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GILBEltTO BERCOVICI
Professor Associado da Faculdade de Direito da Universidade
de So Paulo. Doutor em Direito do Estado e Livre Docente em Direito
Econmico pela Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo.

LUS FERNANDO MASSONETTO

Doutor em Direito Econmico e Financeiro pela Faculdade de Direito
da Universidade de So Paulo.

A CONSTITUIO DIRIGENTE
INVERTIDA: A BLINDAGEM
DA CONSTITUIO
FINANCEIRA E A AGONIA
"
DA CONS'I'ffUIAO ECONOMICA

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COIMBRA
2006

I
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A CONSTITUIO DIRIGENTE
INVERTIDA: A BLINDAGEM
DA CONSTITUIO
FINANCEIRA E A AGONIA
DA CONSTITUIO ECONMICA

Separata do Boletim de Cincias Econmicas

2006
-----_

..

1. Constituio Poltica, Constituio Econmica

Constituio Financeira

-----,----------------A indiferena atual entre direito constitucional e direito

financeiro ignora o tema central da articulao entre constituio financeira, constituio econmica e constituio
poltica dentro da constituio total!. E isto no ocorre sem
razo. Confirmando a hegemonia das tendncias neoliberais

Composto e impresso na G.c. - Grfica de Coimbra -100 ex. - 2005 - Dep.legal n.' 48876/91

t Vide, neste sentido, Jos Joaquim Gomes CANOTILHO,

"A Lei do
Oramento na Teoria da Lei", Boletim da Faculdade de Direito, Nmero
Especial: Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor].].
Teixeira Ribeiro, lI,
Coimbra, Universidade de Coimbra, 1979, 543-545. Para o debate em
tomo da excluso ou incluso da constituio econmica na constituio
total, vide Gilberto BERCOVICI,Constituio Econmica e Desenvolvimetito:
Uma Leitura a partir da Constituio de 1988, So Paulo, Malheiros, 2005,
11-13. Defendendo a distino entre as "subconstituies", com base nas
consideraes do publicista alemo Klaus Stern, vide Ricardo Lobo
TORRES, O Oramento na Constituio (Tratado de Direito Constitucional
Financeiro e Tributrio, voI. V), 2' ed, Rio de Janeiro, Renovar, 2000,
7-9.

BOLETIM DE CI~NC/AS ECONMlCAS XLIX

(2006)

ACONSTITUIO
DIRIGENTE
INVERTIDA5

GILBERTO
BERCOVICI
E LusFERNANDO
MASSONETTO

que sucederam a ruptura do padro de financiamento da economia do segundo ps-guerra, a desarticulao das ordens financeira e econmica nas constituies reflete a contradio
do novo padro sistmico de acumulao com o paradigma
da constituio dirigente2, implicando o surgimento de um
novo fenmeno: a constituio dirigente invertida.
Nesta perspectiva, a fragmentao da ordem econmico-financeira evidencia a agonia do antigo paradigma frente a
expanso financeira do capital no sistema mundial. E mais:
acentua a retomada do arcabouo jurdico liberal do sculo
XIX. O direito financeiro , desarticulando-se do direito econmico, ganha centralidade na organizao do capitalismo,
impondo a rigidez dos instrumentos financeiros s boas intenes do constitucionalismo econmico do sculo XX.
Concebido inicialmente como uma disciplina jurdica
instrumental, o direito financeiro, ao longo do sculo XX,
assumiu uma ntima COnexo com o direito econmico,
abandonando a pretensa neutralidade do perodo anterior.
Nesta perspectiva, a evoluo do direito financeiro refletiu o
protagonismo do Estado na organizao do capitalismo no
segundo ps-guerra, denotando a integrao progressiva entre

2 Para o conceito de constituio dirigente, ou seja, a constituio

que define fins e objetivos para o Estado e a sociedade, vide Jos Joaquim Gomes CANOTILHO,Constituio Dirigente e Vincu14o do Legis14dor:
Contributo para a Compreenso das Normas Constitucionais Programticas. 2'
ed, Coimbra, Coimbra Ed., 2001, 12, 14, 18-24, 27-30 e 69-71; Gilberto BERcoVIcl, "A Problemtica da Constituio Dirigente: Algumas
Consideraes sobre o Caso Brasileiro", Revista de Informao Legislativa
n.o 142, Braslia, Senado Federal, abril/junho de 1999,35-51 e Gilberto
BERcovlcl, "A Constituio Dirigente e a Crise da Teoria da Constituio" in Cludio Pereira de SoUZA Neto, Gilberto BERcoVIcl, Jos Filomeno de MORAESFilho & Martonio Mont' Alverne Barreto LIMA,Teoria
da Constituio: Estudos sobre o Lugar da Polltiat no Direito Constitucional,
Rio de Janeiro, LumenJuris, 2003,114-120.

BOLETIM

DE C~NClAS

ECONMICAS

XLIX

(2006)

a economia e as finanas pblicas e legitimando a participao ativa do Estado no dOllnio econmico. O direito
financeiro afirmou-se como um dos campos mais controvertidos da cincia jurdica, incorporando as tenses e as
contradies da relao entre o poder do Estado e a sociedade na organizao do sistema capitalista.
Neste sentido, a articulao do direito financeiro com o
direito econmico teve como ponto de convergncia a organizao jurdica do espao poltico-econmico da acumulao, modulada de acordo com o regime econmico e com
o papel atribudo ao Estado na estruturao do domnio
econmico. De modo que, a partir a materialidade histrica
da organizao financeira do Estado, o direito financeiro
afastou-se das tendncias doutrinrias que o concebiam
como um subproduto do direito pblico do sculo XIX,
destinado a proteger os mercados contra a presena ativa do
Estado na economia, ignorando as conexes do direito com
a economia e do direito constitucional com o direito financeir03 Assim, o constitucionalismo do sculo XX evoluiu a
partir da estruturao de uma ordem econmico-financeira
integrada, tendo no planejamento o principal instrumento
da organizao estatal do modo de produo capitalista.
A partir das ltimas dcadas do sculo XX, o padro de
financiamento pblico da economia do segundo ps-guerra
passou a ser contestado, dando incio reao neoliberal e
ao desmonte institucional do Sistema de Bretton W oods.
Desde ento, o paradigma constitucional que sustentara o
Estado Social passou a ser frontalmente atacado, trazendo
tona questes que j pareciam superadas - a ciso entre a
economia e as finanas pblicas, a absteno do Estago no
dOllnio econmico e a pretensa neutralidade fin:~ceira

Jos Joaquim Gomes CANOTILHO,A Lei do Oramento ... , dt., 544.

