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MELO, RANULFO. As Instituições Políticas Brasileiras
MELO, RANULFO. As Instituições Políticas Brasileiras
2005
RESENHAS
AMES, Barry. 2003. Os entraves da democracia no Brasil. Rio de Janeiro : Fundao Getlio Vargas.
AS INSTITUIES POLTICAS
BRASILEIRAS FUNCIONAM?
Carlos Ranulfo Melo
Editado em 2003 pela Fundao Getlio Vargas, Os entraves da democracia no Brasil, de autoria de Barry
Ames, uma contribuio importante para o debate recente sobre o desempenho da democracia brasileira1.
Segundo o autor, as instituies brasileiras funcionam mal. Entre as instituies disfuncionais devem ser
includos o sistema eleitoral, as regras de formao de partidos, a natureza da presidncia e a separao de
poderes entre o governo federal, governos estaduais e prefeituras (AMES, 2003, p. 332). Combinadas, tais
instituies produzem um nmero excessivo de veto players e geram uma permanente crise de governabilidade
(idem, p. 18). Polticos so incentivados a maximizar seus ganhos pessoais em primeiro lugar, suas finanas
particulares (idem, p. 21) e a cavar projetos e recursos para suas clientelas especficas. Ainda que seja
possvel encontrar deputados e senadores programaticamente orientados, esse tipo de parlamentar constitui
a minoria. A maioria orienta sua carreira para a oferta de contratos de obras pblicas e nomeaes para cargos
burocrticos (idem, p. 46). Majoritrio, esse tipo de poltico desenhou as regras necessrias vazo livre do
paroquialismo no interior do poder Legislativo: ali os lderes partidrios no possuem controle sobre as
bancadas e os indivduos ou grupos suprapartidrios encontram-se em condio de determinar o preo de sua
cooperao. Os presidentes da Repblica, por sua vez, precisam estar sempre reconstruindo maiorias (idem,
p. 294). A democracia brasileira, ainda segundo Ames, funciona hoje como dantes, uma vez que os redatores
da Constituio de 1988 conservaram o quadro institucional sobre o qual viveram entre 1947 e 1964 (idem, p.
46). O resultado: um regime travado pelo obstrucionismo parlamentar, incapaz de tomar decises rpidas e
significativas, em que poucos projetos do poder Executivo passam inclumes pelo poder Legislativo e no qual
qualquer alterao no status quo exige uma elevada contrapartida de carter fisiolgico.
O livro encontra-se dividido em duas partes, cada uma com quatro captulos. A primeira aborda aquela que
a mais disfuncional das instituies, o sistema eleitoral, e os tipos de polticos e partidos da advindos. Na
segunda parte a anlise desloca-se para a arena legislativa.
No primeiro captulo, depois de uma breve caracterizao das regras eleitorais vigentes no pas, Ames
apresenta sua mais original contribuio para o entendimento da democracia brasileira: o desenvolvimento de
uma taxonomia espacial das bases eleitorais dos deputados brasileiros. O argumento que no sistema de
representao de lista aberta as estratgias eleitorais refletem um tipo singular de competio, que pode ser
representado com base em duas dimenses: uma que varia de acordo com a penetrao poltica vertical do
candidato, medida pela porcentagem de votos obtida em determinado municpio ou conjunto de municpios e
que informa a sua dominncia naquele espao; a outra dimenso depende da distribuio geogrfica dos
municpios onde o candidato obteve sua votao e que revela o grau de concentrao ou disperso de sua
base eleitoral. Com base nessa taxonomia, os deputados so classificados em concentrados/dominantes (c/c),
concentrados/compartilhados (c/d), dispersos/dominantes (d/d) e dispersos/compartilhados (d/c). O tipo c/c
tenderia a refletir as relaes tradicionais de empreguismo e clientelismo das regies mais atrasadas e teria
como representantes tpicos ex-prefeitos e membros de famlias tradicionais. Deputados de tipo c/d seriam
aqueles eleitos nas grandes reas metropolitanas. O terceiro padro (d/d) corresponderia a deputados que, em
funo da ocupao de postos na burocracia estatal ou da disponibilidade de recursos financeiros, seriam
capazes de estabelecer acordos com lderes polticos locais nos mais diversos cantos do estado. Finalmente,
1 O ttulo do original The Deadlock of Democracy in Brazil, publicado em 2001 pela University of Michigan. A traduo
de Vera Pereira.
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2 Esse ponto foi destacado anteriormente por Figueiredo e Limongi (2002) e Carvalho (2003).
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De toda maneira, poderia ficar a dvida: Ames demonstra nos captulos 2 e 5 a prevalncia do paroquialismo?
