Cours de droit administratif

Introduction Gnrale
Il existe traditionnellement trois branches au sein du droit public : le droit constitutionnel,
les finances publiques et le droit administratif. Le droit constitutionnel est dfinit comme
l'ensemble des rgles relatives la sparation des pouvoirs mais aussi aux rgles
relatives aux rapports entre citoyens et pouvoirs publics. Ses rgles son contenu dans
un document unique appel la constitution,
Lexpression finance publique dsigne le corps complexe de rgles juridiques qui
gouvernent les activits financires de lEtat avec les autres personnes .
Le droit administratif dans son expression la plus immdiatement perspective est le droit
applicable l'administration. Il est constitu par l'ensemble des dispositions qui rglent
les rapports entre pouvoirs publics et les citoyens ou plus communment entre
l'administration organe du pouvoir. C'est un droit jeune qui en lespace d'un sicle
russi a assujettir ladministration au respect des rgles mme s'il faut a lvidence
admettre que la conqute de l'administration par le droit n'est pas universellement
acheve. La raison dEtat crit Prosper Weill ne capitule jamais du jour au
lendemain .
Que recouvre le droit administratif ? Le concept dadministration doit tre prcis, les
rapports que le droit administratif entretient avec l'administration clairs. Le terme
d'administration est polysmique : on parle de l'administration d'un patrimoine, dune
mission. Aux termes du Larousse, administrer peut avoir plusieurs sens : mdicament,
punition etc.
Dans le langage courant, administrer renvoie surtout aux activits de lEtat. Pour dfinir
l'administration, deux approches sont possibles :
Une approche matrielle : l'administration et regard comme l'ensemble des activits
places sous la responsabilit des autorits publiques et qui vise la satisfaction de
l'intrt gnral.
Ltendu de ses activits varie en fonction des proccupations de lEtat (distinction
entre lEtat gendarme de lEtat interventionniste).
Au sens organique l'administration dsigne l'ensemble des personnes physiques
et morales qui participent l'excution des tches administratives. Les personnes
physiques sont les fonctionnaires et agents administratifs organiss dans un cadre
hirarchis. Les personnes morales sont constitues des personnes morales de droit
public (Etat, collectivits locales) et les personnes morales de droit priv (association
charge d'une mission d'intrt gnral) sous le bnfice de cette distinction, on peut
tirer plusieurs consquences.
D'abord l'administration doit tre distingue de l'activit des particuliers mais aussi de
l'activit des certains organes qui ont une mission d'excution des taches publiques.
Les particuliers dans leurs agissements recherchent la satisfaction de l'intrt priv
(profit personnel, ralisation d'un idal, succs professionnel etc.) alors que
l'administration vise la satisfaction de l'intrt gnral, le bien-tre de tous. Pour y arriver
elle recours aux prrogatives de puissance publique (ppp) moyens dont ne disposent
pas les particuliers.
La fonction d'administration doit tre distingue de la fonction de gouverner. Gouverner
cest dfinir les grandes options conomiques financires et sociales. LAdministration
constitue linstrument de ralisation de ses options.
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Ici aussi il faut nuancer et affirmer que dans aucune socit au monde il n'y a de
distinction entre un pouvoir qui commande et une administration qui excute.
Pour bien excuter il faut choisir les moyens, les adapter aux difficults rencontres ; et
il faut dira Michel Debr s'inquiter sans relche des performances qui sont toujours
possibles afin que l'
excution soit toujours meilleure .
Il faut aussi distinguer administrer et lgifrer. Lgifrer est du ressort du parlement qui
a pour mission de voter des lois c'est--dire les rgles gnrales qui ont vocation
s'appliquer l'ensemble de la communaut nationale.
Administrer c'est le fait de les excuter, de grer du jour au jour le destin de la nation.
LAdministration doit tre enfin distingu de la fonction de juger. Les missions de
l'administration consistent essentiellement assurer l'excution des lois, le maintien de
l'ordre public, le fonctionnement des services.
Quel rapport le droit administratif entretient avec l'administration ?
La concidence entre l'administration et le droit administratif n'est ni automatique ni
forcment ncessaire.
LAdministration peut tre soumise au mme droit que les particuliers. En clair, la
soumission de l'administration au droit ne signifie pas forcment au droit administratif
entendu comme un ensemble de rgles diffrentes des rgles de droit commun. En
Angleterre et aux tats-Unis, le droit applicable l'administration est celui qui est
applicable aux particuliers. Autrement l'administration est regarde comme un justiciable
ordinaire.
Ce systme est distinguer du systme franais lequel connat une dualit de droit et
de juridictions. Il faut tout de mme faire remarquer que l'volution est alle que ce soit
en France ou en Angleterre dans le sens d'un systme mixte, dun dualisme tempr.
Par ailleurs, le droit administratif n'est pas exclusivement de droit de l'administration, il
ne s'applique pas uniquement qu' l'administration.
Enfin le droit administratif n'est pas tout le droit de l'administration. Il ne s'applique
celle-ci que quand elle agit par voie dautorit.
-Champ d'
application et caractre du droit administratif.
Le droit administratif trace le cadre dans lequel s'exerce le pouvoir administratif en
dfinissant les missions dvolues l'administration et les conditions de leur mise en
oeuvre. Ce cadre a fait l'objet d'une rationalisation progressive. C'est pourquoi on peut
affirmer que le droit administratif est un produit du temps et son histoire est intimement
lie la formation de l'Etat en France. Chacune des tapes qu'il a affranchi la
indiscutablement marque.
L'ancien rgime qualifi de Prhistoire du droit administratif se caractrisait par une
confusion entre les activits publiques et les activits prives, un mlange entre les
missions du parlement qui au lieu de trancher les litiges, refusait denregistrer les actes
du roi.
En dpit de l'existence d'un corps de rgles s'appliquant l'administration,
l'enchevtrement tait de mise.
C'est dans ce contexte de confusion quclatera la rvolution de 1789 avec elle
interviendra une grande rforme administrative. Au plan lgislatif et rglementaire, les
rvolutionnaires adaptrent un certain nombre de textes considrs comme fondateurs
du droit administratif. Ainsi la loi des 16-24 aot 1790 posa l'interdiction aux juges de
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 troubler de quelque faon que ce soit les oprations des corps administratifs, de citer
les administrateurs ont raison de leur fonction, de connatre des actes administration de
quelque espces que ce soit . Par la suite, le dcret du 16 frutudor an 3 confirma
cette interdiction en disposant que : dfenses itratives sont faite aux tribunaux de
connatre des actes d'
administration de quelque espce que ce soit .

L'
an 8 consacre un dbut de rationalisation de l'administration et en croire certains
auteurs, c'est partir de cette priode que fut dessin le schma gnral de
l'administration franaise. L'organisation du territoire franais connat une certaine
uniformisation et la tte de chaque subdivision se trouve placer un administrateur qui
exerce sous autorit du pouvoir central. C'est toujours avec la constitution de l'an 8 que
va natre le conseil d'Etat dont la mission tait entre autres : de trancher les litiges
emportant ladministration. C'est l'tape dite de la justice retenue laquelle tait peu
garante des droits des particuliers. Il a fallu attendre la loi du 24 mai 1872 pour que le
conseil d'Etat soit promu au statut de juridiction avec plnitude de comptence. C'est
l'avnement de la justice dlgue.
En tranchant les litiges qui lui tait soumis, le conseil d'Etat recourait des techniques,
des rgles autres que celles qui taient dusage en droit priv. Ces rgles en ralit le
juge les inventait. Ainsi, le droit administratif mergeait progressivement du travail du
juge. Le conseil d'Etat crit un auteur a scrt le droit comme une glande scrte son
hormone . Autrement lorgane cre la fonction.
Aprs avoir visit son histoire, il faut maintenant voir ses caractristiques.
La premire c'est qu'
il est d'
origine prtorienne c'est--dire lessentiel des techniques
qui le composent ont t dgages par le juge c'est--dire l'occasion des litiges ports
sa connaissance qu'il est la formul. Il en va ainsi que des rgles relatives la
responsabilit publique (arrt Blanco) ; la mutabilit des contrats administratifs.
(Socit des gaz Deville, les Rouen); la non rtroactivit des actes administratifs.
(Socit des journal l'
aurore).
En Afrique, particulirement au Sngal, il y a une sorte d'inversion dans le processus
de cration des normes.
Cest un droit complexe : cette complexit est lie son dfaut dcriture. Il ne remplit
pas les conditions d'intelligibilit et de clart. Pour connatre ce droit, il faut aller la
dcouverte des solutions proposes par le juge.
Cest un droit rcent et souple. Rcent car une bonne partie de ces rgles ont t
dgages le long du XIXe sicle.
C'est un droit souple car le juge sadapte au contexte, contrairement aux juges civils
qui est plus li au texte.
Cest un endroit ingalitaire, car tolrant le principe de lingalit de traitement par
rapport l'administration et les administrs.
Cest un droit autonome, ce qui signifie qu'il ne saurait tre rduit l'ensemble des
drogations que la loi apporterait l'application du droit priv.
La question qui mrite dtre pose cest sur quoi se fonde cette autonomie ? Si le droit
administratif ne peut tre regard comme une juxtaposition de solutions particulires,
se pose un certain nombre de problmes. Quand appliquer de droit administratif ?
Comment reconnat-on la comptence des juridictions administratives ?
Il faut donc dcouvrir les critres c'est--dire les signes distinctifs. C'est l toute la
problmatique du critre.
Plusieurs critres ont t proposs.
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1- le critre de la personne publique.

Ce critre signifie que le droit administratif s'applique chaque fois qu'une personne
publique est en cause. Ce critre n'est pas exact car le droit administratif peut
s'appliquer des personnes prives. (Critre organique)
2- le critre de l'
Etat dbiteur
Pose lapplication du droit administratif dans les affaires tendant la condamnation
pcuniaire de lEtat. L'application de ce critre conduit une rduction du champ
d'application du droit administratif.
Le droit administratif ne se rsume pas au droit de la responsabilit pcuniaire de
l'administration.
3- la diffrence entre actes d'
autorit et actes de gestion :
Pour les dfenseurs de ce critre, il y a droit administratif chaque fois que l'Etat
manifeste une volont commandante. Le droit administratif s'applique quand
l'administration prescrit, interdit ou fait acte de puissance publique. Il ne s'applique plus
quand l'administration accomplie des actions dans les conditions de droit commun.
4-les critres de l'
intrt gnral.
Relvent du droit administratif tous les actes pris dans le cadre d'un intrt gnral.
Cette notion d'intrt gnral ne se prte pas une dfinition unique et la doctrine a
insist sur son caractre fluctuant.
5-le critre des prrogatives de puissance publique.
chaque fois qu'on rencontre une prrogative de puissance publique, il y a droit
administratif. Ce critre est aussi insuffisant parce que les personnes prives de
reproduire les prrogatives de puissance publique si elles sont investies d'une mission
de service public.
6-le critre du service public.
Applique pour la dernire fois sous larrt Blanco, il a t tendu aux autres arrts
(Freuty Thron, Terrier).que recouvre la notion de service public ?
Le service public est dfini comme toute activit d'intrt gnral gr par une
personne publique ou sous son contrle selon un rgime exorbitant de droit commun .
Cette notion tait considre comme
la pierre angulaire du droit administratif. Elle
se dfinissait sous la plume de certains auteurs.
Avec l'volution, ce critre fut remis en cause. D'abord, le juge a admis que le service
public ne signifie pas la prtention du droit administratif. En matire contractuelle,( CE,
31juillet 1912,socit des granites porphyrodes) par la suite les limites du service
public comme critre du droit administratif apparatront plus clairement avec la
multiplication des services publics et leur mode de gestion (TC 22jan 19211, socit
commerciale de louest Africain).ou(arrt bac dEloka)
Enfin cette concidence droit administratif et les prrogatives de puissance publique sera
mise en chec du fait de la possibilit donne aux particuliers de grer les services
publics (socit tablissements vezia ; caisse primaire aide et protection )
Les recherches s'orientaient vers d'autres horizons. On a pens des notions comme
l'utilit publique. Mais aucune d'entre elles na pu emporter l'adhsion car tant vagues
et approximatives.
La grande majorit des auteurs semble renoncer la recherche d'un critre unique.
Prfrant asseoir le critre autour de l'ide de puissance publique. Elle n'est pas
assimilable une puissance commandante.

On recourt des notions comme condition exorbitant de droit commun. De rgime

exorbitant
Dambiance de droit public pour fonder de droit administratif. Ce dernier est une
ralit, une structure bipolaire qui repose la fois sur la puissance publique (moyens
mettre en oeuvre) que sur les prrogatives de puissance publique (finalit).
Le juge reconnat cette structure bipolaire mais l'utilisation quil en faite pour reprendre
les termes d'un auteur est tantt exclusif, souvent alternatif, quelquefois combin.
Le droit administratif aprs une priode de gloire connatra une crise du fait des
bouleversements qu'a connus le XXe sicle. Il faut dire qu'il n'a jamais fait l'unanimit
chez les auteurs. Pour certains, il n'est rien d'autre qu'un instrument de la tutelle de
l'Etat sur la socit civile. Pour d'autres, le droit administratif est un droit dpass,
dcal, ne pouvant tre quobjet dhistoire et non de droit positif. Pour eux le droit
administratif a fait son temps car le conseil d'Etat fait plus oeuvre juridictionnelle de
jurisprudentiel. Quelle que soit la pertinence des arguments avancs, on ne peut
regarder le droit administratif comme ayant fini sa mission. Si le droit administratif crit
le professeur Dvolve ne vaut d'excs d'honneur, ils ne mritent pas autant
qu'indignation .
Le droit administratif est plus que jamais ncessaire parce qu'ils s'articulent autour de
deux exigences plus que jamais actuelles : donner l'administration les moyens de
satisfaire l'intrt gnral, mais aussi et surtout la contrler, l'encadrer dans la poursuite
de cette mission. Le principe de lgalit rpond en partie cette proccupation.

Premire Partie : le principe de la lgalit

La soumission de l'administration des rgles pr tablies constitue un principe
essentiel de l'Etat libral assimil l'Etat de droit par opposition l'Etat de police.
Contrairement ce quune lecture rapide pourrait laisser croire, le principe de lgalit ne
signifie pas que l'administration n'est soumise au seul respect de la loi. Par principe de
lgalit ou lgalit il faut entendre un ensemble de normes qui vont de la constitution
au plus modeste des arrts . Si pour l'essentielle ladministration est tenue au respect
des rgles, dans certains cas, vue de certaines circonstances, elle est affranchie de
celle-ci.
Titre 1: les sources de la lgalit administrative.
L'action administrative est soumise un ensemble de rgles varies extrieures ou
poses par l'administration (chapitre1). La particularit cest qu'elles ont une contrainte
variable dont leur dfaut d'observation entrane un certain nombre de consquences.
Chapitre1 : des normes multiples.
Le bloc de lgalit runie une multitude de rgles en une vritable pyramide. Ces
normes peuvent tre classs de diffrentes manires. Nous choisirons la dmarche
suivante : des normes textuelles en normes non textuelles.
Section1 : des normes textuelles.
Elles reposent sur un texte. On distinguera les normes extra administratives des
normes administratives.
Paragraphe I : des normes extra administratives.
Elles sont composes de la constitution, plutt du bloc de constitutionnalit, des
conventions internationales et de la loi.
A) : le bloc de constitutionnalit.
Elle se compose du texte de la constitution, du prambule ainsi que les textes
auxquelles il renvoie, le prambule de la constitution de 1958, la dclaration universelle
des droits de l'homme et les principes fondamentaux reconnus par les lois de la
rpublique (principe des liberts d'association, d'enseignement, de l'indpendance de la
juridiction administrative).
Les dispositions de la constitution lient lautorit administrative. Il appartient au juge
administratif saisit dun recours pour excs de pouvoir de sanctionner les actes
administratifs violant les dispositions de la constitution. Voire ce propos (Eky 1960,
Dalloz 1960) voire aussi (CS 6 fvrier 1974 Abdourahmane Cisse).
Mais le juge ne contrle lacte administratif par rapport la constitution que dans
l'hypothse o entre les deux normes ne s'est pas interfr une loi : c'est la thorie de la

loi cran ou cart lgislatif . Le juge la rappel dans une srie de dispositions (CE 10
novembre 1950, fdration nationale de l'
clairage.)
Cette solution quoique conforme aux principes du droit public prsente un certain
nombre d'inconvnients en ce quelle confirme linconstitutionnalit d'actes
administratifs pris en application d'une loi, contrairement la constitution . Le juge
assouplira sa position dans l'hypothse o l'acte en cause tait une loi d'habilitation
voire ce propos (CE 17 mai 1991Quintin).
B) les conventions internationales.
Elles restent une source importante de la lgalit administrative. Les dispositions du
trait international lient autorit administrative. C'est ce qui ressort de la dcision (CE 30
mai 1952, Dame kirkwood, revue de droit public de 1952).
En droit sngalais, la place des traits dans l'ordonnancement juridique est prcis par
l'article 92 de la constitution qui nonce que : les traits ou accords rgulirement
ratifis ou approuv, ont ds leur publication une autorit suprieure celle des lois
sous rserve pour chaque accord, de son application par lautre partie (voir ce
propos CS 23 janvier 1975 Sega Seck Fall). Comme en matire de contrle de la
constitutionnalit des actes administratifs, le juge naccepte de contrler la rgularit
des actes administratifs par rapport aux traits que dans certains cas : c'est l'hypothse
o lacte administratifs fait prvaloir le trait. (Voir ce propos CE 15 fvrier 1980
Winter).
Dans les cas o l'acte est pris en application d'une loi postrieure, le juge refusait de
faire prvaloir les rgles internationales ou communautaires. (Voir ce propos CE 1
mars 1968, syndicat gnral des fabricants de ses moules).
Mais le conseil d'tat assouplira sa jurisprudence notamment si la loi en cause est une
loi-cadre . Le juge ira plus loin avec la dcision Nicolo rendue par le conseil d'
Etat
de 20 octobre 1989, en admettant la possibilit de contrle de la loi postrieure au
trait. Ainsi en posant que les dispositions d'une loi de 1917 ne sont pas incompatibles
avec le trait de Rome le juge a voulu signifier que si elle l'avait t il laurait cart
C) la loi.
C'est le texte vot par le parlement dans les conditions fixes par la constitution et
promulgu par le prsident de la rpublique. Elle est une source importante de la
lgalit administrative en ce qu'elle rgit plusieurs secteurs de l'action administrative.
Par exemple la loi (65 - 51 du 19 juillet 1965).
Paragraphe II : les normes administratives.
Elles n'appellent pas de longs commentaires : cest lacte administratif unilatral et le
contrat administratif.
A) le contrat administratif.
Du fait de son exclusion de la hirarchie des normes et parce qu'il nest pas une,
mesure de porte gnrale, on peut tre tent de lexclure des normes de la lgalit
administrative parce que tout simplement une convention dment signe par les parties
tient lieu de Loi. Quelle que soit les pouvoirs dont dispose l'administration dans la
formation ou dans l'excution des contrats, elle est tenue au respect de la convention
(arrt commune de Clamart 1954).

