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GOVERNANA de TI

Transformando a
Administrao Pblica no Brasil

GOVERNANA de TI - Transformando a Administrao Pblica no Brasil

Esta obra, fruto da parceria entre o Centro de Estudos


Internacionais sobre Governo, da UFRGS (CEGOV/UFRGS)
e a Secretaria de Logstica e Tecnologia da Informao
do Ministrio do Planejamento (SLTI/MP),
pretende contribuir para a reflexo dos gestores
pblicos brasileiros, da comunidade acadmica
e da populao em geral, sobre a constituio
e a consolidao da capacidade estatal
e da democracia brasileira na Era Digital.

GOVERNANA de TI
Transformando a
Administrao Pblica no Brasil

Organizadores:

Marco Cepik
Diego Rafael Canabarro

WS Editor

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Organizadores:

Marco Cepik
Diego Rafael Canabarro

GOVERNANA de TI
Transformando a Administrao
Pblica no Brasil

Porto Alegre
2010

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Todos os direitos reservados para Marco Cepik e Diego Rafael Canabarro.


Capa: WS Editor.
Reviso pelos autores.
Editor: Walmor Santos.
Dados Internacionais de Catalogao na Publicao (CIP)
Rodrigo Costa Barboza, CRB-10/1694
G721

Governana de TI: transformando a Administrao Pblica no Brasil


/organizadores: Marco Cepik e Diego Rafael Canabarro. Porto Alegre:
WS Editor,
2010.206 p. ; 18 x 27 cm.
Realizado a partir de parceria firmada entre o Centro de Estudos
Internacionais sobre Governo (CEGOV) da UFRGS, e a Secretaria de
Logstica e Tecnologia da Informao (SLTI) do MPOG.
ISBN 978-85-7599-124-41.
Administrao Pblica - Brasil 2. Governo Federal Brasil 3. Polticas
pblicas Brasil 4. Tecnologia da informao 5. Sistema de Administrao
dos Recursos de Informao e Informtica I. Cepik, Marco, org. II.
Canabarro, Diego Rafael, org. III. Ttulo.
CDU 354:004(81)

Impresso pela VS Digital (Porto Alegre RS) em Dezembro de 2010.


COPIAR CRIMELei do Direito Autoral no 9.610, de 19 de fevereiro de 1998.

APOIO:

Centro de Estudos Internacionais


sobre Governo (CEGOV)
Campus do Vale, prdio 43322
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91509-900 Porto Alegre RS
Fone: +55 51 3308.9860
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Correio Eletrnico: cegov@ufrgs.br

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Valmor Souza dos Santos


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E-mail: wseditor@wseditor.com.br

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SUMRIO

Prefcio ..................................................................................................... 7
Agradecimentos ...................................................................................... 9
Apresentao ........................................................................................... 11

1. Do Novo Gerencialismo Pblico Governana da Era Digital .. 13


Marco Cepik, Diego Rafael Canabarro, Ana Jlia Possamai
2. A Institucionalizao do SISP e a Era Digital no Brasil................ 37
Marco Cepik, Diego Rafael Canabarro, Ana Jlia Possamai
3. A Contratao de Servios de Tecnologia da Informao
pela Administrao Pblica Federal ............................................... 77
Hlio Henkin, Daniel C. Selao

4. Governana de TI em Perspectiva Comparada:


Boas Prticas Identificadas............................................................... 99
Fernando DallOnderSebben, Slvia Sebben

5. Desafios da TI no Governo Federal: a Percepo


dos Gestores ....................................................................................... 145
Marco Cepik, Diego Rafael Canabarro, Ana Jlia Possamai,
Fernando DallOnderSebben

6. Alinhando TI e Polticas Pblicas: Quatro Temas Prioritrios.... 165


Marco Cepik, Diego Rafael Canabarro, Ana Jlia Possamai,
Fernando DallOnderSebben
Anexos ...................................................................................................... 179
Referncias ............................................................................................... 201
Sobre os Autores...................................................................................... 215

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PREFCIO
Glria Guimares
Secretria de Logstica e Tecnologia da Informao1
Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto
Governo Federal

O desafio de aprimorar os usos da Tecnologia da Informao


no Poder Executivo Brasileiro envolve questes que vo muito alm
da tecnologia: pessoas, estruturas, processos e, sobretudo,o conhecimento devem ser articulados para que os recursos de informtica
de fato respondam adequadamente s aspiraes do Administrao Pblica e da Sociedade, seja no que se refere eficincia/eficcia de processos administrativos, seja na melhoria da prestao de
servios pblicos, das condies para exerccio do controle social e
da participao popular.
A Secretaria de Logstica e Tecnologia da Informao, em parceria com as demais reas do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, bem como com os gestores e servidores de TI e as
tantas outras pessoas e instituies colaborativas, vem enfrentando
este desafio com determinao e perseverana.
Em especial a partir da publicao da Instruo Normativa
SLTI 04/2008, recentemente atualizada e aprimorada, foi possvel
ter foco e gerar uma viso comum do que desejamos em termos de
avano da Governana de TI na Administrao Pblica. E, como sabemos, para avanar num campo to desafiador preciso melhorar
continuamente.
A publicao que se segue contribui para esse avano. Ao analisar a evoluo do Sistema de Administrao dos Recursos de Informao e Informtica (SISP), o impacto da IN 04 nas contrataes
de informtica e a realidade de outros pases, os pesquisadores da
UFRGS realizaram um estudo indito e oportuno. Mas, certamente, a maior contribuio desta publicao vem nos captulos finais,
onde, aps ouvir um conjunto de integrantes da alta administra1

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De agosto de 2010 a 31 de dezembro de 2010.

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o, foram descritos elementos objetivos para nos apoiar na tarefa de consolidar a


viso deste caminho futuro. Um caminho que, considerada a nossa realidade, no
exatamente o mesmo que o de nenhum outro pas, embora possamos tirar dos
casos estudados boas prticas aqui aplicveis. E, assim, com base na realidade que
temos na Administrao Pblica Federal, representada pelos diagnsticos e metas
que identificamos junto aos rgos integrantes do SISP e a contribuio vinda da
universidade, avanaremos ainda mais.
Boa leitura!

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AGRADECIMENTOS

O desenvolvimento do projeto de pesquisa que culminou


com a confeco desta obra contou com o auxlio de uma srie de
instituies e a contribuio de pesquisadores e gestores pblicos
envolvidos no estudo, na formulao, na implementao e na avaliao de polticas pblicas relacionadas ao governo digital e, especificamente, ao desenvolvimento da governana de tecnologias da
informao e da comunicao na administrao pblica brasileira.
Tal empreitada coletiva teve como objetivo fundamental a avaliao dos caminhos percorridos pelo Sistema at os dias atuais, com a
finalidade de se fomentar a discusso em torno do futuro da governana e da gesto de tecnologias da informao e da comunicao
na esfera pblica no pas.
Esse projeto, portanto, fruto de uma aproximao inicial do
Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MP), atravs de
sua Secretaria de Logstica e Tecnologia da Informao (SLTI/MP),
ao setor acadmico brasileiro, aqui representado pelo Centro de
Estudos Internacionais sobre Governo da Universidade Federal do
Rio Grande do Sul (CEGOV/UFRGS).
Nesse sentido, foram inestimveis os esforos empreendidos
pela Diretora de Integrao de Sistemas de Informao, Nazar
Lopes Bretas, e pelo Coordenador-Geral de Inovaes Tecnolgicas, Paulo Roberto Pinto, ambos da SLTI/MP. No mbito do CEGOV/UFRGS, devemos ressaltar o apoio institucional e intelectual
dado realizao do projeto pelos professores Dr. Paulo Fagundes Visentini e Dr. Luiz Gustavo Grohmann, respectivamente, na
ocasio, diretor e vice-diretor do Centro. Ainda, deve-se tributar a
viabilizao do projeto aos esforos de sua gerente administrativa
e financeira, Aline G. Hellmann, e de seu interlocutor no MP, Marcelo Martins. Alm disso, em nome do prprio CEGOV/UFRGS,
gostaramos de agradecer, na pessoa do Prof. Guillermo J. Creus, a
atuao de toda a equipe do Instituto Latino-americano de Estudos
Avanados (ILEA/UFRGS) no suporte das atividades cotidianas do
Centro como um todo.

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Tambm, devemos sublinhar que a riqueza das linhas que seguem fruto do
trabalho coletivo e cooperativo das equipes postas disposio do projeto, tanto pela
SLTI/MP quanto pelo CEGOV/UFRGS. Da parte da SLTI/MP, devemos destacar as
contribuies de Joo Batista Ferri, Cludio Muniz Machado Cavalcanti, Corinto Mee, Cristiano Heckert e Clesito Fechine e, novamente, Nazar Lopes Bretas e Paulo
Roberto Pinto. Da parte do CEGOV/UFRGS, devemos destacar as contribuies dos
pesquisadores Dr. Hlio Henkin, Ana Jlia Possamai, Fernando DallOnderSebben,
Slvia Sebben e Daniel Selo para a confeco dos captulos dispostos a seguir.
Finalmente, gostaramos de agradecer, novamente, a todas as autoridades
constantes do Anexo 7, abaixo, pela disposio de seu tempo em prol das entrevistas
realizadas em uma das etapas da pesquisa. E, por ltimo, mas no menos importante, convm ressaltar o papel de trs Secretrios da SLTI/MP que foram fundamentais,
cada um a seu tempo, para que a pesquisa que deu origem a este livro fosse desenvolvida: o Secretrio Rogrio Santanna, que viabilizou a parceria. Sua sucessora,
Secretria Loreni Foresti, que deu continuidade empreitada. E a Secretria Maria
da Glria Guimares dos Santos, que assumiu o cargo com o projeto j em desenvolvimento e abraou para si a responsabilidade de assegurar a sua concluso.
A todos, o nosso muito obrigado.
Marco Cepik
Diego R. Canabarro

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APRESENTAO

Esta publicao congrega, de forma reestruturada, uma srie de quatro relatrios que sintetizam o resultado do projeto de
pesquisa intitulado Governana de TI no Brasil: Anlise da Institucionalizao do SISP, realizado no ano de 2010, a partir de
parceria firmada entre o Centro de Estudos Internacionais sobre
Governo (CEGOV) da Universidade Federal do Rio Grande do Sul
(UFRGS) e a Secretaria de Logstica e Tecnologia da Informao
(SLTI) do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MP).
A equipe de pesquisadores do CEGOV/UFRGS estudou a
evoluo histrico-institucional do Sistema de Administrao dos
Recursos de Informao e Informtica (SISP) da Administrao Pblica Federal (APF) do Brasil, com o objetivo de colaborar com a
tomada de decises acerca do futuro do SISP e da governana e
gesto de TI no Brasil.
Dentro desse escopo, empreendeu-se o estudo da evoluo
da governana e gesto de TI nos Estados contemporneos e os reflexos de tal evoluo observados no caso brasileiro; o avano da
institucionalizao da governana e da gesto de TI no Brasil; e a
governana e gesto de TI em cinco pases (Holanda, Reino Unido,
frica do Sul, Estados Unidos e Chile), com a finalidade de fornecer subsdios valiosos a respeito do que pode e do que no pode ser
aplicvel realidade do Brasil no futuro. Tais questes integram o
agregado de temas abordados pelos captulos deste livro.
A base documental da pesquisa foi constituda pela legislao
brasileira pertinente, os documentos das Estratgias Gerais de Tecnologia da Informao (EGTI) em 2008/2009 e 2009/2010 do Governo Federal brasileiro, os respectivos autodiagnsticos dos rgos
pblicos que acompanharam a elaborao dos respectivos Planos
Diretores de TI, bem como outros textos elaborados por agentes governamentais diversos. Alm da base documental, foram revisados
tambm dezenas de artigos e livros sobre gesto de sistemas pblicos de informao e temas correlatos, tanto textos tericos quanto
pesquisas comparadas e estudos de caso relevantes. Foram, ainda,

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realizadas entrevistas semiestruturadas com gestores pblicos e gestores de TI de


rgos da Administrao Pblica Federal direta e indireta, com a finalidade de aproximar os resultados da pesquisa realidade prtica da TI governamental.
Mais do que a consolidao de um projeto de pesquisa, portanto, o conjunto
desta obra pretende contribuir para a reflexo mais abrangente de gestores pblicos
brasileiros, da comunidade acadmica e da populao em geral sobre a constituio
e a consolidao de um verdadeiro Estado Digital no Brasil, e sobre as implicaes de
tal processo para a capacidade estatal e para a democracia no pas.

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CAPTULO

DO NOVO GERENCIALISMO PBLICO


GOVERNANA DA ERA DIGITAL
Marco Cepik Diego Canabarro Ana Jlia Possamai

As Tecnologias da Informao (TI) produziram duas ondas de


inovao na administrao do Estado desde meados do sculo XX:
a primeira est relacionada ao que se pode chamar de tecnologias
analgicas e ao desenvolvimento da computao de grande porte
(caracterizada por transistores e circuitos integrados, computadores de grande porte, o uso de meio magntico para armazenamento
e linguagens de programao lineares e estruturadas); a segunda,
relacionada com a revoluo digital (associada ao advento da microcomputao, da interface grfica, da Internet e das linguagens
de programao orientadas a objetos e lgicas).
Uma caracterstica comum a estas duas ondas que em ambas a Tecnologia da Informao foi tratada marginalmente pela literatura de Administrao Pblica, de Direito Administrativo e de
Polticas Pblicas, as quais tenderam a considerar a TI como uma
ferramenta auxiliar, uma varivel meramente interveniente a ser
considerada na anlise do desempenho da administrao pblica
e dos governos. Assim, acabaram sendo os acadmicos e tcnicos
da rea de sistemas de informaes os que mais contriburam para
a anlise terica e prtica da gesto de TI no mbito da burocracia
estatal ao longo do sculo XX (Holden, 2007)1.
Mais recentemente, entretanto, estudos apontaram que as novas tecnologias da Era Digital, por si mesmas, estavam modificando radicalmente a natureza e o modo de funcionamento da democracia, do governo e do prprio Estado (e.g.Bimber, 2003; Fountain,
2001; Heeks, 2002; Oliver e Sanders, 2004).
Neste sentido, o presente captulo objetiva analisar o processo
de evoluo do tratamento da Tecnologia da Informao nos Estados contemporneos, relacionando-o com o duplo problema da
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Para uma breve periodizao da literatura de Administrao Pblica sobre TI


nos Estados Unidos, ver Holden (2007).

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emergncia e eventual superao do chamado Novo Gerencialismo Pblico (NPM)


e da transio tecnolgica rumo ao que vem sendo chamada de Era Digital, tanto
em referncia ao marco tecnolgico quanto ao gerencial. Busca-se, assim, contribuir
para o estudo da governana de TI no setor pblico, atravs de uma narrativa mais
equilibrada entre o desenvolvimento das TIC e seus uso e tratamento na Administrao Pblica.
Assim, ao longo deste captulo, em um primeiro momento, descrevemos a evoluo dos modelos de tratamento da TI nas organizaes pblicas, conectando-os,
para fins analticos, s eras de desenvolvimento informtico em que se inserem. Na
seo subsequente, procuramos relacionar esses modelos s doutrinas prevalentes
sobre a Administrao Pblica, de modo a apontar o papel inovador que a TI tem na
atualidade. De modo geral, organizaremos nossa reflexo em torno de trs doutrinas
principais, as quais no representam, no entanto, tipos puros ou estgios sequenciais
na histria recente da governana de TI. Para facilitar a argumentao, chamaremos
estas abordagens de Novo Gerencialismo Pblico (NPM), Administrao Pblica Societal (SPA) e Governana da Era Digital (DEG), seguindo os acrnimos em ingls
dos nomes adotados aqui.2 Ao fim do captulo, so apresentadas algumas ponderaes e reflexes acerca do estudado.

A Tecnologia da Informao na Administrao Pblica


As Tecnologias da Informao tm sofrido constantes processos de modificao,
atualizao e inovao, inerentes sua natureza. Como no poderia ser diferente, o
emprego e o tratamento dado s TI nas organizaes administrativas (sejam pblicas ou privadas) tambm evolui de acordo com tal dinmica. Esse processo evolutivo
pode ser segmentado e estudado a partir de quatro eras: a era do mainframe, a era da
microcomputao, a era da Internet e, hoje, a Era Digital. A despeito de tal classificao
ter sido formulado a partir da realidade de pases lderes no desenvolvimento dessa
indstria, ela pode, para os fins analticos pretendidos por este trabalho, servir de base
para classificar a evoluo do emprego e do tratamento dado TI nas organizaes
pblicas dos demais pases, respeitando as ponderaes necessrias.
Na fase inicial de seu desenvolvimento, a utilizao da Tecnologia da Informao representava um alto custo para o oramento pblico, de modo que sua aplicao
limitou-se a reas especficas de inovao e de defesa. Progressivamente, a reduo
2

O Novo Gerencialismo Pblico, ou New Public Management (NPM), foi adotado primeiramente na
Inglaterra na dcada de 1980. A Administrao Pblica Societal, ou Societal Public Administration
(SPA), um termo utilizado pelos autores dessa pesquisa para caracterizar a reao ao NPM ocorrida em muitos pases na dcada de 1990, enfatizando a participao cidad nas decises sobre
alocaes de investimento pblico e priorizao de polticas pblicas. No Brasil, a expresso mais
clara da SPA foi o crescimento da importncia dos conselhos e do oramento participativo (OP). J
a Governana da Era Digital, ou Digital Era Governance(DEG), foi o termo cunhado por Dunleavy
et alli (2005) para designar uma nova doutrina administrativa que se desenvolve com a mudana
de natureza e de alcance do papel das TIC na administrao pblica, capaz de transcender as polmicas e as limitaes do NPM e da SPA.

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dos custos ao longo das dcadas de 1960 a 1970 permitiu que outras esferas da atividade governamental adotassem ferramentas de informtica para auxiliar sistemas
de pagamento, de armazenamento de dados, etc. (Dunleavy et alli, 2006). Tarefas
rotineiras passaram a ser automatizadas atravs da criao de sistemas e aplicaes,
com vistas a uma maior eficincia na realizao dessas atividades (Holden, 2007).
poca, houve certa centralizao da gesto da TI, em nvel hierrquico superior ao
operacional, a fim de se obter um nvel mnimo de controle sobre os gastos em tecnologia e recursos humanos especializados, bem como sobre os padres adotados e
os tipos de aquisies realizadas (Dunleavy et alli, 2006). De uma maneira geral, esse
controle baseou-se em tecnologias de mainframe e foi centralizado em departamentos
de processamento de dados, tambm conhecidos como data centers ou CPDs (Centros
de Processamento de Dados).
Dessa forma, na era do mainframe, a TI era geralmente associada a sistemas
de informao, e o modelo de tratamento correspondente fora inicialmente denominado Gesto de Tecnologia Automatizada (Holden, 2007) ou, mais tarde, Gesto de
Sistemas de Informao (Holden, 2007).
Nesse momento, a gesto da tecnologia preponderava sobre a gesto da informao, e ficava restrita aos data centers. Os profissionais da informtica ficavam isolados dos
braos gerenciais e administrativos, e os usurios pouco tinham contato com os sistemas de informao, a no ser atravs do uso dos cartes perfurados e/ou do recebimento das cpias resultantes dos processamentos, impressas pelos CPDs (Holden, 2007).
Com a reduo dos custos dos equipamentos de informtica e com o surgimento dos computadores pessoais (PCs), a TI passou a ser incorporada rotina dos
processos de governo3 de vrios rgos. Nos Estados Unidos, a partir da adoo do
Paperwork Reduction Act (PRA), de 1980, a TI e a informao passaram a ser compreendidas como ferramentas estratgicas e a ser tratadas como recursos organizacionais, tais como os recursos humanos e os recursos financeiros (Holden, 2007). Por
tratar-se de um elemento estratgico de eficincia, os rgos passaram a definir as
aplicaes e usos da TI, bem como a adquirir seus prprios equipamentos e sistemas.
Assim, a TI passou a figurar como mais um item no oramento dos rgos governamentais, cabendo a estes, portanto, gerenciar suas aquisies, de forma descentralizada (Dunleavy et alli, 2006). Nesta transio, os CPDs deixaram de ser os centros
de controle da TI, para tornarem-se centros fornecedores de tecnologia. Marchand
(1985, apud Holden, 2007) denominou este modelo descentralizado adotado na era
dos microcomputadores de Gesto de Recursos de Informao.
As iniciativas de centralizao da coordenao e da gesto de TI observadas nas
dcadas de 1960 e meados de 1970, portanto, no prosseguiriam na dcada de 1990.
O uso estratgico da TI, porm, permaneceu o mesmo, ou seja, como um recurso
3

Geralmente, a literatura trata de processos de negcios e no de processos de governo. No entanto, a


lgica da administrao pblica mais ampla que a puramente empresarial, indo alm do relacionamento empresa-cliente (Fugini, Maggiolini e Pagamici, 2005). Adota-se aqui, portanto, o termo
processos de governo, de modo a contemplar um contexto que envolve tanto o pblico, o privado e
os setores sem fins lucrativos na construo do valor pblico (tema que ser tratado mais adiante).

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aplicado em busca de eficincia. Embora surgissem os primeiros debates acerca do


desenvolvimento de servios eletrnicos, na esteira da expanso do comrcio eletrnico e do e-business, a Gesto dos Recursos de Informao manteve o modelo de tratamento da TI voltado para o interior da organizao, visando reduo dos custos
associados s tarefas administrativas.
Com a era da Internet, ampliou-se exponencialmente a capacidade de produo e compartilhamento de dados e informaes, seja por parte das organizaes,
seja por parte da sociedade civil. Surgiram amplas redes de compartilhamento de informao, no apenas entre organizaes e empresas, mas entre indivduos (Holden,
2007), atravs da popularizao dos microcomputadores e da Internet. Neste contexto, o modelo de gesto de TI voltado para dentro e restrito tecnologia arrefeceuse e surgiu outro, o qual pode ser denominado Gesto do Conhecimento (Marchand,
1985 apud Holden, 2007). Houve uma mudana na nfase do modelo de tratamento
da TI: da gesto fsica da tecnologia e da informao para a gesto do contedo da
informao4.
Diante destas possibilidades, surgiram (principalmente nos Estados Unidos,
com o Governo Clinton) discursos no sentido de utilizar a TI de maneira a tornar os
rgos governamentais mais responsivos e orientados prestao de servios, ao
invs de apenas utiliz-la na busca da eficincia (Holden, 2007). Este novo entendimento, acompanhado pelo crescente uso de tecnologias mais maduras (tais como interfaces grficas, arquiteturas computacionais cliente-servidor, estaes de trabalho,
entre outras), ampliou o entendimento do uso da TI na administrao pblica. Com
esse progresso, tanto no setor privado como no setor pblico, cada um com suas
especificidades, ficou cada vez mais claro que a TI desempenhava um papel central
nos sistemas e processos administrativos.
J na atual Era Digital em que possvel acessar e trabalhar a informao a
partir dos mais diversos dispositivos e h ampla criao e compartilhamento de informaes por diversos e distintos atores relegar a gesto de TI apenas a tcnicos da
computao isolados em ambientes hermeticamente fechados e sem capacidades
de planejamento holstico que converse e atenda o conjunto de usurios no mais
admissvel (Holden, 2007). Sendo assim, uma nova abordagem de tratamento da
TI est se desenvolvendo, cujo objetivo central vai alm da eficincia e da gerao de
contedo. Adequando prticas j consagradas no setor privado realidade poltica e
multissetorial do setor pblico, hoje se assume que a TI a ferramenta fundamental
para a transformao da administrao pblica, deixando de ser objeto apenas de
gesto para ser objeto de governana.
4

Um passo frente, no setor privado, a Gesto do Conhecimento deu espao para repensar a maneira como se realizam as tarefas e servios. O redesenho de processos de negcio passou a preceder
a automatizao das operaes, de modo a assegurar que no se replicassem ou fortalecessem
tarefas arcaicas ou desnecessrias. Strassman (1990 apud Holden, 2007) advogava uma abordagem
que alinhasse os recursos de informao s misses da organizao. Nesse setor, a TI desenvolveu
sistemas de informaes estratgicos, servindo como ferramenta para adquirir vantagens competitivas no mercado (Holden, 2007).

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Marco Cepik Diego Rafael Canabarro

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A diferena entre gesto de TI e governana de TI essencial para a compreenso


desta nova era. Por um lado, como visto anteriormente, a gesto da TI se foca na
automatizao e na eficincia das operaes internas, na administrao destas operaes e nas decises a serem tomadas acerca dos produtos e servios de TI correspondentes. Por outro lado, a governana de TI mais ampla e foca a utilizao da TI de
maneira que possa atender s demandas e objetivos presentes e futuros do negcio e
de seus clientes ou, no caso do setor pblico, os objetivos da administrao pblica,
de suas atividades finalsticas e de seus usurios (cidados, empresas, terceiro setor).
, portanto, um modelo de tratamento da TI que envolve outros atores, para alm do
rgo e/ou da administrao, cuja interao deve ser coordenada e calcada na cooperao. Por meio da governana de TI, decide-se quem toma as decises relativas
TI e como estas decises so monitoradas de maneira a alinhar, da melhor maneira
possvel, as tecnologias aos objetivos e metas da organizao.
Com efeito, a diferena entre gesto e governana de TI reside no foco e no locus
das atividades: enquanto a gesto foca o ambiente interno da organizao e realizada no nvel departamental, a governana de TI congrega o foco interno e externo e
deve ser realizada em nvel hierrquico superior, de modo a englobar a organizao
como um todo (Sethibe, Campbell e McDonald, 2007). Ademais, na gesto de TI,
adquirem-se bens e servios de TI geralmente por meio de fornecedores externos,
que apresentam suas solues para os processos; a governana de TI, por sua vez,
requer bens e servios especficos para a organizao, demandando solues pensadas segundo a lgica dos processos de governo os quais geralmente passam por
redesenho e simplificao antes de serem automatizados. Em suma,
a governana de TI a estrutura de relacionamentos, processos e mecanismos usados para desenvolver, dirigir e controlar estratgias e recursos de
TI de maneira a melhor atingir as metas e objetivos de uma organizao. um
conjunto de processos que visa a adicionar valor a uma organizao, ao passo
que equaciona elementos de risco e de retorno associados a investimentos de
TI. A governana de TI , ao fim e ao cabo, uma responsabilidade do grupo de
dirigentes e gestores executivos (Sethibe, Campbell e McDonald, 2007:833, traduo e grifo nossos).

Nesse sentido, a governana de TI compreende o desenvolvimento de um plano estratgico que avalie a natureza do impacto organizacional do uso de novas
tecnologias, determine o treinamento de recursos humanos e alinhe os recursos de
TI aos objetivos institucionais do rgo (e da administrao), bem como proteja e
relacione os interesses de atores internos e externos organizao.
Na Tabela 1, identificam-se os principais aspectos da governana e da gesto
de TI.

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Governana de TI

Tab. 1: Governana de TI versus Gesto de TI


Governana de TI

Gesto de TI

Foco interno e externo

Foco interno

Viso do conjunto da organizao

Viso departamental e individual

Futuro

Presente

Estratgias

Operaes e projetos

Gerao de benefcios

Custos e qualidade

Investimento sbio

Prestao de contas

Delegao

Controle (hands-on)

Fonte: Liu e Ridley, 2005.

Cabe, no entanto, uma observao. Considerando que a literatura acerca de


modelos de governana de TI para o setor pblico ainda bastante incipiente (Holden, 2007; Liu e Ridley, 2007; Sethibe, Campbell e McDonald, 2007), na prtica observa-se a o emprego de modelos de governana de TI elaborados para corporaes
privadas (principalmente o Control Objectives for Information and Related Technology,
5
COBIT ) no desenvolvimento da governana de TI do setor pblico.
No entanto, no se pode esquecer que os objetivos e prticas em cada setor
so diferentes, visto a prpria natureza distinta do setor pblico, se comparado ao
privado, a citar: diferena nos fatores ambientais (por exemplo, menor exposio ao
mercado, maiores constrangimentos legais e formais e maior influncia da poltica),
diferena nas transaes entre a organizao e o ambiente (maior poder mandatrio,
escopo de atuao e responsabilidades muito mais amplo, maior nvel de escrutnio
dos servidores pblicos, maiores expectativas quanto atuao do setor) e diferenas nas estruturas e processos internos (critrios mais complexos, papis e poderes
dos gestores, maior modificao dos diretores executivos, maior dificuldade em criar
incentivos para requerer performances mais efetivas e eficientes). Desta forma, a
governana de TI no setor pblico [] mais complexa que no setor privado (Liu e Ridley,
2005:3, traduo nossa)6.
Na verdade, a governana de TI no setor pblico pode ser enquadrada dentro
de um processo mais amplo de transformao e reforma do aparelho do Estado, no
qual as Tecnologias da Informao atuam como ferramentas fundamentais. Como
bem apontam Heeks e Bhatnagar (2002), na Era Digital so os sistemas de informao os elementos determinantes para os processos de reformas administrativas; para
compreender, portanto, a administrao pblica contempornea necessrio compreender igualmente o modo de tratamento dispensado TI.
5

Este emprego observado nas recomendaes feitas pelo TCU governana de TI da APF brasileira, dispostas no Acrdo 1603/2008-Plenrio.
6
Para maiores informaes sobre as diferenas entre o setor pblico e o setor privado, e os reflexos
destas diferenas sobre a governana de TI, ver Liu e Ridley (2007) e Sethibe, Campbell e McDonald(2007).

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Assim, de um modo geral, podemos fazer um paralelo entre a transio de


modelos de tratamento da Tecnologia da Informao no setor pblico e os processos
de reformas do aparelho do Estado ao longo do sculo XX. Enquanto o modelo de
Gesto de Sistemas de Informao da era dos mainframes foi contemporneo administrao pblica do tipo burocrtica, weberiana7, com tarefas e processos definidos,
hierarquizados e automatizados; o modelo descentralizado de Gesto dos Recursos
de Informao da era da microcomputao coincide com as reformas gerencialistas
do New Public Management (NPM), que visaram racionalizao, descentralizao e desburocratizao da mquina estatal. A Gesto do Conhecimento, na era
da Internet, ampliou as possibilidades e os objetivos do uso da TI no setor pblico, reconhecendo a necessidade de incorporar novos atores na gesto do contedo
das informaes e dos produtos finais, refletindo os primeiros passos no sentido da
governana meta perseguida, na Amrica Latina, pelo defensores de uma Administrao Pblica Societal. A governana de TI, enfim, vem atender um novo quadro referencial de administrao pblica que incorpora de vez as Tecnologias da
Informao e da Comunicao como elemento-chave da Administrao. A TI tornase ferramenta fundamental para ampliar e efetivar as possibilidades de governana
ampla, integrada, de maneira a atender o objetivo global do setor pblico, qual seja:
prover bens e servios pblicos de qualidade para os cidados. Trata-se aqui da Governana da Era Digital (ver Figura 1).

Fig. 1: Doutrinas administrativas e respectivos tratamentos da TI

a partir desse paralelo que passamos a apresentar, a seguir, o processo de


desenvolvimento e reforma da Administrao Pblica contempornea.

Do Novo Gerencialismo Pblico Era da Governana Digital: a TI


como elemento-chave de um novo modelo de administrao
A administrao pblica burocrtica sofreu uma forte crise a partir da dcada
de 1970, quando do esgotamento do modelo de desenvolvimento keynesiano caracterstico dos regimes de bem-estar social do ps-guerra (Esping-Andersen, 1990;
7

Sugere-se a leitura direta dos textos de Weber sobre Burocracia, disponveis no Captulo VIII
(Burocracia) do volume editado das obras de Max Weber. Ver Weber (1982).

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Borges, 2001). Dos diagnsticos elaborados para compreenso e enfrentamento desse perodo de instabilidade, dois receberam especial destaque e ainda hoje tm sido
objeto de constante debate. Por um lado, assentado nos preceitos neoliberais da Escola Austraca e da Escola de Chicago, o Novo Gerencialismo Pblico (NPM) foi
defendido e aplicado como resposta dos conservadores da Nova Direita a uma administrao pblica considerada por eles muito grande, pesada e ineficiente. Por outro,
a alternativa popular e sindical apontou para a necessidade de retomada e ampliao
do participativismo, em um modelo que questionava o papel do Estado como nico
protagonista da gesto pblica, compreendido, no caso brasileiro, sob o escopo de
uma Administrao Pblica Societal (SPA) (Paes de Paula, 2005)8.
Inicialmente, o colapso da Unio Sovitica, a crise dos modelos de industrializao baseados na substituio de importaes em pases como a ndia, Mxico e Brasil,
bem como as presses exercidas pela globalizao do capitalismo nas ltimas dcadas
favoreceram o neoliberalismo e o Novo Gerencialismo, em detrimento da participao popular. Entretanto, os custos sociais associados a estas solues (aumento da
excluso, do desemprego, das desigualdades e da injustia), a contnua expanso dos
gastos governamentais e do papel Estado nos pases membros da Organizao para
a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE) e o sucesso de modelos alternativos como o do chamado Socialismo de Mercado na China foram fatores que
aumentaram simultaneamente as exigncias colocadas diante de ambas as perspectivas, a do NPM e da SPA. Ao fim e ao cabo, nenhuma das alternativas apresentadas
crise do Estado keynesiano-burocrtico nos pases capitalistas centrais respondeu
com eficcia aos desafios enfrentados pelos Estados contemporneos.
Ao defenderem a reduo/reviso do papel, do tamanho e/ou do protagonismo
no Estado, David Held alerta que essas vises subestimam a capacidade e os recursos do prprio Estado, que derivam, por exemplo, de seus aparatos burocrticos, ad8

David Held (1987), ao tratar do tema da crise da democracia liberal nas sociedades ocidentais na
dcada de 1960, que se acirrou com a crise fiscal nos anos 1970, destaca duas linhas tericas que se
propuseram a analisar o fenmeno e a sugerir alternativas ao impasse. Primeiro, assentados sobre
premissas pluralistas, os tericos do governo sobrecarregado (Brittan, 1975, 1977; Huntington,
1975; King, 1976; Rose e Peters, 1977) afirmavam a incapacidade de as burocracias cada vez maiores
atenderem de maneira eficiente s crescentes demandas dos mais diversos grupos da sociedade.
Essa interpretao apontava para um crculo vicioso em que a busca pelo atendimento das demandas aumentava o gasto pblico (pressionando a inflao) e cerceava iniciativas individuais.
Adotada pela Nova Direita, essa viso foi a base terica para o desenvolvimento e aplicao dos
preceitos gerencialistas no setor pblico, advogando a reduo do tamanho do Estado e a reforma do aparelho estatal. Partindo de premissas marxistas, os tericos da crise de legitimao do
Estado (Habermas, 1976; Oe, 1984) contestavam que as contradies de classe inevitavelmente
produziriam a deslegitimao do Estado, na medida em que o Estado buscasse regular a economia
a servio do capital, favorecendo alguns setores capitalistas, e tentasse se fazer perceber como ator
neutro para a massa eleitoral. Diante da inexistncia de alternativas dentro das estruturas scioeconmicas vigentes, a soluo da crise seria o progressivo surgimento de instituies socialistas e
o estabelecimento da democracia nos locais de trabalho e nas comunidades locais (Pateman, 1970;
Poulantzas, 1980). Essa fermentao terica estaria por trs dos movimentos sociais que surgiram
na Frana na dcada de 1960 e tomariam corpo no Brasil na dcada de 1980, com o novo sindicalismo, as comunidades de base (eclesiais e urbanas) e a reviso da postura da esquerda no pas
(Sader, 1988; Castaeda, 1994).

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ministrativos e coercitivos (Held, 1987: 216). Diante desta realidade, as Tecnologias


da Informao e Comunicao (TIC) tm sido apresentadas como ferramentas fundamentais para superar as limitaes e contradies do NPM eda SPA. Ao longo da
ltima dcada, o desenvolvimento das novas TIC, sobretudo da Internet, criou novos
desafios e oportunidades administrao pblica atravs da combinao de ferramentas e aplicaes no intuito de melhorar, simultaneamente, a legitimidade e a eficincia do Estado. as TIC vm sendo empregadas tanto na busca de maior eficincia
nos processos de governo, como na criao de novas oportunidades de participao
e de interao governos-sociedade. O progressivo emprego das TIC na reestruturao de processos e canais de interao das administraes pblicas contemporneas
tem configurado o que ficou conhecido como Governana da Era Digital (Digital Era
Governance, DEG). A DEG tem sido proposta como meio de revitalizar a legitimidade
do Estado, superando as insuficincias da administrao pblica burocrtica, assegurando a soberania e a representao popular e reafirmando os ideais republicanos.
Obviamente, tais possibilidades no significam que a tecnologia realizar as
mudanas automaticamente, nem que todas as mudanas se daro em uma direo
positiva (no sentido de sociedades mais justas, democrticas e com altos ndices de
qualidade de vida). Entretanto, a expresso Digital Era Governance (DEG) representa, para ns, a possibilidade de construo de um modelo completo e alternativo de
governo e de administrao pblica, superando historicamente as limitaes intrnsecas ao NPM e SPA.
A seguir, expressamos algumas das principais caractersticas do NPM, da SPA
e da DEG; esta, seja a partir dos autores originais do termo (Dunleavy et alli, 2005),
seja atrs da sua reinterpretao e adequao realidade nacional.
O desenvolvimento de uma administrao pblica burocrtica remonta transio do Estado patrimonialista para o Estado liberal e constitucional, quando da ocorrncia de reformas no servio pblico em pases europeus ocidentais na metade do
sculo XIX. A administrao pblica burocrtica foi adotada no intuito superar o modelo de administrao das monarquias , onde constantemente o patrimnio pblico e
o privado eram envolvidos em teias de nepotismo, empreguismo e corrupo. Nesse
sentido, a administrao burocrtica moderna, racional-legal, caracterizou-se pelo surgimento de uma organizao baseada em leis, regulaes e rotinas rgidas de trabalho, bem como formada por administradores profissionais, especialmente recrutados
e treinados, que respondem de forma imparcial aos polticos, de modo a assegurar um
mnimo de estabilidade e continuidade s atividades da administrao. As decises
so centralizadas no topo da estrutura hierrquica, definindo relaes de autoridade
e subordinao. No tocante prestao de servios, a regra da administrao pblica
burocrtica a especializao, a departamentalizao e a padronizao (Schelin, 2007),
impondo um tratamento equitativo e isonmico a todos os cidados.
O modelo burocrtico de administrao serviu tanto aos Estados liberais, ainda
no-democrticos, do sculo XIX, como ao Estado liberal-democrtico. No sculo
XX, foi adotado pelo Estado de Bem-Estar Social, keynesiano, o qual desempenhou

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o papel no apenas de produtor de um grande leque de servios pblicos, mas tambm de regulador e protetor da economia nacional. Como resultado, a teia da burocratizao foi estendida a um grande nmero de domnios da atuao estatal.
No entanto, a crise econmica que abateu os pases capitalistas ocidentais no
final da dcada de 1970, incio de 1980, no tardaria muito para traduzir-se em uma
crise do modelo de Estado de Bem-Estar, keynesiano e burocrtico, e a necessidade de
sua reforma entrou na pauta to logo se iniciaram os anos 1990. Alm da crise fiscal, o
final da Guerra Fria e a exploso da dinmica dos mercados internacionais reduziram
a autonomia dos Estados em formular e implementar polticas pblicas. Novos atores
surgiram no cenrio nacional e internacional, e o tamanho da mquina burocrtica
passou a ser visto pelos neoconservadores como um impeditivo capacidade estatal
em responder s demandas de cidados, empresas e demais interessados.
Com vistas a enfrentar esse ambiente dinmico e de constantes transformaes
e a combater a crise fiscal herdada do Estado de Bem-Estar Social, o Novo Gerencialismo Pblico (NPM) foi apresentado como a soluo da Nova Direita para destravar e racionalizar a mquina burocrtica que se desenvolvera ao longo do sculo
XX, considerada excessivamente grande, ineficiente, cara e, assim, incapaz de prover
servios de maneira eficiente (Bonina e Cordella, 2008). O NPM fundamenta-se na
crtica ao tamanho do setor pblico e ao ineficiente comportamento de maximizar oramentos, levado a cabo pelas burocracias governamentais. Importando modelos de
sucesso do setor privado, fundamentados no gerencialismo contemporneo9, o NPM
emprega uma srie de medidas que buscam a melhoria da performance e da eficincia
do setor pblico, com base no atendimento de resultados.
O Novo Gerencialismo Pblico foi difundido a partir da obra de Osborne e
Gaebler (1992), segundo os quais era necessrio reinventar o governo, alterando o foco
da departamentalizao e centralizao do modelo burocrtico em direo descentralizao, focada no cliente-cidado. A descentralizao tomou forma tanto a partir
do ponto de vista poltico (transferindo recursos e competncias aos nveis polticos
regionais e locais), como a partir do espectro da administrao, atravs da delegao de autoridade para os gestores, transformados em gerentes, cada vez mais autnomos. Firmou-se, assim, a separao no s entre poltica e administrao, mas
tambm entre deciso e gesto, relegando ao pice estratgico da organizao um
controle ativo e discricionrio das decises (free to manage) (Hughes, 1991).
O NPM redefine os diferentes papis exercidos pelo Estado na economia: comprador, prestador, contratante, regulador e rbitro. Ademais, define-se a existncia
de trs grandes atores: (1) o governo, (2) os gerentes de cada rgo, (3) os fornecedores do mercado, alm de um quarto, representado pelos cidados e a populao
(Lane, 2000). Em seu modelo puro, o NPM prope que o governo e os gerentes atuem
do lado da demanda, a qual ser atendida atravs de contrato com um fornecedor
(selecionado de modo competitivo e em condies de igualdade) que apresentar o
9

Para um panorama geral a respeito da evoluo do gerencialismo puro em direo ao NPM, ver
Abrucio (1997).

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menor custo, mas mesma qualidade dos servios. Assim, o Novo Gerencialismo Pblico promoveu a separao tambm da prestao e da produo de servios e bens
pblicos, de modo a ganhar eficincia atravs da competio e dos contratos de curto
prazo, mais flexveis e formados tanto interna quanto externamente ao setor pblico
(Hughes, 1991). Com efeito, algumas reas antes sob responsabilidade do setor pblico acabaram sendo privatizadas, reduzindo-se as reas nucleares da administrao (Dunleavy et alli, 2005; Bresser Pereira, 1995).
Em sntese, o NPM apresenta-se como uma coletnea de prticas que, de maneira geral, podem ser enquadradas em torno de trs temas principais: a desagregao, o sistema de incentivos e a competio (Dunleavy et alli, 2005, 2006). A desagregao compreende a repartio do setor pblico fortemente hierarquizado em
estruturas divisionais10 amplas e menos verticalizadas, personificadas nas agncias
executivas, que so unidades menores, mais fceis de serem gerenciadas (Bresser
Pereira, 1995) processo que ficou conhecido por agencializao (Criado, Araujo e
Serra, 2002). Outras prticas caractersticas do NPM esto relacionadas alocao
de metas e responsabilidades (Hughes, 1991), medidas por elementos microeconmicos de desempenho e acompanhadas de um sistema de incentivos correspondente.
O controle a partir dos resultados e da prestao de contas condiciona a alocao de
11
recursos e recompensas entre rgos e funcionrios da administrao . Por fim, o
NPM estabeleceu a competio no setor pblico, no intuito de que as novas formas
de aquisio e a maior competio entre fornecedores permitissem que os recursos
pblicos fossem alocados de maneira mais eficiente (Lane, 2000).
Como visto, politicamente, o NPM serviu para instrumentalizar polticas e
aes da Nova Direita e do neo-conservadorismo dos anos 1980, bem como do neoliberalismo, nos anos 1990 (Lane, 2000). O NPM foi implantado no Reino Unido, no
governo de Margareth Thatcher, com modelos reflexos na Austrlia e, sobretudo, na
Nova Zelndia. Mais tarde, o NPM chegaria aos Estados Unidos (por meio da National Performance Review, de 1993, no Governo Clinton), Escandinvia e a alguns
pases da Europa continental (Lane, 2000). Na Amrica Latina, as prticas gerencialistas foram aplicadas com maior ou menos intensidade, havendo permeado o setor
pblico atravs dos programas de ajuste estrutural promovidos pelo Banco Mundial
e pelo Fundo Monetrio Internacional, em resposta crise fiscal sofrida nos anos
10

Henry Mintzberg, terico das organizaes administrativas, classifica as configuraes estruturais


das organizaes segundo a existncia e predominncia das cinco macrofunes organizativas,
quais sejam: ncleo de operaes, pice estratgico, linha mdia, tecnoestrutura e apoio. Assim,
temos as estruturas simples, a burocracia maquinal (caracterstica da administrao pblica burocrtica), a burocracia profissional, a adocracia e as formas divisionais. So estas formas a que
o NPM faz referncia. Consistem em entidades semi-autnomas (as agncias) acopladas a um
pice ou sede central. Por sua vez, cada agncia possui, em sua linha mdia, pequenas burocracias
maquinais que desempenham as funes que lhes cabem. Assemelham-se s formas organizativas
adotadas por grandes holdings, que detm diferentes braos operativos que se reportam a uma
sede central. Para saber mais sobre as estruturas organizativas, ver Mintzberg (2009).
11
Os indicadores de desempenho promovidos pelo NPM geralmente e preferencialmente so expressos em termos quantitativos e no qualitativos, como o so as normas (de padres implcitos
e, por vezes, subjetivos) editadas pelas administraes burocrticas (Criado, Arajo e Serna, 2002).

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1980 (Milani e Solins, 2002) e, mais tarde, pelas reformas de segunda gerao
focada no downsizing (reduo do aparelho) e na reforma do servio pblico (Bresser
Pereira, 2002).
No entanto, Dunleavy et alli (2005, 2006) afirmam que a adoo dos postulados gerencialistas no setor pblico (sobretudo na Inglaterra, onde foram aplicados
em sua forma mais pura) gerou uma srie de empecilhos operao e realizao
dos objetivos da Administrao. Os autores citam a proliferao de quase-agncias
governamentais com sistemas hierrquicos e de gesto interna independentes uns
dos outros, o que acabou recriando ilhas burocrticas, resistentes ao trabalho inter e
transorganizacional. Esse fato acabou alimentando uma varivel irracional, na medida em que levou duplicao de esforos, processos e sistemas (fsicos e tecnolgicos), que melhor funcionariam se integrados ao longo do conjunto da Administrao. Dessa forma, houve uma ampliao dos custos de transao (e no o contrrio),
tanto na interao entre os rgos governamentais, quanto na interao governo e
sociedade a qual, inclusive, teve sua ao coletiva dificultada devido proliferao
de centros de ao e deciso governamental (Dunleavy et alli, 2005). Alm disso, a
fragmentao da administrao pblica acabou criando identidades organizacionais
prprias em cada rgo, gerando conflitos de interesse e diminuindo a eficcia do
setor como um todo. Essa realidade, somada disputa por recursos, levou a um desvio de foco no sentido do cumprimento das metas internas de cada rgos, ao invs
da busca pelo atendimento dos objetivos institucionais do governo como um todo
(Dunleavy et alli, 2005, 2006).
Para Bonina e Cordella (2005), porm, o desvio maior do NPM no foi a proliferao de quase-agncia, mas, o fato de ter-se buscado medir o desempenho e os
resultados dos rgos segundo o atendimento de metas de eficincia e perfomance,
indicadores claramente importados dos padres econmicos de operao do setor
privado. Ao faz-lo, negligenciou-se o fato de que as estratgias do setor pblico
diferem das estratgias do setor privado, uma vez que o primeiro visa criao de
valor pblico (public value); enquanto o segundo, valor privado (private value)12. O valor
pblico est relacionado ao atendimento dos objetivos estabelecidos pelos programas governamentais e prestao de servios pblicos ao conjunto de cidados. O
valor pblico no est, portanto, relacionado eficincia da ao da administrao pblica,
mas eficcia no atendimento dos programas de governo (Bonina e Cordella, 2005:16,
traduo nossa). Ademais, tal como explicita Moore, 2005), em Estados democrticos,
os valores coletivos fundamentais a que se aspira so, sobretudo, justia, equidade
e igualdade. Esses valores no podem ser avaliados em termos de mercado que
formado por consumidores mas sim (e somente) em termos polticos, de maneira
a atender o cidado e as decises coletivas tomadas pelas instituies democrticorepresentativas13 (Moore, 1995 apud Bonina e Cordella, 2005).
12

Esta observao complementa o debate acerca da governana de TI no setor pblico e no setor


privado, citado na seo anterior.
13
De acordo com esta viso, pode-se afirmar que o valor dos investimentos governamentais em TI
tambm deve ser mensurado a partir do ponto de vista de efetividade no atendimento do pblico

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Com efeito, paralelamente s prticas gerencialistas focadas na eficincia da


gesto, e como fruto da demanda por ampliao da participao da sociedade na
esfera de deciso estatal, desenvolveu-se no Reino Unido um modelo complementar
de administrao: a Governana em Rede (Network Governance) ou Administrao em
Rede. A Administrao em Rede identificada na literatura administrativa ps-burocrtica como um meio de articulao e coordenao dos diferentes grupos que compem a rede de interesses pblicos, privados e coletivos da sociedade. No mbito
do setor pblico, a Administrao em Rede concorda com o modelo gerencialista ao
sugerir que o governo continue contando com fornecedores externos, mas a partir de
parcerias pblico-privadas, e no simplesmente a partir descentralizao, fragmentao ou terceirizao. Nesse sentido, a competio e a confidencialidade dos contratos so substitudas pela ao conjunta de clientes e fornecedores, num modelo
de co-produo orientada no mais por regras e sob rgida superviso (caracterstica
do modelo burocrtico), mas por um senso de cultura organizacional compartilhada
(Considine e Lewis, 2003)14.
Na Amrica Latina, por sua vez, em resposta ao insulamento da burocracia
estatal em relao participao social, resultante dos perodos ditatoriais e das
prticas gerencialistas (Diniz, 2004), um esforo reformista desenvolveu-se, especialmente no Brasil, visando a romper com a forma centralizada e autoritria de exerccio
do poder pblico (Paes de Paula, 2005: 39). Sem propor, de fato, um novo modelo
de organizao administrativa do aparelho de Estado, mas buscando rearticular Estado e sociedade em um ambiente de democracia representativa e participativa, a
Administrao Pblica Societal (Societal Public Administration, SPA) surge como um
projeto poltico que procura ampliar a participao dos atores sociais na definio da agenda poltica, criando instrumentos para possibilitar um maior controle social sobre as aes
estatais e desmonopolizando a formulao e a implementao das aes pblicas (Paes de
15
Paula, 2005: 39) .
Como aponta Ana Paula Paes de Paula (2005b), a gesto social defendida pela
SPA rejeita as frmulas do management e tenta contemplar as peculiaridades culturais locais e as demandas de participao popular (Paes de Paula, 2005b: 52). A SPA expresso
mais concreta de uma esquerda renovada, cada vez mais ciente da no-exclusividade
a que serve a administrao, e no somente atravs de indicadores econmicos. Cabe salientar, porm, que pesquisas destinadas a mensurar a percepo do pblico da vinculao entre o emprego
de recursos de TI e os fins polticos preestabelecidos so de complexa realizao, tm custo elevado e devem ser realizadas em horizonte temporal maior para que tenham validade satisfatria.
14
Embora no esteja claro se o modelo de Administrao em Rede ou no um modelo alternativo
de reforma administrativa (Considine e Lewis, 2003), interessante observar que a experincia em
reas especficas de polticas pblicas (combate epidemia de AIDS, controle da poluio e gesto
de cidades) evidencia a busca por um trabalho mais cooperativo entre as agncias pblicas e privadas (Considine e Lewis, 2003). Ademais, ultrapassa a ideia de agncias como silos estanques
da administrao onde a colaborao fundamentada na autoridade ao primar pelo relacionamento interagncia, pela confiana dos clientes e pela cooperao e obteno de resultados a partir
de esforo conjunto (Considine e Lewis, 2003).
15
Na realidade, a SPA se apresenta antes como um modelo poltico e de desenvolvimento nacional
do que um modelo de reforma estritamente administrativa (Paes de Paula, 2005).

