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PROPOSTA DE EMENDA CONSTITUIO N

, DE 2014

(Do Sr. SUBTENENTE GONZAGA e outros)

Acrescenta ao art. 144 da Constituio


Federal pargrafo para ampliar a
competncia dos rgos de segurana
pblica que especifica, e d outras
providncias.

O Congresso Nacional decreta:

As Mesas da Cmara dos Deputados e do Senado Federal, nos


termos do 3, do art. 60, da Constituio Federal, promulgam a seguinte
emenda ao texto constitucional:
Art. 1 O art. 144 da Constituio Federal passa a vigorar
acrescido do seguinte pargrafo:
Art. 144................................................................................................
11. Alm de suas competncias especficas, os rgos previstos
nos incisos do caput deste artigo, realizaro o ciclo completo de polcia
na persecuo penal, consistente no
exerccio da polcia
ostensiva e preventiva, investigativa, judiciria e de inteligncia
policial, sendo a atividade investigativa, independente da sua forma de
instrumentalizao, realizada em coordenao com o Ministrio
Pblico, e a ele encaminhada. (NR)

Art. 2 Esta Emenda Constitucional entra em vigor 180 (cento e


oitenta) dias contados da data de sua publicao, devendo os Estados,
Territrios e Distrito Federal regulament-la e implement-la em igual perodo.

JUSTIFICATIVA
A presente proposta de emenda constituio fruto de um
processo histrico, da discusso de profissionais de segurana pblica, de
agentes polticos e do debate da sociedade, de pessoas comprometidas com a

defesa dos direitos do cidado, que tm as razes na luta pela democratizao


do Pas, envolvendo acadmicos, sociedade civil organizada, membros do
Ministrio Pblico, Parlamentares, policiais civis, policiais militares, policiais
federais, policiais rodovirios federais, peritos, agentes penitencirios e
guardas municipais.
Apesar de convergirmos com a viso daqueles que defendem uma
nova arquitetura para a segurana pblica no Brasil, identificamos que h um
ponto de convergncia em todas as propostas, em especial as PECs 102, de
2011, e 51, de 2012, ambas tramitando no Senado Federal: a adoo no Brasil
de Polcia de Ciclo Completo.
Portanto, na mesma linha de raciocnio, apresentamos a presente
proposta, para que se ampliem as competncias das polcias j consolidadas
no caput do artigo 144, sem, no entanto, arvorar em alterar, ampliar ou suprimir
quaisquer direitos ou conquistas de seus integrantes, e muito menos alterar a
suas estruturas e organizao. A proposta tem o objetivo de, apenas, ampliar
as competncias de todas as Polcias, de forma a permiti-las exercer o Ciclo
Completo, sem, no entanto, obrig-las a faz-lo.
Ao defendermos a implementao da Polcia de Ciclo Completo no
Brasil, temos a convico de estarmos em sintonia com a viso da maioria
daqueles que esto se esforando para modernizar a atuao das policiais e
transformar a segurana pblica em poltica de estado, verdadeiramente ao
alcance de todos, seno vejamos:
No ano de 2009 foi realizada a 1 CONSEG Conferncia Nacional
de Segurana Pblica a qual reuniu milhares de cidados aps um exaustivo
processo democrtico de eleio desses representantes de todas as Unidades
da Federao e dos segmentos: Gestores e Trabalhadores da Segurana
Pblica e Sociedade Civil. Na ocasio foram aprovadas pelo voto de cada
participante 10 princpios e 40 diretrizes para a segurana pblica brasileira os
quais muitos deles vo ao encontro da presente Proposta de Emenda
Constitucional.
Nesse aspecto, dentre os princpios e diretrizes que se alinham com
a presente PEC, podemos citar pelo menos 02 princpios e 03 diretrizes:

Princpios:

1- Ser uma poltica de Estado que proporcione a autonomia


administrativa, financeira, oramentria e funcional das instituies envolvidas,
nos trs nveis de governo, com descentralizao e integrao sistmica do
processo de gesto democrtica, transparncia na publicidade dos dados e
consolidao do Sistema nico de Segurana Pblica - SUSP e do Programa
Nacional necessria ao modelo vigente. (793 VOTOS de Segurana Pblica
com Cidadania - PRONASCI, com percentual mnimo definido em lei e
assegurando as reformas)
2- Fomentar, garantir e consolidar uma nova concepo de
segurana pblica como direito fundamental e promover reformas estruturais
no modelo organizacional de suas instituies, nos trs nveis de governo,
democratizando, priorizando o fortalecimento e a execuo do SUSP - Sistema
nico de Segurana Pblica -, do PRONASCI - Programa Nacional de
Segurana Pblica com Cidadania - e do CONASP - Conselho Nacional de
Segurana Pblica com Cidadania. (265 VOTOS)
Diretrizes:

