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NACIONAL DE
CAPACITAO
DAS CIDADES
DAS CIDADES
CAPACIDADES
CON HECER PARA CRESCER
CADERNOS TCNICOS DE
REGULAMENTAO E IMPLEMENTAO
DE INSTRUMENTOS DO ESTATUTO DA CIDADE
COLEO
VOLUME 1
OUTORGA
ONEROSA
DO DIREITO
DE CONSTRUIR
CADERNOS TCNICOS DE
REGULAMENTAO E IMPLEMENTAO
DE INSTRUMENTOS DO ESTATUTO DA CIDADE
COLEO
VOLUME 1
OUTORGA
ONEROSA
DO DIREITO
DE CONSTRUIR
APRESENTAO
O Estatuto da Cidade, Lei Federal n 10.257, de 10 de julho de 2001, completou
dez anos em 2011. Neste perodo, os municpios brasileiros com mais de vinte mil
habitantes, integrantes de regies metropolitanas, envolvidos em impactos de grandes
empreendimentos de infraestrutura e inseridos em regies de interesse turstico,
tiveram que elaborar seus Planos Diretores seguindo os princpios e diretrizes do
Estatuto da Cidade. Outros municpios, mesmo no tendo a obrigao de elaborar o
Plano Diretor, optaram por avanar na regulamentao desse instrumento,
estabelecendo as bases para o planejamento e ordenamento de seu territrio.
Nestes dez anos, diversos municpios tambm passaram por intensas
transformaes, devidas aos robustos investimentos federais em desenvolvimento
urbano, especialmente o Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) e o Programa
Minha Casa Minha Vida (PMCMV). Por um lado, estes programas disponibilizaram
recursos para o enfrentamento de carncias urbanas e a superao de dficits nas reas
de habitao, saneamento, transporte e mobilidade urbana. Por outro lado, estes
investimentos pblicos, somados aos privados, dinamizaram o mercado de terras e
intensificaram a disputa por melhores localizaes na cidade.
Essa disputa demonstrou a importncia de o municpio promover a gesto de
seu territrio para equilibrar a oferta de terra urbanizada e bem localizada para todos os
segmentos sociais. Neste quadro, oportuno que as prefeituras tirem partido de seu
poder de regulao do uso do solo e intervenham na dinmica imobiliria,
proporcionando uma urbanizao mais justa. Para tanto, o municpio pode lanar mo
de instrumentos do Estatuto da Cidade, como a Outorga Onerosa do Direito de Construir,
que permite a regulao do direito de construir, conforme diretrizes de planejamento
urbano, bem como a redistribuio coletividade da valorizao imobiliria gerada a
partir da concesso desses direitos.
Apesar da existncia dessas ferramentas inovadoras, muitos municpios
brasileiros ainda no esto plenamente preparados para regulamentar esses
instrumentos, sobretudo devido falta de recursos tcnicos, humanos e institucionais.
Para superar este problema, o Ministrio das Cidades, por meio da Secretaria Nacional
de Acessibilidade e Programas Urbanos e do Programa Nacional de Capacitao das
Cidades, em parceria com o Lincoln Institute of Land Policy e com o apoio da Caixa
Econmica Federal, tem desenvolvido aes de capacitao para preparar equipes
municipais para a gesto territorial. Assim, esperamos que esta publicao auxilie os
municpios na regulamentao e implementao da Outorga Onerosa do Direito de
Construir como forma de promover uma melhor gesto do solo urbano, com reduo das
desigualdades sociais.
Aguinaldo Ribeiro
Ministro de Estado das Cidades
Martim O. Smolka
Diretor para Amrica Latina e Caribe do Lincoln Institute of Land Policy
SUMRIO
09
Introduo
11
25
53
61
Tira-Dvidas
66
Bibliografia
INTRODUO
A utilizao da Outorga Onerosa do Direito de Construir - OODC pelos
municpios tem motivaes de ordem poltica, econmica, social e urbanstica. Embora
o instrumento da outorga no tenha sido amplamente utilizado pelos municpios, podese dizer que parte da motivao poltica se d em funo da busca por maior equidade
nas aes de desenvolvimento urbano, atravs da realizao de uma distribuio mais
justa dos benefcios e nus decorrentes do processo de urbanizao, diretriz maior
ligada aplicao da OODC. Uma segunda motivao relacionada utilizao da OODC,
de natureza econmica, est vinculada necessidade atual de buscar meios para
ampliar as fontes de recursos municipais para o financiamento do desenvolvimento
urbano. Outra importante motivao para a aplicao da OODC, de ordem social, a de
colaborar para a efetivao de melhores condies de acesso terra urbanizada por
todos os cidados, por meio da aplicao dos recursos auferidos. Por fim, a
implementao da OODC capaz de proporcionar mais autonomia e liberdade s
decises e aes urbansticas, uma vez que sua utilizao envolve critrios de
compensao dos efeitos econmicos dessas decises e aes.