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do Estado como protagonista da ao pblica. A Administrao Pblica Societal est


fortemente vinculada ao desenvolvimento das Organizaes No-Governamentais
(ONGs) e dos movimentos sociais organizados (comunidades de base, grupos de
mulheres, associaes de bairro), esferas pblicas no-estatais que, entende-se, no
dependem do suporte da representao poltica tradicional para mediar a ao poltica direta dos cidados (Genro, 1997, apud Paes de Paula, 2005). A SPA defende a
co-gesto e a participao dos cidados nas decises pblicas16, de maneira tanto
a empoderar17 os atores sociais nos processos de tomada de deciso em polticas
pblicas, quanto a responsabilizar os rgos governamentais e atores no sentido de
realizar as deliberaes adotadas no processo. Como produtos dessa viso, surgiram
os conselhos de gesto tripartite, as comisses de planejamento e outras formas especficas de representao, sobretudo no nvel local e estadual.
De fato, a Administrao Pblica Societal pe em evidncia a retomada do
debate acerca da governana18 em sentido mais amplo, para alm do conceito de
boa governana, apregoado pelos defensores do gerencialismo19. Como adverte Milani e Solins (2002), falar de governana apenas no quadro da gesto e da
participao, sem referenciar o papel do Estado, tornou o termo uma ferramenta
tecnocrtica de especialistas econmicos e financeiros, atravs da promoo da governana corporativa no setor pblico. Para alm dessa viso, a governana tem
sido tratada por organismos como o Banco Mundial e o Programa das Naes
Unidas para o Desenvolvimento como um meio de reforar as instituies da sociedade civil e tornar os governos mais abertos, responsveis, transparentes e democrticos
(Medeiros e Guimares, 2005: 453). Somando esta definio aos preceitos da SPA,
houve a construo de uma ideia de governana responsiva, caracterizada pela
relao de empoderamento entre os cidados e o Estado; seus princpios orientadores so
a responsabilizao, a transparncia e a participao [e] a responsividade (Braga et alli,
2008: 8)20.
justamente essa relao entre a administrao pblica e a sociedade civil
bem como a relao entre a administrao pblica, o setor privado e o terceiro setor
que vem sendo transformada com o advento das novas Tecnologias de Informao
16

O Oramento Participativo, adotado no municpio de Porto Alegre (RS Brasil) o expoente desse
desenvolvimento.
17
Por empoderar o cidado entende-se a promoo de igualdade de capacidades dos atores em participar dos processos de deciso (Lubambo e Coelho, 2005). Para tanto, a SPA reconhece a necessidade
de transpor duas classes de dificuldades principais: a ao coletiva (custo de oportunidade de
participao, baixo nvel de informao dos atores sociais, baixo poder de barganha das classes
sociais mais pobres, baixa efetividade das instituies polticas) e o controle social (falta de acesso
s informaes governamentais por parte dos atores sociais).
18
Para um relato das origens do debate sobre as governanas, ver Milani e Solins (2002).
19
Ideias de boa governana estiveram bastante presentes nos discursos gerencialistas, sobretudo na dcada de 1990, e fazem referncia condio dos direitos individuais de propriedade, inviolabilidade,
igualdade, compensao dentro da lei e participao em tomada de deciso coletiva (OCDE, 2005).
20
O debate acerca do Novo Gerencialismo Pblico e da Administrao Pblica Societal ainda est
em aberto, e o presente texto serve-se desse fato para explorar e avanar a discusso. Para maiores
informaes acerca do debate no Brasil, ver: Paes de Paula (2005b) e Bresser Pereira (2005).

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e da Comunicao. As TIC facilitam e ampliam as transaes, os fluxos e as ligaes


existentes nas redes de atores que compe e transacionam com a esfera pblicoestatal. Assim, a ideia de governana responsiva
desponta em paralelo com formas inditas de pensar e agir, apoiadas nas
modernas TIC, tornando possvel um processo de deciso mais informado e transparente. Alm disso, o uso dessas tecnologias permite uma interface governocidado de mo dupla, via sistemas de comunicao eletrnica e transaes seguras no fornecimento de servios e integrao interorganizacional, possibilitando
ao usurio resolver mltiplos problemas em um nico ponto de acesso virtual,
com implicaes na responsividade e responsabilizao governamentais (Braga
et alli, 2008: 8).

Embora j faa alguns anos que governos comearam a operar servios pblicos e outras atividades atravs de mdias tradicionais (televiso, rdio, jornais),
a novidade reside nas possibilidades criadas pelos novos espaos de interao disponibilizados pela Internet. A Internet transformadora, pois permite que qualquer
pessoa ou entidade publique informaes e contedos, a ponto de mudar a relao
de poder na esfera pblica: [a Internet] mune lderes polticos com novas rotas para
o poder. Ela mune cidados com novas formas de se fazerem expressar (Naes Unidas,
2010: 84, traduo nossa).
Com efeito, o avano tecnolgico observado a partir do final da dcada de 1990
e o conseguinte aumento do nmero de canais de comunicao e interao entre a
administrao e os administrados (e entre as prprias entidades da esfera administrativa) tm imposto a necessidade de reestruturar o emprego dos recursos de TIC
nos governos (Garson, 2007). H a necessidade tanto de incorporar novos servios
e tecnologias de maneira a ampliar a eficincia da administrao pblica, quanto de
atender novas demandas informacionais geradas por uma populao cada vez mais
atenta aos seus direitos de cidadania (Cepik, Eklund e Eisenberg, 2001).
Essa transformao reflete-se na estrutura do Estado e de seu aparelho
(Fountain, 2001; Dunleavy et alli, 2005), bem como no processo de formulao de
polticas pblicas, ao ampliarem-se as possibilidades e oportunidades de realizao da governana. Por conseguinte, a popularizao da Internet e das demais
TIC, especialmente num contexto de convergncia tecnolgica21, tem marcado o
desenvolvimento de um novo quadro de referncia para a administrao pblica.
O crescimento do uso da rede mundial de computadores, do e-mail, da Web e das
TIC em geral na Era Digital passou a modificar tanto os processos levados a cabo
21 Cada vez mais o tema da convergncia tecnolgica debatido, seja no setor privado, seja no setor
pblico. A convergncia tecnolgica refere-se, de uma maneira geral, tendncia de utilizao
de uma nica infraestrutura de tecnologia para prover servios que, anteriormente, requeriam
equipamentos, canais de comunicao, protocolos e padres independentes. O objetivo viabilizar o acesso dos usurios s informaes em qualquer lugar e atravs de qualquer meio de
comunicao.

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na retaguarda administrativa (atrs do balco ou back-oce), quanto as formas de


relacionamento entre o governo e a sociedade. As TIC so essenciais nesse novo
modelo de administrao, uma vez que permitem no apenas a melhor alocao
dos recursos pblicos e a intercomunicao entre os rgos governamentais e atores sociais, mas tambm o redesenho de processos de governo22, de modo a atender
as necessidades dos usurios e a ampliar os meios de acesso aos servios pblicos
e prpria administrao. As TIC deixaram de ser vistas apenas como ferramentas auxiliares e passaram a desempenhar um papel fundamental23 na busca pela
ampliao da eficcia da administrao pblica, com possveis impactos sobre a
capacidade estatal em entregar servios e reforar o papel do Estado, a cidadania
e a participao democrtica. O Estado tem diante de si, portanto, um modelo de
administrao pblica ps-NPM, qual seja: a Governana da Era Digital (Digital
Era Governance, DEG).
O termo Governana da Era Digital foi cunhado por Dunleavy et alli (2005),
pesquisadores da London School of Economics and Political Science e do Oxford
Internet Institute. Compreende uma srie de prticas e temas que visam a reverter e/
ou superar os problemas e as contradies legados por pases que, como a Inglaterra,
aplicaram o Novo Gerencialismo Pblico como resposta crise do Estado keynesiano-burocrtico. Envolve a reintegrao de funes antes fragmentadas em inmeras
agncias, o redesenho de processos de governo a partir de uma tica baseada nas necessidades dos usurios finais dos bens e servios pblicos, bem como trata da transformao (e no apenas suplementao) de processos convencionais por alternativas
totalmente digitais. A DEG compreende, assim, um conjunto complexo de mudanas
22

A TIC apia e potencializa melhorias de qualidade nos servios pblicos oferecidos nos moldes
tradicionais. A primeira tentao no sentido de empreg-las foi de automatizar processos rotineiros em papel, atravs de sistemas de informao, e/ou transferi-los para meios eletrnicos na web,
sem refletir sobre a lgica dos procedimentos em si. No entanto, o salto qualitativo de que tratamos hoje se d na medida em que so repensados os processos, de modo a aproveitar ao mximo
as potencialidades das TIC para a promoo de servios mais eficazes. H tempos a reorganizao
de processos e estruturas administrativas uma medida adotada por empresas privadas, realizada sob a concepo de reengenharia dos processos de negcio (Business Process Reengineering- BPR).
Porm, uma vez que tratamos da Administrao Pblica, que lida com cidados e demais usurios
(e no clientes e consumidores), uma abordagem mais adequada seria tratar o tema como reengenharia dos processos de governo (Government Process Reengineering - GPR) (Fugini, Maggiolini,
Pagamici, 2005). Nesse sentido, utilizaremos aqui os termos processos de governo e usurios, em
oposio tica gerencialista empresarial de processos de negcio e clientes. Ademais, outra opo
terminolgica foi feita ao buscar traduzir business como atividades finalsticas da administrao. Por
tratar-se de um tema novo, que dispe ainda de pouca literatura em lngua portuguesa, essas e
outras opes terminolgicas e de traduo sero feitas ao longo do livro, acompanhadas de notas
de rodap explicativas, quando couberem.
23
As TIC so empregadas de maneira inovadora na Administrao Pblica na Era Digital. Ao longo da dcada de 1990, quando primaram as prticas gerencialistas, as TIC tiveram um impacto
bastante limitado, uma vez que foram adaptadas a processos e culturas organizacionais pr-existentes, servindo antes para automatizar rotinas j consolidadas. Embora os rgos governamentais tenham tornado-se altamente dependentes da infraestrutura de TIC para suas atividades, as
formas de operao no sofreram alteraes significativas. Por sua vez, o novo enfoque, que tem
se desenvolvido no incio na presente dcada, delega um papel central e transformador s TIC e
aos profissionais da rea.

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no sentido de um governo mais gil e focado no usurio, abrindo a possibilidade de


que cidados e empresas facilmente orientem e monitorem o processamento de suas
demandas junto administrao, atravs do uso das TIC. A DEG beneficia-se de ferramentas de TIC que possam ajudar a realizar algumas prticas bem-sucedidas do
NPM, como a accountability e a flexibilidade, enquanto evita os efeitos colaterais da
fragmentao resultante da experincia gerencialista24 (Hanna, 2010).
Para Dunleavy et alli (2006), as mudanas trazidas pela Governana da Era
Digital podem ser consideradas sob trs aspectos principais: (1) a reintegrao, (2)
o desenvolvimento de uma viso holstica de administrao, baseada nas necessidades dos usurios, e (3) as transformaes trazidas pela digitalizao, com o surgimento de instituies digitais. A reintegrao (reintegration) uma espcie de reao
aos problemas que emergiram com as prticas gerencialistas, e onde se encontram
as oportunidades-chave desse novo enfoque. Os demais aspectos, a viso holstica
baseada nas necessidades (needs-based holism) e a transformaes da digitalizao
(digitization changes), so tangenciais s prticas do Gerencialismo, uma vez que
propem uma orientao um tanto distinta quela (Dunleavy et alli, 2005; Dunleavy et alli, 2006).
A reintegrao compreende o processo de reagrupar os diversos elementos
que o Novo Gerencialismo Pblico separou em estruturas divisionais distintas ao
longo do setor pblico. Dessa maneira, visa-se retirar do cidado e dos usurios
dos servios pblicos o nus de ter que perseguir de rgo em rgo as inmeras
etapas de realizao de um processo de governo. Para tanto, busca-se reintegrar
funes diversas e grupos de competncias que foram fragmentados em vrios
rgos com funes limitadas e espalhados por complexas redes interorganizacionais.
O objetivo [...] reduzir as ilhas burocrticas verticais [vertical stovepipes]
que existem entre os governos federais, estaduais e locais em relao ao acesso
informao, bem como incentivar o compartilhamento de dados em todos os
ramos e nveis de governo, a fim de promover a coordenao e colaborao (Schelin, 2007: 116, traduo nossa).

Nesse processo, as TIC apresentam grande potencial de desenvolvimento, ao passo


que viabilizam a integrao, a comunicao e a interoperabilidade dos diversos rgos e sistemas de informao governamentais de forma mais fluida.
24

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H de se frisar que a DEG no um movimento oposto ao NPM. Algumas prticas gerencialistas


permanecem se desenvolvendo a par desse novo modelo, uma vez que sua utilidade ainda no
fora seriamente questionada e invalidada. Dentre essas prticas, tm-se: medidas de desempenho, ranking de desempenho das agncias/rgos, servios orientados ao cliente, controle dos
recursos pelo usurio, taxa de retorno e de desconto unificada, desenvolvimento de mecanismos
tecnolgicos de cobrana, avaliar os direitos de propriedade do setor pblico e dividendos de
eficincia obrigatrios (Dunleavy et alli, 2005).

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Dentre os componentes-chave da reintegrao, a governana integrada (joinedup governance, JUG) destaca-se, na medida em que busca reverter a agencializao e
realizar grandes fuses de funes e processos em rgo centrais amplos, capazes
de coordenar e executar aes complexas e de grande escala25. Tem por trs a necessria convergncia das TIC para viabilizar a comunicao e a interao necessrias
entre os rgos. Por meio da DEG, busca-se simplificar a rede sobre a qual opera o
setor pblico (network simplification), aperfeioando a viso geral da administrao e
dos regulamentos que a sustentam, de modo a evitar a criao de equipes de gesto
em vrias reas polticas altamente balcanizadas o que dificulta o tratamento e a
coordenao das polticas pblicas e das atividades finalsticas da administrao. O
restabelecimento de processos centrais (reinstating central processes) tambm perseguido a fim de que sejam eliminada a duplicao de procedimentos e as hierarquias
com funes genricas similares, resultantes do NPM (Dunleavy et alli, 2005, 2006).
O segundo aspecto da Governana da Era Digital compreende uma viso holstica da administrao pblica, desenhada a partir das demandas dos usurios dos
servios pblicos (cidados, empresas, organizaes, etc.). Prope uma administrao voltada para fora (para as necessidades dos usurios) e no mais voltada para a
gesto dos processos internos de cada rgo. Mais ampla que a governana integrada proposta pela reintegrao, a viso holstica recai sobre todas as redes envolvidas
no setor pblico e prev novas e amplas macroestruturas de ao. Para realizar essa
concepo, faz-se necessria a reengenharia completa de processos de governo (extirpando etapas, custos de conformidade, listas de checagem e formulrios desnecessrios), bem como mudanas nos estilos de gesto e no tratamento dos sistemas
de informao. Nessa linha, demanda-se tambm um compromisso por parte dos
rgos governamentais de reutilizarem as informaes j coletadas de usurios, ao
invs de recolherem a mesma informao vrias vezes tal como acontece com as
formas gerencialistas, que detm sistemas de informao fragmentados, que no se
comunicam. Essa viso holstica sustenta-se sobre sistemas inteligentes de armazenamento de dados (data warehousing), que disponibilizam as informaes e os servios aos cidados de maneira pr-ativa, atravs do emprego de algoritmos viveis
que relacionam os inmeros dados dos usurios e os servios pblicos existentes
(Dunleavy et alli, 2005, 2006).
A viso holstica da DEG compreende a progressiva transio para um modelo
de prestao de servios do tipo parada nica (one-stop provision), o qual assume
vrias formas: os balces nicos (one-stop shops), onde vrios servios pblicos so
prestados pela mesma equipe, co-localizada; as janelas nicas (one-stop windows),
onde somente a interface do cliente est integrada; e os servios integrados em rede
(web-integrated services), onde a interface do usurio e os processos levados ao cabo
para a realizao dos servios so integrados em rede, sendo essencialmente eletr25

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Como exemplo, cita-se a criao do Departamento de Segurana Interna dos Estados Unidos (Department of Homeland Security), uma resposta s deficincias anteriores da fragmentao das
agncias, evidenciadas quando da dificuldade em responder de forma rpida e coordenada aos
ataques terroristas de 11 de setembro (Dunleavy et alli, 2005).

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nicos. O objetivo reduzir o nus que recai sobre os cidados ou empresas, fazendo
com que os vrios rgos trabalhem conjuntamente e de forma pr-ativa, operando
processos independentemente das fronteiras organizacionais e resolvendo os problemas de duplicao.
O terceiro e ltimo aspecto da Governana da Era Digital refere-se diretamente
ao uso da web e da Internet pelos governos. A digitalizao prev que os canais eletrnicos (muitos dos quais foram criados de forma isolada ao longo da dcada de 1990)
deixem de ser vistos apenas como complementares aos canais convencionais, havendo a transio para operaes totalmente digitais (Dunleavy et alli, 2005), a ponto de
superar o problema dos sistemas duplos (two systems problem) (West, 2005). Surgem,
assim, os servios eletrnicos (e-servios) e as novas formas de automatizao de
processos, que eliminam a intermediao humana (zero touch technologies, ZTT), em
substituio aos servios realizados presencialmente. A digitalizao compreende
tambm o desenvolvimento de mecanismos eletrnicos que possibilitam aos usurios auto-executar suas demandas por processos e servios pblicos, facilitando uma
administrao pblica isocrtica (Dunleavy et alli, 2006)26.
A partir da definio da DEG e de seus elementos constitutivos tal como apresentados por Dunleavy et alli (2006), pretende-se fazer uso do termo e de sua concepo sem, contudo, restringi-los mera reestruturao das operaes do aparelho do
Estado. A Governana da Era Digital por ns compreendida como um referencial
que vai alm da superao das contradies do NPM e adere s crticas feitas pela
SPA ao modelo gerencial-liberal. A DEG aqui apresentada como um modelo de
governana mais completo e transformador da Administrao Pblica, baseado fortemente nas possibilidades e alternativas criadas pelas Tecnologias de Informao
e Comunicao. A DEG reafirma o papel fundamental do Estado na gesto pblica,
buscando tanto uma maior eficincia de suas operaes quanto uma ampliao das
oportunidades de participao popular no processo de formulao e elaborao de
polticas pblicas. A DEG entendida, enfim, como um conjunto de prticas que
visam reestruturar a Administrao Pblica de maneira a fazer frente dinmica do
Estado, da sociedade e do mercado contemporneos, bem como assegurar a soberania e a participao popular, em importante momento de consolidao democrtica.
Dessa forma, a verdadeira e completa transformao que a DEG prope apenas
ser realizada se forem considerados e articulados os postulados de participao popular da SPA. Em consonncia com essa viso, Hanna (2010) aponta que os governos
cada vez mais tero que se guiar segundo trs pilares principais: (1) a personalizao
de servios pblicos, cujo valor depender do grau de atendimento das necessidades
especficas de cada usurio; (2) a co-criao exercida entre administrao e usurios,
onde ambos adicionaro contedo e valor aos servios, diretamente ou atravs do
uso de comunidades e redes sociais (avanando a ideia de governo centrado no ci26

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Para uma descrio detalhada dos componentes da Governana da Era Digital segundo seus autores originais, ver Dunleavy et alli (2006, 2010).

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dado, citizen-centric, para governo conduzido pelo cidado, citizen-driven), e (3) a


criao de parcerias entre governo e demais organizaes.27
Alm disso, uma ressalva deve ser feita: a nfase da DEG relaciona-se com o
rearranjo (reintegrao, abordagem holstica e digitalizao) da administrao pblica com a finalidade de inovar as formas de prestao dos servios pblicos. Isso,
por si s, no permite que sejam exploradas todas as possibilidades de transformao, inerentes s TIC, que podem ser empregadas a partir de modelos de governana moldados em torno de canais de comunicao/interao governo-sociedade
que ampliem a participao democrtica. Para tanto essa transformao demanda o
desenvolvimento de projetos destinados a difundir informao e garantir a capacitao dos usurios/cidados, de modo a habilit-los ao uso das TIC e dos canais de
participao de modo que possam benficiar-se das reformas propostas pela DEG. Os
projetos de incluso digital inserem-se nessa tica mas devem ser trabalhados com
ateno, para que no se limitem mera ampliao do acesso infraestrutura, sem
a devida capacitao.
Portanto, longe de um determinismo tecnolgico, as grandes transformaes
s sero alcanadas se acompanhadas por mudanas organizacionais e culturais,
seja dentro da administrao, seja no comportamento da sociedade civil campo
esse onde as mudanas tecnolgicas tm um papel apenas indutor (Dunleavy et
alli, 2005). Com efeito, as primeiras e principais barreiras encontradas para a realizao da Governana da Era Digital, sobretudo do ideal de um governo integrado e voltado s necessidades do cidado, no so barreiras tecnolgicas, mas sim
institucionais. Instituies especializadas e novas competncias so pr-requisitos
para se criar, adquirir, adaptar, difundir e utilizar as novas tecnologias, bem como
para sincroniz-las s reformas administrativas, aos investimentos, s inovaes em
matria de governana e de gesto e s mudanas organizacionais correspondentes
(Hanna, 2007).
27

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Na realidade, para alm da Governana da Era Digital, Hanna (2010) enquadra esse novo enfoque
de administrao pblica e de sua relao com a sociedade dentro de um espectro de mudanas
mais amplas, ao qual se atribui o ttulo de e-transformao (e-transformation), ou ainda e-desenvolvimento (e-development). Trata-se, portanto, no apenas de um modelo de administrao, mas
de um modelo de desenvolvimento, que tem as TIC como seu elemento indutor. Mais abrangente
que a Governana da Era Digital, a e-transformao transpassa e extravasa as fronteiras da administrao pblica, promovendo mudanas na economia e na sociedade como um todo.A e-transformao envolve uma srie de elementos. Tal como a DEG, contm elementos de governana,
ao passo que requer o envolvimento e a participao dos mais diversos atores na consecuo da
estrutura institucional e das polticas pblicas de incentivo ao uso e produo de TIC. Para tanto,
governos devem promover aes no sentido da e-transformao no s no interior da administrao pblica, mas tambm na sociedade. A criao de programas de educao tecnolgica uma
dessas aes, e visa a atender a crescente demanda por recursos humanos capazes de fazer uso das
novas tecnologias, tanto dentro da administrao, como na sociedade civil. Incentivar a indstria
de TIC nacional tambm fundamental, tanto para alimentar a economia domstica como para
abastecer a crescente demanda por aplicaes de softwares. A criao de ampla infraestrutura de
telecomunicaes outro pr-requisito para o e-desenvolvimento, a fim de que se torne possvel
prover acesso Internet e s ferramentas de TIC a preos acessveis (Hanna, 2010).

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Deve-se ter em mente que a reestruturao das burocracias governamentais e a


melhora e reengenharia da entrega de servios pblicos so questes administrativas
e gerenciais, e no questes tcnicas. Mudanas organizacionais estabelecem novas
regras para as rotinas dos processos de trabalho e respectivos comportamentos, reordenam (ou mesmo eliminam) fontes de poder, promovem o surgimento de novos
atores ou o desaparecimento de velhos (Dovifatet alli, 2004). Lderes competentes e
instituies dotadas de valor e estabilidade e, portanto, legitimidade so entendidas como fundamentais para transpor a resistncia originada em relao s mudanas nos processos, organizaes e distribuio do poder, bem como para gerenciar
investimentos complexos e interorganizacionais, mudar habilidades e valores, evitar
duplicao de esforos, economizar recursos escassos; enfim, manter uma viso de
transformao a longo prazo, ao passo que se trabalha com resultados concretos no
curto prazo (Hanna, 2007). A existncia de lideranas polticas28 e profissionais (da
rea de TIC29 ou gestores pblicos) so fatores cruciais para o sucesso deste novo modelo de administrao pblica. Lderes devem assegurar que os servidores compreenderam e compartilham da ideia a que as transformaes da DEG so prioridade
(Rose e Grant, 2010).
Alm das lideranas, arranjos poltico-institucionais conglobantes so fundamentais para orquestrar e coordenar as decises e as polticas pblicas em direo
Governana da Era Digital, na medida em que criam mecanismo de coordenao e
de governana dos diversos rgos e atores envolvidos no processo de transformao da administrao pblica. Essas instituies so responsveis tambm por identificar, atrair e desenvolver novos lderes, que conduziro as mudanas setorialmente (Hanna, 2007; Hanna, 2010), bem como por guiar atores e rgos nos processos de
reengenharia e inovao os quais geram nveis de incerteza e risco considerveis,
dado os altos e complexos investimentos em TIC. Enfim, so esses arranjos institucionais da Era Digital que fornecem a estratgia, os mtodos de implementao, as
28

A Governana da Era Digital no se restringe aplicao das TIC aos processos de governo, e profissionais de TIC sozinhos no conseguiro assegurar as mudanas e transformaes necessrias
nas rgidas culturas organizacionais que caracterizam as burocracias modernas mesmo aquelas que passaram por processos mais profundos de reforma do Novo Gerencialismo Pblico. Ao
analisar as estruturas institucionais responsveis pelo e-desenvolvimento em vinte e sete pases,
Hanna (2007) aponta para uma tendncia no sentido de um maior engajamento institucionalizado
do presidente (ou primeiro-ministro) ou de um ministro forte (como o de finanas ou economia)
na agenda da Era Digital, atravs, sobretudo, da criao de unidades de coordenao especficas
junto ao gabinete presidencial ou de um comit de coordenao liderado pelo primeiro ministro
ou chefe de Estado. Presidente, primeiro-ministro ou ministro tornam-se, assim, e-lderes (Hanna,
2007; Hanna, 2010).
29
Os e-lderes no se limitam s figuras tradicionais da administrao pblica. Os profissionais de
TIC tm assumido um novo e relevante papel com o surgimento da Governana da Era Digital. E
no se trata apenas de um papel especificamente relacionado gesto das tecnologias e sua aplicao nova administrao: as potenciais transformaes da DEG exigem profissionais de TIC com
perfil (e posio) de liderana e com especial conhecimento em gesto, a fim de que acompanhem
e trabalhem junto aos braos polticos e executivos do governo. Denominao herdada do setor
privado, os Chief Information Ocers (CIOs) representam esse novo profissional nas administraes pblicas (Hanna, 2007; Hanna, 2010; Rocheleau, 2006).

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ferramentas de coordenao e os mecanismos de monitoramento e avaliao dos


projetos no sentido da DEG (Hanna, 2007)30.
Em sntese, podemos fazer um paralelo entre o Novo Gerencialismo Pblico, a
Administrao Pblica Societal e o desenvolvimento da Governana da Era Digital
segundo mostra a Tabela 2.
Tabela 2. Comparao entre as doutrinas de administrao pblica.
Administrao
Pblica Gerencial
(NPM)

Administrao
Pblica Societal
(SPA)

A Governana
da Era Digital \
(DEG)

Projeto poltico

Enfatiza a eficincia
administrativa e se
baseia no ajuste
estrutural, nas
recomendaes
de organismos
multilaterais e
no movimento
gerencialista.

Enfatiza a participao social e procura


estruturar um
projeto poltico que
repense o modelo
de desenvolvimento
brasileiro, a
estrutura do
aparelho de Estado
e o paradigma de
gesto.

Enfatiza a importncia
da apreenso/uso das
TIC pelo Estado para o
aumento da capacidade
estatal e da governana
democrtica. Prioriza
a cooperao e a
colaborao das
agncias pblicas e
privadas na busca de
resultados a partir
do esforo conjunto
(Parcerias PblicoPrivada).

Dimenses
estruturais
enfatizadas na
gesto

Dimenses
econmicofinanceira e
institucionaladministrativa.

Dimenso
sociopoltica.

Dimenses institucionaladministrativa,
sociopoltica e
econmico-financeira.
Preponderam as duas
primeiras.

Tema

Continua

30

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Hanna (2007) identifica seis tipos principais de instituies-chave para a implementao da etransformao (e-desenvolvimento) e, por conseguinte, da Governana da Era Digital: Conselho
Nacional de Alto Nvel para o e-Desenvolvimento; Comit de Gabinetes para o e-Desenvolvimento; Comit Ministerial para o e-Governo; Agncia Executiva para o e-Desenvolvimento ou Agncia
de TIC; Escritrio Executivo do e-Governo; Conselho de CIOs e Quadro de CIOs do Setor Pblico. Alm destas, h outros tipos de instituies, cujos papis podem vir a ser relevantes quando
da aplicao das estratgias de e-transformao e da DEG, como so as agncias reguladoras de
servios de telecomunicao. O autor adverte, no entanto, que no h um conjunto nico de instituies recomendvel a todos os pases: as estruturas so definidas e adaptadas de acordo com as
estruturas polticas bsicas e a cultura organizacional de cada pas, seu nvel de descentralizao
e de delegao do poder (Hanna, 2007; Hanna, 2010). Para saber mais sobre as e-instituies, ver
Hanna (2007).

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Organizao
administrativa
do aparelho
do Estado

Separao entre
as atividades
exclusivas e
no exclusivas
do Estado
nos trs nveis
governamentais

No h uma
proposta para
a organizao
do aparelho do
Estado, e enfatiza
iniciativas locais
de organizao e
gesto poltica.

Estado procura
integrao/harmonia
de atividades meio
e fim que compem
os processos e aes
do Estado, inclusive
mediante o trabalho
em redes.

Abertura
das
instituies
polticas
participao
social

Participativo no
nvel do discurso,
mas centralizador
no que se refere ao
processo decisrio,
organizao
das instituies
e construo
de canais de
participao
popular.

Participativo
no nvel das
instituies,
enfatizando a
elaborao de
estruturas e canais
que viabilizem
a participao
popular.

As TIC ampliam a
possibilidade de
interao G2C, G2B,
G2G, B2G, C2G, e
abrem canais diversos
para a e-participao.
A tomada de deciso
um esforo conjunto e
coletivo. Mas o Estado
tem papel decisivo em
orquestrar o trabalho
em rede.

Abordagem
de gesto

Gerencialismo:
enfatiza a
adaptao das
recomendaes
gerencialistas para
o setor pblico.

Gesto social:
enfatiza a
elaborao de
experincias de
gesto focalizada
nas demandas
do pblico-alvo,
incluindo questes
culturais
e participativas

Governana digital
como construo
do Estado. Emprego
das TIC para otimizar
alocao de recursos,
reduzir desigualdades
e democratizar as
relaes entre o Estado
e os cidados.

Fonte: tabela elaborada pelos autores com base em PAES DE PAULA (2005), CONSINDINI e LEWIS (2003),
DUNLEAVY et alli (2006), HANNA (2010).

Consideraes Finais
No h um modelo nico de arranjo institucional que sirva a todos os pases.
No entanto, desafios comuns so apresentados a essas instituies digitais, entre os
quais se destacam: 1) a capacidade de engajar diferentes atores no desenvolvimento
e implementao de uma estratgia nacional de TIC; 2) o desenvolvimento de estrutura poltica e legal, bem como de padres de governo eletrnico, comrcio eletrnico e outras aplicaes; 3) a criao de altos postos executivos dedicados s funes
das TIC no processo de e-desenvolvimento e coordenao em mltiplos nveis (nacional, regional e local) e setores dos programas e estratgias; 4) a diviso de trabalho
e a coordenao das atividades entre os vrios rgos governamentais, incluindo

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a criao de estruturas interdepartamentais para a tomada de deciso coletiva; 5)


a criao de foras-tarefas e acordos de financiamento para a implementao dos
programas que envolvam vrios rgos, e 6) a criao de mecanismos de monitoramento e avaliao dos projetos de e-desenvolvimento e DEG atravs dos diferentes
rgos (Hanna, 2010).
De um modo geral, portanto, os modelos institucionais vm se desenvolvendo
no sentido de viabilizar a governana das TIC e de coordenar e orientar as transformaes do governo e da sociedade na Era Digital. Visa-se, portanto, superar a
fragmentao e a descentralizao promovidas pelo Novo Gerencialismo e orientar
governo e sociedade para um modelo de administrao, de governana e de desenvolvimento integrado, inclusivo responsvel e aberto participao popular.
A partir dessa sntese terica, pode-se estudar a conduo do Brasil em direo
Governana da Era Digital. Uma tentativa nesse sentido feita no captulo a seguir,
a partir do estudo do processo de institucionalizao do Sistema de Administrao
dos Recursos de Informao e Informtica do Governo Federal (SISP), dentro do
qual vem sendo debatida a questo da governana de TI no setor pblico.

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2
CAPTULO

A INSTITUCIONALIZAO DO SISP
E A ERA DIGITAL NO BRASIL
Marco Cepik Diego Canabarro Ana Jlia Possamai

Neste captulo, discute-se o processo de evoluo da institucionalizao do Sistema de Administrao dos Recursos de Informao e Informtica do Governo Federal (SISP), tendo como caso
estudado o Brasil, desde a emergncia de um esboo de modelo de
gesto de TI decorrente do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE), no primeiro governo Fernando Henrique
Cardoso (1995-1998), at as mudanas introduzidas durante os dois
governos do presidente Luis Incio Lula da Silva (2003-2010).
1

O Decreto n 99.180 de 15 de maro de 1990 , responsvel


pela reorganizao e funcionamento dos rgos da Presidncia da
Repblica e dos Ministrios, instituiu o Sistema de Controle da
Informtica do Setor Pblico no Brasil, sob a responsabilidade da
2
Secretaria da Administrao Federal . De 1990 at os dias atuais,
esse sistema passou por um progressivo processo de instituciona1

O Decreto foi adotado como consolidao da previso, pelo Decreto-lei 200 de


1967, da formao de sistemas de atividades auxiliares, com a finalidade de
organizar as atividades de pessoal, oramento, estatstica, administrao financeira,
contabilidade e auditoria, e servios gerais, alm de outras atividades auxiliares comuns
a todos os rgos da Administrao que, a critrio do Poder Executivo, necessitem de
coordenao central (art. 30). No contexto da descentralizao da execuo das
atividades da Administrao Pblica, e como forma de tentar impedir o crescimento desmesurado da mquina administrativa, o Decreto-lei determina que a
Administrao poder desobrigar-se de tarefas executivas, recorrendo execuo indireta quando houver iniciativa privada desenvolvida e capacitada. O planejamento, coordenao, superviso e controle so tarefas inerentes Administrao (art. 10, 7).
Ou seja, sempre que possvel, a Administrao dever contratar de terceiros as
atividades executivas. Essa regra est condicionada capacidade e qualidade
do mercado, ao interesse pblico e segurana nacional (art. 10, 8).
2
A Secretaria da Administrao Nacional tinha a finalidade de realizar estudos,
formular diretrizes, orientar normativamente, planejar, coordenar, supervisionar e
controlar os assuntos referentes ao pessoal civil da Administrao Pblica Federal direta, indireta e fundacional, bem assim os referentes aos servios gerais, modernizao e
organizao administrativas e aos sistemas e servios de processamento de dados dessas
entidades (Lei 8.028 de 12 de abril de 1990, art. 15).

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lizao, atravs do qual sua organizao e suas aes e prticas ganharam valor e
estabilidade (Huntington, 1968; Goodin, 1996).
Em 1994, especificamente, o pas adotou o Decreto n 1.048, atravs do qual o
Sistema de Controle da Informtica do Setor Pblico ganhou sua formatao definitiva como Sistema de Administrao dos Recursos de Informao e Informtica,
da Administrao Pblica Federal (cujo acrnimo apontado pela norma foi o de
SISP), com a finalidade de centralizar o planejamento, a coordenao, a organizao,
a operao, o controle e a superviso dos recursos de informao e informtica dos rgos e
entidades da Administrao Pblica Federal direta, autrquica e fundacional, em articulao
com os demais sistemas que atuam direta ou indiretamente na gesto da informao pblica
federal. Em linhas gerais, cabe ao Sistema: (1) assegurar suporte de informao adequado, dinmico, confivel e eficaz APF; (2) estimular o uso racional dos recursos
de informao e informtica disponveis aos rgos governamentais, contribuindo
para incrementar a qualidade do ciclo da informao; e (3) integrar as reas de TI do
governo federal a partir da concatenao de esforos para o compartilhamento de
experincias comuns e solues adotadas.
Compem o SISP, segundo o Decreto n 1.048/94, os seguintes rgos (ver Figu3
ra 2) :

Figura 2 - rgos membros do SISP.

rgo Central do Sistema, responsvel por sua coordenao e pela superviso e orientao normativa a respeito de suas atividades. Segundo o decreto
de instituio do SISP, caberia ao rgo central a proposio de polticas e
3

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Optou-se, na figura, por apresentar a composio atual do Sistema. A hachura nos rgos correlatos justifica-se, porque tal categoria passou a existir apenas a partir da adoo da Estratgia Geral
de TI de 2008/2009, que ser estudada abaixo. Os rgos correlatos so aqueles criados por secretarias finalsticas dos ministrios para gerir os recursos de TI quando tais secretarias decidem que
as estruturas de TI centrais dos ministrios so deficitrias para atender suas necessidades4. No
so subordinados estrutura central de TI do Ministrio. Um exemplo dessa situao seriam as
Secretarias da Receita Federal e do Tesouro Nacional, que possuem rgos de TI mais estruturados
do que a setorial de TI do Ministrio da Fazenda. Atualmente, a composio integral do SISP pode
ser encontrada na planilha disponibilizada no stio do MP, em: http://www.governoeletronico.gov.
br/biblioteca/arquivos/orgaos-integrantes-do-sisp. ltimo acesso em 03/08/2010.

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diretrizes de TI a serem adotadas e implementadas no mbito da Administrao direta, autrquica e fundacional do Poder Executivo Federal.
rgos Setoriais: compostos pelas esferas de Coordenao de Modernizao em Informtica das Subsecretarias de Planejamento, Oramento e
Administrao (SPOAs) dos diversos Ministrios e rgos da APF. So os
responsveis por coordenar, planejar, articular e controlar os recursos de
informao e informtica no mbito dos Ministrios ou das Secretarias da
Presidncia da Repblica; coordenar, planejar e supervisionar os sistemas
de informao no mbito dos Ministrios, das Secretarias da Presidncia da
Repblica, das autarquias e fundaes; fornecer subsdios ao rgo Central,
por intermdio da Comisso de Coordenao, para a definio e elaborao
de polticas, diretrizes e normas relativas ao Sistema; cumprir e fazer cumprir as polticas, diretrizes e normas emanadas do rgo Central; participar,
como membro da Comisso de Coordenao, dos encontros de trabalho,
programados para tratar de assuntos relacionados com o SISP.
rgos Seccionais: so representados pelas instncias que atuam na rea de
administrao dos recursos de informao e informtica nas autarquias e fundaes. So responsveis por cumprir e fazer cumprir as polticas, diretrizes e
normas emanadas do rgo Setorial; subsidiar o rgo Setorial na elaborao
de polticas, diretrizes, normas e projetos setoriais; participar dos encontros de
trabalho programados para tratar de assuntos relacionados com o SISP.
Comisso de Coordenao: integrada por todos os representantes dos rgos Setoriais, sob a presidncia de um representante do rgo Central.
Responsvel por participar da elaborao e implementao das polticas,
diretrizes e normas relativas gesto dos recursos do Sistema e ao processo
normativo de compras do Governo na rea de informtica; assessorar o rgo Central no cumprimento de suas atribuies; promover o intercmbio
de conhecimento entre seus participantes e homogeneizar o entendimento
das polticas, diretrizes e normas; acompanhar e avaliar os resultados da
regulamentao emanada do rgo Central e propor ajustamentos.
Vale observar que, apesar de a APF contar com empresas pblicas de informtica, estas no so includas como membros do Sistema. Qualquer tipo de cooperao
que possa existir entre as empresas pblicas de informtica e os rgos do SISP,
referente administrao dos recursos de informao e de informtica, depende da
vontade poltica dos dirigentes de cada uma das reas.4
4

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Tais empresas integram, entretanto, o CEGE atravs de seus Comits Tcnicos e, com isso, pode-se
afirmar que j existem mecanismos que podem fomentar a convergncia das aes dos rgos do
SISP e das empresas pblicas de informtica. Porm, tal configurao institucional deve ser entendida com as ressalvas que so feitas abaixo a respeito da sobreposio das competncias do Sistema
e do Comit Executivo.

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Governana de TI

De 1994 at os dias atuais, houve uma srie de alteraes institucionais na


Administrao Pblica Federal decorrente das reformas da Administrao Pblica
no pas, especialmente a partir do governo de Fernando Henrique Cardoso. Como
resultado disso, com o passar do tempo, houve o alargamento do escopo das responsabilidades do SISP e a ampliao do seu papel na Governana de TI do Estado
brasileiro, especialmente a partir do segundo mandato do Presidente Lula.

O Perodo FHC (1995-2002)


Para que sejam compreendidos os estmulos e os constrangimentos institucionalizao do Sistema, convm, em primeiro lugar, que sejam estudados os fundamentos intelectuais e poltico-ideolgicos que pautaram as reformas institudas por
FHC para, em segundo lugar, apresentar as continuidades e rupturas existentes no
Governo Lula, as quais permitem explicar o quanto se avanou para a consolidao
de um Estado digital no pas.
A redemocratizao do Brasil em 1985 e a adoo da Constituio Federal de 1988,
apesar de reverterem a experincia autoritria vivida nos anos imediatamente anteriores, vieram acompanhadas de ceticismo relativo reestruturao do Estado no Brasil.
Na ocasio, as condies econmicas eram desfavorveis (enorme dvida externa, elevada concentrao de renda, alto nvel de desigualdade) e pressionavam o ambiente
poltico brasileiro. A incipiente reforma instituda pela recm-adotada Constituio no
havia sequer sido completamente implementada quando o incio dos anos 1990 foi
palco da crise de hiperinflao e de uma srie de escndalos polticos de corrupo que
culminaram com o impeachment do Presidente Fernando Collor (Melo & Saz, 2007).
Afirma-se que o enfrentamento de crises e esforos no sentido de redefinio das bases
do desenvolvimento brasileiro foram [sempre] acompanhadas de mudanas estruturais no
Estado (Simes Visentini, 2006:12). Especialmente no que diz respeito ao perodo
compreendido entre 1979 e 1994, as mudanas estruturais voltaram-se para redefinir
o papel do Estado na produo de bens e na prestao de servios pblicos, bem
como a reorganizar e a buscar fortalecer as atividades governamentais.5 As crises
vividas no pas no incio da Nova Repblica foram apontadas como sendo resultado
direto da crise maior que vivia o Estado brasileiro, pois
em razo do modelo de desenvolvimento que Governos anteriores
adotaram, o Estado desviou-se de suas funes bsicas para ampliar sua
presena no setor produtivo, o que acarretou, alm da gradual deteriorao
dos servios pblicos, a que recorre, em particular, a parcela menos favore5

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Em anexo, traz-se uma tabela com o rol de medidas adotadas no perodo em questo, com a descrio sumria dos objetivos pretendidos para cada uma delas.

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cida da populao, o agravamento da crise fiscal e, por conseqncia, da


inflao (Brasil, 1995).6

A partir dessa premissa, o governo de Fernando Henrique, dando continuidade


inflexo operada no perodo Collor (de abandono de um modelo desenvolvimentista
de Estado em direo ao Estado mnimo neoliberal)7, props uma reforma do Estado
brasileiro, visando definio da rea de atuao do Estado e da administrao pblica, desregulamentao e reforma poltica. A partir de sete linhas de aes, a reforma
seria implementada segundo um plano abrangente intitulado Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE) (Brasil, 1995) (ver Figura 3).

Figura 3 - Eixos da reforma administrativa proposta pelo PDRAE

Especificamente no que diz respeito administrao pblica, o PDRAE

Para um panorama crtico abrangente em relao ao perodo apontado por Cardoso como sendo
crucial para o entendimento das crises vividas pelo Brasil no final do sculo XX, ver LIMA Jr (1998).
Para uma compreenso maior a respeito da crise do Estado de Bem-Estar Social intensificada a
partir da dcada de 1970, ver BRENNER (1998).
7
Como alerta Visentini (2006:110) ao diferenciar as supostas concepes distintas do gerencialismo
puro (correspondente ao neoliberalismo propriamente dito), as novas concepes mais voltadas para
a organizao do setor pblico e para a prestao dos servios pblicos caracterizariam melhor o modelo gerencial e constituiriam uma alternativa crtica ao modelo neoliberal, por preconizar a existncia de um Estado
atuante. O PDRAE adota essa linha de raciocnio. Alis, com fundamento nessa diferenciao, na verdade
uma transposio da ideia de oposio entre Estado e mercado como esferas separadas do poltico e do econmico, que o PDRAE afirma ter como objetivo o fortalecimento do Estado e no sua minimizao. (...) Isso no
significa, porm, que o modelo gerencial seja oposto ao modelo neoliberal. Aquele, ao revs, sucessor desse. O
gerencialismo puro ou neoliberal critica o protecionismo estatal e a interveno direta do Estado na economia;
e o gerencialismo, partindo da crtica neoliberal, adota uma posio construtiva, admitindo como necessria a
atividade estatal para realizar determinadas funes. No caso brasileiro, um bom exemplo da atividade
estatal acima descrita pode ser obtido a partir do estudo do histrico da Telebrs. Disponvel em:
http://www.telebras.com.br/historico.html. ltimo acesso em 20/10/2010.

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pretendeu uma administrao pblica gerencial e teve como caractersticas bsicas a preocupao com a eficincia e a efetividade da mquina administrativa, com a descentralizao e com a implantao de controles gerenciais, a melhoria da capacidade da burocracia e a democratizao da gesto
orientada ao cidado, com mecanismos de transparncia e controle social.
Foi criado o Ministrio da Administrao e Reforma do Estado (MARE), cujas
aes priorizavam a reforma administrativa (Chahin et al., 2004:11)8.

Conforme aponta Lima Jr., no ato de criao do MARE, foi-lhe atribuda a responsabilidade de formular polticas para a reforma do Estado, reforma administrativa, modernizao da gesto e promoo da qualidade no servio pblico9 (Lima Jr., 1998:18). No contexto
dessa reforma administrativa, a modernizao do Estado brasileiro foi marcadamente influenciada pelos postulados do NPM (Diniz et alli, 2009), uma vez que a reforma
tinha a misso anunciada de aumentar a eficincia da mquina pblica, de melhorar a
gesto dos recursos disponveis e de aumentar a transparncia da gesto.
O Plano determina, em quatro grupos distintos, as atividades que devem ser
exercidas pelo Estado e, para cada grupo, a forma de administrao mais apropriada
a ser implementada. Reproduz-se, abaixo, cada um dos setores (Brasil, 1995: item 5.1):
(1) NCLEO ESTRATGICO. Corresponde ao governo, em sentido lato. o
setor que define as leis e as polticas pblicas, e cobra o seu cumprimento.
, portanto, o setor onde as decises estratgicas so tomadas. Corresponde aos Poderes Legislativo e Judicirio, ao Ministrio Pblico e, no Poder
Executivo, ao Presidente da Repblica, aos ministros e aos seus auxiliares
e assessores diretos, responsveis pelo planejamento e formulao das polticas pblicas.
(2) ATIVIDADES EXCLUSIVAS. o setor em que so prestados servios que
s o Estado pode realizar. So servios em que se exerce o poder extroverso
do Estado o poder de regulamentar, fiscalizar, fomentar. Como exemplos
temos: a cobrana e fiscalizao dos impostos, a polcia, a previdncia social
bsica, o servio de desemprego, a fiscalizao do cumprimento de normas
8

Uma evoluo sumria das aes do MARE assim apresentada por Pinto e Fernandes (2005:6):
Entre 1995 e 1998, representou foco central de atuao de um ministrio ento criado para a formulao
e implementao da reforma administrativa (Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado MARE). Desde 1999, o tema sofreu um reposicionamento que o relegou a menor centralidade, sendo abrigado
em uma secretaria do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto: a Secretaria de Gesto - SEGES.
As dificuldades de coordenao e articulao do governo como um todo, que j existiam durante o perodo de
atuao do MARE, se agravaram com perda de insero estratgica da agenda da reforma.
9
O autor prossegue, porm, com uma crtica: O diagnstico sobre o qual se basearam as mudanas que,
posteriormente, vieram a ser propostas parece-me ser, no mnimo, discutvel, por no corresponder realidade
brasileira. Isto porque o diagnstico, em primeiro lugar, afirma que as fases patrimonialista e burocrtica esto
superadas, cabendo agora introduzir no Estado a administrao gerencial. Creio que a reviso at agora procedida
evidencia precisamente o oposto: poucas foram as tentativas reais de implantar uma administrao burocrtica; e,
quando isto foi tentado, algum dispositivo legal tratava de neutralizar seus efeitos benficos (Lima Jr., 1998:18).

