou que realizou de ultrapassagem proibida, ou conversa ao celular. Se o motorista
estava dirigindo sozinho no ter como produzir prova em sentido contrrio, especialmente quando a notificao da
infrao lhe comunicado depois de 30 dias. O poder do agente de trnsito superior a de um Ministro da nossa Corte
Maior, j que no tem o nus de fundamentar a sua deciso. Basta a identificao do veculo para dizer que o ato est
perfeito. Isso inaceitvel.
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Vamos imaginar que um agente de trnsito pretenda imputar a um desafeto uma penalidade de trnsito que no tenha
ocorrido. Caso se dispense a administrao pblica do nus de provar a ocorrncia do fato, o motorista estar indefeso
j que no tem como provar fato negativo, uma vez que basta o agente identificar o veculo.
Por essa razo, se conclui que nas sanes administrativas imputadas unilateralmente cumpre Administrao Pblica o
nus de provar a ocorrncia do fato constitutivo do seu direito sempre que negado pelo administrado.
O Poder Judicirio no pode se descurar de exigir da administrao pblica a prova do fato e seu lanamento
formalmente vlido porque a cada parte cumpre o nus de provar o fato constitutivo do seu direito.
Sobre o nus da prova escreve Hely Lopes Meirelles:
Ao Poder Judicirio permitido perquirir todos os aspectos de legalidade e legitimidade para descobrir e pronunciar a
nulidade do ato administrativo onde ela se encontre, e seja qual for o artifcio que a encubra.
...
No h confundir, entretanto, o mrito administrativo do ato, infenso a reviso judicial, com o exame de seus motivos
determinantes, sempre passveis de verificao em juzo. Exemplificando: O Judicirio no pode dizer da convenincia,
oportunidade e justia da aplicao de uma penalidade administrativa, mas poder e dever sempre examinar seu
cabimento e a regularidade formal de sua imposio. Nesse sentido, j decidiu o TJSP, com inteira razo: "Para que o
Judicirio bem possa verificar se houve exata aplicao da lei, fora que examine o mrito da sindicncia ou processo
administrativo, que encerra o fundamento legal do ato.
Idntica a orientao do STF, deixando julgado que "a legalidade do ato administrativo, cujo controle cabe ao Poder
Judicirio, compreende no s a competncia para a prtica do ato e de suas formalidades extrnsecas, como tambm
os seus requisitos substanciais, os seus motivos, os seus pressupostos de direito e de fato, desde que tais elementos
sejam definidos em lei como vinculadores do ato administrativo. (Meirelles, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro.
31 ed. So Paulo: Malheiros, 2005. p. 704).
Em razo dessas dificuldades de provar o desvio de finalidade no ato administrativo, escreve Cretella Jr.:
Fcil compreender que quando o administrador usa os poderes de que detentor para fim nefando, no ser
ingnuo em confess-lo ou em deixar vestgios palpveis de sua conduta. Disfara, ento os motivos verdadeiros do
ato praticado e apresenta, oficialmente, um pretexto legal. Trata-se de desmascarar o embuste, o que nem sempre
fcil. Na Frana, o Conselho de Estado, neste particular, est mais bem aparelhado para descobrir a verdade do que os
tribunais judicirios (Marcel Waline, Trait lmentrire de droit administratif, 6 ed., 1952, p. 144).
...
Na realidade, seria faclimo para o administrador pouco escrupuloso tomar decises inspiradas em mveis estranhos ao
interesse pblico, se lhe bastasse, para fugir censura do Conselho de Estado, tomar a precauo elementar de no
deixar transparecer os verdadeiros motivos do seu ato, quer no prprio texto deste, quer na carta de notificao (Marcel
Waline, Trait lmentrire de droit administratif, 6 ed., 1952, p. 144).
...