Este Caderno Tcnico apresenta a Outorga Onerosa do Direito de Construir e a
situa no marco do Estatuto da Cidade e de suas diretrizes fundamentais. Ao assumir a
importncia do instrumento para a poltica urbana, o texto visa fornecer subsdios para
que a OODC seja regulamentada e implementada pelos municpios brasileiros.
A ideia , portanto, contribuir para o entendimento da importncia da OODC no
contexto da gesto urbana municipal, detalhando as motivaes para a sua aplicao e
explorando os seus potenciais benefcios para o processo de desenvolvimento urbano
das cidades brasileiras.
De modo a oferecer o ferramental necessrio para que os municpios avancem
na utilizao da OODC, este trabalho descreve todos os elementos necessrios para a
sua regulamentao e implementao, percorrendo desde critrios mais amplos como
sua insero no sistema de planejamento urbano municipal, at pontos mais especficos
como o clculo da contrapartida a ser exigida na concesso de potencial construtivo
acima do coeficiente de aproveitamento bsico, para que assim os municpios possam
absorver com mais segurana este importante instrumento para a gesto social da
valorizao da terra.
Para tanto, o documento foi estruturado em quatro partes: (i) caracterizao
geral do instrumento, que trata dos conceitos e fundamentos da OODC; (ii)
regulamentao da OODC, que desenvolve os elementos necessrios para a adequada
regulamentao do instrumento; (iii) implementao da OODC e (iv) tira-dvidas.
09
Por fim, cabe destacar que os trabalhos de formulao deste caderno foram
iniciados com a realizao de uma oficina nacional em Braslia/DF, de 30 a 31 de Agosto
de 2010, que reuniu especialistas nos instrumentos da Outorga Onerosa do Direito de
Construir e das Operaes Urbanas Consorciadas, com o objetivo de conhecer
experincias municipais e promover um debate sobre estes instrumentos. As
discusses deste evento contriburam para a identificao de problemas e
potencialidades na implementao da OODC.
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CARACTERIZAO
GERAL DA OUTORGA
ONEROSA DO
DIREITO DE CONSTRUIR
Caracterizao
Geral
Caracterizao Geral da OODC
a. Conceito
A Outorga Onerosa do Direito de Construir (OODC) um instrumento da poltica
urbana municipal, institudo pelo Estatuto da Cidade, Lei Federal n 10.257/01.
Consiste na definio da cobrana de uma contrapartida pelo exerccio do direito de
construir acima do coeficiente de aproveitamento bsico adotado pelos municpios
para os terrenos urbanos, at o limite mximo de aproveitamento.
Para entender adequadamente a abrangncia da OODC, preciso acionar alguns
conceitos.
Relao entre a
rea edificvel e a
rea do terreno
(coeficiente de
aproveitamento)
A Taxa de Ocupao definida pela relao entre a projeo da edificao e a rea do terreno. Uma taxa de ocupao de
50%, por exemplo, significa que a projeo da edificao poder ter a metade da rea do terreno. Neste caso, o coeficiente
de aproveitamento de 1,0 ser alcanado com uma edificao de dois pisos.
A Taxa de Permeabilidade define o percentual de terreno que deve permanecer como solo natural.
13
4
A
TID
3,5
O
EC
AD
2,5
AN
BR
2
1,5
1
NT
AR
AP
L
VE
O
EC
Limites mximos
CA bsico
S
PA
Definio de
potenciais
construtivos
adicionais por zona
da cidade
0,5
0
Zona A
Zona B
Zona C
Zona Y
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Zona B reas onde se admite o uso misto, de carter local, por isso a previso
adotada de um adensamento mdio, o qual resulta em um limite mximo que permite
construir duas vezes a rea do terreno. Neste caso, a OODC, ao incidir sobre a diferena
entre o limite mximo e o CA bsico, deve ser aplicada s construes que
ultrapassassem o CA 1,0, at o limite mximo de 2,0;
Zona C - corresponde a centralidades secundrias, nas quais se decidiu permitir
um adensamento maior, de at 2,5 vezes a rea do terreno. Neste caso, a OODC deve ser
cobrada no caso de construes que ultrapassassem o CA 1,0, at o limite de 2,5;
Zona Y a que admite o maior limite de edificabilidade da cidade, permitindo
que se construa at 4 vezes a rea do terreno, mediante contrapartida. Na cidade
hipottica que tomamos como exemplo, esta zona corresponde rea central, na qual a
OODC deve ser aplicada s construes que ultrapassem o CA 1,0, at o limite de 4,0.