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sanitrias, o servio de trnsito, a compra de servios de sade pelo Estado,


o controle do meio ambiente, o subsdio educao bsica, o servio de
emisso de passaportes etc.
(3) SERVIOS NO-EXCLUSIVOS. Corresponde ao setor onde o Estado atua
simultaneamente com outras organizaes pblicas no-estatais e privadas.
As instituies desse setor no possuem o poder de Estado. Este, entretanto,
est presente porque os servios envolvem direitos humanos fundamentais,
como os da educao e da sade, ou porque possuem economias externas relevantes, na medida que produzem ganhos que no podem ser apropriados por esses servios atravs do mercado. As economias produzidas
imediatamente se espalham para o resto da sociedade, no podendo ser
transformadas em lucros. So exemplos desse setor: as universidades, os
hospitais, os centros de pesquisa e os museus.
(4) PRODUO DE BENS E SERVIOS PARA O MERCADO. Corresponde
rea de atuao das empresas. caracterizado pelas atividades econmicas voltadas para o lucro que ainda permanecem no aparelho do Estado
como, por exemplo, as do setor de infraestrutura. Esto no Estado seja porque faltou capital ao setor privado para realizar o investimento, seja porque
so atividades naturalmente monopolistas, nas quais o controle via mercado no possvel, tornando-se necessria, no caso de privatizao, a regulamentao rgida.
Como explica Simes Visentini, no ncleo estratgico deve haver um misto de
gesto burocrtica e de gesto gerencial para a consecuo dos objetivos previstos.
Nos demais, porm, diante do fato de que sua prioridade a eficincia, isto , o atendimento do maior nmero de pessoas com boa qualidade e baixo custo, a gesto deve ser
pautada exclusivamente pelo NPM (Simes Visentini, 2006: 66).
Em decorrncia dos objetivos de voltar a administrao pblica para resultados, desempenhos e produtividade, em clara tentativa de aproximao da realidade
do setor pblico s prticas de gesto estratgica de mercado, o PDRAE reconhece,
de forma tpica e secundria, as TIC como ferramenta bsica para o alcance dos objetivos perseguidos pela reforma administrativa proposta. Exemplo disso a dispo10
sio contida no Decreto n 2.271/1997 , de terceirizao de atividades auxiliares ou
de apoio (a inserida, genericamente, a informtica). A justificativa para tal medida
pode ser encontrada na distino entre atividades principais a serem desempenhadas pelo Estado e atividades auxiliares que pautou a confeco do plano. Segundo
Bresser-Pereira,
10

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Segundo o Decreto ainda vigente: No mbito da Administrao Pblica Federal direta, autrquica
e fundacional podero ser objeto de execuo indireta as atividades materiais acessrias, instrumentais ou complementares aos assuntos que constituem rea de competncia legal do rgo ou
entidade (Art. 1). As atividades de conservao, limpeza, segurana, vigilncia, transportes, informtica,
copeiragem, recepo, reprografia, telecomunicaes e manuteno de prdios, equipamentos e instalaes
sero, de preferncia, objeto de execuo indireta ( 1) (grifos artificiais).

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as atividades principais so as atividades propriamente de governo,
so as atividades em que o poder de Estado exercido. So as aes de
legislar, regular, julgar, policiar, fiscalizar, definir polticas, fomentar. Mas,
para que essas funes do Estado possam ser realizadas, necessrio que os
polticos e a alta burocracia estatal, no ncleo estratgico, e tambm a mdia administrao pblica do Estado, contem com o apoio de uma srie de
atividades ou servios auxiliares: limpeza, vigilncia, transporte, coperagem,
servios tcnicos de informtica e processamento de dados etc. Segundo a
lgica da reforma do Estado nos anos 90, esses servios devem em princpio,
ser terceirizados, ou seja, devem ser submetidos a licitao pblica e contratados com terceiros. Dessa forma, esses servios, que so servios de mercado, passam a ser realizados competitivamente, com substancial economia
para o Tesouro (Bresser-Pereira, 1998a:100, grifo nosso).

Como resultado direto de tal distino propugnada pelo PDRAE, aos servidores pblicos responsveis pelas atividades relacionadas TI governamental foi
relegado o ltimo lugar dentro da lgica hierrquica proposta para a APF (Marconi,
2002). Alm disso, diante da inevitabilidade da incorporao das TIC rotina de trabalho da Administrao Pblica, grande parte dos rgos da Administrao Pblica
foi levada a constituir, de maneira autnoma e desvinculados de uma lgica coerente, setores responsveis pela gesto de TI segundo as exigncias das atividades por
eles desempenhadas. Abriu-se, com isso, espao para o surgimento de culturas organizacionais fortes capazes de influenciar e obstaculizar o desempenho das atividades
de coordenao previstas para o SISP.
Tendo-se tal panorama em mente, podem-se avaliar as medidas adotadas para
a consolidao de um Estado digital no Brasil no perodo, de maneira a permitir as
reflexes finais a respeito da institucionalizao do SISP.
Em relatrio que cobre o perodo de 1995 a 2001, a Escola Nacional de Administrao Pblica aponta a adoo das seguintes medidas, no que diz respeito ao
mbito da Informtica e Sistemas de Informao (ENAP, 2001): (Veja Figura 4,
Medidas do PDRAE para Informtica e Sistema de Informao, na pgina seguinte).
O que a ENAP define como sendo o Marco Legal para o Governo Eletrnico
no Brasil , na verdade, um conjunto de normas referentes tipificao de condutas
criminosas relacionadas informtica e a sistemas de informao, bem como regras
referentes a segurana e salvaguarda de informaes. Alm disso, houve, no perodo
da anlise, a atualizao dos bancos de dados do Sistema de Informaes Organi-

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Figura 4 - Medidas do PDRAE para Informtica e Sistemas de Informao

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11

zacionais do Governo (SIORG) e o aperfeioamento do Sistema Informatizado de


12
Administrao dos Servios Gerais (SIASG) do Governo Federal (ENAP, 2001).
Em relao ao SISP, no perodo em questo, a principal evoluo observvel em
termos institucionais foi a transferncia da responsabilidade de ocupao do posto
de rgo central do Sistema, da Secretaria da Administrao Federal da Presidncia
da Repblica (representada por uma Subsecretaria de Planejamento, Coordenao
e Desenvolvimento Gerencial e Organizacional) para o Ministrio do Planejamento,
Oramento e Gesto (MP)13.Como aprofundamento e especializao de tal alterao,
o Decreto n 3.224, de 28 de outubro de 1999, relegou Secretaria de Logstica e Tecnologia da Informao (SLTI) o papel de planejar, coordenar, supervisionar e orientar,
normativamente, as atividades dos Sistemas de Administrao dos Recursos de Informao e
Informtica - SISP e de Servios Gerais - SISG, bem como propor polticas e diretrizes a eles
relativas, no mbito da Administrao Federal direta, autrquica e fundacional.14
11

Para uma avaliao do status atual do Sistema, consultar o stio virtual: http://www.siorg.redego
verno.gov.br/. ltimo acesso em 28/07/2010.
12
O Sistema Informatizado de Administrao dos Servios Gerais, denominado SIASG, est ramificado pelos
rgos e entidades da Administrao Federal, por meio de 2.400 terminais informatizados. Sua implantao tem
ocorrido de forma gradativa, sendo que j esto em funcionamento diversas ferramentas de apoio s compras e
contrataes, destacando-se o cadastro unificado, com cerca de 133 mil fornecedores cadastrados em todo o pas,
o sistema de registro de preos praticados nas licitaes, a divulgao eletrnica dos editais de compras e contrataes e o Comprasnet, site de servios na Internet (www.comprasnet.com.br) (ENAP, 2001:14).
13
A Secretaria da Administrao Federal da Presidncia da Repblica foi transformada no Ministrio
da Administrao Federal e Reforma do Estado (MARE), por fora da Lei n 9.649, de 27 de maio
de 1998. O MARE, por sua vez, foi extinto como determinao da MP 1.795 de 1999 (revogada
e reeditada pela MP 1.799-1 do mesmo ano), quando suas atribuies foram repassadas ao hoje
denominado Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MP). Como explica o histrico do
MP disponibilizado no stio virtual do rgo (http://www.planejamento.gov.br), em 1995, com a
reforma administrativa realizada pelo governo Fernando Henrique Cardoso, a SEPLAN foi transformada no Ministrio do Planejamento e Oramento - MPO. Em 1 de janeiro de 1999, no segundo
mandato do presidente Fernando Henrique Cardoso, com a modificao feita pela Medida Provisria n 1.795, o MPO passa a se chamar Ministrio do Oramento e Gesto - MOG. A partir de 30
de julho de 1999, com a Medida Provisria n 1.911-8, o MOG recebeu o nome atual de Ministrio
do Planejamento, Oramento e Gesto MPOG (SIC). O SISG, por sua vez, foi institudo pelo
Decreto 75.657/1975 (e foi reorganizado pelo Decreto 1.094/1994) com a finalidade de organizar as
atividades de administrao de edifcios pblicos e imveis residenciais, material e transporte,
comunicaes administrativas e documentao. A SLTI ocupa, tambm, o posto central desse
Sistema. Durante a reforma da administrao empreendida pelo governo de FHC, o MARE adotou a Instruo Normativa n 18/1997, para disciplinar a contratao dos servios gerais.
14
O referido decreto j sofreu inmeras alteraes. A competncia da SLTI na ocupao do posto de
rgo central do SISP perdura at os dias atuais e foi reforada pela adoo do Decreto n 7.063
de 2010. Todas as informaes referentes criao e evoluo da SLTI foram obtidas a partir do
stio virtual do SIORG, no endereo virtual: http://www.siorg.redegoverno.gov.br/. ltimo acesso
em 02/08/2010. Deve-se ressaltar, porm, que o Gabinete de Segurana Institucional da Presidncia
da Repblica (segurana da informao), o Instituto Nacional de Tecnologia da Informao (ITI) e
o Ministrio da Cincia e Tecnologia (linhas mltiplas de ao) definem, em suas reas de competncia, padres e normas que devem ser observadas para a aplicao de TI s atividades do setor
pblico. Para maiores informaes a respeito da competncia e da atuao de cada um dos rgos,
ver o stio virtual de cada um deles, com os respectivos endereos virtuais: http://www.gsi.gov.
br/; http://www.iti.gov.br/; e http://www.mct.gov.br/index.php/content/view/73431.html. ltimo
acesso para todos em: 17/08/2010.

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Alm disso, o legado da era FHC para o tpico Informtica e Sistemas de


Informao no PDRAE ficou, em grande medida, restrito ao desenvolvimento de
medidas desarticuladas de Governo Eletrnico com o objetivo principal de dar suporte eficincia da gesto pblica. O SISP, por sua vez, apesar de ter tido sua formatao especificada e de ter sido colocado sob a responsabilidade especfica da SLTI/
MP, ficou envolto nas idas e vindas da reforma administrativa brasileira, sem poder
desempenhar satisfatoriamente a misso prevista pelo Decreto n 1.048, pelo menos
at o ano de 2004, como se demonstra abaixo.
Pelo Decreto de 3 de abril de 2000, criou-se um Grupo de Trabalho em Tecnologia da Informao (GTTI), com a finalidade de examinar e propor polticas, diretrizes
e normas relacionadas com as novas formas eletrnicas de interao (Art. 1). O GTTI,
composto por representantes da Casa Civil da Presidncia da Repblica; do Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior; do Ministrio da Cincia e
Tecnologia; do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto; do Ministrio das
Comunicaes; do Ministrio da Justia; do Gabinete de Segurana Institucional da
Presidncia da Repblica; e da Secretaria de Comunicao de Governo da Presidncia da Repblica (Art. 2), formulou o Programa de Governo Eletrnico15, adotado
pelo Decreto 18 de outubro de 2000. Pelo documento, foi criado, no mbito do Conselho de Governo, o Comit Executivo do Governo Eletrnico, CEGE, coordenado pela
Casa Civil da Presidncia da Repblica e apoiado (em termos tcnicos e gerenciais)
pelo MP.
O CEGE foi composto, desde sua formao, por todos os Secretrios Executivos
de cada um dos Ministrios da APF. Inicialmente, o programa dedicou-se a avanar
em trs metas previstas no Livro Verde para a Insero do Brasil na Sociedade da
Informao (estudado abaixo): universalizao de servios, governo ao alcance de
todos e infraestrutura avanada (CEGE, 2002). A partir de 2003, com o Governo Lula,
o Programa teve seu escopo ampliado e suas linhas poltico-programticas, em grande medida, reorientadas16 (ver abaixo).
Esse esforo inicial de 2000 foi acompanhado, alm disso, da preparao do
pas para a Rede Governo, cuja criao estava prevista no PDRAE. A Rede Governo consiste em
uma moderna rede de comunicao de dados interligando de forma segura e gil a administrao pblica, permitindo, assim, um compartilhamento adequado das informaes contidas em bancos de dados dos
diversos organismos do aparelho do Estado, bem como um servio de comunicao (baseado em correios, formulrios, agenda e listas de discus15

Tanto o relatrio preliminar dos trabalhos do GTTI quanto a proposta final apresentada ao Executivo encontram-se disponveis, respectivamente, em: http://www.governo eletronico.gov.br/
biblioteca/arquivos/relatorio-preliminar-gtti-consolidado e http://www.governoeletronico.gov.br/
biblioteca/arquivos/proposta-de-politica-de-governo-eletronico. ltimo acesso em 29/07/2010.
16
Vide Decreto de 10 de Outubro de 2003, que institui Comits Tcnicos do Comit Executivo do
Governo Eletrnico e d outras providncias.

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so, todos eletrnicos) de forma a poder repassar sociedade em geral e
aos prprios rgos do governo, a maior quantidade possvel de informao, contribuindo para melhor transparncia e maior eficincia na conduo
dos negcios do Estado (Brasil, 1995: item 8.2.8)17.

O projeto da Rede foi adotado no mbito do CEGE a partir da criao de um


subcomit (o Subcomit da Rede Brasil.gov) composto por um representante, titular
e suplente, de cada rgo e entidade participante da rede, com o objetivo de coordenar as
aes necessrias para que essas redes sigam um plano de evoluo, que contemple regras
de integrao, compartilhamento de meios, aquisio conjunta de servios de telecomunicaes, troca de trfego e utilizao comum de pontos de acesso, dentro de modelo de gesto
compartilhada. Os objetivos principais de tal iniciativa diziam respeito segurana
para garantir a privacidade e inviolabilidade da comunicao, padronizao de
procedimentos para diminuir custos e simplificar o uso, e ao compartilhamento de
informaes para evitar desperdcios.
Alm disso, no ano de 2002, foi regulamentado o portal Rede Governo por18
tal de servios e informaes do Governo Federal na Internet (Resoluo do CEGE,
n 12, de 14 de novembro de 2002). Reporta-se que, inicialmente, foram implantados no
portal Rede Governo, no nal de 2001, cerca de 1.350 servios e 11 mil tipos de informao
disponveis. No final de 2002, o nmero de servios j havia crescido para cerca de 1.700, com
aproximadamente 22 mil links de acesso direto a servios e informaes de outros websites
governamentais (Diniz et alli, 2009: 36).
Ademais da Rede Governo, uma anlise da tabela trazida no Anexo 1 permite
19
elencar as aes adotadas, no perodo, pelo CEGE :
Implantao e aperfeioamento de sistemas de gesto destinados ao uso
compartilhado por todos os rgos e entidades da Administrao Pblica
Federal.
Modificaes nos sistemas de informao gerenciados no mbito do Sistema
de Servios Gerais (SISG).
17

Inicialmente, era impossvel a constituio plena da rede. Segundo o Plano, seriam disponibilizados
alguns bancos ou tipo de informaes atravs da INTERNET e interligados alguns rgos em Braslia com
servios de comunicao eletrnica. A previso para a expanso da rede era o ano de 1996. Atualmente, o projeto de constituio de uma Infovia Brasil, uma rede de comunicao de voz, dados e imagens
de alta velocidade, com abrangncia nacional, que permite a integrao de todos os rgos da administrao
pblica federal no Pas, est sob a responsabilidade da SLTI/MP. Maiores informaes em: http://
www.governoeletronico.gov.br/acoes-e-projetos/infovia. ltimo acesso em 29/07/2010.
18
Os endereos na internet do Portal so: http://www.e.gov.br, http://www.redegoverno.gov.br. ltimo acesso em 29/07/2010.
19
Para uma avaliao completa do avano do e-Gov no Brasil de 2000 a 2002 pela tica da SLTI/MP,
ver o documento intitulado Dois anos de Governo Eletrnico Balano Preliminar, que avalia o que
se passou e estabelece metas para os anos subsequentes, disponibilizado em: http://www.governoeletronico.gov.br/biblioteca/arquivos/2-anos-de-governo-eletronico-de-2-de-dezembro-de-2002.
ltimo acesso em 29/07/2010.

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Instituio da obrigatoriedade de autorizao do CEGE para prestar ou contratar servios de certificao digital.
Adoo de regras e diretrizes para os stios na Internet da Administrao
Pblica Federal.
Criao do Subcomit de Integrao de Sistemas Administrativos SISA no
mbito do CEGE.
Instituio do Portal Governo como ambiente virtual de interao interna
dos rgos da Administrao Pblica Federal.
Instituio do Portal de Servios e Informaes de Governo E-Gov.
Instituio do Inventrio de Recursos de Tecnologia da Informao e de Comunicao INVENTIC, com o objetivo de reunir as informaes quantitativas a respeito de equipamentos, sistemas operacionais bsicos, aplicativos
de apoio, informaes sobre redes locais e segurana, dos rgos da Administrao Pblica Federal direta, autrquica e fundacional.
Note-se, aqui, que a SLTI/MP exerce o papel de Secretaria-Executiva e de provimento de apoio tcnico-administrativo necessrio ao funcionamento do Comit,
em uma competncia que no deve se confundir com as competncias de rgo
central do SISP, decorrentes do Decreto n 1.048, de 21 de janeiro de 1994. Assim,
a despeito da participao decisiva da SLTI nas aes do CEGE nos primeiros estgios do governo FHC, pouco se avanou em termos de institucionalizao do
Sistema. Pelo contrrio: a sobreposio de competncias distintas no Sistema e no
CEGE continua a enfraquecer, at os dias atuais, seu papel em ambos os regimes
questo que ser mais bem explorada ao final deste captulo, bem como nos captulos 5 e 6, abaixo.
Apesar de no figurar no registro da Escola Nacional de Administrao Pblica
(ENAP, 2001), merece destaque a publicao adotada no ano de 2000 pelo Ministrio
da Cincia e Tecnologia intitulada Livro Verde da Sociedade de Informao. O
Livro Verde objetivava guiar a insero do pas na sociedade da informao e estabelecer diretrizes polticas gerais para os administradores pblicos dos distintos rgos
governamentais que planejassem aes e polticas pblicas direta e indiretamente
vinculadas ao tema em questo. relevante que seja analisado o contedo do Livro
Verde, j que tem ntima relao com o desenvolvimento de um Programa de Governo Eletrnico no Brasil.20
O Livro Verde composto de sete grandes linhas de ao estratgica: a) mercado, trabalho e oportunidade; b) universalizao de servios para a cidadania; c)
educao na sociedade da informao; d) contedo e identidade cultural; e) governo
20

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O Grupo de Trabalho que criou e adotou o Programa anunciou, como uma de suas misses, se dispor a ser um dos facilitadores na busca dos objetivos da criao, pelo Governo Brasileiro, de uma
sociedade digital no pas. Na ocasio, o Livro Verde fornecia o principal substrato terico nacional
para tal empreitada.

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ao alcance de todos; f) pesquisa e desenvolvimento (P&D), tecnologias-chave e aplicaes; e g) infraestrutura avanada e novos servios (Takahashi, 2000).
O Livro Verde apresenta uma ampla descrio das oportunidades e riscos a serem enfrentados pelo Brasil no limiar da plena insero do pas na Sociedade da Informao21
(Coelho, 2001:112). So metas apresentadas pela publicao (Takahashi, 2000:6-10):
comrcio eletrnico, entendido como a pedra de toque da nova economia.
novas oportunidades para pequenas e mdias empresas, como, por exemplo, divulgao de negcios, comunicao mais rpida e barata, acesso a informaes teis, agilidade na compra e venda, ampliao de mercados e diminuio de
custos operacionais.
florescimento do empreendedorismo no pas, a partir da inovao e capital
intelectual como base dos novos negcios, pois o cenrio econmico transforma-se de tal modo que inovar e converter conhecimento em vantagem competitiva
passam a constituir importantes diferenciais.
mais e melhores empregos, num contexto em que os empregos e atividades
tradicionais so transformados, substitudos e at eliminados.
o combate s desigualdades e a promoo da cidadania, no sentido de que
a universalizao dos servios de informao e comunicao condio necessria,
ainda que no suficiente, para a insero dos indivduos como cidados.
o fortalecimento da educao como elemento-chave da insero, que demanda competncias especiais para a movimentao dos atores na nova
economia.
valorizao de contedos e identidade cultural, porquanto o amparo s identidades culturais nos novos meios resultar em benefcios evidentes, na forma de
incremento da atividade econmica em geral e de desenvolvimento da cidadania.
o compromisso com a administrao transparente e centrada no cidado,
orientada emisso de documentos, prestao de informaes ligadas aos servios
pblicos, acompanhamento das aes de governo e conduo dos negcios pblicos,
acesso aos governantes e representantes eleitos e tambm ao aperfeioamento
da prpria gesto do governo coordenao, planejamento, execuo e controle de
aes, contabilidade pblica etc. e suas transaes comerciais com o setor privado.
a aquisio de benefcios para o pas a partir de P&D, que deve refletir as necessidades e prioridades nacionais, orientando-se no sentido da gerao de resultados
inovadores e de produtos e servios que contribuam para a melhoria da qualidade de
21

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Os riscos so apresentados difusamente ao longo do texto, mais como decorrncia da no perseguio das possibilidades abertas no cenrio digital do que como externalidades negativas advindas
de aes no sentido daquelas. Exceo deve ser feita para a questo da excluso digital, quando se
pontua que o maior acesso informao poder conduzir a sociedades e relaes sociais mais democrticas, mas tambm poder gerar uma nova lgica de excluso, acentuando as desigualdades e excluses j existentes, tanto entre sociedades como, no interior de cada uma, entre setores
e regies de maior e menor renda.

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vida e do bem-estar social, assim como para o aumento da eficincia e competitividade do setor produtivo.
a necessidade de se reformular o marco regulatrio nova realidade como
forma de garantir a compatibilizao de padres tecnolgicos, leis de proteo a
consumidores e autores, regimes de tributao de bens e servios.
o reconhecimento do valor das TIC no auxlio garantia do desenvolvimento sustentvel, pois com elas possvel criar sistemas e servios avanados de
informao e de preveno de riscos sobre o meio ambiente, como alerta e suporte s
polticas pblicas, estratgias empresariais e aes sociais.
a integrao regional, especialmente no espao latino-americano, pois, por
meio dela, pequenos negcios podem desenvolver afinidades econmicas, ganhar visibilidade global e conquistar mercados.
O Captulo 6 do documento denominado Governo ao Alcance de Todos, e
serviu como fundamento principal para o trabalho do GTTI na formulao de uma
proposta de Programa de Governo Eletrnico no pas. Na seo, trata-se essencialmente de e-Gov, especialmente da disponibilizao de informaes e servios aos
cidados via Internet, dos requisitos para a infraestrutura de redes para o Governo,
dos padres tcnicos e diretrizes tecnolgicas a serem adotados e da necessidade de
legislao adequada para dar sustento implementao das mudanas necessrias
em cada um desses campos. So apontados, alm disso, os avanos j alcanados no
pas em cada uma das reas mencionadas, com nfase dada s compras governamentais e arrecadao tributria (Takahashi, 2000:69-77).
A inserida, encontra-se uma seo especfica sobre Gesto Estratgica de TIC,
onde se constata uma imensa lacuna em capacitao para gesto estratgica de tecnologias de informao e comunicao no setor pblico brasileiro e, desde a, atribuiu-se ao
Ministrio do Planejamento a responsabilidade pelo planejamento de uma poltica de
capacitao acelerada de recursos humanos para a gesto de tecnologias de informao e comunicao (Takahashi, 2000:77).
Como aponta Simes Visentini, ao citar Harvey (2005:5-86), certos Estados pautados por premissas neoliberais (...) facilitam a competio entre empresas, aceitam as
regras do livre comrcio e baseiam suas economias no comrcio exterior; mas so ativamente
intervencionistas no que se refere a criar a infraestrutura necessria para o comrcio e a
competio internacional (Harvey, 2005:72). Assim, o neoliberalismo pode incentivar determinados Estados a desenvolverem suas infraestruturas, a pesquisa e o desenvolvimento
de tecnologia e a investir em educao, j que esses so vistos como pr-requisitos para o
aumento da competitividade no comrcio exterior (Simes Visentini, 2006:55). Diante
disso, pode-se afirmar que, conforme o visto acima, a elaborao do Livro Verde foi
claramente marcada por princpios do NPM, o que influiu decisivamente no estabelecimento da moldura terico/administrativa do documento. Theis (2009), em uma
avaliao histrica a respeito da poltica de cincia e tecnologia no pas em que se
insere a anlise do Livro Verde, explica que

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o setor produtivo, sempre citado nos planos anteriores, agora ganharia centralidade. A emergente sociedade da informao (para a qual deveria conduzir a empresa brasileira competitiva) seria o pretexto de um importante documento preparatrio para a Conferncia Nacional de Cincia,
Tecnologia e Inovao o Livro Verde (TAKAHASHI, 2000). Esse mergulho
na sociedade da informao proposto pelo Livro Verde seria facultado pelo
ajustamento da sociedade brasileira s condies de produo e consumo
de C&T no plano internacional. A destacar que o admirvel mundo novo
almejado (a sociedade da informao) e o esforo para se alcan-lo se
que, de fato, a sociedade como um todo o quisesse estavam completamente descolados do mundo real a partir do qual seus designers projetavam
suas boas intenes (Theis, 2009:73).

E o autor segue, apresentando o resultado da orientao poltica do pas em


relao a sua insero internacional e sua forma de apropriao das TIC para tanto:
A Conferncia Nacional de Cincia, Tecnologia e Inovao, que teria
lugar em 2001, acabaria sendo um sucesso. Atesta-o um documento-sntese
o Livro Branco (BRASIL, 2002). Nele se consolida a viso de que o Brasil
precisa se ajustar s condies da nova conjuntura internacional, tendo nela
a empresa privada um significado transcendente. de se notar que o otimismo do Livro Verde seria atenuado no Livro Branco: ao invs de assegurar
a entrada do Brasil na sociedade da informao, j seria suficiente apontar
caminhos para que Cincia, Tecnologia e Inovao possam contribuir para a
construo de um pas mais dinmico, competitivo e socialmente mais justo
(p. 21) (Theis, 2009:73).

Ao fim e ao cabo, o que se v que o Livro Verde no tem conseguido exercer um


papel efetivo coordenador sobre os diversos segmentos do governo, da sociedade civil e do setor
privado (Pinto e Fernandes, 2005:5).22
Alm do Livro Verde, no perodo de 1995 a 2002, as principais medidas adotadas no Brasil, conforme demonstra o Anexo 1, foram direcionadas principalmente
para o desenvolvimento e a garantia de segurana das formas eletrnicas de intera22

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O autor aponta, no texto referenciado, inmeras diretrizes e agendas de projetos distintos que
recaem sob a responsabilidade de rgos diferentes da Administrao Pblica Federal. No texto, abordam-se temas como incluso digital (sob a responsabilidade prioritria da SLTI/MP), universalizao dos servios de telecomunicaes (sob a responsabilidade do Ministrio das Comunicaes), certificao digital (sob a responsabilidade prioritria da ITI/PR), carto magntico para
a distribuio de auxlios monetrios a diversos segmentos da sociedade (inserido no contexto do
programa de e-Gov), compras eletrnicas (Portal Comprasnet, sob a responsabilidade da SLTI/
MP), sociedade da informao (sob a responsabilidade do Ministrio da Cincia e Tecnologia) e comrcio eletrnico (sob a responsabilidade prioritria do Ministrio do Desenvolvimento, Indstria
e Comrcio Exterior).

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o. A nfase dada introduo do Estado brasileiro na Era Digital aplicava a lgica prioritria apontada por West (2005) no desenvolvimento do governo eletrnico,
com nfase para a maximizao da eficincia e eficcia da arrecadao tributria,
da facilitao dos fluxos de comrcio eletrnico e da capacitao do pas em geral,
sempre deixando transparecer a preponderncia de objetivos econmicos atrelados
s iniciativas em questo.
Uma ressalva e um apontamento merecem ser feitos. Deve-se apontar que,
atrelado aos objetivos enunciados, nos documentos produzidos pelos dois governos
FHC sempre se buscou falar de uma orientao cidado-cntrica nas medidas relativas informtica e aos sistemas de informao. Por exemplo, ver os trechos do Livro
Verde, acima reproduzidos, bem como a seo 8.2.9 do PDRAE, segundo a qual,
alm de estabelecer padres de integrao e de suporte tecnolgico adequados ao desenvolvimento de novos sistemas, mantendo e melhorando os atuais, preciso buscar informaes coletadas de forma coerente
e sem duplicidade e processadas com segurana e eficincia, que possuam
um carter gerencial e sejam disponibilizadas para toda a administrao
pblica. Aumentando a confiabilidade e diminuindo os custos desses sistemas, ser possvel torn-los acessveis sociedade, para que esta controle
e julgue o desempenho da administrao pblica. Com isso, os sistemas
tambm estaro articulados com os objetivos do Projeto Cidado e da Rede
de Governo, ao permitir que a disponibilizao dessas informaes ocorra
por vrios meios (com nfase em sistemas de fcil acesso como a INTERNET)
alimentados permanentemente pelos servios e recursos da Rede do Governo (Brasil, 1995: item 8.2.9).23

Entretanto, mesmo reconhecendo a importncia dos Sistemas de Gesto Pblica, no h, no PDRAE, qualquer meno expressa funo do SISP e nenhum tipo
de atribuio de papel especfico a ele na consecuo das metas de interligao e o
redirecionamento estratgico dos diversos sistemas de informao (SIAFI, SIAPE, SIDOR,
SISPLAN, SIASG e SIORG) expressamente mencionados no corpo do Plano.
A ressalva feita indica que o discurso da nova administrao pblica (Kouzmin e
Andrews, 1998:97-191), isto , da administrao gerencial aplicada ao setor pblico,
23

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O Projeto Cidado guarda semelhana com os objetivos intrnsecos ao Decreto 6.932/2009. Segundo
o PDRAE, esse projeto tem como objetivo aperfeioar as relaes entre os rgos da Administrao Pblica
e os cidados, no mbito de suas atribuies institucionais, atendendo diretriz do Projeto de Reforma do
Estado, de localizao das aes nas necessidades do cidado, atuando nas seguintes reas: simplificao de
obrigaes de natureza burocrtica institudas pelo aparelho do Estado, com que se defronta o cidado do nascimento sua morte; implementao de sistema de recebimento de reclamaes e sugestes do cidado sobre a
qualidade e a eficcia dos servios pblicos que demandam uma resposta pr-ativa da Administrao Pblica
a respeito; implementao de sistema de informao ao cidado a respeito do funcionamento e acesso aos servios pblicos, e quaisquer outros esclarecimentos porventura solicitados; na definio da qualidade do servio,
que dever constar dos indicadores de desempenho, um elemento fundamental ser o tempo de espera do
cidado para ser atendido; as filas so a praga do atendimento pblico ao cidado (Brasil, 1995: item 8.2.1).

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uma forma de gesto pblica que visa a gerar, a partir da perseguio dos objetivos
de ordem econmica, as externalidades sociais apontadas retoricamente. Por ora,
convm entretanto lembrar que sua inerente lgica de autonomia da gesto de recursos humanos, materiais e financeiros e o fomento concorrncia entre rgos governamentais distintos, por si s, so o suficiente para gerar a proliferao de estratgias
de gesto voltadas para as peculiaridades e os objetivos dos distintos rgos da APF,
causando a fragmentao do aparelho do Estado (Paes de Paula, 2005:42).
Alm disso, o papel secundrio atribudo, no perodo, s tecnologias da informao e da comunicao cujas aplicaes eram entendidas como meramente
auxiliares aos esforos da Administrao pode ser considerado a causa imediata do
hiato existente entre as atividades meio e fim dos rgos governamentais, bem como
do desalinhamento entre tais atividades e a TI governamental e, por consequncia,
da ausncia de governana de TI expressiva na APF at o incio do segundo mandato
do presidente Lula (a partir de 2008), conforme se aponta a seguir.
Em sntese, portanto, na reforma administrativa empreendida na era FHC
(1995-2002) esto claros os corolrios do NPM, medida que se indicava como prioritria a adoo de medidas destinadas a alinhar e ajustar o pas aos imperativos de
uma nova ordem internacional, baseada em uma nova economia digital. No entanto, no houve institucionalizao substancial do SISP que poderia ter conduzido
o pas a esse rumo porquanto, ao invs de estar voltado para a ao centralizada
a partir do Sistema, o Governo Fernando Henrique pautou-se pela descentralizao
das prticas de gesto de TI a cada rgo da APF.

O Perodo Lula (2003-2010)


A partir de 2003, Lula deu continuidade a algumas das iniciativas desenvolvidas no perodo anterior, especialmente no que diz respeito ao campo do e-Gov. Em
seu primeiro governo, porm, lanou mo de estratgias de democracia participativa
para dar maior legitimidade ao governamental, especialmente no que diz respeito ao campo do planejamento (Abrucio, 2007).
Tal situao representa a resposta brasileira ao insulamento burocrtico e excluso da opinio pblica na formulao de polticas pblicas. Trata-se da reorientao do NPM em direo Administrao Pblica Societal (SPA).
Como explica Rezende (1987),
forma-se, cada vez mais, na sociedade brasileira, a convico de que
o controle da expanso do Estado depende mais do funcionamento das instituies polticas, que, num regime democrtico, garantem a adequada representao de interesses, do que de reformas de cunho permanentemente
administrativo. preciso aumentar a transparncia das polticas pblicas,
desobstruir os canais de participao da sociedade nas decises de interesse

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coletivo e assegurar maior equidade na representao dos distintos interesses no processo decisrio (Rezende, 1987: 247).

No primeiro ano do Governo Lula, houve uma ampliao do Escopo do Programa Governo Eletrnico. Em 2003, o Decreto no numerado de 29 de outubro de
2003 institui comits tcnicos responsveis, cada um, pela coordenao e articulao
do planejamento e da implementao de projetos e aes nas respectivas reas de
competncia. Cada comit responde, respectivamente, por: implementao do software livre; incluso digital; integrao de sistemas; sistemas legados e servios online; infraestrutura de rede; governo-para-governo (G2G); gesto do conhecimento e
informao estratgica.
No ano de 2004, houve, a partir do trabalho inicial de cada um dos Comits,
a confeco de um Relatrio Consolidado de planejamento para as aes referentes
consolidao do Estado Digital no Brasil que apontaram o e-Gov no mais como
prioritariamente voltado a moldar a organizao do Estado brasileiro para a melhor
insero do Brasil na Sociedade da Informao, mas sim como elemento de transformao social.24 Segundo o documento,
O primeiro papel o de promotor da cidadania e do desenvolvimento. Isto significa que o governo eletrnico deve orientar-se para as demandas dos cidados enquanto indivduos e tambm, para promover o acesso e
a consolidao dos direitos da cidadania. [...] O segundo papel do governo
eletrnico o de funcionar como instrumento de mudana das organizaes
pblicas, de melhoria do atendimento ao cidado e de racionalizao do uso
de recursos pblicos. [...] O terceiro papel que o governo eletrnico pode
desempenhar o de promover o processo de disseminao da tecnologia de
informao e comunicao para que este contribua para o desenvolvimento do pas. [...] O quarto papel do governo eletrnico a promoo, uso
e disseminao de prticas de Gesto do Conhecimento na administrao
pblica. [...] Outro ponto importante a ser lembrado o deslocamento dos
interlocutores. No admissvel que a construo e implementao da poltica federal de governo eletrnico tenha como interlocutores quase nicos
os prprios agentes do governo federal e os fornecedores. A mudana na
interlocuo que se encontra em curso busca no s incorporar novos atores discusso (em especial os setores organizados da sociedade civil, os
governos estaduais e municipais e as universidades) como tambm ampliar
a profundidade e publicidade dos debates (Brasil, 2004:6-7).

O relatrio em questo adotou, ainda, as diretrizes estratgicas para o desenvolvimento do governo eletrnico no pas, numa clara superao da viso que vinha
24

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A ntegra do documento pode ser encontrada no seguinte stio virtual: http://www.governoeletronico. gov.br/biblioteca/arquivos/diretrizes-de-governo-eletronico. ltimo acesso em 02/08/2010.

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sendo adotada, que apresentava o cidado-usurio antes de tudo como cliente dos servios
pblicos, em uma perspectiva de proviso de inspirao neoliberal (Brasil, 2004:8). Tais
diretrizes podem ser sumarizadas como segue:
promoo da cidadania como prioridade: Significa que o governo eletrnico
tem como referncia os direitos coletivos e uma viso de cidadania que no se restringe somatria dos direitos dos indivduos (Brasil, 2004:8).
indissociabilidade entre incluso digital e o governo eletrnico: a poltica de
e-Gov deve ser vista como estratgia para construo e afirmao de novos direitos
e consolidao de outros pela facilitao de acesso a eles. No se trata, portanto, de
contar com iniciativas de incluso digital somente como recurso para ampliar a base
de usurios (e, portanto, justificar os investimentos em governo eletrnico), nem
reduzida a elemento de aumento da empregabilidade de indivduos ou de formao de
consumidores para novos tipos ou canais de distribuio de bens e servios (Brasil,
2004:12).
utilizao do software livre como recurso estratgico: a opo pelo software
livre no pode ser entendida somente como motivada por aspectos econmicos, mas
pelas possibilidades que abrem no campo da produo e circulao de conhecimento, no acesso a novas tecnologias e no estmulo ao desenvolvimento de software em
ambientes colaborativos e ao desenvolvimento de software nacional. A escolha do
software livre como opo prioritria onde cabvel encontra suporte tambm na preocupao em garantir ao cidado o direito de acesso aos servios pblicos sem obriglo a usar plataformas especficas (Brasil, 2004:15).
gesto do conhecimento como instrumento estratgico de articulao e gesto das polticas pblicas: compreendida, no mbito das polticas de governo eletrnico, como um conjunto de processos sistematizados, articulados e intencionais,
capazes de incrementar a habilidade dos gestores pblicos em criar, coletar, organizar, transferir e compartilhar informaes e conhecimentos estratgicos que podem
servir para a tomada de decises, para a gesto de polticas pblicas e para incluso
do cidado como produtor de conhecimento coletivo (Brasil, 2004:17).
racionalizao dos recursos: O governo eletrnico no deve significar aumento
dos dispndios do governo federal na prestao de servios e em tecnologia da informao. Ainda que seus benefcios no possam ficar restritos a este aspecto, inegvel
que deve produzir reduo de custos unitrios e racionalizao do uso de recursos
(Brasil, 2004:19).
adoo de polticas, normas e padres comuns: O sucesso da poltica de governo eletrnico depende da definio e publicao de polticas, padres, normas e
mtodos para sustentar as aes de implantao e operao do Governo Eletrnico
que cubram uma srie de fatores crticos para o sucesso das iniciativas (Brasil,
2004:21).
integrao com outros nveis de governo e com os demais poderes: a natureza federativa do Estado brasileiro e a diviso dos Poderes no pode significar

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obstculo para a integrao das aes de governo eletrnico. Cabe ao Governo Federal
um papel de destaque nesse processo, garantindo um conjunto de polticas, padres
e iniciativas que garantam a integrao das aes dos vrios nveis de governo e dos
trs Poderes (Brasil, 2004:23).
A partir de tais premissas, portanto, inverteu-se, ao menos no plano retrico, a
lgica da apropriao e do emprego das TIC pela APF observada no perodo de 1995
a 2002, que passaram a estar voltadas, principalmente, s questes de cidadania.
Embora haja esse avano constatado em 2003, a literatura mais alinhada aos
esforos indicados pelo PDRAE aponta, porm, uma estagnao governamental no
perodo de 2003 a 2007 no que diz respeito reforma da gesto pblica. Pinto e Fernandes (2005) contendem que
ao longo de 2003, houve a tentativa frustrada de formulao de uma
poltica de gesto e de aes direcionadas para os projetos e reas prioritrios de governo, porm inviabilizadas por dificuldades de articulao
transversal, de alinhamento estratgico do conjunto do governo e de liderana para a obteno de apoios (Pinto e Fernandes, 2005:6).

Abrucio (2007), com mais veemncia, aponta que


o ponto mais visvel da presidncia Lula no campo da administrao
pblica tem sido, at agora, sua incapacidade de estabelecer uma agenda
em prol da reforma da gesto pblica. Definitivamente, este no tem sido
um tema-chave do atual governo, um erro grave para quem tem o objetivo
declarado de aumentar a efetividade das polticas pblicas, notadamente as
sociais, sem prejudicar o necessrio ajuste fiscal. No surpreende, portanto, a constante veiculao pela imprensa de exemplos de falhas gerenciais
(Abrucio, 2007: 77).

O mesmo autor apresenta, ainda, uma agenda de reformas que, a partir de


2003, deveria ser enfrentada por Lula para a modernizao do Estado brasileiro
(Abrucio, 2007: 79-85). Compunham tal agenda os seguintes tpicos:
profissionalizao, eficincia, efetividade e accountability
aperfeioamento de mecanismos de controle da corrupo
desburocratizao
reintegrao: aes intersetoriais e transversais dentro de cada poder e atravs deles
regulao e fiscalizao de servios terceirizados

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Governana de TI
controle poltico e social dos agentes governamentais
avano do governo eletrnico como estratgia central
necessidade de melhor alinhamento meio-fim das aes governamentais

A prpria natureza dos desafios que se impunham ao presidente recm-eleito


em 2003 permite dizer que, nesse cenrio, o e-Gov teria um papel fundamental para
integrar e concatenar os demais pontos da agenda acima.
J no tocante s atividades da SLTI, no plano ftico, a partir de uma simples
leitura da tabela constante do Anexo 1, observa-se que houve uma maior adoo de
medidas diversas pela SLTI/MP, ora em sua competncia vinculada ao CEGE, ora em
sua competncia vinculada ao SISP, o que demonstra o incremento da institucionalizao do Sistema, nos termos definidos acima.
Por exemplo, no que diz respeito promoo de integrao de sistemas de informao, redes e bancos de dados governamentais, foi adotada pela SLTI/MP no ano
imediatamente posterior reorientao apresentada acima a arquitetura e-PING
(Padres de Interoperabilidade de Governo Eletrnico). A e-PING, decorrente da
Portaria Normativa n 5 de 14 de junho de 2005, consiste num conjunto de padres,
premissas, polticas e especificaes tcnicas a serem implementadas e progressivamente revisadas e adaptadas para o alcance da plena interoperabilidade dos
servios de governo eletrnico no pas. Outro exemplo diz respeito acessibilidade aos servios de e-Gov no Brasil. A SLTI adotou, por via da Portaria n 3 de 7 de
maio de 2007, o Modelo de Acessibilidade em Governo Eletrnico e-MAG, que
consiste num rol de recomendaes a ser considerado para que o processo de acessibilidade dos stios e portais do governo brasileiro seja conduzido de forma padronizada e de
fcil implementao.25
Outros projetos, alm dos dois citados, foram desenvolvidos segundo as diretrizes propostas em 2004:
Projeto Computadores para a Incluso (2004).26
As Diretrizes do Guia Livre de Referncia de Migrao para o Software Livre
(2005).27
Prego Eletrnico (Decreto n 5.450/2005) e criao do Portal Comprasnet.28
Criao do Portal da Incluso Digital (2006).29

25

Para acessar a ltima verso da e-Ping e da e-Mag, visitar o stio: http://www.governo eletronico.
gov.br/acoes-e-projetos/. ltimo acesso em 12/07/2010.
26
Disponvel em: http://www.computadoresparainclusao.gov.br. ltimo acesso em 12/07/2010.
27
Disponvel em: http://www.governoeletronico.gov.br/anexos/1E15_469GuiaLivre-v1-02.pdf. ltimo acesso em 12/07/2010.
28
Disponvel em: http://www.comprasnet.gov.br/. ltimo acesso em 12/07/2010.
29
Disponvel em: http://www.inclusaodigital.gov.br/. ltimo acesso em 12/07/2010.

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Mtricas e Indicadores para a Avaliao de e-Servios (2007).30


Portal do Software Pblico (2007).31
Quando considerados coletivamente, e em conjunto com uma srie de outros,32
os projetos recm elencados servem para ilustrar a ideia de Governo Digital como
elemento de transformao social. Veja-se o exemplo do Portal do Software Pblico:
a iniciativa explicita a ao da APF no que diz respeito ao compartilhamento de solues de TI desenvolvidas pela Administrao Pblica e por uma rede cooperativa de
parceiros que engloba os poderes Executivo, Legislativo e Judicirio, empresas, universidades e a sociedade civil como um todo. No Portal, so compartilhadas solues
que podem ser teis aos diferentes rgos pblicos e tambm sociedade. O objetivo reduzir
custos, aprimorar os aplicativos disponibilizados e melhorar o atendimento populao, alm
de criar espaos de colaborao com a sociedade.33 Alm de buscar a adoo de solues
destinadas ao mbito interno da Administrao, portanto, o projeto se volta para a
prestao de servios pblicos e, ainda, para a aproximao entre o Estado e os cidados para a ao sinrgica em benefcio de todos.
Projetos como Computadores para a Incluso e Portal da Incluso Digital se
prestam a habilitar e empoderar a populao para a Era Digital (seja para alcanar servios em meio eletrnico, seja para poder participar mais ativamente na formulao,
na implementao e no controle de polticas pblicas, por exemplo). Como desdobramento disso, pode-se citar a abertura de um espao prprio para a participao popular intitulado Consultas Pblicas dentro do portal do Programa Governo Eletrnico.
Nele, o principal objetivo permitir o acompanhamento das aes do Governo Federal, para
todos os interessados nas etapas de concepo da consulta, tornando mais transparente as aes
do Governo. Nesse processo os usurios podero fazer contribuies para a Consulta; acompanhar o andamento; enviar comentrios; receber informaes por e-mail dos novos comentrios
postados na consulta; e enviar retorno aos usurios, aps a publicao da verso final.34
Uma ressalva deve ser feita: a existncia de sobreposio de funes institucionais da SLTI no mbito do CEGE e do SISP dificulta a classificao precisa das aes
30

Disponvel em: http://www.governoeletronico.gov.br/anexos/indicadores-e-metricas-para-avaliacao-de-e-servicos. ltimo acesso em 12/07/2010.


31
Disponvel em: http://softwarepublico.gov.br/. ltimo acesso em 12/07/2010.
32
Pode-se citar, nesse sentido, fora do escopo de coordenao da SLTI/MP, o Plano Nacional de Banda Larga, a cargo do Ministrio das Comunicaes, como tendo papel fundamental na ampliao
das possibilidades de interao governo-sociedade. Disponvel em: http://www.mc.gov.br/images/
pnbl/o-brasil-em-alta-velocidade1.pdf. ltimo acesso em 21/10/2010. Ainda, a ttulo ilustrativo,
observam-se iniciativas como o Portal e-Democracia do Legislativo Federal, que um portal de
interao virtual da sociedade. Seu objetivo promover a discusso e o compartilhamento de conhecimento no
processo de elaborao de polticas pblicas e projetos de lei de interesse nacional. Disponvel em: http://
www.edemocracia.camara.gov.br/publico/comoparticipar. ltimo acesso em 21/10/2010.
33
Informao disponvel no Portal do Software Pblico: http://www.softwarepublico.gov.br/O_
que_e_o_SPB. ltimo acesso em 20/10/2010.
34
Informao disponvel em: https://www.consultas.governoeletronico.gov.br/ConsultasPublicas/
index.do. ltimo acesso em 20/10/2010.

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estudadas em termos de avano do governo eletrnico e em termos de administrao dos recursos de informao e de informtica da APF. Apesar de os dois temas
demandarem aes coordenadas, o tratamento indistinto dado aos dois temas se
configura como um dos desafios institucionais mais evidentes observados ao longo
da pesquisa que originou esta obra.35
Vejam-se os casos da e-PING e dos padres e-MAG. Apesar de terem vinculao direta com a temtica do governo eletrnico e contarem com rgos que atuam
em tal seara, os padres foram adotados pela SLTI, no escopo de suas atividades
como rgo central do SISP, sem qualquer referncia explcita ao programa Governo Eletrnico propriamente dito. Antes de significar a ao do rgo em sua
competncia verdadeiramente vinculada aos objetivos e finalidades do SISP, tal situao pode ser interpretada como falta de clareza a respeito do escopo do Governo
Eletrnico e da administrao dos recursos de informao e de informtica do Governo Federal. Isso serve, ainda, para demonstrar que, de 2003 a 2007, os esforos do
Governo Federal e da prpria SLTI continuaram vinculados ao avano do e-Gov no
pas, em detrimento dos verdadeiros propsitos de coordenao e planejamento da
governana e da gesto de TI.
Convm ressaltar que, paralelamente ao processo de emprego multifuncional
de tecnologias da informao e da comunicao pela APF, ocorreu no Brasil um
processo semelhante de incorporao das TIC s atividades-meio e finalsticas da
burocracia estatal tanto em termos verticais (Estados e Municpios) quanto horizontais (nos poderes constitudos de cada um dos nveis verticais).36 Exemplo oportuno
desta tendncia por ter impacto direto na inflexo observada na atuao do SISP
a partir do segundo mandato do presidente Lula o da trajetria da incorporao
das TI s atividades do Tribunal de Contas da Unio (TCU), que, depois de alcanar
o status de ferramenta indispensvel para a execuo das suas atividades administrativas
internas, seja como instrumento de aprimoramento da sua misso institucional de controle
externo, seja, ainda, como relevante objeto das suas prprias fiscalizaes, revelou ao rgo
de controle o papel da relevncia das tcnicas adequadas s enormes demandas de gerenciamento relacionado ao uso dessa tecnologia (Cavalcanti, 2007:7).
De 1994 a 2006, o Tribunal realizou a coordenao/participao em uma srie
de auditorias realizadas em diferentes sistemas de informao do governo federal.
Em apresentao realizada no Seminrio Tecnologia da Informao: Controle Exter35

A sobreposio entre SISP e CEGE ocorre tambm em paralelo no mbito da prpria SLTI, onde
trs departamentos distintos lidam com os distintos temas tratados por este relatrio: o Departamento de Governo Eletrnico, o Departamento de Integrao de Sistemas de Informao e o Departamento de Servios de Rede. Ou seja: a mesma diviso de responsabilidades entre departamentos
da SLTI em relao ao e-Gov existe em relao ao SISP.
36
Para uma breve evoluo da informatizao do setor pblico no Brasil, ver a Seo 2 de Cepik,
Eklund e Eisenberb. Desenhos Institucionais em Informtica Pblica: estudo comparativo em quatro cidades brasileiras. In: Informtica Pblica, ano 3, n. 2, dezembro de 2001, pp. 47-72.