B) le rglement.
Par rglement il faut entendre toute une srie de mesures. Par exemple celui pris en
application d'une loi rglement subordonn. Ceux pris par l'administration dans le
domaine qui lui est rserv par la constitution. Les rglements autonomes.
Ces mesures constituent une source de la lgalit administrative. Les sources textuelles
lient lautorit administrative mais elles n'en sont pas les seules.
Section II : les sources extratextuelles.
On distingue les principes gnraux du droit (pgd) et la jurisprudence.
Paragraphe 1 : les PGD
Le droit administratif est un droit essentiellement jurisprudentiel car le juge a jou un
rle essentiel dans sa formation. Le juge administratif peut tre regard comme un
jurislateur car en l'absence de sauces crites, il a su les crer. C'est pour combler la
brivet des textes que le juge a labore les PGD qui se dfinissent comme des
principes non crits. On ne peut pas affirmer qu'ils naissent ex nihilo parce quils sont
l'expression d'une certaine conviction mais aussi traduisent la conscience juridique de
l'poque qui les a vu natre. Voir ce propos (CE 25 juin 1948, socit journal
l'
aurore).
Les PGD posent deux questions essentielles : la premire et relative leur diversit, la
deuxime est relative leur place dans la hirarchie des normes.
Paragraphe II : la jurisprudence.
Ce serait peut-tre un paradoxe de considrer la jurisprudence comme une source de la
lgalit administrative mais en ce qui concerne le droit administratif Il est indispensable
que le juge possde un pouvoir crateur de la norme. En claire il dispose d'un pouvoir
normatif.
ct des normes (sources non crites) on peut ranger la coutume et la doctrine. Si
pour la coutume, il est gnralement admis quelle est insuffisante dans l'laboration du
droit administratif, par contre on reconnat la doctrine une certaine autorit.
Chapitre II : la mise en pratique de la lgalit.
Le respect de la lgalit impose un certain nombre de contraintes l'administration. La
vigueur de la lgalit est fonction du degr de contraintes que celle-ci lui impose. Cette
vigueur prsente une limite considre comme inhrente la structure mme de la
lgalit.
Section I : le contrle de lgalit et la sanction de l'
illgalit.
Le degr de soumission de l'administration au droit est fonction des deux facteurs : le
premier est relatif au contenu de la norme ; le deuxime concerne la sanction.
Paragraphe I : le rapport de lgalit.
La norme o la rgle de droit impose l'administration une contrainte dont le contenu
est variable. Dans certains cas, la norme interdit, dans d'autres, elle permet, assez
frquemment, elle oblige. Selon les cas, le principe de lgalit n'a pas le mme sens, la
mme porte.
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A) l'
obligation de compatibilit.
Elle signifie simplement que l'acte administratif est soumis au respect du droit existant.
(Bokel) c'tait une obligation minimum qui pse sur tout acte administratif. Cette
obligation est appele aussi obligation de non contrarit. On la rencontre dans les
domaines de comptence concourante. Par exemple un maire ne peut valablement
assouplir une rglementation gnrale. Il peut par consquent si les conditions d'ordre
public l'exigent prendre des mesures plus coercitives. Voir ce propos (CE 17 avril
1922 commune de Neris les Bains).
B) l'
obligation de conformit.
L'acte administratif doit rester conforme la norme suprieure. Ainsi l'autorit
administrative saisie pour la dlivrance d'un permis de construire doit dlivrer une fois
que les conditions sont runies. Cette obligation est dite positive car l'administration est
tenue de prendre une mesure dtermine.
C) lobligation d'
agir.
Elle est un niveau de contrainte plus important Car elle interdit l'administration de
s'abstenir. C'est le cas des pouvoirs de police que l'administration est tenue de prendre
pour faire cesser un pril. C'est aussi le cas en matire de concours de la force publique
(CE 30 novembre 1923 Courteas).
Paragraphe II : sanction de l'
illgalit
Tout acte administratif bnficie d'une prsomption de lgalit c'est--dire que lacte
administratif ds son entr, en vigueur est prsum conforme aux droits. La ncessit
de stabiliser les relations juridiques et la continuit de la vie administrative justifie cette
prsomption. Si la lgalit est mise en chec, il est donc normal que l'illgalit soit
constate par la nullit dans d'autres cas, le juge prononce linexistence.
A) la nullit.
La constatation de l'illgalit peut se faire de deux faons : elle est le fait de
l'administration, mais elle est le plus souvent luvre du juge.
B) linexistence
Pris dans son sens littraires, linexistence renvoi au nant absolue. Un acte inexistant
est suppos n'avoir jamais t pris. Au sens driv, linexistence apparat comme une
nullit d'ordre public qui frappe
un acte dont l'illgalit est tellement
manifeste et grave que son maintient et son insertion dans l'ordonnancement juridique
apparat inacceptable. Linexistence juridique doit tre distingu de l'inexistence
matrielle. Si la deuxime ne pose qu'un simple problme de preuve, la premire est de
constatation trs complexe. Le juge administratif na pas donn une dfinition prcise de
l'inexistence. Il ne recourt cette notion que de faon pragmatique car elle lui permet
dassouplir les rgles de procdure et de dlai (voir CE 1957 Rosant Giard).
LInexistence juridique est aussi distinguer de la voie de fait.
Section II : l'
tendue de la contrainte et du contrle de lgalit.
Si limpratif de lgalit couvrait l'intgralit de l'action administrative, celle-ci serait
inoprante. L'action administrative est en principe encadre par la lgalit mais il reste
que dans le quotidien, l'administration bnficie d'une relative libert. Et cette dernire
ne saurait tre assimile une zone de non droit. Pour ladministration comme pour
tous les acteurs de la vie juridique, la compltude normative est un leurre, la notion de
pouvoir discrtionnaire doit tre apprhend, sa porte prcise.
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Paragraphe I : la notion de pouvoir discrtionnaire.

On oppose pouvoir discrtionnaire comptence lie. Ces deux notions se combinent
en ralit pour un quilibre de laction administrative.
A) le pouvoir discrtionnaire.
On dit que ladministration la comptence lie quand la loi, le rglement bref la rgle
lui dicte un comportement. Par exemple, elle est tenue de dlivrer d'un permis de
conduire si toutes les conditions sont runies.
Il y a pouvoir discrtionnaire lorsque la rgle de droit laisse l'initiative ladministration
d'agir ou de ne pas agir. Au sein des domaines crit Jean Franois Lachaume o se
dploie l'action administrative il en existe certaines dans lesquelles les autorits
administratives disposent d'une libert d'actions plus importantes, o le poids de la
lgalit et moins lourd que dans ceux o les autorits administratives disposent que
d'une comptence lie. Quand l'administration a la comptence lie, son action est
juge au regard du droit. Mais quand elle dispose d'un pouvoir discrtionnaire, lacte ne
peut tre jug quau regard de l'opportunit.
B) la ncessaire combinaison entre pouvoir discrtionnaire et comptence
lie..
Si l'acte administratif ne saurait tre entirement discrtionnaire, il ne saurait non plus
accommoder d'une gnralisation de la comptence lie. Le droit administratif se
dfinissant comme la recherche permanente de lquilibre entre l'intrt gnral et les
droits des particuliers, il sen suit qu'il ne saurait exister de pure pouvoir discrtionnaire
ni de comptence lie entirement lie.
Tout acte administratif est soumis au respect des deux conditions.
1 condition : l'autorit de lacte doit tre comptent.
2 conditions : l'acte doit viser un but d'intrt gnral.
Ensuite, que mme lie, l'administration dispose du choix du moment selon les mots du
doyen Hauriou.
L'action administrative tant changeante, pour viter un certain immobilisme, il faut
amnager au profit de l'administration un espace discrtionnaire. Mais celui-ci doit tre
rglement.
Paragraphe II : porte du pouvoir discrtionnaire.
Le pouvoir discrtionnaire doit tre regard comme une atteinte la lgalit ou plutt
comme son prolongement. On a l'habitude de dire que le pouvoir discrtionnaire s'arrte
l o commence la lgalit. En consquence, le contrle du juge qui est en principe au
contrle de lgalit doit s'arrter l o commence de pouvoir discrtionnaire. Mais en
ralit sous l'apparence d'un contrle de la lgalit, le juge exerc un vritable
contrle de l'opportunit. Il a fini par considrer l'opportunit comme une condition de la
lgalit. En effet si large que puisse tre les pouvoirs de l'administration dans un
domaine prcis, le juge sanctionnera lerreur manifeste d'apprciation. (cf. CE 26
janvier 1968 maison Genestal) et (CE 28 mai 1971, ville nouvelle Est).
Titre II : les attnuations au principe de la lgalit.
Certaines circonstances attnuent la lgalit dans certains cas et dans d'autres, certains
actes peuvent lui porter atteinte.

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Chapitre1 : les actes attnuant la lgalit : la thorie des actes de

gouvernement.
L'ide selon laquelle administration est tenue au respect de la lgalit na pas
entirement triomph parce quil existe une catgorie dactes qui chappent tout
contrle de la lgalit. Ce sont les actes que la doctrine a qualifis pour la premire fois
dactes de gouvernement. Le conseil d'Etat franais les a envelopps dans la formule
l'acte chappant tout contrle des tribunaux en cela ils bnficient d'une immunit
juridictionnelle, ils apparaissent donc comme une atteinte au principe de la lgalit.
La thorie des actes de gouvernement a connu une volution heurte. une
conception large de la notion, dactes de gouvernement s'est substitu une autre plus
restrictive (section1).
La jurisprudence a situ cette notion qui apparat aujourd'hui plus labore (section2).
Section I : d'
une vision large une conception restrictive de actes de
gouvernement.
Cette conception large appele aussi classique fait du mobile politique un critre de
lacte de gouvernement (paragraphe1) avec l'volution la jurisprudence est arriv
systmatiser cette notion (paragraphe2).
Paragraphe I : d'
une vision large une conception restrictive des actes de
gouvernement
Cette conception large se justifier du temps de la justice retenue. Le contrle du conseil
d'Etat tait timide parce quil ne bnficiait pas d'une plnitude de juridiction. Le
paradoxe c'est avec la justice dlgue, certains auteurs ont cru fonder lacte de
gouvernement en invoquant la loi du 24 mai 1872 consacrant le conseil d'Etat comme
une juridiction majeure. De ce texte la doctrine tire la conclusion quun certain
nombre d'actes devait chapper au contrle du juge administratif avec la possibilit
donne au ministre de saisir le tribunal des conflits pour toutes les affaires portes la
connaissance du conseil d'Etat et qui appartiennent au contentieux administratif. Lacte
de gouvernement tait donc ses dbuts, une notion floue et incertaine. Lexplication
est lie la conscration du mobile politique comme critre de l'acte de gouvernement.
En effet, au XIXe sicle, le conseil d'Etat considrait comme acte de gouvernement des
actes de l'excutif que le gouvernement dclarait inspirer par un mobile politique. Aussi
le conseil d'Etat se refusait de connatre les recours tant en annulation quen indemnit
relatif ses actes. Cest le sens des dcisions (CE 1 mai 1822 Laffiette). Dans cette
dcision, la haute assemble a rejet les recours du requrant qui demandait le
paiement d'une rente que lui avait cd une princesse, (CE 9 mai 1967, Duc dAumale)
ou la saisie dun ouvrage et le refus de restitution des exemplaires de cet ouvrage ont
t considres comme des actes politiques.
Cette solution adapte par le juge correspondait la reconnaissance de la raison
dEtat . Cette jurisprudence sera abandonne en 1875.
Paragraphe II : une vision restrictive.
Ds les conclusions du commissaire du gouvernement dans larrt Napolon (CE 19
fvrier 1879,) on pouvait lire les signes d'une rupture il ne suffit pas qun acte manant
dun gouvernant ou de lun de ses reprsentant ; que cet acte ait t dlibr en
conseil des ministres ou dit pour un intrt politique, aucun soir soustraire la
11

comptence du juge administratif dans cette affaire, le prince Napolon avait attaqu
la dcision du ministre de la guerre refusant tablir son nom dans lannuaire militaire ou
il prtendait figurer . Avec la dcision prince Napolon, il y a abandon des critres du
mobile politique, mais pour autant la notion dacte gouvernement n'a pas t supprime.
Ce que le conseil d'Etat entendait limiter, cest le critre large et ancien du mobile
politique mais aucun autre critre ne sera dgag par la suite. Lacte de gouvernement
devient ds lors une notion contraignante ce qui permet au juge d'en limiter
progressivement le domaine.
Section II : une liste limitative.
Avec l'volution, lacte de gouvernement s'est rtrci comme une peau de chagrin. Un
certain nombre dactes considrs comme relevant du dit domaine sont entrs dans le
droit commun. Lacte de gouvernement concerne deux catgories dactes
essentiellement. Il y a d'abord les actes pris par l'excutif dans ses relations avec le
parlement (paragraphe I). Ensuite, les actes pris par le gouvernement dans la conduite
des relations internationales (paragraphe II).
Paragraphe I : les actes pris par l'
excutif dans ses relations avec le
parlement.
Entre autres, on peut citer la dcision du prsident de la rpublique de recourir au
rfrendum (article 11 de la constitution franaise, article 103 de la constitution
sngalaise de janvier, 2001). Cest ce qua dcide le conseil franais dans sa dcision
(Ruben de Serrens leader mars 1962) et en droit sngalais, ont incit la dcision
(CE 4 janvier 2001, PS et URD contre tat du Sngal). On peut aussi citer les actes
de l'excutif concernant sa participation la fonction lgislative : dpt d'un projet de
loi, refus du dpt d'un projet de loi etc. etc.
Paragraphe II : les actes de l'
excutif en matire de conduite des relations
internationales.
Pour l'essentiel, les actes relatifs la ngociation, la conclusion, l'application des
traits internationaux chappent la comptence du juge administratif. Ces actes parce
que relevant de l'activit diplomatique chappent en principe au contrle du juge de
l'excs de pouvoir. Cest ce qui ressort de nombreuses dcisions rendues par le conseil
d'Etat. On peut citer la dcision (CE 5 juillet 2000 Mgret). Cette rgle connat des
exceptions : voir ce propos (CE 30 mai 1952, Dame Kirwood, Nicolo 1989, CE de 9
juin 1990 Gisti, CE 3 juillet 1996, Kon).
La doctrine pour lessentiel s'accorde penser que la recevabilit des recours ne
sapplique pas par la rfrence aux actes de gouvernement. Elle considre que c'est
immunit juridictionnel procde des principes gnraux de rpartition des comptences.
Dans cette perspective, il apparat que immunit des actes pris par le gouvernement
dans ses rapports avec le parlement prolongent lincomptence du juge administratif
lgard du parlement prolonge lincomptence du juge administratif lgard du
parlement lui-mme et lgard de son activit. En ce qui concerne les actes
intressant des relations internationales, limmunit s'explique par le fait que le
gouvernement nagit pas en tant qu'autorit administrative. Tel est ltat du droit ou
plutt telles sont les interprtations les plus acceptes. Ces dernires prsentent

12

lavantage de respecter l'autonomie du gouvernement dans des domaines o ces

interventions sont diffrentes de son activit administrative.
Pour le professeur J Rivero, elles permettent d'liminer le notre droit une catgorie qui
offre aux tentations de larbitraire, un abri propre a les encourager .
Chapitre II : les circonstances attnuants la lgalit
ct des actes qui attnuent la lgalit, il existe des circonstances qui peuvent
linflchir considrablement. On distinguera la thorie jurisprudentielle des
circonstances exceptionnelles (section I) des atteintes qui constituent l'tat d'urgence et
l'tat de sige. (Section II).
Section I : la thorie jurisprudence de circonstance exceptionnelles.
Certaines circonstances peuvent entraner des dsordres dans la vie dune nation, d'un
Etat. L'autorit administrative pour assure sa mission de service public doit prendre les
mesures ncessaires qui en temps de paix apparatraient irrgulires. La thorie des
circonstances exceptionnelles et une cration du juge administratif. Elle a beaucoup
prosprs pendant les priodes de guerre, de crise. La notion de circonstance
exceptionnelle doit tre prcise (paragraphe I) ses effets analyss (paragraphe II).
Paragraphe I : la notion de circonstances exceptionnelles
Le contexte de guerre, le bouleversement politique ont amen les juges administratifs
franais laborer une vritable doctrine des pouvoirs de crise. Pour quil y ait
circonstances exceptionnelles, deux conditions doivent tre runies. La premire est
relative aux circonstances proprement dites et la deuxime est relative aux mesures
prendre pendant les circonstances exceptionnelles.
La condition relative aux circonstances exceptionnelles proprement dit : dabord la
survenance d'un vnement grave, c'est ce qui ressort de la dcision rendue durant la
premire guerre mondiale : (CE 18 juin 1918 Heyries, et CE 1979 Dame Dol et
Laurent). Ensuite les circonstances ne doivent pas permettre l'administration d'agir
lgalement par application du droit fait c'est--dire du droit expressment pos.
L'administration ne saurait trouver une solution au principe de la continuit du service
public.
La deuxime condition est relative aux mesures prises. Administration ne peut parce
que les circonstances sont exceptionnelles s'autoriser toutes sortes de mesure. En effet
les mesures ne saurait tre rgulires la condition d'tre ncessaire (voir ce propos :
CE 19 octobre 1962, arrt canal).
Paragraphe II : les effets des circonstances exceptionnelles.
La survenance dvnements graves et imprvus pose lexigence dune lgalit
exceptionnelle. A la lgalit dite normale se substitue une lgalit de crise dont le
traitement dominant est quelle dispense lautorit administrative du respecte des rgles
lgales. Elle donne l'administration le pouvoir dagir au-del de ses comptences
normales. Voir ce propos :( CE 17 janvier 1944, arrt Lecoq) elle autorise
l'intervention de toute forme de procdure (Heyries). Elle permet l'administration
d'dicter des actes restrictifs de libert (Dame Dol et Laurent). Mais ces circonstances
sont susceptibles de contrle par le juge. Ladministration mme en priode dexception
13

doit non seulement agire dans le respect de intrt gnral, mais les moyens qu'elle
utilise doivent tre adaptes (canal) les circonstances exceptionnelles ne signifient pas
une mise en cong de la lgalit.
Section II : les atteintes la lgalit.
Elles sont amnages aux termes de la loi sngalaise du 29 avril 1969. Elles
concernent ltat de sige et l'tat d'urgence. Ces deux rgimes dceptions prsentent
de grandes similitudes (paragraphe II), mais sur certains points, ils sont diffrents
(paragraphe I).
Paragraphe I : deux rgimes dceptions diffrentes
Aux termes de larticle 2 de la loi prcite, ltat d'urgence ne peut tre dcrt quen
cas de pril imminent rsultant atteintes graves lordre publique, de menaces
subversives compromettant la scurit intrieure ou dvnements graves prsentant
un caractre de calamits publiques . Ltat de sige couvre un champ d'application
plus tendue. Ainsi aux termes de la loi de 1969, l'tat de sige peut-tre dclar en cas
de pril minent pour la scurit intrieure mais aussi pour la scurit extrieure de
lEtat. Du point de vue des effets, les deux rgimes se distinguent. Si l'tat d'urgence
entrane une extension des comptences des autorits administratives (gouverneur,
prfet), l'tat de sige entrane un transfert des pouvoirs du maintien de l'ordre de
l'autorit civile l'autorit militaire.

Paragraphe II : deux rgimes dexceptions similaires.

On trouve quelques similitudes entre ces deux rgimes d'exceptions. D'abord, ils
sappliquent tous dans un contexte de perturbation de lordre public. Ensuite ils sont
dcrtes par le prsident de la rpublique. Dans un cas comme dans l'autre,
lassemble nationale se runie de plein droit.
Enfin le dcret prononant l'tat de sige et l'tat d'urgence cesse d'tre en vigueur
aprs douze jours moins que l'assemble nationale saisie par le prsent de la
rpublique n'en autorise la prolongation.