O mvel pessoal, que afeta o fim do ato, pode ser o interesse econmico do autor do ato (Waline cita o caso, na Frana, de
um Prefeito que regulamentava bailes e "dancings" da Comuna para combater a concorrncia que faziam sua
hospedaria (Trait lmentaire, 6 ed., 1952, p. 141, nota 2), ou qualquer tipo de sentimento, como a inimizade, o dio,
a vingana pessoal. (CRETELLA Jr. Jos. Dos atos administrativos especiais. Rio de Janeiro: Forense, 1995. p. 326328).
Portanto, a presuno de veracidade do ato no desonera a administrao pblica de produzir a prova quando
questionada administrativamente ou em juzo, porque a presuno de inocncia, a inexigibilidade de prova negativa, a
presuno de inocncia e o princpio da verdade real regem os atos da administrao pblica.
Vejamos o que escreve Maria Sylvia Di Pietro:
3. a presuno de veracidade inverte o nus da prova; errado afirmar que a presuno de legitimidade produz esse efeito,
uma vez que, quando se trata de confronto entre o ato e a lei, no h matria de fato a ser produzida;nesse caso, o
efeito apenas o anterior, ou seja, o juiz s apreciar a nulidade se argida pela parte.
Alguns autores tm impugnado esse ltimo efeito da presuno. Gordillo (1979, t. 3, V:27) cita a lio de Treves e de
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Micheli, segundo a qual a presuno de legitimidade do ato administrativo importa uma relevatio ad onera agendi, mas
nunca um a relevatio ad oner probandi; segundo Micheli, a presuno de legitimidade no suficiente para formar a
convico do juiz no caso de falta de elementos instrutrios e nega que se possa basear no princpio de que "na dvida, a
favor do Estado", mas sim no de que "na dvida, a favor da liberdade"; em outras palavras, para esse autor, a presuno
de legitimidade do ato administrativo no inverte o nus da prova, nem libera a Administrao de trazer as provas que
sustentem a ao.
Na realidade, no falta parcela de razo a esses autores; inverte-se, sem dvida nenhuma, o nus de agir, j que a
parte interessada que dever provar, perante o Judicirio, a alegao de ilegalidade do ato; Inverte-se tambm o nus
da prova, porm no de modo absoluto: a parte que props a ao dever, em princpio, provar que os fatos em que se
fundamenta a sua pretenso so verdadeiros; porm isto no libera a Administrao de provar a sua verdade, tanto assim
que a prpria lei prev, em vrias circunstncias, a possibilidade de o juiz ou o promotor pblico requisitar da
Administrao documentos que comprovem as alegaes necessrias instruo do processo e formao da convico do
juiz. (PIETRO, Maria Sylvia Di. Direito Administrativo, 12 ed.. So Paulo: Atlas, 2000, p. 487)
Portanto, reafirmando, a presuno de legitimidade no dispensa a administrao de provar o fato que originou a constituio
do ato administrativo.
No que respeita presuno de legitimidade que nos interessa nesta anlise podem ser destacadas algumas
consideraes de Celso Antnio Bandeira de Mello:
a) Presuno de legitimidade ---- a qualidade, que reveste tais atos, de se presumirem verdadeiros e conformes ao
Direito, at prova em contrrio. Isto : milita em favor deles uma presuno juris tantum de legitimidade; salvo expressa
disposio legal, dita presuno s existe at serem questionados em juzo. Esta, sim, uma caracterstica comum aos atos
administrativos em geral; as subseqentes referidas no se aplicam aos atos ampliativos da esfera jurdica dos
administrados. (MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 19. ed. So Paulo: Malheiros, 2005.
p. 390) (grifei)
Lcia Valle Figueiredo expressa a mesma opinio:
Se os atos administrativos desde logo so imperativos e podem ser exigveis (isto , tornam-se obrigatrios e
executveis), h de militar em seu favor a presuno juiris tantum de legalidade.
Todavia, como bem assinala Celso Antnio, a presuno se inverte quando os atos forem contestados em juzo ou, diramos
ns, tambm fora dele, quando contestados administrativamente.