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no em Ao37, que ocorreu entre os dias 20 e 21 de novembro de 2008, sintetizouse o trabalho do TCU para o perodo de 1994 a 2006:38 29 fiscalizaes com foco em
auditoria de sistemas e dados; adoo de procedimentos de auditoria de sistemas
e manual de auditoria de sistemas; e orientao aos gestores sobre temas distintos
(Castello Branco, 2008). A partir de 2002, mais especificamente, verifica-se uma intensificao das auditorias realizadas pelo TCU no que diz respeito contratao de
servios de TI, em decorrncia do crescente emprego destas tecnologias pelos rgos
governamentais a partir da virada do sculo.39
Como indicou o Ministro do TCU Augusto Sherman Cavalcanti, na abertura do
Frum 30 Anos TI no TCU ocorrido em Braslia em 04 e 05 de dezembro de 2007,
a experincia interna assim obtida capacita e legitima o Tribunal para
que, em suas fiscalizaes, possa avaliar de forma mais segura a gesto dessa tecnologia no mbito da Administrao Pblica Federal. Do mesmo modo
que o Tribunal, os demais rgos e entidades da Administrao Pblica Federal no podem prescindir de boa gesto de recursos de TI, ou da Governana
de TI, em razo tanto da funo estratgica do emprego dessa tecnologia no
mbito dessas organizaes, quanto do alto grau de dependncia dos seus
processos de trabalho em relao a ela (Cavalcanti, 2007:8).40

Essa percepo desenvolvida no interior do Tribunal a respeito da necessidade


de se controlar a adequao dos crescentes investimentos em TI pela APF, a partir do
incio dos anos 2000, levou criao da Secretaria de Fiscalizao de Tecnologia da
Informao (SEFTI/TCU), no mbito do TCU. A SEFTI/TCU tem a funo especfica
de fiscalizar a gesto e o uso de recursos de tecnologia da informao pela Administrao
Pblica Federal (TCU, 2006). Conforme apresentado no stio virtual da Secretaria,
seu negcio, sua misso e sua viso so respectivamente: (1) o Controle Externo da
Governana de tecnologia da informao na administrao pblica federal; (2) assegurar que a tecnologia da informao agregue valor ao negcio da administrao p37

Para estimar em termos numricos tal incremento, o TCU determinou a realizao de uma fiscalizao prpria para a mensurao dos gastos em TI no governo federal. Na Fiscalizao 257/2007
(Oramento e referncia de preos em TI), a partir de informaes consultadas junto ao SIAFI e
ao Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais, a SEFTI/TCU constatou
que houve, de 2002 a 2006, um crescimento de 4,2 a 6,5 bilhes de reais com gastos em TI.
38
1994: executada a primeira auditoria de TI nos sistemas de arrecadao da Secretaria da Receita
Federal.
39
H, no stio virtual da Secretaria, apenas um link para o informativo digital a respeito da ao.
Disponvel em: https://contas.tcu.gov.br/pls/apex/f?p=832:1:1177209236394852. ltimo acesso em
11/08/2010.
40
A programao completa do seminrio, com a lista de conferencistas, pode ser encontrada em:
http://portal2.tcu.gov.br/portal/pls/portal/docs/781811.PDF. O discurso completo proferido pelo
Ministro pode ser encontrado em: http://www.efsur.org/portal/pls/portal/docs/783742.PDF. Ambos
os endereos com ltimo acesso em 11/08/2010.

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Governana de TI

blica federal em benefcio da sociedade; e (3) ser unidade de excelncia no controle e


no aperfeioamento da governana de tecnologia da informao.
Segundo o Sr. Cludio Souza Castello Branco, responsvel pela Secretaria, em
seminrio no ano de 2008 pelo TCU intitulado Tecnologia da Informao: Controle
Externo em Ao, o rgo de controle passou a ter uma unidade especializada especificamente voltada para as seguintes reas conexas TI governamental: governana, segurana, sistemas, dados, infraestrutura, contrataes, programas e polticas
pblicas.41 Com isso, portanto, a SEFTI/TCU passou a ter uma atuao decisiva na
avaliao da adequao/inadequao tanto da ao da SLTI como rgo central do
SISP quanto das aes dos demais rgos da APF no cumprimento e na observao
das prescries feitas no mbito do Sistema.
Em levantamento pioneiro realizado em 2007 (Acrdo 1603/2008-Plenrio),42 a
SEFTI procurou coletar informaes acerca dos processos de aquisio de bens e servios de
TI, de segurana da informao, de gesto de recursos humanos de TI, e das principais bases
de dados e sistemas da Administrao Pblica Federal. Os achados foram submetidos
apreciao do Tribunal, que identificou o seguinte cenrio na APF:
ausncia de planejamento estratgico institucional;
quantidade reduzida e deficincia de qualificao de servidores na rea de
TI;
ausncia de carreira especfica para a rea;
ausncia de poltica de segurana da informao, entre outras.
Quase que em paralelo avaliao da situao da Governana de TI na APF, a
SEFTI/TCU realizou um levantamento designado especificamente para a avaliao
da Governana e Terceirizao de TI (sintetizado no Acrdo 2471/2008-Plenrio),
em que foram objeto de anlise 12 entidades, selecionadas a partir de critrios de
convenincia.43 Na avaliao,
foi analisada a adequao da estrutura das unidades e seus processos
de aquisio e gesto de servios terceirizados, visando obter uma viso siste41

A compilao das apresentaes de slides feitas pelos conferencistas pode ser acessada atravs da
URL: http://portal2.tcu.gov.br/portal/page/portal/TCU/eventos/documentos_eventos?evento=171.
ltimo acesso em 11/08/2010.
42
O levantamento foi autorizado pelo Acrdo do TCU de nmero 435/2007 Plenrio, e, como estratgia de investigao, foi formulado um questionrio, que foi respondido por 255 rgos pblicos
distintos, cujas respostas consolidaram os achados apresentados pelo acrdo 1603/2008-Plenrio.
43
Foram avaliados: Ministrio da Educao, Ministrio da Fazenda, Ministrio da Justia, Ministrio
das Relaes Exteriores, Ministrio dos Transportes, Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento, Banco do Estado de Santa Catarina - BESC, Banco do Estado do Piau - BEP, Companhia
Hidroeltrica do So Francisco - CHESF, Fundao Universidade Federal de Rondnia, Tribunal
Regional do Trabalho da 13 Regio e Tribunal Regional Federal da 4 Regio.

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matizada dos problemas, explicitar a necessidade de os entes pblicos criarem


processos voltados para a contratao de bens e servios de TI, identificar
riscos e implementar controles, alm de sinalizar a possibilidade de esses entes
adotarem medidas estruturantes com o fito de reduzir de forma significativa,
ou at mesmo eliminar, os problemas detectados (TCU, 2008b).

Como resultado da investigao, no que diz respeito Governana de TI no


Brasil, observou-se que, at o ano de 2007:
a cultura de planejamento de longo prazo quase inexistente;
ainda que haja comits de TI institudos em alguns entes, normalmente esses
comits no so atuantes;
em geral, os setores de TI esto posicionados de forma inadequada na estrutura organizacional;
nos setores de TI, em geral, no h estrutura definida, h algum papel sensvel sem responsabilidade definida ou sem responsvel, ou o papel sensvel
est ocupado por algum que no servidor ou empregado pblico;
em alguns entes, o quadro de pessoal de TI no suficiente para desempenhar as atribuies da rea ou atender s necessidades das demais unidades integrantes desses entes. H situaes em que as atividades ligadas coordenao, fiscalizao e ao controle das aes do setor no so executadas
com eficincia e eficcia, e as atividades ligadas ao planejamento estratgico
de informtica, coordenao, fiscalizao e ao controle das aes do setor
no esto atribudas a servidores do ente jurisdicionado;
no h carreiras especficas para pessoal de TI na Administrao Pblica Federal Direta, o que contribui de forma significativa para a evaso do pessoal
mais qualificado;
normalmente, no h polticas para garantir a segurana da informao, ou
estas polticas no so efetivas;
praticamente, no h cultura de gesto de riscos e, por consequncia, no h
Planos de Continuidade do Negcio. Da mesma forma, no h cultura de
implantao de controles e de monitoramento dos processos de contratao
e gesto de servios de TI;
foram detectadas divergncias entre o planejamento e o acompanhamento
oramentrio em mais de 50% dos entes auditados;
praticamente, no h conscincia da importncia da gesto de mudanas e
da gesto por projetos. Tambm no h Metodologia de Desenvolvimento
de Sistemas que contribua para a gesto da qualidade dos sistemas desenvolvidos ou contratados.

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Governana de TI

A partir desses dois trabalhos iniciais, em uma srie de outras aes voltadas,
sobretudo, para a temtica da contratao de TI no mbito de rgos especficos, a
SEFTI/TCU passou a ter um papel indutor e reforador da governana de TI na APF
brasileira.44 Como sublinhou o Ministro do TCU Ubiratan Aguiar ao realizar o encerramento do Seminrio Tecnologia da Informao: Controle Externo em Ao em 2008,
com a instituio da Secretaria de Fiscalizao de Tecnologia da Informao (Sefti) o Tribunal passou a ser, talvez, o maior indutor de processos
de aperfeioamento da governana de TI na Administrao Pblica Federal,
consequncia direta da implementao de orientaes oriundas de mais de
uma dezena de fiscalizaes realizadas diretamente por essa unidade, alm
de outras dez em colaborao com as demais unidades tcnicas do TCU
(Aguiar, 2008).45

A criao da SEFTI/TCU (em decorrncia da maior preocupao dos rgos de


controle a respeito dos investimentos feitos na aplicao de TIC s atividades governamentais) teve, portanto, um papel muito importante no processo de consolidao
do SISP. Observa-se, por exemplo, como as aes e medidas adotadas e promovidas
pelo rgo central do Sistema a partir de 2008 corresponderam s temticas apontadas como deficientes pelo rgo de controle.
Porm, h de se observar que, antes mesmo das recomendaes feitas pelo TCU
no Acrdo 2471/2008-Plenrio, o SISP passou a contar com duas novas instrues
normativas especificamente destinadas a disciplinar a contratao de servios, continuados ou no, por rgos ou entidades integrantes do Sistema de Servios Gerais SISG (Instruo Normativa n 2, de 30 de abril de 2008) e especificar o processo de contratao de
servios de Tecnologia da Informao pela Administrao Pblica Federal direta, autrquica e
fundacional (Instruo Normativa n 4, de 19 de maio de 2008). Tais normativas podem ser lidas como um conjunto46 de determinaes substitutivas da Instruo Normativa n 18, de 22 de dezembro de 1997. A ltima visava disciplinar a contratao de
servios a serem executados de forma indireta e contnua, celebrados por rgos ou entidades
integrantes do Sistema de Servios Gerais SISG. Ela foi expedida pelo MARE, seguindo a lgica do NPM embutida no Decreto n 2.271, de 07 de julho de 1997, e no fazia
qualquer referncia expressa s aquisies de TI.
A existncia de tal lacuna havia sido sentida pelo prprio TCU, que, por fora
do Acrdo 786/2006, recomendou SLTI a elaborao, em 120 dias, de um modelo
44

Para uma lista das fiscalizaes, dos processos julgados e processos, por ora, instrudos no mbito
da Secretaria, ver o stio virtual da SEFTI/TCU: http://portal2.tcu.gov.br/portal/page/portal/TCU/
comunidades/tecnologia_informacao. ltimo acesso em 11/08/2010.
45
No mesmo evento, o responsvel pela Secretaria apresentou como um dos trabalhos mais relevantes da SEFTI/TCU a induo da Instruo Normativa n 4/2008 adotada pela SLTI/MP no mbito
do SISP.
46
A IN2/2008, por ser mais ampla, aplica-se subsidiariamente ao que no for especificamente tratado
pela IN4/2008.

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de licitao e contratao de servios de informtica para a Administrao Pblica Federal


e [que] promova a implementao dele nos diversos rgos e entidades sob sua coordenao
mediante orientao normativa (Item 9.4). O prazo concedido foi renovado pelos acrdos de monitoramento 1.480/2007-Plenrio e 1.999/2007-Plenrio do TCU.47
Aps passar por uma consulta pblica em abril de 2008 para a elaborao de
sua minuta,48 a IN 04/2008 foi publicada em maio de 2008 e passou a viger a partir de
2 de janeiro de 2009.49
Em linhas gerais, o modelo de processo de contratao de servios de Tecnologia da Informao presente na IN 04 se fundamenta sobre as seguintes premissas:50
necessidade de quadro de pessoal permanente e capacitado para a gesto
dos recursos de TI;
observncia de planejamento para a contratao;
determinao de parcelamento dos servios a serem contratados (ou seja,
necessidade de realizao de licitao independente, e listagem de requisitos
de habilitao e de critrios de avaliao de propostas tcnicas para cada
servio a ser contratado);
vinculao da remunerao dos servios aos resultados verificveis, e no
por horas de prestao;
necessidade de monitoramento da qualidade dos servios contratados;
47

Um exemplo dos efeitos da ausncia de regulao especfica das aquisies de TI pela APF pode
ser encontrado no corpo do acrdo do TCU 1588/2003-Plenrio. Em seu item 9.7, a deciso determinou Secretaria-Geral de Controle Externo - Segecex que, com auxlio da Secretaria de Tecnologia da
Informao - Setec, realize estudo sobre os parmetros que devem balizar a contratao de servios tcnicos de
informtica, levando em considerao os fatores mencionados nos itens 33 a 38 do Voto, bem como os critrios
de delimitao e parcelamento do objeto licitado, a forma de execuo desses servios, se contnua ou no, e o
regime de contratao dos empregados das empresas prestadoras de servio (celetistas, cooperados etc.), entre
outros aspectos, a fim de propiciar elementos para manifestao do Tribunal sobre o assunto.
48
A realizao de consultas pblicas nas aes da SLTI reflete a preocupao do governo federal em
ampliar a participao popular nas deliberaes governamentais, em consistncia com os princpios da chamada Administrao Pblica Societal.
49
As concluses do Acrdo 2471/2008-Plenrio se basearam em anlise superficial da nova IN n 4,
conforme expressamente consignou a alnea e do item Atuao do TCU e medidas estruturantes.
No item 23 do voto do Relator Benjamin Zymler, pondera-se que as Instrues Normativas n
2/2008 e n 4/2008, ambas editadas em observncia a recomendaes exaradas pelo TCU, devem produzir
efeitos positivos a curto e mdio prazos, o que consagra o xito da estratgia de recomendar a edio de normas
especficas pelos rgos competentes do Poder Executivo. Ao responder s consideraes do TCU, o MP,
atravs da nota tcnica de n 12, de 29 de janeiro de 2009, reiterou a adoo prvia da IN 04/2008,
bem como seu curto tempo de vigncia desde sua entrada em vigor, e expressou o seu entendimento no sentido de que no momento atual, no oportuna a publicao de outro documento normativo, ou
reviso do normativo vigente. Em momento futuro do processo de acompanhamento da implantao de novo
modelo de contratao de servios de TI ser reavaliada a oportunidade de incorporar os pontos da proposta
que ainda no se encontram explcitos na norma vigente.
50
Essas premissas refletem consideraes exaradas pelo TCU nos acrdo 786/2006 e reiteradas pelo
acrdo 1603/2008, ambos proferidos em plenrio.

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Governana de TI
estabelecimento de mecanismos de controle efetivo da execuo dos servios.

Sendo assim, a partir da adoo da IN 04/2008, os rgos do SISP que desejarem contratar servios de TI devem antes proceder consecuo de seu Plano Diretor de Tecnologia da Informao (PDTI) (art. 3), que consiste em um instrumento de
diagnstico, planejamento de gesto dos recursos e processos de Tecnologia da Informao que
visa a atender s necessidades de informao de um rgo ou entidade para um determinado
perodo (art. 2, inciso X). O PDTI de cada rgo do Sistema dever ser subsidiado
por uma Estratgia Geral de Tecnologia da Informao para a Administrao Pblica
(EGTI) (art. 4).
Assim, podem-se resumir os instrumentos e responsabilidades por sua elaborao como segue:
Planejamento estratgico: a cargo do SISP, por ao sinrgica do rgo central e dos rgos setoriais e seccionais.
Planejamento diretor: a cargo de cada entidade da APF, como forma de aliar
os recursos de TI disponveis s necessidades decorrentes das atividades desempenhadas.
Planejamento da contratao por cada rgo: processo especfico a ser realizado para cada contratao no intuito de determinar quais servios, produtos e outros elementos devem integrar determinada soluo de TI, para que
sejam alcanados os objetivos predefinidos. O planejamento da contratao
tem suas fases e procedimentos elencados no Captulo II da IN 04/2008.51
Deve estar em plena consonncia com o planejamento estratgico e o planejamento diretor.

51

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Em 12 de maio de 2010, o Presidente da Repblica adotou o Decreto n 7.174, atravs do qual regulamenta a contratao de bens e servios de informtica e automao pela administrao pblica federal,
direta ou indireta, pelas fundaes institudas ou mantidas pelo Poder Pblico e pelas demais organizaes
sob o controle direto ou indireto da Unio. Note-se que a IN4/2008 tem mbito de aplicao mais
restrito (dispe sobre o processo de contratao de servios de Tecnologia da Informao pela Administrao
Pblica Federal direta, autrquica e fundacional) do que o Decreto. Porm, o art. 11 do Decreto Decreto n 7.174/2010 prev que os Ministrios do Planejamento, Oramento e Gesto e o da Cincia
e Tecnologia podero expedir instrues complementares para a execuo deste Decreto. Como
se viu acima, tanto o MP quanto o MCT tm competncia para a adoo de normas e diretrizes
relativas aplicao de TI pelo governo federal. No possvel vislumbrar, por ora, os tipos de
aes sobrepostas e medidas duplicadas que podem surgir a partir da duplicao das entidades
responsveis pela regulamentao do Decreto. Pode-se apenas ressaltar que a IN4/2008 pode j, de
imediato, ser considerada uma norma complementar ao Decreto. E que h, alm disso, no mbito
do SISP, a circulao de uma verso draft de uma IN formulada pela SLTI/MP com base nos avanos e desafios auferidos pela introduo da norma de 2008, que dever substituir a IN4/2008, a ser
adotada ainda no ano de 2010.

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A norma, porm, determinou a ao ulterior do SISP e de suas respectivas entidades da na confeco dos planejamentos estratgico e o diretor de TI.52
Com efeito, no segundo semestre de 2008, depois de realizar um processo composto por trs etapas,53 o rgo central do SISP instituiu a Estratgia Geral de Tecnologia da Informao da Administrao Pblica Federal, com o objetivo de estabelecer as bases para a transio entre a situao atual de gesto dos ambientes de informtica
do Executivo Federal heterognea e em geral vulnervel, conforme apontado no Acrdo
1603/2008 TCU Plenrio e o pleno cumprimento da Instruo Normativa SLTI 04/2008
(Portaria n 11, de 30 de dezembro de 2008). Alm de elencar os princpios norteadores que deveriam orientar a governana de TI na APF, a EGTI 2008/2009 adotou
um modelo marco zero de governana e articulou os eixos de sustentao de tal
modelo, a partir das seguintes metas (explicitamente referindo-se s recomendaes
do Acrdo 1603/2008-Plenrio do TCU) a serem atingidas no ano de 2009:
Aperfeioamento da gesto de TI e alinhamento com o planejamento institucional do rgo.
Aprimoramento quali-quantitativo dos Recursos Humanos.
Melhoria do Processo de Contratao de TI.
Construo e Adoo de Padres e Modelos de Apoio Gesto e Tecnologia.
Segurana da Informao.
O documento instituiu tambm a realizao de um autodiagnstico para os
rgos do SISP do SISP. A realizao do autodiagnstico teve
o objetivo de contextualizar preliminarmente a situao atual e as
metas de melhoria de cada um dos rgos integrantes do SISP em relao
Governana de Tecnologia da Informao, de forma a contribuir para a
52

O pargrafo nico do artigo 4 da IN4/2008 estabeleceu os elementos obrigatrios para integrar a


EGTI: I - proposta, elaborada em conjunto com os demais rgos e entidades competentes, que contemple as demandas de recursos humanos das reas de Tecnologia da Informao necessrias para
elaborao e gesto de seus PDTI; II - plano de ao, elaborado em conjunto com os demais rgos
e entidades competentes, para viabilizar a capacitao dos servidores das reas de Tecnologia da
Informao; III - modelo para elaborao dos PDTI que contemple, pelo menos, as seguintes reas:
necessidades de informao alinhada estratgia do rgo ou entidade, plano de investimentos,
contrataes de servios, aquisio de equipamentos, quantitativo e capacitao de pessoal, gesto
de risco; e IV - orientao para a formao de Comits de Tecnologia da Informao que envolvam
as diversas reas dos rgos e entidades, que se responsabilizem por alinhar os investimentos de
Tecnologia da Informao com os objetivos do rgo ou entidade e apoiar a priorizao de projetos
a serem atendidos.
53
Etapa 1: elaborao de uma verso preliminar por equipe designada pelo rgo central do SISP.
Etapa 2: rodadas de contribuies de gestores de TI e outros profissionais dos rgos integrantes
do Sistema. Etapa 3: confeco da verso final, adotada oficialmente em 30 de dezembro de 2008.

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Governana de TI
transio do modelo de funcionamento das reas de informtica nos rgos entre a situao atual e o pleno atendimento da Instruo Normativa
04/2008 SLTI/MP (Anexo, Portaria n 11/2008).

Com autodiagnstivo, buscou-se alimentar uma base de conhecimento sobre o


marco zero de Governana (Anexo, Portaria n 11/2008), atravs de um questionrio
estruturado, contemplando as caractersticas da governana e da gesto de TI, da
infraestrutura de TI e dos sistemas de informao em uso, bem como das caractersticas dos recursos humanos disponveis em cada rgo integrante do Sistema.54
Alm de preencher o questionrio, a EGTI 2008/2009 determinou aos rgos
do SISP que confeccionassem, para o ano de 2009, um plano de metas individual,
onde deveriam ser elencados os objetivos a serem perseguidos e as medidas correspondentes a serem adotadas para o completo atendimento das determinaes da IN
04/2008 e do Acrdo 1603/2008-Plenrio do TCU. Como proposta ideal de metas a
serem incorporadas no plano, tem-se:
Elaborao (em caso de no existncia) do PDTI.
Instituio de Comit de TI do rgo setorial ou seccional.
Padronizao do ambiente de TI no que diz respeito a: modelo de desenvolvimento de sistemas; servios de software; modelos de inventrios; adoo
de padres de governo como e-PING e e-MAG; catlogo padro de dados;
modelos de planejamento de aquisio de bens e servios e de gesto de
contratos; e integrao de redes governamentais com o uso de uma infraestrutura padro de rede (INFOVIA).
Mapeamento de sistemas que possam ser disponibilizados (universalizados)
no Portal do Software Pblico.
Elaborao de poltica de segurana da informao e de gesto de riscos.
Elaborao do planejamento oramentrio das aes e investimentos da rea
de TI.
Melhoria do processo de planejamento e gesto de contratos.
Realizao e participao em treinamentos especficos para gesto de TI e
planejamento e gesto da contratao de bens e servios.
Auxlio ao rgo setorial ou seccional na aplicao da IN 04/2008.
O atendimento das determinaes da EGTI teve de ser realizado no que a Portaria n 8 de agosto de 2009 caracterizou como o perodo de transio (de 1 de
janeiro a 31 de dezembro de 2009) entre a situao do funcionamento das reas de
informtica nos rgos da APF ento vigente e o alcance pleno da situao delineada
54

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O formulrio pode ser encontrado em: http://www.governoeletronico.gov.br/sisp-conteudo/estrategia-geral-de-ti. ltimo acesso em 30 de janeiro de 2010.

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pela Instruo Normativa 04/2008 SLTI/MP e pelo Acrdo 1603/2008-Plenrio do


TCUDurante tal perodo, por fora da Portaria, a contratao de servios de TI por
rgos do SISP que ainda no possussem um PDTI s poderia ser realizada caso
estivesse em andamento o processo de confeco do plano atravs de, pelo menos, a
adoo de uma portaria ou instrumento similar constituindo comisso formal para a elaborao do PDTI publicada e com prazo final de publicao do PDTI pelo rgo ou entidade
at o final do perodo de transio (art. 2). Alm disso, a contratao tambm foi condicionada para os rgos e entidades que no possussem um Comit de TI: a esses foi
exigido a implementao do Comit e incio de suas atividades ainda em 2009 (art.
3).55 Finalmente, a normativa estabeleceu o prazo final de 10 de setembro de 2009
para a publicao do plano de metas e aes (art. 5).
Somada s provises da Portaria n 11 de 2008 e da Portaria n 8 de 2009 (que
tornaram mandatrias a confeco de PDTI e a constituio de Comit de TI nos rgos do SISP), a adoo de duas novas Portarias, em atendimento Estratgia Geral,
teve um significado expressivo para o processo de institucionalizao do SISP.
As Portarias de nmeros 63 (27 de maro de 2009) e 89 (23 de abril de 2009)
visaram a suprir a carncia de pessoal tcnico especializado em TI nos quadros da
APF.56 A primeira autorizou a realizao de concurso pblico para o provimento de duzentos e trinta cargos de nvel superior de Analista em Tecnologia da Informao, do Plano
Geral de Cargos do Poder Executivo, do Quadro de Pessoal do Ministrio do Planejamento
Oramento e Gesto. A segunda, por sua vez, instituiu a Gratificao Temporria
do Sistema de Administrao dos Recursos de Informao e Informtica GSISP.
A gratificao ser agregada remunerao de servidores de carreira (num total de
450 servidores de nvel superior e 300 de nvel intermedirio) que estejam exercendo
suas atividades no rgo Central e nos rgos Setoriais, Seccionais e correlatos, e
pode alcanar os valores de R$ 3.200,00 e R$ 1.960,00, respectivamente.57
Com tais medidas, o SISP procura consolidar um quadro permanente de servidores que possam contribuir, direta e indiretamente, tanto para a gesto de TI quanto para o processo de tomada de decises a respeito da governana de TI em cada
rgo, de maneira integrada s estratgias adotadas para o sistema como um todo.58
55

Comits de TI, nos termos da EGTI 2008/2009, so comits institucionais de informao e/ou informtica nos diversos rgos da Administrao Pblica Federal que orquestrem as aes de tecnologia e de reas
correlatas, de forma que a governana de TI seja mais eficiente e estruturada.
56
Tais aes derivam da criao do cargo de Analista em Tecnologia da Informao e da instituio
da Gratificao atravs da Medida Provisria n 441 de 29 de agosto de 2008, convertida na lei Lei
n 11.907, de 2 de fevereiro de 2009.
57
A soma da GSISP com a remunerao do servidor no pode superar, por fora do anexo CLIX da
Lei 11.907, de 2 de fevereiro de 2010, os limites mximos de R$ 8.850,00 (cargos de nvel superior)
e de R$ 5.628,00 (cargos de nvel intermedirio).
58
Alm da instituio da gratificao para servidores dedicados ao SISP e da criao do cargo de
Analista em TI, o SISP, em parceria com a Escola Nacional de Administrao Pblica - ENAP, instituiu quatro cursos focados em Gesto de TI para auxiliar os servidores de rgos do Sistema a
incorporarem a suas rotinas de trabalho as determinaes da IN 04/2008. Informaes a respeito do
Programa de Desenvolvimento de Gestores de TI esto disponveis em: http://www.enap.gov.br/
index.php?option=com_content&task=view&id=1075&Itemid=158. ltimo acesso em 14/08/2010.

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Governana de TI

O ano de 2009 contou, ainda, com a reativao da Comisso de Coordenao


do SISP. A Comisso, criada formalmente pela Portaria SAF 1807 de 27 de maio de
1994, reuniu-se algumas vezes at 1995, mas hibernou desde ento, tendo sido (re)
instituda pela Portaria da SLTI/MP n 13, de 24 de novembro de 2009. Desde ento, a Comisso j se reuniu em 16/12/2009 (primeira reunio para a constituio
da CC); em 01/02/2010 (reunio extraordinria para a aprovao da EGTI/2010); em
22/02/2010 (autorizao para a criao dos ncleos de governana, de contrataes e
de padronizao tecnolgica, bem como do grupo de trabalho para a preparao do
evento de 20 anos do SISP e do grupo tcnico responsvel pela reviso da IN 04); em
30/06/2010 (questes mltiplas)59; e tem previso de uma quinta reunio para o dia
30 de agosto de 2010 (discusso do plano de trabalho para o segundo semestre de
2010). Esto previstas, ainda, reunies para os dias 25 de outubro e 13 de dezembro
de 2010.60
Por uma iniciativa da Presidncia da Repblica, no apenas vinculada aos objetivos de controle dos recursos de informtica e de informao no mbito do SISP, mas
voltada ao alinhamento entre atividades meio e atividades fim, desburocratizao
do atendimento ao cidado brasileiro e reintegrao das atividades do Poder Executivo Federal como um todo, o Brasil passou a contar recentemente com o Decreto
n 6.932/2009. Esta norma foi adotada na esteira do Programa Nacional de Gesto
Pblica e Desburocratizao, institudo pelo Decreto n 5.378/2005.61 O Decreto de
2009 tem como objetivo a simplificao do atendimento pblico prestado ao cidado,
determina a dispensa do reconhecimento de firma em documentos produzidos no
59

Segundo a ata dessa reunio, a pauta de deliberaes englobou os seguintes tpicos: Relatos sobre
a atuao e trabalhos nos Ncleos de Boas Prticas do SISP: NgovTI Ncleo de Governana de
TI; NpadTI Ncleo de Padronizao de TI; e NCTI Ncleo de Contrataes de TI. Apresentao do projeto de implementao: C3S Central de Suporte ao SISP. Nomeao de novos ATI.
Avaliao da G-SISP: apresentao do Plano de Trabalho e fechamento dos formulrios. Evento do
SISP: Informaes sobre a Organizao do Evento (Programa e Necessidades dos rgos). Oficinas
Preparatrias para os rgos participantes; estabelecimento de Parcerias com os rgos. Oficina
preparatria do evento e trabalho dos consultores sobre a situao atual da governana de TI do
SISP: Anlise dos principais achados do AD (autodiagnstico) e PM (Plano de Metas); Proposta
de trabalho dos grupos de consultores em Governana de TI.
60
No Portal CATIR, a Comunidade Virtual do SISP, h uma seo inteiramente dedicada s atividades da Comisso, onde podem ser acessados documentos variados, como pautas, atas das reunies, planos de atividades, relatrios, entre outros. Disponvel em: http://catir.softwarepublico.gov.
br. ltimo acesso em 14/08/2010.
61
O Programa dever contemplar a formulao e implementao de medidas integradas em agenda de transformaes da gesto, necessrias promoo dos resultados preconizados no plano plurianual, consolidao
da administrao pblica profissional voltada ao interesse do cidado e aplicao de instrumentos e abordagens gerenciais, que objetivem: I - eliminar o dficit institucional, visando ao integral atendimento das
competncias constitucionais do Poder Executivo Federal; II - promover a governana, aumentando a capacidade de formulao, implementao e avaliao das polticas pblicas; III - promover a eficincia, por meio de
melhor aproveitamento dos recursos, relativamente aos resultados da ao pblica; IV - assegurar a eficcia
e efetividade da ao governamental, promovendo a adequao entre meios, aes, impactos e resultados; e
V - promover a gesto democrtica, participativa, transparente e tica(art. 2). Para o GESPBLICA, foi
institudo, no mbito do Ministrio do Planejamento, um Comit Gestor do Programa que tem
como Secretaria Executiva a Secretaria de Gesto do mesmo Ministrio.

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Brasil e institui a Carta de Servios ao Cidado. Com isto, pretende-se levar aos
cidados informaes referentes aos servios prestados pelo rgo ou entidade, s
formas de acesso a estes servios e aos respectivos compromissos e padres de qualidade de atendimento ao pblico.
Ademais, com o Decreto de 2009, foi estabelecida uma srie de diretrizes no
que toca s relaes entre a Administrao e os administrados (artigo 1): ficou consignado que, a partir da vigncia do instrumento em questo (salvo nos casos de
comprovao de antecedentes criminais, informaes de pessoas jurdicas e outras
situaes restritas por leis), os rgos e entidades do Poder Executivo Federal que necessitarem de documentos comprobatrios de regularidade de situao do cidado,
atestados, certides ou outros documentos comprobatrios que constem em base
de dados oficial da Administrao Pblica Federal devero obt-los diretamente do
respectivo rgo ou entidade (artigo 2). Ficou proibido, alm disso, aos rgos e entidades do Poder Executivo Federal exigir do cidado a apresentao de certides ou
outros documentos expedidos por outro rgo ou entidade do prprio Poder Executivo Federal (artigo 3). E, o mais significativo: todos os rgos e entidades gestoras
de base de dados oficial devem colocar disposio dos rgos e entidades pblicos
interessados as orientaes para acesso s informaes constantes das bases de dados sob sua responsabilidade, dentro de 180 dias, a contar da publicao do Decreto
(artigo 4). Finalmente, tambm foram adotadas algumas medidas com o objetivo de
diminuir o tempo despendido pelo cidado para a realizao de seus trmites e transaes com a Administrao Pblica Federal. Segundo o Decreto de 2009, portanto,
as bases de dados oficiais da Administrao Pblica Federal devem estar disponveis
para outros rgos e entidades pblicos interessados.
Para operacionalizar essa determinao da Presidncia da Repblica, no segundo semestre de 2009, a SLTI/MP estabeleceu parceria com o Banco Interamericano de
Desenvolvimento (BID) e orientou um estudo abrangente a respeito dos requisitos
tcnicos, institucionais e legais para a construo de uma plataforma de interoperabilidade que englobasse, em um primeiro momento, servios eletrnicos de rgos
do Executivo Federal e que pudesse, em um segundo momento, vir a incorporar os
servios de outros poderes do mbito federal, bem como de Estados, Municpios e
Distrito Federal. O estudo resultou em um plano de ao de curto, mdio e longo
prazo, que atualmente se encontra em fase de implementao no mbito do SISP,
atravs da confeco de uma Portaria Normativa que d aprofundamento ao processo de consolidao da e-PING (Barros, Canabarro e Cepik, 2010).62
Assim, como resultado dos desenvolvimentos apresentados acima, o documento de referncia da EGTI para o ano de 2010 revela que, sob a liderana do rgo
central do Sistema, 80,7% das metas previstas pela EGTI 2008/2009 foram postas em
marcha, com 61,3% delas tendo sido efetivamente realizadas. Os rgos setoriais,
porm, tiveram desempenho mais modesto: de seis itens avaliados, quatro tiveram
62

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Verso resumida do Plano de Ao foi publicada por seus autores em captulo do livro Panorama da Interoperabilidade no Brasil, sob organizao do Ministrio do Planejamento. Ver: Barros,
Canabarro e Cepik, 2010.

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Governana de TI

retrospecto positivo e dois tiveram retrospecto negativo.63 Tal desempenho, entretanto, superou as metas previstas para 2009 em quase todos os critrios.
O panorama verificado pelo SISP no ano de 2009, somado anlise aqui realizada, permite afirmar que o SISP dever ganhar mais robustez e maior estabilidade
no que diz respeito composio dos rgos do Sistema, s prticas de governana
e gesto de TI e ao quadro de pessoal dedicado s atividades relacionadas aplicao de TI s atividades da APF especialmente com a efetivao plena das medidas
decorrentes da EGTI. O panorama indica a necessidade de transformao, dentro de
um perodo de transio, dos processos de trabalho das reas de TI, no sentido de
alcanar a realizao de um modelo consolidado de governana e gesto de TI.
Depois de iniciada a transio, que levou a um aumento sensvel da governana de TI no mbito do SISP, o ano de 2010 pode ser considerado um ano-chave para
a governana de TI do Executivo Federal, na medida em que se procedeu qualificao dos recursos humanos e realizao dos planejamentos dos rgos da APF, para
a melhor adequao das aplicaes de TI s necessidades de cada um.
Neste contexto, atravs da Resoluo n 1 de 18 de fevereiro de 2010, a SLTI/
MP adotou a Estratgia Geral de TI para 2010, que resultou da reviso da EGTI 2009,
reajusta os objetivos institucionais e as metas estabelecidas em 2009, resultando em um novo
referencial da Viso Atual do Modelo de Governana do SISP agregao de valor que
exige agora um novo conjunto de compromissos por parte dos rgos integrantes do sistema
(Brasil, 2010). Reiterando os princpios adotados pela EGTI 2008/2009, a EGTI 2010
indicou uma srie de princpios norteadores para a Governana de TI da APF, desdobrveis em direcionadores estratgicos, estes por sua vez classificados em quatro
eixos distintos: Fortalecimento da TI, Alinhamento, Desenvolvimento de Capacidades, e Integrao. Como princpios da EGTI 2010, tm-se (EGTI 2010:7-8):
A finalidade da aplicao dos recursos de TI o cumprimento da misso institucional do Governo Brasileiro, devendo para tanto ser planejada
em consonncia com metas institucionais. O exerccio de atividades de TI no
mbito do SISP deve contemplar basicamente a gesto, sendo recomendvel
que atividades de execuo se faam na forma de contratao de servios,
preservados os casos em que condies especiais exijam execuo por servidores pblicos e os rgos que possuam carreira com quadros especficos
para rea de TI. Das formulaes relacionadas a Governo Eletrnico entendemos que devem ser herdadas diretivas para o uso de TI voltado promoo da cidadania e ao desenvolvimento social, tecnolgico e econmico
da sociedade brasileira. Condies que podem ser ilustradas pela busca de
63

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Existncia (62%) ou no (38%) de um Comit de TI ou alguma instncia de articulao entre a(s)


rea(s) de TI e as reas finalsticas; existncia (62%) ou no (38%) de planejamento de TI; gesto
centralizada e coordenada (58%) ou no (42%) do oramento de TI do rgo; adoo (73%) ou no
(27%) de Metodologia de Desenvolvimento de Sistemas formal; existncia (23%) ou no (77%) de
um processo formal de aquisio de bens e servios para a rea de TI; utilizao (15%; 15% parcial)
ou no (70%) de processo formal de gesto de contratos de TI pelo rgo.

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modelos de aplicao de TI alinhados a simplificao de processos reduo


de esforos dos cidados e empresas para interagir com o Estado e ainda
pela incorporao qualificada de inovaes tecnolgicas que confluam para
o fortalecimento da renda. O planejamento de aes de TI deve atender s
diretrizes do Comit Executivo de Governo Eletrnico CEGE (...). O modelo
de Governana de TI do SISP deve permitir a representao da heterogeneidade e vulnerabilidade ainda observada nos rgos integrantes do Sistema,
bem como sua trilha de transio rumo mxima contribuio dos recursos de informtica aos objetivos institucionais da Administrao Pblica
Federal. Uma vez iniciado o exerccio de ciclos de formalizao e aferio de
metas de governana de TI, as mesmas sero publicizadas e seus resultados,
usados como base para manuteno das gratificaes de exerccio do SISP,
bem como para definio de outros critrios de alocao de recursos por
parte do rgo central.

A partir da reviso abrangente das metas adotadas pela EGTI 2008/2009, a


EGTI 2010 renovou os Compromissos de Sustentao do Modelo de Governana
do SISP (Seo 5 do documento), compostos por um rol de metas atribudas responsabilidade da SLTI/MP, da CC-SISP e dos demais rgos integrantes do Sistema.
Uma rpida leitura das tabelas constantes da EGTI 2010 demonstra o protagonismo
da SLTI/MP em relao sustentabilidade do Modelo de Governana do SISP. A
ttulo de ilustrao, pode-se dizer que cabe SLTI, por decorrncia da EGTI 2010:
realizar Encontros Tcnicos para debater o papel estratgico da TI.
melhorar a comunicao e divulgao da TI.
aumentar o nmero de profissionais de TI nos rgos do SISP.
criar programa de formao de lideranas de TI.
revisar a IN SLTI 04/2008.
promover a adoo da e-PING e da e-MAG.
consolidar a construo de padres relativos a servios de software.
criao do modelo de referncia para melhoria dos processos de TI.
revisar o decreto que define as competncias da SLTI em relao ao SISP.
realizar cursos de formao de fiscais tcnicos de contratos.
Para a CC-SISP, foram atribudas, entre outras, as seguintes responsabilidades:
fomentar a participao das reas de TI na elaborao dos planos oramentrios dos rgos (PPA e LOA).
elaborar PDTI do SISP.

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Governana de TI
auxiliar a SLTI para tornar a carreira de TI mais atrativa e estimular a integrao das reas de TI.
disseminar melhores prticas de gesto de contratos.
J aos rgos do SISP caber:
em conjunto com a SLTI e a CC-SISP, estimular a melhoria no relacionamento da TI com as outras reas de negcio e de apoio.
trabalhar com a SLTI para aumentar o nmero de profissionais de TI nos
rgos do SISP.
atender ao disposto no Decreto da Simplificao (Decreto 6932/2009).

A exemplo do que ocorreu para a EGTI 2008/2009, cada rgo integrante do


Sistema est obrigado, para o segundo semestre de 2010, a preencher formulrios
eletrnicos com um autodiagnstico dos avanos em termos de Governana de TI e
com o plano de metas que permitiro a mensurao dos avanos observveis neste
ano, servindo avaliao e ao estabelecimento de critrios para a definio de reas
de ao prioritrias e para a alocao de recursos (EGTI 2010:17).
Pouco aps a adoo da EGTI, o SISP ganhou ainda mais em termos de institucionalizao. Em maro de 2010, atravs das Resolues n 2, 3 e 4 da SLTI/MP, o
Sistema ganhou formalmente um ncleo de governana de TI (NgovTI), um ncleo
de contrataes de TI (NCTI) e um ncleo de padronizao tecnolgica (NPT), todos
subordinados Comisso de Coordenao do Sistema.
O NgovTI tem como objetivo realizar estudos e propor formas de atuao em Governana de Tecnologia da Informao e de divulgar boas prticas sobre as atividades relativas
ao tema (art. 1). O Ncleo, que desempenha o papel de assessor tcnico-consultivo
da Comisso, tem como competncia um rol de aes referentes indicao de melhores prticas, metodologias, polticas, diretrizes e normas referentes governana
e gesto dos recursos do SISP. Dentre tais competncias, destaca-se a prerrogativa
de propor adaptaes institucionais necessrias ao aperfeioamento dos mecanismos de gesto dos recursos de informao e informtica, bem como propor estudos
das melhores prticas e de frameworks de mercado (art. 3).
O NCTI, por sua vez, tem como objetivo realizar estudos sobre contrataes de
bens e servios de Tecnologia da Informao e divulgar boas prticas sobre as atividades relativas ao tema (art. 1, Resoluo SLTI n 3/2010). O NPT, finalmente, tem como
funo precpua realizar estudos sobre padronizao de softwares utilizados no processo
de desenvolvimento de sistemas, e [...] orientar as reas dos rgos envolvidas na construo,
manuteno e operao de sistemas (art. 1, Resoluo SLTI n 4/2010). Assim como
o NgovTI, esses ncleos devem realizar o assessoramento tcnico e consultivo da
CC-SISP para uma srie de questes que cabem a seu escopo de atuao (conforme
o art. 3 de cada uma das resolues), com o objetivo de assegurar aos tomadores de

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deciso, no mbito do Sistema, a melhor orientao a respeito dos cursos de ao


possveis e desejveis governana de TI na APF.

Consideraes Finais
A partir do segundo mandato do Presidente Lula, observa-se uma maior atuao do TCU no sentido de cobrar do Poder Executivo Federal a adoo de estratgias
assertivas para contornar as lacunas decorrentes das aplicaes de TI no suficientemente bem-coordenadas na era FHC e no primeiro governo Lula. No primeiro caso,
tem-se, por conta da incipincia do tema, percepo equivocada a respeito do papel
da informtica na transformao do Estado, equvoco que foi potencializado pelas
caractersticas da reforma administrativa pautada pelo NPM que se tentou implementar no pas no perodo. No segundo, houve uma grande preocupao com as
reas-fim da ao governamental, especialmente no que diz respeito ao exerccio
da cidadania e da incluso social, em contraste com uma menor preocupao com
as reas-meio, o que ilustra de forma clara a guinada que o novo governo deu em
direo SPA.
No primeiro mandato do presidente Lula, porm, como foi descrito acima,
pode-se observar uma preocupao com a adoo de padres comuns e estratgias
centralizadas para o e-Gov, bem como a maior atuao do CEGE e da SLTI ainda
que em sobreposio funcional e institucional. Estas iniciativas atuaram no sentido
de uma reorientao das aplicaes da TI governamental para o apoio mais substancial dos grandes eixos temticos da ao governamental.
A partir da atuao sistmica e incisiva do TCU, porm, especialmente a partir
dos anos de 2006 e 2007, ficaram evidenciadas as inconvenincias da ausncia de
governana de TI no Poder Executivo Federal. Com isso, de maneira exgena ao
Executivo, o rgo central do SISP passou a ser acionado para que adotasse as medidas recomendadas pelo Tribunal, a fim de superar o cenrio adverso identificado
pelas auditorias e levantamentos da SEFTI/TCU, o que vem alertando a APF como
um todo a respeito da necessidade de se articular de forma apropriada DEG e SPA
em prol da verdadeira transformao do Estado brasileiro.
Em decorrncia das medidas e estratgias voltadas governana e gesto de
TI no mbito do SISP aps o ano de 2008 seja pela SLTI/MP, seja pelos demais rgos
setoriais e seccionais , o processo de institucionalizao do Sistema atingiu nveis
sem precedentes ao completar vinte anos de existncia. Com isso, pode-se dizer que,
a partir de meados do segundo mandato do presidente Lula, o SISP alcanou uma
situao de maior estabilidade e inegvel aumento do valor de sua existncia para
o alcance da Governana e da Gesto de TI no mbito do poder Executivo Federal.

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3
CAPTULO

A CONTRATAO DE SERVIOS DE
TECNOLOGIA DA INFORMAO PELA
ADMINISTRAO PBLICA FEDERAL
Hlio Henkin Daniel C. Selao

A contratao de servios de Tecnologia de Informao passou a ser objeto de legislao especfica no mbito da Administrao
Pblica Federal (APF), a partir da edio da Instruo Normativa
04/2008 (IN 04/2008). O conjunto de normas e regras que constitui
a IN 04/2008 derivado do Acrdo 2.471/2008, adotado pelos Ministros do Tribunal de Contas da Unio, o qual trata amplamente
de novas recomendaes acerca de como devem ser gerenciados e
formulados os processos de aquisio de servios de Tecnologia da
Informao por parte dos distintos rgos da Administrao Pblica Federal.
Por outro lado, o governo federal, atravs do Sistema de
Administrao dos Recursos de Informao e Informtica (SISP),
reuniu, no mbito da Estratgia Geral de Tecnologia da Informao, a qual vem sendo objeto de atualizao anual, um conjunto
de objetivos e aes voltadas a adequar o arcabouo institucional e
gerencial, de modo que se viabilizasse a transio entre a situao
existente anteriormente edio da IN 04/2008 e o pleno cumprimento das novas normas relativas contratao dos servios de TI.
O objetivo deste captulo, no mbito da Anlise da Institucionalizao do Sistema de Administrao dos Recursos de Informao e Informtica SISP, o de avaliar o impacto gerado pela
edio da IN 04/2008 e as mudanas eventualmente ocorridas nos
processos e nas caractersticas das compras governamentais de servios de Tecnologia da Informao. A pesquisa e a anlise acerca
da existncia, natureza e dimenso dessas mudanas pressupe a
identificao dos principais eixos norteadores do novo processo de
aquisio estabelecido a partir da IN 04/2008. Em outras palavras,
trata-se de identificar as principais premissas e concepes acerca
de como devem ser estruturadas as funes de Tecnologia da Infor-

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mao no mbito da Administrao Pblica Federal e a decorrente utilizao de servios de terceiros por parte dos distintos rgos da APF.
Com base nos documentos gerados no mbito do SISP e, de modo particular,
no acrdo 2.471/2008 e na Instruo Normativa 04/2008, possvel destacar as seguintes premissas e eixos norteadores:
a) Em primeiro lugar, importante registrar que o fato de ter sido elaborada uma Instruo Normativa especfica para servios de Tecnologia da Informao implica a admisso de que a natureza e o processo da compra
de servios de Tecnologia da Informao possuem caractersticas que os
distinguem da natureza e do processo de compra de outros servios; caso
contrrio, seria suficiente a legislao ento vigente sobre compras governamentais (leis e instrues normativas sobre licitaes, preges, entre outros
aspectos das aquisies de bens e servios pela Administrao Pblica Federal). Estas caractersticas referem-se diversidade tecnolgica existente
na produo de servios de Tecnologia da Informao, a qual contribui para
que seja menos trivial a padronizao dos servios de Tecnologia da Informao (ao menos para um subconjunto relevante destes servios), diferentemente do que ocorre em outros tipos de servios (segurana patrimonial,
limpeza, transporte, entre outros) e diferentemente do que ocorrem com a
produo de bens, mesmo os de Tecnologia da Informao;
b) Em segundo lugar, o acrdo 2.471/2008 estabeleceu com clareza a necessidade de se limitar o grau de terceirizao das atividades de Tecnologia
de Informao no mbito da Administrao Federal, ao recomendar Secretaria Executiva do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto
que fossem adotadas as medidas necessrias para que as reas ou setores
responsveis pelo provimento de Tecnologia da Informao nos diferentes
rgos e entidades da APF se estruturassem organizacionalmente e a eles
fosse disponibilizado quadro permanente de pessoal suficiente para realizar as tarefas de planejamento, definio, coordenao, superviso e controle das atividades de informtica. O objetivo desta recomendao era o de
garantir a autoridade e o controle da Administrao Pblica Federal sobre
o funcionamento dos setores de informtica, de forma independente das
empresas prestadoras de servios. Evidentemente, estabelecer este limite
implica simultaneamente admitir que h uma gama de tarefas e servios de
informtica que no sero integrados verticalmente (em outros termos, produzidos internamente) nos rgos da APF, o que, portanto, exige um conjunto
normativo capaz de dotar de racionalidade e princpios de economicidade o
processo de aquisies a serem realizadas pelos diferentes rgos, em diferentes etapas da construo das solues de TI.
c) Em terceiro lugar, fica estabelecido que os rgos e entidades da Administrao Pblica Federal devero realizar seus processos de aquisio de servios de TI de forma que estejam orientados e alinhados por procedimentos

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de formulao e planificao de estratgias, quer institucionais, quer especficas para o setor de Tecnologia da Informao de cada rgo. A nfase
no processo de planejamento se refere a mais de uma dimenso: o planejamento de cada contratao deve ser precedido por e estar alinhado com o Plano
Diretor de Tecnologia da Informao (PDTI) de cada rgo; o PDTI de cada
rgo deve estar alinhado com as estratgias gerais do rgo ou entidade da
APF a qual pertence, bem como com as diretrizes emanadas da Estratgia
Geral de Tecnologia da Informao, que deve ser formulada e atualizada
permanentemente pelo rgo central do Sistema de Administrao dos Recursos de Informao e Informtica SISP.
Alm destas premissas e concepes, o escopo da regulamentao recomendada pelo Acrdo 2.4712/2008 e implementada pela Instruo Normativa 04/2008
abrange a necessidade de ampliar o controle sobre um conjunto de aquisies que
podem desobedecer aos princpios de racionalidade e economicidade (tanto estticos no tempo, quanto dinmicos), em decorrncia da diversidade e complexidade
tecnolgica do setor de Tecnologia da Informao (acima mencionada).
A avaliao dos efeitos da Instruo Normativa, no mbito deste Relatrio, foi
realizada com base em dados disponveis acerca das compras governamentais efetuadas nos anos imediatamente anteriores e posteriores edio da IN04/2008. A
seo abaixo contm uma anlise dos dados disponveis de compras de servios de
TI. A seguir, analisada a evoluo das condies institucionais e organizacionais,
no mbito da Administrao Pblica Federal, relativas governana de TI e ao arcabouo organizacional recomendado pelo Acrdo 2.4712/2008 para a realizao das
contrataes de servios de TI por rgos pblicos federais. A anlise foi baseada
no autodiagnstico aplicado aos diferentes rgos da APF no ano de 2009, alm de
consultas diretas a outras fontes, como artigos e contatos/entrevistas com gestores de
TI e representantes do setor produtivo de servios de TI.