14

2 PARTIE : l'
organisation administrative
Ladministration centrale n'est pas elle seule mesure d'assurer l'intgralit des
tches administratives sur l'ensemble du territoire national. Une organisation
administrative cohrente doit rconcilier les exigences dunit et de liberts. Aux
exigences dunit correspond la centralisation, l'impratif de respect des aspirations
plurielles dmocratiques correspond la centralisation.
Dans le systme dcentralis, le pouvoir de dcision et de commandement est exerc
par les autorits centrales, l'excution est assure par leurs argents. La centralisation
absolue c'est--dire la concentration de la totalit des comptences entre les mains
d'une autorit unique est une illusion car elle est toujours assortie de dconcentration.
Cette dernire est une technique qui consiste confier des pouvoirs de dcisions
dtermins illimits des relais locaux. Ces derniers ou agents locaux sont placs sous
l'autorit du pouvoir central au moyen ou par le moyen du contrle hirarchique qui se
dfinit comme le contrle exerc par une autorit suprieure sur des agents
subordonns dans le cadre d'une structure centralise. Au coeur de la dcentralisation
crit le professeur Champus il y a le pouvoir hirarchique. Il emporte pour autorit
qui le dtient, le pouvoir de donner des instructions et le subordonn est tenu de les
respecter sauf dans l'hypothse o lordre reu est manifestement illgal et de nature
compromettre gravement un intrt public. C'est ce qui ressort dans la dcision (CE 10
novembre 1944 Langueur Dalloz 1945). Ensuite, le pouvoir hirarchique se traduit par
la possibilit pour lautorit suprieure de rformer la dcision de l'autorit subordonne.
Enfin le pouvoir hirarchique se traduit par la possibilit pour lautorit suprieure
dannuler la dcision de l'autorit subordonne. Le pouvoir hirarchique existe de plein
droit et depuis une dcision du (conseil d'
Etat 30 juin 1950 Queralt) le pouvoir
hirarchique est rig en principe gnral de droit public.
La dcentralisation consiste dans le transfert de certaines attributions du pouvoir central
certaines personnes morales de droit public. La dcentralisation peut prendre deux
formes : elle est dite technique ou par service si le transfert est restreint certains
objets, la dcentralisation technique est ralise par le biais des tablissements publics
qui sont spcialiss dans lexercice dune activit.
La dcentralisation est dite territoriale quand le transfert est circonscrit une portion du
territoire. Elle traduit lide qu'une collectivit locale mme englobe dans un ensemble
plus vaste a des intrts spcifiques. Ds lors, elle va pouvoir les grer avec ses
ressources et ses propres institutions.
La dcentralisation est distinguer du fdralisme qui est une technique plus pousse.
De mme ce transfert ne signifie pas dsistement, affaiblissement car des garde-fous
sont poss : cest le contrle de tutelle, expression aujourd'hui abandonne en droit
positif, et le lgislateur lui prfre une autre notion : le contrle de lgalit . C'est ce
qui ressort dans l'expos des motifs de la loi 96 -06 du 22 mars 1996 portant code des
collectivits locales.
Le pouvoir de tutelle se traduit par un pouvoir de substitution d'actions. Il permet aux
reprsentants de l'Etat dagir en lieu et place de l'autorit locale dfaillante dans les
domaines o une carence persistante risque de compromettre gravement la vie locale.
Le pouvoir de substitution ne saurait tre exerc quaprs une mise en demeure reste
sans effet (voir ce propos les article134 et suivants du code prcit). Ce contrle de
tutelle sexerce aussi sous la forme dun pouvoir dapprobation. La rforme de 1996
15

laisse subsister les mcanismes de lapprobation pralable : c'est ce qui ressort de

l'article 336 de la mme loi.
La tutelle ne se prsume pas ; cela signifie qu'elle ne saurait exister sans que le
contextes le prvoie expressment do la formule pas de tutelle sans textes ni au
del des textes .
L'tude de l'organisation administrative nous emmnera dans deux directions : dans un
titre premier nous verrons lorganisation de l'administration d'Etat et dans un titre
deuxime nous traiterons de l'organisation de l'administration centralise.
Titre I : l'
organisation dune administration d'
Etat
Nous distingueront deux niveaux : chaque niveau est compos de plusieurs structures
mais aucune dentre elles ne disposent de la personnalit juridique.
Chapitre I : ladministration centrale
Elle comprend un ensemble trs vaste de services administration. A la lecture de la
constitution de 2001, il apparat une sorte de bicphalisme au sommet de
l'administration dEtat. Aux structures administratives suprmes il faut ajouter d'autres
qui ont une mission de concertation et de coordination.
Section I : les structures administratives suprmes.
Elles sont essentiellement composes de la prsidence de la rpublique, de la
primature, mais aussi du gouvernement.
Paragraphe I : la prsidence de la rpublique
Les textes constitutionnels de 2001 lui reconnaissent un certain nombre de pouvoirs.
Ceux sont les articles, 43, 44,52 etc. qui traitent des comptences du prsident de la
rpublique. Ces pouvoirs s'exercent en priode normale ou en circonstance
exceptionnelle. Le prsident de la rpublique et en mme temps un organe politique et
une autorit administrative. Il prside le conseil des ministres, signe les ordonnances et
les dcrets, il dispose aussi de pouvoir de nomination aux emplois civils et militaires.
l'gard des personnes soumises sa nomination, il dispose d'un pouvoir disciplinaire en
vertu de l'adage selon lequel le pouvoir disciplinaire appartient l'autorit investie du
pouvoir de nomination larticle 52 amnage les pouvoirs de crise de l'administration.
Les services de la prsidence de la rpublique sont nombreux, mais on peut les classer
en deux groupes d'importances illgales : il s'agit du cabinet du prsent de la rpublique
et du secrtariat gnral de la prsidence de la rpublique.
-- Le cabinet joue un rle essentiellement politique. Il comprend aussi certains services
rattachs (protocole, documentation).
--Le secrtaire gnral de la prsidence de la rpublique joue un rle essentiellement
administratif ; il est lorgane essentiel de la prsence de la rpublique. Secrtariat
gnral assiste le prsent de la rpublique dans la dtermination et la conduite de la
politique de la nation. Il est compos de plusieurs services propres et rattachs. Au
nombre de services propres, on peut citer le service de l'administration gnrale et de
l'quipement, le bureau du chiffre et des tlcommunications. Parmi ceux rattachs on
peut citer la grande chancellerie de l'ordre national du lion (dcret 91 -425 du 17 avril
1991).

16

Paragraphe II : le premier ministre et les structures de la primature.

Aux termes de l'article 57 constitution : le premier ministre nomme aux emplois
civils dtermins par la loi il dispose de pouvoirs rglementaires sous rserve de
l'article 43. Dans l'excution de sa mission, il est assist par un certain nombre de
services : son cabinet, le secrtariat gnral du gouvernement et les commissaires
gnraux.
Le secrtaire gnral du gouvernement est lorgane de la coordination de l'activit du
gouvernement.
Les services du premier ministre sont organiss par (le dcret 91 -425 du 17 avril 1991).
Paragraphe III : les dpartements ministriels.
Dirig par un ministre, le dpartement ministriel est un ensemble de services
hirarchiss dont la mission est la gestion d'un secteur dtermin. Le ministre a un
pouvoir hirarchique ce qui signifie qu'il peut muter, affecter ou sanctionner un agent. Il
a un pouvoir de dcision ce qui signifie qu'il peut prendre des actes unilatraux, signer
des contrats depuis une dcision du (CE franais de 1936, arrt Jamart) il lui est
reconnu un pouvoir rglementaire de service. Pour mener bien sa mission, il est
assist de son cabinet et dun ensemble de services administratifs. Son cabinet que luimme a le pouvoir de former est compos de cinq personnes : le directeur et les
conseillers doivent tre titulaires d'une matrise ou d'un diplme reconnu quivalent. Ils
doivent appartenir la catgorie A de la fonction publique. Les services des ministres
varient en fonction de leur importance. (CE 13 Mai 1960 Labonne).
Section II : les organes de consultation et de coordination.
Paragraphe I : les structures de coordination.
Il en existe plusieurs : le conseil des ministres prsid par le prsent de la rpublique
joue un rle de coordination de laction gouvernementale, le conseil prsidentiel qui est
une invention du prsident Abdoulaye Wade, le conseil interministriel qu'il soit
permanent ou occasionnel est un organe de coordination. Il existe dautres structures de
coordination. Exemple : conseil de cabinet, audiences accordes par le prsent de la
rpublique au Ministres.
Paragraphe II : les structures de consultation.
Certaines ont une existence permanente, dautres existent de faon occasionnelle.
Parmi les organes consultatifs permanents, on peut citer le conseil suprieur de la
fonction publique. Il est consult pour tout projet de texte intressant la fonction
publique. Le comit national du travail et de la scurit sociale, l'assemble gnrale du
conseil d'Etat qui est assez souvent consult par le gouvernement. Elle est saisie pour
tous les textes lgislatifs ou rglementaires. Elle a hrit des anciennes comptences
de la cour suprme. L'assemble du conseil d'Etat effectue un contrle des textes aussi
bien sur le plan de la forme de la rdaction que sur le fond et l'opportunit.
Chapitre II : ladministration dconcentre.
Le Sngal est fractionn en circonscriptions administratives et territoriales dans
lesquelles sont installs les agents de lEtat appels services extrieurs. Ces
circonscriptions assurent le fonctionnement des services publics. Ladministration
sngalaise a connu une srie de rformes. Entre autres on peut citer celle des janvier
17

1960 qui reprend les travaux du reverrant pre Lebret. On peut aussi citer la rforme
de 1954 qui transforme les cercles en dpartements. Il y a eu aussi une grande rforme
en 1992 etc.
Les agents pouvoir d'Etat dans les circonscriptions territoriales sont essentiellement les
gouverneurs, les prfets et les sous-prfets. (Section I) les structures de concertation
sont aussi amnags (section II).
Section I : les autorits dconcentres.
L'organisation administrative territoriale fait apparatre la tte de chaque
circonscription un chef. Dans la rgion cest le gouverneur, dans les dpartements le
prfet et dans larrondissement le sous prfet.
Paragraphe I : le gouvernement
Il reprsente le chef de l'tat et chacun de ses ministres dans sa circonscription. Il est
responsable du maintien de lordre public, de l'excution des lois et des rglements. Il
est le suprieur hirarchique de l'ensemble des agents de lEtat en service dans les
rgions.
Paragraphe II : le prfet
Plac la tte de services administratifs extrieurs dans le ressort de son dpartement,
le prfet
relve la fois de l'autorit du gouvernement et du ministre de l'intrieur. Il assure
dimportantes comptences en matire de maintien de lordre public, il est le sige par
excellence des pouvoirs de police.
Paragraphe III : le sous prfet.
Il joue le mme rle que les autres reprsentants de lEtat mais dans un ressort
territorial moins important. Pour l'essentiel, les reprsentants de lEtat disposent d'un
pouvoir de police, un pouvoir de contrle des actes des collectivits locales. C'est ce qui
ressort de la loi 96 -08 du 22 mars 1996 portant code des collectivits locales.
Dans l'exercice de leurs activits, les autorits dcentralises sont assistes par des
organes consultatifs.
Section II : les organes consultatifs.
Ladministration territoriale comprend deux types de conseils consultatifs, il s'agit du
conseil dpartemental (paragraphe I) et du conseil de larrondissement (paragraphe II).
Paragraphe I : le conseil dpartemental.
Il est compos de deux reprsentants lus des communes et de deux reprsentants des
conseils d'arrondissement choisis parmi les dlgus des communauts rurales et des
reprsentants des groupements caractre conomique social dsign par arrt du
gouverneur. Le conseil dpartemental tient deux sessions annuelles, mais la dure
limite d'une cession ne pas dpasser trois jours. Il peut se runir sur convocation de son
prsident ou la demande du 1/3 des membres qui la composent. La dure du mandat
du conseil dpartemental est de cinq ans. Il est consult pour l'laboration de
programmes rgionaux, dpartementaux. Son avis est aussi demand pour tous les
18

programmes d'investissement, bref sur toutes les questions d'intrt dpartement il

met un avis.
Paragraphe2 : le conseil d'
arrondissement.
Compos des lus des communauts ruraux et des reprsentants des groupements
coopratifs dsigns par arrt du prfet.
Pour l'essentiel, les rgles relatives son fonctionnement comme sa comptence
sont calques sur celles des comits dpartementaux.

Titre 2 : l'
organisation de l'
administration dcentralise.
L'histoire du mouvement communal au Sngal est profondment lie aux
transformations de la vie politique. Les premires expriences de dcentralisation
remontent la cration des quatre vieilles communes. partir de 1925, d'autres
communes seront cres et elles seront places sous l'autorit d'une d'un administrateur
nomm. Avec une loi du 18 novembre 1965, des communes dites de moins exercices
furent cres. A lindpendance, si le nombre de villes, riges en communes na pas
augment, il reste que
de certaines liberts sous le modle franais. En 1966 un
effort de systmatisation des diffrentes lgislations relatives l'organisation
communale sera entreprise et il aboutis la loi 66 -64 du 30 juin 1966 portant code de
l'administration communale. Cet effort de systmatisation est relativiser parce que le
code ntait pas applicable aux villes chef-lieu de rgion. partir de 1972, la
dcentralisation va stendre au monde rural avec la loi 72 - 25 du 25 avril 1972
relative aux communauts rurales, une catgorie que l'on peut prsenter comme tant
une exception au principe du mimtisme juridique. D'autres dispositions interviendront
notamment celle de 1990. Mais il a fallu attendre 1996 pour voir la dcentralisation
accomplir de nouveaux progrs avec la loi 96-06du22 mars 1996 portant code des
collectivits locales. Ds lexpos des motifs de la dite loi, les autorits Sngalaises
nont pas fait mystre de leurs intentions. Pour elles le moment tait venu pour mieux
approfondir la dcentralisation, de Considrer les collectivits Locales comme majeurs,
de prciser les nouvelles liberts dont bnficient les communes, des communauts
rurales, les rgions.
La dcentralisation est un procd important en ce qu'elle permet l'instauration d'une
vritable dmocratie locale. Cette dernire se dessine en deux manires.
D'abord, la gestion des affaires de la collectivit locale qu'elle s'est choisie. Ensuite,
cette gestion ne saurait tre entrave par un quelconque pouvoir ou une quelconque
autorit car la communaut s'administre librement.
Cest larticulation de ses deux principes qui fonde la dmocratie locale (chapitre I) mais
la russite de la dcentralisation est suspendue la runion de certaines conditions : la
collectivit doit disposer de moyens (chapitre II).
Chapitre1 : les principes de la dmocratie locale.
L'article 1 de la loi 96-06 portant code des collectivits locales pose que la rgion, la
commune et la communaut rurale sont dotes de la personnalit juridique et de
l'autonomie financire. Elles s'administrent librement par des conseils lus au suffrages
universels . Cette disposition est reprise avec une symtrie presque parfaite par la
19

constitution du 22 janvier 2001 qui dispose que les collectivits locales constituent le
cadre institutionnel de la participation des citoyens la gestion des affaires publiques.
Elles s'administrent librement par des assembles lues. .
Section I : le principe de la libre administration des collectivits locales.
Les deux textes prcits accordent une clause gnrale de comptences aux
collectivits locales en ce qui se rapporte l'administration des affaires locales.
Paragraphe I : la notion d'
affaires locales.
Cette notion est constante depuis la grande charte municipale franaise du 5 avril 1884.
La gestion des affaires locales par les conseillers lus caractrise la dcentralisation
territoriale.
La notion d'affaires locales signifie qu ct des affaires considres comme celles de
l'ensemble de la communaut nationale ou tatique, il en existe d'autres qui sont
particulires des entits que celles-ci soient constitues en commune, communaut
rurale, o rgion, cette spcification des besoins explique pourquoi les populations qui
les partagent dveloppent une sorte de solidarit nationale. La proximit gographique,
les considrations culturelles peuvent justifier cette spcificit. Un besoin est dit collectif
lorsqu'il concerne l'ensemble de la population. Par contre, le ravitaillement d'une ville en
eau, lectricit, le transport peuvent se poser en termes particuliers une collectivit
prcise. En effet, chaque fois que la loi qualifie un intrt de local, elle autorise par la
mme occasion la possibilit d'une prise en charge de ce besoin au plan local, et cela
ne peut tre que l'oeuvre de l'administration locale. C'est pourquoi on distingue les
services publics nationaux des services publics locaux. La libre administration ne signifie
pas libert totale d'action car avant mme le contrle dont la collectivit locale peut faire
lobjet, il appartient l'Etat de dterminer initialement ce qui relve des besoins
nationaux et ce qui est propre un territoire dtermin. Mais le dbat sur cette notion
d'affaires locales parait plus pertinent car le lgislateur a choisi de transfrer certaines
comptences du pouvoir local la collectivit dcentralise.
Paragraphe II : les comptences transfres.
Elles sont organises par la loi 96 -07 du 22 mars 1996 portant comptence des
rgions, des communes et des communauts rurales. Il s'agit pour le lgislateur de
1996 de responsabiliser trs rapidement les collectivits locales tout en maintenant
l'unit de l'Etat.
Au nombre de comptences transfres on peut citer : l'environnement, l'urbanisme, la
gestion des ressources naturelles, la sant, l'ducation etc.
Les charges financires rsultant pour chaque rgion, commune ou communauts
rurales des transferts de comptences dfinies font l'objet d'une attribution par l'Etat de
ressources d'un montant au moins quivalent aux dites charges. C'est ce qui ressort de
l'article 54 de la loi 96 -07 et de l'article 58 de la dite loi. Un fond de dotation est institu.
Il est gouvern par deux principes essentiels : la concomitante et l'quivalence. (Article
58 et 63 de la loi 96 -07 du 22 mars 1996).
Pour mettre en oeuvre ces comptences, chaque collectivit locale possde des
organes propres c.--d. une assemble dlibrante et un organe excutif.
Section II : le principe des organes lus.
20

Chaque collectivit locale dispose de deux types dorganes : un organe dlibrant et un

organe excutif.
Paragraphe I: Les organes librant des collectivits locales.
A : le conseil municipal.
Il est lu au suffrage universel direct pour une dure de cinq ans. Le nombre de
conseillers municipaux varie en fonction de la taille de la commune. Il est l'organe
dlibrant de la commune. Il rgle par ses dlibrations les affaires de la commune
(articles 8897 du code des collectivits locales).
B : le conseil d'
arrondissement.
Il est lu au suffrage universel direct ; c'est la loi 96 -09 fixant l'organisation
administrative et financire de la commune d'arrondissement qui nonce ses
comptences qui vont de la gestion des marchs de quartiers, des petits travaux
d'assainissement l'quipement scolaire, sanitaires, socioculturel et sportif.
Il doit donc veiller la collecte et des ordures mnagres.
C : le conseille rural.
C'est l'organe dlibrant de la communaut rurale. Il est lu au suffrage universel direct.
Il dlibre sur toute matire, comme l'habitat, l'occupation des sols, l'environnement,
bref sur toutes les affaires emportant intrts de la collectivit.
D : le conseil rgional.
Aux termes de l'article du code des collectivits locales, le conseil rgional est
compos de conseillers rgionaux lus. Il est donc lorgane dlibrant de la rgion.
Seuls les partis politiques lgalement constitus et les coalitions de partis peuvent
prsenter des candidats. Les conseillers rgionaux sont frapps d'un certain nombre
d'inligibilits et leur mandat est incompatible avec un certain nombre de fonctions.
Chaque conseil rgional forme trois quatre commissions :
-- commission des affaires juridiques et des relations extrieure.
-- commission d ducation sant.
-- commission charge des finances.
-- commission charge de l'urbanisme.
Paragraphe : les organes excutifs.
Il s'agit du maire, du prsident du conseil rgional et les prsidents des conseils ruraux.
1 -- le maire.
Il est lu les conseillers sachant lire et crire. il est second par des adjoints lus qui
forment avec lui le bureau municipal. Sa rmunration est fixe par dcret. Il remplit une
double fonction en vertu du ddoublement fonctionnel. Il est agent de lEtat quil
reprsente dans sa commune. Il lui revient les tches de publication et d'excution des
lois. En sa qualit d'agent de la commune, il est responsable de la police municipale, il
lui revient la mission d'assurer l'ordre public. Il est le chef des services municipaux. Il
reprsente la commune en justice. Ordinateur du budget municipal, il doit veiller
l'excution des programmes de dveloppement.
2 -- le prsident du conseil rural.
Il est assist par le vice-prsident. Il est charg d'excuter les dlibrations du conseil
rural. Il joue le mme rle que le maire dans son ressort territorial de comptence. Il
revt aussi la casquette du ddoublement fonctionnel. lu au sein du conseil rural pour
une dure de cinq ans, il prpare et excute les dlibrations, il gre le domaine de la
21

commune et exerce des pouvoirs de police cette seule relative la circulation. Il peut
disposer des services extrieurs de lEtat dans le cadre de conventions signes avec le
gouverneur. Il est l'ordonnateur des dpenses et prescrit l'excution des recettes.
Chapitre II : les moyens de la dcentralisation.
Il ne saurait exister de dcentralisation sans moyens d'action suffisants crit Annie
Gruber. Il ne suffit pas de transfrer les comptences pour que la dcentralisation soit.
Elle doit s'accompagner de la mise la disposition des collectivits locales de moyens
d'actions ncessaires. Ces moyens peuvent tre juridiques, ils peuvent tre aussi
matriels. Ils consistent aussi dans la possibilit donne aux collectivits locales de se
regrouper.
Section I : les moyens matriels.
Nous distinguerons les moyens financiers des biens dont disposent les collectivits
locales. Aux termes du code des collectivits locales, le transfre de comptences
saccompagne de la mise la disposition de la collectivit bnficiaire de l'ensemble
des biens meubles et immeubles utiliss la date de ce transfert. Le code reprend
l'article 19 alina 1 dune loi franaise du 17 janvier 1983. Le principe de cette mise
disposition s'explique par le souci constant du lgislateur d'assurer l'administration
locale, les moyens de faire face aux charges nouvelles. Comme en France, la rforme a
t l'occasion au Sngal d'une prise de conscience de la pauvret des collectivits
locales, o mieux de la vtust de leurs biens. Comment s'organise ce transfert ? La loi
96 --07 aux termes de l'article 13 alina 2 apporte la rponse :
Le transfre de biens est organis par un dcret de dvolution qui dresse
normalement la liste des biens susceptibles d'tre mis la disposition de l'administration
locale. Ce dcret est pris sur la base d'un procs-verbal tabli contradictoirement entre
le reprsentant de lEtat et lexcutif local. Ce procs-verbal contient un certain nombre
d'interventions entre autre la consistance des biens, leurs situations juridiques, leurs
tats ou l'valuation de leurs remises en tat. Le procs-verbal dresse une sorte d'tat
des lieux.
ct des moyens juridiques et matriels, le regroupement des collectivits locales
constitue un moyen de russite de la dcentralisation.
Section II : les regroupements des collectivits locales.
Nous distinguerons la coopration locale de celles dcentralises.
Paragraphe I : la coopration locale.
La coopration locale est rglemente par les lois de mars 96 portant code des
collectivits locales. La loi institue quatre formules de coopration. Tout d'abord le
regroupement d'intrt communautaire. L'article 239 du code des collectivits locales
nonce : plusieurs communaut rurales peuvent dcider de constituer entre elles ou
avec une ou plusieurs communes un regroupement d'intrt communautaire ayant pour
objet la gestion des terres du domaine national, de biens d'quipements,
d'infrastructures ou de ressources intressant plusieurs communauts rurales et une ou
plusieurs communes .
Le Sngal a connu une exprience de groupement communautaire. Il s'agit de l'accord
liant la commune de Joal la communaut rurale de Guingune.
22

Paragraphe II : l'
entente communale.
Rglement par l'article 179 et 190 du code des collectivits locales, elle est cre par
deux ou plusieurs conseillers municipaux l'initiative de leur maire. Elle porte sur les
objets d'intrt communal.
Paragraphe III : la communaut urbaine.
Elle peut tre regarde comme un syndicat de commune. A la diffrence de l'entente
communale, la communaut urbaine est une personne morale de droit public. Le
Sngal a connu une exprience de communaut urbaine. Il s'agit de la communaut
urbaine de Dakar qui a t remplace par la Ca DAC aprs l'alternance.
Paragraphe IV : groupements mixtes.
Ils ressortent des collectivits locales qui peuvent constituer un accord entre les rgions,
lEtat et des tablissements publics caractre administratifs ou avec des
communauts rurales en vue dune uvre ou d'un service prsentant une utilit pour
chacune des parties. Le groupement mixte comme la communaut urbaine est une
personne morale de droit public. Les collectivits locales peuvent aussi dvelopper des
rapports avec des entits locales trangres.
Paragraphe II : la coopration dcentralise.
Elle est rglemente aux termes des articles 131 et 134 de la loi franaise du 16 fvrier
1992 et en droit Sngalais par les articles 17, 26 et 336 du code des collectivits
locales. Cette coopration a vu le jour avec la pratique des villes jumeles. Timide ses
dbuts, elle a connu un grand dynamisme avec la dcentralisation. L'autonomie faut-il
rappeler consiste en une manire d'tre de toutes collectivits dcentralises. D'abord
circonscrite dans le domaine de l'humanitaire et du culturel, la coopration dcentralise
sous la pousse des progrs technologiques investira d'autres secteurs. Elle trouvera
un terrain d'closion dans les pays du sud frapps par des scheresses, les plans
d'ajustement. D'abord entreprise modeste, la coopration dcentralise a connu une
expansion fulgurante. Son domaine d'interventions tant plus rduit aux secteurs
traditionnels. Ses modalits de mise en oeuvre s'tant multiplie, la coopration
dcentralise pose le problme de visibilit.