Caber administrao provar a estrita conformidade do ato lei, porque ela (Administrao) quem detm a comprovao
de todos os atos e fatos que culminaram com a emanao do provimento administrativo contestado.
Determinada, por exemplo, a demolio de imvel por ameaa incolumidade pblica, se houver contestao em juzo,
dever a Administrao provar (por meio de estudos tcnicos ou pareceres de profissionais competentes) que o imvel
ameaava runa e que desse fato resultava a periclitao da incolumidade pblica.
...
De outra parte, se a regra de que a prova de quem alega no fosse invertida, teramos, muita vez, a determinao feita
ao administrado de prova impossvel, por exemplo, da inocorrncia da situao de fato.
A prerrogativa de tal importncia - presuno de legalidade - deve necessariamente corresponder, se houver confronto, a
inverso do nus probandi. Isso claro, em princpio.
Trazemos, agora, a contexto a aplicao de sanes. Muita vez torna-se difcil - ou quase impossvel - provar que o
sancionado no incorreu nos pressupostos da sano (a prova sai negativa). Caber, destarte, Administrao provar
cabalmente os fatos que a teriam conduzido sano, at mesmo porque, em face da atuao sancionatria, vige em
plenitude, o inciso LV do art. 5 do texto constitucional. (FIGUEIREDO, Lcia Valle. Curso de Direito Administrativo. 7
ed. So Paulo: Malheiros. 2004. p. 175). (grifei)
Cabe ao judicirio verificar a existncia e a validade do ato imputado, cujo nus probatrio cabe administrao pblica.
Ademais, quando se tratar de ato de sano de polcia administrativa deve prevalecer a presuno inocncia porque
contempla os axiomas do Direito Penal e do Processo Penal, dentre esses a presuno de inocncia porque cabe
Administrao Pblica a prova da existncia do fato.
Vejamos:
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No se deve esquecer que as sanes devem ser aplicadas em observncia ao devido processo legal (due processo of
law), para que se observe o princpio da garantia de defesa aos acusados, inscrito no art. 5 LIV e LV, da CF. Se o ato
sancionatrio de polcia no tiver propiciado ao infrator a oportunidade de rechaar a acusao e de produzir as provas
necessrias s suas alegaes, estar contaminado de vcio de legalidade, devendo ser corrigido na via administrativa ou
judicial. Como se trata de processo acusatrio deve reconhecer-se a incidncia, por analogia, de alguns axiomas
consagrados no mbito do Direito Penal e Processo Penal. Em relao multa de trnsito, o STJ j se pacificou no sentido
de que no respectivo processo administrativo so indispensveis as notificaes de autuao e da aplicao da sano
decorrente da infrao cometida pelo motorista: a primeira se materializa no ato que indica os elementos que cercam a
infrao (local, dia, horrio etc.); a segunda consiste no ato que corresponde efetiva aplicao da penalidade.
(CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 17 ed. Rio de Janeiro: Lmen Jris, 2007. p.
83)
No mesmo sentido, ao se referir sobre a presuno de legitimidade:
A Administrao Pblica, em face desse princpio, no tem necessidade de realizar, em relao ao ato praticado, qualquer
prova de sua veracidade ou legalidade, salvo quando contestado na esfera judicial, administrativa ou perante o Tribunal
de Contas. (Gasparini, Digenes. Direito Administrativo. 12 ed. So Paulo: Saraiva, 2007. p. 74) (grifei)
Reportando-se inverso do nus da prova no direito tributrio, cujas premissas se aplicam nos casos de sanes
administrativas, Hugo de Brito Machado assevera:
Em outras palavras, para gerar a presuno de liquidez e certeza do crdito tributrio, a inscrio deste em Dvida Ativa
h se ser precedida de regular processo administrativo. Se em juzo essa regularidade questionada, tem-se de
resolver a questo probatria nos termos da teoria geral da prova, afastando-se a presuno a que se refere o art. 204 do
Cdigo Tributrio Nacional. (MACHADO, Hugo de Brito. Comentrios ao Cdigo Tributrio Nacional. Artigos 139 a 218.