1- Manter no Sistema Prisional um quadro de servidores


penitencirios efetivos, sendo especfica a eles a sua gesto, observando a
proporcionalidade de servidores penitencirios em policiais penais. Para isso:
aprovar e implementar a Proposta de Emenda Constitucional 308/2004;
garantir atendimentos mdico, psicolgico e social ao servidor; implementar
escolas de capacitao. (1095 VOTOS)
2- Promover a autonomia e a modernizao dos rgos periciais
criminais, por meio de oramento prprio, como forma de incrementar sua
estruturao, assegurando a produo isenta e qualificada da prova material,
bem como o princpio da ampla defesa e do contraditrio e o respeito aos
direitos humanos. (1094 VOTOS)
4- Estruturar os rgos policiais federais e estaduais para que atuem
em ciclo completo de polcia, delimitando competncias para cada instituio
de acordo com a gravidade do delito sem prejuzo de suas atribuies
especficas. (868 VOTOS)
Passados mais de 5 anos, os princpios e diretrizes da 1 CONSEG
no

foram

implementados,

pois

demandam

modificaes

no

texto

constitucional, para que sejam transformados em realidade.


A sociedade brasileira, exige uma ao concreta do Estado para a
conteno da violncia e combate a criminalidade. E o que fica evidente, que
o esforo de integrao e atualizao e modernizao da grade curricular,
aes extremamente importante, diga-se de passagem, no foram suficientes.
natural que, com a democratizao do Estado Brasileiro e a preservao dos

direitos fundamentais, o sistema policial e de justia passe a ser questionado,


inclusive, com a exigncia da mudana estrutural.
Para entendermos a atuao policial, com a mudana de foco na
prestao do servio, verificamos que desde a dcada de 70 tivemos a
disseminao do policiamento em veculos, a aplicao de rdios nos carros
policiais e uma central de longo alcance que se constituram na primeira
revoluo do servio policial.
Com a facilidade de acesso da populao ao centro de operaes
da polcia, atravs de um telefone centralizado e o aumento da rede telefnica,
esse conjunto pareceu encerrar o modelo da polcia moderna. Da nasceu a
estratgia bsica da polcia: espalham-se as viaturas pela cidade, com roteiro
randmico para serem vistas e atenderem s chamadas de emergncia da
central.
Gradativamente, o paradigma da polcia passou a ser o tempo de
resposta, a capacidade de rpido deslocamento para atender a vtima e
prender o agressor e lev-lo a uma das delegacias espalhadas pelas grandes
cidades.
Espalhar policiais pela rea, faz-los circular prontos para atender
emergncias, a partir do comando central, pareceu o sistema ideal de
preveno. Da decorreram dois novos problemas: a centralizao excessiva
das aes policiais e a passividade do sistema reativo, basicamente acionado
aps o crime ter ocorrido. Alm disso, o tempo de resposta revelou-se incuo
como mecanismo de alcance do agressor.
Nesse modelo, a polcia passou condio de refm das mais
variadas demandas dos cidados que passaram a ver em sua disponibilidade,
as respostas no obtidas em outras agncias de governo, como sade e
assistncia social. Esse formato de policiamento ostensivo deu s Polcias
Militares mais legitimidade e funcionalidade para justificar sua existncia como
fora policial. O sistema pareceu completo e lgico quando acoplado com a
Polcia Civil. As delegacias de polcia passaram a esperar os casos levados
pelos PMs e pelas prprias vtimas para preparar os procedimentos destinados
Justia, legitimando sua funo de polcia judiciria.
A adoo dessa funo como principal misso organizacional, a
excessiva burocratizao dos relatrios policiais, atravs dos inquritos, e