23

3 PARTIE: finalits et moyens de l'

action administrative
Traiter des finalits et des moyens de l'action administrative c'est rpondre deux
proccupations essentielles. La premire c'est celle des missions de l'action
administrative et la deuxime c'est celle des procdes par lesquels l'administration
utilise pour arriver sa mission.
Titre II : les finalits de l'
action administrative.
La police administrative avec le service public constitue les deux missions essentielles
de l'administration. Ces deux missions permettent d'assurer la satisfaction de l'intrt
gnral de deux manires : la premire c'est que l'action administrative tend au maintien
de l'ordre public : c'est a la mission de la police administrative (chapitre I) la deuxime
a pour objet de fournir des prestations de biens ou de services (chapitre II).
Chapitre I : le service public.
Avec le service public, nous abordons une des notions les plus controverses du droit
public. Envisag dans un sens organique, le service public est constitu des
organisations charges de fournir des prestations aux administrs. Au plan matriel, le
service public est lactivit qui tend procurer la collectivit des biens et des services
considrs comme ncessaires la satisfaction d'un intrt gnral. C'est justement
dans ce sens que le service public pose problme car il est contenu variable. D'o par
ailleurs la difficult d'enfermer sa dfinition dans une formule bien faite. Il n'existe pas de
dfinition du service public sauf en ce qui concerne le Sngal. Ni la jurisprudence, ni la
doctrine ne sont parvenues se mettre d'accord une dfinition unique. Depuis son
clatante apparition en 1873 (arrt Blanco) jusqu' sa renaissance avec les arrts :
(tablissement Vezia, caisse primaire aide et protection, poux Bertin, Epieff etc.).
La notion de service public a connu toute une srie de mutations et donn lieu
plusieurs contre verses sur son rang, sa valeur en temps que notion explicative du droit
public. Que recouvre cette notion de service public ? Son contenu doit tre prcis, sa
notion apprhende (section I) son rgime juridique et ses modes de gestion prciss
(section II).
Section I : la notion de service public.
Son contenu doit tre prcis, sa porte apprhende.
Paragraphe I : le contenu de la notion de service public.
Le service public n'a pas revtu tout le temps le mme contenu. Si aux premiers
moments, cette notion connaissait une certaine cohrence sous la pression de certains
vnements, il a perdu de son homognit.
A) la conception classique du service public.
Au dbut du XVIIIe sicle, la doctrine systmatisant la jurisprudence, dfinissait le
service public comme toute activit d'intrt gnral assur par une collectivit publique
o sous son contrle et soumis un rgime spcial de droit administratif. On reconnat
donc le service public la runion de ces trois critres :
1- une activit d'
intrt gnral :
Cette notion est aussi contraignante, polysmique. Il existe une catgorie de service
public considre comme activit d'intrt gnral par nature. Exemple : finances,
24

diplomatie, dfense nationale etc. Ces activits parce que stratgique ne peuvent donc
tre confi aux personnes prives. Elles sont du ressort de la puissance publique.
D'autres activits sont considrs aussi comme essentielles (ducation, sant). Les
auteurs ne s'accordent pas donner le mme contenu l'intrt gnral.
2- le service public doit dpendre d'
une collectivit publique.
Traditionnellement le service public est dpendant des gouvernants. Cette dpendance
tait organique. Cela signifie qu'elle est prise en charge au moyen de la rgie mme si
ce procd apparat trs centralisateur. Cette gestion peut-tre non seulement le fait de
lEtat, mais aussi des collectivits locales. La gestion par une collectivit publique
nexclut pas la concession et cette technique a t plus souvent utilise dans le domaine
de la distribution de l'eau, du transport etc.
Certains auteurs dfendent que la concession ne peut tre retard comme une
exception au principe de la prise en charge directe de l'activit par la collectivit
publique tant le contrle exerc par la puissance publique et le pois du cahier des
charges font apparatre un lien de dpendance plus que rel.
3- les critres du rgime exorbitant de droit commun.
Il s'agit des prrogatives de puissance publique. Cette catgorie droge au droit priv.
chaque fois qu'on est en prsence des prrogatives de puissance publique, on est en
prsence du droit administratif. Cette notion de service public aprs une priode
considre comme son ge d'or (Blanco, Terrier, Thron, Freuty) ou tout ce qui
concerne l'organisation des services publics est considr comme une opration
administrative, va perdre de sa cohrence.
B) l'
volution de la notion de service public.
Lvolution est alle dans le sens d'une dsintgration de la notion qui s'est manifeste
par une srie de ruptures. D'abord, rupture entre activit d'intrt gnral et activit de
service public. Certaines activits peuvent tre d'intrt gnral sans revtir le caractre
de service public.
Ensuite une activit de service public peut tre poursuivie par un organisme priv.
Enfin une activit de service public conduite par un organisme public n'entrane pas
forcment lapplication dun rgime exorbitant de droit priv. Tel est le sens de la
dcision (TC 22 janvier 1921 bac dEloka).
Paragraphe II : la porte de la notion de service public.
Quelle place occupe le service public ? il joue un rle dterminants, mais pas exclusif.
L'ide de service public justifie le recours aux prrogatives de puissance publique (3 P).
LIde de service public conduit au respect des principes fondamentaux (continuit,
galit adaptation).
Dans les Etats la dualit des juridictions, lide de service public justifie la
comptence, des tribunaux de lordre administratif et l'application des rgles diffrentes
de celles en cours en droit priv. Pour Monsieur Brvant ancien prsident de rapport du
conseil d'Etat : si on ne peut construire tout le droit administratif autour de la notion de
service public, il reste aussi qu'on ne peut pas construire le droit administratif sans
recours aux services public . Le service public joue un rle important mais pas exclusif
parce qu'il ne suffit pas qu'il y ait service public pour quil y ait droit administratif. C'est le
sens de la dcision : (bac Eloka).
Le service public joue un rle de prsomption d'application du droit administratif
prsomption susceptible de renversement.
25

Section II : le rgime du service public.

Nous distinguerons les modes de gestion des lois dites lois de service public.
Paragraphe I : les modes de gestion.
Il existe plusieurs modes de gestion du service public. On peut les regrouper en deux
grandes catgories : la gestion des services publics par des organismes publics et la
gestion des services publics par des organismes privs.
A) la gestion par les organismes publics.
C'est le procde classique : il peut revtir deux formes :
1 : la rgie.
Elle peut tre dfinie comme le procd par lequel la personne publique assure la
gestion du service public par ses propres moyens. Dans ce cas de figure, les services
publics sont grs en rgie et sont dpourvues de personnalit juridique. Il sagit
essentiellement des organismes classiques.
Les services publics sont rattachs une collectivit publique organise c'est--dire
quils sont organiss de la mme manire que cette dernire. Il appartient la
collectivit de rattachement de leur procurer des moyens matriels humains dont ils ont
besoin. L'ensemble de leurs actes se confond avec ceux de l'Etat ou de la collectivit
locale selon le cas. Le droit qui leur est applicable c'est le droit administratif.
2 : tablissement public.
C'est une personne morale de droit public dote d'une autonomie financire et
administrative charge de la gestion du service public sous le contrle de la collectivit
qui la cre. C'est un service public personnalis. La formule de l'tablissement public
offre une certaine commodit de gestion c'est pourquoi elle est trs prise par les
pouvoirs publics. Il existe plusieurs catgories d'tablissements publics.
On peut les suivant leur taille. On distinguera alors les tablissements publics de
dimension nationale, des tablissements publics qui ont une dimension territoriale.
On peut aussi les classer selon leurs finalits : on distinguera alors les tablissements
publics caractre administratifs qui ont une vocation purement administrative. Exemple
: universit, et des services publics qui ont essentiellement une mission conomique
(EPIC).
Les tablissements publics administratifs rpondent une volont de dcentralisation
des services. Leur individualit fait quils sont indpendants de la personne publique de
rattachement. De tels tablissements sont soumis aux rgles de droit public. (Leurs
agents sont des fonctionnaires et utilisent les derniers publics). Les (EPIC) sont soumis
aux rgles de droit priv. Ils emploient un personnel non fonctionnaire, et ne sont pas
soumis aux rgles de la comptabilit publique. Comment distinguer alors les deux
tablissements publics ?
La qualification de ltablissement public est du ressort de lautorit de cration.
Autrement dit cest le texte institutif qui prcise le caractre de ltablissement public.
Mais il arrive que la qualification donne ne recouvre pas toute la ralit de
ltablissement public. Un tablissement public peut tre baptis dEPIC alors quil
poursuit une mission essentiellement administrative. On parle dtablissement public
caractre rserv. Tel est le sens de la dcision (CE 24 janvier 1968 socit
distilleries bretounes). Dans cette affaire, le juge a cherch si la qualification donne
par un dcret concidait avec lactivit poursuivie. Il arrive aussi que le texte institutif
26

qualifie de service public administratif alors que lactivit poursuivie par ltablissement
est une activit commerciale. On parle dtablissement public double usage. Tel est le
sens de la dcision (TC, 8 novembre 1952, prfet de Paris).Tout en reconnaissant
loffice national interprofessionnel des crales une activit caractre administratif
comme dailleurs la loi lavait dispos. le juge a admis que l'activit de stockage, de vent
de graines s'exerait suivant les rgles de droit commun, en l'absence de texte ou dans
le silence, le service public est prsum avoir une nature administrative. Il appartient au
juge en recouvrant la mthode dite pluraliste ou vaisseaux indices de donner une
qualification au service public. ce propos crit le professeur Champus la rgle du jeu
est la suivante : un service public ne saurait tre reconnu comme ayant un caractre
industriel et commercial qu'au triple point de vue de son objet, de l'origine de ses
ressources et de ses modalits de fonctionnement . Voir ce propos : (CE 10
novembre 1956, union syndicale des industries aronautiques).
B) la gestion des services publics par les personnes prives.
Ce procd n'est pas nouveau et se justifie par le soucis de ne pas confier
l'administration la conduite de certaines activits : on estime qu'elle n'est pas prpare
pour certaines formes de gestion. La collectivit publique va confrer la gestion de
certains services publics des particuliers. On peut distinguer deux possds. L'autorit
publique peut utiliser le procd unilatral au moyen d'un acte administratif ou lgislatif.
Lautorit publique peut aussi utiliser le procd de la concession. Dans la concession,
la gestion des services est confie par la personne publique appele concdant des
particuliers appels concessionnaires. La concession offre un certain nombre de
privilges au concessionnaire. En outre on peut citer la possibilit de la numration sur
des redevances perues des usagers, possibilit dutiliser les prrogatives de puissance
publique, de bnficier de lallocation des subventions, le droit l'quilibre financier.
Le concessionnaire est soumis au respect d'un certain nombre d'obligations. Entre
autres le respect du cahier des charges, l'obligation de respect des principes
fondamentaux du service public. La non observation de ses obligations observation peut
amener le concdant prendre des sanctions. Ces dernires varient en fonction de la
gravit du manquement. La concession est prvue pour une dure bien dtermine. Elle
peut reconnatre une fin anticipe.
Quel est le droit applicable la concession ? Plusieurs situations sont distinguer, car
lacte de concession est un acte mixte. Parce qu'il contient des dispositions
rglementaires (cahier des charges) et des lments contractuels (les lments
financiers).
La concession est un contrat administratif, ce qui signifie que les rapports entre
concdant et concessionnaire obissent des rgles du contrat administratif. Les litiges
entre concdant et concessionnaires relvent du juge administratif. Les dommages
causs aux tiers par le fonctionnement des services publics concds engage la
responsabilit du concessionnaire et relve du droit administratif. Les rapports entre le
concessionnaire et usager du service public notamment en ce qui concerne les
prestations et les redevances relvent des tribunaux judiciaires. Il en est de mmes des
contrats entre concessionnaire et personnes prives. Relvent galement du droit priv
les rapports entre le concessionnaire et son personnel. Toutefois les rglements tablis
par le concessionnaire lorsqu'il intresse l'organisation des services publics sont soumis
au droit administratif. Voir ce propos
(TC et janvier 1968 d'
Air France et poux Barbier).
27

En ce qui concerne les biens ncessaires au fonctionnement de la concession, on

distingue les biens mis disposition du concessionnaire par le concdant, et qui lui sont
retourns en fin de concession, et les bien qui peuvent tre repris en principe titre
onreux par le concessionnaire.
En dehors de la concession, l'autorit publique peut confier un service public des
organismes privs. On peut ce titre citer le cas des ordres professionnels qui sont des
organismes coopratifs cres par la loi et chargs de rglementer lexercice d'une
profession (cf. arrt Monpeurt).
Le service public, qu'il soit gr directement par une personne publique ou un particulier
obit un certain nombre de principes.
Paragraphe II : les principes du service public.
Ces principes appels aussi loi de Rolland du nom de l'auteur qui les a systmatis
entre les deux guerres mondiales sont au nombre de trois, mme si l'volution est alle
vers une certaine extension.
A) de principes de continuit.
Il signifie que le service public ne doit pas connatre dinterruption. Il doit fonctionner de
manire ponctuelle et irrgulire. Voir ce propos (CE 7 aot 1929 Winkel). Cet arrt
consacre la possibilit de rompre le service public.
B) le principe d'
adaptation o de mutabilit.
Il signifie que le service public ne saurait tre un dcalage avec les exigences du
moment. La performance est une condition de l'efficacit. Ce principe signifie que le
service public doit tre adapt chaque fois quil le faut l'volution et aux besoins
collectifs. (cf. dcision compagnie gnrale des gaz devil les rouen).
C) le principe de l'
galit.
Ce principe a connu une conscration constitutionnelle. Il signifie que le service public
ne doit pas prendre en charge les considrations morales, politiques ou religieuses des
usagers. Ce principes et d'une certaine faon rattache au principe de la lacit. Il peut
cependant connatre les distorsions, car il reconnat un certain nombre de
discriminations. Mais cette tolrance doit se justifier au regard des diffrences de
situation.

28

Chapitre II : la police administrative.

Le terme police est ambigu ; il peut-tre employ dans des sens diffrents.
Dans un sens organique, la police et assimile l'ensemble des forces de lordre c'est-dire ce corps de fonctionnaires attaches au ministre de l'intrieur ou au ministre des
forces armes. De ce point de vue, la police peut-tre assimile une institution.
Au sens matriel, la police peut-tre regard comme lensemble des institutions de
l'administration qui tendent imposer la libert des particuliers la discipline exige par
la vie en socit . C'est justement dans ce sens que la police nous intressera. La
police administrative vise donc la prvention des troubles l'ordre public (section I)
l'activit de police est du ressort de divers autorits administratives et faits l'objet d'un
contrle (section II).
Section I : la protection de l'
ordre public.
La police administrative vise donc la protection de lordre public. C'est cette particularit
qui fait qu'elle doit tre distingue de la police judiciaire (paragraphe I) : lordre public
vis est normalement matriel, extrieure. Mais l'volution est alle vers une extension
de la conception (paragraphe II).
Paragraphe I : distinction entre police administrative et police judiciaire.
Cette distinction repose sur un critre dit formaliste (A). Cette distinction prsente des
intrts et rvle quelques difficults (B).
A) le critre de la distinction.
Cest le critre tir de la finalit qui est consacre aux termes du code de procdure
pnale, la mission de la police judiciaire consiste : constater les infractions,
rassembl les preuves et en rechercher les auteurs . La police administrative quant
elle a une mission de prvention des troubles lordre public. En clair, elle se situe
avant l'infraction alors que la police judiciaire intervient aprs celle-ci. C'est ce qui
ressort des dcisions : (CE 11 mai 1951 Beaud) et (TC 7 juin 1951, Noualek). Cette
distinction prsente un certain nombre d'intrts mais rvle des difficults.
B) intrts de la distinction.
Le premier intrt cest que les deux polices ne relvent pas du mme contentieux. La
police judiciaire et un service auxiliaire de la justice, son contentieux relve
normalement des tribunaux judiciaires alors que les litiges soulevs par lactivit de
police administrative relvent du juge administratif.
Le deuxime intrt c'est que l'exercice de la police administrative appartient plusieurs
collectivits publiques (commune, Etat, rgion) il reste que l'activit de police judiciaire
est du ressorts de l'Etat.
La distinction la ligne entre police administrative et police judiciaire n'est pas toujours
aise faire.
La premire difficult concerne le personnel de police c'est--dire les agents assumant
la mission de police. En effet, l'auteur d'un acte mis en cause ou le responsable de
l'opration litigieuse peut possder la double qualit d'autorit de police administrative et
de police judiciaire.
La deuxime difficult c'est quau cours d'une mme opration de police, il peut
coexister la fois des lments de police administrative et des lments de police
judiciaire. Il appartient au juge saisi de se prononcer sur la nature de l'infraction. Si
l'opration est inscrite dans le cadre d'une mission gnrale de contrle et de
29

surveillance ayant pour finalit le maintien de l'ordre public au son tablissement, il y a

application des rgles de droit public. Dans le cas chant, il y a application des rgles
de droit priv. Il reste que la notion d'ordre public est ambigu.
Paragraphe II : la notion dordre public.
Elle a connu une volution. D'une conception traditionnelle, restrictive (A) l'volution est
alle dans le sens d'un accroissement des pouvoirs de l'administration (B).
A) la conception traditionnelle de l'
ordre public.
Elle se rsume la trilogie classique (scurit, tranquillit, salubrit publique).
En assurant sa mission de scurit, l'administration prvient les dangers qui guettent la
communaut (prvention des risques d'accidents par la rglementation de la
circulation). En rglementant aussi la situation des immeubles vtustes menaant ruine
ladministration prvient les risques d'accidents.
Par sa mission de salubrit publique, l'administration prserve lhygine publique en
prvenant contre les risques de maladies. Voire ce propos la dcision : (CE, 30 mai
1960, socit responsabilit limite restaurant Nicolas).
En assurant sa mission de tranquillit, l'administration veille prvenir les risques de
comportements excdant les inconvnients normaux de la vie en socit. Lordre public
dont la police a pour mission de protger est matriel, extrieure. Dans les rgimes dits
libraux, lordre dans les esprits ne relve pas de l'activit de police. Mais avec
l'volution, l'ordre public a connu une certaine extension.
B) la conception extensive de lordre public.
Lordre public ne saurait tre fig et limit aux troubles matriels et extrieurs, il peut
s'largir des dimensions immatrielles et intimes ainsi la question qui se pose est de
savoir si lautorit administrative peut valablement justifier une interdiction en se fondant
sur les raisons dordre morales. Le juge a admis la rgularit dune interdiction fonde
sur lordre moral. Ainsi dans la dcision (CE 18 dcembre 1959 socit de film
Lutetia) le juge a estim quun maire peut interdire la projection d'un film si sa
reprsentation peut-tre en raison du caractre immoral, et des circonstances locales
prjudiciables l'ordre public
. Le juge ne fait pas systmatiquement de limmoralit ou de la moralit une composante
de lordre public. Ainsi dans sa dcision (CE 27 octobre 1985 commune de Morsang
sur Orgue), le juge a admis l'irrecevabilit de la pratique du lanc de nain en se fondant
sur l'atteinte la dignit de la personne humaine. Lordre public vis concerne lordre
public globalement vis qui concernant l'objet de la police administrative gnrale qu'il
faut distinguer de la police administrative spciale qui rpond un besoin de
rglementation dans un secteur spcifique. L'objet de la police administrative gnral
est de maintenir l'ordre public par des moyens appropris l'gard des citoyens et de
toutes les activits dans un territoire donn; cest lordre public dans ses composantes
traditionnelles. La police administrative spciale un objet prcis. Cet objet peut
concerner une catgorie particulire des habitants. Exemple police trangre. L'objet
peut-tre prcis quand il vise une profession spcifique exemple : police des autocoles.
L'objet peut concerner une activit dtermine. La police spciale fait l'objet d'un texte
dtaill.
Pour mener bien sa mission, d'autorit administrative dicte des mesures unilatrales
ou prend des actes administratifs unilatraux ou recours certaines oprations. Quelle
30