So Paulo: Atlas, 2005, v. III. p. 882). (grifei)
Para acrescentar vale lembrar as lies esclarecedoras de Mizabel Derzi quanto relativizao do pargrafo nico do art.
204 do Cdigo Tributrio Nacional, perfeitamente aplicveis aos procedimentos administrativos, ao afirmar que a
exigncia da prova inequvoca exigida do contribuinte para desconstituir a dvida ativa inscrita, diz respeito apenas quela
que extrada de escritos e livros contbeis do sujeito passivo.
Vejamos:
O CTN, no pargrafo nico do art. 204, exige prova inequvoca do contribuinte para ilidir a presuno de certeza e
liquidez do ttulo, quando, inexistindo dvida sobre a ocorrncia dos fatos, ou sua dimenso, baseia-se a Fazenda na
verdade formal extrada da prpria escrita e dos livros contbeis do sujeito passivo, verdade que ele mesmo formou
contra si, retratando uma realidade equivocada que ele quer refutar ou contrariar.
que, em regra, somente o sujeito passivo tem o domnio dos fatos. Nos mais importantes e numerosos tributos da ordem
jurdica, especialmente nos impostos e nas contribuies, somente o contribuinte partcipe dos fatos geradores, que so
estranhos Fazenda Pblica. Somente ele conhece a renda obtida, o faturamento realmente ocorrido, o volume de
operaes realizadas, etc. A Fazenda limita-se a reconstituir a realidade, por meio dos registros e da escrita do sujeito
passivo, que assim a forma e a retrata. Tal escrita, como vimos, gera efeitos jurdicos e goza de presuno de veracidade
inerente aos atos em geral. Se contra o prprio contribuinte (e por ele mesmo) se forma essa realidade, se a escrita
inconsistente, omissa ou incompleta, ou equivocadamente registra mal os fatos, ento a prova necessria para refutar
tal verdade formal deve ser inequvoca. Exige o CTN prova inequvoca, pois os fatos so extrados diretamente da
reconstituio que deles fez o prprio sujeito passivo. (BALEEIRO, Aliomar. Direito Tributrio Brasileiro. 11 ed.
(Atualizado por Misabel Abreu Machado Derzi). Rio de Janeiro: Forense, 2008, p. 1017).
Portanto, a presuno de legitimidade com a exigncia de prova inequvoca do administrado para desconstituir o ato
tributrio ou administrativo existe apenas quando o lanamento efetuado com base em elementos fornecidos pelo
prprio administrado/contribuinte.
Nas demais situaes da administrao pblica o nus de provar a ocorrncia do fato gerador ou da infrao
administrativa. No basta a simples afirmao unilateral da administrao para que o ato possa ser imputado ao
administrado.
Dessas consideraes a concluso a que se chega que o ato administrativo mesmo constitudo unilateralmente se
reveste dos atributos da presuno de legitimidade, imperatividade, exigibilidade e a executoriedade, produzindo efeitos
jurdicos em relao aos administrados. Entretanto, argidos vcios de fato ou de forma, cabe administrao exibir o
procedimento administrativo para provar a ocorrncia do fato e a constituio regular do ato administrativo.
Portanto, negado o fato nas sanes de polcia administrativa, cumpre administrao o nus da prova porque no cabe ao
particular o nus de provar fato negativo.
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Como visto, no basta a declarao unilateral do agente da administrao pblica para que se tenha consolidado o ato, j
que constituiria evidente infrao ao princpio da igualdade no que se refere prova.
Os atributos especiais dos atos administrativos tm essa caracterstica apenas para permitir a constituio unilateral e
vlida no mundo jurdico sem desonerar a administrao do nus de provar que foram observados os requisitos formais,
assim como quanto existncia e legalidade material do fato imputado. Acontece, como j afirmado, que o ato
administrativo se rege pelo princpio da verdade material.