sujeio dos trabalhos aos crimes j ocorridos, tornaram a Polcia Civil uma
organizao predominantemente passiva e de baixa eficincia.
O modelo nos estados e no Distrito Federal de duas polcias
centralizadas e compartimentadas, numa estratgia passiva, tornou-se uma
armadilha que impediu a modernizao policial e facilitou tanto o crescimento
como a variedade do crime em quase todas as grandes cidades. A polcia
tradicionalista em suas estruturas e processos operacionais passou a requisitar
mais recursos para fazer mais das mesmas coisas e o crime s continuou
crescendo muito e desproporcionalmente s conhecidas mazelas sociais do
Pas. Esforos suplementares de foras especiais e espetaculosas operaes
no trouxeram os resultados necessrios.
Cabe salientar que esse modelo de polcias com funes
compartimentadas e incompletas na persecuo penal, de fato, s existe em
nosso pas.
Temos indecentes taxas de homicdios na maioria dos grandes
centros urbanos. De acordo com o Sistema de Informaes de Mortalidade
(SIM), do Ministrio da Sade, que tem como fonte os atestados de bito
emitidos em todo o pas, o Brasil registrou em 2012 o maior nmero absoluto
de assassinatos e a taxa mais alta de homicdios desde 1980. Nada menos do
que 56.337 pessoas foram mortas naquele ano, num acrscimo de 7,9% frente
a 2011. A taxa de homicdios, que leva em conta o crescimento da populao,
tambm aumentou 7%, totalizando 29 vtimas fatais para cada 100 mil
habitantes. As taxas brasileiras so 50 a 100 vezes maiores do que a de pases
como o Japo.
Ainda segundo o MAPA da violncia de 2014, ao longo dessa
dcada, morreram 556 mil pessoas vtimas de homicdio no Brasil.
Comparando 100 pases que registraram taxa de homicdios, entre
2008 e 2012, para cada grupo de 100 mil habitantes, o estudo conclui que o
Brasil ocupa o stimo lugar no ranking dos analisados. Fica atrs de El
Salvador, da Guatemala, de Trinidad e Tobago, da Colmbia, Venezuela e de
Guadalupe.
Ainda que o crime decorra de mltiplos fatores econmicos e
sociais, alm de crnicas deficincias no sistema de justia, constitudo pelo
Judicirio, Defensoria Pblica, Ministrio Pblico, Polcias e organizaes

prisionais, percebe-se que h muito que melhorar no aparato policial para


incrementar as condies de controle do crime no Brasil. At porque a polcia
se constitui no rgo do sistema com capacidade mais rpida de resposta.
O crime organizado se fortaleceu tanto nas grandes organizaes
criminosas, como no trfico de entorpecentes, quanto tambm na formao de
quadrilhas poderosas de roubo de cargas e sequestros, alm da ousadia de
bandos em resgatar presos de delegacias e presdios. Independentemente dos
investimentos estatais no aparato policial, seja em mais efetivos, equipamentos
e salrios, necessrio criar mecanismos de eficcia na atuao das Policiais.
E no h eficcia no modelo atual de meias polcias.
Os governos vivem sob uma tenso bsica: h carncia de recursos
para atender ao excesso de demanda em todos os setores. Enquanto faltam
aos governos condies para atender eficientemente a todas as demandas,
sobram presses para que a sociedade seja melhor atendida por organizaes
pblicas extraordinariamente eficientes no uso racional dos recursos e eficazes
na produo de resultados.
A polcia, que dispe de quadros extremamente preparados do
ponto de vista da formao e treinamento, j se convenceu da necessidade de
uma reforma na arquitetura do sistema de segurana pblica no Brasil, ao
mesmo tempo que convencida de que, em qualquer arquitetura,
imprescindvel a competncia para o exerccio do Ciclo Completo, como
premissa bsica para a eficcia da aes de polcia.
O Governo Federal, atravs do Plano Nacional de Segurana
Pblica e com o instrumento do repasse de recursos financeiros aos estados,
tem procurado estimular a integrao das polcias, sem aprofundar na
discusso de alterao do sistema de polcia partida, deixando de abordar a
anomalia de meias polcias, concorrentes e que fazem um servio pela metade,
sem abordar o Ciclo Completo da ao policial na persecuo penal, com
algumas premissas que precisam ser esclarecidas, tais como:
1. no verdadeira a ideia de que preveno do crime largamente
atribuda s Polcias Militares e a investigao das Polcias Civis sejam
atividades to diferenciadas e distanciadas que demandem organizaes
completamente diferentes em estrutura, treinamento, valores, reas de
operao, disciplina, normas administrativas e operacionais. O Brasil o nico