BOLETIM

DE CltNClAS

ECONMICAS

XLIX

(2006)

//'

A CONSTITUIODIRIGENTEINVERTIDA 7

GILBERTOBERCOVICIE LUSFERNANDOMASSONETIO

propugnada pelos liberais. Como conseqncia, a integrao

estruturante do paradigma dirigente foi substituda por um
novo fenmeno, apto a organizar o processo sistmico de
acumulao na fase atual do capitalism04 O que se viu ento
foi o recrudescimento dos aspectos instrumentais da constituio financeira e o ocaso da constituio econmica, invertendo o corolrio programtico do constitucionalismo
dirigente.
No Brasil, a Constituio de 1988 e a prtica do perodo
posterior refletem claramente este ponto de inflexo. Elaborada sob os auspcios de sucessivas reformas financeiras, a
constituio espelha a tenso entre as ordens econmica e
financeira, ora tratando-as de maneira separada, como no
isolamento da constituio oramentria e da constituio
tributria, ora integrando-as como elemento indivisvel, pela
convergncia de princpios comuns e indissociveis.

2. Antecedentes da Constituio de 1988: A Estrutura

Financeira do Regime Militar (1964-1979)
As origens da ordem financeira da Constituio
de
1988 esto na estruturao econmico-financeira
da ditadura militar, iniciada com o PAEG (Plano de Ao Econmica do Governo) de Roberto
Campos e Octvio
5
Gouva de Bulhes, em 1964 Dentre as reformas imple-

Para um maior aprofundamento

destas questes,

vide Lus Fer-

mentadas6 esteve a criao, pela Lei n.o 4.595, de 31 de Dezembro de 1964, do Banco Central do Brasil como rgo
de defesa da moeda nacional, juntamente com o Banco do
Brasil, dotado, ainda, de algumas funes de fomento econmico e com uma diretoria "independente",
com mandato
fixo, no coincidente com o mandato presidencial. Esta primeira tentativa de instituir um banco central "independente", no entanto, fracassou j no governo seguinte ao do
Marechal Castelo Branco (1964-1967), o do Marechal Costa
e Silva (1967-1969)1.
A estruturao financeira do Estado brasileiro durante o
regime militar vai se caracterizar pela presena de quatro
peas oramentrias distintas8: a) o Oramento
Geral da

Jos Avels NUNES, Industrializao e Desenvolvimento - A Economia Polltica do 'Modelo Brasileiro de Desenvolvimento' (tese de doutoramento,
L" edio, Coimbra, FDUC, 1984), Editora Quantier Latin do Brasil,
So Paulo, 2005, 351-413; Octavio IANNI, Estado e Planejamento Econmico no Brasil, 5" ed, Rio de Janeiro, Civilizao Brasileira, 1991,229-242 e
261-288; Fabricio Augusto de OLIVEIRA, A Reforma Tributria de 1966 e a
Acumulao de Capital no Brasil, 2" ed, Belo Horizonte, Oficina de Livros,
1991,43-48 e Geraldo BIASOTOJr, A Questo Fiscal no Contexto da Crise do
Pacto Desenvolvimentista, mimeo, Campinas, Tese de Doutoramento
(Instituto de Economia da UNICAMP),
1995, 8-10 e 130-132.
Antnio

Cumpre

da em grande

ressaltar que as bases do sistema tributrio

medida

vigorando

hoje,

tambm

brasileiro,

ain-

foram estabelecidas

pela

equipe econmica de Roberto

Campos e Octvio Gouva de Bulhes,
por meio da Reforma
Tributria
de 1966. Vide Fabricio Augusto de
OLIVEIRA, A Reforma Tributria ... , dt., 48-90 e Fabricio Augusto de OLIVEIRA,Autoritarismo e Crise Fiscal no Brasil (1964-1984), So Paulo, Hucitec, 1995, 15-30.

nando

MASSONETTO, O Direito Financeiro e o Capitalismo Contemport1neo:

A Emerg~ncia de um Novo Padro Normativo, mimeo, So Paulo, Tese de

7 Gilda
Portugal GoUVA, Burocraaa e Elites Burocrticas no Brasil,
So Paulo, Paulicia, 1994, 133-148 e Jos Marcos Nayme NOVELLI, Ins-

Doutorado
(Faculdade de Direito da USP), 2006, captulo 1.
5 Sobre o PAEG,
vide Celso L. MARTONE, "Anlise do Plano de
Ao Econmica
do Govmo (pAEG) (1964-1966)" in Betty Mindlin

tituies, Polltica e Idias Econmicas: O Caso do Banco Central do Brasil

(1965-1998), So Paulo, Annablume, 2001, 129-133.
8 Vide Fabricio Augusto
de OLIVEIRA, Autoritarismo e Crise Fiscal ... ,
dt., 73-93 e Geraldo BIASOTOJr, A Questo Fiscal... , dt., 136-138.