Por fim, para dizer que os privilgios da administrao quanto ao nus da prova so apenas aparentes, escreve Cretela
Jnior:
Ora na qualidade de autor, ora na qualidade de ru, a Administrao desinveste-se de suas prerrogativas de poder
pblico, desce um degrau e, no mesmo p de igualdade lado a lado com o administrado, fica merc do Poder
Judicirio, que lhe ouve as razes, dando-lhe ou no ganho de causa, conforme o sentido que toma a demanda.
(Cretella Jr, Jos. Dos atos administrativos. Op. cit. p.446).
Rui Barbosa j rogava a igualdade da administrao com o particular, destacando o direito dos miserveis:
No negueis jamais ao Errio, Administrao, Unio, os seus direitos. So to inviolveis, como quaisquer outros. Mas
o direito dos mais miserveis dos homens, o direito do mendigo, do escravo, do criminoso, no menos sagrado,
perante a justia, que o do mais alto dos poderes. (Barbosa, Rui. Orao aos moos. p. 68). Apud, Cretella Jr. P. 447.
Quanto ao controle jurisdicional dos atos administrativos, escreve Hely Lopes Meirelles:
Ao Poder Judicirio permitido perquirir todos os aspectos de legalidade legitimidade para descobrir e pronunciar a
nulidade do ato administrativo onde ela se encontre, e seja qual for o artifcio que a encubra. O que no se permite ao
Judicirio pronunciar-se sobre o mrito administrativo. (MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro.
31 ed. So Paulo: Malheiros, 2005. p. 703)
Quando questionada a legitimidade do ato administrativo, necessrio que se perquiram todas as circunstncias que
levaram a formao do ato, o que no significa analisar o mrito administrativo.
Hely Lopes Meirelles ainda preleciona:
A ilegitimidade, quando intencional e como toda fraude lei, vem sempre dissimulada sob as vestes da legalidade. Em
tais casos, preciso que a Administrao o Judicirio desa ao exame dos motivos, disseque os fatos e vasculhe as
provas que deram origem prtica do ato inquinado de nulidade. No vai nessa atitude qualquer exame do mrito
administrativo, porque no se aprecia a convenincia, a oportunidade ou a justia do ato impugnado, mas unicamente
sua conformao, formal e ideolgica, com a lei em sentido amplo, isto , com todos os preceitos normativos que
condicionam a atividade pblica. (Meirelles, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 31 ed. So Paulo: Malheiros,
2005. p.203).
Sobre a matria escreveram Srgio Ferraz e Adilson Abreu Dallari:
O prestgio extremo de que goza a presuno de legalidade dos atos administrativos, como uma prerrogativa pura e
exclusiva dos agentes pblicos, um reflexo do brutal autoritarismo que sempre caracterizou a Administrao Pblica
Brasileira, em proveito dos que sempre a tornaram como instrumento e satisfao de seus interesses particulares. Esse
estgio no pode mais ser mantido, pois o Estado de Direito no convive com meios de favorecimento ao arbtrio. A
emergncia do conceito de cidadania incompatvel com a colocao do cidado em posio subalterna aos agentes
administrativos, seja qual for o escalo a que pertenam.
Seja permitido lembrar Geraldo Ataliba, que, em sua monumental obra sobre o princpio republicano, alertou para o fato
de que, na Repblica, toda e qualquer autoridade deve satisfao de seus atos, tendo o dever elementar de demonstrar
que agiu corretamente, especialmente quando a lisura de sua conduta for questionada, pois o regime republicano o
regime da responsabilidade.
Em resumo: a presuno de legalidade vale at o momento em que o ato for impugnado. E no desobriga a Administrao
de provar suas alegaes, at mesmo em homenagem ao princpio da isonomia e ao postulado da verdade real. Havendo
impugnao, em sede administrativa ou judicial, inverte-se o nus da prova, porque, diferentemente dos particulares, que
podem fazer tudo aquilo que a lei no probe, a Administrao Pblica somente pode fazer o que a lei autoriza ou
determina. Sendo assim, sempre cabe Administrao o dever de demonstrar que atuou de maneira conforme lei.