caso no mundo, como j mencionado, nesse tipo de arranjo que decorreu no


de

racionalidade,

mas

de

meras

contingncias

histricas

tristes

convenincias de sucessivos governos que permearam boa parte do sculo


passado, e que resiste em se manter tambm neste sculo.
2. Nas polcias modernas, quer seja na Amrica ou na Europa, as
funes de policiamento uniformizado e investigao devem boa parte de seus
xitos interpenetrao dessas funes, desde a fase de diagnstico,
planejamento e at a execuo das aes.
3. Em matria organizacional incompreensvel dividir entre chefes
distintos a responsabilidade para planejar e executar aes pela metade, ou
seja, uma preventiva e outra repressiva, e mesmo assim conseguir resultados
significativos. Numa polcia de Ciclo Completo h flexibilidade para se escolher
investigadores, inverter funes ou ampliar o contingente de uma modalidade
ou outra de ao policial. Alm disso, os resultados so seriamente afetados
pelo grau de motivao dos chefes policiais. Com dois chefes de diferentes
padres de comportamento profissional, diferentes graus hierrquicos e
diferentes salrios (geralmente os policiais civis ganham mais que os policiais
militares) e submetidos a diferentes normas, o entendimento e o sucesso das
aes ficaro comprometidos.
4. Estruturas diferentes que atuam no mesmo espao sobre o
mesmo problema tendem a constante rivalidade e atrito, pois, uma inicia um
servio policial e a outra termina. um fenmeno de psicologia organizacional
s superado com trabalhosos e sofisticados arranjos, no disponveis no dia-adia do trabalho policial. Se h significativas diferenas de fatores simblicos
(salrios, prestgio, promoes, valores corporativos) e disputa por recursos
escassos, essa rivalidade tende a se agravar e comprometer o desempenho de
ambas organizaes.
5. A moderna metodologia de diagnstico dos problemas de uma
rea, mediante banco de dados e anlise criminal, demanda o planejamento de
aes diferenciadas para um mesmo padro de crime, ora atravs do
policiamento ostensivo, ora atravs da investigao.
6. O aparato de meias polcias demanda dispndios extraordinrios
com investimentos e custeios duplicados com instalaes, equipamentos,
estruturas administrativas e operacionais, o que compromete o limitado

oramento da segurana para investimento, manuteno e poltica salarial


digna, alm do que impede a operacionalidade, que nenhuma empresa do
mundo adotaria: duas filiais, na mesma rea, trabalhando pela metade, para o
mesmo trabalho e brigando pelo mesmo cliente.
Aps razovel tempo de adoo da estratgia de integrao dos
rgos policiais, poltica adotada pela maioria dos Governos nos Estados
brasileiros, e apesar do extraordinrio esforo despendido e recursos
financeiros aplicados, verifica-se a sua ineficcia para a reduo da violncia e
da criminalidade.
Em sntese, o chamado Ciclo Completo nada mais do que a
capacidade de desenvolver a persecuo criminal pr-processual com a
captura, a conduo presena da autoridade, a lavratura de um APF
(instaurao de um IP ou TCO), bem como o recolhimento ao crcere, como
fases do flagrante delito.
O Ciclo Completo se aperfeioa nesta capacidade pr-processual.
Hoje, as Polcias Militares, nas infraes penais comuns, capturam e conduzem
presena das autoridades de polcia judiciria (delegados) que lavram APF
(instauram IP ou lavram TCO), bem como recolhem ao crcere. Na maioria dos
pases democrticos temos vrias agncias policiais atuando em conjunto, com
a prevalncia de mais de uma corporao exercendo prerrogativas de polcia
auxiliar de justia, ou seja, de captura e conduo, mas tambm de lavratura
de auto e recolhimento ao crcere, alm da investigao e da persecuo
penal como um todo, a exemplo do Chile.
No Brasil no h previso de interpenetrao nas atividades tpicas
de polcia civil ou militar, o que chancela um vetusto sistema de persecuo
carente de reforma.
importante ressaltar que a formao e o treinamento das Polcias
Militares, h muito fundamentada nos princpios da segurana pblica voltada
para a proteo da vida, da dignidade humana, da liberdade e do respeito aos
direitos humanos. Ao mesmo tempo que reconhecida sua eficincia e eficcia
em razo de seus valores de disciplina e hierarquia.
A presente proposta traz consigo, por obvio, a necessidade de se
construir o entendimento de como se dar a atuao no modelo de Ciclo
Completo, em contraposio ao atual modelo. Existem vrios modelos j