que soit le moyen utilis, quil soit unilatral ou multilatral, lacte administratif est
encadr autrement dit il est confi diverses autorits et fait l'objet d'un contrle.
Section II : amnagement et limite des pouvoirs de police.
Les comptences de la police sont rparties entre diffrentes autorits administratives
(paragraphe I) et elles font l'objet d'un contrle (paragraphe II).
Paragraphe I : amnagement des pouvoirs de police.
l'oppos de la police judiciaire qui est du ressort exclusif de l'Etat, la police
administrative peut tre exerce aussi bien par les autorits tatiques que par les
autorits dcentralises.
-- le prsident de la rpublique.
C'est ce qui se dgage de la dcision du (CE 8 aot 1919, Labonne). Le prsident de
la rpublique avait par dcret institu un certificat de capacit en application de ce
dcret, le prfet pouvait retirer le dit certificat tout automobiliste stant rendu
comparable de manquement au code de la route.
En application de cette mesure, le certificat de M. Labonne, fut retir. Il contesta la
mesure de retrait au motif que le prsident de la rpublique ne pouvait valablement
dicter une mesure dans ce domaine.
Le conseil d'tat ne suivit pas ses conclusions et dans un considrant rest clbre il
posa : il appartient au prsident de la rpublique en dehors de toutes dlibrations
lgislatives et en vertu de ses pouvoirs propres de dterminer les mesures de police qui
doivent en tout tat de cause tre appliqu sur l'tendue du territoire national
-- le premier ministre.
Il dispose aussi dun pouvoir de police. C'est ce qui ressort de la dcision (CE 13 mai
1960, socit responsabilit limite restaurant Nicolas). Aux termes de cette
dcision, il appartient au premier ministre en vertu de ses pouvoirs propres et mme en
dehors de dispositions lgislatives l'habilitant spcialement dicter des mesures de
police ncessaires la protection de la salubrit publique sur l'ensemble du territoire
national.
-- les ministres.
Ils ne disposent pas de pouvoirs gnraux, mais il reste qu'ils peuvent dicter des
mesures pour l'organisation de leurs services. C'est le sens de la dcision (CE 7 fvrier
1936 Jamart).
-- l'
autorit prfectorale.
Elle est le sige par excellence des pouvoirs de police dans les limites de son
dpartement.
-- le gouverneur.
Il dispose aussi de pouvoir de police dans les limites de la rgion.
-- le sous-prfet.
Il dispose de pouvoir de police dans les limites de la sous-prfecture.
-- le maire.
Il est aussi dtenteur d'un pouvoir de police. Il est arriv sous le contrle des
reprsentants de la tard de la police municipale et de l'excution des actes qui sont
relatifs. C'est ce qui ressort de l'article 124et suivant de la loi du 22 mars 1996 portant
code des collectivits locales.
-- le prsident du conseil rgional.
31

Il dispose aussi de pouvoirs de police c'est ce qui ressort de l'article 32 du code prcit.
-- le prsident du conseil rural.
Il dispose aussi donc pouvoir de police.
La diversit des autorits de police peut entraner un certain nombre des difficults dans
l'application des dcisions. C'est toute la problmatique du cumul des pouvoirs de
police. Comment concilier donc les pouvoirs de police ?
Plusieurs situations sont distinguer.
1- : c'
est le concours de polices administratives gnrales.
Le fait une autorit dispose de pouvoir dans les limites territoriales n'empche pas
dautres de prendre les mesures dans ces mmes limites. Comment rgler le problme
?
-- d'abord l'autorit suprieure dtient la comptence de principe.
-- l'autorit infrieure ne saurait dicter des prescriptions contraires.
-- l'autorit, infrieur peut prendre des mesures plus contraignantes si les circonstances
locales l'exigent. C'est dans ce sens qu'il faut analyser la dcision (CE 17 avril 1922
commune de Neris les Bains) et la dcision (CE 23 mai 1973, association les droits
des pitons).
2 -: c'
est le concours entre plusieurs pouvoirs de polices administratives
spciales.
Ici aucune difficult, chaque police s'applique dans un secteur prcis. Voir ce propos
(CE 7 octobre 1917, Nungesser).
3 : cumul entre polices administratives gnrales et polices administratives
spciales.
Ici aussi il ny a pas de problmes parce que ces deux polices nont pas les mmes
objets. Ces deux polices peuvent tre cumules .cest sens de la dcision (CE 18
dcembre 1958, socit de films Lutetia). Cette application cumulative respecte un
certain nombre de conditions. Voir ce propos (CE, 20 juillet 1935 Etablissements
Satan)
Le maire peut interdire la projection, la reprsentation dun film sil est de nature
entraner des troubles ou dtre en raison de son caractre ou des circonstances
prjudiciable lordre public. Limmoralit revoie au caractre pornographique, rotique,
licencieux, incitation la violence, les circonstances locales sont un ensemble de
considrations particulires une localit et qui justifient le refuse de la projection.
Comme exemple de circonstances locales on peut citer une ville comme lieu de
plerinage. Voire ce propos (CE, 20 dcembre 1960, socit des films Marceau)
propos de la projection d'un film Lisieux . On peut aussi voquer la sensibilisation des
populations dune localit du fait que ce film rappelle les vnements qui s'y sont
produits. Voire ce propos (CE 26 juillet 1985, Ville d'
Aix en province).
Quelle soit spciale ou gnrale, l'activit de police fait l'objet d'un encadrement.
Paragraphe II : l'
encadrement des pouvoirs et de police.
L'activit de police comme toute autre activit ne peut s'exercer dans la
mconnaissance du droit. Il est important que dans un Etat de droit ou la libert est la
rgle, la destruction l'exception que les mesures de polices soient contrles. Voire
ce propos (CE 10 aot 1917 Baldy commissaire le gouvernement). Ce contrle qui
est le fait du juge saisi d'une action en rparation ou d'un recours pour excs de pouvoir

32

(B). Ce contrle vise l'quilibre entre l'impratif de protection de lordre public et les
exigences du respect des liberts (A).
A) un quilibre ncessaire.
La mesure de police pour tre rgulire doit tre prise par l'autorit comptente et celleci est tenue au respect des rgles de forme et de procdure telle que prvu par la
rglementation. La finalit des mesures de police et le respect de lordre public ce qui
signifie que la mesure de police ne s'aurait viser un autre but. Une mesure de police qui
s'carte de cette finalit est susceptible d'annulation pour dtournement de pouvoir .
Il y a dtournement de pouvoir quand la mesure de police ne vise pas l'intrt gnral. Il
y a dtournement de pouvoir en deuxime lieu quand la mesure de police bien que prise
dans lintrt gnral n'a aucune finalit de police c'est--dire prvention des troubles.
La protection de lordre public ne doit pas par ailleurs conduire l'autorit administrative
dicter des mesures d'interdiction gnrale et absolue. Le conseil d'tat soucieux de
prserver les liberts ne les tolre que dans les hypothses o l'administration ne
dispose d'aucun autre moyen. Voire ce propos (CE 20 Dcembre 1951 Daudignac)
relatif linterdiction de photographe filmeur.
La mesure dinterdiction ou de restriction dune libert ne saurait tre lgale qua la
condition dtre adapt aux circonstances de temps et de lieu. Voir aussi la decision (CE
25 Juillet 1954 Chaigneau).
B) lintensit du contrle.
Pour qu'une mesure de police soit lgale, le juge exige qu'elle soit proportionnelle.
L'atteinte aux liberts ne saurait tre rgulire qu la condition d'tre ncessaire cest- dire proportionnelle au risque de troubles. C'est ce qui rsulte de la dcision (CE 19
mai 1933 Benjamin). Cette jurisprudence a reu plusieurs applications. Il existe des
situations dans lesquelles le conseil d'tat refuse de vrifier la proportionnalit de la
mesure par rapport la gravit des menaces l'ordre public surtout dans le domaine de
haute police mme s'il faut reconnatre que dans ces dits domaines, la marge de
manoeuvre de l'administration se rtrcit de plus en plus. Le juge sanctionnera lerreur
manifeste d'apprciation, il vrifiera si la dcision comporte des abus grossiers, vident,
manifestes. Voire ce propos
(CE 2 novembre 1073 de, socit anonyme librairie Franois Maspero). Voire aussi
la dcision
(TC : 8 avril 1935, actions franaises).
Titre II : les procdes de laction administrative.
Comme toute activit humaine, lactivit administrative poursuit un but et met en uvre
un certain nombre de moyens. Ces moyens peuvent tre rangs en deux catgories :
les actes juridiques et les oprations matrielles. En traitant des procdes de laction
administrative seule la premire catgorie nous intressera. Ladministration peut
effectuer deux types dactes juridiques qui peuvent tre classs de diffrentes manires.
On peut se situer du point de vu des destinataires on distinguera alors lacte rel appel
rglement qui est une disposition gnrale de l acte individuel dont l objet est de
modifier les situations individuelles .On peut aussi classer les actes juridiques en se
situant cette fois ci du point de vue de leur formation .On distinguera alors lacte
unilatral (chapitre I)de lacte bi ou plurilatral appel aussi contrat(chapitre II)
Chapitre1 :Lacte administratif unilatral
33

Parmi les pouvoirs que dispose ladministration, le plus important est la dcision
unilatrale appele aussi excutoire. Par le moyen donc de la dcision excutoire,
ladministration peut modifier lordonnancement juridique.
La notion dacte administratif unilatral doit tre prcise (section I), son rgime juridique
clair
(section II).
Section I : la notion dacte administratif unilatral.
A priori lacte administratif unilatral peut tre dfini comme lacte juridique manant
dune personne publique susceptible dun recours en annulation devant le juge .Cette
approche ne fournit pas toutes les garanties de clart parce que tous les actes
administratifs ne sont pas susceptibles de recours pour excs pouvoir (paragraphe I)
ensuite tous les actes administratifs unilatraux susceptibles de recours pour excs de
pouvoir nmanent pas de ladministration (paragraphe II).
Paragraphe I : Les actes administratifs unilatraux insusceptibles de recours pour
excs de pouvoir.
Tous les actes de ladministration ne sont pas qualifis de dcision excutoire .On peut
envisager trois hypothses.
A) la dcision nest pas administrative par son objet.
Ce cas de figure concide avec la catgorie dactes dits actes de gouvernement. Dans
un premier temps tait rang dans cette catgorie les dcisions rpondant un motif
politique et qui se justifiaient par la raison dEtat. Mais le juge administratif a repouss
lide quun mobile politique pourrait suffire exclure tout recours. Sont aujourdhui
qualifies dactes de gouvernement les actes relatifs aux rapports entre gouvernement et
parlement. Exemple acte touchant initiative des lois, dcret de dissolution, dcision du
prsident de la rpublique de secourir au referendum ; les actes de lexcutif en matire
de relations internationales
B) la dcision relve dune gestion prive
Cette catgorie nappelle pas de longue commentaires .Tout les actes accomplis pour la
gestion du domaine priv ne peuvent tre regards comme des actes administratifs car
ils sont pris dans des conditions de droit priv. Ce sont par exemple les actes
admission, de cession, de location etc.
C) la decision nest pas normative
Lacte vis ici ne modifie pas lordonnancement juridique .Il sagit des actes nayant
quune valeur indicative et prparatoire quil faudra distinguer des circulaires, des
directives, des mesures dordre intrieure. Ne sont pas considr comme dcisions
excutoires les actes annonciateurs de projets, les recommandations dun conseil
municipal, rgional, rural. Il en va de mme des actes dits prparatoires.
Comme leurs noms l'indiquent, ces actes prparent une decision (avis, rapport,
proposition).
Les circulaires directives ne sont pas regardes comme des dcisions excutoires
susceptibles de recours pour excs de pouvoir. Il s'agit des mesures par lesquelles le
suprieur hirarchique fait connatre a ses subordonns ses intentions sur un point
relatif l'excution d'un service ou l'interprtation du droit. La circulaire concerne la vie
34

interne de l'administration. Mais dans la pratique, un certain nombre de difficults

peuvent surgir. Il arrive en effet qu'une autorit administrative par le moyen d'une
circulaire modifie une situation juridique .c'est ce qui ressort de la dcision (CE 2 9
janvier 1954, institution Notre-Dame du Kreisker). Le juge a en effet estim dans
cette affaire que le recours pour excs de pouvoir tait recevable contre une circulaire
ds lors que celle-ci ne s'est pas contente interprter les textes mais fixer des
nouvelles rgles.
La directive est dfinie comme lacte par lequel l'administration dans le domaine o elle
dispose d'un pouvoir discrtionnaire dtermine l'avance un certain nombre de
conditions pour bnficier d'un droit de subventions.
Notion connue dabord en droit italien, la circulaire a t introduite en droit franais avec
la dcision (CE 11 dcembre 1970, crdit foncier de France).
Lacte administratif unilatral peut-tre l'oeuvre d'une structure ne relevant pas de
l'administration.
Paragraphe II : les actes susceptibles de recours pour excs de pouvoir
nmanant pas de l'
administration.
Sous cet aspect, la qualit de l'organe importe peu, seul laspect matriel qui est mis en
avant. Les personnes prives prennent normalement des privs mais il arrive qu'elles
prennent des acquis une nature excutoire. Elle peut disposer des prrogatives de
autorit parce qu'elle sentait investi d'une mission de celui-ci. Dans une srie de
dcisions, le juge administratif a reconnu se pouvoir des organismes privs. Entre
autres ont incit la dcision (Monpeur, Bouguen, Textron, asc. Dial. Diop).
Section II : le rgime juridique de lacte administratif unilatrale.
Nous distinguerons l'laboration et la forme de la dcision, les effets de la dcision et
enfin la disparition de lacte administratif unilatral.
Paragraphe I : laboration et forme de la dcision excutoire.
A) la procdure administrative non contentieuse.
Il nexiste pas de formalits applicables ou valables pour l'ensemble des actes
unilatraux. Longtemps soumis au secret, llaboration de la dcision fait place une
certaine transparence. Avant de prendre une dcision d'administration consulte,
quelquefois elle enqute, il lui arrive aussi de communiquer. Les testes peuvent rendre
obligatoire la consultation. Les organismes de consultations aident prparer une
dcision. Certaines d'entre elles ont une existence permanente exemples conseil
suprieure de la magistrature, d'autres ont une mission spcifique. La vie donne par
les organismes lis quelquefois l'administration. On parle davis conforme. Dans d'autres
cas, ceux avaient ne sont que consultatifs c'est--dire qu'il ne lie pas l'administration
en un tat o la consultation est obligatoire, moment rester en administration de ses
formalits a entran la nullit de l'acte. Tel est le sens de la dcision (CS 23 juillet
1975, Souleymane Sidib).
L'enqute a pour objet de permettre l'administration de faire connatre ses intentions,
de recueillir des observations mais aussi dans une certaine mesure d'avoir une ide
exacte du droit des particuliers. Voir ce propos la loi du 2 juillet 1975 relative
l'expropriation pour cause d'utilit publique. La communication est obligatoire avant la
prise de certaines dcisions. C'est ce qui ressort du droit de la fonction publique
35

notamment en matire disciplinaire. En effet l'autorit administrative avant de prendre

des sanctions est tenue de communiquer le dossier l'agent. C'est le principe dit du
contradictoire qui est le prolongement du principe constitutionnel du droit des dfenses.
Traditionnellement allge par le secret, laboration de la dcision administrative
privilgie aujourd'hui la transparence. Pendant longtemps, matin administratif et
technique sans aucune forme de publicit fortement administration n'tait pas tenu
d'informer les particuliers des diffrentes tapes du processus dcision la rgle du
secret est aujourd'hui abandonne qu' la transparence remonte plus des exigences de
dmocratie. La rgle du secret ne s'applique que dans des cas isols (secret mdical,
dfense nationale).
B) les formes de l'
acte administratif unilatral.
L'administration prend des actes qui peuvent revtir plusieurs formes. S'il autorit
dcisionnelle et qu'une autorit individuelle, la dcision par la forme d'un degr, d'un
arrt, d'une circulaire. S'il autorit des dcisions est collgiale, elle prend la forme
d'une dlibration.
L'arrt est dfini comme bon et rglementaire ou individuel. Il est le moins le plus
frquent des dcisions administratives. Les autorits statuant sous forme d'arrter sont :
le premier ministre, les ministres, les prfets et sous-prfets, les maires etc.
La dcision administrative est une dcision crite mais elle peut aussi tre verbale.
La dcision administrative peut-tre implicite. On va distinguer deux cas de figure.
Quelquefois l'administration est saisie d'une demande laquelle elle ne fait pas suite
pendant un certain temps. Elle est suppose avoir compos un refus cette demande :
on parle alors de dcision implicite rejet. Dans d'autres cas, le silence de
l'administration vaut acceptation. Autrement le silence de l'administration est considr
comme une adhsion la demande. Mais pour que ce cas de figure soit possible, il faut
qu'un texte le prvoie expressment.
Lautre forme que doit revtir lacte administratif unilatral c'est la motivation. Au terme
du lexique juridique, elle se dfinit comme : l'expression formelle des motifs dans le
corps de la dcision . La motivation est distinguer du motif qui s'analyse comme
llment de droit ou de fait qui constitue le fondement de la dcision tant administrative
que juridictionnelle. Une dcision est motive quand son auteur a pris soin de
mentionner dans le corps de celle-ci les considrations de droit ou de fait sur lesquelles
il s'est fond pour agir. La motivation apparat comme une banalit en ce qui concerne
les dcisions juridictionnelles qui doivent ncessairement comporter l'nonc des motifs.
En ce qui concerne la dcision administrative, la situation est toute autre et les droits
anglais et franais apportent des rponses diffrentes. En droit franais, la motivation
n'tait ncessaire que quand une dcision expresse le prvoyait. Cette rigidit allait
connatre un assouplissement avec les dcisions (CE 27 novembre 1970, agence
maritime marseillaise) et la dcision (CE 13 novembre 1994 Gizelin). Il a fallu
attendre une loi du 11 juillet 1979 pour voire ainsi consacrer l'obligation de motivation.
Avec la loi du 11 juillet 1979 un grand pas est accompli dans la surveillance de
l'administration qui ne peut plus se contenter de motivations standard.
La loi du 11 juillet 1979 n'a pas d'quivalent en droit sngalais et la politique
jurisprudence suivie dans ce domaine n'offre aucune garantie de clart.

36

Paragraphe II : les effets de la dcision excutoire.