LAFER (org.), Planejamento no Brasil, So Paulo, Perspectiva,

nn, rT'"

nr r"':'lrr4

FrnNnMtr.AS XI IX

(200(,)

1970, 69-89;

BOLETIM DE C/~NCIAS ECONMlCAS XLIX

(2006)

ACONSTITUIO
DIRIGENTE
INVERTIDA9

GILBERTO
BERCOVlCI
ELuisFERNANDO
MASSONETIO

Unio, o oramento fiscal, nica pea oramentria aprovada formalmente pelo Congresso Nacional, caracterizado
por sempre estar equilibrado durante a ditadura militar; b) o
Oramento da Previdncia Social, definido e implementado
apenas no mbito do Executivo; c) o Oramento das Empresas Estatais, tambm elaborado e executado exclusivamente
pelo Executivo; d) o Oramento Monetrio, definido pelo
Conselho Monetrio Nacional (CMN) , no qual eram fixadas as metas quantitativas das duas autoridades monetrias (o
Banco Central e o Banco do Brasil), e que era manipulado
pela conta-movimento do Banco do Brasil, criada em Maro de 1965. Na prtica, a conta-movimento
representava
emisso de moeda para o financiamento do dficit pblico
(propositadamente ausente do Oramento Geral da Unio),
pelo tesouro nacional9

9 Sobre o oramento monetrio e a conta-movimento

do Banco do
Brasil, vide Gilda Portugal GoUVA,Burocrada ... , cit., 143-146 e 153-162;
Paulo FRANA,"A 'Conta de Movimento' entre o Banco Central e o
Banco do Brasil", Conjuntura Econ8mica, voI. 40, n.o 3, Rio de Janeiro,
Fundao Getlio Vargas, Maro de 1986, 47-48; Fabrcio Augusto de
OLIVEIRA,Autoritarismo ... , cit., 77-82 e Jos Marcos Nayme NOVELLl,Instituies ... , cit., 74-76. Ainda sobre a conta-movimento do Banco do Brasil, so teis as consideraes de Fabrcio Augusto de Oliveira: "A isso se
somava a evidncia crescente de que em virtude do papel de autoridade
monetria exercido pelo Banco do Brasil e da existncia da conta-movimento que registrava as operaes entre este e o Banco Central, tinha-se
um mecanismo que acionava automaticamente a emisso de moeda para
cobrir aplicaes do governo que no contavam com disponibilidade de
recursos ou com dotaes especficas. Como as contas de programas
eram em boa medida 'abertas', no sentido de que no havia limites especficos de recursos, a conta-movimento sancionava fcilmente sua expanso e o governo, por mais que procurasse adotar medidas de conteno e
racionalizao de seus gastos, via, por essa brecha, seus propsitos
frustarem-se. Aqui, portanto, mais urna das causas de descontrole das
contas governamentais e de seu desconhecimento da crtica situao

BOLETIM DE CINCIAS ECONMICAS XLIX

(2006)

3. As Reformas e a Constituio Financeira de 1988

(1979-2002)
Esta estrutura financeira durou at a crise econmica
mundial da dcada de 1970, em que se altera o padro de
funcionamento do sistema econmico mundial. A partir da
crise dos anos 1970, uma srie de reformas vo ser estruturadas para alterar o padro de financiamento do Estado
brasileirolo. A Constituio
Financeira inscrita no texto
constitucional de 1988 elaborada neste contexto de busca
de maior controle e equilbrio dos gastos pblicos.
A primeira tentativa de controle maior dos gastos pblicos se d ainda em 1979, com a criao da Secretaria de
Controle das Empresas Estatais (SEST), pelo Decreto
n.o 84.128, de 29 de outubro de 1979, e com a tentativa
(frustrada), capitaneada pelo seu ento presidente Carlos
Brando, de tornar o Banco Central a nica autoridade monetria, sem as funes de fomento ao desenvolvimento que
ento possua, focando a atuao do banco no combate inflaoll.
financeira em que se encontrava mergulhado" in Fabrcio Augusto de
OLIVEIRA,A Reforma Tributria ... , cit., 185-186.
10 Para o debate terico sobre o dficit pblico no Brasil, vide Geraldo BlASOTOJr, A Questo FiscaL, cit., 132-135 e 187-209. Sobre a
chamada "crise fiscal" do Estado brasileiro, vide, por todos, Rui de
Britto lvares AFFONSO,"A Ruptura do Padro de Financiamento do
Setor Pblico e a Crise do Planejamento no Brasil nos Anos 80",
Planejamento e PoUticas Pblicas n.o 4, Braslia, IPEA, Dezembro de 1990,
37-66 e Monica BAER, O Rumo Perdido: A Crise Fiscal e Financeira do
Estado Brasileiro, Rio de Janeiro, Paz e Terra, 1993.
11 Gilda Portugal GoUVA,Burocrada ... , cit., 171-175 e Jos Marcos
Nayme NOVELLI,Instituies ... , cit., 140-144. O argumento p)'dominante, a partir de ento, o das empresas estatais como principais
responsveis pelo dficit pblico brasileiro. Para a crtica bem fundamentada desta argumentao, vide Jos Carlos de Souza BRAGA,"OS Ora-

BOLETIM DE CINCIAS ECONMICAS XLIX

(2006)

1O

/,

GILBERTO
BERCOVICI
ELUSFERNANDO
MASSONETTO

Com a redemocratizao, a crise econmica profunda

herdada pela Nova Repblica leva acelerao do processo
de reestruturao financeira. Em 1986 criada a Secretaria
do Tesouro Nacional, que passa a administrar os fundos e
programas de fomento at ento gerenciados pelo Banco
Centrap2. Por meio do Voto n.o 45/86, promulgado em 31
de janeiro de 1986 pelo CMN, congelado o saldo da conta-movimento do Banco do Brasil, que, na prtica, tem encerrada suas atividades, e, em 1987, com o "Plano Bresser"
(Decretos n.o 94.443 e n.o 94.444, ambos de 12 de Junho de
1987), e o Decreto-Lei n.o 2376, de 25 de Novembro de
1987, a gesto da dvida pblica sai da esfera de competncias
do Banco Central, passando para o Ministrio da Fazenda.
Alm disto, o Banco Central tambm deixa de ser financiador do Tesouro Nacional e so extintas suas funes de
fomentol3, medidas que, posteriormente,
seriam consolidadas no artigo 164 da Constituio de 1988. Afinal, o prximo e definitivo passo no rumo da centralizao monetria
e oramentria seria dado pela nova Constituio em discusso na Assemblia Nacional Constituinte de 1987-198814