experimentados no mundo, com razovel eficcia. Propor, como previsto no


art. 2 da presente proposta, que os Estados, DF e Territrios devero
regulamentar a forma de atuao de suas Polcias em Ciclo Completo,
respeitar a federao e pacto federativo imposto pela Carta Magna Brasileira, e
leva em conta os atuais modelos e nveis de construo poltica e
organizacional, que no so simtricos. respeitar, portanto, a cultura e
estrutura organizacional de cada estado, suas complexidade e extenso
territorial.
Apenas a ttulo de exemplo, Minas Gerais, possui 853 municpios
que so atendidos em sua integralidade pela Polcia Militar, nico rgo do
Estado presente em todas estas localidades e em mais de 200 distritos.
Neste Estado, a Polcia Civil consegue manter seu atendimento 24
horas por dia (atendimento noturno, feriados e finais de semana) em apenas 64
Municpios, o que leva, s vezes, a um deslocamento de policiais militares por
mais de 300 km de suas sedes para fazer um registro de ocorrncia, na maioria
das vezes de crime de menor potencial ofensivo. Com o agravante de ter que
conduzir vtima, agente e testemunha, num verdadeiro crcere privado deste.
Tudo isto, em flagrante desrespeito legislao processual penal
que garante ao cidado cujo ato praticado se enquadre na lei 9.099/95 de
sequer ser conduzido, bastando para tanto, a assinatura de um Termo
Circunstanciado de Ocorrncia, e o compromisso de comparecimento perante
a Justia em dia e hora previamente determinado, o que poderia ser levado a
efeito pelo prprio policial militar no momento do atendimento da ocorrncia.
Nas polcias modernas, principalmente nos grandes e complexos
centros urbanos, o controle policial da criminalidade s pode ser realizado com
razovel eficcia se houver um flexvel ajuste das atividades de preveno e
investigao, baseadas em constante e inteligente anlise de dados.
Obviamente o planejamento e a execuo dessas atividades, devem
estar sob responsabilidade de um s chefe que ter sua competncia
regularmente avaliada pelo uso econmico dos recursos, pela qualidade do
atendimento dispensado sua comunidade e pelos resultados positivos obtidos
em sua rea de atuao, em termos de reduo dos ndices de criminalidade e
de desordem, seja ele de uma ou outra corporao policial.

importante observar que, mesmo nas polcias estruturadas em


Ciclo Completo, em uma nica organizao, formados na mesma academia,
atuando sob mesmos cdigos de conduta e obedincia ao mesmo chefe,
sempre complexo o ajustamento entre os policiais. Complexo sim, porm muito
mais eficaz em relao ao modelo brasileiro.
Insistir na existncia de dois organismos diferenciados de meia
polcia, para executar a mesma funo policial de preveno do crime,
investir na continuidade da espiral de violncia e comprometer o futuro
da sociedade.
A eficcia da atuao policial como instrumento de conteno da
violncia e controle da criminalidade, passa necessariamente pela ampliao
das competncias de todas as policias ( Militar, Civil, Rodoviria Federal,
Federal) para realizar o ciclo completo. Precisamos desenvolver o formato de
polcia nos moldes das polcias modernas que desenvolvem o Ciclo Completo
do trabalho policial (policiamento ostensivo e investigao) tendo com isso o
controle de todos os atos e procedimentos, sem soluo de continuidade.
Assim, esta proposta faz alterao pontual na Constituio Federal,
deixando no corpo da emenda o modelo a ser adotado pelos Estados-Membros
e pelo Distrito Federal, para que seja respeitado o modelo federativo e tambm
impea a desconstitucionalizao, que ensejaria uma insegurana jurdica,
onde cada Ente Federativo criaria um modelo diferente de polcia, que com
certeza causaria um caos para todo o sistema de justia do Pas.
Acrescenta-se que as propostas de emendas constitucionais em
tramitao neste momento no Senado Federal, as PECs 102, de 2011, e 51, de
2013, expem como ponto central da busca da eficcia da ao policial a
competncia para atuao no Ciclo Completo.
A presente proposta difere em sua essncia das demais, ao tratar
exclusivamente de ampliar as competncias das Polcias, sem alterar em nada
suas atuais prerrogativas, direitos, deveres e modelo de organizao. uma
proposta essencialmente voltada para a melhoria da segurana pblica no
Brasil.
Por fim, os princpios que balizam a presente proposta so o da
racionalizao e maximizao de recursos humanos, materiais e financeiros, e
da economia processual, na medida em que sero reduzidas drasticamente as

despesas com deslocamentos, tempo de espera para registros desnecessrios


em delegacias, maximizao da capacidade do policiamento ostensivo e
preventivo, a maximizao da capacidade de investigao da Policia Civil, e
por conseqncia garantia da eficcia da atuao policial no Brasil, dentro do
esprito republicano e democrtico, atendendo os ditames do artigo 37 da
Constituio Federal.
Finalizo com a certeza de estar cumprindo com o dever cvico que
me cabe como legislador e como cidado, apresentando uma proposta de
aprimoramento e modernizao de nossas polcias para a prestao do servio
de segurana pblica de qualidade s futuras geraes, texto este que, com
certeza, ser aperfeioado pelos demais Pares do Parlamento, quando de sua
tramitao.

Sala das Sesses,

de

de 2014.

Deputado Federal SUBTENENTE GONZAGA


PDT/MG