O mapa de zoneamento desta cidade hipottica pode ser representado pelo
esquema a seguir:
ZONA A
ZONA B
ZONA C
ZONA Y
Mapa de
zoneamento de
uma cidade
hipottica
15
16
Em So Paulo, os estoques foram estabelecidos por uso residencial e no residencial em distritos (diviso
administrativa da cidade, que conta hoje com 96 distritos). J em Porto Alegre foi estabelecido um estoque por quadras e
tambm por Unidades de Planejamento.
4 O Coeficiente ou ndice de Aproveitamento denominado nas normativas urbansticas por diversos termos:
Coeficiente de Aproveitamento, ndice de Aproveitamento de rea, ndice de Aproveitamento do Terreno, ndice de
Aproveitamento, etc.
17
5 Acrdo de 06 de maro de 2008, sobre Recurso Extraordinrio 387.047-5, Santa Catarina, sobre a natureza tributria
do Solo Criado institudo pela Lei 3.338 de 1989 do municpio de Florianpolis.
18
b. Fundamentos
A noo que fundamenta o instrumento da OODC a de Solo Criado,
desenvolvida no Brasil nos anos de 1970. O documento a partir do qual esta noo
disseminada explica: De um ponto de vista puramente tcnico, toda vez que uma
construo proporcionar uma rea utilizvel, maior do que a rea do terreno, haver
criao de solo. De um ponto de vista prtico, poder ser considerado como Solo Criado, a
rea construda que exceder uma certa proporo de rea do terreno. (Azevedo Netto et al,
1975, p.9)
19
20
Ilustrao Solo
Criado
Fonte: CJ Arquitetura,
1977.
21
B 0 C0 D 0
Esforo do proprietrio
Aes de outros indivduos
Alteraes na regulamentao urbanstica
Investimentos pblicos
Esquema de
composio do
valor da terra
22
23
24
REGULAMENTANDO A
OUTORGA ONEROSA DO
DIREITO DE CONSTRUIR
Regulamentando
Regulamentando a OODC
a. Introduo
A deciso sobre o grau de detalhamento do Plano Diretor ou at que ponto todas
as condies para a aplicao da OODC devem estar nele contidas depende muito do
contexto poltico e da capacidade institucional de cada municpio, ou mesmo da cultura
local de legislar sobre o uso e a ocupao do solo. Entretanto, algumas recomendaes
devem ser observadas para garantir a legitimidade da regulamentao da OODC,
resguardando a coerncia entre o contedo e a abrangncia do Plano Diretor e as
demais normas urbansticas complementares que possam vir a ser criadas.
Podemos dizer que esta preocupao est implcita no Art. 28 do Estatuto da
Cidade, pois a fixao de reas de incidncia da OODC depende do reconhecimento das
condies pr-existentes no territrio e do estabelecimento de uma base territorial de
planejamento que oriente tambm os demais instrumentos e mecanismos de controle
do uso e ocupao do solo urbano.
Embora o prprio Estatuto da Cidade tenha previsto que a regulamentao
plena da OODC possa ser feita atravs de leis municipais especficas, preciso que sua
aplicao esteja suficientemente integrada ao sistema municipal de planejamento e
gesto urbanos sem criar contradies ou conflitos em relao ao conjunto das demais
normas municipais que compem a legislao urbanstica ordinria.
27
limites mximos
Definio das reas de incidncia do instrumento
Natureza da contrapartida
Frmula de clculo da contrapartida
Destinao dos recursos auferidos
28
maior cuidado o que dizem o Estatuto da Cidade e o prprio Plano Diretor, para no ficar
em desacordo com os objetivos e as finalidades do instrumento.
b. Coeficiente de Aproveitamento Bsico
O Coeficiente de Aproveitamento (CA) bsico o elemento mais importante para
o embasamento da OODC. Seu papel e sua definio na poltica urbana municipal
precisam ser bem entendidos para que a OODC e outros instrumentos possam ser
implementados de forma adequada e harmnica.
Em seu entendimento, necessrio destacar que o CA bsico no tem carter
urbanstico, nem contedo fiscal. Ele est na verdade vinculado ideia da equalizao de
direitos, neutralizando os efeitos da legislao urbanstica, como expresso na Carta de
Embu (1976), ao considerar que um dos efeitos colaterais dessa legislao o de
valorizar diferentemente os imveis, em conseqncia de sua capacidade legal de
comportar rea edificada, gerando situaes de injustia. Ele tem como base a noo de
Solo Criado, que em sua origem envolvia a ideia de um coeficiente nico de edificao,
sendo qualquer edificao acima do coeficiente nico relacionada ao Solo Criado. E
como salientado por Jos Afonso da Silva (1981, p.234), ele permite tambm que, atravs
da aplicao do Solo Criado, o zoneamento continue a existir com todo o rigor requerido
pelo interesse da ordenao urbana. O mesmo autor justifica:
Quando a legislao de uso e ocupao do solo fixa coeficientes
variveis, como tm que ser, para os vrios terrenos edificveis,
isso gera desigualdade de tratamento entre os seus
proprietrios, porquanto os que podem construir com
coeficiente mais elevado tm seus terrenos mais valorizados.