(FERRAZ, Srgio. DALLARI, Adilson Abreu. Processo Administrativo. 2 ed. So Paulo: Malheiros, 2007. p. 179)
Esse o verdadeiro sentido a ser dado matria em razo do Estado Democrtico de Direito.
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Vejamos ainda o que deduz Leonardo Greco:

No Estado Democrtico de Direito contemporneo no pode mais prevalecer a presuno de legalidade e de veracidade
dos atos da Administrao Pblica. O Estado que se justifica tem o dever de apresentar as provas concretas dos fatos
afirmados pelos seus agentes sob pena de sujeitar os cidados ao mais completo arbtrio. SRGIO FERRAZ enfatiza que
o prestgio da presuno de legalidade dos atos administrativos um reflexo do autoritarismo que caracterizou a
Administrao brasileira. O conceito de cidadania incompatvel com a colocao do cidado em posio subalterna aos
agentes administrativos.
Conforme leciona PAULO DE BARROS CARVALHO, hoje no mais se acredita na inverso do nus da prova por fora da
presuno de legitimidade dos atos administrativos. O lanamento tem de estar devidamente fundamentado. Em caso de
impugnao, cabe ao Fisco demonstrar a sua improcedncia. (GRECO, Leonardo. As garantias fundamentais do
processo na execuo Fiscal. In: Processo Administrativo Tributrio. ROCHA, Srgio Andr (Coord.) So Paulo:
Quartier Latin, 2007. p. 372.
Ainda quanto inexigibilidade de prova negativa, a ttulo ilustrativo oportuno trazer colao consideraes de Mauro Lus
Rocha Lopes:
Nem sempre ser suficiente Fazenda exeqente, ao impugnar a defesa oferecida na execuo fiscal, simplesmente
invocar a presuno de certeza de seu crdito regularmente inscrito em dvida ativa, deslocando o nus da prova ao
embargante.
Imagine-se, v.g., hiptese em que a Fazenda Nacional proponha execuo fiscal para cobrana de crdito de Imposto de
Renda e Proventos de qualquer natureza (IR), lanado sob a justificativa de ter o contribuinte declarado acrscimo
patrimonial tributvel em um dado perodo-base sem ter honrado a prestao tributria conseqente. Se, em sede de
embargos execuo, o sujeito passivo alega no ter efetuado tal declarao, nenhuma prova lhe h de ser exigida, por
isso que invivel a respectiva produo (fato negativo). evidncia, caber exeqente apresentar ao julgador o
documento comprobatrio da declarao aludida, sob pena de desconstituio judicial do ttulo.
Nessa trilha seguiu o Superior Tribunal de Justia, como se v a seguir:
Processo Civil. Execuo Fiscal. ICMS declarado e no pago. No obstante a Certido de Dvida Ativa goze da presuno de
certeza e liquidez, a Fazenda est obrigada a provar a existncia da declarao de dbito, se o contribuinte desde os
Embargos do Devedor firma, peremptoriamente, que no o fez; trata-se de prova que s est ao alcance da Fazenda,
que teria recebido a declarao. Recurso Especial conhecido e provido. (REsp n ....., 2 Turma, Rel. Min. Ari Pargendler,
DJ 3/8/98, p. 176).
Alis, a Fazenda Pblica tem a obrigao de trazer juzo os documentos administrativos relativos ao dbito cobrado em
execuo fiscal, quando intimada tanto, por fora do comando contido no art. 41, caput e pargrafo nico, da LEF,
devendo assumir o nus de sua inrcia injustificada..." (LOPES, Mauro Lus Rocha. Processo judicial tributrio. Execuo
fiscal e Aes tributrias. 3 ed. Rio de Janeiro: Lmen Jris, 2005, p. 21)
A f pblica diz respeito a regularidade na formao do ato. Cabe ao administrado o nus da prova para desconstituir o
ato apenas quando o ato foi constitudo com base em registros extrado de livros ou com base em informaes fornecidos
pelo prprio administrado. Naqueles atos registrados unilateralmente por agentes da administrao pblica h
necessidade de prova material do fato e a regularidade formal no processamento. No basta a simples afirmao
unilateral. O nus da prova do fato cumpre administrao.