Lacte administratif unilatral a pour effet de modifier l'ordonnancement juridique. Cette
modification sexplique par le fait que l'administration dispose des privilges du
pralable mais aussi des moyens pour assurer l'excution de la dcision.
A) Le privilge du pralable.
Le trait caractristique de la decision administrative s'est quelle est excutoire par ellemme. L'administration n'a pas besoin dun titre dlivr par le juge ou du consentement
des particuliers pour faire constater le bien-fond de sa dcision. Elle n'a pas non plus
besoin du consentement des particuliers pour imposer une obligation. Le doyen
Georges Wedel exprimera bien cette particularit en parlant de
l'autorit de la
chose dcide . Le particulier qui s'estime ls ne dispose que du moyen des recours
et ces dernires n'ont quun effet suspensif exceptionnellement. En Outre pour que le
juge ordonne le sursis excution d'une dcision deux conditions doivent tre runies :
la premire condition c'est que le moyen doit tre srieux. La deuxime condition c'est
qu'il faut que l'application de la dcision puisse porter un prjudice particulirement
grave. C'est ce qui ressort de la dcision (CE 12 novembre 1938 chambre syndicale
des constructeurs des moteurs d'
avions) en droit sngalais en parle de prjudice
difficilement rparable.
B) le privilge de l'
excution d'
office.
On peut envisager deux cas de figure :
1-l'
excution dpend de l'
administration.
Ici la question ne soulve pas de difficults majeures. Ladministration s'excute en
accordant une subvention.
2-l'
excutions dpend des particuliers.
Si le particulier est obissant il ny a aucun problme. Par contre si l'excution
rencontre de sa part une certaine rsistance, la premire possibilit cest que
ladministration peut prendre une dcision administrative sous forme de sanctions.
Exemple : le retrait d'une licence de pche.
La deuxime possibilit c'est que l'administration engage la responsabilit du particulier
devant le juge. Mais le plus important des pouvoirs de l'administration en matire de
dcision c'est l'excution d'office. On parle d'excution force quand l'administration
saisie des biens d'un contribuable rcalcitrant. L'excution force est d'une telle gravit
qu'elle fait l'objet d'une rglementation stricte.
En dehors d'une telle mission de la loi ou d'une exigence de l'urgence, quatre
conditions doit tre runies aucun autorits administratives puisse recourir l'excution
force :
1 condition : l'absence de sanctions lgales.
2 condition : l'acte administratif appliquer doit avoir sa source dans un texte.
3 condition : l'excution de l'acte doit avoir rencontr une rsistance.
4 condition : la mesure excuter ne doit pas aller au-del de ce qui est ncessaire.
Voir ce propos (TC 02 dcembre 1902, socit immobilire de Saint Juste), Et la
dcision
(TC 8 avril 1935, action franaise).
Paragraphe III : la disparition de l'
acte administratif.
S'il a vocation la dure, il faut envisager sa sortie de l'ordonnancement juridique.
L'acte administratif entre dans la vie juridiques ds lors que son auteur le signe. Il lie
37

partir de ce moment l'autorit de decision ce qui n'est pas le cas pour les administrs et
l'acte ne leur est opposable qu' la condition d'tre port leur connaissant : c'est le
principe de la publicit qui peut revtir deux formes. Il faut distinguer l'acte rglementaire
de l'acte individuel.
Le rglement ne lie les administrs quaprs sa publication alors que la notification est le
mode de publicit des actes individuels. La dcision excutoire n'a d'effet que pour
l'avenir. C'est le principe dit de non rtroactivit des actes administratifs. C'est ce qui se
dgage de la dcision (CE 25 juin 1948, socit du journal l'
Aurore). Mais ce principe
admet un certain nombre d'exceptions, par exemple en matire de rgulation. Voir ce
propos (CE 20 dcembre 1926, Rodire). Une dcision peut fixer sa dure. C'est le cas
en matire d'autorisation donne par l'administration. En dehors de cette hypothse ou
celle de l'annulation, on distingue deux modalits de sortie de la vie juridique c'est
l'
abrogation et le retrait. Ils sont encadrs par des rgles qui tentent de concilier deux
exigences sont contradictoires : le respect de la lgalit d'une part et d'autre la ncessit
de scuriser les relation juridiques.
1) l'
abrogation.
Elle traduit la volont de l'administration de faire disparatre l'acte pour l'avenir. Elle
peut, revtir une forme tacite ou expresse, elle est exerce par l'auteur de la dcision ou
par son suprieur hirarchique. En ce qui concerne l'abrogation des actes
rglementaires et le principe sait qu'il peut tre approch pour modifier tout moment
sauf l'hypothse o la loi l'interdit. Il y a des cas o l'administration dtenue
d'encourager les rglements parce qu'ils sont illgaux ou parce qu'il y a changement
des circonstances de droit ou de fait. Voir ce propos (CE 10 janvier 1930, Despijol) et
la dcision (CE 3 fvrier 1989, Al Italia).
En ce qui concerne les dcisions non rglementaires, on va distinguer entre celles qui
sont cratrices de droit et celles qui ne sont pas. Ainsi les actes non crateurs de droit
peuvent tre retirs tout moment. ce qui concerne les actes non rglementaires
crateurs de droit, leur abrogation n'est possible que dans certains cas.
2) le retrait.
Il traduit la volont de l'administration de rapporter la dcision de faon rtroactive.
Autrement, l'autorit administrative entend supprimer ses effets. La decision est
prsume n'tre jamais intervenue et toutes ses consquences passes ou venir sont
effaces. Le retrait est encadr par un certain nombre de rgles qu'il faut rappeler. Si la
dcision qui doit faire l'objet de retrait n'a pas cr de droit, il y a aucune difficult. Par
contre pour les dcisions ayant cres des droits, leur retrait n'est possible la runion
de deux conditions :
-la premire conditions; cest que le retrait est organise pour rparer une illgalit ce
qui signifie une dcision de pure opportunit ne saurait justifier une dcision de retrait.
-la deuxime condition; c'est que le retrait doit intervenir dans le dlai des recours
contentieux. C'est ce qui ressort de la dcision (CE 3 novembre 1922, Dame Cachet).
Application de cette jurisprudence de dlai de retrait par connatre une certaine
extension. Tel est l'enseignement de la decision (CE 6 mai 1966, Ville de Bagneux). Si
la publicit est inexacte, le dlai ne court pas. Cette jurisprudence posait problme. Il
fallu attendre une dcision du (CE de 2001, Ternon) pour que le juge pose la rgle
suivante : l'administration ne peut retirer une dcision individuelle cratrice de droit si
elle est illgale et que le retrait intervienne durant les quatre mois suivants la prise de la
dcision.
38

Chapitre II : le procde contractuel.

Pour la ralisation et lentretien des ouvrages publics (cole, les hpitaux etc.) et pour
l'approvisionnement des services publics (matriel de bureau, papier) les personnes
publiques passent avec d'autres personnes des contrats. Elles peuvent s'obliger suivant
les rgles tablies par le code des obligations civiles et commerciales. De ce point de
vue, elles agissent comme de simples particuliers. Elle peut aussi recourir aux rgles
poses par le code des obligations de l'administration. Dans cette dernire hypothse,
l'administration utilise le contrat administratif. Ce dernier comme la dcision excutoire
n'en reprsente pas moins un privilge exorbitant de droit commun car l'administration y
bnficie d'importants pouvoirs qui n'ont pas leurs pareils dans les contrats de droit
priv. Ltude du contrat administratif soulve un certain nombre de questions :
comment le reconnat-on? Quelles sont ces conditions de formation ? Quest ce qui
caractrise son excution ? Comment prend t-il fin ? Et enfin comment est organis son
contentieux?
Section I : les critres du contrat administratif.
L'une des difficults relatives au contrat administratif tient sa dfinition. La qualification
d'un contrat administratif peut rsulter de la volont du lgislateur. Ainsi au Sngal, on
peut citer la loi du 2 juillet 1976 relative au domaine de lEtat qui prcise que les contrats
relatifs au dit domaine sont des contrats administratifs. Certaines conventions ainsi la loi
du 6 juin 1990 relative lorganisation et au fonction des entreprises du secteur para
public qualifie les contrats conclus entre les agents non fonctionnaires et les entreprises
du secteur parapublic comme des contrats de droit priv. En dehors des qualifications
textuelles, cest au juge administrative quest revenu la tache de dfinir cette notion de
contrat administratif. Avec contrat administratif, on a une parfaite illustration du
caractre prtorien du contrat administratif. Le lgislateur sngalais de 1965 a codifi
les prcdents jurisprudentielles avec ladoption de la loi 65- 51 du19 juillet 1965
portant code des obligations de ladministration. De ces deux sources :(juge franais
lgislateur sngalais) un contrat est dit administratif sil est conclu par une personne
publique ou pour son compte et qui soit comporte des clauses exorbitants du droit
commun, soit fait participer son cocontractant lexcution du droit public.
Paragraphe I : le critre organique ou permanent.
Le contrat administratif est celui conclu par une personne publique, mais ce principe
admet des exceptions.
A) le principe.
Il tient la qualit des parties. Pour quun contrat soit administratif, il faut que lune des
parties soit une personne publique. Ainsi aux termes de la loi de1965, il est
expressment pos que seuls les contrats par lesquels une personne morale de droit
public est partie peuvent constituer les contrats administratif par nature . Ce critre a
reu quelques attnuations.
B) les exceptions.
La rgle pose l'article 8 connat des exceptions l'article 9. Aux termes de ce dernier
article il est pos toutefois les contrats conclus entre personnes prives, peuvent tre
administratifs si l'un des contractants a en ralit traite pour le compte d'une personne
morale de droit public. Le droit Sngalais consacre sur ce point la dcision du (TC 8
39

juillet 1963, socit entreprise Peyrot). Le juge des conflits a estim dans cette
decision que les marchs conclus par un simple concessionnaire de travaux publics
taient des contrats administratifs. Par ailleurs, un contrat sign entre deux personnes
publiques est prsum administratif. Voir ce propos (TC, 21 mars 1983, union des
assurances de Paris). Mais cette prsomption est rfrageable et un contrat pass entre
deux personnes publiques peut tre de droit priv. Voir ce propos (CE 11 mai 1990,
bureau d'
aide social de Blenod les ponts Mousson). Le juge a estim dans cette
affaire qu'un contrat conclus entre deux personnes publiques est un contrat de droit
priv si y gard son objet il fait natre des rapports de droit priv. Si le critre
organique est ncessaire, il n'est pas suffisant. Pour qu'un contrat soit qualifi
d'administratif, il faut adjoindre le critre matriel.
Paragraphe II : le critre matriel.
la diffrence des critres permanents, le critre alternatif au critre matriel vise le
contenu ou l'objet du contrat. L'objet doit tre l'excution du service public ou le contrat
lui-mme doit mettre en oeuvre des prrogatives de puissance publique.
A) le critre de la participation l'
excution du service public.
Il signifie que le cocontractant de l'administration doit avoir pour mission l'excution d'un
service public. Ainsi le conseil d'Etat a dcid de caractre administratif d'une
convention liant le sieur Thron la ville de Montpellier portant sur le ramassage des
chiens errants. Ce critre a reu une conscration parfaite avec la dcision (CE 20 avril
1956, poux Bertin). Le droit Sngalais a codifi ce prcdent jurisprudentiel franais
l'article 10 du code des obligations de l'administration. Ainsi sont administratifs les
contrats comportant une participation directe et permanente du cocontractant de
l'administration l'excution du service public. Pour l'essentiel, le juge franais semble
sur ce critre se stabiliser autour de deux ides matresses : le contrat est administratif
s'il confie l'excution mme du service public ou s'il est une modalit de l'excution du
service public. Ce second aspect est illustr par la dcision : (CE de 1956, Consort
Grimouard). Dans cette dcision le juge a estim que l'une des modalits mmes du
service public rside dans les oprations de reboisement entreprises par l'administration
sur des terrains privs en vertu de contrats passs entre les propritaires . De mme,
un contrat conclu entre une commune est une socit pour que cette dernire dlocalise
son sige social en change de diverses aides est un contrat administratif car la
commune a assur lexcution dune mission de service public travers cette opration
de dcentralisation industrielle. Voir a ce propos (CE 1974, socit maison des
isolants de France). Si le contrat ne remplit pas la condition du service public, il doit
pour tre administratif comporter des clauses exorbitants de droit commun.
B) clauses exorbitantes de droit commun.
Ce critre est pose par l'article 12 du code des obligations de l'administration qui
annonce que : sont administratifs les contrats relatifs une activit de service public
qui utilisent des procds de gestion publique .
L'emploi des procds de gestion publique se manifeste par la prsence dans la
branche ont des clauses exorbitants de droit commun. Qu'est-ce qu'une clauses
exorbitant de droit commun ? L'article 15 du code des obligations de l'administration ne

40

le dfinie par mais se limite simplement a poser que la clause exorbitante peut rsulter
de 4 points :
-la rupture de lgalit contractuelle au profit de l'un des contractants.
-l octroi au cocontractant de l'administration de prrogatives l'gard des tiers.
-l'exclusion d une rgle spcifique du rgime juridique des contrats administratifs.
-le but d'intrt gnral qui a manifestement inspir la spculation.
Cette rglementation de l'article 12 14 s'inspire de la dcision (CE, 31 juillet 1912,
socit Granits Porphyrode). Le juge a en effet dcid dans cette affaire que le
contrats liant la ville de Lille la socit des Granits a pour objet de la fourniture de
paves selon les rgles et conditions des contrats entre particuliers. Ainsi, un contrat
sera considr comme administratif raison des cadres dans lesquels il s'inscrit. C'est
ce qui rsulte de la dcision : (CE 1973, socit d'
exploitation lectrique de la rivire
de Sant).
Sont considrs comme administratifs les contrats par lesquels EDF achte aux
producteurs d'lectricit produite par leurs installations. C'est parce que ces contrats
taient conclus obligatoirement et leur contentieux donne lieu une intervention
pralable du ministre que ces contrats ont t considrs comme des contrats
administratifs.
Section II : la formation des contrats administratifs.
Si le contrat administratif emprunte au code des obligations civiles et commerciales ses
conditions de validit, le code des obligations de l'administration s'en distinguent par
deux aspects.
D'abord le contrat administratif mais un chec de principe d'galit entre les parties.
Ensuite il met en chec le principe de la libert des contractants.
Paragraphe I: le principe de lgalit mis en chec.
Le contrat priv rsulte dun accord entre volonts librement exprimes. Le contrat
administratif lui met en oeuvre des procds autoritaires par le fait que ces clauses sont
dtermines de manire unilatrale. Il appartient au cocontractant d'accepter ou de
refuser les conditions de l'administration. Ces dernires sont contenues dans le cahier
des charges qui est un document annex lacte contractuel. Il est compos de
documents gnraux et de documents particuliers.
Paragraphe II : les atteintes la libert contractuelle.
Dans la conclusion du contrat administratif, l'autorit administrative dispose de la
comptence lie. On peut le vrifier des niveaux :
Premier niveau : la capacit de contracter.
N'importe quel chelon de l'administration n'a pas la qualit de contracter. Cela signifie
que pour passer un contrat, il faut remplir la condition de la capacit. (tat, rgion,
communes, tablissement public etc.). Les services publics non personnaliss ne
peuvent passer des contrats qu'au nom de l'Etat. L'autorisation de contracter est donne
par les textes qui par ailleurs dfinissent les rgles de forme et de procdure
respecter. L'administration dans ce domaine ne bnficie pas de pouvoir discrtionnaire.
Deuxime niveau : le choix du contrant.
Administration une fois le march dfini et tenu au respect des rgles relatives au mode
passation du contrat. Ces rgles sont :
41

1 -- adjudication.
Prvus aux articles 24 et suivants du code des obligations de l'administration, elle
concerne les marchs qui peuvent faire l'objet d'une concurrence illimite et dont il est
possible de dfinir les spcificits dans les cahiers des charges. La procdure fait l'objet
d'une publicit. Les soumissionnaires font parvenir leurs propositions sous plis la date
retenue. Lecture publique est faite des propositions. Le candidat qui propose le prix le
plus bas est dclar adjudicataire.
2-- l'
appel d'
offre.
L'administration recourt ce type de march pour les marchs de travaux. Elle peut
exceptionnellement recourir lappel doffre pour les marchs de fourniture et services.
Prvus aux termes de l'article 35 du code des obligations de l'administration, l'appel
d'offres peut tre ouvert, restreint ou avec concurrence. Lappel doffre est ouvert sil y a
appel concurrence. Il est dit restreint dans l'hypothse o l'administration ne donne la
possibilit de soumissionner qu' des candidats qu'elle a consults. Il est dit avec
concours dans l'hypothse o l'administration sollicite les particuliers ou les entreprises
pour l'laboration d'un projet dont l'excution fera l'objet d'un march ultrieur.
3-- le march de gr gr ou march par entente directe.
Il y a march de gr gr lorsque l'administration discute directement avec le candidat
de son choix et attribue le march celui qu'elle a choisi. Aux termes de l'article 76 du
dcret de 2002, le march de gr nest conclu dans des cas bien dfinis, entre autres on
peut citer lexistence d'un seul fournisseur pour rpondre la demande de
l'administration. La deuxime hypothse c'est que aprs deux appels d'offres ou
adjudications, aucune offre ou soumission nest prsente o l'offre ou la soumission
prsente est inacceptable. La troisime hypothse c'est lorsque l'urgence l'exige et en
cas de dfaillance des entrepreneurs ou des fournisseurs.
4-- la demande de renseignement et de prix.
C'est une procdure qui bien que rgulirement employs sous l'ancienne
rglementation n'avaient pas d'existence juridique. Le dcret du 30 mai 2002 fait entrer
la demande de renseignement et de prix dans la panoplie des procds de passation
des marchs publics. Et c'est l'article 80 qui rglemente cette modalit de passation
concrtement. L'autorit contractante sollicite par crit des prix auprs d'au moins trois
fournisseurs ou entrepreneurs. Cette possibilit offerte aux autorits contractantes peut
pousser certaines d'entre elles fractionner les marchs pour rester en de des seuils
fixs pour la passation des marchs.
Section III : l'
excution du contrat administratif.
L'ingalit de traitement qui accompagne les rapports entre administration et les
administrs se concrtise au plan contractuel par l'amnagement de pouvoirs au profit
de l'administration d'un ensemble de prrogatives. (Paragraphe I).Ladministration
dispose d'importants pouvoirs en matire contractuelle, mais certaines garanties sont
amnages pour assurer l'quilibre financier du contrat (paragraphe II).
Paragraphe I : les pouvoirs de l'
administration en matire de contrat.
Cela parat dun paradoxe d'affirmer l'existence de privilges au profit de l'une des
parties dans le cadre d'un contrat. Le contrat administratif s'accommode de ce
paradoxe, aussi l'administration dispose d'un certain pouvoir.
42

-- le pouvoir de direction, de contrle et de modification unilatrale.

De la jurisprudence et des textes il ressort que l'administration dispose d'un pouvoir de
direction et de contrle des oprations dexcution. Ce pouvoir permet l'autorit
administrative de vrifier que le cocontractant se comporte conformment au cahier des
charges.
L'administration poursuit une mission de service public dont les exigences sont
changeantes. Ces dernires obligent administration ou son cocontractant s'adapter
aux situations nouvelles c'est pourquoi l'administration dans le cas d'un contrat dispose
de pouvoir de modification unilatrale. Cette prrogative estime le professeur Champus
qu'elle dcoule des rgles gnrales du contrat et l'administration la tient en tout tat
de cause. Aussi le conseil d'Etat a admis ce pouvoir dans une srie des dcisions.
Voir ce propos :
(CE 11 mars 1910, compagnie franaise des tramways)
(CE 23 janvier 1923, compagnie des chemins de fer conomique du nord).
Revirement de jurisprudence.
(CE 10 janvier 1912, compagnie nouvelle du gaz Deville les Rouen).
Cette jurisprudence sera codifie l'article 109 du code des obligations de
l'administration qui dispose que : en raison des ncessits du service public la
ralisation duquel le cocontractant participe, l'administration peut exceptionnellement
modifier de faon unilatrale certaines stipulations du contrat . Ce pouvoir existe en
dehors de toute disposition lgale ou contractuelle. Le contrat peut toutefois fixer des
conditions d'excution de cette prrogative . Ce pouvoir de modification pour tre
rgulier doit tre ncessaire c'est--dire la modification entran doit tre ncessaire
autrement dit conforme aux exigences du service public. Il faut par ailleurs signaler que
si l'exercice de ce pouvoir de modification unilatrale est de nature entraner une
aggravation des charges, le cocontractant est en droit une indemnisation
compensatrice. Voir ce propos la dcision : (CE 27 octobre 1975, Saint Malo).
-- le pouvoir de sanction :
Le recours la sanction ne se justifie que quand le cocontractant est comparable de
dfaillance dans l'excution de ces obligations. Ces sanctions peuvent tre pcuniaires
c'est--dire que l'administration recourir aux pnalits fixes dans le contrat et destine
sanctionner les retards d'excution. Ces sanctions peuvent tre aussi coercitives. Dans
ce cas, elles visent assurer l'excution du contrat, aussi l'administration peut se
substituer au contractant dfaillant ou lui substituer un tiers aux frais du cocontractant
initial.
-- le droit de rsiliation unilatrale.
Il constitue une des prrogatives les plus importantes de ladministration. La rsiliation
peut-tre prononce en cas de faute grave du cocontractant et mme en l'absence de
faute dans l'intrt du service. Voire ce propos (CE 2 mai 1958, distillerie Magnac
Laval). L'ensemble de ses prrogatives imprime en caractre particulier au contrat
administratif et consacre l'ide selon laquelle l'opration contractuelle contient des
lments de dcision excutoire.
L'impossibilit pour le cocontractant de l'administration de se prvaloir de la rgle de
l'exception de l'inexcution renforce cette particularit. Ses prrogatives admettent des
contreparties dans le souci d'assurer l'quilibre financier du contrat
.