Com isso o contedo econmico dos terrenos urbanos
edificveis varia tambm em razo do volume possvel de
construo que neles pode ser implantado. Se uma nova lei de
uso do solo modificar a situao existente no interesse mesmo
da coletividade, trar, como conseqncia, a alterao da
relao econmica dos terrenos, gerando outros tantos
tratamentos desiguais. Pois bem, a fixao do coeficiente nico
iguala esta equao econmica. (ibid.)
Desde o momento de sua formulao, houve a recomendao de que esse
coeficiente nico fosse tambm unitrio, ou seja, igual a 1,0 (um) para todos os terrenos
urbanos: Intuitivamente seria a possibilidade de cobrir toda a extenso de um terreno;
ou deixando-se recuos ou espaos para iluminao e ventilao, a construo poderia ter
dois pavimentos conservando a mesma extenso da rea construda. (Azevedo Netto,
1977, p.50). Ele foi inclusive encaminhado desta forma ao anteprojeto de lei de
desenvolvimento urbano, elaborado pelo Conselho Nacional de Poltica Urbana,
conforme seu Art.50: O proprietrio tem o direito de construir em seu terreno rea
equivalente do lote. 1. No solo urbano (art. 8.) em que houver convenincia de
aumento populacional, lei municipal de uso e ocupao do solo poder permitir
29
Possibilidades de
ocupao de um
lote a partir do
mesmo CA bsico
30
Porm, mais alm do seu papel como elemento essencial para a implantao da
OODC, o CA bsico deve ser entendido como verdadeiro princpio balizador da poltica
fundiria urbana, uma vez que muitos dos instrumentos e ferramentas da poltica
urbana municipal incidem sobre o contedo econmico das propriedades urbanas e
sobre a valorizao diferenciada de reas e terrenos urbanos.
CA
Capacidade da infra-estrutura
Limite Mximo
OODC
CA bsico
O coeficiente de
aproveitamento
bsico e a OODC
CA
Capacidade da infra-estrutura
Limite Mximo
OODC
Relao entre a
OODC e a
Transferncia do
Direito de
Construir
CA bsico
TDC
31
Vale dizer, enquanto para os imveis de origem a TDC funciona como uma compensao, para os imveis de destino ela
uma alternativa OODC de aquisio de direitos construtivos.
11 Instrumento abordado em outro Caderno desta srie.
12 Lei 3.365 de 1941 e outras complementares.
10
32
33
A partir da idia de que o Plano Diretor seja uma espcie de chave-mestre para
a integrao das polticas setoriais e coerncia entre as normas urbansticas municipais
que incidem sobre o territrio, sublinhamos a seguir duas escalas de aproximao do
territrio que devem ser levadas em conta na hora de indicar as reas passveis de
aplicao da OODC no Plano Diretor.
1) Insero da cidade no territrio municipal Permetro Urbano
O primeiro passo distinguir no territrio municipal as reas que sero
passveis de urbanizao atravs da delimitao do permetro urbano, incluindo as reas
de expanso futura, quando necessrio. Esta definio essencial para que se possa
lanar um olhar mais detalhado sobre a parcela reservada ao desenvolvimento das
atividades urbanas.
Embora a OODC tenha sua incidncia prevista para as reas urbanas, tambm
recomendvel que sejam consideradas as relaes que se estabelecem entre as
atividades urbanas e as demais atividades econmicas que se realizam no territrio
municipal. Sabemos que as alteraes do permetro urbano afetam, diretamente, a
dinmica interna das cidades. Portanto, esse permetro deve ser solidamente definido
no Plano Diretor para que se possa, efetivamente, potencializar os efeitos dos demais
instrumentos que incidiro sobre o territrio urbano, entre eles a prpria OODC.
34
reas adensveis e
no adensveis no
tecido urbano Belm/PA
Foto: Fernanda Furtado
13 Art. 40,
35
36
Por exemplo, em situaes especficas, os parmetros urbansticos podem ser definidos no sentido de preservar o
patrimnio cultural, a vista de um perfil natural de montanhas ou outra paisagem significativa.
37
e Ocupao do Solo. Entretanto, para que o Plano Diretor seja de fato uma pea chave do
planejamento do desenvolvimento urbano, importante que as diretrizes urbansticas
mais importantes estejam nele previstas. Esse entendimento reforado pelo Estatuto
da Cidade no 3 do Art. 28: O Plano Diretor definir os limites mximos a serem
atingidos pelos coeficientes de aproveitamento, considerando a proporcionalidade
15
entre a infraestrutura existente e o aumento de densidade esperada em cada rea.
