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CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO E TRIBUTRIO

P ROVIDNCIAS

CAUTELARES

A presente monografia, aproveitando a abertura concedida pelo Corpo Docente e tendo


em considerao a importncia crucial, pretende uma abordagem ao instituto da
Providncia Cautelar em sede do Contencioso Administrativo Portugus.
As providncias cautelares esto presentes, rectius, no art. 112, do Cdigo de
Processo nos Tribunais Administrativos (doravante, CPTA), ditando o respectivo n 1 que
quem possuir () legitimidade para intentar um processo junto dos tribunais
administrativos pode solicitar a adopo da providncia ou das providncias cautelares,
antecipatrias ou conservatrias, ().
Da leitura do preceito legal em questo, resulta, de imediato, a existncia de duas
espcies de providncias cautelares: antecipatrias e conservatrias. Nas palavras do
Professor VIEIRA DE ANDRADE, so designadas providncias de carcter conservatrio,
as que visam manter ou preservar a situao de facto existente, designadamente
assegurando ao requerente a manuteno da titularidade ou do exerccio de um direito
ou do gozo de um bem que est ameaado de perder, pelo que sero providncias
antecipatrias, () as que visam prevenir um dano, obtendo antecipadamente a
disponibilidade de um bem ou o gozo de um benefcio a que o particular pretende ter
direito, mas que lhe negado ().1
Com efeito, em face de uma circunstncia fctica j existente ou consumada, o
requerente est adstrito aos terrenos prprios da tutela cautelar conservatria. Doutro
passo, caso preveja que determinado acto a ser praticado pela administrao possa vir a
afectar os seus direitos e interesses legalmente protegidos, a tutela cautelar a chamar
colao ser sempre antecipatria, j que se trata aqui de uma circunstncia fctica
futura.
Em relao aos critrios da admissibilidade do tipo de providncias cautelares, o art.
112., n 2, do CPTA, estipula que o requerente poder adoptar as providncias
cautelares especificadas previstas na legislao processual civil, assim plasmadas nos
artigos 377 a 409, do Cdigo de Processo Civil (doravante, CPC), e denominando-se
de: Restituio provisria da posse (art. 377 a 379); suspenso de deliberaes
sociais (art. 380 a art. 383); alimentos provisrios (art. 380 a art. 383);
arbitramento de reparao provisria (art. 388 a art. 390); arresto (art. 391 a
art. 402); embargo de obra nova (art. 397 a art. 402); arrolamento (art. 403 a
art. 408).

ANDRADE, VIEIRA DE, A Justia Administrativa, Almedina, Coimbra, 10 Edio, nota de rodap n 808, pg. 347.

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A este propsito ltimo, contudo, VIEIRA DE ANDRADE relembra que apenas sero de
aplicar ao contencioso administrativo, no domnio dos procedimentos cautelares
especificados previstos no CPC, a suspenso de deliberaes sociais (para as
associaes pblicas), o arresto, o arrolamento, o embargo de obra nova, j que as
restantes, ou no so aplicveis, ou constam da enumerao do CPTA.2
Por outro lado, o legislador, no art. 112, do CPTA, ultrapassa os domnios do Direito
Processual Civil, e enuncia, nomeadamente, algumas providncias que o interessado
poder socorrer-se:

a) Suspenso da eficcia de um acto administrativo ou de uma norma;


b) Admisso provisria em concursos e exames;
c) Atribuio provisria da disponibilidade de um bem;
d) Autorizao provisria ao interessado para iniciar ou prosseguir uma actividade ou
adoptar uma conduta;
e) Regulao provisria de uma situao jurdica, designadamente atravs da imposio
Administrao do pagamento de uma quantia por conta de prestaes alegadamente
devidas ou a ttulo de reparao provisria;
f) Intimao para a adopo ou absteno de uma conduta por parte da Administrao
ou de um particular, designadamente um concessionrio, por alegada violao ou
fundado receio de violao de normas de direito administrativo.

Esta

tipificao

de

providncias

que

podem

ser

requeridas,

como

se

referiu

anteriormente, no taxativa, at mesmo porque a lei faz referncia premente ao facto


de todo o interessado, desde que esteja imbudo do pressuposto da legitimidade, poder
() solicitar a adopo da providncia ou das providncias cautelares, antecipatrias ou
conservatrias, que se mostrem adequadas a assegurar a utilidade da sentena [Cfr.
art. 112, n 1, do CPTA], pelo que no se est ante um corpo normativo, entenda-se,
definitivo ou cristalizado, mas sim de um traado normativo que se adapta, em pleno,
relao factual que o interessado exponha como causa de pedir, atenta a existncia de
uma estrita relao de concordncia entre os interesses que se visam acautelar e a
situao material donde brota o pedido da concesso da providncia.
Alis, o prprio CPTA que destaca, na norma vertida, in fine, o facto de que aquele que
possua legitimidade processual activa poder requerer a adopo das providncias

ANDRADE, VIEIRA DE, ob. cit., nota de rodap n 812, pg. 349.