mentos Estatais e a Poltica Econmica" in Luiz Gonzaga de Mello

BELWZZO & Renata COUTINHO(orgs.), Desenvolvimento Capitalista no
Brasil: EtlSaios sobre a Crise, 3' ed, So Paulo, Brasiliense, 1984, voI. 1,
194-206, Vide tambm Joo SAYAD,"Aspectos Polticos do Dficit
Pblico" in Lenina POMERANZ,
Jorge MIGLIOLI& Gilberto Tadeu LIMA
(orgs.), Dini1mica Econ8mica do Capitalismo Contempori1neo: Homenagem a
Michal Kalecki, So Paulo, EDUSP, 2001, 248-250.
12 Gilda Portugal
GOUVA,Burocracia... , cit., 287-288 e Geraldo
BIASOTOJr, A Questo Fiscal..., cit., 146-150.
13 Gilda Portugal
GOUVA,Burocracia ... , cit., 227-291; Geraldo
BIASOTOJr, A Questo Fiscal..., cit., 144-146 e 150-161 e Jos Marcos
Nayme NOVELLl,Instituies ... , cit., 155-157.
14 Para uma anlise dos debates em tomo
da ordem financeira
durante a Assemblia Nacional Constituinte
de 1987-1988, vide

BOLETIM DE CI~NCLAS ECONMlCAS XLIX (2006)

A CONSTITUiO
DIRIGENTE
INVERTIDA11

Com o objetivo de ampliar a participao do Poder

Legislativo na elaborao, aprovao e execuo do oramento e de aumentar a transparncia dos gastos pblicos, a
Constituio de 1988 consagra a unificao oramentria.
No artigo 165 prevem-se trs leis oramentrias distintas: o
Plano Plurianual (PPA) , a Lei de Diretrizes Oramentrias
(LDO) e a Lei Oramentria anual (o Oramento Geral da
Unio, que engloba o Oramento Fiscal, o Oramento Monetrio, o Oramento das Empresas Estatais e o Oramento da
Previdncia Social) 15.
O processo de centralizao e unificao oramentria
s vai se encerrar durante a dcada de 199016, aps a privatizao dos bancos estaduais, com a consolidao da centrali-

Raymundo Juliano FEITOSA,Finanas Pblicas e Tributao na Constituinte:

1987/1988, Rio de Janeiro, Amrica Jurdica, 2003, 13-17 e 35-43 e
Jos Roberto Rodrigues AFONSO,"Memria da Assemblia Constituinte
de 1987/88: As Finanas Pblicas", Revista do BNDES n. o 11, Junho de
1999.
15 Vide Ricardo Lobo TORRES, O Oramento ... , cit., 61-99; Geraldo
BIASOTOJr, A Questo Fiscal... , cit., 162-173 e Gilberto BERCOVICI,Constituio Econ8mica ... , cit., 79-81.
16 Sobre este processo,
associando a centralizao da autoridade
monetria com a privatizao dos bancos estaduais, vide Lourdes SOLA;
Christopher GARMAN& Moises MARQUES,"Central Banking, Democratic Govemance and Political Autority: The Case of Brazil in a Comparative Perspective", Revista de Economia Po/{tica, voI. 18, n.o 2 (70), So
Paulo, Ed. 34, abril/junho de 1998, 106-131. Para uma anlise mais
ampla da crise financeira da Federao brasileira, vide Francisco Luiz
Cazeiro LoPREATO,O Colapso das Finanas Estaduais e a Crise da Federao, So Paulo, EdUNESP/UNICAMP-IE,
2003 e Gilberto BERCOVICI,
Desigualdades Regionais, Estado e Constituio, So Paulo, Max Limonad,
2003, 173-189. Sobre a crise financeira e a imposio da ideologia do
oramento equilibrado no sistema federal norte-americano a partir do
governo de Ronald Reagan, vide Sidney PLOTKIN& William E. SCHEUERMAN,Private Interest, Public Spending: &lanced-Budget Conservatism and the
Fiscal Crisis, Boston, South End Press, 1994,67-96.

BOLETIM DE CI~NCLAS ECONMlCAS XLIX (2006)

12

GILBERTO
BERCOVICI
ELusFERNANDO
MASSONETTO

ACONSTITUIO
DIRIGENTE
INVERTIDA13

zao da autoridade monetria no Banco Central e com a

aprovao da pea legislativa final, a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar n.O 101, de 2000), diploma
que, ao contrrio da opinio corrente, encerra um processo
iniciado na dcada de 1970, no inicia uma fase nova das
finanas pblicas brasileiras.
O problema deste processo de reestruturao das finanas pblicas e da estrutura financeira do Estado brasileiro foi
o fato de que a recomposio da capacidade de interveno
pblica se esgotou na t~lltativa de controle sobre os gastos
pblicos17. A constituio financeira de 1988, que deveria
dar suporte para a implementao da constituio econ-

mica de 1988, falhou nesta tarefa. Um dos motivos a separao que a doutrina e a prtica constitucionais ps-1988
promoveram entre a constituio financeira e a constituio
econmica, como se uma no tivesse nenhuma relao com
a outra e como se ambas no fizessem parte da mesma
Constituio de 1988. A constituio financeira passou a ser
interpretada e aplicada como se fosse "neutra", meramente
processuaps, com diretrizes e lgica prprias, separada totalmente da ordem econmica e social, esterilizando, assim, a
capacicl::idede interveno do Estado na economia. Separada
da constituio financeira, a constituio econmica de 1988
foi transformada em mera "norma programtica"19.