A relao entre capacidade da infraestrutura e a densidade populacional
esperada para uma determinada rea, conforme indicado no artigo citado acima, um
dos princpios mais elementares do planejamento urbano, que inclui diagnsticos
multisetoriais, envolvendo as vrias dimenses da vida urbana - econmica, social,
ambiental e cultural. Portanto, cada municpio deve qualificar esta proporcionalidade
desejada entre infraestrutura urbana e densidade populacional de acordo com a
dinmica do seu desenvolvimento local. Nesta avaliao devem ser contempladas
questes sobre mobilidade urbana e transporte, o mercado imobilirio local, o
saneamento ambiental, a suficincia dos servios e equipamentos pblicos urbanos, o
acesso moradia digna, a qualidade dos espaos pblicos, entre outros componentes
que reflitam os desafios a serem enfrentados no processo de planejamento municipal.
Desse modo, as estimativas de densidades populacionais esperadas nas cidades
e a avaliao sobre a capacidade da infraestrutura existente devem anteceder a definio
dos limites mximos. Os parmetros urbansticos adotados para determinar
objetivamente esses limites podem ser institudos por zonas urbanas especficas ou por
bairros, o que depende da base territorial de planejamento que vai ser adotada para o
licenciamento urbanstico e para o monitoramento da dinmica de produo e
reproduo da cidade.
O coeficiente de aproveitamento (mximo), a taxa de ocupao, a rea total
edificada e a altura mxima das edificaes so alguns dos parmetros mais utilizados
para controlar o uso e a ocupao do solo urbano. Para facilitar a aplicao da OODC,
observa-se que grande parte dos municpios, aps o Estatuto da Cidade, passou a adotar
o coeficiente de aproveitamento mximo como o principal parmetro definidor das
frmulas de clculo da contrapartida do beneficirio.
Observa-se, portanto, duas formas mais frequentes de aplicao da OODC a
partir das experincias recentes no Brasil:
1 - Quando os limites mximos urbansticos so determinados pelo coeficiente de
aproveitamento mximo dos imveis urbanos:
- os parmetros urbansticos que influenciam a definio do coeficiente de
aproveitamento mximo, tais como altura mxima das edificaes, a taxa de
15
38
39
Assim, a contrapartida deve ser entendida como um dos critrios essenciais para
a regulamentao da OODC. Esta regulamentao envolve a definio de trs aspectos
relacionados contrapartida, listados no Art.30 do Estatuto da Cidade: a natureza dessa
contrapartida; a frmula de clculo para a cobrana; e os casos passveis de iseno do
pagamento da outorga.
17
40
CA bsico=1
CA mx = 3
Possilidades de
construo em
cidade com CA=1
lote 250m
lote 750m
41
Dados:
Terreno
CA bsico
Valor do terreno por m
2.000 m
1,2
R$ 100,00/m
Edificabilidade bsica
Valor original do terreno
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Entendido o critrio do terreno virtual, torna-se muito fcil definir uma frmula
de clculo para o valor de cada metro quadrado adicional. Basta considerar o quanto esse
terreno virtual (equivalente ao terreno original) possibilita construir, o que dado pelo
coeficiente de aproveitamento bsico. Ou seja, para se calcular a contrapartida da OODC
por metro quadrado de construo adicional (Cp) preciso parametrizar o valor do
metro quadrado do terreno (Vt) pelo CA bsico18:
Cp = Vt / CA bsico
A partir desta frmula simples, basta ento considerar quantos metros
quadrados adicionais esto sendo requisitados pelo empreendedor 19 . Os elementos
necessrios para construo da frmula de clculo so, portanto, o CA bsico, definido
pela poltica de desenvolvimento urbano do municpio, e o valor do terreno, cuja aferio
tambm uma deciso que cabe ao municpio.
Para a definio do valor do terreno a ser utilizado na frmula de clculo,
importante sublinhar que, quanto mais prximo seja este valor do valor de mercado,
mais eficiente ser a OODC para cumprir sua finalidade de contrapeso valorizao
diferenciada causada pela atribuio de diferentes aproveitamentos aos terrenos
urbanos. possvel usar como base os valores venais utilizados para o clculo do IPTU,
acrescidos, se necessrio, de multiplicadores que os tornem o mais prximo possvel de
valores de mercado,20 ou adotar outros critrios como a elaborao de uma planta de
valores especfica para a OODC ou a elaborao de laudos de avaliao para cada
proposta de licenciamento em que esteja prevista a OODC.