43

Paragraphe II : le principe de l'

quilibre financier ou l'
influence des faits nouveaux
sur le contrat.
L'excution du contrat rencontre des difficults particulires du fait de certains
bouleversements. Ces derniers peuvent avoir des rpercussions sur l'quilibre du
contrat. Ce sont ces bouleversements que semble viser l'article 117 du code des
obligations de l'administration lorsqu'il nonce que : lors ce que la survenance de fait
nouveau modifie les conditions d'excution du contrat, la continuit du service public
impose ladaptation des stipulations contractuelles la situation nouvelle . Quels sont
ces faits nouveaux et quelles consquences entranent-ils ?
A) le fait du prince et les suggestions imprvues.
1 -- le fait du prince.
Il rsulte de l'exercice par l'autorit publique de ses prrogatives l'encontre des
cocontractants. Il y a fait du prince si la personne publique modifie certaines stipulations
contractuelles. Cette modification entrane une rparation intgrale c'est--dire la
hauteur des prjudices subis. Le droit sngalais ne nomme pas expressment le fait du
prince, mais c'est cette situation que semble viser l'article 113 lorsqu'il nonce que :
l'exercice par l'administration contractant de son pouvoir de modification unilatrale des
stipulations du contrat ouvre au cocontractant droits une indemnit couvrant
l'intgralit du prjudice subi .
2-- les sujtions imprvues.
Prvue l'article 118 du code des obligations de l'administration, la suggestion
imprvue est : le fait matriel extrieur au cocontractant qui ne pourrait
raisonnablement tre envisag au moment de la conclusion du contrat et entrane une
difficult normale d'excution .
Les sujtions imprvus ne dispensent pas le cocontractant de l'excution de ces
obligations mmes si le retard est tolre.
B) l'
imprvision.
Le droit sngalais de 1965 consacre cette notion l'article 121 du code des obligations
de l'administration qui dispose que lors ce que les circonstances extrieures la
volont du contractant sont imprvisibles au moment de la conclusion, de la formation,
bouleverse l'conomie du contrat en entranant un dficit o le cocontractant, ce dernier
peut obtenir que l'administration contractant supporte une partie de la perte qu'il a subi
pour assurer la continuit du service public . Le code des obligations de l'administration
ne dfinie par les notions dextriorit et d'imprvisibilit ouvrant ainsi au juge des
possibilits d'interprtation. Le conseil d'Etat franais laborer quant lui une vritable
thorie de l'imprvision en faisant une interprtation trs restreinte des notions
prcites. (CE, 30 mars 1916, compagnie d'
clairage de Bordeaux). La compagnie
avait actionn la ville de bordeaux devant le conseil de prfecture afin de faire juger
que le prix du gaz fix par le contrat de concession doit tre relev. En claire la
compagnie demande l'administration l'obtention d'une indemnit pour couvrir le
prjudice n de la hausse du prix du charbon. Le conseil d'Etat a estim que la
compagnie tait fonde soutenir qu'elle ne peut tre tenue d'assurer l'excution du
contrat aux conditions prvues lorigine, par suite des circonstances, l'conomie du
contrat se trouve bouleverse. Si l'imprvision est tablie, administration ne supporte
qu'une partie des charges. Cette participation est fonction de la situation
extracontractuelle cre, elle est aussi limite dans le temps parce que si les dficits
persistent malgr la participation de l'autorit publique compromettant de manire
44

dfinitive le recours l'quilibre, le pouvoir sngalais recommande la rsiliation. Sur ce

point, il s'inspire de la dcision (CE 8 dcembre 1932, compagnie des Tramways de
Chambourg). Cette situation s'apparente un cas de forces majeures que le droit
sngalais de 1965 rglemente travers les articles 39 92.
Aux termes de cette loi, deux cas de forces majeures seront distingus.
Dans le premier cas, elle naffecte qu'une seule partie du contrat. Dans le deuxime cas,
elle rend le contrat dfinitivement irralisable. Dans ce cas de figure, on est en prsence
d'un cas lgitime de rsiliation. Voire ce propos la dcision (CE 25 mai 1990 Abadie).
Section IV : fin du contentieux et contrat administratif.
Paragraphe I : la fin du contrat administratif.
Le contrat prend fin naturellement quand chacune des parties excute ses obligations.
Le contrat peut aussi prendre fin par suite d'une rsiliation. La rsiliation peut-tre le fait
de l'autorit administrative comme aussi elle peut tre le fait du juge. La rsiliation existe
de plein droit si elle est amnage par les stipulations contractuelles au prvue par les
dispositions rglementaires. En dehors de ces hypothses, la rsiliation est possible
dans les deux cas :
-- elle peut intervenir quand le cocontractant est coupable de dfiance crave dans
ses obligations.
Ce pouvoir ne peut-tre exerc par suite d'une mise en demeure reste sans effet.
-- elle peut aussi intervenir quand l'
intrt gnral l'
exige.
La rsiliation peut-tre le fait du juge saisi par l'une des parties. L'opration contractuelle
est un processus complexe qui peut soulever des difficults chacune de ses tapes
.de excution du contrat peut connatre un contentieux qui prsente certaines
particularits.
Paragraphe II : le contentieux des contrats administratifs.
Il n'obit pas au principe d'unit, autrement l'opration contractuelle relve en principe
du juge du contrat mais, un certain nombre d'exceptions sont amnags. Le contentieux
du contrat est d'abord un contentieux de plein juridiction (A), mais il est aussi possible
que le juge de l'excs de pouvoir soit saisi, c'est l'hypothse des actes dtachables du
contrat (B).
A) le contentieux de pleine juridiction.
Comme son nom l'indique, le contentieux de pleine juridiction donne au juge des
pouvoirs larges. Le juge doit en effet apprcier les lments de droit et de fait, il
prononce au besoin des sanctions pcuniaires. Il appartient au tribunal rgional de
connatre du contentieux des contrats.
B) le contentieux de l'
annulation.
Il ne donne au juge que le pouvoir de vrifier la lgalit de la mesure o de la dcision. Il
est appel aussi contentieux objectif parce que la question qui est pose au juge est de
vrifier la conformit d'un acte par rapport la rgle de droit en gnral. En ce qui
concerne le contrat administratif, le recours annulation peut-tre envisag Dans une
srie de cas.
1-c'est l'acte dtachable.

45

Bokel le dfinissait comme l'acte dont la lgalit peut-tre dfinie indpendamment du

contrat. Voir ce propos dcision (CE 4 aot 1905, arrt Martin).
l'article 140 du code des obligations de l'administration il est propos une liste
limitative d'actes dtachables :
-- autorisation de contracter.
-- opration d'adjudication.
-- la dcision de contracter ou non.
-- l'approbation du contrat.
-- l'acte de conclusion du contrat ou le refus de contacter.
2-les dispositions rglementaires d'un contrat.
Le juge a admit la possibilit de recours pour excs de pouvoir contre les dispositions
rglementaires d'un contrat. Voir ce propos les dcisions (CE 10 juillet 1996, arrt
Gayzelle) et (CE 30 octobre 1998, ville de Lisieux)

46

4 partie: le contrle juridictionnel de l'

administration.
Le principe de la soumission de l'administration au respect de la rgle de droit ne saurait
tre pleinement efficace que si les particuliers disposent du pouvoir de saisir le juge
pour sanctionner les ingalits et obtenir d'autre part la rparation des dommages
causs. L'action en justice n'est pas lunique moyen de contrle de l'administration car il
existe d'autres mcanismes non juridictionnels de contrle de l'administration. En effet,
l'administration amnage en son sein des techniques ou des moyens de contrle
internes appels recours administratifs. Ces derniers sont au nombre de deux : le
recours hirarchique et le recours gracieux.
Il y a recours hirarchique quand la requte est adresse au suprieur de l'auteur de
l'acte attaqu.
Il y a recours gracieux si la demande est adresse l'auteur dans la dcision.
Les recours administratifs sont en principe indpendants des recours juridictionnels,
mais il existe des cas o ils sont lis.
Lautre modalit de contrle non juridictionnel de l'action administrative est le mdiateur
de la rpublique. Organis par la loi du 10 janvier 1999, le mdiateur est une destitution
hrite du droit franais du 3 janvier 1973. La comptence du mdiateur stend toute
rclamation relative au fonctionnement de l'administration. Il a un pouvoir de
propositions, de recommandations et un pouvoir de sanctions. Le mdiateur joue un rle
important. Il est trs rgulirement saisi par les administrs. Voir ce propos dcision
(CE 10 juillet 1981, Retail).
Dans cette dcision, le juge franais a estim qu'il faudrait garder le mdiateur comme
une autorit administrative.
Mais quelle que soit l'intrt qu'offrent les recours administratifs et le mdiateur de la
rpublique, ils ne sont pas garants d'une protection efficace des droits et liberts. On
comprend donc l'intrt que reprsente le contrle juridictionnel.
Si le schma franais de lordre juridictionnel prsente une certaine originalit qui se
manifeste par la dualit des juridictions qui le composent, il reste que l'option des Etats
africains de traduction franaise ne sest pas traduite par l'institution d'une juridiction
autonome.
Plusieurs rformes ont affect l'organisation du contrle juridictionnel de l'administration.
Mais pour l'essentiel toutes s'orientent dans une mme direction, confier le contentieux
administratif au juge judiciaire ordinaire sous rserve de certaines exceptions. C'est le
cas du Sngal avec l'ordonnance 60-56 du 14 novembre 1960 relative
l'organisation judiciaire, modifie par la loi du 2 fvrier 1984.
En 1992 des
changements interviendront avec l'institution du conseil d'Etat. Ces changements
peuvent-ils tre regards comme innovateurs ?
Oui dans une certaine mesure car avec la loi du 4 juin 1992 le schma sngalais
prsente une dualit au sommet et maintient une unit de juridiction la base. Cette
amorce de spcialisation du juge n'a pas entran la disparition du juge tout faire.
Tant il est vrai pour reprendre le mot du professeur Kant que : le tribunal rgional et
la cl de vote des institutions sngalais .
Au total, l'organisation du contrle juridictionnel constitue un ensemble relativement
homogne. Il nous faut dans un premier temps rflchir sur le modle sngalais (titre I)
pour ensuite dans un (titre II) aborder l'tude des recours contentieux de la procdure
administrative contentieuse.

47

Titre I : le schma sngalais.

Il repose sur une unit des juridictions et une spcificit du contentieux administratif
(chapitre I). Il fait du tribunal rgional de droit commun en toute matire, mais amnage
des exceptions au profit d'autres juridictions et organismes administratifs caractre
juridictionnels.
Chapitre I : unit de juridictions et speficit du contentieux administratif.
Le choix des schmas unitaires avec dualit de contentieux prsente des vertus (section
I) ces dernires ne sauraient dissimuler certaines limites (section II).
Section I : les vertus du modle sngalais.
La doctrine sngalaise est unanime admettre que le modle sauvage prsente des
verres qui significatifs (paragraphe I) et qui ordre au juge de pouvoir de dterminer le
champ d'application du droit administratif (paragraphe II).
Paragraphe I : des vertus simplificatrices.
Elles tiennent de la rupture avec la tradition franaise de dualit de juridictions et par
l'institution d'un systme plus conome de conflit. C'est partir du principe de
sparation des autorits administratives et judiciaires pos par la rvolution que sest
construite en France la juridiction administrative. Lordre juridictionnel franais est
compos de lordre juridictionnel administratif et de lordre juridictionnel judiciaire. Au
sommet de l'ordre judiciaire on retrouve la cour de cassation et pour lordre juridictionnel
administratif le conseil d'Etat.
Cest pour rsoudre les conflits entre les deux ordres de juridictions que le tribunal des
conflits a t institu.
Le systme franais prsent un inconvnient majeur qui est celui de la recherche du
critre de la rpartition des comptences. Ainsi le plaideur en France est confront
cette difficile question de la juridiction comptente pour connatre du litige n de
l'opration administrative car celui-ci n'est pas dans tous les cas ipso facto soumis au
droit administratif.
En renonant ce systme, le Sngal a choisi de faire l'conomie du conflit de
comptences.
La simplification de la recherche est une des consquences les plus importantes de
l'unit de juridictions. Le doyen Georges Wedel pose que : le droit administratif
franais certains gards un droit primitif, l'importance et la complexit des questions
de comptences juridictionnelles le rattache un droit suffisamment volu . En effet
pour le doyen Wedel, c'est dans le droit primitif que lon centre lattention sur le point de
savoir quel juge sera saisi et comment ?
Le droit sngalais nattachant pas d'importance aux questions de formes apparat sur
ce point beaucoup plus volu. Au-del de cette vertu, loption sngalaise donne plus
dopportunit au juge de reconstruire le droit administratif.

48

Paragraphe II : une opportunit pour le juge.

Libr des exigences, des questions de recherche de procdure de comptences, le
juge du tribunal rgional une fois saisi, dcide de la rgle applicable. C'est l'opinion du
professeur Kant quand il pose que le juge judiciaire pourrait tre mesure de dfinir
les principes du droit administratif et les modalits techniques de sa concrtisation.
Pour y arriver il lui faudra prendre la mesure de ses responsabilits et de ne pas se
prendre comme un simple lment de systme dont le rle est dappliquer les lois, les
textes car le droit est une donne sociale et doit remplir une fonction sociale.
Section II : les limites du modle sngalais.
Ces limites ne sont pas forcment inhrentes l'option d'unit de juridictions. Elles
tiennent en partie une certaine conception de la matire administrative et la faible
capacit de juge construire le droit administratif tout au moins dans les premires
annes qui ont suivies les indpendances.
Paragraphe I : l'
exigence d'
une demande pralable en matire administrative.
Le principe est que tous les litiges sont soumis aux rgles de procdure civile. Il existe
toutefois des exceptions ds lors qu'un litige porte sur la matire administrative. Ces
exceptions sont amnages aux termes des articles 729 et 733 du dcret du 30 juillet
1964 portant code de procdure civile. Aux termes de ces dispositions, toute action en
justice doit tre prcde d'une demande pralable autorits administratives dsign
pour le savoir l'assignation . Le doyen Bokel trouve cette rgle inopportune en ce
qu'elle rintroduit une scission se manifestant par une particularit de procdure
sanctionne par une irrecevabilit . Pour lui, cette rgle est contraire l'esprit du
systme. Pour le doyen Odent une bonne administration de la justice passe par le
respect du maquis de la procdure parsem de choses chausse et de traquenard et des
fins de non-recevoir qui apparaissent comme des piges imagines par les technocrates
du formalisme pour tromper les plaideurs de bonne foi. Cette rgle de l'exigence d'une
demande pralable a t rgulirement applique par le juge dans une srie d'affaires.
Pour se prononcer sur la recevabilit d'une requte, le juge a exig le respect de la
demande administrative pralable. Voir ce propos des dcisions (Samba Ka,
Abdourahmane Ndoye etc.) ce facteur bloquant, il faut ajouter limprparation du
juge ordinaire appliquer les rgles du droit administratif.
Paragraphe II : la privatisation du contentieux administratif.
Le problme de la privatisation du contentieux administratif crit Alioune Badara Fall
se pose inluctablement ds linstant que lunit de juridictions est loption choisie .
En effet, les auteurs sont d'avis penser qu'il existe un risque de privatisation du
contentieux administratif et en croire M. Benot, le juge judiciaire est incapable de
formuler les vritables rgles qui s'appliquent l'administration. Au Sngal certaines
dcisions sont venues conforter cette position. Il en va de la dcision (CS 4 mai 1976,
Mor Tall) : application des rgles du code des obligations civiles et commerciales. Voir
aussi la dcision (CS 1969, Abdoulaye Gueye contre mairie de Dakar). Pour saisir le
tribunal rgional, il faut au pralable respecter les rgles du pralable poses aux
articles 729 et 733 du code de procdure civile dfaut le juge vous oppose l'exception
dirrecevabilit.

49

Chapitre II : les juridictions comptentes.

la lecture du schmas Sngalais, il apparat que le tribunal rgional une
comptence de droit commun en matire toute (section I). Il connat les litiges
emportant l'administration sous rserve des comptences dexceptions amnages au
profit dautres juridictions.
Section I : la comptence de droit commun du tribunal rgional.
Il faut prciser sa composition et son organisation (paragraphe I). Ensuite tudier ses
comptences (paragraphe II).
Paragraphe I : composition et organisation.
Il peut tre compos dun ou de plusieurs juges. Auprs de chaque tribunal rgional
existe un procureur de la rpublique charg d'exerce les missions de ministre public.
Dans lhypothse dempchement, il est remplac par le plus ancien des substituts.
Dans chaque tribunal rgional, un juge dsign par arrt du ministre de la justice
remplit les fonctions de juge d'instruction.
Il peut tre tabli plusieurs juges d'instructions. Dans l'hypothse ou dans un tribunal
rgional il n'y a quun seul juge, ce dernier rempli d'office les fonctions de juge
destruction. L'audience du tribunal rgional est prside par le prsident du tribunal
rgional, mais il est possible qu'il dlgue ce pouvoir. C'est ce qui ressort d'un article 15
du dcret du 22 octobre 1984 fixant la composition, lorganisation et la comptence des
cours dappels, des tribunaux rgionaux et des tribunaux dpartementaux.
Le tribunal rgional est une juridiction de premier ressort, ces dcisions sont donc
susceptibles d'appel. C'est une juridiction a comptence territoriale installe au chef lieu
des rgions.
Paragraphe II : les attributions du tribunal rgional.
La loi 84-19 du 2 fvrier 1984 fixant l'organisation judiciaire au Sngal attribue au
tribunal rgional comptence de droit commun en toute matire. Ainsi aux termes de
larticle 3 de la loi prcite il est nonc que : sous rserve des comptences
exceptions en premier et dernier ressort du conseil constitutionnel, du conseil d'tat, de
la cour de cassation, la cour d'appel et les cours d'Assises, et en premier ressort les
tribunaux du travail, les tribunaux dpartementaux, les tribunaux rgionaux son juge de
droit commun en premier instance en toute matire .
L'tendue des comptences du tribunal rgional et pos aux termes des articles 3 et 4.
Ainsi aux termes de l'article 3 paragraphe1 : le tribunal rgional est comptent pour
connatre de toute instance tendant faire dclarer les collectivits publiques
dbitrices, soit en raison de travaux qu'elles ont ordonns, soit en raison de marchs
conclus par elles, soit en raison de tout acte de leur part ayant occasionn un prjudice
autrui.
Ces comptences stendent au contentieux fiscal. Cest ce qui rsulte du paragraphe 2
article 3 qui nonce que : le tribunal rgional connat des litiges relatifs lassiette, au
taux et aux recouvrements des impositions de toute nature et particulirement les
demandes en dcharge ou rduction formules par les contribuables ainsi que les
actes de saisie ou de poursuites administratives . Enfin le tribunal rgional est juge de
l'apprciation ou de l'interprtation de la lgalit des administratifs. Ainsi l'article 4 il
est clairement pos que les juridictions sngalaises ont en cour dinstance dont elles
50

sont saisies comptence pour apprcier et interprter la lgalit des diffrents actes
administratifs.
La seule hypothse de renvoi d'une juridiction une autre ne concerne que la cour de
cassation.
En effet, si dans un litige devant la cour de cassation un problme dinterprtation ou
dapprciation de la lgalit administrative se pose, cette juridiction doit sursoire
statuer et renvoyer la question la connaissance du conseil d'Etat qui doit statuer dans
un dlai de deux mois.
Section II : les exceptions la comptence de droit commun du tribunal rgional.
Nous distinguerons les comptences du conseil d'Etat des autres juridictions, ensuite
les comptences des autres.
Paragraphe I : le conseil d'
tat.
Organe charg de contrler et de conseil d'administration, le conseil d'tat est n avec
les rformes de 1992 notamment avec la loi du 30 mai. Cette loi a fait l'objet de
modification. La dernire en date est celle du 17 fvrier 1999 adapt au lendemain de la
cration de la cour des comptes.
A) organisation du conseil d'
tat.
Le conseil d'tat est compos d'un prsident nomm par dcret sur proposition du
ministre de la justice. Il est choisi parmi les prsidents de section du conseil d'tat,
premiers prsidents des cours d'appels, le procureur gnral auprs des cours d'appel
et des directeurs de l'administration centrale du ministre de la justice. Il est charg de
l'administration et de la discipline de l'institution. Il gre les crdits de fonctionnement. Il
lui appartient aussi la rpartition des affaires contentieuses entre les prsidents de
section.
--les prsidents de section :
Ils prsident les formations des jugements, veillent au bon fonctionnement des sections.
Ils sont choisis parmi les premiers prsidents des cours d'appel, les procureurs
gnraux auprs des dites cours et les directeurs de l'administration centrale.
-- le secrtaire gnral :
Choisis parmi les conseils d'Etat, il est nomm par dcret. Il lui appartient entre autres la
direction des services administratifs, l'excution des dlibrations.
-- les conseillers d'
Etat :
Choisis parmi les magistrats ayant exerc en qualit de titulaires un emploi hors
hirarchie pendant quatre ans au moins. Peuvent galement tre nomm conseiller
d'Etat les titulaires d'une matrise en droit ou un diplme quivalent, les avocats et les
professeurs de droit.
-- les conseillers rfrendaires :
Ils sont divises en deux catgories ; les conseillers rfrendaires de premire classe qui
sont choisis parmi ceux de deuxime classe comportant quatre annes d'anciennet
dans un emploi du premier groupe,de la premire classe.
Ceux de deuxime classe choisis parmi les magistrats ayant acquis une anciennet de
12 ans au moins dans la magistrature.
-- les auditeurs.