Como se no bastassem os argumentos acima, ainda h necessidade de analisar se os atos administrativos praticados
por particulares que no sejam servidores pblicos se revestem dos mesmos atributos de certeza e legitimidade.
Acontece que a ..... uma sociedade de economia mista em que o regime jurdico dos seus agentes regido pelo
regime jurdico da CLT.
Sobre a delegao dos atos de poder de polcia a particulares, escreve Celso Antnio Bandeira de Mello:
34. Da no se segue, entretanto, que certos atos materiais que precedem atos jurdicos de polcia no possam ser
praticados por particulares, mediante delegao, propriamente dita, ou em decorrncia de um simples contrato de
prestao. Em ambos os casos (isto , com ou sem delegao), s vezes, tal figura aparecer sob rtulo de
"credenciamento". Adlson Dalari, em interessantssimo estudo, recolhe variado exemplrio de "credenciamentos". o
que sucede, por exemplo, na fiscalizao do cumprimento de normas de trnsito mediante equipamentos fotossensores,
pertencentes e operados por empresas privadas contratadas pelo Poder Pblico, que acusam a velocidade do veculo
ao ultrapassar determinado ponto e lhe captam eletronicamente a imagem, registrando dia e momento da ocorrncia.
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Para execuo desta atividade material, objetiva, precisa por excelncia, e desde que retentora de dados para controle
governamental e dos interessados, nada importa que os equipamentos pertenam ou sejam geridos pelo Poder Pblico
ou que pertenam e sejam geridos por particulares, aos quais tenha sido delegada ou com os quais tenha sido
meramente contratada. que as constataes efetuadas por tal meio caracterizam-se pela impessoalidade (da por que no
interfere o tema do sujeito, da pessoa) e asseguram, alm de exatido, uma igualdade completa no tratamento dos
administrados, o que no seria possvel obter com o concurso da interveno humana.
De resto, no h nisto atribuio alguma de poder que invista os contratados em qualquer supremacia engendradora de
desequilbrio entre os administrados, pois no est a envolvida expedio de sano administrativa e nem mesmo a
deciso sobre se houve ou no violao de norma de trnsito, mas mera constatao objetiva de um fato.
...
Para concluir: salvo hipteses excepcionalssimas (caso dos poderes outorgados aos comandantes de navio), no h
delegao de ato jurdico de polcia a particular nem a possibilidade de que este o exera a ttulo contratual. Pode haver,
entretanto, habilitao do particular prtica de ato material preparatrio ou sucessivo a ato jurdico desta espcie, nos
termos e com as limitaes supra assinaladas. (MELO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 19 ed.
So Paulo: Malheiros, 2005. p. 777).
Portanto, a f pblica de que se reveste o ato praticado pela administrao tem seu alcance apenas para atos
praticados por servidor pblico no exerccio da profisso.
No caso da ....., os atos so praticados por servidores vinculados a uma sociedade de economia mista, empregados
sujeitos ao regime da CLT, que no se sujeitam aos crimes prprios de servidores pblicos, de modo que seus atos no
se revestem de f pblica. Quando o servidor celetista extrapola na sua legitimidade de praticar meros atos materiais
de documentao, com a imposio de penalidades por mero registro do que presenciou, esses atos no so vlidos
porque no estaro revestidos de legitimidade, de modo que nessas circunstncias no h dvida de que o nus da prova
cabe administrao.