Alm desses dois elementos, a frmula de clculo poder conter fatores de
diversos tipos, que alteraro para mais ou para menos o valor por metro quadrado do
potencial adicional, de modo que a frmula final de clculo a ser considerada :
Cp = F. (Vt / CA bsico)
Esses fatores sero includos de acordo com uma srie de critrios que o
municpio decida adotar (com os devidos cuidados com relao acumulao de
fatores), como por exemplo:
- um fator de correo do valor do metro quadrado do potencial adicional de
construo (ou seja, do valor por metro quadrado do terreno virtual) para garantir a
preferncia do empreendedor em adquirir o potencial adicional, em vez de comprar
outro terreno ao lado para viabilizar a quantidade de construo pretendida. Um fator de
correo de 0,8 , por exemplo, fixa o em 80% o valor do metro quadrado adicional
18
Em algumas cidades a frmula de clculo j considera a rea total excedente (Sexc.), para chegar contrapartida total
(CP); neste caso, considera-se tambm o valor total do terreno original (VT), parametrizado pelo CA bsico, chegando a
CP= (Sexc./CA bsico) . VT
19 O possvel efeito de custos crescentes de construo na verticalizao (causados pelos maiores custos estruturais ou
pela exigncia de equipamentos mais sofisticados de segurana e outros itens) poder ser corrigido a partir de fatores de
correo inseridos na frmula. Ver mais adiante.
20 Como os valores utilizados para a cobrana do IPTU no podem ser atualizados automaticamente, em geral encontram
-se defasados em relao aos valores de mercado. Para a cobrana da OODC no h essa limitao, sendo aconselhvel
que se busquem formas de atualizao desses valores.
43
ao coeficiente de aproveitamento bsico. Este tipo de fator til quando existe ainda
grande disponibilidade de terrenos na zona em questo, desde que haja o interesse de
maior adensamento da rea.21
- um fator de ajuste segundo certos critrios, como por exemplo a natureza da
contrapartida. H cidades que fixam, por exemplo, uma contrapartida de 100% para o
caso de ela ser em obras, e de 80% para o caso de ser em dinheiro. Isto equivale a um
desconto de 20% para o pagamento em espcie.
- fatores de reduo negociados politicamente. Este tipo de fator pode variar no
tempo, inclusive para permitir uma implementao gradual da cobrana da OODC. Pode
ser, por exemplo, de 0,2 no primeiro ano, 0,4 no segundo ano e assim por adiante, at
alcanar 1,0 no quinto ano (o que equivale a ser suprimido da frmula). Este fator
permite uma transio para o novo ambiente de planejamento urbano, com uma
absoro mais fcil pelos diversos agentes envolvidos na dinmica imobiliria da cidade.
- fatores de planejamento, entendidos como incentivos para a promoo de
determinados usos. Este fator pode ser definido por bairro ou regio da cidade, e pode,
inclusive, ser maior que 1,0 , quando se deseja limitar determinados usos. Em So Paulo,
por exemplo, so adotados para o bairro Jardim Paulista os fatores 0,80 para uso
residencial e 1,10 para uso no residencial.
- fatores ditos de interesse social que, de forma similar ao fator de
planejamento, tem a funo de incentivar certos tipos de empreendimentos de especial
interesse social, como escolas e hospitais pblicos. Recaem nesta categoria tambm os
fatores utilizados para promover a construo de habitao de interesse social. Em So
Paulo so aplicados os seguintes fatores para habitao social 22:
SP - Fatores de Interesse Social - Fs
Uso Habitacional
Fs
0,0
0,5
0,9
1,0
Vrios dos fatores citados, e mais notoriamente este ltimo, remetem ao terceiro
aspecto relacionado contrapartida: o dos casos passveis de iseno do pagamento da
outorga, conforme o inciso II do Art. 30 do Estatuto da Cidade. Na verdade, a definio
21
Vale lembrar que a verticalizao no corresponde necessariamente a adensamento. De fato, imveis de maior altura /
n de pavimentos podem ser obtidos com a utilizao apenas do CA bsico, bastando para isso que se use uma taxa de
ocupao reduzida e a quantidade de terreno necessria para manter a edificao dentro do patamar definido pelo CA
bsico.
22 Quadro n 16, da Parte I, Anexo Lei n 13.885, de 25 de agosto de 2004.
44
23
No caso da iseno para a produo de habitao de interesse social, assim como a iseno parcial para outros usos, o
que pode ocorrer um incentivo a que o proprietrio d preferncia ao comprador que proponha esses usos.
45
46
Com a OODC
R$ 200.000,00
Proprietrio do terreno
+
Proprietrio do terreno
R$ 300.000,00
=
Promotor imobilirio paga
A distribuio da
valorizao do
terreno
R$ 500.000,00
Condies que afetem a negociao, como, por exemplo, tratar-se de um terreno em situao irreprodutvel (o que
tende a beneficiar o proprietrio na negociao) ou tratar-se de um terreno que no tem outro uso / tipologia possvel (o
que pode beneficiar o empreendedor).