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Ils sont choisis par voie de concours dont les modalits sont fixes par dcret parmi les
magistrats des cours et tribunaux titulaires d'une matrise de l'enseignement ou d'un
diplme admis quivalent.
Le conseil d'Etat est compos aussi de personnel non magistrats, greffiers,
documentaristes, secrtaires ou simples agents administratifs et des chauffeurs.
B) les structures du conseil d'
Etat.
Le conseil d'Etat est structur en deux grandes formations : une formation administrative
et une formation contentieuse. En ce qui se rapporte la formation administrative, on
Distinguera l'assemble gnrale consultative, le bureau et l'assemble gnrale
extrieure.
-- l'
assemble gnrale consultative.
Elle est prside par le prsident du conseil d'tat et regroupe l'ensemble des
magistrats du conseil d'Etat et les conseils d'Etat en service extraordinaire. Le
gouvernement y est reprsent par un commissaire du gouvernement pour fournir
l'assemble toutes indications utiles. Il est dsign par le premier ministre. L'assemble
gnrale consultative joue le rle de conseiller des personnes publiques.
-- le bureau du conseil dEtat.
Il est prsid par le prsident du conseil d'tat. Il est compos des prsidents de
section. Le bureau assiste le prsident dans sa mission d'administration et de discipline.
-- assemble gnrale intrieure.
Elle est compose du prsident du conseil d'tat, des prsidents de section, les
conseillers gnraux d'Etat, des conseillers rfrendaires des auditeurs et greffiers.
Lassemble gnrale dlibre sur le rapport du conseil d'Etat soumis au prsident de la
rpublique et au prsident de lassemble nationale. Elle dlibre aussi sur toutes
questions relatives la vie de l'institution.
-- la formation contentieuse du conseil dEtat.
Elle est compose de la premire et de la deuxime section et des deux sections
runies. La premire et la deuxime section constituent les principales formations des
jugements. Chacune comprend un prsident, les conseillers d'Etat et des conseillers
rfrendaires. Elles sont comptentes en premire et dernier ressort de l'excs de
pouvoir des autorits administratives ainsi que la lgalit des actes des collectivits
locales. Elles connaissent par la voie du recours en cassation des dcisions des cours
et tribunaux relatifs au contentieux administratif.
--les sections runies.
La premire et la deuxime section constituent la formation solennelle du conseil d'Etat.
Elles sont prsides par le prsident du conseil d'Etat, en cas d'empchement par le
prsident de section le plus ancien. Elles connaissent les recours en cassation contre
les dcisions de la cour des comptes, d'organes administratifs caractre juridictionnel.
Elles sont aussi juge des lections aux conseils rgionaux, municipaux et ruraux ainsi
que les demandes en rabat darrt. Elles peuvent connatre de toutes les affaires que le
prsident du conseil d'Etat juge ncessaire.
Paragraphe II : les comptences des juridictions autres que le conseil d'
Etat.
Le lgislateur a amnag dans les textes particuliers un certain nombre de
comptences au profit dautres juridictions ou organismes administratifs caractre
juridictionnel.
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A) comptence du tribunal dpartemental.

L'article L 20 du code lectoral confie le contentieux des inscriptions lectorales au juge
dpartemental. Il s'agit des dcisions des commissions administratives d'tablissements
lectorales. Le prsident du tribunal rgional statue en dernier ressort.
B) la cour d'
appel.
Elle est juge du contentieux lectoral en premier et dernier ressort relatif aux lections
de membres des assemble autres que ceux de lassemble nationale. Il rsulte des
articles
du code de procdure civile que la cour d'appel peut connatre du
contentieux n des lections municipales, rurales et rgionales. Elle peut aussi
connatre un appel des dcisions rendues par le tribunal rgional en matire de
contentieux administratif. La cour d'appel peut enfin connatre de certains litiges ns des
dcisions des organes administratifs caractre juridictionnel.
C) la cour des comptes.
Organise par la loi du 17 fvrier 1999, la cour des comptes a hrit des comptences
dvolues l'ancienne cour de discipline budgtaire et des comptences de la deuxime
section du conseil d'tat statuant en matire financire. La cours des comptes a pour
mission de sauvegarder le patrimoine public, la rationalisation de l'action administrative,
l'amlioration des mthodes et techniques de gestion.
Elle connat des irrgularits lies aux imputations illgales, aux engagements
irrgulires. Elle est compte lgard des fonctionnaires civiles et militaires, lgard
des magistrats et agents public des membres du cabinet du premier ministre et du
prsident de la rpublique. Elle est aussi comptente l'gard des tablissements
publics, des socits nationales anonymes participation publique majoritaire ou de tout
autre organisme bnficiaire du concours financier de la puissance publique (JO n
5845 du 20 fvrier 1999).
D) les organismes administratifs caractre juridictionnel.
Certains de ces organismes ont une comptence en matire disciplinaire. Il s'agit par
exemple des ordres dont la mission essentielle est dorganiser et d'encadrer une
profession. Exemple ordre des avocats, des mdecins etc. ils peuvent prononcer des
sanctions disciplinaires pour des infractions lies la discipline professionnelle.

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Titre II : recours contentieux et procdures administratifs contentieuse.

Nous traiterons des diffrents recours contentieux (chapitre I) et dans une autre partie la
procdure administrative contentieuse (chapitre II).
Chapitre I : les recours contentieux.
Il nous faut traiter des diffrents recours dans une (section premire). Pour enfin tudier
dans un (deuxime section) le recours pour excs de pouvoir.
Section I : les diffrents recours contentieux.
Il existe deux grandes classifications des recours contentieux. Ces classifications sont
luvre de la doctrine. La premire est propose par M. Laferire qui distingue le
recours de pleines juridictions appel aussi plein contentieux du contentieux
lannulation. Le critre retenu par cet auteur est l'tendue des pouvoirs du juge. Alors
que dans les recours de pleines juridictions le juge dispose de pouvoir plus tendue qui
vont de l'annulation jusqu' la condamnation pcuniaire en passant par la rformation,
dans le contentieux de l'annulation le juge ne dispose que du pouvoir dannulation. Ce
critre est utilis en jurisprudence et le juge en dduit une diffrence de rgime.
La deuxime classification est propose par le doyen Duguit. Celle-ci s'appuiera donc
sur la nature du litige. Autrement, la question sera de savoir si le litige met en question
le droit objectif ou pose t-il des questions de droit subjectif. Dans le premier cas, il s'agit
d'apprcier la lgalit et la conformit d'un acte par rapport un acte en vigueur. Dans
le deuxime cas, il s'agit d'apprcier l'tendue dun droit subjectif. Cette classification
quoi que intellectuellement satisfaisante n'est pas retenue par la doctrine. D'autres
auteurs ont propos une autre classification en distinguant le contentieux des actes
celui des personnes.
Paragraphe I : le contentieux des personnes.
Certains recours dont sont saisis les juges, tout en tant dirigs contre les actes
administratifs se distinguent du contentieux des actes parce qu'ils mettent en cause les
droits et les obligations du particulire. C'est dans cette catgorie que le doyen Duguit
range le contentieux subjectif ou des droits.
A) le contentieux de la responsabilit.
Il s'agit du contentieux contractuel et celui de la responsabilit extracontractuelle.
Lorsqu'une partie au contrat ne respecte pas ses engagements et que de ces
circonstances n un prjudice, il y a prjudice contractuel.
Le contentieux de la responsabilit extracontractuelle : il s'agit du contentieux de la
responsabilit pour faute ou d'une action en responsabilit sens faute. A partir du
moment o un particulier a caus un prjudice, l'administration est tenu de rparer.
B) le contentieux de la rpression.
Il arrive que le juge administratif prononce une sanction comme le ferait le juge
rpressif. C'est le cas lors que le juge sanctionne un contravention de voirie ou quand il
sanctionne les atteintes l'intgrit du domaine public. On peut aussi ranger dans le
contentieux de la rpression le contentieux disciplinaire.

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Paragraphe II : le contentieux des actes.

1) le contentieux de l'
annulation.
Les privilges dont dispose ladministration expliquent pourquoi contre certains actes
des autorits administratives, les recours pour excs de pouvoir peuvent tre constitus.
L'objet de recours pour excs de pouvoir est l'annulation de la dcision, sa disparition
rtroactive. L'acte annul est cens n'avoir jamais exist.
2) le contentieux de la reformation.
Dans certaines hypothses, le juge peut aller au-del d'une simple annulation. Il arrive
en effet qu'il se substitut l'administration par exemple dans le contentieux fiscal
comme en matire de contentieux lectoral lorsqu'il modifie les rsultats des lections.
3) le contentieux de la dclaration.
Certains recours tendent demander au juge de se prononcer sur l'interprtation ou
l'apprciation de la lgalit d'un acte administratif. Il y a aussi le recours en dclaration
d'inexistence. C'est l'hypothse o le juge est saisi d'un acte dont l'illgalit est tellement
manifeste et grave qu'il n'a pu produire des effets juridiques.
Section II : le recours pour excs de pouvoir.
Le recours pour excs de pouvoir est une voie de droit qui permet aux administrs de
saisir le juge aux fins dannulation pour illgalit d'un acte administratif. ce propos
crit M. Jeze le recours pour excs de pouvoir est la plus merveilleuse des crations
des juristes, larme la plus pratique, la plus conome qu'il existe en monde pour
dfendre les liberts . Le groupe excs de pouvoir est une technique mise au point par
le juge pour s'assurer que l'administration respecte la lgalit. Il permet a toute
personne ayant un intrt mme morale de demander l'annulation d'un acte. Sous ce
rapport, il est un dispositif essentiel de lEtat de droit. Le recours pour excs de pouvoir
est souvent formaliste, autrement pour quune requte en annulation soit recevable il lui
faudra remplir certaines conditions (paragraphe I). Ensuite la requte doit contenir un
expos des motifs c'est--dire les griefs que lon reproche l'administration. Ces griefs
ou moyens sont appels cas douverture du recours pour excs de pouvoir. Ils se
subdivisent en moyens de lgalit externe et en moyens de lgalit interne
(paragraphe II).
Paragraphe I : les conditions de recevabilit du recours pour excs de pouvoir.
Certaines conditions concernent lacte attaqu, d'autres sont relatives la requte ou au
requrant.
A) la condition relative l'
acte attaqu.
La requte doit viser l'annulation d'un acte administratif unilatral normateur ce qui
signifie quun acte n'ayant pas encore t excutoire ne saurait faire l'objet d'un recours
pour excs de pouvoir. Voir ce propos la dcision (CS 1 7 fvrier 1962 : Amadou
Alpha Kane) : une dcision prparatoire ne peut faire l'objet d'un recours pour excs de
pouvoir : voir aussi la dcision (CS 23 fvrier 1978, PDS) dans cette affaire, le juge a
estim qu'un dcret qui interprte une loi lectorale ne peut pas faire l'objet d'un recours
pour excs de pouvoir. Voir aussi (CE 4 avril 2001, URD contre tat du Sngal) dans
cette affaire le juge a estim que le dcret organisant un referendum ne saurait faire
l'objet d'un ouvre excs de pouvoir.
B) la condition relative au requrant.

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Il faut quil ait intrt agi, il faut quil ait aussi la capacit agir. Le requrant doit tre
apte agir, il doit avoir un intrt personnel obtenir l'annulation. Cet intrt peut-tre
directe, indirecte, matriel ou moral. Le juge interprte ces conditions de manire
librale. En ce qui concerne les personnes morales, elles ne peuvent attaquer par le
recours pour excs de pouvoir que les dcisions menaant leurs intrts corporatifs.
Cela signifie que les syndicats et les groupements peuvent recourir contre les dcisions
violant des intrts collectifs. En revanche ils ne peuvent attaquer les dcisions
individuelles contre un de leurs membres sauf sils ont reu mandat spcial cet effet.
Voir ce propos la dcision (CE 4 novembre 1977, syndicats des patrons coiffeurs
de limoges).
C) la condition relative la requte.
Elle doit tre crite et tre, revtue d'un timbre de 5000 Fcfa. Elle doit indiquer le
domicile, les noms des parties, contenir un expos des fins et les moyens ainsi que les
conclusions. Elle doit tre accompagne de la copie de la dcision attaque, elle doit
tre notifie la partie adverse. En ce qui se rapporte aux conclusions, on peut aussi
citer la dcision (CE 1 fvrier 2001, Abdoulaye Amadou Kane contre conseil rural
Dabia Odedji).
Le dfaut de poser les moyens et les conclusions entranerait lirrecevabilit de la
requte. Cette dernire doit tre introduite dans un dlai de deux mois partir de sa
date de publicit (publication ou notification). Le dlai est impratif. La non observation
de cette condition entrane le rejet de la requte pour forclusion. Le dlai peut faire
l'objet dune prolongation (recours pralable, recours parallle).
Dans certains cas, la dcision prise par l'administration est implicite, cela signifie quaudel dun dlai de quatre mois de silence observ par ladministration doit tre assimil
un refus, le requrant disposent alors dun nouveau dlai de deux mois pour contester
la dcision. Dans d'autres cas, le silence observ par l'administration quivaut une
dcision dacceptation.
Paragraphe II : les cas douverture du recours pour excs de pouvoir (illgalit
interne et externe)
Ces cas renvoient au moyen c'est--dire les arguments juridiques de nature faire
tablir lillgalit de l'acte dont l'annulation est demande. Ces moyens se subdivisent
en deux catgories : les moyens de lgalit externe qu'il faut distinguer des moyens de
lgalit interne.
A) les illgalits externes.
Elles concernent les violations se rapportant la comptence, au vice de forme et de
procdure. Autrement elles renvoient au questions de savoir est ce que l'auteur de
lacte tait comptent pour prendre lacte litigieux ou t-il respect les conditions de forme
et de procdure. Il y a incomptence quand l'autorit administrative prend une dcision
sans quelle ait reue une habilitation.
-- la comptence ratione meteriae : (cf. CS 5 avril 1978, Emile Wardini).
-- la comptence ratione loci : (cf. CS 2 janvier 1970, Longen Coly).
-- la comptence ratione temporis:(cf. 4 avril 1952, syndicat rgional des quotidiens
d'
Alger).
Il y a vice de forme ou de procdure quand lautorit administrative ne respecte pas
certaines rgles de forme ou de procdure. En ce qui se rapporte au vice de forme on
peut citer la dcision (T Correctionnel 1981, Cheikh Anta Diop).il y a vice de
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procdure quand le principe du

nest pas respect voir ce propos la decision
(CS 25 mars 1975, Souleymane Sidib). Toute modification dun statut de fonctionnaire
doit passer par le conseil suprieur de la fonction publique, mais il peut y avoir une
consultation facultative.
B) les illgalits internes (objet du motif).
Une fois saisie, le juge vrifier la rgularit de lacte du point de vu de lobjet des motifs.
1) lobjet de lacte.
Cest le contenu de lacte qui est vis autrement est- ce que lacte ne viole pas les
dispositions suprieurs, voir ce propos (CS 26 mai 1975, Ibrahima Seydou Ndaw) : le
dcret pris par le prsident de la rpublique prolongeant une dlgation spciale audel de ce que prescrit la loi est illgal.
2) la condition relative au but de lacte.
Lacte administratif ne saurait tre rgulier qu' la condition toutefois de viser l'intrt
gnral : lacte pris pour une autre raison est illgal car entach de dtournement de
pouvoir. L'examen de cette condition amne de juge sonder les intentions subjectives
de lauteur de lacte. Cet examen peut prendre deux directions :
1-- l'autorit administrative agit pour protger un intrt personnel (intrt d'un tiers ou
pour des raisons politiques) avoir ce propos dcision (CE de 1933, demoiselles
Raoul) : un maire qui ferme un dbit de boissons concurrent le sien rechercher un
intrt purement personnel.
2--lacte a t pris en considration intrt publique mais qui tait inadapt. Voire ce
propos la dcision (CE 26 novembre 1975,Pariset) propos de la fermeture de
fabrique d'allumettes sous prtexte qu'elle ne satisfait pas la rglementation des
tablissements dangereux, incommodes et insalubres alors quen ralit seules les
proccupations financires avaient justifies la fermeture. Le dtournement de pouvoir
est peu utilis par le juge car il est techniquement difficile prouver.
3) la condition relative au motif.
Les motifs se dfinissent comme les lments de droit ou de fait qui servent de basse
une dcision. Pour quune dcision soit lgale, les lments de droit ou de fait qui la sou
tendent doivent tre rgulier. On distingue les motifs de fait des motifs de droit.
-- les motifs de droit.
Tout actes administratifs doit avoir une base lgale c'est--dire reposer sur un texte. Il y
a absence de motifs de droit si l'autorit administrative fonde sa dcision sur un texte
qui n'existe pas ou sur une interprtation errone du texte. (CS de 1974,
Abdourahmane Cisse) et (CS 8 juillet 1968, Baila Haliouth Sow).
-- les motifs de fait.
La rgularit des motifs de fait signifie deux choses essentiellement. La premire
question que soulvent les motifs est de savoir est ce que les faits sur lesquels se
fondent la dcision sont constants, tablis. C'est le problme de l'exactitude matrielle
des faits.
La deuxime question est celle de la qualification juridique des faits, autrement est ce
que les faits taient de nature entraner la dcision.
Sur l'exactitude matrielle des faits, le juge vrifie si les faits lorigine de la decision
peuvent la justifier juridiquement. Voire ce propos la dcision (Camino de 1916).
Sur la qualification juridique des faits, le juge vrifie si les faits l'origine de la dcision
peuvent la justifier juridiquement. Voire ce propos la dcision (CE, 4 avril 1914,
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Gomel), le recours aux excs de pouvoir contre un refus de permis de construire au

motif qu'il portait atteinte une perspective monumentale a permis au juge de vrifier si
la place Beauvau constituait une perspective monumentale. Mme supposer que cette
place est une perspective monumentale, le juge vrifierait est ce que la construction
projete portait atteintes. C'est en ce sens que s'inscrit l'arrt (CE 1933, Benjamin).
Dans cette affaire le juge a vrifi est ce que la runion tait de nature troubler lordre
public. L'intensit du contrle des pouvoirs du juge est en fonction des pouvoirs de
l'administration. Il y a ce que l'on appelle le contrle minimum : le juge vrifie l'exactitude
matrielle des faits et par le contrle normal, il vrifie non seulement l'existence
matrielle des faits, mais il procde la qualification juridique. Enfin il existe un contrle
maximum qui sajoute aux deux premiers. Cest celui de l'apprciation des faits. Il
correspond au contrle de l'opportunit d'une dcision. C'est l'hypothse o l'opportunit
est une condition de la lgalit c'est ce que l'on appelle le contrle bilan avantage. Voire
ce propos la dcision (CE 28 mai 1971, ville nouvelle Est).

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Chapitre II : la procdure administrative contentieuse.

Nous traiterons dabord des principes gnraux, pour ensuite envisager dans une
section2 linstruction et le jugement et dans une troisime section nous traiterons
Section I : des principes gnraux
Paragraphe I : intrt et sources des rgles de procdures.
La procdure administrative contentieuse est dfinie comme lensemble des rgles qui
gouvernent lintroduction, linstruction et le jugement devant les juridictions
administrations. Elle est souvent dcrie mais pourtant cest sur le terrain de la
procdure que ce perd ou se gagne le procs.
A) lintrt de la procdure administrative contentieux
Elle prsente un certain nombre dintrts entre autres elle permet de prciser lobjet du
litige, dclairer le juge, maintenir lgalit entre les justiciables .enfin la procdure
administrative contentieuse permet de sauvegarder les situations juridiques qui
naissent dune dcision administrative avec les possibilits de les contester
ternellement. Lobservation raisonne des rgles de procdure est une garantie de
bonne administration. La forme crite crit
est lennemie jur de larbitraire et la
sur jumelle de la libert.
B) les sources de la procdure des rgles de la procdure sont le plus souvent des
rgles pltorinnes .Mais en France depuis lentre en vigueur de la loi du 30 janvier
2000 portant code de justice administrative, les donnes ont changes avec la
codification des rgles de procdure. Ces rgles sont contenues dans un document
unique.

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