Anlise Quantitativa das Compras Governamentais de Servios


de TI: evoluo no perodo 2002-2010 e efeitos observveis a
partir da IN 04/2008
A Tabela 1 a seguir apresenta os cdigos e as respectivas descries dos servios de TI mais comprados no perodo de 2002 at o primeiro semestre de 2010,
de acordo com as tabelas consolidadas tornadas disponveis, a partir de extraes
de dados do portal COMPRASNET, para a elaborao deste captulo. Observa-se
que houve uma reclassificao do item Manuteno/Instalao de Perifricos (sob
o cdigo 3549), que passou a se agregar ao item Manuteno/Instalao de Sistemas/Perifricos (sob o cdigo 1260). Assim, a partir de 2009 no se registram mais
compras sob o cdigo 3549.

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Tabela 1 Cdigo e descrio dos servios de TI mais comprados 2002-2010


Cdigo

Descrio

1260

Informtica - Manuteno/Instalao Sistemas /Perifricos

1279

Informtica - Programas Fechados (Software)

3530

Informtica - Manuteno de Computadores

3549

Informtica - Instalao/Manuteno de Perifrico Inativo

3840

Treinamento Informtica - Sistema/Software

14958

Informtica - Internet

16217

Informtica - Atualizao (Up Grade) de Configurao de Equipamento/Programa

21113

Informtica/Automao - Assistncia Tcnica/Manuteno/Reparo

Evoluo da quantidade adquirida


A Tabela 2 apresenta a evoluo da quantidade adquirida daqueles servios de
TI para os quais h compras mais significativas por parte da APF no perodo entre
2002 e o final do primeiro semestre de 2010. A srie histrica apresentada na tabela
aponta a reduo e eliminao significativa, a partir de 2008, do item de cdigo 3549,
pelas razes mencionadas na introduo desta Seo 2. luz da IN 04/2008, tendo
como referncia de anlise o ano de 2009, ano no qual a instruo se tornou vlida,
observa-se que todos os demais itens tiveram sua quantidade demandada elevada,
com exceo dos itens de cdigo 16217 e cdigo 21113 (que correspondem, respectivamente a Atualizao (Upgrade) de Configurao de Equipamento/Programa e
Automao - Assistncia Tcnica/Manuteno/Reparo).
Por fim, cabe salientar que, no ano de 2009, o aumento significativo na quantidade demandada pela administrao pblica federal do item de cdigo 1260 parece
ultrapassar o que se esperaria a partir da simples adio dos servios classificados
sob o cdigo 3549. No possvel estabelecer concluso sob a tica da quantidade
adquirida, porque h uma reduo logo em seguida, no primeiro semestre de 2010;
no se pode descartar, todavia, que esta reduo no seja atribuda dinmica da
execuo oramentria da APF e eventualmente possa haver uma rpida expanso
das compras no segundo semestre de 2010.
A elevao das quantidades adquiridas dos itens 1279 (Programas Fechados
(Software)), 3530 (Manuteno de Computadores), 3840 (Treinamento Informtica Sistema/Software) e 14958 (Informtica Software) observada a partir do ano de 2008
(inclusive) no pode ser avaliada definitivamente como efeito da implantao da IN
04/2008, pois possvel que seja tambm o resultado de uma ampliao efetiva da
utilizao de servios de TI na APF, em funo da difuso tecnolgica e modernizao dos processos no mbito dos distintos rgos governamentais.
Finalmente, observa-se que, na ltima linha da Tabela 2, o percentual das quantidades adquiridas dos principais itens progressivamente tem correspondido a uma
menor proporo do total das compras de servios de TI. Esta desconcentrao das

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compras em termos de itens adquiridos j vinha ocorrendo desde o incio das observaes (2002), mas sofreu acelerao a partir de 2006.
Neste processo de desconcentrao das compras, alguns itens apresentam um
crescimento da quantidade demandada ao longo do perodo analisado. So eles: 24333
(Servio de Licena Pelo Uso de Software), 5398 (Prestao de Servios de Informtica),
24970 (Servios de Tecnologia da Informao e Apoio Tcnico de Atividades de Informtica), 25135 (Servio Rede Comunicao Dados, Voz e Imagem). Os dados referentes a estes itens e todos os itens comprados pela APF no perodo entre o ano de 2002 e
o primeiro semestre de 2010 so apresentados no Anexo 3 ao fim do livro.
Tabela 2 Quantidade (unidades) dos servios de TI mais comprados 2002-2010
Cdigo

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

1260

881

778

568

592

538

628

1.608

4.575

636

1279

1.260

875

983

1.412

1.602

2.206

1.860

2.413

542

3530

4.161

3.745

3.588

3.426

2.562

2.160

2.500

3.268

758

3549

5.344

4.671

4.690

4.543

2.783

2.204

146

3840

992

940

1.099

1.372

1.329

1.572

2.134

2.533

858

14958

736

795

535

516

558

576

880

1.018

481

16217

640

627

739

806

627

447

702

656

127

21113

603

668

605

599

598

539

924

672

270

Total

14.617

13.099

12.807

13.266

10.597

10.332

10.754

15.135

3.672

Total Ano

19.952

18.298

18.552

19.944

18.147

19.405

23.405

28.572

9.614

73,26

71,59

69,03

66,52

58,40

53,24

45,95

52,97

38,19

(%)

Fonte: Ministrio do Planejamento Diviso de Estatstica (elaborao dos autores).

Preo mdio dos servios de TI adquiridos em maior quantidade


A Tabela 3 apresenta o preo mdio dos servios de TI mais comprados para
o mesmo perodo. O item 3549 apresenta preo mdio igual a zero nos anos 2009 e
2010, pois no foi registrada nenhuma compra neste cdigo (pela razes j expostas
acima). A reduo significativa na quantidade demandada do item 1260 no ano de
2009 provavelmente associada incorporao neste cdigo dos itens correspondentes a Manuteno/Instalao de Perifricos, com preo menor do que os itens
Manuteno/Instalao de Sistemas.
A elevao aps o ano de 2008 (ano da edio da IN 04/2008) do preo mdio
dos itens 1279 (Programas Fechados (Software)), 3840 (Treinamento Informtica
Sistema ou Software) e 14958 (Informtica Software) muito expressiva. A mesma trajetria pode ser observada em relao aos 16217 e 21113 (que correspondem,
respectivamente, a Atualizao (Upgrade) de Configurao de Equipamento ou
Programa, e Automao Assistncia Tcnica, Manuteno ou Reparo), embora
neste ltimo item tenha se registrado queda significativa do preo mdio das compras no primeiro semestre de 2010.

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Governana de TI

Tabela 3 Preo mdio (R$) dos servios de TI mais comprados (2002-2010)


2002

2003

2004

2005

2006

2007

2009

2010

1260

Cdigo

131.314

252.398

776.468

668.169

1.081.114

1.161.938

526.571 49.415

2008

49.902

1279

17.585

13.792

35.640

32.559

30.886

7.825

25.235 77.003

50.646

3530

1.417

1.594

1.720

3.502.630.293

1.864

2.658

6.276

5.721

2.930

3549

468

812

584

1.526

1.880

1.217

4.765

3840

4.942

2.697

5.371

3.335

4.810

6.331

5.859

9.305

12.616

14958

1.751

1.783

2.066

19.966

7.254

9.752

12.318 21.987

575.237

16217

35.472

6.112

7.024

27.472

9.976

12.056

13.130 62.897

40.275

21113

6.296

12.185

242.991

13.174

89.003

6.622

8.314 37.538

2.556

Fonte: Ministrio do Planejamento Diviso de Estatstica (elaborao dos autores).

Por outro lado, apenas no item 3530 (Manuteno de Computadores) houve


queda do preo mdio das compras aps o ano de 2008, conforme a Tabela 2 acima.

Anlise grfica da quantidade e do preo mdio das compras de TI


O Grfico 1 apresenta a quantidade, por unidades, dos servios mais comprados pela administrao pblica federal no perodo de 2007 at o primeiro semestre
de 2010.
Grfico 1 Quantidade (unidades) dos servios de TI mais comprados (2007-2010)

Fonte: Ministrio do Planejamento Diviso de Estatstica (elaborao dos autores).

O Grfico 2 apresenta o preo mdio (em R$) dos servios mais comprados pela
administrao pblica federal no perodo de 2007 at o primeiro semestre de 2010.

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Grfico 2 Preo mdio (R$) dos servios de TI mais comprados (2007-2010)

Fonte: Ministrio do Planejamento Diviso de Estatstica (elaborao dos autores).

Evoluo da quantidade e valor adquirido por rgo da APF


As Tabelas 4 e 5 apresentam os rgos da administrao pblica federal que se
destacam como os maiores consumidores de servios de TI, tanto em valores como
em quantidade, respectivamente, no perodo compreendido entre os anos de 2007 e
o primeiro semestre de 2010. Tais rgos, em conjunto, representam mais de 70% do
valor despendido em servios de TI, em cada ano, salvo para o ano de 2009, e mais de
80% da quantidade comprada de servios de TI, em cada ano analisado.
De acordo com a Tabela 4, o Ministrio da Fazenda (MF) apresenta o maior gasto, em todos os anos analisados. J a Tabela 5, de acordo com a quantidade comprada, apresenta o Ministrio da Educao (ME) como o maior comprador no perodo
analisado, seguido pelo Ministrio da Defesa (MD).
O Grfico 3 apresenta os rgos da administrao pblica federal e as respectivas quantidades compradas dos servios de TI no perodo entre 2007 e o primeiro
semestre de 2010.
Ao se finalizar esta seo, importante observar que os dados expostos acima
indicam que houve uma redistribuio dos gastos de TI, de tal modo que, embora o
valor total das compras a partir de 2008 no tenha se elevado (entre outros fatores,
possivelmente em funo dos ajustamentos oramentrios ps-crise financeira internacional de 2008), o preo mdio dos itens mais comprados se elevou em boa parte
destes casos, o que implica que nos demais itens tenha havido ou reduo do total
das compras ou reduo do preo mdio das compras.

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Governana de TI

Tabela 4 - rgos e valor (R$) dos servios de TI comprados (2007-2010)


rgo

2007

2008

2009

2010

Minist. da Agricultura,
Pecuria e Abastecimento

5.738.828

38.424.008

26.556.515

19.436.394

Ministrio da Cincia e
Tecnologia

30.808.186

20.083.158

25.476.265

15.234.131

Ministrio da Educao

40.237.528

56.177.913

93.308.589

37.096.971

Ministrio da Fazenda

949.872.099

1.101.803.924

346.236.868

376.533.306

Ministrio da Justia

275.346.334

49.986.197

38.707.043

33.926.680

Ministrio da Previdncia
Social

62.198.290

501.536.008

60.298.736

55.922.137

Ministrio da Sade

69.737.438

128.586.146

206.778.562

35.921.786

Ministrio da Defesa

45.657.880

149.544.789

343.116.167

265.712.370

Ministrio do Planejamento,
Oramento e Gesto

17.757.612

22.880.677

64.286.580

37.716.871

Presidncia da Republica

23.865.219

107.960.760

87.227.062

22.753.842

Total

1.521.219.412

2.176.983.582

1.291.992.388

900.254.488

Total Ano

1.953.983.078

2.818.452.411

1.920.996.868

1.284.463.335

77,85

77,24

67,26

70,09

(%)

Fonte: Ministrio do Planejamento Diviso de Estatstica (elaborao dos autores).

Tabela 5 - rgos e quantidade (unidades) dos servios de TI comprados (2007-2010)


rgo
Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento
Ministrio da Cincia e Tecnologia

2007

2008

436

433

2009
403

2010
188

669

855

596

240

5.484

5.146

6.028

2.280

Ministrio da Fazenda

782

897

627

333

Ministrio da Justia

925

873

660

477

Ministrio da Previdncia Social

182

118

238

45

Ministrio da Sade

399

417

471

180

Ministrio da Defesa

Ministrio da Educao

3.308

3.032

4.138

2.112

Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto

233

268

297

249

Presidncia da Repblica

272

181

209

84

Total

12.690

12.220

13.667

6.188

Total Ano

14.263

14.970

16.059

7.028

88,97

81,63

85,10

88,05

(%)

Fonte: Ministrio do Planejamento Diviso de Estatstica (elaborao dos autores).

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Marco Cepik Diego Rafael Canabarro

85

Grfico 3 - rgos e quantidade (unidades) dos servios de TI comprados (2007-2010)

WZ

DWK'

D

D^

DW^

D:

D&

D

Dd

DW

Fonte: Ministrio do Planejamento Diviso de Estatstica (elaborao dos autores)

Fornecedores
As quatro tabelas a seguir apresentam os dez fornecedores que mais venderam para a APF de acordo com o valor total no perodo entre o ano de 2007 e o primeiro semestre de 2010. As tabelas trazem informaes sobre a quantidade, o valor
total correspondente aos itens fornecidos APF, bem como sobre a proporo (em
termos percentuais) da quantidade e do valor total em relao ao total do ano em
questo. De modo geral, observa-se que no houve desconcentrao das compras
em cada ano, embora se registre a mudana a cada ano das empresas que integram o
conjunto dos principais fornecedores de servios de TI para a APF.
De acordo com as tabelas, a Empresa Brasileira de Telecomunicaes S/A
Embratel encontra-se presente nos quatros perodos analisados, enquanto a Empresa de Tecnologia e Informaes da Previdncia Social (DATAPREV), a B2BR
Business to Business Informtica do Brasil S/A, e Brasil Telecom S/A esto presentes em 2 dos 4 anos analisados. Por fim, h empresas que, apesar de estarem
presentes em apenas um dos 4 anos analisados, destacam-se pelo valor dos itens
fornecidos APF. So elas: Motorola Industrial Ltda (2007), Intelig Telecomunicaes Ltda (2008), Ao Informtica Brasil Ltda (2008), CTIS Tecnologia S/A (2008),
Servio Federal de Processamento de Dados (SERPRO) (2009), IBM Brasil - Indstria Mquinas e Servios Ltda (2009), DATAMEC S/A Sistemas e Processamento
de Dados (2010).

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112

Empresa Brasileira de Telecomunicaes S/A Embratel

26

Montana Solues Corporativas Ltda

Fonte: Ministrio do Planejamento Diviso de Estatstica (elaborao dos autores).

Total Ano

Total

13.640

683

90

Itautec S/A - Grupo Itautec

Grfica e Editora Brasil Ltda

88

Modulo Security Solutions S/A

230

Brasil Telecom S/A

Getronics Ltda

125

Motorola Industrial Ltda

B2BR - Business to Business Informtica do Brasil S/A

Qtde.

Empresa de Tecnologia e Informaes da Previdncia Social

Nome do Fornecedor

Tabela 6 - Fornecedores (2007)

1.810.953.885,04

1.253.501.716,86

23.395.065,00

26.594.220,62

29.581.973,54

34.018.089,64

37.669.599,91

57.603.154,43

97.692.692,84

107.396.260,45

245.658.250,59

593.892.409,84

Valor Total

100,00

5,01

0,01

0,19

0,66

0,65

0,04

0,82

1,69

0,92

0,01

0,03

Qtde.
(%)

100,00

69,22

1,29

1,47

1,63

1,88

2,08

3,18

5,39

5,93

13,57

32,79

Valor Total
(%)

86
Governana de TI

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Total Ano

Fonte: Ministrio do Planejamento Diviso de Estatstica (elaborao dos autores).

1.897.165.799,81

14.466

37.263.705,20
1.161.241.327,56

FUCAPI Fund Centro de Analise Pesq e Inov Tecnolgica

42.330.000,00

46.593.600,00

49.871.880,00

75.503.514,81

95.192.723,39

122.773.726,76

179.364.383,81

247.689.881,60

264.657.911,99

Valor Total

631

Caixa Econmica Federal

Total

Orbisat da Amaznia Indstria e Aerolevantamento S/A

13

125

Politec Tecnologia da Informao S/A

Car System Alarmes Ltda

130

Empresa Brasileira de Telecomunicaes S/A Embratel

Empresa de Tecnologia e Informaes da Previdncia Social

57

282

Ao Informtica Brasil Ltda

CTIS Tecnologia S.A

14

Qtde.

Intelig Telecomunicaes Ltda

Nome do Fornecedor

Tabela 7 - Fornecedores (2008)

100,00

4,36

0,04

0,01

0,01

0,09

0,86

0,90

0,01

0,39

1,95

0,10

Qtde.
(%)

100,00

61,21

1,96

2,23

2,46

2,63

3,98

5,02

6,47

9,45

13,06

13,95

Valor
Total (%)

Marco Cepik Diego Rafael Canabarro

87

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Humano Tecnologia da Informao Ltda

19

Sigma Dataserv Informtica S/A

Fonte: Ministrio do Planejamento Diviso de Estatstica (elaborao dos autores).

Total Ano

16.636

746

69

B2BR - Business to Business Informtica do Brasil S/A

Total

80

Stefanini Consultoria e Assessoria em Informtica S/A

202

IT7 Sistemas Ltda

Tamandare Informtica Ltda

Fundao Ricardo Franco

43

119

Empresa Brasileira de Telecomunicaes S/A Embratel

IBM Brasil - Indstria Maquinas e Servios Ltda

208

Qtde.

Servio Federal de Processamento de Dados (SERPRO)

Nome do Fornecedor

Tabela 8 - Fornecedores (2009)

3.446.371.033,08

2.740.735.053,48

28.197.740,62

28.488.836,92

42.351.901,34

49.244.399,00

53.995.297,60

65.370.000,00

94.545.499,00

121.035.127,84

163.588.220,74

2.093.918.030,42

Valor Total

100,00

4,48

0,11

0,41

0,48

1,21

0,01

0,02

0,01

0,26

0,72

1,25

Qtde.
(%)

100,00

79,53

0,82

0,83

1,23

1,43

1,57

1,90

2,74

3,51

4,75

60,76

Valor
Total (%)

88
Governana de TI

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12
1
1

Verano Engenharia Comercio Importao e Exportao Ltda

CA Programas de Computador, Participaes e Servios Lt

ISO Expert Internacional Ltda

Fonte: Ministrio do Planejamento Diviso de Estatstica (elaborao dos autores).

Total Ano

7.581

490

26

GPS Global Projetos e Sistemas Ltda

Total

215

Unimix Tecnologia Ltda

Uni Repro Servios Tecnolgicos Ltda

113

41

Empresa Brasileira de Telecomunicaes S/A Embratel

True Access Consulting S/A

79

Qtde.

Brasil Telecom S/A

DATAMEC S/A Sistemas e Processamento de Dados

Nome do Fornecedor

Tabela 9 - Fornecedores (2010)

823.699.550,59

562.110.836,63

14.017.261,45

14.479.123,68

16.902.021,45

21.814.427,59

32.276.299,60

32.480.527,55

38.328.237,09

106.387.465,64

110.316.926,96

175.108.545,62

Valor Total

100,00

6,46

0,01

0,01

0,16

0,34

0,01

2,84

1,49

0,54

1,04

0,01

Qtde.
(%)

100,00

68,24

1,70

1,76

2,05

2,65

3,92

3,94

4,65

12,92

13,39

21,26

Valor Total
(%)

Marco Cepik Diego Rafael Canabarro

89

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90

Governana de TI

A Embratel destaca-se como um dos principais fornecedores de servios de TI


APF. No Anexo 4, ao fim do livro, apresenta-se uma anlise dos principais itens
fornecidos pela empresa e dos principais compradores, para o perodo entre 2007 e
o primeiro semestre de 2010.
Entre os principais fornecedores de servios de TI APF encontram-se duas
empresas pblicas: DATAPREV, vinculada ao Ministrio da Previdncia Social, e
SERPRO, vinculada ao Ministrio da Fazenda. O SERPRO destaca-se pelo valor expressivo dos itens; assim, no Anexo 5 do livro, apresenta-se uma anlise dos principais itens fornecidos pela empresa e dos principais compradores, para o perodo
entre 2007 e o primeiro semestre de 2010.

Governana de Tecnologia da Informao e Contratao de Servios


de TI: evoluo das condies institucionais e organizacionais
Conforme o apresentado na primeira seo deste captulo, a regulamentao
dos processos de contratao de servios de Tecnologia da Informao se caracterizou pela nfase no planejamento da utilizao de Tecnologias da Informao por
parte dos diferentes rgos da Administrao Pblica Federal, bem como na concepo de que os setores de TI dos rgos da APF devem ter capacidade instalada
(em termos de quadro de pessoal e competncias) para realizar as tarefas de planejamento, definio, coordenao, superviso e controle das atividades de informtica,
definindo-se um limite para a desverticalizao ou terceirizao dos servios de TI,
que no deveria abranger o processo de planejamento e gesto de TI em cada rgo
da APF.
O Autodiagnstico aplicado em 2009 aos diferentes rgos da Administrao
Pblica Federal bastante abrangente, pois procura captar no apenas as condies
de estruturao institucional e organizacional para o cumprimento das tarefas de
planejamento, definio, coordenao, superviso e controle das atividades de informtica, mas tambm as caractersticas da infraestrutura tecnolgica disponvel em
cada rgo, os sistemas e padres utilizados e a disponibilidade e nvel de formao
e qualificao do quadro de pessoal (permanente e terceirizados).
A seguir, so apresentados e analisados resultados do autodiagnstico que se
referem mais claramente ao escopo deste captulo. O Grfico 4 mostra que aproximadamente 70% dos rgos que responderam ao Autodiagnstico possuem um Comit
de Tecnologia de Informao ou alguma instncia de articulao entre a rea de TI
e as reas finalsticas, sendo que 6% desses afirmam existir alguma articulao, mas
tal instncia no se encontra formalizada. Os demais rgos apresentam estgios
distintos de articulao.

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Marco Cepik Diego Rafael Canabarro

91

Grfico 4 - Comit de Tecnologia de Informao ou alguma instncia de articulao


entre a rea de TI e as reas finalsticas.

Fonte: Ministrio do Planejamento Diviso de Estatstica (elaborao dos autores).

De acordo com o Grfico 5, aproximadamente 44% dos rgos que responderam ao Autodiagnstico apresentam um documento formal de Planejamento de Tecnologia da Informao publicado pelo rgo. Os demais rgos apresentam estgios
diferenciados, desde aqueles rgos que no apresentam nenhum tipo de planejamento at aqueles que esto em fase de elaborao do instrumento ou em fase de
estudos, e, por fim, outros que, apesar de no possurem um documento formal,
aguardam aprovao e publicao do documento.
Grfico 5 - Planejamento de Tecnologia da Informao 2009

Fonte: Ministrio do Planejamento Diviso de Estatstica (elaborao dos autores).

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92

Governana de TI

O Grfico 6 apresenta os instrumentos de Planejamento de TI que os rgos


mais utilizam. Dos rgos que responderam ao Autodiagnstico, cerca de 47% deles
utilizam o Plano Diretor de TI (PDTI), enquanto que cerca de 8% utilizam o Planejamento Estratgico de TI (PETI).
Grfico 6 - Instrumento de Planejamento de TI 2009

Fonte: Ministrio do Planejamento Diviso de Estatstica (elaborao dos autores).

Conforme o Grfico 7, aproximadamente 27% dos rgos que responderam


ao Autodiagnstico possuem um processo formal de aquisio de bens e servios,
enquanto que 58% afirmaram que no apresentam processo formal.
Grfico 7 - Processo formal de aquisio de bens e servios (2009).

Fonte: Ministrio do Planejamento Diviso de Estatstica (elaborao dos autores)..

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93

O Grfico 8 indica que aproximadamente 16% dos rgos respondentes do Autodiagnstico apresentam processo formal de aquisio de bens e servios alinhado
com a IN 04/2008.
Grfico 8 - Processo formal de aquisio de bens e servios de TI alinhado com a IN
04/2008

Fonte: Ministrio do Planejamento Diviso de Estatstica (elaborao dos autores)..

O Grfico 9 demonstra que 19% dos rgos respondentes apresentam processo


formal de gesto de contratos de TI, enquanto que 66% dos rgos no apresentam
qualquer processo formal de gesto.
Grfico 9 - Processo formal de gesto dos contratos de TI.

Fonte: Ministrio do Planejamento Diviso de Estatstica (elaborao dos autores).

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94

Governana de TI

No que se refere gesto de pessoal na rea de TI, houve um esforo no sentido de aumentar a quantidade e a qualificao dos servidores pblicos. Embora seja
difcil determinar a exata proporo da distribuio do pessoal entre servidores pblicos e prestadores externos de servios de TI, os grficos abaixo indicam algumas
tendncias importantes na distribuio interna a cada categoria.
O Grfico 10 indica que, entre os servidores pblicos alocados na rea de TI,
a maior parcela corresponde a funcionrios efetivos do quadro prprio do rgo,
enquanto que o restante dividido entre efetivos de outros rgos, comissionados e
de contrato temporrio.
Grfico 10 - Servidores pblicos alocados na rea de TI

Fonte: Ministrio do Planejamento Diviso de Estatstica (elaborao dos autores).

O Grfico 11, por sua vez, demonstra que, dentre os profissionais externos
prestadores de servio na rea de TI, 50% so terceirizados, enquanto que 40% so
estagirios, sendo o restante profissionais de um organismo internacional.

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95

Grfico 11 - Profissionais prestadores de servio na rea de TI

Fonte: Ministrio do Planejamento Diviso de Estatstica (elaborao dos autores).

O Grfico 12 apresenta os profissionais na rea de TI (tanto funcionrios pblicos quanto prestadores externos de servios) de acordo com a rea interna de
atuao. Os profissionais encontram-se divididos sobretudo em trs grandes reas:
desenvolvimento de sistemas/administrao de dados, suporte ao usurio e/ou atendimento, e infraestrutura/segurana de informaes.
Grfico 12 - Distribuio do pessoal de TI por tipo de atividade.

Fonte: Ministrio do Planejamento Diviso de Estatstica (elaborao dos autores).

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96

Governana de TI

Consideraes Finais
Quanto evoluo das compras governamentais de servios de TI, os dados
disponveis indicam que no houve desconcentrao significativa das compras em
cada ano, a partir do ano em que foi adotada a IN 04/2008, embora se registre mudana a cada ano das empresas que integram o conjunto dos principais fornecedores
de servios de TI para a APF.
Do ponto de vista da estrutura organizacional e da formao de capacidade na APF para a realizao das tarefas de planejamento, definio, coordenao,
superviso e controle das atividades de informtica, possvel concluir que tem
havido uma evoluo satisfatria na maior parte dos rgos da Administrao Pblica Federal. A elaborao de planos diretores de Tecnologia da Informao uma
realidade, embora o autodiagnstico no permita analisar aspectos qualitativos
do processo de planejamento e, de modo especial, o grau de adeso das decises
tticas e operacionais ao direcionamento estratgico (o que um dos problemas
centrais do processo de planejamento estratgico, quer no setor pblico, quer no
setor privado).
A evoluo das tcnicas de gesto estratgica contempornea tem enfatizado a
necessidade de criao de sistemas de avaliadores de desempenho, que constituem
a traduo das principais diretrizes estratgicas (ou posicionamento estratgico) em
objetivos, indicadores e metas que possam ser mensurados e que, a partir de anlise
contnua dos resultados, permitam a avaliao da eficcia da estratgia formulada e,
especialmente, do grau de implementao efetiva do que foi planejado.
A explicitao dos objetivos estratgicos de cada rgo da APF, individualmente, e dos objetivos da sua rea de TI, bem como a articulao entre eles, condio
necessria para que o processo de avaliao da evoluo da atuao da rea de TI e
das compras de servios de TI seja bem realizado.
A partir desta articulao e do desdobramento dos objetivos em indicadores
e metas, podem ser avaliados tanto os resultados da atuao de cada rgo quanto
a contribuio da rea de TI para a atuao do rgo, bem como o alinhamento da
utilizao e das compras de servios de TI s determinaes do Acrdo 2471 e da
IN 04/2008, alm de outras normas que tenham sido e venham a ser implementadas ao longo do tempo.
Neste sentido, altamente recomendvel que sejam utilizados sistemas de avaliadores de desempenho, com a utilizao de painis de indicadores, para se analisar
a evoluo e o grau de implementao, quer da estratgia geral do rgo especfico
da APF, quer da estratgia da rea de TI. As compras de servios de TI, neste contexto, sero avaliadas em termos de sua eficcia e de seu alinhamento ao conjunto
normativo das compras governamentais destes itens.
Por outro lado, a avaliao dos requisitos e tendncias da qualidade dos servios de TI utilizados na APF requer que sejam mais minuciosamente conhecidas as
caractersticas organizacionais e tecnolgicas do setor de servios de TI no Brasil. De
modo especial, sugere-se analisar se ainda h algum grupo de servios que no seja

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97

produzido em condies de tecnologia padronizada e difundida no mercado, isto ,


servios para cuja produo o conhecimento e/ou a estrutura de capital fsico tenham
especificidade e caractersticas idiossincrticas. Para estes casos, se eventualmente
existirem, importante avaliar se os processos de licitao que esto sendo adotados
tem sido capazes de fazer a seleo adequada em termos de qualidade e sustentabilidade de servios de TI em cada rgo. Ao se conhecer mais profundamente a
evoluo e as tendncias da produo de servios de TI, a APF ter mais condies
de ajustar as instrues normativas s exigncias de qualidade na utilizao dos servios de TI pelos rgos de governo.

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4
CAPTULO

GOVERNANA DE TI EM
PERSPECTIVA COMPARADA:
BOAS PRTICAS IDENTIFICADAS
Fernando DallOnder Sebben Slvia Sebben

Este captulo procura identificar, a partir da literatura especializada, boas prticas de governana de TI no exterior. Registra
caractersticas e procedimentos considerados crticos para o desempenho da administrao pblica e do setor de tecnologia da
informao em especial. Os casos selecionados so Holanda, Reino Unido, frica do Sul, Estados Unidos e Chile. Alguns deles so
pioneiros em reformas administrativas, caso dos EUA e do Reino
Unido. Outros possuem modelos diferenciados de administrao
e de gesto da TI, caso da Holanda. Outros, ainda, passaram por
experincias comuns ou possuem desafios semelhantes ao Brasil,
caso de Chile e frica do Sul.
A Holanda se destaca por possuir um modelo sui generis de
governana. Os rgos pblicos possuem forte capacidade de suprimento em TI e terceirizam apenas projetos de pequena escala
ou partes especificar de um projeto. De forma complementar, contratam indivduos para prestar consultoria para o governo, e, em
caso de terceirizao, as agncias procuram maximizar o nmero
de fornecedores. Ademais, o mercado holands de TI largamente dominado por empresas nacionais. Este padro contribui para
gerar um modelo em que prevalecem a cooperao (interao entre governo e setor privado) e a competio (fornecedores buscam
vencer as licitaes).
O Reino Unido teve uma experincia notria com as reformas
gerencialistas, e muitas das caractersticas observveis no pas ainda so herana dos anos 80 e 90. Este o caso do nvel de terceirizao: atualmente, cerca de 65% do fornecimento de TI ficam a cargo
do setor privado. Em relao ao mercado do setor, o pas apresentou um longo perodo com predomnio de companhias estrangeiras. Todavia, nos ltimos anos, tem logrado reverter este padro.
Um grande nmero de empresas britnicas tem crescido em volume de vendas e participao, especialmente nas administraes

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100 Governana de TI
locais. Em termos institucionais, vale destacar a forte reao ao modelo gerencialista
de departamentalizao e autonomizao. Em 2010, o governo Gordon Brown publicou a sua estratgia geral para Tecnologia da Informao: a Government ICT Strategy:
Smarter, Cheaper, Greener. Trata-se de uma das iniciativas mais completas e de um dos
melhores referenciais em boas prticas de governana da TI.
A frica do Sul apresenta um diferente modelo de compras de TI centralizado
na SITA (State Information Technology Agency). Esta agncia concentra 80% das compras pblicas no setor. Uma vez que boa parte dos governos locais e departamentos
sul-africanos no conseguia ter um suprimento de TI adequado o que resultava em
altos gastos com terceirizao , o pas criou esta instituio com o propsito de gerar
economias de escala e evitar sobreposio de esforos entre as agncias.
Os Estados Unidos so conhecidos por suas boas prticas de gesto de TI, como,
por exemplo, a iniciativa pioneira do Clinger-Cohen Act (1996), que criou a figura do
Chief Information Ocer. O suprimento de TI caracterizado pelo fato de haver uma forte tendncia terceirizao da compra de servios de TI dentro das agncias governamentais, ao mesmo tempo em que se busca tornar tais agncias cada vez mais capazes
de prover suas prprias solues de TI. Em relao ao governo eletrnico, o pas um
dos lderes mundiais no quesito de e-participao, com uma quantidade cada vez maior
de seus cidados utilizando-se dos instrumentos online dos servios governamentais.
O Chile se diferencia pelo elevado grau de participao da sociedade civil na
formulao e na implementao da estratgia de TI. Junto aos organismos pblicos, universidades, empresas e organizaes do terceiro setor trazem demandas e
solues. O pas apresenta tambm um modelo de compras de TI bastante flexvel.
Outra medida importante o estmulo indstria nacional do setor, inclusive para
pequenas empresas.

Parmetros para a Comparao entre os Pases


A escolha dos parmetros para a comparao entre os casos no se d ao acaso.
Segundo Hanna (2007:iv), liderana, instituies e capacidades humanas so os
fatores crticos que determinam se e como os pases esto aptos para transformar
suas vises da sociedade da informao em estratgias concretas que os permitam se
tornar competitivos, inovadores e com economias baseadas no conhecimento (grifos nossos). Desta forma, este trabalho procura mensurar estes fatores e, por meio de
um estudo comparado, contrast-los de forma a extrair lies sobre a governana de
tecnologia da informao (GTI), a qual entendida como:
o conjunto de polticas, mecanismos e regulaes incorporados em uma comunidade a fim de alcanar o maior valor pblico possvel na adoo e utilizao de
Tecnologias da Informao e da Comunicao (TIC) em termos de qualidade de vida
das pessoas (Barros, 2010)1.
1

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Ainda segundo o autor, governana definida como [o conjunto de] mecanismos de concertao
para formulao, gesto e avaliao de polticas pblicas (Barros, 2010).

28/07/2011 21:41:27

Marco Cepik Diego Rafael Canabarro org.

101

Desenho Institucional
Esta medida aponta as principais instituies responsveis pela governana da
tecnologia da informao. Contudo, no se trata de uma descrio exaustiva. Procura-se atentar para as atribuies da administrao federal dos vrios pases, fruto
da tentativa de adaptao dos governos em busca da melhor forma de governana.
O critrio de classificao utilizado se baseia nos modelos de Nagy Hanna (2007),
o qual qualifica o processo de liderana e a forma de governana em cinco tipos:
1)Responsabilidade compartilhada entre ministrios;
2)Coordenao poltica pelo Poder Executivo;
3)Ministrio lder;
4)Agncia Executiva de TI;
5)Agncia de TI como Parceria Pblico-Privada.
O Modelo 1, de responsabilidade compartilhada entre Ministrios, considerado como a soluo padro adotada pelos pases, mormente naqueles com longa
tradio no uso de tecnologias da informao. Segundo Hanna (2007:22), funciona
bem em pases onde ministrios conseguem interagir de forma autnoma e sem a
necessidade de enforcement do Poder Executivo. Considerado o mais descentralizado
dos cinco, suas desvantagens so o risco de sobreposio de polticas, a ausncia de
coordenao e potencial falta de mobilizao por parte das instituies envolvidas.
Trata-se do modelo adotado por Sucia, Finlndia, Frana e Alemanha.
No Modelo 2, a formulao da agenda de TI est diretamente ligada Presidncia ou ao Gabinete do Primeiro-Ministro. Nestas instncias, define-se a poltica
pblica para o setor. Todavia, a implementao funo distribuda entre Ministrios-chave. Segundo Hanna (2007:29), sua principal vantagem o fato de forar a
coordenao poltica entre os atores, ao passo que seu principal ponto fraco, tal como
no modelo anterior, uma implementao excessivamente descentralizada. China,
Japo, Itlia, EUA, e Reino Unido estes dois ltimos estudados durante a pesquisa
que deu origem a este livro so pases que adotam este formato organizacional.
No Modelo 3, a coordenao das polticas de TI fica a cargo de um s Ministrio
ou est dividida entre Ministrios em funo de temas especficos. Segundo o autor,
este o caso de, por exemplo, Canad (Ministrio das Finanas), Brasil (Ministrio
do Planejamento) e frica do Sul (Ministrio de Servios Pblicos e Administrao),
caso em que o Ministrio das Comunicaes participa da formulao. Segundo Hanna (2007:41-43), as vantagens deste modelo so a prioridade oramentria que a rea
de TI recebe, devido vinculao do setor com ministrios como Planejamento ou Finanas (Fazenda). Por outro lado, esta virtude pode ser tambm uma desvantagem,
visto que este modelo pode gerar um foco excessivo em questes macroeconmicas
ou de oramento pblico em detrimento dos impactos na administrao pblica e
para a sociedade (ibidem).

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No Modelo 4, h uma Agncia Nacional de TI responsvel tanto pela formulao como pela implementao da estratgia para a rea. A Agncia coordena a
poltica e busca atender demandas de diversos setores. Normalmente esta agncia
conta com o auxlio de um Conselho de Desenvolvimento ou Comit de e-governo.
Coreia do Sul, Cingapura e Ruanda so exemplos de pases que se organizam desta
maneira.
No Modelo 5, forma-se uma Agncia Nacional de TI como resultado da parceria entre setor pblico e setor privado. Este rgo centraliza todas as atribuies
relacionadas poltica de TI: elaborao, formulao, implementao, execuo e
avaliao. Conforme Hanna (2007: 71-72), as principais vantagens deste modelo so
sua agilidade e flexibilidade, essencialmente em virtude da participao do setor
privado e de prticas de administrao do mercado. A Agncia pode tornar-se uma
ilha de excelncia, combinando as melhores caractersticas dos setores pblicos e
privado. Todavia, sua principal desvantagem a potencial falta de suporte poltico.
A agncia pode se isolar e no ter o apoio de nenhum Ministrio com fora poltica.

Suprimento de TI e Anlise de Mercado


Desde os anos 80, h uma tendncia, no setor privado, a procurar solues na
rea de TI fora da organizao, prtica que passou a ser adotada crescentemente pelo
setor pblico nos anos 90 (Dunleavy et alli, 2006: 54). O segundo indicador baseado
na medida utilizada pelo estudo de Dunleavy (idem) que avalia se o custo da proviso de TI ao governo competitivo. Segundo o autor,
em elaborao, compra e operao de sistemas de TI, um governo de
sucesso aquele que regularmente e de forma consistente obtm nveis de
preo comparveis queles obtidos no setor privado ou em outros pases
(Dunleavy et alli, 2006:73).

Embora este captulo no realize uma avaliao especfica de custos, ele analisa
como se d a contratao de TI nos vrios pases e verifica o grau de terceirizao e
a organizao administrativa, enfatizando o nmero de funcionrios e o oramento dedicado tecnologia da informao. Ademais, este indicador tambm avalia o
mercado dos pases estudados. Verificam-se o grau de oligopolizao e a origem
das empresas fornecedoras (se nacionais ou estrangeiras). O objetivo investigar se
existe alguma relao entre as caractersticas do mercado e o desempenho da administrao na esfera da TI.

Recursos Humanos
Este indicador procura detectar se as organizaes pblicas do pas analisado
possuem um Chief Information Ocer (CIO) e um Conselho de CIOs. Segundo a estratgia britnica de TIC, Government ICT Strategy, um CIO

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o executivo em uma organizao responsvel pela tecnologia da informao e pelos sistemas de computao que do suporte entrega de resultados e objetivos estratgicos. O CIO se concentra na formulao da estratgia
de TIC, no planejamento e no alinhamento estratgico com os objetivos da
corporao (traduo dos autores a partir de Reino Unido, 2010c: 60).

A presena de CIOs denota a importncia que o sistema de organizao administrativo atribui gesto da tecnologia da informao. Geralmente, os CIOs se renem em um Conselho, com o propsito de discutir as dificuldades das organizaes
que coordenam e encontrar solues. Outra funo importante, cuja presena ser
verificada, a existncia de um Chief Technology Ocer (CTO). CTO
o executivo de uma organizao responsvel pelas questes tcnicas.
No que se refere TI do rgo, o CTO encarregado das seguintes questes:
arquitetura, design e desenvolvimento, segurana, integridade operacional,
suporte e manuteno dos sistemas (adaptado de Reino Unido, 2010c: 60).

Segundo Barros (2009), em geral, a funo do CTO mais interna, focada na


incorporao e no uso da TI nos rgos pblicos, enquanto o CIO tem uma viso
mais externa, com ateno na capacidade da TI de apoiar processos e dar suporte
melhoria na relao entre Estado e sociedade.

Desempenho Global em e-Gov


O quarto indicador, desempenho global em e-gov, procura fornecer um parmetro de comparao para os trs primeiros. Para este dado, a fonte bsica o relatrio da ONU de 2010, o E-Government Survey.
O dado utilizado o ndice de desenvolvimento de e-gov (e-government development index EGDI). O ndice resultado de uma mdia ponderada de trs dimenses
de governo eletrnico: EGDI = (0,34 ndice de servios online) + (0,33 ndice de
telecomunicaes) + (0,33 ndice de capital humano). Cada dimenso composta
da seguinte maneira:
a)escopo e qualidade de e-servios avaliao dos stios governamentais de
cada pas e de seus respectivos ministrios da educao, sade, trabalho,
servios sociais e finanas.
b)capacidade em telecomunicaes a medida considera, a cada 100 habitantes: o nmero de computadores pessoais; o nmero de usurios de Internet;
o nmero de usurios de linha telefnica; o nmero de usurios de telefone
celular; e o nmero de assinantes de banda larga.
c)capital humano o fator composto de duas medidas: a taxa de alfabetizao e o nmero combinado de matrculas no ensino primrio, secundrio e
superior.

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preciso registrar que, mais do que medir o efetivo desempenho em e-gov, o
relatrio da ONU demonstra a progresso ano a ano obtida pelos pases. No obstante, fornece uma varivel proxy o desempenho global em e-gov que ser relacionada com a estrutura de governana de TI de cada pas. Embora no se possa falar
em causalidade entre governana de TI e desempenho em e-gov, o estudo se prope
a verificar se existe algum grau de correlao entre os dois fatores.

Estudos de Caso
Com base nos quatro parmetros (desenho institucional da gesto de TI, suprimento de TI, recursos humanos e desempenho global em e-gov) definidos na seo
anterior, passaremos agora a estudar os cinco casos selecionados para a pesquisa
(Holanda, Reino Unido, frica do Sul, Estados Unidos e Chile). Ao final de cada
caso, encontra-se um brevssimo juzo sinttico sobre o mesmo.

A Governana de TI na Holanda
Pode-se considerar a Holanda como um caso muito prximo de implementao
efetiva de uma Administrao em rede. A administrao pblica holandesa regida
pelo chamado Modelo de Rhineland. Neste modelo, tambm vigente em pases como
ustria, Frana e Alemanha, procura-se um equilbrio entre o livre-mercado e a responsabilidade social e ambiental. Diferentemente do tradicional modelo anglo-saxo
marcado pela descentralizao, competio e fragmentao, o Modelo de Rhineland
visa cooperao, ao consenso, ao dilogo e ao apoio mtuo. A longa tradio no
uso de tecnologias da informao2, um modelo de tomada de deciso baseado em
ampla consulta, concertao e uma administrao pblica participativa so tambm
caractersticas do modelo holands (OECD, 2007:177).
A Holanda um dos pases pioneiros na implementao de governo eletrnico. A primeira preocupao governamental com o tema data de 1998, quando o
Ministrio do Interior e das Relaes do Reino publicou o Electronic Government Action Programme (OECD, 2007). Tratava-se de um programa de ao que estabelecia
objetivos para a boa prestao de servios eletrnicos aos cidados holandeses. No
ano seguinte (1999), a ideia se concretizou por meio do lanamento do primeiro programa de governo eletrnico, denominado Dutch Digital Delta The Netherlands OnLine (D3). Tratou-se de uma iniciativa conjunta de vrios Ministrios: do Interior
e Assuntos do Reino (rgo responsvel), Assuntos Econmicos, Finanas, Justia,
Educao, Cultura e Cincia, Transporte, Servio Pblico e Gesto de guas (Dunleavy et alli, 2006:50).
Atualmente, a instituio responsvel pela governana de TI na Holanda o
Ministrio do Interior e de Relaes do Reino, que possui cerca de trs mil funcion2

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83% dos holandeses tm pelo menos um computador pessoal em casa, e 78% tm acesso a Internet,
sendo 70% com banda larga (OECD, 2007:57). Estes dados, de 2005, apresentam tendncia evoluo.

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rios (Holanda, 2010). Trata-se do Ministrio Lder do Modelo 3 de Hanna. Ele abriga
a Diretoria Geral de Administrao Pblica (Directorate-General for Public Administration), ncleo da governana e responsvel no s pela aproximao entre governo
e sociedade no que tange utilizao de TIC, mas tambm pela implementao da
estratgia de TI definida no Ministrio.
O modelo de governana holands se organiza da seguinte maneira:

Ministrio do Interior e Assuntos do Reino

Secretaria Geral

Diretoria Geral de Administrao Pblica

CIOs
Fonte: elaborao dos autores com base em Holanda (2010).

O Ministrio do Interior e de Assuntos do Reino tambm o responsvel pelo


portal de governo eletrnico holands, o www.overheid.nl. Este portal abrigou a iniciativa Web Wiser, uma avaliao da prestao de servios eletrnicos por parte de
governos locais e instituies pblicas3, que se sentiam estimulados a obter o melhor
desempenho em um ranking de avaliados (Dunleavy et alli, 2006:51)4.
O Ministrio do Interior e de Assuntos do Reino conta com uma agncia especializada em governo eletrnico, encarregada da gesto das polticas governamentais
para a rea. Em seu modelo de governana, a Holanda adota agncias com competn3

Para o caso brasileiro, trata-se de prtica de referncia. No caso de municpios, por exemplo, o bom
desempenho pode ser usado como um critrio adicional de distribuio do Fundo de Participao
dos Municpios. O Fundo de Participao dos Municpios est previsto na Constituio Federal
(art. 159, I). Trata-se da transferncia da Unio de parte do Imposto de Renda (IR) e do Imposto
sobre Produtos Industrializados (IPI) para os municpios. Atualmente, o critrio de distribuio se
d somente de acordo com o tamanho da populao. Naturalmente, o mrito poderia ser complementado com polticas compensatrias, isto , iniciativas para capacitar municpios que no tm
capacidade de prestao de servios eletrnicos.
4
Outro exemplo de boa prtica na Holanda o fato de, por lei, novos impostos ou benefcios sociais
institudos terem de ser acompanhados de um certificado que aprove a existncia do respectivo
suporte de TI necessrio. Se no houver esta aprovao, no se pode cri-los (Dunleavy et alli,
2006:71).

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cias especficas5. A mais importante delas a ICTU (ICT Uitvoeringsorganisatie), instituio criada em 2001 com o apoio da associao de municpios6 (VNG Association of the
Netherlands Municipalities)7 e do setor privado. A ICTU responde pela implementao
e pela execuo das polticas de governo eletrnico, funcionando como uma espcie
de ilha de excelncia em TI (OECD, 2007:117) que atua em prol de um federalismo
cooperativo. Segundo a prpria instituio se autodefine, ela transforma iniciativas
polticas em projetos tangveis (ICTU, 2010). Sua misso ajudar rgos pblicos a
otimizar sua performance em TI e auxili-los em quaisquer questes nessa rea que
contribuam para um melhor uso da TI (adaptado, ibidem). Trata-se de uma importante boa prtica da Holanda. Em questes de TI, a ICTU auxilia os rgos pblicos a
identificar problemas e resolv-los, especialmente ajudando os municpios a disponibilizar seus servios eletrnicos.
Em 2008, o governo holands assinalou conquistas e desafios na rea de TI. Publicou, naquele ano, o programa nacional de reformas, discutido pelo Parlamento e
adotado pelo Conselho de Ministros o National Reform Programme for the Netherlands
20082010 (Holanda, 2008). No documento, registrou-se o gasto de 900 mil euros pelo
municpio de Amsterd como iniciativa exemplar, a qual conectou 85% das escolas da
cidade em Internet banda larga e capacitou professores no uso de recursos de informtica. O programa tambm destacou a importncia do portal Answers for Businesses
(Antwoord voor Bedrijven). Este stio um canal de comunicao para empresrios perguntarem sobre leis e polticas de governo relacionadas a seus negcios, como marcos
regulatrios, impostos, incentivos, licenas etc. (Holanda, 2008).
Ademais, nos ltimos anos, a Holanda apresentou dois importantes documentos que nortearam a governana da TI no pas. Um dos principais programas holandeses o The Netherlands Open in connection. Esta diretriz governamental estimula a
utilizao de padres abertos e softwares de fonte aberta8. A partir de 2008, todas as
instituies pbicas deveriam utilizar o princpio comply or explain, and commit, o
qual determina a utilizao de padres abertos para novos sistemas, modificaes
5

Destacam-se: 1) BKWI Bureau of Information Exchange and Income, agncia que armazena e compartilha dados relacionados seguridade social (fundada em 2002); 2) Govcert.nl The Dutch Computer
Emergency Response Team, exemplo de boa prtica na Holanda, esta agncia auxilia rgos pblicos
que passem por problemas e crises relacionados segurana informacional. Alm disso, a agncia
atua na preveno, aconselhando os rgos; 3) IB Groep: The Informatie Beheer Group, agncia que gerencia informaes no setor de educao pblica; 4) Inlichtingenbureau, agncia criada em 2001 para
fiscalizar o pagamento de benefcios sociais, especialmente nos municpios. 5) RINIS Institute for
Routing of (Inter)National Information Stream agncia que fornece e gerencia a rede que permite os
rgos pblicos holandeses trocarem dados. Cuida da padronizao e da proteo das informaes.
6
A administrao pblica holandesa se divide em trs nveis: governo central, provncias (12) e municipalidades (458), todas com grande autonomia poltica e administrativa. As municipalidades no
se subordinam s provncias e possuem competncias prprias em prestao de servios pblicos,
no raro sobrepostas com as competncias provinciais.
7
A VNG rene 458 municpios e desempenha importante papel na coordenao entre municpios e
governo central.
8
O Conselho de Normalizao Pblica ficou responsvel por elaborar uma lista bsica especificando
os padres abertos a serem utilizados por cidados, empresas e governos. Tambm est prevista a
expanso da lista, de acordo com as demandas e solicitaes de stakeholders.