Parece que no. Nos dois casos as generalizaes so indevidas. No captulo 2 Ames pretende fazer, com base
na anlise das emendas apresentadas ao oramento na legislatura 1987-1991, afirmaes conclusivas quanto
s estratgias de reeleio no Brasil. Nesse caso, so dois os problemas: a) as emendas no representam o
conjunto de estratgias disponveis para a reeleio, embora certamente adquiram maior importncia para
deputados paroquialistas; b) temerrio fazer prognsticos com base em uma nica legislatura, ainda mais
se tratando de um perodo extremamente conturbado perodo em que o sistema partidrio, com a crise do
Partido do Movimento Democrtico Brasileiro (PMDB), implodiu e deu incio a uma catica reacomodao das
elites parlamentares (MELO, 2004).
Quanto aos achados do captulo 5, vale lembrar que as votaes que revelaram uma associao mais forte
entre fisiologismo e as posies dos deputados realizaram-se por ocasio da ANC, momento em que alguns
dos mais importantes traos do atual arranjo institucional no tinham sido implementados. Nas votaes
analisadas no incio do governo Collor, as duas variveis que melhor indicam a fora do fisiologismo no
apresentaram resultado significativo, como pode ser visto na tabela 11 do livro (AMES, 2003, p. 198). E a no
ser que concordemos com a afirmao do autor (idem, p. 47) de que nada mudou no arcabouo institucional
brasileiro depois de 1988, temerrio fazer qualquer generalizao sobre o comportamento legislativo no Brasil
com base no quadro anterior Constituio. Diante de to parcas evidncias, melhor fiarmo-nos em Carvalho
(2003), que, com base no exame de uma srie de indicadores de atividade legislativa, mostra que a tese do
distributivismo s se aplica aos deputados com distribuio geogrfica de votos dominante (idem, p. 212)3.
Todos os entraves apontados pelo autor na arena legislativa guardam relao com a tese da existncia de
um comportamento predominante entre os deputados. da que se chega a um Congresso obstrucionista e
paroquial e no qual os presidentes s contam com a patronagem: no sistema vigente, o [poder] Executivo
constri coalizes aliando o desinteresse dos deputados pelas polticas de nvel nacional com a avidez por
fisiologismo (AMES, 2003, p. 202). A possibilidade de que as preferncias do Presidente da Repblica e de
uma maioria de partidos sejam prximas o suficiente para permitir coalizes fundamentados em polticas e em
algum grau de compartilhamento da agenda fica descartada. Maiorias s se colocam ao lado do Presidente se
compradas. O obstrucionismo aqui no seria do tipo apontado por Cox e Morgenstern (2002), um comportamento recalcitrante, baseado na existncia de uma maioria oposicionista, mas seria condicional, disposto a
segurar os projetos do poder Executivo enquanto o preo no for pago.
No captulo 7, Ames sustenta que tal estratgia bem-sucedida: as proposies do poder Executivo
raramente saem intactas do Legislativo (AMES, 2003, p. 238) e o sucesso do Presidente da Repblica nas
votaes nominais nada mais do que o resultado de intensas negociaes em que os deputados conseguem
tudo o que querem. Alm de ser estranho imaginarmos um poder Legislativo em que as iniciativas do Executivo
sempre passem intactas, cabe perguntar que evidncia o autor apresenta de que as negociaes so exclusivamente um processo de compra de votos em troca de benefcios e nunca possuem um balizamento poltico.
Nenhuma. Sua compreenso do que sejam as negociaes advm, novamente, da suposio de que no poder
Legislativo brasileiro predomina o distributivismo. Ainda nesse mesmo captulo, vale ressaltar que o suposto
desinteresse pelas questes polticas de cunho mais geral contraditrio com a importncia que o autor
confere s no-decises, ou seja, aqueles momentos em que os presidentes recuariam na conduo de sua
agenda com base em uma avaliao da distncia entre suas preferncias e as dos partidos.
Ao fim e ao cabo, o autor deixa-nos com um poder Legislativo organizacionalmente descentralizado, uma
vez que os lderes, isoladamente ou reunidos no Colgio, no deteriam recursos para induzir os deputados
cooperao. Onde, de que maneira, seria realizado o processo de barganha responsvel pelo sucesso da
estratgia distributivista? Ames no deixa isso claro, mas parece apostar nas comisses permanentes. No
captulo 8 afirma que a discusso focaliza as discusses parlamentares. A Comisso Mista do Oramento
examinada em profundidade, a fim de mostrar a parcialidade com que um comit poderoso pode tratar da
distribuio de verbas para fins particularizados (AMES, 2003, p. 280). Mas os dados examinados referem-se
a emendas apresentadas Comisso no ano de 1990, antes, portanto, que profundas mudanas fossem reali-
3 Carvalho chama a ateno, com base nas legislaturas de 1995-1999 e 1999-2003, para a perenidade dos padres de
concentrao e dominncia na Cmara dos Deputados. Nas duas legislaturas, cerca de metade dos deputados apresentou
distribuio dominante, concentrada ou no, de votos.
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Carlos Ranulfo Melo (ranulfo@fafich.ufmg.br) Doutor em Sociologia e Poltica pela Universidade Federal de
Minas Gerais (UFMG) e professor do Departamento de Cincia Poltica e Coordenador do Centro de Estudos
Legislativos da mesma instituio.
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
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