47
$
$
Controle social para
redistribuio dos
recursos da OODC
Se, por um lado, a administrao pblica local precisa aperfeioar suas prticas
para cobrar de maneira eficiente, por outro lado tambm precisa se capacitar para
aplicar adequadamente seus recursos. Os benefcios financeiros obtidos com a aplicao
da OODC devem cumprir as finalidades previstas no prprio Plano Diretor, com base em
mecanismos de gesto que proporcionem efetivo controle social sobre a sua utilizao.
Para isso, estes recursos financeiros devem ser geridos de forma diferenciada atravs de
um Fundo Municipal especfico.
48
25
49
regulamentao posterior.
Incoerncia entre as diretrizes do Estatuto da Cidade e as condies definidas
no Plano Diretor.
6. Noes elementares que devem ser compreendidas para a regulamentao da
OODC:
a) Coeficiente de Aproveitamento Bsico - CAB: aquele que define a utilizao
autorizada para todos os terrenos urbanos sem o pagamento de contrapartida. O
CAB um patamar mnimo de edificao que confere utilidade aos terrenos
50
51
52
IMPLEMENTANDO A
OUTORGA ONEROSA DO
DIREITO DE CONSTRUIR
Implementando
Implementando a OODC
a. Introduo
Uma vez regulamentada a OODC, o municpio parte ento para a sua
implementao, que pode ser traduzida como a aplicao efetiva dos parmetros e dos
critrios estabelecidos no Plano Diretor e demais normas que possam ter sido criadas
para: i) o controle do uso e ocupao do solo, ii) o clculo da contrapartida financeira e
iii) a gesto financeira dos recursos a serem obtidos.
Com relao s normas de controle do uso e ocupao do solo que orientam o
licenciamento urbano, vale reforar que a OODC no requer grandes mudanas nas
estruturas das administraes municipais, j que essas estruturas administrativas
esto aptas para fazer valer as normas que tradicionalmente so aplicadas. A maioria
dos parmetros urbansticos utilizados j so conhecidos e praticados pelos
municpios. Portanto, no que se refere integrao da OODC aos procedimentos de
licenciamento urbano, a implementao da OODC depende, em grande parte, dos
recursos que j esto mobilizados pelas administraes municipais no processo de
planejamento.
As novidades introduzidas com a OODC que vo requerer das administraes
municipais maior ateno e empenho esto associadas a dois aspectos. O primeiro
relativo gesto dos recursos obtidos com a aplicao da OODC e o segundo refere-se ao
aperfeioamento dos mecanismos de monitoramento da dinmica de formao dos
preos da terra urbana. Entretanto, os desafios derivados destes dois aspectos
destacados podem ser enfrentados a partir da integrao entre os diferentes setores da
administrao municipal.
importante sublinhar ainda que estes desafios no esto restritos,
exclusivamente, s necessidades geradas pela aplicao da OODC, mas so relevantes
para o prprio aprimoramento do processo de planejamento e gesto das cidades,
sobretudo a partir do Estatuto da Cidade. Neste sentido, todo o esforo necessrio para
a implementao da OODC no deve ser visto de maneira isolada, mas compreendido de
maneira abrangente.
Desse modo, entende-se que os recursos humanos e materiais a serem
disponibilizados para aplicao da OODC estaro sendo requeridos e utilizados no
aperfeioamento da capacidade institucional do municpio em prol de uma gesto
urbana mais eficiente e eficaz.
b. A OODC no licenciamento urbanstico
Operacionalizar a OODC no processo de planejamento e gesto da cidade,
objetivamente, significa aproxim-la dos procedimentos e dos recursos que j so
disponibilizados pela administrao municipal. As reas de aplicao bem
identificadas, o CA Bsico determinado e os limites urbansticos mximos a serem
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26 IPTU: Imposto Predial e Territorial Urbano. ISS: Imposto Sobre Servios. ITBI. Imposto sobre Transaes de Bens
Imobilirios.
27 Ver a Portaria Ministerial 511, de 08 de dezembro de 2009.
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PERGUNTAS E
RESPOSTAS
Perguntas
ee Respostas
Perguntas
Respostas
Se a infraestrutura j permite, por que cobrar para licenciar, qual a lgica disso?
A lgica da OODC a de neutralizar os efeitos da valorizao diferenciada decorrente da
atribuio de diferentes aproveitamentos para os terrenos urbanos, e de cobrar
contrapartidas dos beneficiados por essas valorizaes, de modo a financiar
infraestrutura e equipamentos urbanos nas reas carentes das cidades.
Qual o principal objetivo da aplicao da OODC?