Ainda, apenas para ilustrar e utilizando como paradigma os atos de intimao e citao realizados pelos Oficiais de Justia
em juzo, no h dvidas de que seus atos se revestem de f pblica. Mesmo assim, exige-se na medida do possvel,
que o ato seja realizado na presena de duas testemunhas (art. 143, II do CPC). Embora no haja mais obrigatoriedade
das duas testemunhas como previsto na antiga redao do art. 239, III, do CPC, alterao feita pela Lei n 8.952/1994, a
doutrina ainda recomenda que, para a credibilidade do ato, recusando-se o citado ou o intimado de dar recibo, deve o
Oficial de Justia "descrever as caractersticas fsicas da pessoa que se recusou a assinar, a fim de dar maior credibilidade
a tal declarao". DINAMARCO, Pedro da Silva. In Cdigo de processo civil interpretado. Coord. Antnio Carlos Marcato.
So Paulo: Atlas, 2004. p. 617).
Nessa esteira de entendimento, a concluso no pode ser outra a no ser de que a simples declarao unilateral de
agente da administrao pblica insuficiente para a validade do ato administrativo. Quando contestado cumpre
administrao o nus da prova.
Feitas essas consideraes, chega-se as seguintes concluses:
a) em razo do princpio da verdade material, quando for questionada sano de polcia administrativa imposta
unilateralmente e desde que no embasada em informaes do prprio administrado, cumpre administrao pblica o nus
da prova sobre a ocorrncia do fato, sendo insuficiente a mera afirmao do agente administrativo.
b) quando o ato administrativo questionado resultar de afirmaes ou declaraes do prprio administrado, cumpre a este o
nus de apresentar prova inequvoca para desconstituir o ato.
c) quando se tratar de ato administrativo documentado fotograficamente, como ocorre com os radares de excesso de
velocidade ou de avano de sinal ou outras infraes de trnsito, do administrado o nus de provar o vcio. Administrao
Pblica cumpre provar apenas o regular funcionamento do equipamento e a sua aferio dentro dos nos prazos legais.
A situao dos autos
No caso dos autos, a autora alega que seu marido dirigia o veculo e mesmo usando cinto de segurana foi multado.
Duas multas foram aplicadas num perodo de 15 minutos. Essa multa foi aplicada s 17h10 quando o veculo estava
estacionado na Av. ...... n ......, em local da carga e descarga. Esta multa no est sendo contestada.
A segunda multa aplicada s 17h25 por infrao praticada na mesma Av. ....., n ..... pela falta de uso do cinto de segurana,
est sendo contestada.
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A nica testemunha da autora inquirida nos autos (fl. 81) afirma que ao estar estacionado, o motorista do veculo
discutiu com agente da ..... porque estava sendo multado em local de carga e descarga por estacionamento irregular.
Depois de se deslocar do local, o motorista colocou o cinto de segurana e colocou o veculo em movimento.
Em princpio, por quaisquer circunstncias o motorista poderia ter retirado o cinto de segurana. Contudo, como acima
asseverado cumpre ..... o nus da prova de que o veculo estava sendo conduzido sem utilizao do cinto de segurana.
Por essas razes, deve ser anulada a multa imposta porque a requerida no se desincumbiu do nus de apresentar prova
material do fato imputado.
Ademais, a nica testemunha da autora afirmou que quando o condutor deixou o local e colocou o veculo em
movimento, utilizou cinto de segurana.
Dispositivo
Diante do exposto e considerando o mais que dos autos consta JULGO PROCEDENTE o pedido da presente ao
anulatria de multa ajuizada por ..... em face da ..... e, em conseqncia, anulo a Infrao n ......, constante da notificao n
......, a qual deve ser cancelada pela requerida no prazo de 10 dias do trnsito em julgado desta deciso, sob pena de
multa diria equivalente a R$ 100,00.
Ainda condeno a ..... no pagamento das custas processuais e honorrios advocatcios que arbitro em R$ 700,00,
atentando nessa fixao ao disposto no art. 20, 4 do CPC, especialmente ao trabalho despendido, a complexidade e o
valor da causa
P.R.I.
Belo Horizonte, 14 de abril de 2008.
Renato Lus Dresch
Juiz de Direito

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