17 Jos Carlos de Souza Braga, ainda no incio da dcada de 1980,

j havia alertado que a unificao oramentria a partir das polticas
monetaristas de estabilidade geraria a tendncia a profundas desarticulaes da estrutura de desenvolvimento econmico e social. C Jos Carlos
de Souza BRAGA,"Os Oramentos Estatais...", cit., 212-213. Neste mesmo
sentido, interessantes so as consideraes de Geraldo Biasoto Jr: "O formato institucional do Estado brasileiro no poderia deixar de ser aquele
adequado ao seu papel dentro do pacto desenvolvimentista. Desde as
vrias agncias de fomento e regulao do capitalismo em formao, passando pela gesto dos conflitos entre o capital e o trabalho, e chegando
constituio de grandes blocos produtivos, o Estado brasileiro sempre se
colocou na perspectiva da estruturao das bases tcnicas e sociais do
capitalismo brasileiro, ajudando mesmo a forjar a estrutura de classes. O
aparelho estatal amoldou-se s necessidades colocadas pelo capitalismo e
antecipadas pela prpria tecno-burocracia pblica na busca do desenvolvimento. A degradao financeira do Estado e o rompimento da funcionalidade do pacto desenvolvimentista produziram uma ampla reviso de
todo o arcabouo institucional, tendo a forma e a capacidade de interveno estatal sofrido substanciais alteraes. Embora estas tenham tido
grande relevncia do ponto de vista da transparncia das contas pblicas,
no se pode deixar de observar que elas no conseguiram construir novas
formas de interveno estatal. Vale dizer, a estrutura envelhecida foi
remontada sem que nela estivesse contida uma nova forma de ao poltica" (Cfr. Geraldo BIASOTOJr, A Questo Fiscal... , cit., 129).

4. A Mudana de Funo do Oramento Pblico

BOLETIM

DE CINCIAS

ECONMICAS

XLIX

(2006)

O processo histrico brasileiro de reestruturao das

finanas pblicas no fruto exclusivo de nossas vicissitudes
histricas, mas encaixa-se dentro de um processo mais amplo
de mudana da funo do oramento pblico, do fundo pblico, a partir das transformaes ocorridas no sistema capitalista desde a dcada de 1970. De acordo com Francisco
de Oliveira, a grande funo do fundo pblico durante o

18 Neste sentido, vide Ricardo Lobo TORRES, O Oramento ... , cit.,

2-3, 5-6, 25-28 e 54-58.
19 A expresso "norma programtica"
aqui utilizada propositadamente no sentido difundido por Jos Monso da Silva, como a norma que
depende de regulamentao posterior, ou seja, no passvel de ser imediatamente concretizada. C Jos Monso da SILVA,Aplicabilidade das
Normas Constitucionais, 3" ed, So Paulo, Malheiros, 1998, .135-164.
Devemos ressaltar que sempre combatemos a utilizao desta-t~tegoria,
por entender que a sua utilizao contribuiu para bloquear a efetividade
da constituio, particularmente da constituio econmica e dos direitos
sociais.

BOLETIM DE CINCIAS

ECONMICAS

XLIX

(2006)

,----14

//

ACONSTITUIO
DIRIGENTE
INVERTIDA
15

GILBERTO
BERCOVlCI
ELUS
FERNANDO
MASSONETTO

perodo do chamado "consenso keynesiano"

(1945-1973)
foi a de produo de anti-valor, ou seja, por meio de direitos sociais e servios pblicos, com o crescimento do "salrio indireto", garantir a reproduo da mo-de-obra,
da fora de trabalho necessria para manter e acelerar o processo
de acumulao de capital. Os oramentos do chamado Estado Social, teriam, ento, a caracterstica fundamental de
garantir direitos e a prestao de servios pblicos para a
maioria da popula020
No entanto, as mudanas do processo de acumulao
de capital, notadamente
a 'financeirizao'
do capitalismo
como ocorre a partir da dcada de 1970, e a chamada
"transfigurao crtica" (Luiz Gonzaga Belluzzo?\
ou seja, o
desenvolvimento
tecnolgico a um nvel tal que chega a
dispensar a fora de trabalho humana, vo alterar a funo
do fundo pblico no sistema capitalista. O fundo pblico
continua sendo um instrumento
essencial, mas no serve
mais, preponderantemente,
para, por meio de direitos sociais
e servios pblicos, assegurar a reproduo da fora de trabalho, passando tambm a ser disputado com o objectivo de
garantir a remunerao do prprio capital22
A partir da dcada de 1980, a retrica do controle do
dficit pblico, vinculada ao discurso neoliberal de repdio
ao Estado, acompanhada pelo aumento dos gastos pblicos, graas s despesas com a poltica monetria, especial-

1
t

mente as altas taxas de juros. O dficit pblico defendido

por autores como John Maynard Keynes e Michal Kalecki
era o dficit pblico do pleno emprego. Hoje o dficit pblico que garante a remunerao para o capital23
Esta crise de financiamento
do setor pblico ainda
mais grave nos pases perifricos, como o Brasil, em que h
insuficincia de recursos para o financiamento
pblico da
acumulao de capital. Portanto, para garantir a atrao dos
investimentos privados, o Poder Pblico brasileiro tem que
estabilizar o valor real dos ativos das classes proprietrias. Ou
seja, o oramento pblico deve estar voltado para a garantia
do investimento privado, para a garantia do capital privado,
em detrimento dos direitos sociais e servios pblicos voltados para a populao mais desfavorecida. Assim, nesta etapa,
o direito financeiro,
na organizao
do espao poltico-econmico
da acumulao, passa a servir a uma nova fimo do Estado - a tutela jurdica da renda do capital e da
sano de ganhos financeiros privados, a partir da alocao
de garantias estatais ao processo sistmico de acumulao
liderado pelo capital financeir024

5. O Impasse Atual: A Blindagem da Constituio

Financeira e a Agonia da Constituio Econmica
No Brasil ps-1988 h, portanto, a consolidao da supremacia do oramento monetrio, ou seja, a garantia do custo

20 Francisco de OLIVEIRA,
"O Surgimento do Antivalor: Capital,
Fora de Trabalho e Fundo Pblico", in Os Direitos do Antivalor: A Economia Poltica da Hegemonia Imperfeita, Petrpolis, Vozes, 1998, 19-43.
21 Vide o captulo 3 de Luiz Gonzaga de Mello BELLUzzo,Valor e
Capitalismo - Um Ensaio sobre a Economia Po/{tica, 2' ed, So Paulo,
Bienal, 1987, 75-117, especialmente91-109.
22 Francisco de OLIVEIRA,
"O Surgimento do Antivalor...", cit.,

30-31 e 43-48.