Em linhas gerais, podemos dizer que a OODC objetiva retirar expectativas do jogo
imobilirio. De modo especfico, a OODC tem dois objetivos complementares: regular o
mercado de terras urbanas, e obter recursos para o financiamento de infraestrutura e
equipamentos urbanos em reas desassistidas.
Onde se pode utilizar OODC?
A OODC pode ser utilizada em todo o territrio municipal, sempre que a Lei de Uso e
Ocupao do Solo admitir um aproveitamento do solo urbano superior ao aproveitamento
bsico definido pelo municpio, e que haja uma solicitao para o licenciamento
urbanstico de edificao que usufrua deste maior aproveitamento.
A OODC pode ser utilizada em rea de expanso urbana?
Hoje em dia, bastante comum a criao de bairros novos compostos de edifcios de
apartamentos e tambm de reas comerciais. Assim, nas reas de expanso em que seja
permitido um adensamento superior ao admitido pelo coeficiente de aproveitamento
bsico, pode-se fazer uso da OODC. Contudo, sugere-se tambm a anlise de viabilidade da
utilizao do instrumento Operao Urbana Consorciada nestes casos.
A OODC pode ser utilizada em processos de regularizao fundiria?
A OODC no um instrumento adequado para ser implementado em reas que devem ser
objeto de regularizao fundiria. Isso porque a OODC pressupe a proporcionalidade
entre a infraestrutura existente e o aumento de densidade esperado em cada rea
(Estatuto da Cidade, Art. 28, 3), ou seja, as reas de aplicao da OODC devem contar
com infraestrutura instalada para receber algum adensamento. Contudo, os recursos
auferidos por meio da OODC podem ser investidos em processos de regularizao
fundiria (Estatuto da Cidade, Art. 26, Inciso I).
A OODC tem impacto sobre o adensamento?
A OODC no provoca o adensamento, uma vez que ela s admitida nas reas em que os
critrios do planejamento urbano municipal admitam o adensamento atravs da
utilizao de aproveitamentos superiores ao coeficiente de aproveitamento bsico. Assim,
o que pode provocar o adensamento so os parmetros estabelecidos pelo zoneamento.
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mais sofisticados ou complexos do que aqueles que elas j mobilizam para o licenciamento
urbanstico e para a cobrana do IPTU. Se bem desenhada, em pouco tempo a OODC passa a
ter aplicao automtica, inserindo-se como atividade rotineira da prefeitura.
Quais os pontos de contato/em que se relacionam OODC e Outorga Onerosa de
Alterao de Uso (OOAU)?
A OOAU est prevista no Estatuto da Cidade como parte da OODC, incidindo mais
especificamente sobre a alterao de usos urbanos para outros usos mais rentveis, porm
as experincias de sua utilizao so pontuais e as formas especficas para a sua aplicao
ainda no foram devidamente estudadas.
Quais os pontos de contato/em que se relacionam OODC e IPTU?
O IPTU um tributo obrigatrio que incide sobre a propriedade imvel, com base em seu
valor, e que independe de qualquer atuao pblica, enquanto a OODC uma
contrapartida que tem como base a valorizao causada pelo exerccio facultativo de
aproveitamentos superiores ao bsico definido para os terrenos urbanos de um municpio.
Quais os pontos de contato/em que se relacionam OODC e Operaes Urbanas
Consorciadas (OUC)?
A OUC corresponde a um projeto especfico de transformao de uma rea determinada do
territrio urbano (ainda que seus desdobramentos possam extrapolar os limites
territoriais definidos), e com um horizonte temporal finito. J a OODC um instrumento de
regulao urbanstica, para ser aplicado de modo permanente na totalidade do territrio
municipal.
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1999.
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Presidente da Repblica
DILMA ROUSSEFF
Ministro de Estado das Cidades
AGUINALDO RIBEIRO
Secretrio Executivo
ALEXANDRE CORDEIRO MACEDO
Secretria Nacional de Habitao
INS MAGALHES
Secretrio Nacional de Acessibilidade e Programas Urbanos
LEODEGAR TISCOSKI
Secretrio Nacional de Saneamento Ambiental
OSVALDO GARCIA
Secretrio Nacional de Transporte e Mobilidade Urbana
JULIO EDUARDO DOS SANTOS
Companhia Brasileira de Trens Urbanos (CBTU)
FRANCISCO CARLOS CABALLERO COLOMBO
Departamento Nacional de Trnsito (DENATRAN)
JULIO FERRAZ ARCOVERDE
Empresa Brasileira de Trens Urbanos de Porto Alegre S.A. (TRENSURB)
HUMBERTO KASPER
ISBN 978-85-7958-030-7
9 788579
Apoio:
Realizao:
G O V E R N O
LINCOLN INSTITUTE
O F
L A N D
P O L I C Y
F E D E R A L
Ministrio das
Cidades
PAS RICO PAS SEM POBREZA
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