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ou extenses de contratos (Holanda, 2007: 12)9. Caso a agncia pblica no os adote,


deve expor uma justificativa plausvel. Todavia, o governo se comprometeu a fornecer todo o suporte para auxiliar os rgos a adotarem este princpio ajuda que os
rgos j possuem na ICTU e que poderia ser reforada com a criao de uma nova
agncia, conforme previu o governo.
Com esta medida, o governo holands tem trs objetivos:
1)aumentar a interoperabilidade entre os diferentes sistemas estruturantes10;
2)reduzir a dependncia de fornecedores na utilizao das TIC ;
3)promover a igualdade de condies no mercado de software e promover a
inovao na economia atravs do uso de software de fonte aberta.
Assim, o governo holands espera tambm contribuir para o aumento da participao dos cidados, da sustentabilidade da informao e da inovao, alm de
gerar uma reduo da carga administrativa, especialmente com a meta de fornecer
informaes apenas uma vez (Holanda, 2007).
O documento tambm elenca as vantagens e desvantagens na utilizao de padres abertos.
Vantagens:
Melhora na capacidade de trocar dados;
Melhor acessibilidade de dados (por exemplo, em websites);
Independncia em relao aos fornecedores como fator de estmulo ao mercado;
Reduo de custos na produo de software;
Maior independncia em relao aos sistemas operacionais e de hardware;
Reduo de possvel oligopolizao de mercado de TI;
Potenciais efeitos positivos na balana comercial e na economia local de conhecimento.
Desvantagens:
Padres abertos no esto disponveis para todas as aplicaes;
Padres abertos possuem uma capacidade limitada de suporte (Holanda,
2007).
9

O princpio possui uma aplicabilidade especfica. Comply significa que o rgo pblico deve obedecer instruo para a utilizao de padres abertos em novos sistemas ou extenses e modificaes de contratos. Explain significa que h excees especficas para o rgo poder justificar o no
obedecimento: a) a inexistncia de padres abertos para a funcionalidade demandada; b) o padro
aberto ter uma aplicabilidade excessivamente restrita (poucas plataformas podem utiliz-lo); c) a
utilizao do padro aberto implicar riscos de segurana ou violao de acordos internacionais j
existentes. Commit significa que o rgo deve dar preferncia utilizao de padro aberto at que
as excees no lhe sejam mais aplicveis (Holanda, 2007:13).
10
O documento entende interoperabilidade como a capacidade de os sistemas de informao intercambiarem dados e informaes dentro e entre organizaes.

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O segundo importante programa holands o The Netherlands Initiative: Programme eSkills & eAwareness (Digivaardig & Digibewust). Trata-se de uma iniciativa para reduzir o nmero de analfabetos digitais no perodo de 2009 a 2013, construda com base em
parcerias entre governo e setor privado e organizaes no governamentais. Embora
o programa vise a toda populao holandesa, o foco so aqueles que tm nenhum ou
muito pouco conhecimento e habilidades na utilizao de informtica, como idosos e
desempregados. No intuito de majorar a participao dos holandeses na sociedade da
informao, o programa prev diversas atividades em cooperao com entidades pblicas, capazes de oferecer o treinamento necessrio (Unio Europeia, 2009).
A implementao dos dois programas holandeses ficou em xeque com a chegada de um novo governo em outubro de 2010, formado pelos Partidos Liberal e Democrata Cristo. O primeiro-ministro passou a ser o liberal Mark Rutte. Entre suas
principais metas est uma reduo oramentria de 18 bilhes de euros, a proibio
da burca e o endurecimento da poltica de imigrao.
Na Holanda, o gerencialismo percebido como uma experincia superada. No
que tange ao suprimento de TI, o governo conta com capacidade prpria de fornecimento. Assim, unidades administrativas mantm grandes divises de larga escala
que possuem e desenvolvem seus prprios sistemas de informao (Dunleavy et alli,
2006: 61). Segundo a OCED, as organizaes desenvolvem e implementam a maioria dos servios de governo eletrnico usando recursos e competncias prprias
(OECD, 2007: 116).
As agncias terceirizam apenas projetos de pequena escala ou partes especficas
de um projeto. De forma complementar, contratam indivduos para prestar consultoria
para o governo (Dunleavy et alli, 2006: 51). Ademais, em caso de terceirizao, as agncias procuram maximizar o nmero de fornecedores, de modo a aumentar a competio interempresarial e reduzir o poder das empresas sobre a administrao pblica.
O mercado holands de TI largamente dominado por empresas nacionais.
Para trabalhar com o governo holands, as empresas contratadas no s devem se
acostumar a pequenos contratos (que raramente excedem um milho de dlares),
mas tambm precisam fornecer uma assistncia contnua e aproximada a seu produto
(Dunleavy et alli, 2006:61). Este aspecto dificultou a entrada das grandes companhias
globais, que possuem pouca participao no mercado holands. Ademais, as pequenas
companhias holandesas se protegem das grandes transnacionais, por exemplo, no
lanando muitas aes no mercado de uma vez s (Dunleavy et alli, 2006: 61-62).
Os principais fornecedores na Holanda so a francesa Cap Gemini11, a inglesa
CMG e trs empresas nacionais: a Pink Roccade antigo data center governamental,
Ordina e Getronics, que, em 2005, adquiriu a Pink Roccade (Dunleavy et alli, 2006: 61).
As grandes empresas mundiais encontram dificuldade em se adaptar cultura
holandesa, especialmente no que tange cooperao entre agncias governamentais
e setor privado, que trabalham de forma muito prxima. Em um sistema de retroali11

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A Capgemini opera em trinta e cinco pases na Europa, Amrica do Norte e sia. Conta com cerca
de 83 mil colaboradores no mundo inteiro e uma receita global de cerca de 8,7 bilhes de euros
(2007). Cf. http://www.br.capgemini.com/quem_somos/; ltimo acesso: 22/08/2010.

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mentao, as empresas ganham em aprendizado: compreendem as dificuldades do


governo e se tornam mais competitivas ao desenvolver solues inovadoras e mais
qualificadas. Por outro lado, o governo tambm ganha: as empresas atendem suas
demandas a um custo competitivo. Elas competem para gerar produtos que satisfaam o cliente (governo), o que as qualifica para vencerem novas licitaes.
Na Holanda, a direo das agncias e ministrios regularmente inclui profissionais de TI e, em agncias intensivas em TI, h um CIO (Dunleavy et alli, 2006: 91).
No foi possvel apurar a existncia de um CTO.
Segundo o E-Government Survey 2010 da ONU, a Holanda ocupa o quinto lugar
no ranking geral de desempenho em governo eletrnico. O relatrio chama ateno
para o portal nacional do pas, o qual se destaca por ser um importante canal de
comunicao para os municpios e por oferecer facilidades de acesso a idosos e portadores de necessidades especiais (ONU, 2010: 74)12.
Importa registrar ainda que a Holanda ocupa o segundo lugar no ranking de
pases no ndice de Infraestrutura de Telecomunicaes, o qual avalia, essencialmente, a difuso de tecnologias da informao e da comunicao. A ideia de governo eletrnico vista pelos holandeses como uma ferramenta muito importante para criar
um espao europeu de informao unificado (OECD, 2007). Para tanto, h uma
preocupao com a interoperabilidade, destacando-se a capacidade dos sistemas de
informao holandeses de interagir com outros sistemas europeus.
Em sntese, pode-se afirmar que a Holanda apresenta boas prticas de governana de TI. O mercado fortemente competitivo, os contratos so de pequeno a mdio valor, e h diversidade de fornecedores. Institucionalmente, as agncias no s
colaboram entre si como tambm com os fornecedores13. Por outro lado, a tradicional
cultura de liberdade e autonomia gera problemas de integrao, em especial nos nveis locais de governo, que muitas vezes adotam solues conflitantes ou duplicadas
em relao s decises do governo central.
Embora a pequena dimenso do pas seja um fator facilitador (pequeno territrio, pequena populao), seu modelo de administrao inegavelmente exitoso. Tal
estrutura pode ser considerada como um preditor de grande capacidade prpria em
realizar com sucesso e administrar projetos de TI.

A Governana de TI no Reino Unido


O Reino Unido representa um caso de extremo contraste em relao Holanda.
Ao longo da dcada de 80 e 90, o pas foi pioneiro na adoo das reformas gerencialistas.
12

Em Roterd, lanou-se um projeto que previa a criao de um e-mail individual para cada sem-teto
da cidade, com o propsito de a pessoa ter ao menos esta forma de contato. Cf.Dunleavy et alli
(2006: 51)
13
Esta forma de cooperao guarda certa analogia com a Coreia do Sul no que se refere tomada de
deciso do governo coreano em assuntos econmicos, isto , as reunies de consulta com os grandes conglomerados (chaebols). Em seu relacionamento com a indstria de TI, seria possvel apontar
a Holanda como uma Coreia do Sul ocidental.

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Implementou de forma muito intensa processos de privatizao, agencificao e terceirizao. Politicamente, o pas perdeu capacidade de ao. Economicamente, o mercado
de TI se tornou oligopolizado e dominado por companhias estrangeiras. Houve diversos projetos fracassados, que resultaram em escndalos pblicos e prejuzo de bilhes.
Todavia, a partir dos anos 2000, com a administrao do Partido Trabalhista,
o pas reverteu essa tendncia em grande medida. Realizou uma reforma institucional, mediante a qual a E-Government Unit e o Conselho de CIOs adquiriram protagonismo e trouxeram uma administrao mais eficaz e mais eficiente. Em 2009, o
Reino Unido teve um gasto anual de cerca de 16 bilhes de libras, o que equivale a
aproximadamente 24 bilhes de dlares ou 43 bilhes de reais (4,6% do oramento
federal britnico). Ademais, em 2010 o pas publicou sua Government ICT Strategy,
pea central para a recuperao governamental no setor.
A ICT Strategy trouxe novos princpios para a governana de TI no pas: 1)
adaptar a oferta demanda; 2) antecipar mudanas estruturais; 3) identificar sobreposio e oportunidades para padronizao e compartilhamento; 4) questionar
relativamente projetos de pequeno valor; 5) estabelecer prioridades quando a capacidade de ao escassa (Reino Unido, 2010c: 48). Todavia, a implementao da Estratgia geral est em xeque, pois em maio de 2010 o governo trabalhista foi sucedido
por um Gabinete conservador.
O primeiro importante mecanismo de governana de tecnologia da informao no Reino Unido tinha como ncleo o chamado Oce of the e-Envoy (OeE). A agncia foi criada em 1999, como resultado de uma fuso com a antiga unidade central
de TI, a Central Information Technology Unit (CITU, criada em 1995). O OeE ditava a
poltica geral de TI e tinha trs objetivos especficos: tornar disponvel todos os servios governamentais online at 2005, com nfase no cidado; tornar o Reino Unido
o melhor ambiente do mundo para e-comrcio; e assegurar o acesso Internet a
todos os cidados at 2005 (Hanna, 2007: 32). Ele foi responsvel pelo lanamento do
primeiro portal de governo eletrnico do Reino Unido, o UK Online, que comeou
a operar em 2001 com pouco xito (Dunleavy et alli, 2006: 49). O OeE se reportava
diretamente ao primeiro-ministro e a dois outros ministros:

Gabinete do Primeiro-Ministro

Secretrio de Estado para Indstria e Comrcio

Ministro oficial de Gabinete

Office of the e-Envoy

Fonte: elaborao dos autores com base em Dunleavy et alli (2006) e Hanna (2007).

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Com a chegada do trabalhista Tony Blair ao poder, em 2004, o OeE encerrou


suas atividades. As principais causas de seu relativo fracasso foram a incapacidade
de coordenao e a falta de integrao entre os vrios programas de tecnologia da informao (Hanna, 2007: 31). Houve uma reforma institucional que levou substituio da OeE pela E-Government Unit (eGU). Segundo o National Audit Oce (NAO), a
eGU a unidade do Gabinete Ministerial responsvel por formular a poltica e a estratgia de tecnologia da informao, desenvolver componentes comuns de TI para
o uso em todo o governo, promover boas prticas na administrao pblica e disponibilizar servios online centrados no cidado (traduzido de Reino Unido, 2006: 6).
O formato organizacional passou a se enquadrar no Modelo 2 de Hanna (2007).
Embora a coordenao da poltica de TI permanecesse uma atribuio do Poder Executivo, a implementao passou a ser distribuda entre um nmero maior de atores. A
nova arquitetura institucional responsvel pela gesto de TI passou a ser a seguinte:

Gabinete do Primeiro-Ministro

Ministro Oficial de Gabinete

Secretrio de Gabinete e Chefe da Casa Civil

E-Governement Unit

Conselho de CIOs

Grupo Diretor de TIC

Conselho de CTOs

Fonte: elaborao dos autores com base em Hanna (2007) e Reino Unido (2010a).

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112 Governana de TI
A reestruturao da governana refletiu, em parte, uma reao ao modelo gerencialista de departamentalizao e autonomizao. Assim, de um formato em que
o OeE era o responsvel autnomo pela gesto da TI, passou-se a um modelo progressivamente mais integrado, de forma a corrigir os erros das polticas anteriores.
Neste esquema, o papel central da eGU, que assessorada pelo Conselho de CIOs
e opera com base em seis princpios (Reino Unido, 2010a):
Trabalhamos em projetos de servios pblicos, no apenas em projetos de TI;
Agregamos valor e fornecemos suporte, ao invs de simplesmente controlar
ou impor;
Empreendemos parcerias com outros departamentos e fornecedores;
Estabelecemos metas realistas e procuramos super-las;
Promovemos as melhores prticas globais;
Compartilhamos solues sempre que possvel, e oferecemos flexibilidade a
necessidades especficas.
visvel a transformao da viso do principal rgo de TI britnico. Trata-se
no s de uma reao ao modelo gerencialista de administrao, mas tambm de
uma tentativa de adaptao e de busca por um modelo mais moderno, prximo, em
tese, governana da era digital (Dunleavy et alli, 2006).
Alm das mudanas de princpios, a E-government Unit passou a ter um controle mais direto sobre os programas governamentais de TI, aumentando o grau de
integrao problema crtico na atuao da OeE. Tambm se alterou o foco, que
passou da agncia para o cidado (Hanna, 2007: 33). A misso da eGU, atribuda pelo
ex-primeiro-ministro Tony Blair, assegurar que a TI d suporte transformao
do governo de modo que possamos fornecer servios pblicos melhores e mais eficientes (Reino Unido, 2010a).
Alm dos seis princpios mencionados, a eGU possui quatro atribuies centrais e 16 objetivos. Suas atribuies so:
formular a poltica e a estratgia de TI;
desenvolver componentes comuns de TI para uso em todo o governo;
promover boas prticas em todo o governo;
fornecer servios online com base nas demandas dos cidados.

Seus objetivos so:


Estimular estratgias e polticas integradas de TI;
Apoiar a reforma do servio pblico centrada no cidado;
Maximizar a reutilizao e aplicao consistente de componentes e sistemas
comuns de tecnologias da informao e da comunicao em todo o governo;

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Promover e auxiliar a identificao e autenticao integrada em todo o governo;


Ativar a transformao de servios corporativos;
Ser um agente de mudana da TI;
Apoiar o custo efetivo de segurana de TI;
Aumentar a capacidade de mudana potencial da TI;
Apoiar projetos de misses crticas;
Construir parcerias com fornecedores de TI;
Gesto de agentes interessados (stakeholders);
Gesto de agentes governamentais locais interessados;
Aumentar a confiana na TI governamental;
Desenvolver infraestrutura comum;
Produzir o stio Directgov14;
Entregar os produtos do Programa Knowledge Network (KN)15 (Reino Unido,
2010a).
Alm da eGU, destacam-se as instncias do Conselho de CIOs, o Grupo Diretor
de TIC e o Conselho de CTOs. O Conselho de CIOs tem como funo central a implementao da poltica formulada pelo Gabinete. Sua funo assegurar coeso na
execuo da estratgia e fornecer os recursos para tanto. Cada unidade administrativa possui um CIO, que se reporta ao conselho relatando dificuldades e dialogando
em busca de solues. O Grupo Diretor atua de modo a monitorar os obstculos
implementao da Estratgia de TI (avaliao). J o Conselho de CTOs possui a
misso de identificar tecnologias emergentes que possam ser utilizadas na melhoria
da prestao de servios pblicos. O Conselho de CTOs tambm responsvel por
diagnosticar e procurar solues, junto ao Conselho de CIOs, para problemas tcnicos. Este desenho institucional recebeu novas atribuies e responsabilidades com o
advento da Government ICT Strategy, a qual otimizou as funes de cada componente.
Na esteira das reformas do Partido Trabalhista, o governo Gordon Brown publicou em 2010 a sua estratgia geral para Tecnologia da Informao: a Government
ICT Strategy: Smarter, Cheaper, Greener. A proposta apresenta forte reao aos princpios do gerencialismo: privatizao, flexibilizao, fragmentao e desagregao,
ainda que no os critique de forma expressa. Em oposio, a estratgia para o perodo 2010-2020 passou a enfatizar a integrao, a padronizao, a simplificao e a cooperao (rede). Estes princpios, que j constavam nas atribuies da eGU, passaram
a compor a estratgia nacional para o setor.
14

Portal britnico de governo eletrnico. Cf. http://www.direct.gov.uk/en/index.htm; ltimo acesso:


27/08/2010.
15
Programa governamental criado a fim de promover a integrao entre agncias e departamentos
do governo. Procura estimular o compartilhamento de informaes e a comunicao online entre
funcionrios pblicos (Reino Unido, 2010b).

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114 Governana de TI
A Government ICT Strategy est baseada em trs princpios: infraestrutura comum, padres comuns e capacidades comuns, e se organiza em 14 pontos, que a
seguir tm seus principais aspectos destacados. Trata-se de um rol de boas prticas,
resumidas a seguir:

The Public Sector Network Strategy


Este ponto estabelece a meta de construir uma infraestrutura de telecomunicaes para todo o setor pblico, uma rede de redes (Reino Unido, 2010c: 18). O propsito gerar uma rede nica, de modo a no s evitar que cada rgo desenvolva
sua prpria rede, mas tambm permitir que haja um ambiente favorvel ao compartilhamento de dados. Como resultado, pretende-se estabelecer padres comuns de
operao, melhorando o grau de interoperabilidade.

The Government Cloud (G-Cloud)


Este ponto almeja difundir o conceito de computao em nuvem16. Os recursos
informacionais passaro a ser armazenados em centros de dados governamentais. O
propsito, complementando a construo da rede pblica, compartilhar informaes a um menor custo. A Government ICT Strategy estima que o conceito de computao em nuvem pode gerar uma economia anual de 3,2 bilhes de libras.

Armazenamento de dados
A estratgia consiste, neste aspecto, em reduzir a quantidade de data centers
(que, atualmente, so centenas) (Reino Unido, 2010c: 13) para 10 ou 12 (ibidem). O
objetivo produzir uma economia de escala, gerando um melhor aproveitamento de
centros de armazenamento modernos e potentes.

The Government Application Store (G-AS)


Esta diretriz pretende impedir o excessivo gasto pblico em sistemas de informao, isto , evitar que cada rgo contrate uma empresa para produzir, sob
encomenda, o software de que necessita. Assim, a ICT Strategy gerar um portal para
o compartilhamento de aplicaes, incentivando fortemente a reutilizao dos sistemas j existentes, muitas vezes no aproveitados, cujo nmero, estima-se, de mais
de 10 mil (Reino Unido, 2010c: 24). O documento entende que muito comum as organizaes terem demandas de sistemas informacionais semelhantes e, desta forma,
contratarem solues idnticas, gerando sobreposio e ineficincia.
16

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Trata-se de importante tendncia na tecnologia da informao. Segundo Alecrim (2010), Computao em Nuvem, ou Cloud Computing, se refere, essencialmente, ideia de utilizarmos, em qualquer
lugar e independente de plataforma, as mais variadas aplicaes por meio da internet com a mesma
facilidade de t-las instaladas em nossos prprios computadores. (...) Um exemplo prtico dessa nova
realidade o Google Docs, servio onde os usurios podem editar textos, fazer planilhas, elaborar
apresentaes de slides, armazenar arquivos, entre outros, tudo pela internet, sem necessidade de ter
programas como o Microsoft Oce ou OpenOce.org instalados em suas mquinas.

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Compartilhamento de servios
Reforando os pontos anteriores, esta diretriz procura garantir que o setor pblico compre uma vez e utilize vrias vezes (Reino Unido, 2010c: 27).

The Common Desktop Strategy


Este ponto se refere utilizao de funes bsicas dos funcionrios pblicos
(e-mail, editor de texto, planilhas etc.). Tradicionalmente, cada agncia requisitava
e comprava seu prprio software, hardware e sistema de rede (Reino Unido, 2010c:
28). O documento procura reverter esta tendncia, estabelecendo que onde tecnologias foram desenvolvidas e aprovadas, elas devem estar disponveis para outras
organizaes: barreiras comerciais, contratuais e culturais para a adoo da soluo
devem ser removidas (Reino Unido, 2010c: 28). Novamente, objetiva-se no s a
reduo de custos mas tambm a padronizao.

Arquitetura e padres
Este ponto procura atentar para a importncia da interoperabilidade na administrao pblica britnica (Government e-GIF).

Cdigo e padres abertos (Open Source)


Esta diretriz estabelece a utilizao preferencial de software livre e padres
abertos de computao. Ademais, conforme se observa na seo seguinte, o governo
procura evitar ficar refm de empresas contratadas para prestar um servio e que,
posteriormente, acabavam multiplicando o valor do contrato por meio das atividades de manuteno e atualizao.

Preocupao ambiental
A utilizao de tecnologias da informao e da comunicao responsvel por
dois a trs por cento das emisses globais de carbono (Reino Unido, 2010c: 34). Reconhecendo este problema, a ICT Strategy definiu que novos contratos de TI devem
priorizar empresas que trabalhem e respeitem a sustentabilidade do meio ambiente.

Segurana informacional
Este ponto visa preocupao com a segurana da informao pblica, visto
que o desenvolvimento das ameaas informticas no mundo continua crescente.

Capacitao em TI
Trata-se de incrementar a capacitao dos servidores pblicos na rea de TI,
reduzida em boa parte em virtude das reformas gerencialistas. Em vez de comprar
a soluo de um fornecedor privado, o governo pretende reduzir em 50% o gasto

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116 Governana de TI
em consultorias e contratos at 2020 (Reino Unido, 2010c: 15). Alm disso, pretende
incentivar e fortalecer a profisso de TI, tendncia tambm presente no Brasil17.

Entrega efetiva de projetos


Este ponto procura estabelecer um controle mais rgido no que tange eficcia
na contratao de TI. Sua existncia est relacionada ao histrico de contratos fracassados, os quais geraram para a administrao federal prejuzos na casa dos bilhes.

Gesto de fornecimento
A ICT Strategy entende que fornecedores esto controlando melhor o governo
do que ns os estamos controlando (Reino Unido, 2010c: 42). A fim de reverter esta
situao, a Estratgia reage de trs maneiras. A primeira consiste em estabelecer avaliaes semestrais dos fornecedores (conduzida pelo Conselho de CIOs); a segunda a
confeco de uma lista de contratos modelo, isto , padres de referncia na contratao
de TI; a terceira visa a estabelecer a cooperao como princpio entre governo e setor
privado. Um exemplo desta ltima medida a formao de grupos de trabalho ad hoc
(Tiger Teams) entre empresrios e funcionrios pblicos (Reino Unido, 2010c: 43).18

Alinhamento e coordenao internacionais


Este ponto procura promover a cooperao com outros pases sobre boas prticas. Atualmente, o principal frum utilizado pela administrao britnica a OECD
(Organisation for Economic Co-operation and Development).
Dessas 14 diretrizes, vrias mudanas previstas esto de acordo com o modelo de Governana da Era Digital (DEG) (Dunleavy et alli, 2006), especialmente
no tema da reintegrao. Em resumo, a atual ICT Strategy do Reino Unido estaria
promovendo:
Reverso da agencializao: a Estratgia reage aos princpios do gerencialismo, tendo a cooperao como princpio norteador (em especial na relao
com os fornecedores e com a administrao de outros pases, para o aprendizado de boas prticas);
Governana integrada: o conceito join-up o ncleo da nova estratgia britnica, e est presente em quase todos os catorze pontos;
Centralizao e especializao dos processos de contratao, Reinstituio
de processos centrais e Regovernamentalizao: a Estratgia estabelece a re17

Para maiores informaes a respeito, ver o captulo relativo evoluo da institucionalizao do


Sistema de Administrao dos Recursos de Informao e Informtica (SISP).
18
Nesta direo, o Conselho de CIOs apresenta outra prtica exemplar. A instituio coordena e
supervisiona as agncias pblicas para que cooperem com seus fornecedores no estgio inicial do
contrato. O propsito que o fornecedor se responsabilize pela totalidade do contrato (no delegue
atribuies) e disponibilize o que tem de melhor em termos de recursos (especialmente humanos)
para a consecuo do projeto (Reino Unido, 2006: 24).

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centralizao das compras de TI em nvel federal, estabelecendo, ademais, a


capacitao dos funcionrios de TI e o fortalecimento da profisso em geral;
Simplificao da rede: a Estratgia expressamente procura unificar as redes
em uma s rede, procurando tambm reduzir o nmero de data centers e
padronizar ao mximo possvel a execuo dos servios.
Do ponto de vista do suprimento de TI para o governo do Reino Unido, as
reformas dos anos 80 e 90 tiveram e ainda tm forte influncia sobre o mercado britnico. O pas adotou com forte intensidade a prtica de terceirizao, especialmente
na administrao federal. Segundo Dunleavy et alli (2006: 124), havia uma crena
nos governos britnicos gerencialistas de que se o governo no fosse o melhor do
mundo em determinada atividade, ento ela deveria ser terceirizada. Ainda segundo
os autores, importante autoridade de TI reconheceu, em meados dos anos 90, que o
governo no podia manter o nvel tcnico e o investimento necessrios para competir
com o setor privado e que, portanto, a melhor deciso para o poder pblico era desistir de ter alguma capacidade prpria em TI (Dunleavy et alli, 2006: 59).
Um dos principais mecanismos de contratao de TI foi a criao, em meados
dos anos 90, da Private Finance Initiative (PFI), precursora das Parcerias Pblico-Privadas (PPPs)19, contratos que, em geral, governo e setor privado compartilham capital e
risco em projetos pblicos de grande escala. Por meio deste incentivo, combinado com
as privatizaes e a renncia do governo britnico a atuar no setor de TI, o mercado se
tornou progressivamente concentrado, alm de dominado por companhias estrangeiras20. A principal empresa nacional, a International Computers Ltd (ICL), foi adquirida
em 2002 pela japonesa Fujitsu. Uma prtica tpica da m gesto da era gerencialista
consistia em as empresas venderem ao governo britnico partes especficas de algum
servio de TI a preos relativamente baixos. Todavia, posteriormente estas empresas
aguardavam revises e novas demandas sobre o sistema. Na manuteno e na atualizao do servio, as empresas obtinham novos contratos com valor de 4 a 6 vezes superior ao preo inicialmente contratado (Dunleavy et alli, 2006). Nesta poca, ocorreram
diversos casos publicamente notrios de fracassos em projetos de TI. Como resultado,
em 2003 o governo proibiu a utilizao de PFIs para o suprimento de TI.
No obstante a herana do gerencialismo, o Reino Unido foi capaz de reverter
parcialmente a oligopolizao e o domnio das companhias estrangeiras, especialmente nas administraes locais. Tal reao pode ser observada no domnio de mercado
das empresas britnicas nos governos locais da Inglaterra, no perodo de 2000 a 2009.
No foi possvel obter dados para as compras governamentais de TI pela administrao federal. A dificuldade reconhecida pelo prprio relatrio Operational
19

No Brasil, as Parcerias Pblico-Privadas so regulamentadas pela Lei n 11.079/04. Aplicam-se a


contratos de concesso de servios pblicos, desde que no tenham valor inferior a 20 milhes de
reais, prazo inferior a cinco anos e objeto o simples fornecimento de equipamentos ou de mo-deobra, ou a simples execuo de obra pblica.
20
A antiga EDS chegou a dominar 65% do mercado (de acordo com o critrio valor de contrato)
(Dunleavy et alli, 2006: 2)

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118 Governana de TI
Eciency Programme (Reino Unido, 2009), um estudo apresentado por cinco auditores externos para o pas melhorar sua performance em gastos em TI e em accountability21. Contudo, obtiveram-se, como varivel proxy, informaes sobre o grau de
terceirizao em contratos do tipo Strategic Service-delivery Partnership (SSP)22 em governos locais da Inglaterra23, conforme a tabela a seguir:
Reino Unido: Participao de mercado das principais empresas
de TI em governos locais
No de
contratos

% participao
de mercado (pelo
valor do contrato)

Origem (capital
predominante)

Agilisys

1,6

Reino Unido

Arvato Services

4,7

Alemanha

BT Group PLC

18,8

Reino Unido

Capgemini

1,3

Frana

Capita Group PLC

26,9

Reino Unido

IBM

9,9

EUA

Liberata (76% das aes


pertencem General Atlantic)

4,9

EUA

Mouchel Group PLC

18

Reino Unido

Serco Group PLC

3,5

Reino Unido

Steria

1,6

Frana

Vertex

8,8

EUA

Total

37

100

100

Contratante privado

Fonte: Adaptado de Whitfield (2009:8)

Seis, de um total de onze empresas, so estrangeiras. Pelo menos em nvel local,


fica ntida a reverso do oligoplio no setor de TI. As companhias BT, Capita e Mouchel todas britnicas detm uma participao de mercado de cerca de 63% pelo
critrio do valor de contrato, conforme se observa no grfico a seguir:
21

Segundo o Operational Eciency Programme, h uma falta de informaes confiveis e consistentes


sobre o gasto pblico em TI. Muitas organizaes pblicas no possuem informaes detalhadas
ou precisas sobre como gastam recursos em TI. O relatrio ainda reconhece que o principal gasto
de TI se d nos governos locais, que, neste trabalho, utilizado como varivel proxy (traduzido e
adaptado de Reino Unido, 2009: 22-23).
22
Segundo Whitfield (2009), a Strategic Service-delivery Partnership (SSP) uma parceria pblico-privada de longo prazo, que abrange vrios servios e envolve elevado montante de recursos financeiros
entre uma autoridade local e um contratante privado. O contrato normalmente envolve tecnologias
da informao e da comunicao e servios a elas relacionados (traduzido e adaptado).
23
A Inglaterra possui quatro divises administrativas: regies, condados, distritos e parquias. Os
dados da tabela se aplicam aos condados, equivalentes no Brasil, grosso modo, aos municpios.

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Participao de Mercado

Fonte: Elaborao prpria a partir dos dados de Whitfield (2009: 8).

No que tange administrao central, a criao do Oce of the e-Envoy e sua


posterior substituio pela E-government Unit representaram significativa recuperao
de capacidade em TI no Reino Unido. No obstante, o grau de terceirizao ainda
alto: cerca de 65% do fornecimento de TI fica a cargo do setor privado (Reino Unido,
2010c: 15). Ainda assim, a ICT Strategy trouxe importante modificao ao sistema de
compras governamentais. A partir de 2010, salvo casos excepcionais, sempre que possvel as compras de TI24 devero ser realizadas pelo Gabinete Ministerial. O objetivo
evitar a sobreposio e a ineficincia, visto que era comum organizaes adquirirem
sistemas idnticos e no compartilharem solues. Esta medida, aliada fiscalizao e
reintegrao das agncias governamentais, constituiu passo decisivo, embora ainda
em curso, em prol da melhoria da governana da tecnologia da informao.
Em termos de recursos humanos, at o incio dos anos 2000, era comum nas
agncias britnicas no haver profissional especializado ou analista de TI (Dunleavy
et alli, 2006: 93). Ainda neste estgio inicial, o passo seguinte foi a nomeao de analistas administrativos, no especializados, para a gesto de TI. Somente em 2002 o
sistema de CIO foi implementado.
A funo dos CIOs no Reino Unido formular e planejar a estratgia de TI de
seus rgos, atentando para o alinhamento estratgico com os objetivos da corporao. De forma complementar, o HM Treasury recomendou que os CIOs incorporassem a responsabilidade de promover maior padronizao e simplificao dos sistemas de TI, desktops, infraestrutura e aplicaes nos rgos pblicos (Reino Unido,
2009: 14). Ademais, cada CIO se reporta ao Conselho de CIOs, relatando dificuldades
e dialogando em busca de solues para o melhor uso da TI.
24

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O documento estabelece que requerimentos especficos sero atendidos apenas onde seja inevitvel e onde exista clara justificativa operacional para ciclos de vida adicionais. Traduzido de Reino
Unido (2010c: 26).

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120 Governana de TI
Em 2005, implementou-se um Conselho de CIOs. Neste mesmo ano, o programa Transformational Government estabeleceu que as principais agncias usurias de
TI deveriam ter um CIO e um Conselho de CIOs.
Ademais, cabe registrar que se estima em 35 mil o nmero de funcionrios
do governo central envolvidos com TI (Reino Unido, 2010c: 10). A Government ICT
Strategy informa que o setor de TI responsvel por um a cada 20 empregos no pas.
Segundo a mesma fonte, o setor pblico britnico emprega 10% da fora de trabalho
nacional, o que corresponde a 135 mil funcionrios. Destes 135 mil, tem-se que 35 mil
trabalham na rea de TI o que corresponde a cerca de 25%.
O Reino Unido ocupa a excelente quarta posio no ranking mundial de governo eletrnico da ONU. O Relatrio de 2010 destaca o lanamento de ferramentas de
interao para o cidado no stio http://www.hmg.gov.uk/ no mbito do programa
de recuperao econmica aps a crise de 2008-09, o Building Britains Future - New
Industry, New Jobs. Ademais, o pas disponibiliza 100% dos servios cidados online,
ao passo que a mdia da Unio Europeia de apenas 71% (Reino Unido, 2001c: 8).
Outra iniciativa de destaque foi o stio Real Help Now, o qual fornecia um ambiente de oportunidades para proprietrios, empregados e desempregados. Estimase que, por meio dos portais governamentais, diariamente empregadores ofertavam
15 mil vagas de emprego, enquanto cinco mil pessoas obtinham seu posto de trabalho (Reino Unido, 2010c: 9). Contudo, aps a troca de governo em maio de 2010, a
nova administrao do Partido Conservador fechou o portal.
Em sntese, pode-se afirmar que, embora o Reino Unido ainda possua um alto
grau de dependncia do setor privado e pouca capacidade prpria de suprimento de
TI, o pas avanou muito desde a publicao do clssico estudo de Dunleavy et alli
(2006), obra em que tem seu desempenho avaliado de forma bastante insatisfatria. A
criao da E-goverment Unit e o lanamento da Government ICT Strategy representaram
forte retomada da capacidade estatal no setor, no s diminuindo custos, mas tambm
e principalmente melhorando a qualidade dos servios prestados ao cidado. A principal questo da GTI do Reino Unido passa a ser como se comportar o novo governo
britnico. Em 11 de maio de 2010, o trabalhista Gordon Brown renunciou. Ele estava
no poder desde 2007, e seu governo foi o principal responsvel pela reao governamental na rea de TI. Em seu lugar, assumiu o Conservador David Cameron, cujo partido esteve tradicionalmente ligado s privatizaes e s reformas do gerencialismo.

A Governana de TI na frica do Sul


A governana de TI na frica do Sul pode ser classificada no padro de Nagy
Hanna como Ministrio Lder, modelo em que todos os elementos do chamado e-desenvolvimento so dirigidos por um ministrio do governo, ou tematicamente divididos entre duplas de ministrios (Hanna, 2007). No caso sul-africano, isto pode ser
percebido pela diviso de funes entre o Departamento de Comunicaes (DoC),
responsvel pela formulao da estratgia de TI, e o Departamento de Servios e
Administrao Pblica (DPSA) (Department of Public Service and Administration), responsvel pela implementao.

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O modelo de governana de TI sul-africano relativamente especializado, com a


existncia de CIOs (Chief Information Ocers) atuando dentro das agncias governamentais e de um conselho de CIOs que se reporta ao DPSA. Em relao ao consumo e
mercado de Tecnologia da Informao na frica do Sul, importante mencionar o fato
de que o governo o principal consumidor de servios de TI no pas, sendo que a compra governamental de tais servios est centralizada dentro de uma empresa pblica,
a SITA (State Information Technology Agency). O mercado de TI na frica do Sul possui
uma grande quantidade de empresas, porm tal mercado poderia ser caracterizado
como concentrado, j que algumas poucas empresas o dominam.
O desempenho da frica do Sul no ranking de 2010 das Naes Unidas sobre
prticas de e-governo aponta o pas como o quarto colocado do continente africano,
mas ocupando a 97 posio do ranking mundial, apresentando uma significativa
piora desde o ltimo ranking, de 2008, em que o pas ocupou a 61a posio.
O modelo de governana de TI da frica do Sul relativamente bem organizado e
bem consolidado. Isto se d pelo fato de: 1) o governo sul-africano possuir uma estratgia
clara de governana de TI, estabelecida atravs de uma House of Values, que um conjunto
de princpios que regem a poltica nacional de governana de TI no pas, e; 2) diversos
rgos da administrao pblica sul-africana estarem diretamente vinculados a questes
de gesto de TI, os quais podem ser classificados como especializados em tais funes.
De acordo com Hanna (2007), a abordagem sul-africana para a governana de
TI e para polticas de e-desenvolvimento se deu atravs de uma srie de iniciativas
descentralizadas.
A formulao da estratgia de TI papel do Departamento de Comunicaes
(DoC), que atua primordialmente em questes polticas gerais e de infraestrutura
(Hanna, 2007:45). Sua misso a de
criar um setor de TIC que garanta que todos os cidados sul-africanos
tenham acesso a servios acessveis de TIC, a fim de avanar nas metas de
desenvolvimento socioeconmico e dar suporte Agenda Africana e contribuir para a construo de um mundo melhor (frica do Sul, 2010a).

O DoC tem como principais funes desenvolver polticas e legislaes de TIC


que criem condies para o crescimento acelerado e compartilhado da economia sulafricana, gerando impactos positivos no bem-estar dos cidados; garantir o desenvolvimento de uma infraestrutura de TIC que seja robusta, confivel e acessvel e
capaz de prover a multiplicidade de servios necessrios ao pas; fortalecer a ICASA
(Autoridade Sul-Africana de Comunicaes Independentes25), responsvel pela regulao de TI no pas, visando regular o setor e garantir-lhe crescimento e estabilidade; aumentar a capacidade e fiscalizar empresas estatais como o brao de entrega de
servios do governo, e; cumprir as responsabilidades continentais e internacionais
sul-africanas em relao ao setor de TI (frica do Sul, 2010a).
25

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ICASA Independent Communications Authority of South Africa.

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122 Governana de TI
Enquanto a formulao da estratgia sul-africana de TI fica a cargo do DoC, sua
implementao atribuda ao DPSA, que tem a misso de fornecer suporte ao Ministrio do Servio Pblico e Administrao Ministrio Lder da TI na conduo da
administrao do servio pblico, dar conselho profissional e suporte para garantir
a excelncia do servio pblico no pas e promover a boa governana nos mbitos
nacional, continental e global (frica do Sul, 2010c).
A coordenao da implementao da TI que feita pelo DPSA, entretanto,
no feita de forma isolada. Tambm participam do processo foras-tarefa e grupos de trabalho especializados. Tais grupos atuam na rea de TI com focos temticos, como o grupo econmico liderado pelo Departamento de Indstria e Comrcio
(Hanna, 2007:48).
Os principais rgos responsveis pela gesto e pela governana de Tecnologias da Informao na frica do Sul esto subordinados ao DPSA, sendo eles: a
SITA (State Information Technology Agency) e o GITO (Government Information Technology Ocers). Alm deles, trs corpos consultivos foram criados a fim de aconselhar
o presidente sul-africano26 quanto a mercados globais de TIC (Fora de Trabalho
Internacional sobre Sociedade da Informao e Desenvolvimento, atuando junto a
representantes de diversos pases, tais como Brasil e ndia, a fim de promover a cooperao internacional), iniciativas locais de TIC e capital humano (Comisso Presidencial Nacional sobre Sociedade da Informao e Desenvolvimento), e funes
governamentais de TI (Conselho de TI) (frica do Sul, 2010b).
O modelo sul-africano de GTI se organiza da seguinte maneira:

Presidente

Ministro das Comunicaes

Ministrio de Servios Pblicos e Administrao

DSPA (Departamento de Servios


e Administrao Pblica

DoC (Departamento
de Comunicaes

Diretor-Geral

GITO (Conselho de CIOs)

SITA (Agncia de
Tecnologia da Informao)

Fonte: elaborao dos autores com base em Hanna (2007).


26

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Apesar de denominado Presidente, o sistema sul-africano parlamentarista. O Presidente eleito


pela cmara baixa, a Assemblia Nacional, a qual pode destitu-lo quando desejar, como se fosse
um Primeiro-Ministro. O Presidente sul-africano chefe de Estado e de governo.

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O principal consumidor de servios de TI na frica do Sul o governo sulafricano. Conforme se ressaltou anteriormente, a SITA (State Information Technology
Agency) a empresa pblica que centraliza a compra governamental de TI. As principais motivaes relacionadas sua criao foram a busca por ganhos de economia
de escala e a preocupao com a melhoria da interoperabilidade de servios.
Os objetivos bsicos da SITA esto enquadrados na estratgia de TI da frica
do Sul. A SITA opera com base em um conjunto de princpios denominado House of
Values de Tecnologias da Informao e Comunicao do pas. O principal objetivo
por ela estabelecido a reduo dos custos de tais tecnologias para o governo sulafricano, ao mesmo tempo em que so aumentadas a eficincia e a eficcia do governo, facilitando o acesso dos cidados aos servios governamentais.
Os objetivos mximos da House of Values so: a) reduzir duplicaes (garantindo a reutilizao e o compartilhamento de solues existentes); b) influenciar em
economias de escala (usar o poder de compra governamental para adquirir produtos
e servios de TIC para o prprio governo); c) garantir que todos os produtos e servios so seguros; d) garantir que as solues de TIC dentro do governo so integradas
e interoperveis; e e) estabelecer polticas que habilitem os historicamente desfavorecidos, buscando facilitar o acesso aos servios do governo e oferecendo treinamento
e desenvolvimento de habilidades para um melhor entendimento e uso dos diferentes canais disponveis para o acesso dos servios governamentais.
Apesar de a SITA ser a principal agncia responsvel pela TI do governo sulafricano, a maior parte dos departamentos governamentais possui suas unidades de
TI, que adquirem servios de TI atravs da SITA e garantem interoperabilidade e segurana dentro das diversas instncias do governo. Cerca de 80% das agncias pblicas
sul-africanas adquirem produtos e servios atravs da SITA (frica do Sul, 2010b).
As causas a que se deve a criao da SITA esto relacionadas necessidade
de recrutamento, desenvolvimento e manuteno de funcionrios especializados em
TI. Afinal, grande parte dos departamentos do governo sul-africano no conseguia
recrutar funcionrios suficientemente qualificados e experientes na rea, o que levava tais departamentos a optarem por contratarem servios no setor privado ou
em consultorias (Hanna, 2007: 49). Em diversos casos, os consultores acabavam se
tornando empregados full-time, o que gerava custos pesados para os departamentos.
A dependncia do governo em relao aos contratantes, gerada por tal tipo de relacionamento, e os gastos que tais servios traziam para o governo sul-africano foram
algumas das principais motivaes para a criao da SITA (frica do Sul, 2010b).
O mercado de TI na frica do Sul se caracteriza pela grande quantidade de
empresas. Entretanto, tal mercado possui alto grau de concentrao, j que algumas
poucas empresas apresentam lucro na casa dos US$ 20 milhes. Por exemplo, os
lucros da Comparex Holding Ltd. superam em cem vezes a lucratividade mdia de
suas concorrentes (Saitis Baseline Studies, 1999: 66). Isto pode trazer uma srie de
resultados negativos, j que a diminuio da competitividade dentro de tal mercado
faz com que os servios prestados pelas empresas de TI acabem sendo regulados em

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nvel mais prximo ao padro de oligoplio, com tendncia a elevao do preo e
diminuio da qualidade do servio prestado.
Em termos de recursos humanos, vale destacar que a frica do Sul foi um dos
primeiros pases a implementar o sistema de Chief Information Ocers (CIOs) para promover liderana compartilhada e facilitar a coordenao dos servios governamentais
na rea de TI. A primeira iniciativa data de 1998, quando um relatrio de uma comisso de reforma e transformao do setor pblico detectou alta fragmentao e desperdcio no setor de TI e determinou, como uma das solues, a instituio de CIOs.
No atual sistema sul-africano, o Departamento de Servio Pblico e Administrao conta com o apoio de um Conselho especializado em TI, equivalente a um
Conselho de CIOs. O rgo auxilia o governo na aplicao de tecnologias que possam melhorar os servios governamentais. Tal Conselho o chamado Government
Information Technology Ocers (GITO). Ele composto pelos principais oficiais de
informaes de departamentos nacionais e escritrios de premis, equivalentes a
Chief Information Ocers. Dependendo do nvel de autoridade, os departamentos governamentais podem possuir tambm Chief Technology Ocers (CTOs). O objetivo
principal do GITO o de desenvolver um quadro de poltica de segurana de TI,
regras bsicas para a aquisio de TI, e estratgias e polticas de e-governo. Alm
disso, o Conselho GITO monitora todos os projetos governamentais sul-africanos
que envolvam TI, a fim de evitar sobreposio de esforos em polticas pblicas do
setor (frica do Sul, 2010b).
Em termos de desempenho global em e-Gov, no ranking apresentado na
pesquisa feita em 2010 pela ONU sobre e-governo, a frica do Sul aparece como o
quarto pas melhor colocado dentro do continente africano, estando atrs apenas de
Tunsia, Ilhas Maurcio e Egito (ONU, 2010). A qualidade dos servios de e-governo
na frica do Sul, entretanto, parece ter diminudo nos ltimos anos. Em 2008, o pas
apresentava um ndice de desenvolvimento de e-gov de 0,5115, valor que diminuiu
para 0,4306 em 2010. A posio sul-africana no ranking mundial de desenvolvimento
de prticas de e-governo diminuiu. Em 2008, o pas estava na 61 posio, ocupando
agora o 97 lugar. Mesmo assim, a frica do Sul ainda classificada como apresentando as melhores prticas de e-governo do sul do continente africano. A classificao sul-africana no ranking da ONU melhora quando o quesito e-participao, no
qual o pas ocupa a 64 posio.
Em sntese, o caso da frica do Sul um exemplo tpico de pas em desenvolvimento que tem utilizado a gesto de TI como forma de alcanar seus objetivos de
gerar maior transparncia, eficcia e eficincia na proviso de servios governamentais. Iniciativas como a busca pela especializao na rea de TI, percebidas atravs
da criao de conselhos como o GITO e da criao da SITA, agncia estatal especializada no assunto, demonstram o esforo sul-africano no sentido de estabelecer uma
estratgia eficiente para melhorar a qualidade do e-governo no pas. Cabe destacar
o papel da SITA como reao duplicao de esforos, incapacidade dos governos
locais em suprimento de TI e fragmentao. A agncia representa forte reverso do
modelo gerencialista e de processo de centralizao em compras de TI.

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No que tange ao governo eletrnico, os resultados apresentados pelo ranking


de desempenho de prticas de e-governo da ONU fazem perceber que a frica do
Sul ainda possui uma srie de desafios a serem superados, entre os quais o aumento
da e-participao cidad e o aumento do conhecimento dos agentes estatais sobre os
mecanismos de TI.