BOLETIM DE CI~NCIAS ECONMlCAS XLIX

(2006)

~.

f:

23 Joo SAYAO,
"Aspectos Polticos...", cit., 243-244. Nos EUA, por
exemplo, o dficit pblico e a pobreza aumentaram a partir das polticas
ortodoxas de Ronald Reagan, na dcada de 1980. Cf. Sidney PLOTKIN
&
William E. SCHEUERMAN,
Private Interest ... , cit., 61-66.
24 Vide Lus Fernando MAsSONETTO,
O Direito Financeiro e o Capitalismo Contemporneo cit., captulo 3.

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ECONMlCAS XLIX

(2006)

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GILBERTO
BERCOVICI
E LuisFERNANDO
MASSONETTO

da moeda (definido pelo Banco Central e pelo Conselho de

Poltica Monetria - COPOM, margem do Congresso
Nacional), voltado para a estabilidade monetria, sobre o oramento fiscal25
A concepo de "oramento-programa", h muito difundida nos meios financeiros brasileiros26, perdeu, inclusive,
todo o seu sentido, se que alguma vez realmente o teve27
Afinal, o prprio oramento fiscal perdeu a supremacia do
controle e da determinao da poltica fiscal. Entre 1964 e
1988, isto devia-se ao descontrole do oramento monetrio,
escondido na conta-movimento
do Banco do Brasil e no
oramento das empresas estatais. Aps 1988, o controle do
oramento monetrio provocou a subordinao das polticas
fiscais (e do "oramento-programa")
poltica de estabilizao monetria.
25 Neste sentido, vide Geraldo BIASOTO
Jr, A Questo Fiscal... , dt.,
174-180. Sobre o equilbrio oramentrio, alado a princpio estrutu..:
rante da constituio financeira, embora no esteja previsto expressamente
no texto constitucional de 1988, vide as consideraes de Jos Joaquim
Teixeira RIBEIRO,Lies de Finanas Pblicas, reimpr. da 5" ed, Coimbra,
Coimbra Ed., 1997, 90-103; de Antonio L. de Sousa FRANCO,Finanas
Pblicas e Direito Finatueiro, reimpr. da 4" ed, Coimbra, Almedina, 1997,
voI. 1, 365-390 e de Ricardo Lobo TORRES, O Oramento na Constituio, dt., 278-290.
26 Vide, por todos, Aliomar BALEEIRO,
Uma Introduo Cincia das
Finanas, 14" ed, Rio de Janeiro, Forense, 1994, 395-398 e 403-405 e
Jos Monso da SILVA,Oramento-Programa no Brasil, So Paulo, RT,
1973,20-24,41-44
e 377-378.
27 Sobre a impossibilidade
de implementao do oramento-programa na periferia do capitalismo, bem como os fracassos nas tentativas
de introduzi-lo em vrios pases subdesenvolvidos, vide Naomi CAIDEN
& Aaron WIWAVSKY,Planing and Budgeting in Poor Countries, 6" ed, New
BrunswickJLondon, Transaction Publishers, 2003, 19-21 e 159-165. A
atual lei geral de elaborao oramentria no Brasil (Lei n.o 4.320, de 17
de Maro de 1964), prev a tcnica do oramento-programa, mas, na
prtica, ele nunca foi efetivamente implementado no Brasil.

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DECIJ1NCIAS

ECONMlCAS

XLIX(2006)

ACONSTITUIO
DIRIGENTE
INVERTIDA17

A ordem econmica intervencionista

e dirigente da
Constituio de 1988 isolada de seus instrumentos financeiros, cuja efetividade medida em si mesma, sem qualquer
relao com os objetivos da poltica econmica estatal ou da
ordem econmica constitucional. A Lei de Responsabilidade Fiscal e a insana proposta de emenda constitucional
instituindo o dficit nominal zero so meios de excluir o oramento da deliberao pblica28, garantindo metas de poltica
monetria muitas vezes impostas de fora e em wor de interesses econmicos privados, que desejam uma garantia sem
risco para seus investimentos ou para sua especulao financeira. A implementao da ordem econmica e da ordem
social da Constituio de 1988 ficaram restritas, assim, s sobras
oramentrias e financeiras do Estado. A constituio financeira de 1988 foi, deste modo, "blindada". A Lei de Responsabilidade Fiscal apenas complementa este processo, ao

28 Esta tentativa de excluso do oramento

e das finanas pblicas
do debate democrtico no , obviamente, exclusividade brasileira. Podemos destacar como exemplos deste modelo as metas fiscais rgidas de
controle do dficit pblico impostas na Unio Europia pelo Tratado de
Maastricht, de 1992, bem como as leis norte-americanas de 1985 (Gramm-Rudman-Hollings),
1990 (Budget Enforcement Act) e 1997 (Balanced
Budget Act), que, curiosamente, exigem o oramento equilibrado na elaborao da pea oramentria, mas no na sua execuo. Houve, ainda,
uma proposta de constitucionalizao do equilbrio oramentrio, que
foi derrotada por poucos votos no Senado norte-americano. Vide Antnio Jos Avels NUNES,"Algumas Incidncias Constitucionais da Institucionalizao da Unio Econmica e Monetria", Revista da Academia Brasileira de Direito Constitudonal n. o 3 (Anais do IV Simpsio Nacional de
Direito Constitucional), Curitiba, Academia Brasileira de Direito Constitucional, 2003, 315-354 e Aaron WILDAVSKY
& Naomi CAIbEN, The
New Politics of the Budgetary Process, 5" ed, New York, Longmanl
IPearson Education, 2004, 103-122. Para uma anlise da construo e da
utilizao do discurso do oramento equilibrado pelo conservadorismo

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DECINCIAS

ECONMICAS

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A CONSTITUIODIRIGENTEINVERTIDA 19