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tendentes a salvaguardar a utilidade da sentena, isto , acautelar que o tribunal


conhea, in tempore, da proteco dos respectivos direitos e interesses legalmente
protegidos.
Assim, est-se perante um processo de natureza urgente, cuja tramitao corre os seus
termos independentemente aco principal, visando uma cognio clere do
peticionado pelo requente [Cfr. art. 36, n 1, alnea e),do CPTA].
Destarte, uma forma de preservar ou at salvaguardar, ab initio, a eficcia tardia que
poderia advir da prolao da deciso final do processo principal, podendo aquele ser,
assim, intentado antes da propositura deste, juntamente com a interposio em juzo da
aco principal, ou, j no decorrer desta [Cfr. artigos 113, n 1 e 2 e 114, n 1, todos
do CPTA]. Na verdade, a tutela cautelar tem por base ou direcciona-se ao disposto na
aco principal, da se revestir de um processo jurisdicional de carcter instrumental.
Outra das principais caractersticas deste tipo de aco o seu timbre provisional, j que
o mrito da causa no ser conhecido in totum, no sentido de condenar ou absolver o
requerido. , por conseguinte, uma deciso transitria que tem em vista o alcance de
sua definitividade em sede de conhecimento do mrito da aco principal. Com efeito,
apenas se ir decretar ou indeferir a providncia requerida, num espao de expectvel
celeridade.3
Aqui

chegados,

cumpre

referir

que

este

processo

exige

determinado

tipo

de

pressupostos para que a providncia seja decretada, e que, em rigor, tm equiparao


com os requisitos de decretamento das providncias nos termos da lei processual civil,
como sejam, o periculum in mora e o fumus boni iuris ou aparncia do direito4 e de um
critrio adicional, mais peculiar, que a ponderao de interesses pblicos e privados
presentes na relao material controvertida [Cfr. art. 120, n 2, do CPTA].
A verificao do requisito periculum in mora, afere-se, nos termos da lei, quando haja
fundado receio da constituio de uma situao de facto consumado ou da produo de
prejuzos de difcil reparao para os interesses que o requerente visa assegurar no
processo principal [Cfr. art. 120, n 1, alnea b) e c), primeira parte, do CPTA].
Por outro lado, o requisito do fumus boni iuris obtm-se por via da aplicao do ius dos
factos concretos, na medida em que estes sejam passveis de demonstrar, dentro do iter
de aquiescncia do decisor, que a aco principal poder vir a ser julgada procedente. E
precisamente isto que nos diz o art. 120, n 1, alnea a), primeira parte, do CPTA:

3
4

ANDRADE, VIEIRA DE, ob. cit., pg. 346.


A expresso da autoria de ANDRADE, VIEIRA DE, ob. cit., pg. 352.

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ou seja, que as providncias sero concedidas ao requerente quando seja evidente a


procedncia da pretenso formulada ou a formular no processo principal.
Todavia, quando, nos termos do art. 120, n 1, alnea a), do CPTA, esteja em causa
impugnao de acto manifestamente ilegal, de acto de aplicao de norma j
anteriormente anulada ou de acto idntico a outro j anteriormente anulado ou
declarado nulo ou inexistente, com a ressalva de que o elenco normativo apenas
exemplificativo, refere AROSO DE ALMEIDA que se est ante uma situao de mxima
intensidade de fumus boni iuris, que, em situaes de manifesta procedncia da
pretenso material do requerente, vale por si s, no sendo necessrio atender ao
critrio do periculum in mora.5
Delineados estes aspectos gerais, atentamos, agora, nas alneas b) e c) do art. 120,
n 1, do CPTA, em que o legislador enuncia especificamente os requisitos do
decretamento da providncia na circunstncia em que ocorra a adopo de providncias
antecipatrias ou conservatrias.
Assim sendo, dita a al. b), referindo-se s providncias de natureza conservatria, a
existncia de () fundado receio da constituio de uma situao de facto consumado
ou da produo de prejuzos de difcil reparao para os interesses que o requerente visa
assegurar no processo principal, que vem, de mais a mais, consagrar o requisito

do

periculum in mora, e () no seja manifesta a falta de fundamento da pretenso


formulada ou a formular nesse processo ou a existncia de circunstncias que obstem ao
seu conhecimento de mrito, aclamar o requisito do fumus boni iuris.
Aplicando o mesmo raciocnio quanto ao decretamento das providncias de natureza
antecipatrias, a al. c) do mencionado preceito legal diz-nos: que fundado receio da
constituio de uma situao de facto consumado ou da produo de prejuzos de difcil
reparao para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal,
consagrando, nesta sede, o critrio do fumus bini iuris.
Saliente-se,

no

que

tange

providncias

antecipatrias,

uma

significativa

particularidade do critrio do fumus boni iuris, qual seja, a de que se mostra necessrio
que, no mbito deste requisito, incida um juzo de probabilidade efectivo de que a
respectiva pretenso material deduzida pelo autor na aco principal vir, ex post, a ser
julgada procedente. Por outras palavras, que o decisor conceda provimento, in totum,
aquando do conhecimento do mrito da causa em sede de aco principal j interposta

ALMEIDA, MRIO DE AROSO DE, O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina, 2 Edio, pgs.
290 e 291.

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ou a propor, sendo, de mais a mais, isso que, em boa verdade, decorre do art. 120.,
n1, al. c), do CPTA.6
Para finalizar, importa agora abordar um derradeiro requisito de que depende o
decretamento das providncias antecipatrias ou conservatrias, atentas as alneas
mencionadas supra.
Na verdade, a lei determina a existncia de um critrio ou juzo decisrio de
ponderabilidade entre os interesses pblicos e privados em presena. Alis, o prprio
art. 120., n 2, do CPTA, aclara o que se pretende, rectius, com esta ponderao ou
juzo de equidade na concesso da providncia, ao referir que a adopo da providncia
ou das providncias ser recusada quando, devidamente ponderados os interesses
pblicos e privados, em presena, os danos que resultariam da sua concesso se
mostrem superiores queles que podem resultar da sua recusa, sem que possam ser
evitados ou atenuados pela adopo de outras providncias.

ANDRADE, VIEIRA DE, ob. cit., pg. 345 a 356.

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