A Governana de TI nos Estados Unidos


Os Estados Unidos so conhecidos por terem sido os pioneiros no estabelecimento de regras para a gesto de TI dentro das agncias governamentais. O pas
tambm tem grande importncia por apresentar intensa utilizao, tanto por parte
de empresas quanto por parte de cidados, de servios de e-governo (Hanna, 2007).
Alm disso, os Estados Unidos so conhecidos por seu bom desempenho em
relao a iniciativas de e-governo, o que fez com que o pas ficasse nas primeiras
posies de rankings como o da ONU por diversos anos. Isto se deve ao fato de sucessivas administraes norte-americanas terem apoiado fortemente iniciativas de
e-governo, apontando lideranas fortes com programas rigorosos de gesto de habilidades, colocando as responsabilidades nacionais pelas prticas de e-governo no
Gabinete de Administrao e Oramento (Oce of Management and Budget) (OMB),
encorajando a organizao da gesto de TI atravs de atos de reforma como o Clinger-Cohen Act, de 1996, e colocando em prtica mecanismos transparentes de monitoramento (Hanna, 2007).
As caractersticas do mercado de TI norte-americano tambm so interessantes, demonstrando uma forte tendncia terceirizao da compra de servios de TI
dentro do governo, ao mesmo tempo em que se busca aumentar cada vez mais a
capacidade das agncias governamentais de prover suas prprias solues de TI.
Um aspecto fundamental relacionado ao desenho institucional e poltica, governana e implementao das prticas de e-governo nos Estados Unidos foi o estabelecimento, em 1996, do Ato de Reforma da Gesto de Tecnologia da Informao do
pas, mais conhecido como Clinger-Cohen Act. Tal Ato estabelece as diretrizes bsicas
para a aquisio, uso e disposio de TI dentro do governo norte-americano, assim
como as responsabilidades dos Chief Information Ocers (CIOs) dentro do governo
(Clinger-Cohen Act, 1996).
Atravs de tal Ato, o Gabinete de Administrao e Oramento (OMB) estabeleceu uma srie de exigncias bsicas a serem seguidas pelas agncias governamentais
norte-americanas, quais sejam:
Desenvolver e implementar processos para planejamento e controle de investimentos;
Estabelecer metas para melhorar as operaes interagncias e a entrega de
servios governamentais;

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Cada agncia foi chamada a designar um CIO, responsvel pela aquisio e
administrao de TI das agncias. Os CIOs das diversas agncias tomariam
parte de um Conselho Federal de CIOs;
Implementar uma arquitetura de TI integrada;
Promover melhorias nos processos de trabalho (Clinger-Cohen Act, 1996).
O Ato criou e colocou os CIOs em uma posio de liderana entre as agncias,
alm de ter estabelecido a criao de um Conselho de CIOs junto ao governo federal.
As regras para a aquisio de TI foram reformuladas, a fim de gerar um processo
mais responsivo, levando o foco da comunidade governamental de TI da aquisio para a administrao dos processos de TI. Sendo assim, a regra bsica para a
aquisio governamental de TI deveria estar baseada na lgica da competitividade,
alocando apropriadamente os riscos entre o governo e os contratantes, vinculando o
pagamento dos contratos ao seu cumprimento, e aproveitando ao mximo as oportunidades fornecidas pela tecnologia comercial (Memoranda 97-02, 1996). Os investimentos em TI tambm foram regularizados, sendo colocados a cargo das agncias
governamentais, que deveriam conduzir seus projetos independentemente do setor
privado ou do governo central (Memoranda 97-02, 1996).
A inteno primordial das iniciativas do Clinger-Cohen Act foi a de promover
melhorias, padronizao e modernizao dos servios governamentais norte-americanos, alm de aumentar a comunicao interagncias e promover um maior alinhamento entre a prtica de TI e as misses das respectivas agncias governamentais
(Hanna, 2007: 29). De acordo com Nagy Hanna, a principal contribuio do Ato foi
a de ter estabelecido o quadro necessrio para que as prticas de TI pudessem dar
suporte tanto para agncias quanto para misses governamentais (Hanna, 2007: 29).
A normativa se tornou referncia nos EUA e no mundo todo.
Os recursos humanos da governana de TI nos Estados Unidos esto vinculados, em nvel federal, ao Gabinete de Administrao e Oramento que, por sua vez,
est vinculado ao Gabinete do Presidente. O Diretrio de Tecnologias da Informao
e e-Governo (Director of Information Technologies and E-government) norte-americano
est localizado dentro do OMB.
Outro rgo importante da gesto de TI norte-americana a Administrao
Geral de Servios (General Services Administration - GSA), que tem um importante
papel em temas como padres tecnolgicos, aquisio de tecnologias, padronizao
das competncias dos CIOs, e outras questes tcnicas (Hanna, 2007: 29).
A administrao de TI e de sua efetividade estabelecida pelo Gabinete de
Administrao e Oramento atravs de uma srie de ferramentas de governana.
Uma delas o desenvolvimento da Arquitetura de Empreendimento Federal, com o
suporte da Administrao Geral de Servios e de um Conselho Federal de CIOs. A
Arquitetura um quadro focado em negcios que fornece ao Gabinete de Administrao e Oramento e outras agncias governamentais as melhores formas de governar e guiar os investimentos em TIC, identificando oportunidades de colaborao e

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de integrao de investimentos em nvel federal (Hanna, 2007: 30). A Arquitetura


considerada exemplar por especialistas como Alejandro Barros (Barros, 2010).
Enquanto o programa geral de e-governo norte-americano est localizado dentro da agenda administrativa do Presidente, as agncias vinculadas gesto de TI
so responsveis por funes mais especficas, como a gesto de recursos humanos e
de segurana de TI, alm da formao de parcerias intergovernamentais para a criao de infraestruturas compartilhadas. O Conselho de Administrao do Presidente
(Presidents Management Council - PMC) tambm atua na gesto de TI do pas, sendo
responsvel pela alocao de recursos selecionados destinados a projetos focados na
busca por uma maior integrao entre agncias (Hanna, 2007: 29).
O desenho institucional da gesto de TI norte-americana pode ser melhor entendido atravs do organograma a seguir:

Presidente

Administrao Geral de Servios


(General Services Administration)

Conselho de Administrao do Presidente


(President's Management Council)

Gabinete do Presidente

Gabinete de Administrao e Oramento

Diretoria de Tecnologia
da Informao

Conselho de CIOs
(Chief Information Officers Council)

Fonte: elaborao dos autores com base em Hanna (2007).

Dentre as prticas institucionais dos EUA, cabe ainda destacar o GSA Information Technology Plan para os anos fiscais de 2010 a 2012 (GSA, 2010). A estratgia Geral
de TI da GSA traz importantes tendncias27. Destacam-se quatro objetivos estratgicos, os quais abrigam, individualmente, iniciativas especficas, das quais destacamse principalmente:
27

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Cumpre registrar a Misso e a Viso autoatribudas pela GSA. Misso em TI: Ns provemos servios e solues em TI de alta qualidade para dar o melhor suporte possvel em colaborao com
nossos empregados, clientes e stakeholders (GSA, 2010); Viso em TI: Tecnologia da informao
que gere excelncia em assuntos de governo (ibidem). A GSA tambm destaca alguns fatores crticos de sucesso: apoio dos servidores antigos, comunicao efetiva dentro da organizao e entre
stakeholders, recursos disponveis e, por fim, processos bem estruturados e disciplinados (idem).

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1)Alavancar a TI de modo a criar organizaes dinmicas e que aprendem, as
quais apoiem a busca por excelncia em questes governamentais;
2)Prover sistemas e solues de TI eficazes e confiveis;
3)Prover governana e recursos que capacitem o uso da tecnologia, tendo
como objetivos especficos:
desenvolver e implementar um plano de capital humano de TI;
otimizar a utilizao de data center; e
gerar contratos padres de TI para adquirir produtos e servios em comum;
4)Prover uma gesto balanceada da tecnologia da informao, tendo como
objetivos especficos:
desenvolver polticas e estratgias preocupadas com o meio ambiente; e
melhorar a acessibilidade das aplicaes para pessoas portadoras de necessidades especiais.
O documento, ademais, destaca-se pela boa prtica de atribuir, para cada objetivo geral e especfico, quais so os rgos pblicos envolvidos e a quem possam
prestar contas. Estabelece, ainda, o ano em que cada uma dessas agncias deve atuar.
A Estratgia tambm realizou uma anlise SWOT para os anos de 2010 a 2012. extremamente organizada e favorece as prticas de accountability em geral.
Em termos de suprimento de TI, o governo federal norte-americano gasta, em
mdia, 60 bilhes de dlares anuais em tecnologia da informao (Hanna, 2007: 30). As
diretrizes bsicas para a disposio de tais gastos estabelecem que a gesto de TI deve
ser centrada nos cidados, orientada para resultados e baseada no mercado de TI. O objetivo simplificar e unificar os servios de acordo com as necessidades dos cidados,
maximizar a operabilidade entre agncias e minimizar redundncias (Hanna, 2007: 30).
A terceirizao uma forte tradio dentro do setor pblico norte-americano,
ao mesmo tempo em que, nos ltimos anos, possvel perceber um aumento significativo nas capacidades das agncias governamentais norte-americanas.
O mercado de TI do pas bastante amplo, difuso e competitivo. As cinco maiores companhias, juntas, detm uma participao de mercado de apenas 20% (Dunleavy et alli, 2006: 2). At o final do sculo XX, tal mercado era dominado pela IBM.
Em 2001, a EDS (empresa que foi recentemente comprada pela Hewlett-Packard)
superou a IBM, tornado-se a lder do mercado de TI norte-americano (Dunleavy et
alli, 2006: 57). H grande influncia do setor de defesa no mercado de TI dos Estados
Unidos. O fato de grande parte do oramento do pas ser destinado s compras no
setor de defesa faz com que as empresas de TI que prestam servios a tal setor se
tornem mais competitivas que as demais empresas do mercado, j que, em alguns
contratos, tais empresas vencem as licitaes.
Em relao ao sistema de licitaes governamentais fornecidas a empresas privadas, Dunleavy et alli mencionam que, at o incio da dcada de 1990,

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havia licitaes muito formais, sem limites ou restries, com prazos excessivos, termos de contratos inflexveis, ausncia de oportunidades
para lucros ou retornos conjuntos, e um regime pblico orientado a impedir qualquer empresa de obter taxas de lucro exorbitantes (Dunleavy et
alli, 2006: 75).

Esta tendncia foi revertida durante a dcada de 1990 pelo governo de Bill
Clinton, que implementou a Reviso da Performance Nacional (National Performance
Review - NPR). Tal medida gerou mudanas no sistema de licitaes ao implementar
contratos call-o28, compras eletrnicas e compras abertas ao mercado usando cartes de crditos institucionais quando a compra fosse referente a pequenas quantidades de equipamento (Dunleavy et alli, 2006: 75). O que se percebe o fato de que,
cada vez mais, as agncias do governo norte-americano tm sido capazes de prover
suas solues de TI. Somente quando necessitam de servios altamente especializados que tais agncias recorrem ao mercado privado de TI.
Em relao ao processo de compras de servios de TI, possvel perceber um
esforo do governo federal norte-americano no sentido de profissionalizar os funcionrios responsveis por tais compras, incrementando suas competncias e intercambiando experincias entre as diferentes agncias governamentais. Todavia, o alto
risco e a existncia de alguns problemas no mtodo de compras governamentais so
alguns obstculos a serem considerados na tentativa de tornar o suprimento de TI
dos EUA ainda mais competitivo (Dunleavy et alli, 2006: 75).
A contratao de servios de TI por parte do governo norte-americano segue
uma frmula especfica, que a de encorajar e desenvolver o mximo possvel o mercado de TI, de modo a mant-lo extremamente competitivo e encorajando a emergncia de pequenas companhias que desenvolvem tecnologia. O incentivo, previsto
por lei, participao de pequenas empresas (ou empresas cujo proprietrio seja
mulher ou de minoria tnica) um fator que favoreceu o surgimento de pequenas e
mdias empresas na rea de TI nos ltimos anos (Dunleavy et alli, 2006: 123).
A aquisio de TI por parte das agncias governamentais norte-americanas foi
regularizada pelo Clinger-Cohen Act de 1996, que estabeleceu algumas diretrizes
para a compra governamental de servios de TI, tais como o estabelecimento de programas-piloto de aquisio de TI, que buscam testar diferentes abordagens para a
compra de TI por parte das agncias intergovernamentais (Clinger-Cohen Act, 1996).
Em relao aos recursos humanos vinculados gesto de TI nos Estados Unidos, possvel perceber uma busca crescente pela especializao das agncias governamentais, que passaram a possuir Chief Information Ocers (CIOs) desde 1996,
quando do estabelecimento de lei tratando do assunto no Clinger-Cohen Act. Tal Ato
tambm estabeleceu as regras para a atuao e as responsabilidades dos CIOs, que
deveriam atuar no sentido de auxiliar no controle dos riscos relacionados ao desen28

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Contratos em que se especifica a quantidade a ser comprada (mnimo e mximo), o prazo de entrega e as especificaes do servio.

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volvimento de sistemas, administrar os gastos com tecnologia e buscar melhoras na
performance dos servios das agncias governamentais.
Um aspecto interessante sobre o modelo de gesto de TI norte-americano o
fato de governos estaduais terem papel ativo nos processos de inovao, integrao,
liderana e coordenao dos pilares de e-desenvolvimento. Cada estado possui um
CIO, que se reporta diretamente ao governador de tal estado.
As funes dos CIOs, segundo o Clinger-Cohen Act, so as seguintes:
Fornecer informaes e assessoria chefia do rgo em questes de TI e de
recursos informacionais;
Garantir que a aquisio e a gesto de TI estaro alinhadas com as disposies legais do Clinger-Cohen Act;
Ajudar a desenvolver um sistema de controle de riscos;
Otimizar o gasto em TI e contribuir para a melhor performance da agncia
(Estados Unidos, 1996b:58).
Na prtica, a funo dos CIOs varia. Alguns desempenham uma funo mais
tcnica, como os CTOs, enquanto outros possuem um papel estratgico, relacionado
ao planejamento das demandas e da utilizao da TI por parte do rgo. Por lei,
sua opinio deve ser considerada na formulao das decises de TI em nvel federal
(Dunleavy et alli, 2006: 92). Em mbito estatal, as funes principais dos CIOs consistem em promover a indstria local de TI, desenvolver e-polticas e promover maior
conhecimento digital (Hanna, 2007: 30)29,30.
Um estudo do Government Accountability Oce (GAO) comparou especificamente as funes desenvolvidas por CIOs do setor privado com os CIOs da administrao pblica federal norte-americana. O grfico da pgina seguinte demonstra a
porcentagem de responsabilidades assumidas.
Ademais, conforme ressaltado, h de se destacar as funes do Conselho Federal de CIOs, mormente a implementao de uma arquitetura de TI integrada e a
promoo de melhorias nos processos de trabalho (Clinger-Cohen Act, 1996). O Conselho composto por 28 CIOs de vrios departamentos do governo norte-americano.
o principal responsvel por governo eletrnico e tambm est encarregado de dis29

No setor privado, a maioria dos CIOs possui uma carreira na rea de TI. 41% se reportam ao CEO
(Chief Executive Ocer), 23% ao CFO (Chief Financial Ocer) e 16% ao COO (Chief Operating Ocer)
(Auret & Estevez, 2009:29). Em mdia, permanecem em suas funes durante quatro anos.
30
Interessante perceber a criao da U.S. Federal CIO University em 1997, tendo sua primeira turma de
egressos no ano 2000. Criou-se uma instituio, com parceria com outras sete universidades, voltada para a formao de quadros tanto para o setor pblico quanto para o privado. A grade curricular
est baseada nas competncias requeridas pelo Conselho Federal de CIOs, como: capacidade em
planejamento estratgico e de recursos informacionais; liderana e capacidade de gesto; avaliao
da performance de TI; desenvolvimento organizacional e de pessoal; orientao para resultados etc
(Auret & Estevez, 2009:25-55).

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Fonte: GAO (2005)

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seminar boas prticas e recomendaes aplicveis modernizao e ao compartilhamento de recursos de TIC (Barbalho & Pereira, 2007:5).
De acordo com o E-Government Survey 2010 da ONU (ONU, 2010), os Estados
Unidos ocupam a segunda posio no ranking geral de desempenho em governo
eletrnico, ficando atrs apenas da Coreia do Sul. A classificao do pas como segundo colocado do ranking geral de governo eletrnico no ano de 2010 representa
uma melhora em relao ao ltimo ranking, elaborado pela ONU em 2008, em que
os Estados Unidos ocupavam o quarto lugar no quesito desempenho em prticas de
e-governo (ONU, 2010: 60).
Tal classificao justificada pela ONU pelo fato de os Estados Unidos possurem portais desenvolvidos com um amplo espectro de e-servicos para seus cidados,
assim como por terem criado ambientes favorveis para encorajar tais cidados a
participarem das tomadas de deciso sobre questes polticas e a fornecerem feedback
sobre os diversos servios e prticas governamentais (ONU, 2010: 66).
O relatrio da ONU d grande destaque ao portal nacional de e-servicos do
governo norte-americano conhecido como USA.gov, que considerado lder em egoverno. Tal portal conduz a mais de cem servios e transaes governamentais online, buscando sempre tornar o acesso a informaes o mais simples e rpido possvel.
As informaes contidas no portal so disponibilizadas em 88 lnguas, e o contato
com o governo atravs de ferramentas de mdias sociais, tais como Youtube, Twitter,
Facebook e outras (tais como o Gov Gab Blog, que um espao para que usurios
de blogs compartilhem informaes sobre o governo e onde os cidados podem comentar e compartilhar suas experincias), facilitado. Em resposta crise econmica
global, o portal nacional norte-americano oferece tambm links para o site Recovery.
gov, que fornece informaes e dados sobre a atual crise econmica, acompanhamento dos fundos para recuperao de tal crise e dicas sobre como os cidados podem se
beneficiar deles (ONU, 2010: 67)31.
Outro portal do governo norte-americano que mencionado no relatrio da
ONU o portal da Administrao da Seguridade Social (Social Security Administration SSA), que o portal governamental dos Estados Unidos com maior ndice de
aprovao por parte dos cidados. Tal ndice estabelecido pelo ndice de Satisfao
do Consumidor (Costumer Satisfaction Index), que avalia funcionalidade, navegao,
31

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O relatrio da ONU menciona uma srie de outros websites do governo norte-americano criados
em resposta crise econmica global. Alguns deles so: 1) FinancialStability.gov (http://www.financialstability.gov/): website do plano de estabilidade financeira nacional; 2) USAspending.gov (http://
www.usaspending.gov/): website responsvel pelo fornecimento de dados sobre os gastos governamentais norte-americanos, que inclui um IT Dashboard para acompanhamentos dos gastos
do governo no setor de TI; 3) The Presidents SAVE Award (http://www.whitehouse.gov/omb/save/
SaveAwardHomePage/): parte do website da Casa Branca que permite que os empregados do governo federal submetam suas ideias sobre como o governo pode economizar e obter um melhor
desempenho, como parte do processo de estabelecimento do oramento governamental anual; 4)
National Dialogue (http://www.thenationaldialogue.org/): website que busca o dilogo com os cidados a fim de aprimorar o website Recovery.gov.

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aparncia, performance e contedo dos sites governamentais a fim de determinar o


nvel de satisfao dos consumidores (ONU, 2010: 60).
Em termos de desenvolvimento de servios online, os Estados Unidos foram
tambm classificados em segundo lugar pela ONU, estando atrs apenas da Coreia do Sul. Quanto a e-participaco, os Estados Unidos ocupam a sexta posio do
ranking. Isto representa uma queda em relao ao relatrio de 2008, em que o pas
ocupava a primeira posio do ranking nesta categoria. A qualidade dos websites
que geram e-participaco norte-americanos foi classificada como estando dentro dos
30-60% desejveis (ONU, 2010: 85-87).
Ao falar sobre transparncia e desenvolvimento de e-governo nos Estados Unidos, o relatrio da ONU menciona a iniciativa federal de dados abertos do governo
norte-americano, que se deu atravs do portal Data.gov. Em tal portal, conjuntos de
dados federais so disponibilizados para a utilizao pblica. Os visitantes do portal
podem sugerir ideias para dados que poderiam ser acrescentados e sobre melhorias
a serem feitas no website (ONU, 2010, 16).
Em sntese, os Estados Unidos se mantm como exemplo de uma estratgia
bem-sucedida de gesto de TI. Sua busca por maior eficincia e eficcia na disponibilizao dos servios governamentais, consolidada atravs da reforma da gesto
de TI no pas, estabelecida pelo Clinger-Cohen Act desde 1996, fez com que o pas
pudesse atingir nveis excelentes em seu desempenho na rea de governo eletrnico,
o que percebido pelo fato de o pas ocupar o segundo lugar no ranking mundial de
desempenho em e-gov da ONU.
O sucesso dos Estados Unidos em relao a suas prticas de gesto de TI no
est apenas relacionado reforma de tal gesto, mas tambm ao fato de combinar
capacidade prpria com terceirizao. Ou seja, h um corpo tcnico governamental
qualificado, capaz de prover grande parte das solues de TI, mas o governo tambm adota solues de mercado, oferecendo licitaes a empresas privadas de TI
quando h necessidade de servios especializados.

A governana de TI no Chile
O Chile apresenta um relativo alto grau de desenvolvimento institucional no
que tange rea de TI, especialmente se comparado aos pases sul-americanos. Um
de seus principais diferenciais a intensa participao da sociedade civil na formulao da estratgia nacional para o setor, o que compreende o envolvimento de
universidades, empresas, funcionrios pblicos e organizaes do terceiro setor. Seu
modelo de compras de TI flexvel, e o mercado apresenta tendncia concentrao.
No Chile, o principal documento poltico da rea de TI a Estratgia Digital
Chile 2007-2012, documento lanado pelo governo de Michele Bachelet em janeiro de
2008. A poltica possui um escopo amplo. Procura se inserir no modelo de desenvolvimento do pas, aproveitando o potencial das TIC para, por exemplo, aumentar a
transparncia e a participao poltica, a qualidade da educao e a produtividade e
a competitividade da economia do pas (Chile, 2007:7).

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Ademais, a Estratgia estabeleceu quatro objetivos especficos (Chile, 2007:16-18):
1)Aumentar a competitividade do setor empresarial por meio do uso das TICs;
2)Fomentar uma nova cultura a fim de aumentar a participao e a transparncia poltica;
3)Desenvolver um e-gov de qualidade;
4)Difundir o uso de TIC na sociedade civil.
preciso destacar uma importante boa prtica referente ao modo de operao
adotado a fim de atingir os objetivos mencionados. Trata-se da formao de grupos
de trabalho envolvendo funcionrios pblicos, universidades, empresas e organizaes do terceiro setor. A participao de todos os stakeholders gera um processo
mais rico e mais representativo, ainda que, dada a multiplicidade de interesses, seu
gerenciamento seja mais complexo e, como consequncia, os resultados levem mais
tempo para aparecer. A Estratgia no s reconhece em seu organograma as Mesas
de Trabalho (grupos de trabalho), mas tambm considera decisivo o suporte do trip
setor pblico, setor privado e sociedade civil.
A Estratgia ainda estabelece dois importantes procedimentos: a padronizao
e o fomento indstria nacional de TI. A primeira vista como um desafio com o
intuito de massificar o uso das TIC e obter um elevado padro de interoperabilidade (Chile, 2007: 33). A segunda consiste em tornar a indstria chilena do setor uma
referncia internacional. Para tanto, prev-se financiamento especial para esta rea,
tornando-a mais competitiva (Chile, 2007: 34).
A Estratgia Digital estabeleceu que a concretizao da Estratgia se daria por
meio de um Plano Estratgico, o Plan de Accin Digital 2008-2010 (Chile, 2008) tambm denominado Plan Estratgico Nacional de las Tecnologas de la Informacin y las Comunicaciones (PENTIC). O Plano definiu objetivos, metas, atribuies e indicadores.
Ademais, estabeleceu que, a cada seis meses, a Secretaria Executiva deve se reportar
ao Comit de Ministros, alm de anualmente dever realizar uma prestao de contas
para tal Comit (Chile, 2007: 47).
O Plano est centrado em seis linhas de ao, cada uma com metas definidas
(Chile, 2008):
Conectividade e Acesso objetiva difundir a Internet em reas rurais e menos desenvolvidas. A meta conectar 2,3 milhes de residncias em rede de
banda larga32.
Governo Eletrnico seguindo os parmetros definidos pela Estratgia, objetiva-se aumentar a participao e a transparncia. Para tanto, o foco recai
na padronizao dos e-servios. A meta colocar em prtica a operao de 37
trmites com a disponibilidade de 30 servios de informao, aumentando,
sempre que possvel, a interoperabilidade entre processos e sistemas (Chile,
32

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Em 2008, 1 milho e 100 mil residncias chilenas possuam acesso a internet (1 a cada 3) (Chile,
2008). A populao do pas de aproximadamente 17 milhes.

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2008: 12). Ademais, pretende colocar em operao, por exemplo, uma Plataforma Integrada de Servios Eletrnicos33, um Portal de Comrcio Exterior e,
como forma de aproveitar o alto grau de difuso de aparelhos celulares entre
a populao, disponibilizar 10 servios de informao para a cidadania por
meio de SMS (Chile, 2008: 14).
Difuso de TICs o Plano pretende no s ampliar o nmero de corporaes
que utilizam tecnologia da informao na produo, mas tambm reduzir
o gap tecnolgico entre pequenas e grandes empresas34. Ademais, tambm
prev o fomento a setores definidos como estratgicos pelo Conselho Consultivo. A meta duplicar o nmero de empresas que incorporam TIC em
seus processos produtivos.
Educao e Capacitao o Plano reconhece que a mera difuso das TIC
insuficiente. preciso capacitar os usurios e, para tanto, estabelece-se como
meta diminuir a taxa de 29 alunos por computador para 10 alunos por computador35. Ademais, outra interessante medida a previso da construo
de uma Rede Digital de Educao, a qual pretende integrar quatro mil
escolas (70% do total).
Potencializar a indstria de Servios Tecnolgicos Globais (oshoring) o
Plano mais uma vez se preocupa em fortalecer o setor produtivo nacional,
neste caso, o setor de servios. Sua meta para esta linha de ao consiste
em quadruplicar as exportaes de servios oshore para um patamar de 1
bilho de dlares36.
Melhorar condies do entorno esta linha de ao contempla as seis anteriores e visa melhoria do ambiente para a utilizao da tecnologia da informao. Estabelece como meta especfica a criao de um Projeto-Lei para
Delitos Informticos e, como objetivos amplos, a atualizao da normativa
nacional e a difuso de software livre nas organizaes pblicas.

O Plano desdobra as seis linhas de ao em 25 iniciativas, que do origem a


54 projetos, cada um deles com responsabilidade especificamente atribuda a uma
33

O objetivo reunir cinco rgos pblicos: Servicio de Impuestos Internos (SII), Instituto de Normalizacin Previsional (INP), Servicio de Registro Civil e Identificacin (SRCeI), Tesorera General de la Repblica
(TGR) e Ministerio de Vivienda y Urbanismo (MINVU). Estas instituies devero trocar informaes
a fim de automatizar 37 trmites e tornar disponvel 30 servios de informao (Chile, 2008: 13).
34
Segundo o Plano, em 2006, 70% das pequenas empresas e 100% das mdias possuam ao menos
um computador, ao passo que 62% das pequenas e 95% das mdias e grandes possuam acesso a
Internet. Ademais, registra-se o baixo uso de TIC: 17,9% das empresas as utilizam em tarefas de
administrao e finanas, 8,4% em relacionamento com clientes e provedores, e apenas 2,6% em
processos produtivos.
35
No obstante, o Plano registra os avanos j obtidos pelo governo nesta linha de ao. 96% dos alunos matriculados tm acesso a computadores. So 10 mil escolas conectadas e 100 mil professores
capacitados (Chile, 2008).
36
Segundo o Plano, em 2008 havia 50 centros internacionais instalados no pas, os quais investem
US$ 200 milhes e exportam US$ 150 milhes, alm de empregar mais de nove mil trabalhadores.

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instncia (Chile, 2008). No obstante, procura integrar e definir a coordenao das
linhas de acordo com um organograma, j previsto pela Estratgia Digital.
O modelo organizacional do Chile difere dos modelos de Hanna (2007), mas
se aproxima do Modelo 1, de responsabilidade compartilhada entre Ministrios. Difere contudo do modelo do autor, visto que os Ministrios chilenos se renem em
um Comit com vrios ministros, o que lhe confere um maior grau de articulao,
caracterstica ausente no Modelo 1 de Hanna. Ademais, no modelo chileno h uma
Secretaria Executiva que tem papel substantivo na implementao da estratgia de
TI, elemento tambm ausente no Modelo 1. A arquitetura institucional da governana da tecnologia da informao no Chile a seguinte:

Fonte: Chile (2007: 39)

Comit de Ministros
Esta instncia formada pelos ministros da Fazenda, Educao, Secretaria
Geral da Presidncia, Transportes e Telecomunicaes, Trabalho e Previdncia Social, Sade, Interior, Justia e Economia, este ltimo tambm responsvel pela pre-

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sidncia do Comit (Chile, 2010). Com o recente aumento no nmero de Ministrios


representados, por decreto do presidente Sebastin Piera, sua funo formular,
implementar e avaliar a Estratgia Digital, atentando para as necessidades polticas
e econmicas do pas. o responsvel pelo PENTIC37.

Conselho Consultivo
a instncia que rene os principais stakeholders da TI nacional, inclusive
empresas e acadmicos. Sua funo bsica discutir e acompanhar a implementao
da Estratgia Digital.38

Conselho Internacional
Trata-se de instncia que tem como propsito identificar boas prticas internacionais e avaliar sua aplicabilidade para a Estratgia Digital. Rene seis especialistas
e assessora o Comit de Ministros. Prev-se sua reunio para uma vez ao ano; porm,
sua assessoria ao Comit permanente (Chile, 2008).

Secretaria Executiva
o ncleo central da governana. O Secretrio Executivo nomeado pelo Ministro da Economia e o encarregado da coordenao e da execuo da Estratgia
Digital. Ademais, possui a funo de encaminhar as demandas e propor iniciativas
para o Comit de Ministros.

Mesas Regionais
Trata-se da instncia que busca contemplar as diferentes demandas e experincias das regies do Chile. Permite a participao de atores do setor pblico e do
privado.

Mesas de Trabalho
a instncia para a participao de empresas, universidades, funcionrios pblicos e organizaes do terceiro setor. Tais atores podem avaliar a Estratgia Digital
e sugerir mudanas ou encaminhar demandas, repassadas Secretaria Executiva.
Do ponto de vista do suprimento de TI, o governo do Chile gasta, em mdia, 205 milhes de dlares anuais em TIC (2003), valor equivalente a 2,3% do gasto
37

At 2008, o Comit havia se reunido apenas quatro vezes, porm passou a adotar reunies mensais
a fim de assegurar a continuidade da poltica (Chile, 2008).
38
O Conselho se reuniu trs vezes at 2008. Na primeira, foi instalado; na segunda, revisou o documento da Estratgia Digital; na terceira, apresentou o Plano de Ao (PENTIC). Pretende aumentar
a frequncia de reunies para quatro vezes ao ano (Chile, 2008).

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pblico e a 0,2% do PIB (Barros, 2005: 1). Embora, do ponto de vista do comrcio
exterior, o Chile seja um importador de TI (especialmente em itens de hardware), o
pas possui capacidade prpria de suprimento no setor. No obstante, as compras
governamentais de tecnologia da informao apresentaram, nos ltimos anos, uma
srie de problemas.
A pedido da Direccin de Compras Pblicas do Chile, Barros (2008) realizou uma
avaliao das compras pblicas de TI, na qual identificou os seguintes problemas:
Ausncia de mecanismos que permitam uma negociao final;
Modelo contratual excessivamente rgido;
Requerimentos mal-definidos;
Pouca experincia dos provedores e estimativa errada de custo e de tamanho
de projeto;
Dotaes oramentrias destoantes dos reais custos da soluo;
Critrios de avaliao mal-definidos;
Exigncias administrativas a provedores representam barreiras de entrada;
Adoo de metodologias de desenvolvimento/desenho ainda no testadas;
Processo licitatrio mal-definido e/ou com prazo inadequado;
Demanda de solues em que existem subsdios cruzados;
Indefinio de mecanismos e responsveis pela soluo antes de receber as
ofertas;
Modelo de licitao excessivamente rgido.
Em reao a esta gama de problemas, em 2008 o governo chileno anunciou uma
39
diretiva para compras de TI . O documento foi anunciado pela Direo de Compras
e Contratao Pblica, em conjunto com o Ministrio da Economia e a Directivas
Compras TIC, a partir do aprendizado obtido no relacionamento com o setor privado
(Chile, 2008b). Ele traz solues diametralmente opostas aos problemas, dentre as
quais se destacam as seguintes (Chile, 2008b):
1)o rgo pblico deve tornar sua demanda o mais clara possvel. Sob a forma
de um projeto, deve especificar o prazo em que espera resolver o problema,
os usurios do produto (finalidade), os detalhes tcnicos (por exemplo, se
o contrato for para o desenvolvimento de um stio na web com uma seo
em ingls, deve ser especificado se a traduo de documentos far parte do
contrato), enfim: a requisio deve ser extremamente precisa e detalhada;
39

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Os itens cobertos pela normativa so: servios de desenvolvimento de software, de operao de sistemas, de aquisio de hardware ou software, de anlise de dados, plataforma de dados, de hosting
ou housing, de externalizao, otimizao ou automatizao de processos de gesto etc.

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2)o rgo deve verificar se a soluo de que necessita j no foi contemplada


por outro rgo com problema similar;
3)o rgo deve realizar um Request for Information (RFI), isto , um processo
de consulta sobre aspectos tcnicos ou comerciais amplamente publicizado
com os potenciais fornecedores;
4)o rgo deve realizar uma estimativa de custo do projeto a ser licitado e
verificar a disponibilidade oramentria para realiz-lo;
5)para software, o rgo deve privilegiar formatos que permitam interoperabilidade, como .xml, .txt ou .csv;
6)o rgo deve requisitar o mnimo possvel de documentos como exigncia
para a participao na licitao (o grande nmero de documentos visto
como fator de desincentivo para as empresas participarem de licitaes);
7)uma vez realizada a licitao, deve-se realizar regularmente reunies de trabalho com o fornecedor;
8)o rgo deve estabelecer critrios de avaliao objetivos para mensurar a
entrega do produto;
9)o rgo deve especificar expressamente de quem a titularidade da propriedade intelectual do produto.
Antes de aplicar multas ou sanes, o rgo deve notificar o provedor e informar um prazo para a resoluo do problema.
Embora o impacto da normativa ainda esteja em curso, de pronto pode-se registrar a transio para um modelo de contratao flexvel, no qual cada rgo tem
liberdade para contratar, ainda que deva estabelecer, conforme solicita a normativa,
critrios claros para o que precisa e como faz-lo e avali-lo.
Estima-se que o mercado chileno de bens e servios relacionados s tecnologias da informao e da comunicao seja de US$ 1,8 bilho (MDIC, s/d: 29) a US$
2,234 bilhes (Quintec, 2010). Segundo estudo do Ministrio do Desenvolvimento,
Indstria e Comrcio Exterior (MDIC) brasileiro, este valor corresponde a cerca de
1,2% do PIB nacional, e o nmero total de empresas do setor de 1.800 (MDIC, s/d:
29). Suas atividades se distribuem da seguinte maneira: servios 56%, software 24%
e hardware 20% (ibidem).
As companhias de TI no Chile, de acordo com o critrio de valor de vendas40,
que varia de pas a pas, possuem a seguinte dimenso (OCPR, 2007: 3):

40

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11% so microempresas (vendas inferiores a US$ 82.999)


38% so pequenas empresas (vendas entre US$ 83.000 e US$ 851.999)
28% so mdias (vendas entre US$ 852.000 e US$ 3.499.999)
23% so grandes empresas (vendas superiores a US$ 3.500.000).

Este o critrio da Asociacin Chilena de Empresas de Tecnologa de Informacin (ACTI).

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preciso registrar que 46,8% da receita so gerados pelas micros, pequenas e
mdias. Entretanto, apesar de o critrio de vendas retratar um momento de participao significativa destas empresas (para o ano de 2007), de acordo com o critrio
de investimentos, h uma realidade oposta. As grandes empresas absorvem a maior
parte dos investimentos, ou seja, 63% de um total de US$ 1,19 bilho (OCPR, 2007), o
que revela forte tendncia concentrao.
Assim, apesar de ser o pas com mais tratados de livre comrcio do mundo41 o
mercado nacional de TI tem apresentado forte tendncia concentrao, com domnio de companhias nacionais. E so estas empresas que tm maior participao nas
compras governamentais de TI.
Dentre as grandes corporaes, as principais competidoras do pas so a Quintec e a Sonda. A Sonda teve uma receita de 540 milhes de dlares em 2007 e emprega
mais de 7 mil funcionrios (Sonda, 2008). Entre os importantes contratos em que
atuou, destaca-se o desenvolvimento do portal ChileCompra (www.chilecompra.cl/) e
de um novo sistema de registro civil, ambos para o governo chileno. A empresa alega
j possuir 31% do market share do Chile (Sonda, 2008). A empresa brasileira Politec,
uma das maiores do Brasil, chegou a anunciar um processo de fuso com a Sonda,
porm ambas as empresas desistiram da operao, embora anunciassem a manuteno da cooperao em projetos especficos.
Por outro lado, estima-se que a Quintec, principal concorrente da Sonda, detenha uma participao de mercado um pouco menor, mas no mesmo patamar que a
Sonda. Em 2009, a receita da Quintec foi de mais de 145 milhes de dlares (Quintec,
2010). A empresa tem mais de 1600 funcionrios e opera em quatro pases. A Sonda
tentou, sem sucesso, adquirir a Quintec.
Embora as pequenas e mdias empresas detenham significativa parcela das
vendas no mercado chileno, as grandes corporaes tm investido pesadamente e revertido esta situao. O mercado tende oligopolizao, com o domnio das grandes
corporaes chilenas Quintec e Sonda.
Do ponto de vista dos recursos humanos, apesar de a Estratgia Digital atribuir ampla possibilidade de participao a atores dos setores pblico e privado, as
agncias pblicas no possuem um gerente especializado em TI, o Chief Information
Ocer. Na realidade, h um nico CIO nacional. A funo do CIO, durante o governo Ricardo Lagos (2000-2006), era ditar a estratgia geral para a TI (mxima autoridade em TIC), porm, na prtica, seu poder era pouco mais do que simblico (Ramrez, 2007: 27). Durante o governo Bachelet (2006-2010), no houve a figura do CIO.
As questes de TI foram tratadas no mbito do Ministrio da Economia (ibidem).
Em 2010, o presidente Sebastin Piera nomeou para a funo o Secretrio Executivo
(Secretrio para o Desenvolvimento Digital). Ele responsvel pela coordenao e
41

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Segundo o MRE do Brasil (s/d): A rede de acordos comerciais do pas (cerca de 60) cobre pases
que correspondem a 86% do PIB mundial e permite que mais de 91% das exportaes chilenas sejam realizadas em bases preferenciais, o que faz reduzir a tarifa uniforme do pas de 6% para 1,5%.

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execuo da Estratgia Digital. Possui tambm a funo de encaminhar demandas


dos rgos pblicos e propor iniciativas para o Comit de Ministros42.
Segundo a avaliao da ONU, o Chile o segundo pas sul-americano melhor
colocado no ranking global (atrs apenas da Colmbia) de e-governo. Tem um EGDI
de 0.6014, o que o coloca na 34 posio no mundo nesta medida. Em relao aos
componentes especficos do EGDI, o Chile ocupa a boa posio de 18 no ndice de
servios online, mas tem pior desempenho no ndice de telecomunicaes (64).
Em sntese, o Chile apresenta boas prticas em governana de TI a serem
destacadas. Seu modelo institucional bastante participativo, contemplando funcionrios pblicos, empresas, universidades e organizaes do Terceiro Setor nas
vrias fases da poltica pblica de estratgia digital (formulao, implementao,
execuo e avaliao). Tal procedimento, bastante positivo, complementado por
uma poltica de fomento indstria nacional de TI, vista como estratgica para o
Estado chileno. Por outro lado, o modelo de compras governamentais de TI adotado em 2008, embora tenha se apresentado como soluo para os problemas diagnosticados, parece ter levado a um grau excessivo de flexibilizao. O risco o
custo de transao tornar-se demasiadamente elevado, visto que cada rgo tem
relativa autonomia para contratar, alm de poder escolher o padro que lhe aprouver. Acrescente-se a isso a crescente oligopolizao do mercado chileno, a qual,
neste sistema flexvel, pode se tornar um obstculo considervel para um modelo
competitivo e de sucesso em projetos de TI.

Consideraes Finais
A anlise exposta dos cinco casos permite a identificao de uma srie de boas
prticas, procedimentos cada vez menos utilizados, e tendncias emergentes43.
A primeira considerao que no h um modelo institucional ideal. Cada
pas tem uma histria, uma cultura poltica e uma trajetria institucional que condicionam o leque de solues que podem ser adotadas de forma satisfatria. Uma
instituio que funciona bem em um Estado pode no se adaptar a outro, o que vai
ao encontro da concluso de Hanna (2007: vi), que afirma:
no h um modelo nico, uma nica soluo adequada para todos.
Entretanto, h princpios comuns que devem se aplicar maioria dos pases e economias de modo a transformar a TI em uma poderosa ferramenta
de desenvolvimento (grifo nosso).
42

A funo ocupada atualmente por Alfredo Barriga. Barriga licenciado em Ciencias Econmicas y
Empresariales pela Universidad Complutense de Madrid, e possui MBA na Escuela de Negocios da
Universidad de Navarra (IESE). Com ampla experincia na rea de TI, em 1992 Barriga fundou a
consultoria Knowledge, cuja principal atividade era o desenvolvimento de estratgias de negcio a
partir do uso de tecnologias da informao.
43
Um resumo estruturado do estudo dos cinco casos encontra-se na tabela constante do Anexo 6.

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Assim, embora no exista soluo institucional nica, h princpios potencialmente capazes de alavancar a melhor aplicao da TI para suas finalidades polticas.
O modelo mais prximo de abarcar tais princpios comuns, aqui registrados como
boas prticas, o do Reino Unido. Tal fato surpreendente, visto que o pas foi
pioneiro e adotou profundamente as reformas da Nova Administrao Pblica. A
Government ICT Strategy tem muitas diretrizes idnticas estratgia dos EUA, porm
bem mais completa. O modelo britnico est baseado em trs princpios: infraestrutura comum, padres comuns e capacidades comuns.
Em relao a caractersticas especficas da estratgia britnica, cabe recordar
alguns de seus objetivos. Primeiro, a construo de rede de redes, a Public Sector
Network. Segundo, a reduo da quantidade de data centers (tambm presente na estratgia dos EUA). Terceiro, a ideia de que o setor pblico compre uma vez e utilize
vrias vezes. Uma boa prtica compartilhar aplicaes, incentivando fortemente
a reutilizao dos sistemas j existentes (tambm presente na estratgia da frica do
Sul). Quarto, a preferncia pela utilizao de cdigos e padres abertos (open source).
Quinto, a preocupao ambiental. Sexto, o reconhecimento de que os fornecedores
esto controlando melhor o governo do que ns os estamos controlando (Reino
Unido, 2010c: 42). Trata-se de uma herana do modelo de privatizaes do gerencialismo, e, para contrabalan-la, o governo procura investir na posse de capacidade
prpria em TI. Stimo, a existncia de cooperao internacional. Esta iniciativa est
tambm presente de maneira exemplar na frica do Sul. uma boa prtica criar fruns internacionais de compartilhamento de desafios e solues. Oitavo, a adoo da
computao em nuvem, inovao tecnolgica com grande potencial de economia
(tambm presente na estratgia dos EUA).
Outro modelo exemplar de governana a Holanda. O modelo holands se
destaca pela predominncia da cooperao. O pas consegue no s manter um suprimento a custo competitivo, como tambm proteger a indstria nacional e evitar a
dependncia de oligoplios, os quais reduzem o nmero de alternativas e elevam o
preo. Ademais, o governo tem um corpo tcnico muito qualificado, capaz de prover
a maioria das solues de TI. Todavia, quando necessita de um servio especializado,
recorre ao mercado. Por outro lado, a tradicional cultura de liberdade e autonomia
gera problemas de integrao, em especial nos nveis locais de governo, que muitas
vezes adotam solues conflitantes ou duplicadas em relao s decises do governo central. Sem diminuir o xito da Holanda, preciso registrar que a pequena dimenso do pas (territrio e populao) contribui para a gerao deste ambiente de
cooperao. No obstante, a combinao de corpo tcnico qualificado com solues
de mercado o padro tambm adotado pelos EUA. Trata-se, sobretudo, de uma
prtica de referncia. A preocupao em desenvolver a indstria nacional, presente
na Holanda, um objetivo da estratgia do Chile e dos Estados Unidos, e tambm
pode ser registrada como boa prtica.
Em relao a compras governamentais, cabe destacar duas solues opostas.
O Chile, em reao ao modelo burocrtico de administrao, modificou seu sistema

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de licitaes para um padro flexvel. A frica do Sul, em reao fragmentao e


disperso de esforos do modelo gerencialista, passou a centralizar suas compras na
SITA. O fato de a frica do Sul ter optado por organizar uma agncia estatal responsvel pela consolidao e coordenao de seus servios de TI revela uma importante
forma de soluo para a compra de TI. De um lado, a atuao da agncia reduz os
riscos de duplicao de esforos, agencificao e autonomia excessiva, que geram
m alocao de recursos caractersticas normalmente observadas em pases que
adotaram intensamente a terceirizao e as prticas gerencialista de administrao.
De outro, o fato de as agncias pblicas direcionarem quase que a totalidade de
suas compras pela agncia gera uma sobrecarga de demanda e um custo elevado de
transao, visto que preciso atender as demandas de cada unidade e coorden-las
de forma eficaz e eficiente. Trata-se de uma boa prtica, mas que exige no s um
grande nmero de servidores capacitados, mas tambm intensa capacidade de comunicao entre a agncia central e seus rgos, a fim de agilizar as compras e obter
um feedback acerca da entrega do produto.
O estudo dos cinco casos demonstrou que, pelo menos aparentemente, no h
correlao entre governana de TI e desempenho em e-gov. O Reino Unido, com
mercado oligopolizado e alto grau de terceirizao, possui um dos melhores servios
de e-gov do mundo. A Holanda, igualmente bem posicionada, possui um mercado
atomizado e baixo grau de terceirizao. O Chile, com modelo de compras governamentais flexvel, tem um bom desempenho (34); a frica do Sul, com modelo
centralizador, tem um mau desempenho (97). Mais estudos se fazem necessrios,
especialmente testes estatsticos que apontem a(s) varivel(eis) independente(s) que
favorece(m) uma boa performance em governo eletrnico. Aparentemente, importam tanto variveis econmicas quanto institucionais. Capacidade oramentria
importa: o ndice da ONU avalia o grau de difuso de TIC e a infraestrutura de
telecomunicaes, fatores em que a capacidade produtiva do Estado e o nvel de
renda dos habitantes so fundamentais. No obstante, importam tambm fatores
institucionais. A forma com que os recursos (oramento) so alocados e a capacidade
do governo em transform-los em produtos servios ao cidado so decisivas.
Esta dimenso tambm contemplada, visto que o ndice da ONU avalia a prestao
de e-servios.
No que se refere governana, em algum grau todos os pases analisados
adotaram reformas administrativas do gerencialismo, tendo adotado prticas de
privatizao, flexibilizao e fragmentao. Neste espectro, h muitas diferenas, e
procurou-se registr-las ao longo do captulo. No que tange s solues, de algum
modo todos os pases analisados procuraram solues para reverter estas reformas.
Em comum e considerados como boas prticas esto as preocupaes com interoperabilidade, reduo da duplicao de esforos (no to presentes no Chile),
segurana informacional, e, mais importante, em no considerar a TI um mero problema tecnolgico, e sim alinh-la aos objetivos e desafios de desenvolvimento social
e econmico dos pases.

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CAPTULO

DESAFIOS DA TI
NO GOVERNO FEDERAL:
A PERCEPO DOS GESTORES
Marco Cepik Diego Rafael Canabarro Ana Jlia Possamai
Fernando DallOnder Sebben

Este captulo representa um esforo de dar voz a atores que


atuam, direta ou indiretamente, na governana e na gesto de TI
no mbito da Administrao Pblica Federal brasileira. Nesse sentido, apresenta-se abaixo o esforo da equipe de pesquisadores do
CEGOV/UFRGS em coletar, processar e organizar, em forma de
texto, o testemunho de gestores pblicos e gestores de TI do Poder
Executivo Federal, do Tribunal de Contas da Unio e do Supremo
Tribunal Federal, selecionados com o auxlio da SLTI/MP, representativos do universo de profissionais responsveis pela articulao e
pelo alinhamento das atividades-meio e finalsticas da Administrao direta e indireta.1
Em duas ocasies distintas (de 26 a 28 de setembro e de 26 a
27 de outubro de 2010), as treze autoridades constantes do Anexo 7 deste livro foram entrevistadas em Braslia (DF) com o apoio
de um roteiro semiestruturado que se encontra disponibilizado no
Anexo 8 deste livro, gerando um total aproximado de 15 horas de
gravao. O uso de tal tcnica objetivou no apenas verificar o posicionamento dos entrevistados no tocante ao tema da governana e
da gesto de TI governamental e institucionalizao do SISP, mas
tambm avaliar a compreenso dos mesmos acerca do papel estratgico que as tecnologias da comunicao e da informao tm para
a realizao das tarefas inerentes s atividades finalsticas de cada
rgo e para a transformao da prpria Administrao. Como objetivo imediato das consultas, procurou-se, alm disso, contrastar
as opinies dos entrevistados com os resultados da evoluo do
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Os autores gostariam de agradecer a colaborao dos entrevistados e entrevistadas pela cesso de espao em suas agendas e pela gentil recepo da equipe
do CEGOV/UFRGS. Alm disso, deve-se agradecer o empenho de Nazar Bretas e Paulo Pinto, ambos da SLTI, no arranjo das entrevistas e na interlocuo
dos encontros realizados em Braslia.

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SISP, revelada pela pesquisa terica e pela investigao emprica trazidas no captulo
que inaugura este livro. Objetivou-se, ainda, apreender dos depoimentos ouvidos informaes relevantes e percepes a respeito do futuro do SISP e dos prximos passos para consolidar a governana plena de TI no mbito federal, bem como induzi-la
nos mbitos estadual e municipal.
Para dar conta de tais objetivos, procurou-se ouvir os entrevistados a respeito:
da situao atual do uso das Tecnologias de Informao (TI) na Administrao Pblica Federal brasileira; da situao do uso das Tecnologias de Informao (TI) no
rgo em que a autoridade consultada trabalha; do papel da TI para a realizao das
polticas pblicas no Brasil; da evoluo do Sistema de Administrao dos Recursos
de Informao e Informtica (SISP) no Brasil, sobretudo depois de 1994; da atuao
da SLTI/MP como rgo central do SISP; do programa de Governo Eletrnico brasileiro, em termos da prestao de servios e de seu potencial para o fortalecimento
da democracia; e, finalmente, de maneiras de se fortalecer o modelo de governana
de TI e de e-Gov no Brasil.
Em linhas gerais, o material coletado ilustra de forma bastante clara a diversidade do avano da TI na Administrao Pblica Federal brasileira, onde se observa
a existncia tanto de ilhas de excelncia quanto de situaes onde o avano da TI ,
ainda, incipiente. Por conta disso, optou-se por suprimir a autoria dos trechos reproduzidos abaixo, exceto quando a manifestao claramente diz respeito situao do
emprego da TI pelo rgo em que trabalha a pessoa entrevistada.
A seguir, apresentam-se, de acordo com a ordenao das perguntas da entrevista, as manifestaes mais significativas a respeito do passado, do presente e do
futuro do SISP.
De incio, a fim de captar uma viso mais ampla dos atores acerca do uso da TI
na APF, sem intimid-los no caso de uma eventual falta de conhecimento especfico
sobre tecnologia e/ou o SISP, perguntou-se sobre a percepo da situao atual do
uso das Tecnologias de Informao (TI) na Administrao Pblica Federal brasileira,
de uma maneira geral.
As vises mais gerais acerca da utilizao da Tecnologia da Informao na APF
perpassam temas de gesto, de contratao, as empresas estatais, as corporaes, a
carreira de TI, entre outros. Uma boa sntese das impresses colhidas a esse respeito
diz que genericamente falando, [...] certamente a TI ocupou um lugar, chegou mais perto
de uma situao que teria de ser importante do ponto de vista estratgico. Afirma-se, em
suma, que
h grupos de situao de governana [...] bem claros onde as reas
financeiras e estatais esto em um nvel mais avanado; Judicirio e Legislativo no intermedirio, em geral; e o Executivo, a maioria, nesse nvel inicial.