GILBERTOBERCOVICIE Lus FERNANDOMASSONETTO

vedar a busca do pleno emprego e a implementao de outra

poltica financeira. Neste processo, importante ressaltar a
edio da Lei n. o 10.028, de 19 de outubro de 2000, que,
dentre vrias medidas draconianas, tipifica como crime a
promoo do dficit pblico.
A crtica feita constituio dirigente pelos autores
conservadores diz respeito, entre outros aspectos, ao fato de
a constituio dirigente "amarrar" a poltica, substituindo o
processo de deciso poltica pelas imposies constitucionais.
Ao dirigismo constitucional foi imputada a responsabilidade
maior pela "ingovernabilidade"29. O curioso que os crticos entendem que so apenas os dispositivos constitucionais
relativos a polticas pblicas e direitos sociais que "engessam" a poltica, retirando a liberdade de atuao do legislador. Com efeito, os mesmos crticos da constituio dirigente
so os grandes defensores das polticas de estabilizao e de
supremacia do oramento monetrio sobre as despesas sociais.
No que respeita imposio, pela via da reforma constitucional e da legislao infraconstitucional, das polticas ortodoxas de ajuste fiscal e de isolamento da constituio financeira relativamente constituio econmica, de nenhum

norte-americano,

vide Sidney PLOTKIN & William

E.SCHEUERMAN, Pri-

vate Interest ... , cit., 15-33, 76-86, 93-96 e 232-241.

29

Vide Diogo

nais Brasileiros",
So Paulo,

de Figueiredo

MOREIRA Neto,

"Desafios

Institucio-

in Ives Gandra MARTINS (org.), Desafios do Sculo XXI,

Pioneira/Academia

Internacional

de Direito

e Economia,

1997, 195-198 e Manoel Gonalves FERREIRA Filho, Constituio e

Governabilidade: Ensaio sobre a (In)Governabilidade Brasileira, So Paulo,
Saraiva, 1995, 5, 21-23 e 142. Ainda sobre este debate, vide Gilberto
BERCOVICI, "A Problemtica da Constituio Dirigente ... ", cit., 39-40 e
Jos Joaquim
Gomes CANOTILHO, "A Constituio
Europia
entre o
Programa e a Norma", in Antnio Jos Avels NUNES & Jacinto Nelson
de Miranda COUTINHO (orgs.), Dilogos Constitucionais: Brasil/Portugal,
Rio de Janeiro, Renovar, 2004, 15-22.

BOLETIM DE CINCIAS ECONMICAS XLIX (2006)

dos crticos veio qualquer manifestao de que se estava

"amarrando" os futuros governos a uma nica poltica possvel, sem qualquer alternativa.
Por outras palavras: a constituio dirigente das polticas
pblicas e dos direitos sociais entendida como prejudicial
aos interesses do pas, causadora ltima das crises econmicas, do dficit pblico e da "ingovernabilidade";
a constituio dirigente invertida, isto , a constituio dirigente das
polticas neoliberais de ajuste fiscal vista como algo positivo para a credibilidade e a confiana do pas junto ao sistema financeiro internacional. Esta, a constituio dirigente
invertida, a verdadeira constituio dirigente, que vincula
toda a poltica do Estado brasileiro tutela estatal da renda
financeira do capital, garantia da acumulao de riqueza
privada.
No entendimento de Plotkin e Scheuerman, a alternativa a este quadro ampliar o controle democrtico sobre os
recursos pblicos, buscando eliminar a influncia do poder
econmico privad030 Outra possibilidade a de se levar a
srio o princpio constitucional de busca do pleno emprego
(artigo 170, VIII da Constituio de 1988), que torna possvel a vinculao entre as constituies financeira e econmica. O desafio, no entanto, grande. Afinal, j em 1943, o
economista polons Michal Kalecki advertia que nenhum
governo manteria o pleno emprego se soubesse como faz-lo, devido desconfiana dos grandes empresrios em relao
manuteno do pleno emprego por meio do gasto governamental3! .

30

Cf.

Sidney

PLOTKIN & William

E. SCHEUERMAN,

Priva te

Interest ... , cit., 243-251.

31 Michal
KA1.ECKI, "OS Aspectos Polticos do Pleno Emprego",
in
Crescimento e Ciclo das Economias Capitalistas, 2' ed, So Paulo, Hucitec,
1987,54.

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GILBERTO
BERCOVICI
E LuisFERNANDO
MASSONETTO

Para Kalecki, seriam trs os motivos desta oposio.

Em primeiro lugar, haveria a reprovao interferncia
governamental na questo do emprego, o que eliminaria a
eficcia do mecanismo do "estado de confiana". Quando os
empresrios perdem a confiana nos governos, h menos
investimentos, portanto, menos empregos. No entanto, se o
governo souber manter ou aumentar o nvel de emprego
por suas prprias despesas, o mecanismo de controle social
do "estado de confiana" perde o sentido32
Em segundo lugar, haveria a reprovao utilizao dos
gastos governamentais para o investimento pblico e o subsdio ao consumo, com a crena dos empresrios no risco de
nacionalizao de setores entregues iniciativa privada33
Finalmente, a objeo mais importante manuteno do
pleno emprego por meio do gasto governamental derivaria da
reprovao pelo empresariado das mudanas sociais e polticas
advindas da manuteno do pleno emprego. Afinal, sob um
regime de pleno emprego, o despedimento dos empregados
deixaria de exercer sua funo disciplinar (a "disciplina da
fabrica"), minando a posio social dos empregadores e fortalecendo os trabalhadores. A luta por melhores condies
sociais e econmicas geraria tambm instabilidade e tenses
polticas, com as greves e reivindicaes trabalhistas34

Michal KAr.ECKl,ob. cit., 54-55.

Michal KAr.ECKl,ob. cit., 55-56.
34 Segundo Kalecki, a nica [onua possvel de remover as objees
capitalistas ao regime de pleno emprego a adoo do fscismo. No fscismo, o Estado est sob o controle de uma associao de fscistas e
representantes dos grandes negcios e no h incertezas polticas, pois
no h eleies nem sucesso governamental. A "disciplina da fabrica" e
a estabilidade poltica so mantidas mesmo com o pleno emprego, graas
represso poltica do regime. C Michal KAr.ECKI,ob. cit., 56-60.
32

33

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DECltNClAS

ECONMICAS

XLIX(2006)

ACONSTITUIO
DIRIGENTE
INVERTIDA21

Kalecki, segundo Joo Sayad, ao se referir ao dficit pblico e manuteno do pleno emprego, estava pensando
apenas em termos de poltica fiscal, no em poltica monetria. Com a elevao das taxas de juro, surge uma alternativa
ao investimento privado, que no mais precisa ser reinvestido necessariamente no setor produtivo e manter, assim,
o pleno emprego, como pensava Kaleck.i. A partir dos anos
1970, o controle dos gastos pblicos aliado alta dos juros
da dvida pblica propiciou uma alternativa mais rentvel ao
capital privado, garantindo a manuteno do desemprego.
Por isso, como sublinha Sayad, o discurso de combate ao
dficit pblico precisa ser complementado por uma poltica
monetria restritiva que oferea alternativas lucrativas para o
capital. Cria-se, assim, um crculo vicioso fundado no desemprego: o dficit pblico aliado aos juros elevados impede
a realizao de gastos pblicos que garantam o pleno emprego, alm de fazer crescer o prprio dficit pblico com a
criao de uma dvida pblica de alta rentabilidade que garante a renda mnima do capital35

6. Concluses
Nas ltimas duas dcadas, as transformaes operadas
no ncleo orgnico do capitalismo completaram a desconstituio do padro regulatrio que sustentou a ordem mundial do segundo ps-guerra. No seu lugar, emergiu uma
nova ordem, marcada pelo imperialismo da moeda norte-americana, decorrente do V.S. Treasury Eill standard e do
fim da conversibilidade do dlar em our036, pela expanso
/
Joo SAYAD,"Aspectos Polticos ... ", cit., 251-256.
Michael HunSON, Super Imperialism: The Origin and Fundamentais
U.S. World Dominance, 2' ed, London/Sterling, Pluto Press, 2003, 383.
35

36

tif

RnT.F.TIM OF.G~NGAS ECONMICAS

XLIX(2006)

....---22

./

GILBERTO
BERCOVICI
ELUsFERNANDO
MASSONETIO

desregulada dos mercados e pela difuso generalizada das polticas de extrato neoliberal nos Estados nacionais37.
Como conseqncia, o direito financeiro, antes voltado
organizao do financiamento pblico da economia capitalista e promoo de polticas de bem-estar social, teve
seu contedo profundamente modificado. Mais especificamente, o direito financeiro, antes voltado ordenao da
expanso material do sistema mundial a partir do paradigma
keynesiano, deu lugar a um complexo normativo voltado
organizao da expanso financeira do processo sistmico de
acumulao, adaptando seus principais instrumentos para a
realizao da segunda etapa do circuito D-M-D' oU para o
processo de acumulao em estado puro, D-D'.
Neste sentido, o fundo pblico continuou sendo o
pressuposto do financiamento da acumulao de capital.
No entanto, a "dolarizao generalizada do sistema de crdito"38 e a manifestao de um novo e peculiar padro de
riqueza no capitalismo contemporneo
alteraram substan39
cialmente a natureza deste process0 . Diferentemente
do

A CONSTITUIO
DIRIGENTE
INVERTIDA23

que ocorrera na ordem do segundo ps-guerra, a camada

capitalista do mundo dos negcios, localizada no entrelaamento das redes de poder e capital do sistema mundial,
passou a comandar a expanso do capital na forma DD', impondo uma adaptao dos ordenamentos jurdicos nacionais,
a partir das expectativas dos detentores da riqueza mundial.

37 Comj
salientava, em texto publicado originariamente em 1985,
Maria da Conceio Tavares: "todos os pases desenvolvidos do mundo,
quaisquer que sejam seus governos - socialistas, social-democratas, conservadores, etc. - esto praticamente alinhados em termos de poltica
cambial, poltica de taxa de juros, poltica monetria e poltica fiscal.
O resultado deste movimento que o espectro das taxas de crescimento,
das taxas de cmbio e de juros passou a ser concntrico ao desempenho
destas variveis no mbito da economia americana" (Cfr. Maria da Conceio TAVARES,"A Retomada da Hegemonia Norte-Americana",
ill
Maria da Conceio TAVARES& Jos Lus FlORI (orgs.), Poder e Dinheiro
- Uma Economia Poltica da Globalizao, Petrpolis, Vozes, 1997, 33-34).
38 Maria da Conceio TAVARES,
ob. cit., 36. Vide tambm Michad
HUDSON,Super Imperialism, cito
39 Vide Jos Carlos de Souza BRAGA,"Financeirizao Global - ( )
Padro Sistmico de Riqueza do Capitalismo Contemporaneo", in MarLI
da Conceio TAVARES& Jos Lus FlORI (orgs.), ob. cit., 195ss e I.lI,
Fernando MASSONETIO,O Direito Financeiro ... , cit., capo 3.

ROLETIM DE CINCIAS ECONMICAS

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BOLETIM

DE CINCIAS ECONMICAS

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Resumo
Este artigo pretende analisar algumas questes referentes falta de
articulao entre a constituio financeira e a constituio econmica do
texto constitucional brasileiro de 1988, desde as origens histricas da
atual estruttlra de finanas pblicas durante a ditadura militar at a l,resente configurao do sistema financeIro mundial p~-Bretton Woods e a
imposio de polticas fiscais pr-mercado que vinculam os agentes pblicos de uma forma muito mais intensa do que a constituio e seu
dirigismo no sentido de garantia de direitos sociais e polticas pblicas.
Palavras-Chave: constituio econmica, constituio financeira, oramento, sistema financeiro inte,rnacional.

Abstract
The purpose of this article is to examine some issues concerning
the lack of articulation between the financial and the economic constitutions in the Brazilian Constitution of 1988, since the historica! origins
of the brazilian public finance structure during the military dictatorship
to the present shape of the international financial system after Bretton
W oods and the imposition of market oriented fiscal policies which bond
the political agents in a stronger way than the constitution and its determinations oriented to assure the social rights and policies.
Key Words: economic constitution, financial constitution, budget, international financial system.

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DI' CltNC1AS

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