Especificamente, no que diz respeito Administrao Pblica Federal, alguns


entrevistados sublinharam que

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a TI governamental est dividida em blocos: o MEC; a Sade; o MP;


a Receita Federal e o SERPRO. Fora dessas cinco instituies, h situaes
muito crticas. Em alguns lugares, tais situaes crticas sustentam reas essenciais para o pas, como a Agricultura.
Ao longo do tempo, a situao no mudou muito. A situao, em
certo sentido, est semelhante de trinta anos atrs. H recursos [...] mas
ocorrem pssimas contrataes.

O tema contrataes foi um dos pontos centrais das manifestaes colhidas


em Braslia. A quantidade de terceirizao, e a consequente baixa internalizao do
conhecimento em desenvolvimento e contratao de bens e servios de TI, outro
problema levantado. Como sintetiza um dos entrevistados,
na medida em que se define a terceirizao, no se pensa que para
poder contratar isso bem preciso ter gente que entenda, de um negcio
cada dia mais complexo e cuja complexidade vem crescendo, [...] e no tem
gente qualificada pra gerenciar essa complexidade.

As empresas de informtica pblica foram seguidamente abordadas tanto por


entrevistados do setor quanto por gestores afeitos a transaes com essas entidades.
Como explicou um dos entrevistados, a razo de ser de tais entidades reside na necessidade de ter empresas pblicas de TI est relacionada quilo que crtico para o Estado,
isto , a guarda de informaes pblicas. Outra questo constantemente abordada foi a
desatualizao e perda de competitividade com o mercado privado que se observa
na realidade de tais entidades nos ltimos 20 anos.
Alm da desatualizao tecnolgica, segundo um dos entrevistados, ns padecemos da desatualizao da forma de gesto. Essas empresas ainda esto vinculadas ao modelo
de mainframe, e, por isso, acabam no dando as respostas esperadas segundo os padres atuais
do mercado. Foi tambm lembrada a resilincia de tais entidades no que diz respeito
sua sobrevivncia ao avano da informtica privada:
as empresas estatais demonstraram uma surpreendente capacidade
de sobrevida; o modelo das estatais continua em crise e as administraes
pblicas no internalizaram a inteligncia necessria para gerenciar o assunto.

Observa-se, ainda, algumas reticncias em manifestaes, como a que segue,


sobre o futuro das empresas de TI pblica: acredito que, hoje, com uma rara e improvvel combinao, ao longo de muito tempo, de energia e poder poltico, voc consegue sanear
as empresas estatais. Voc precisa enfrentar uma cultura de privilgios, corporativismo etc.
Precisa de um choque de gesto.

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vlido observar que o desenvolvimento de sistemas pela via interna aos rgos do SISP e a contratao de empresa pblica ou pela via da terceirizao para
empresa privada externa tambm objeto de debate. H, segundo uma das manifestaes colhidas, uma fragilidade do Estado brasileiro em contratar. Ns vamos por dois
caminhos: o Estado no sabe contratar para fora e no sabe contratar para dentro.
O tratamento dos sistemas legados, alm disso, pode ser apontado como um
fator crtico para a governana de TI no governo federal:
no possvel tratar do processo, sem tratar do legado. E tem que dizer o seguinte: o legado constante. [...] O que precisa fazer estar organizado para enfrentar essa mudana contnua, pra ter flexibilidade de mudar.
Muito menos do que fazer um exerccio de saber pra onde vai a previso,
porque em geral nenhuma delas funciona bem. E, em geral, os que melhor
sobrevivem so os que tm flexibilidade de fazer a mudana [tal que] ele
possa ser substitudo e colocado outro sem que isso afete a estrutura total.

No obstante, o esforo de reviso, aperfeioamento e atualizao dos sistemas


legados muitas vezes evitado por gestores pblicos, na medida em que
a maioria das democracias modernas tem esse problema, que a anlise de
risco embutida internamente: a omisso um risco muito bem remunerado. Por
exemplo, entro numa rea nova, e chego l e vejo que h um problema gerencial. A
posio mais bem remunerada para qualquer gestor que entrar na rea no mexer.
[...] Se eu no mexer, no tomar nenhuma atitude, o gestor anterior quem vai responder. Agora, se eu mexer, eu me solidarizo com o problema. A minha taxa de risco
aumenta. Ento, significa que se eu der uma soluo, e se essa soluo tambm no
funcionar, ou funcionar em parte, eu agora sou solidrio com o problema. Ento eu
passo a ter mais ateno dos rgos de controle, dos rgos de fiscalizao etc. [...]
Em algumas reas da Administrao Pblica, como na rea de TI, tem mais gente
fiscalizando do que gente resolvendo o problema.
Esse crescente papel dos rgos fiscalizadores, sobretudo o TCU, amplamente apontado e discutido pelos entrevistados. Reconhece-se certa eficcia nessa atuao, diante do fato de que
certas coisas no so questo de dinheiro nem questo gerencial.
So questes de responsabilidade do administrador. Ento, toda vez que o
Tribunal [TCU] amarra no CPF de algum a responsabilidade, esse problema
fica resolvido.

No entanto, o avano da fiscalizao foi alvo de inmeras crticas entre os


entrevistados:

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H um desbalanceamento, uma certa distoro nas estruturas de fiscalizao. Elas ficaram fortes demais, sem que o Estado tenha acompanhado esse crescimento com capacidade de responder. Em alguns casos, por
invaso de competncia, na medida em que eles passam a dar opinio sobre
assuntos alheios ao seu escopo de atuao.
Este o cenrio. H foras que atuam nele. Uma fora atuando so
os rgos de controle. No geral, os rgos de controle so bastante bem
intencionados, bastante bem qualificados, mas a natureza do processo [...]
vai contra atravessar a situao de caos em direo ao pragmatismo. [...] No
acredito muito que o caminho seja intensificar processos de controle. [...] Atuamos em outra direo de construir capacidade, de construir gente etc.

Nesse sentido, a formao, capacitao e contratao de Analistas em TI vm


apoiar o enfrentamento e a superao do desafio da governana de TI na APF, superando anos de terceirizao mal planejada, segundo um dos entrevistados:
quando houve a reforma do Estado feita pelo Bresser no Governo Fernando Henrique Cardoso, onde se discutiu, se privatizou, se mudou e se definiram prioridades nas carreiras de Estado, [...] houve um equvoco: o de no
considerar as carreiras de TI como uma carreira importante [e] no criar uma
corporao nessa rea, capaz inclusive de gerenciar essa privatizao, essa
contratao do negcio. Ento, a rea de TI, como ela no existia, ela no se
afirmou. [...] E a TI que passa a ser uma carreira menor, subcontratada.

Frente a essa condio, internalizar o conhecimento a partir da construo


e institucionalizao da carreira de Analistas em TI (ATI) encontra defensores e
opositores. significativa a percepo de uma das autoridades consultadas quando explicou que as novas tecnologias de informtica que foram surgindo nesses ltimos
anos abriram as possibilidades de a gente ter mais flexibilidade e ficar mais independente
com esses analistas mais prximos. Em sentido contrrio, porm, colheu-se a opinio
de que
a ideia de pensar em carreira de TI equivocada. No sou um defensor de carreiras em geral, mas a carreira de TI pode ser a pior. Vou explicar
o porqu: a rea de TI uma rea com inovao constante e mudana, e
carreira cristaliza.

Ao mesmo tempo em que ficou patente a utilidade que uma carreira prpria
de ATI, por exemplo, tem para a administrao pblica, ficou tambm bastante evidente a dificuldade de se suprir a demanda que os rgos governamentais tm por
profissionais de TI, de acordo com o que ilustra o fragmento abaixo:

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essas 230, 240 (sic) pessoas [Analistas em TI] que entraram nos ajudam a ganhar um tempo no processo [de gesto adequada de TI], at que
se possa discutir com mais profundidade essa carreira, que foi improvisada,
com funo gratificada. Outro aspecto : tem a vaga e no consegue contratar, porque no tem o salrio [...], e o mercado muito competitivo.

Mesmo que a contratao externa seja uma realidade possvel, um dos entrevistados sublinhou a relao entre a necessidade de capacidade interna de desenvolvimento e as possibilidades de terceirizao: estrategicamente, voc tem que ter alguma
capacidade interna no desenvolvimento (programador etc.). Mas a capacidade de escala tem
que ser terceirizada. Nesse sentido, a autoridade de um dos Ministrios consultados
revelou uma das alternativas empregadas para garantir a capacidade interna de desenvolvimento: a contratao de concursados temporrios da Unio, nos seguintes
termos:
os concursados temporrios da Unio permitem um processo seletivo
simplificado. A remunerao, se no compatvel com o mercado, quase.
Ento conseguimos trazer pessoas com experincia, com conhecimento que
v agregar governana. [...] Esse outro problema, ns no temos uma
carreira de TI especfica compatvel. [...] No temos como atrair e manter
bons profissionais. No pode ser estudante de universidade; no pode ser
gesto poltica (porque esvazia). E, trabalhando s com terceiros, voc no
consegue desenvolver boas metodologias, trazer e consolidar o conhecimento dentro da instituio ele fica existindo por espasmos de qualidade.

No tocante s capacidades, ainda, percebe-se que


outra coisa que falha muito pra ns no Brasil em geral o treinamento. No adianta nada voc entregar o melhor computador possvel, com os
melhores programas possveis pra algum que no sabe usar. [T]em que
insistir muito em treinamento.

A resistncia das corporaes (sic) seja as sediadas em rgos bem-sucedidos na rea, seja nos mais deficitrios em compartilhar bases de dados e aderir
a um esquema unificado de transao e de governana de TI outra questo que
impe desafios realizao da Governana da Era Digital na APF:
o uso da TI pelos governos foi feito a partir de ilhas de excelncia [...]
independente de ter um plano mais global. [...] com o tempo, o crescimento
dessas ilhas de excelncia obrigou a uma tentativa de unificao, que em

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geral passa por dificuldades, porque as corporaes resistem a essa unificao.

Nessa linha, um entrevistado aponta as barreiras impostas pelas corporaes


governana de TI no nvel da APF na medida em que se percebe a informao como
poder:
a maior parte dos problemas srios [est] na viso de gerncia, sobretudo na rea de TI. [...] O problema a da gesto decorre das disputas das
corporaes. Na medida em que as corporaes criam grandes sistemas, na
verdade esto reafirmando seu poder.

Em corroborao a tal dificuldade, outro entrevistado foi claro:


as corporaes no querem abrir seus dados, [pois] na medida em
que eu restrinjo ou facilito o acesso aos dados, eu estou tirando ou dando
poder de uma corporao pra que isso acontea.

Vistas as questes mais gerais relacionadas TI na APF, os entrevistados foram


estimulados a explorar a situao do uso da TI nos rgos onde desempenham suas
funes uma realidade que lhes est mais clara e presente.
O crescente uso da TI nos rgos demonstra, por exemplo, que
s vezes a gente tem dificuldade de ir at certo ponto. [...]. Mas quando a gente passa de um determinado ponto, a impossvel o retorno situao anterior. Porque uma mudana de qualidade, um salto quntico.
[...] Nem aqueles que eram contrrios antes [voltariam atrs].

A situao de um dos rgos representados na amostra consultada foi assim


representada:
a dependncia em tecnologia grande, e a tendncia a dependncia aumentar e muito. Ns [...] acabamos com os processos em papel.
Ento, hoje, se a nossa tecnologia falhar, duas mil pessoas [ficam] sem condio de exercer sua funo.

No obstante os avanos em alguns rgos, a dificuldade da rea de TI em se


consolidar e ganhar espao no mbito estratgico de tomada de decises ponto
comum em vrios dos Ministrios do governo federal. O posicionamento dos setores

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de TI no organograma institucional dos diversos rgos um problema patente na
realidade da APF:
Efetivamente, com os rgos com um posicionamento hierrquico
muito abaixo no nvel estratgico da organizao, voc no tem como fazer
governana, por definio.

A situao da Presidncia ilustrativa desse empecilho que se enfrenta na realizao da governana de TI transversal. O Diretor de TI consultado explicou a situao de sua diretoria da seguinte maneira:
A DIRTI est subordinada Secretaria de Administrao, que por sua
vez est ligada Secretaria Executiva, que por sua vez est ligada Casa Civil, que apenas um dos onze componentes da Presidncia. Isso gera dificuldade de administrao. (...) Para amenizar esta situao, foi criado o Comit
Gestor da TI da Presidncia da Repblica (em agosto de 2009, via portaria
ministerial), um verdadeiro divisor de guas. Nele esto representados todos grandes atores que fazem uso da TI no rgo. uma instncia apenas
consultiva (no deliberativa), mas j um grande avano. muito melhor
poder ouvir as vrias reas, ao invs de decidir sozinho o rumo tecnolgico
de ambientes muitas vezes desconhecidos.

A dificuldade de a TI se impor se relaciona, por vezes, falta de apoio e suporte


da alta administrao que no percebe a TI como ferramenta fundamental da gesto (o que corrobora a percepo de um dos entrevistados, exposta anteriormente,
no sentido de que o risco da ao no compensa a inao). Em posio oposta, ilhas
de excelncia contam com um diferencial essencial, que o requerido apoio dos dirigentes de tais rgos.
Ns temos uma alta administrao sensvel questo da TI e que
conhece o potencial da TI como uma ferramenta de gesto. Esse o ponto
fundamental. [...] Foi tanto a necessidade do Ministrio da Educao de
se apoiar na TI para poder executar os seus processos quanto a viso dos
nossos gestores [que construram] essa percepo [do quanto a TI tem a
oferecer em termos de apoio gesto completa] dentro do Ministrio. [...]
Ns temos uma alta administrao que participa ativamente de todos esses
desenhos e monitora isso. [...] [Se tiver uma alta administrao que seja a
anttese], ento nada acontece. [...] Por inrcia, no vai.

Segundo outro entrevistado,


ponto crtico [...] justamente a vinculao da alta administrao
com a TI. A alta administrao no se preocupa com o planejamento, no

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define objetivos a serem alcanados, no define indicadores de como medir


esses objetivos. Ela pouco participa, provavelmente cobra muito, sobretudo
quando h problema. A TI fica reativa, sem participao e sem voz. [...] [
necessrio] chamar essa alta administrao (Secretrios-Executivos, Ministros) e mostrar para eles a situao e cham-los a participar cada vez mais,
criar comits de TI, mostrar casos de sucesso [...].

E termina frisando que:


Se no houver essa parceria interna, estagnar a TI, e estagnar a TI
hoje estagnar o negcio do governo federal, estadual, municipal.

Outra questo levantada e que merece ateno a frequente inexistncia de


planejamento dos rgos, necessrio para guiar a governana, alinhando a TI aos
objetivos institucionais. Um dos entrevistados afirma que
o desafio era alinhar nossos resultados aos resultados da organizao. Eventualmente conseguimos, mas isso muito ruim. Primeiro que os
resultados da organizao no existem, [...] e o meu indicador de resultado
no um indicador de resultado da organizao, posto que no h medio. Assim, o resultado da TI medido pela satisfao do cliente [...] e,
assim, no se consegue atrelar ao resultado final [do rgo].

Nesse ponto, o apoio da alta administrao novamente mostra-se essencial, na


medida em que, como observou uma das autoridades consultadas,
quando a TI passa a ser considerada um ativo estratgico, passa a
ser como no caso da CGU chamada para as reunies estratgicas para
poder discernir quais so as melhores solues para o problema finalstico
da organizao.

Como terceiro item investigado, pautando o campo das expectativas dos entrevistados quanto ao uso da TI na APF, a equipe do CEGOV/UFRGS inquiriu os entrevistados sobre sua percepo a respeito da contribuio das tecnologias realizao
das polticas pblicas no Brasil. Esta pergunta visou a obter uma indicao sobre o
universo de valores e desejos do entrevistado a respeito da relao entre TI e o ciclo
das polticas pblicas, relacionando as expectativas normativas (o reino do dever
ser) frente situao atual.
As respostas foram quase unnimes no sentido do que falou um dos entrevistados:

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a TI o corao da administrao pblica federal, podendo faz-la
avanar ou estagnar.

Outro entrevistado foi mais alm:


a tecnologia da informao hoje um elemento essencial para qualquer organizao do setor pblico ou privado. Se a tecnologia no funcionar
bem, ela pode travar o funcionamento da organizao e prejudicar muito o
funcionamento das organizaes.

Um terceiro entrevistado, ainda, alertou sobre a necessidade de se pensar a TI


governamental de maneira a transformar a administrao pblica, uma vez que
a tecnologia pode ser usada para uma coisa til, e pode ser usada s
para manter a burocracia anterior, reproduzir a burocracia anterior.

Depois de abordadas tais questes mais genricas, a entrevista foi direcionada


ao terreno mais especfico da governana de TI, com a finalidade de verificar a percepo dos atores acerca da evoluo do Sistema de Administrao dos Recursos de
Informao e Informtica (SISP), sobretudo aps 1994. Visou-se, aqui, revelar o grau
de conhecimento do entrevistado sobre o SISP, bem como sua viso inicial sobre o
sentido positivo, negativo ou neutro do papel e do perfil da governana de TI no
Governo Federal brasileiro. Como lembrou um dos entrevistados,
o Sistema, desde sua criao no governo Collor, hibernou durante
quase 15 anos. Durante o governo FHC, o SISP continuou engavetado. Houve a criao do CEGE e a preocupao com o bug do milnio.

Aps anos hibernando, os avanos perceptveis por parte dos atores entrevistados remete ao ano de 2008, com a edio da IN-04 e o Acrdo 1603 TCU-Plenrio.
Um dos entrevistados afirma que, apesar de ser ter muito mais uma avaliao
de desgovernana do que de governana, h sinais de melhoria da governana de TI na
APF:
em virtude do Acrdo 1603 [do TCU], [...] houve uma melhoria no
planejamento estratgico[...]. Outro elemento muito vinculado ao SISP,
rea do Executivo [...] com a cooperao da SLTI foi a parte de carreira de
TI, de gestores de TI, de cursos, treinamentos [...]. Os gestores ainda no so
suficientes ainda, mas j um indicativo de melhoria.

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A IN-04, editada pela SLTI-SISP e apoiada pelos resultados do Acrdo 1603, j


tem demonstrado impactos sobre a APF:
nos ltimos anos, considerando a edio da IN-04, entendo que se
deu um grande passo adiante no s com a IN-04, mas com todo o aparato
que surgiu em torno dela. [...] Essa conscincia e essa ao da Secretaria de
Logstica de TI do Ministrio do Planejamento, de encampar parte dessas
ideias e criar essa nova estrutura, pelo menos para aqueles rgos e entidades que so ligadas ao SISP, foi um avano significativo.

Um dos entrevistados, porm, alertou: agora isso no significa que seja suficiente,
pois ainda h muita coisa a ser feita, at mesmo consolidar todas essas ideias que esto por
trs da IN-04.
A IN-04 vista por um dos entrevistados como um grande avano, um divisor de
guas; mas, como em tudo, necessrio um processo de melhoria contnua. Outro entrevistado manifestou-se no sentido de que
a ideia est posta, mas a implementao disso, no andamento da
administrao, lenta e gradual; necessria insistncia e colaborao no
sentido de dar eficcia efetivamente a essa norma ao nvel que se considere
pelo menos razovel. H muito trabalho a ser feito, especialmente na rea
de gesto de TI, gesto de servio, gesto de contratos de TI, na rea de
governana de TI, na segurana de TI, precisamos evoluir muito.

No mesmo sentido, foi dito que


o planejamento de tecnologia, estratgico, muito relevante: a IN04 trata disso. A recomendao da SLTI que os rgos do SISP faam isso.
Agora, necessrio, de algum modo, fazer com que essas regras tenham
eficcia dentro da administrao. Conscientizao, pessoal, treinamento e
exigncias que se faam para que seja efetivamente cumprido.

Alis, a normatizao trazida pela IN foi criticada por um dos entrevistados:


ela amarra muito. Nessa matria, outro entrevistado afirma que, ao longo do tempo,
acho que a IN-04 extremamente formal e dificulta muito a gente
andar um pouco. Em vez de ter avanado, no sentido de ficar mais flexvel,
acabou ficando ainda mais normatizado.

interessante notar a afirmao de um dos entrevistados, segundo a qual

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no se implanta governana de TI por acrdo, decreto ou lei. No
funciona assim. [...] Voc pode at determinar, mas como o receio dele [do
servidor] de cumprir determinados ritos maior, e ele se fecha; em vez de
cumprir, ele vai encontrar subterfgios para fazer aquilo que ele entende
que razovel, ou vai cumprir de forma to lenta, que aquilo no haver
efetividade. Voc mobilizar, motivar uma estrutura de equipe dessas, voc
tem que ter legitimidade. Para obter essa legitimidade, precisa obter algumas aes de ganho, vitria, de mobilizao [...] e sobretudo o aspecto de
meritocracia. Se ele um bom lder, ele vai subir na escala de liderana interna. Se ele no um bom lder, ele vai ser rebaixado como efetivamente
a gente faz l. Dessa forma, a gente vai criando um esprito de que ele tem
condio de construir.

Foi tambm explorada a percepo dos entrevistados em relao ao papel de


Secretaria desempenhado pela SLTI/MP como rgo central do SISP. Esperou-se obter com esta pergunta respostas que revelassem o grau de conhecimento e a opinio
do entrevistado sobre a prpria SLTI e suas atribuies no SISP, para alm de suas
competncias na rea de compras pblicas.
O papel da SLTI para o alcance da governana de TI no Brasil foi relembrado
por inmeros. Um deles afirmou que
o Ministrio do Planejamento tomou um passo importante, criou um
conjunto grande de funes, criou cargos, fez os concursos, comeou a prover: esse o primeiro passo, e est de parabns e acertou. Sem gente capacitada no possvel melhorar a gesto de TI.

Outros compreendem que a SLTI fez um grande trabalho. Com o tempo, seu papel
de liderana pode servir de modelo. A SLTI tem um papel importante na normatizao dos
processos. Alm disso, consignou-se que
a orientao da SLTI importante porque a prpria estratgia geral
diz que a SLTI vai sugerir modelos de planejamentos, processos, procedimentos. Isso vai ajudar a dar esse start: de quem no tem nada, a ter alguma coisa e depois conseguir seguir aquela alguma coisa que ele fez, e o
alinhamento da TI com as necessidades do negcio, de estratgia, vai sair
naturalmente dessa juno.

Seguindo essa linha, afirmou-se, alm disso, que


o papel da SLTI foi fundamental, teve uma gesto que valorizou a
figura do SISP, principalmente atravs das reunies, da participao na cons-

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truo das solues, com destaque especial para a IN-04. Tudo isso trouxe
um legado altamente positivo. Cabe destacar, por exemplo, a vinda do GSISP
e dos ATIs. No obstante, ainda h muita coisa por fazer.

Sendo assim, apesar de reconhecer o progresso na rea, um dos entrevistados


ressaltou que a SLTI uma secretaria muito frgil e que seu papel como rgo central
do SISP [...] tem muito potencial de crescimento, mas que depende de se fazer uma aposta
nisso. [...] A realidade trabalha a favor dela, mas a administrao pblica ainda resiste.
Foi lembrado por um dos entrevistados que a SLTI tem dificuldade de cumprir
o papel de demonstrar para as altas administraes a importncia da TI, de como fazer. No
entanto, o entrevistado afirma que isso se deve ao fato de que no lhe foi dado espao
para atuar.
Em relao a essas limitaes, uma das entrevistas revelou que os avanos da
SLTI foram maiores
na rea de infraestrutura do que propriamente na rea institucional
da TI e numa organizao setorial do governo. No temos uma maturidade
como a que existe no setorial oramento, por exemplo. O que os ministrios devem fazer eles sabem; se no sabem, so capacitados para isso. E,
ciclicamente, a cada ano a gente consegue tanto elaborar a proposta oramentria quanto monitorar a execuo, executar, planejar, replanejar para o
prximo ano, e isso funciona. Na TI isso no funciona, ainda.

interessante notar o debate que surge a respeito do acmulo das funes de


logstica e tecnologia da informao na SLTI.
Por um lado, h quem afirme que tal configurao tende a ser positiva para o
desenvolvimento da governana de TI na APF: Vejo hoje a rea de TI impulsionando a
rea de logstica, criando o que acho que um cime construtivo na rea de logstica.
Por outro lado, sugere-se que essa concentrao de funes no mesmo rgo
leva a uma atrofia da agenda; uma agenda sai prejudicada, e eu acho
que quem sai prejudicada a agenda do L [de logstica], que a agenda
poltica de compras pblicas, que muito importante. difcil entender das
duas coisas. Eu acho que, em TI, o pessoal no entende o processo de informtica, entende s de informtica, quanto mais de informtica, processo e
legislao de compras.

Nesse sentido, h quem sugira a desvinculao do L da TI, o que

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daria maior concentrao de foco para a parte de TI. Mas tem que
ser feito algo urgente na parte de logstica. [...] Acho que deveria separar,
contanto que se lutasse muito para que a rea de logstica tivesse parmetros e critrios semelhantes rea de TI, e que o gestor de logstica seja to
conhecedor desses elementos quanto na rea de TI.

A questo oramentria, que permeia o tema do L e da TI na Secretaria,


outro ponto relevante abordado por um dos entrevistados:
A questo oramentria da TI no SISP outro problema grave. Como
se pode conceber uma gesto de TI nos rgos integrantes do SISP quando
eles no detm informaes ou discernimento sobre o seu oramento? Se
ele no controla o seu oramento, como ele conseguir gerir. [...] Existe um
subsecretrio, o SPOA, onde h a TI que tambm no controla o oramento. E as demandas caem sobre a TI. Essa questo oramentria precisa
ser tratada com nfase em dois aspectos: 1) o oramento de TI tem que
ser caracterizado como investimento, em sua integral acepo. Tem que ter
oramento de TI para treinamento, para comprar mquina. Tem que ser um
fluxo constante. E como no h um oramento global, no tem como dizer
que vai economizar aqui para poder gastar l. [...] A questo oramentria
crtica por essa questo que iguala a TI com todo o resto das outras reas.
[...] Essa poltica oramentria pode dar certo em outras reas, no na TI,
que uma rea meio, no uma rea fim.

Os entrevistados, alm disso, foram convidados a apresentar sua avaliao em


relao ao Programa de Governo Eletrnico na APF, tanto em termos da prestao
de servios quanto do potencial para o fortalecimento da democracia. Com tal questionamento, esperou-se revelar tanto o conhecimento do entrevistado sobre o e-Gov
federal quanto sua opinio a respeito da articulao entre a prestao de servios por
meios eletrnicos, a gesto interna de e-Gov/TI dos rgos, o atendimento sociedade e o fortalecimento da democracia (participao, interao, transparncia, informao e servios).
A integrao entre governana de TI e governo eletrnico percebida por um
dos entrevistados no tocante ao programa desenvolvido para realizao eletrnica
da declarao do Imposto de Renda:
O imposto de renda que hoje no Brasil um grande destaque, e um
sistema de governo eletrnico premiado, ele, na verdade, quando aparece
como sistema de governo eletrnico, uma ponta de um iceberg porque
ele, durante muitos anos, alinhou mais de 500 sistemas de informao pra
poder mostrar ao pblico um certo grau de integrao que permita que ele
contenha um servio que, de outra forma, seria muito difcil de se obter. En-

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to, quando aparece um servio de governo eletrnico que tenha uma certa
universalidade, ele aparece, na minha avaliao, decorrncia de um processo anterior de integrao, de um maior esforo de organizao interna, a
ponto de poder integrar a informao mais organizada. Nas reas sociais,
isso s comea a acontecer agora.

Essas reas, e demais avanos, tendem a melhorar, no mnimo, por presso


externa. Como abordou uma das autoridades consultadas,
o que foi conquistado at agora no regride. Com a exigncia da
sociedade por maior informao, maior transparncia, maior publicidade
do que os governos fazem, isso coloca uma exigncia de TI em que impensvel retroceder no que j foi realizado. Uma vez que comea a colocar
pginas pblicas divulgando informaes, voc no consegue mais deixar
de ser pblico.

Porm, foi tambm relembrada a falta de coordenao ainda presente entre as


iniciativas de e-Gov de cada rgo da administrao, que tm desenvolvido seus
prprios servios eletrnicos, sem maior integrao, padronizao e ateno a questes de segurana:
Cada vez mais o governo vai prover servios eletronicamente, ento
aumenta demais o risco. [...] Estamos sob risco desse governo eletrnico,
[...] de algum entrar com dados e perder dados, de algum entrar com
dados e algum manipular esses dados. [...] Tudo vai ficar eletrnico, ento
nossa preocupao grande. E o que temos que passar isso: preocupao.
Preocupao do cidado, do gesto.

Essa mesma falta de padronizao, conforme afirmou um dos entrevistados,


gera situaes que aumentam ao invs de diminuir o nus que recai sobre a situao, em clara discordncia com os objetivos da Governana da Era Digital. Nesse
sentido,
muita gente sente que o servio eletrnico um servio que o governo deveria fazer e delega para o cidado fazer agora. [...] E no tem mais
onde resolver as coisas hoje. Um problema hoje que tem muito site pblico
que no tem um contato. A resoluo do problema tem que ser feita toda
eletronicamente, mas tem vezes que voc no consegue fazer. [...] Depender
a resoluo de problemas de forma eletrnica e perdendo a forma humana.
Para isso, a forma eletrnica tem que estar sendo bem gerida, de modo a fa-

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cilitar voc a resolver os problemas. Se dificultar, s vai criar raiva no cidado
(e estamos falando de servios pblicos).

Outro entrevistado, porm, bem lembrou que o conceito de governo eletrnico


perdeu importncia no mundo, foi superado por outros. Governo que no for eletrnico no
mais governo.
Os entrevistados foram ainda ouvidos a respeito do que desejariam presenciar
no futuro no tocante governana de TI e ao governo eletrnico, e foram estimulados a abordar maneiras de se fortalecer o modelo de governana de TI e de e-Gov no
Brasil. De maneira geral, para os pontos apontados ao longo das entrevistas como
sendo problemticos, apresentam-se sugestes de melhorias a respeito de sua orientao/gesto/ coordenao/desenho.
Em primeiro lugar, em relao aos profissionais de TI na APF, um dos entrevistados sugeriu que
preciso investir inicialmente em pessoal qualificado para poder realizar a gesto de TI. Pessoas de TI qualificadas em gesto, para poder gerir os
servios, os contratos, para fazer um planejamento adequado da rea de TI
um pessoal que seja qualificado e remunerado adequadamente de modo
a reduzir rotatividade. preciso que a pessoa entre no quadro e fique, que
ele consiga incorporar a repartio e esses conhecimentos tcnicos que so
necessrios para gerir esses contratos e para gerir a tecnologia da informao. Eu diria que necessria a criao de uma carreira especifica para essas
pessoas. Boa parte da execuo do servio de TI terceirizada; acredito que
isso no deve mudar no longo prazo, mas a gesto de TI no deve ser terceirizada, pois um risco muito grande: a gesto da TI tem que ser bem feita
por pessoal treinado, qualificado, capacitado permanentemente, porque
uma rea que muda com muita velocidade.

Em relao ao papel da SLTI na governana de TI, foi sublinhada a necessidade


de ampliar sua capacidade de orientao, como, por exemplo, no tocante elaborao dos planejamentos:
PDTI bem feito fundamental. [...] Ele organiza, prioriza, institucionaliza processos de tecnologia da informao, ajuda a elaborar oramentos.
[...] Precisaramos estabelecer critrios de como elaborar um PDTI, porque
hoje est genrico: tem que fazer PDTI.

Alm disso, a dotao de recursos mnimos para os rgos percebida como


crucial enquanto funo da SLTI:

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Tem que dimensionar, contratar, um enxoval mnimo para um servidor. Teria que ser centralizado. Todo servidor que entrar para trabalhar tem
que receber uma mesa, uma cadeira, um computador ou um notebook (dependendo de sua funo) e uma impressora em uma determinada relao
de setor, um ponto de rede, um hub na estrutura central, um certificado
digital etc. isso no acontece.

Fator essencial para o sucesso da governana de TI, a conscientizao da alta


administrao esteve presente nas manifestaes de diversos entrevistados como
sendo um dos elementos crticos para o desenvolvimento do tema na APF, e como
sendo um dos pontos focais da futura atuao da SLTI do SISP:
Quanto alta administrao, no existe um trabalho junto aos ministrios em termos de sensibilizar, esclarecer, demonstrar o potencial da TI
como ferramenta de gesto. No existe uma mobilizao, um investimento, para isso. [...] No pauta, esse que o problema. [...] Teria que ver
como faz isso. Passa por uma articulao setorial: Casa Civil, Ministrio do
Planejamento. [...] Tem que mostrar, replicar, mostrar os benefcios e as dificuldades. [...] O diferencial no a capacidade tcnica das equipes; no
uma vontade poltica de querer realizar. uma questo de pauta. Entrando
na agenda da alta administrao, vai entrar na agenda das administraes,
uma a uma. [...] Quando a alta administrao se convence, [...] ela usa,
investe.

Em consonncia com essa viso, afirmou-se, tambm, que


se o SISP e a SLTI tambm conseguirem convencer o Ministro e ter
um Ministro falando disso e, quem sabe, chegar um Presidente e falar de TI,
seria excelente. Motivar a alta administrao. [...] Se no houver comprometimento da alta administrao, fica difcil para o SISP, para a SLTI, para o gestor de TI e para ns mesmos, pois vamos continuar cobrando do gestor e ele
vai bater l em cima e no vai ter o respaldo para aplicar as boas prticas.

Assim, um entrevistado reiterou que


de fato, o que precisa : elevar a maturidade, aumentar a capacitao, que o gestor de TI tenha um perfil bsico mnimo. O que est faltando
[ que] um dirigente do nvel estratgico de um rgo tem que entender a
TI como um alavancador dos processos daquele rgo. Tambm como uma
rea estratgica dentro da organizao para alcanar seus objetivos finalsticos. E nem sempre assim.

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O envolvimento da alta administrao tambm apontado como essencial para
fazer deslanchar o governo eletrnico no Brasil:
Para o prximo ciclo, para o governo eletrnico dar certo, preciso
combinar dois elementos: um SISP sob controle da SLTI cuidando da parte
operacional, e uma orientao de quais servios e quais as prioridades, a
partir do Palcio, cuidando da priorizao e da ordem dos processos. Eu
no vejo esse espao sendo criado no Palcio. A Comunicao no ser esse
espao. Eu no vejo, por conta das profundas fragilidades do Planejamento,
o MP dando conta das duas tarefas. [...] E o espao de priorizao de quais
os servios, quais as prioridades, algo de baixa visibilidade, que antema
no Palcio. O nvel de poder necessrio palaciano; o nvel de ateno no
palaciano. O nvel de poder no MP hoje no existe e, a no ser que seja
criado, no vai se ter. [...] A incluso digital pode articular, estruturar o espao necessrio para a SLTI, pois este tema andar bem no prximo governo,
e capaz de mobilizar uma interveno palaciana (ao contrrio do tema
governo eletrnico).

O papel das empresas de TI pblica no modelo de governana do SISP foi tambm abordado:
O prximo passo, depois de consolidar o SISP, criar um comit executivo com a presena das estatais. A SLTI sempre soube que precisava ter
as estatais no dilogo.

Assim, tem-se que


os trs pilares [da TI na APF] so SERPRO, DATAPREV, SLTI. preciso de
integrao e de dilogo, de solues mais compartilhadas, enfim, de uma
viso de conjunto. Os trs grandes, com as normas, teriam muito ganho.
Aproximar-se com metodologia, conceito do processo. Criar uma viso de
formao do governo. Criar um caminho, depois os demais vo atrs com o
tempo. [...] As trs grandes estruturas tero que se unir. Pensar o processo
junto, construir uma viso de governo para mdio e longo prazo.

O relacionamento com a CGU e o TCU, ora produtivo, ora conflituoso, tambm


foi objeto de discusso e de sugestes. Seguindo esse escopo,
outra questo que pode ser melhorada o relacionamento com os
rgos de controle. Hoje se gasta muito tempo e muita energia, buscando
adequao com os sucessivos acrdos. [...] Setorialmente, no h uma ar-

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ticulao em bloco sobre as coisas que so importantes. [...] Muita coisa


boa, nos desafia a melhorar nossos processos de TI. [...] Mas melhor se
houvesse um relacionamento setorial mais amadurecido com os rgos de
controle, que induzisse a melhoria sem, no entanto, paralisar a administrao.

Quanto prpria normatizao, atravs da qual o rgo de controle exercer


sua funo, um entrevistado afirma que fundamental
uma padronizao, uma modelagem, uma informatizao de todos
os nossos processos comuns. No adianta ficarmos lendo acrdos, porque
eles evoluem; tem a IN 04, que precisa ser cumprida. H um cabedal de
orientaes que difcil para um gestor de TI conseguir cumprir. E a entra
uma questo. O que mais importante para o gestor de TI: obter um resultado efetivo ou cumprir determinados ritos? cumprir ritos, porque eles vo
ser cobrados segundo determinados ritos. [...] Ento, ele tem que cumprir
a IN 04, a Lei 8.666 etc., mesmo que ele leve seis, sete meses, um ano, para
pode contratar uma coisa para disponibilizar um servio que j deveria estar
disponvel. Essas situaes deveriam ser facilitadas.

Finalmente, a manifestao de um dos entrevistados pode servir como ponto


de liga e de resumo de todas as questes abordadas acima:
a tecnologia pode ser a potencializao de Weber ou a morte de Weber. [...] Essa escolha deve ser gerenciada, mas [ainda] no o .

Ao sintetizar o conjunto das percepes dos gestores pblicos e dos gestores


de TI entrevistados a respeito das questes encadeadas acima, este captulo, quando
articulado com os trs primeiros captulos deste livro, fornece uma viso bastante
fidedigna a respeito da evoluo dos temas conexos governana de TI e gesto de
TI no Brasil. Contrastando-se esse conjunto com o Captulo 4, pode-se parear a realidade do Brasil com a realidade dos casos internacionais destacados. A partir disso,
portanto, prope-se no captulo a seguir uma reflexo em torno dos prximos passos
a serem tomados no caso brasileiro.

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CAPTULO

ALINHANDO TI E POLTICAS PBLICAS:


QUATRO TEMAS PRIORITRIOS
Marco Cepik Diego Rafael Canabarro Ana Jlia Possamai
Fernando DallOnder Sebben

Na terceira etapa deste projeto, a equipe do CEGOV/UFRGS realizou um estudo sobre boas prticas em governana de TI
presentes em cinco pases: Holanda, Reino Unido, frica do Sul,
Estados Unidos e Chile (disponvel no Captulo 4 deste livro). Para
a anlise, quatro variveis foram escolhidas: (i) desenho institucional, (ii) suprimento de TI e anlise de mercado, (iii) recursos humanos e (iv) desempenho global em e-Governo.
Neste captulo, retoma-se brevemente cada uma das variveis
e destacam-se as principais concluses a respeito do estudo das
boas prticas internacionais. Em seguida, analisa-se o desempenho
brasileiro nas quatro variveis estudadas de modo que, de posse
deste conjunto de ferramentas analticas, extraem-se recomendaes para a institucionalizao da governana de TI e do governo
eletrnico na APF e, de modo geral, no Brasil. Antes disso, convm
retomar o referencial terico que guiou a anlise.
Como amplamente abordado no Captulo 1 deste livro, a
chamada Governana da Era Digital objetiva a consolidao de
governos mais geis e mais abertos participao de cidados e
empresas no processo de formulao de polticas pblicas e no monitoramento das atividades governamentais atravs das TIC. Segundo tal abordagem, deve haver uma mudana no tratamento da
informao e da TI com a finalidade de transformao da organizao dos servios pblicos, passando tambm pela transformao
dos processos e rotinas administrativas das atividades dos rgos
governamentais (Dunleavy et alli, 2005; Dunleavy et alli, 2006).
As mudanas trazidas pela Governana da Era Digital podem
ser consideradas sob trs aspectos principais: (1) a reintegrao, (2)
o desenvolvimento de uma viso holstica de administrao, baseada nas necessidades dos usurios, e (3) as transformaes trazidas

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pela digitalizao, com o surgimento de instituies digitais (Dunleavy et alli, 2005;
Dunleavy et alli, 2006).
O modelo terico de Dunleavy et alli (2006) busca aferir uma relao entre o
desempenho dos governos nacionais no que toca a governana de TI e o governo
eletrnico (de maneira geral) e (i) os arranjos institucionais presentes no interior da
administrao pblica e (ii) o poder detido pelas indstrias de Tecnologia da Informao nas negociaes das compras governamentais de bens e servios de TI. Esse
modelo terico, que orientou a pesquisa realizada pelo CEGOV/UFRGS, est sintetizado na Figura 1:

Figura 1 - Modelo terico da Governana da Era Digital (Dunleavy et alli, 2006)

Fonte: Elaborado pelos autores, com base em Dunleavy et alli (2006).

No caso da varivel Desenho Institucional, procedeu-se anlise das instituies responsveis pela governana da tecnologia da informao em cada pas. Para
tanto, utilizou-se o critrio de classificao baseado nos modelos de Nagy Hanna
(2007), o qual qualifica o processo de liderana e a forma de governana em cinco
tipos bsicos principais. Em sntese, tem-se:
1) Responsabilidade compartilhada entre Ministrios interao entre vrios Ministrios para a formulao e execuo da agenda de TI, com a mxima descentralizao possvel.
2) Coordenao poltica pelo Poder Executivo a formulao da agenda de TI est
diretamente ligada Presidncia ou ao Gabinete do Primeiro-Ministro.
3) Ministrio lder a coordenao das polticas de TI fica a cargo de um nico
Ministrio ou est dividida entre Ministrios, em funo de suas reas especficas.

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4) Agncia Executiva de TI uma Agncia Nacional de TI responsvel tanto


pela formulao como pela implementao da estratgia de TI.
5) Agncia de TI como Parceria Pblico-Privada uma Agncia Nacional de TI
formada a partir de parceria entre setor pblico e setor privado. A Agncia
centraliza todas as atribuies relacionadas poltica de TI.
No tocante varivel Suprimento de TI e Anlise de Mercado, busca-se explicar a maneira atravs da qual se processa a contratao de bens e servios de TI nos
vrios pases. Ademais, verifica-se o grau de terceirizao e de organizao administrativa, tendo-se em vista o custeio da proviso de TI ao governo. Procura-se, ainda, prospectar o grau de oligopolizao do mercado de TI e a origem das empresas
fornecedoras (se nacionais ou estrangeiras). O objetivo investigar se existe alguma
relao entre as caractersticas do mercado e o desempenho da administrao na
esfera da TI.
A partir da varivel Recursos Humanos, procurou-se detectar se os rgos governamentais dos pases analisados possuem um Chief Information Ocer (CIO) e um
Conselho de CIOs. A presena de CIOs denota a importncia que o Poder Executivo
atribui gesto da tecnologia da informao. Com o propsito de discutir as dificuldades das organizaes sob sua coordenao e encontrar as respectivas solues,
geralmente os CIOs renem-se em um Conselho de CIOs.
Por fim, atravs da varivel Desempenho Global em e-Gov, buscou-se demonstrar a evoluo dos pases na rea de governo eletrnico. A fonte bsica utilizada a verso do ano de 2010 do estudo e-Government Survey, da Organizao das
Naes Unidas (ONU). O ndice de Desenvolvimento de e-Governo (e-Government
Development Index EGDI), empregado no estudo, resultado de uma mdia ponderada de trs dimenses principais do governo eletrnico: EGDI = (0,34 ndice
de servios online) + (0,33 ndice de telecomunicaes) + (0,33 ndice de capital
humano).
Retomam-se, a seguir, os resultados obtidos pelo estudo nos casos da Holanda,
Reino Unido, frica do Sul, Estados Unidos e Chile para as quatro variveis de anlise sublinhadas.

As Boas Prticas Internacionais: uma breve reviso


A anlise dos cinco pases selecionados permitiu no apenas a identificao
de uma srie de boas prticas, mas tambm a observao de procedimentos cada
vez menos utilizados pelas administraes pblicas nacionais, bem como algumas
tendncias emergentes no que toca a gesto e a governana de TI no setor pblico.
A primeira considerao que deve ser relevada de que no h um modelo
institucional ideal. Cada pas tem uma histria, uma cultura poltica, uma trajetria
institucional que condicionam o leque de solues que podem ser adotadas de forma
satisfatria (Hanna, 2007).

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No entanto, embora no exista soluo institucional nica, h princpios potencialmente capazes de alavancar um melhor alinhamento da TI s atividades-meio e
s atividades finalsticas da administrao. O modelo mais prximo de abarcar tais
princpios comuns, aqui registrados como boas prticas, o apresentado no Reino
Unido, onde o modelo de Governana da Era Digital vem melhor se desenvolvendo, de maneira a superar os obstculos causados pela fragmentao gerencialista.
Tal fato surpreendente, visto que o pas foi pioneiro e adotou profundamente as
reformas do Novo Gerencialismo Pblico. A estratgia britnica, denominada
Government ICT Strategy, tem muitas diretrizes idnticas correlata nos Estados Unidos. O modelo britnico est baseado em trs princpios: infraestrutura comum, padres comuns e capacidades comuns.
Em relao a caractersticas especficas da estratgia britnica, cabe recordar
alguns de seus objetivos:
Primeiro, a construo da rede de redes, a Public Sector Network.1
Segundo, a reduo da quantidade de data centers (tambm presente na estratgia estadunidense).
Terceiro, o princpio de que o setor pblico compre uma vez e utilize vrias
vezes. Aqui se observa uma boa prtica, qual seja: a de compartilhar aplicaes, incentivando fortemente a reutilizao dos sistemas j existentes e legados. Esse princpio tambm encontra correspondncia no modelo da frica do Sul. Como se pode
observar na seo anterior, essa tendncia foi ressaltada por um dos entrevistados
como de suma importncia para a governana de TI na APF, em especial no que diz
respeito s empresas pblicas de informtica.
Quarto, o Reino Unido aponta para a preferncia pela utilizao de cdigos e
padres abertos (open source) tendncia essa que divide a opinio de especialistas
no Brasil, e foi considerada por alguns entrevistados como inadequada, especialmente em virtude da pouca garantia de continuidade que disponibiliza em um ambiente de constante mudana.
Quinto, a preocupao ambiental, como forma de minimizar os impactos das
emisses de carbono decorrentes do uso das TIC2, diminuir o nmero de documentos circulando pela via impressa, etc.
Sexto, o reconhecimento de que os fornecedores esto controlando melhor o
governo do que ns os estamos controlando (Reino Unido, 2010c: 42) ilustra uma
herana decorrente das privatizaes levadas a cabo pelo gerencialismo. Para contrabalanar essa situao, o governo britnico passou a investir na internalizao de
capacidade em TI.
1

Seu propsito, j abordado no Captulo 4, gerar uma rede nica, de modo a no s evitar que cada
rgo desenvolva sua prpria rede, mas tambm permitir que haja um ambiente favorvel ao compartilhamento de dados. Como resultado, pretende-se estabelecer padres comuns de operao,
melhorando o grau de interoperabilidade.
2
Como referenciado no Captulo 4, a utilizao de tecnologias da informao e da comunicao
responsvel por dois a trs por cento das emisses globais de carbono (Reino Unido, 2010c: 34).

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Stimo, a existncia de cooperao internacional fato tambm presente de maneira exemplar na frica do Sul. A cooperao internacional possibilita a criao de
fruns internacionais que promovem o compartilhamento de experincias, desafios
e solues.
Oitavo, a adoo da computao em nuvem (cloud computing), uma inovao
tecnolgica com grande potencial de gerao de economia e eficincia nos processos
de governo. A computao em nuvem tambm tem se feito presente na estratgia
dos EUA.
Outro modelo exemplar de governana de TI o empregado na Holanda. A
estratgia holandesa destaca-se pela predominncia da cooperao. O pas consegue no s manter um suprimento a custo competitivo como tambm proteger a
indstria nacional e evitar a dependncia de oligoplios que tendem a reduzir o
nmero de alternativas (fornecedores e modelos) e a elevar o preo dos bens e servios. Ademais, o governo holands detm um corpo tcnico muito qualificado, capaz
de prover a maior parte das solues de TI utilizadas na administrao, recorrendo
ao mercado apenas quando da necessidade de um servio especializado. Por outro
lado, a tradicional cultura holandesa de liberdade e autonomia dos rgos governamentais tem gerado problemas de integrao dos sistemas e bases de dados em
especial nos nveis locais de governo, que muitas vezes adotam solues conflitantes ou duplicadas em relao s adotadas no governo nacional. No entanto, deve-se
registrar que a pequena dimenso do pas (territrio, populao) contribui para a
gerao desse ambiente de cooperao.
Na verdade, a combinao de corpo tcnico qualificado dentro da Administrao Pblica com solues de mercado o padro tambm adotado em outros pases.
Trata-se, sobretudo, de uma prtica de referncia. A preocupao em desenvolver a
indstria nacional, presente na Holanda, um objetivo da estratgia do Chile e dos
Estados Unidos, e tambm pode ser registrada como boa prtica.
Em relao s compras governamentais, cabe destacar duas solues opostas.
O Chile, em reao ao modelo burocrtico-racional de administrao pblica, modificou seu sistema de licitaes para um padro flexvel. Por sua vez, a frica do
Sul, em reao fragmentao e disperso de esforos decorrente de prticas gerencialistas, passou a centralizar suas compras na SITA (State Information Technology
Agency).
O fato de a frica do Sul ter optado por organizar uma agncia estatal responsvel pela consolidao e coordenao de seus servios de TI revela uma importante
forma de soluo para a compra de bens e servios de TI. De um lado, a atuao da
agncia reduz os riscos de duplicao de esforos, de agencificao e de autonomia
excessiva o que, como visto, pode levar m alocao de recursos, uma caracterstica normalmente observada em pases que adotaram intensamente a terceirizao
e as prticas gerencialistas de administrao. De outro, o fato de os rgos governamentais realizarem quase que a totalidade de suas compras atravs da Agncia gera
uma sobrecarga de demanda e um custo elevado de transao, visto que preciso
atender as demandas de cada unidade e coorden-las de forma eficaz e eficiente.

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Trata-se de uma boa prtica, mas que exige no s um grande nmero de servidores
capacitados, mas tambm intensa capacidade de comunicao entre a agncia central e seus rgos, a fim de agilizar as compras e obter um feedback acerca da entrega
do produto.
Quando o tema governo eletrnico, de um modo geral, o estudo dos cinco
casos demonstrou que, pelo menos aparentemente, no h uma correlao entre a
governana de TI e o desempenho do pas e-governo, segundo o EGDI da ONU. O
Reino Unido, com mercado oligopolizado e alto grau de terceirizao, possui um dos
e-governos mais desenvolvidos do mundo. A Holanda, igualmente bem posicionada, possui um mercado atomizado e baixo grau de terceirizao. O Chile, com modelo de compras governamentais flexvel, tem um bom desempenho (34 em 2010),
enquanto que a frica do Sul, com modelo centralizador, tem um mau desempenho
(97). De fato, demonstra-se que ao desempenho do governo eletrnico importam
tanto variveis econmicas quanto variveis institucionais.
Como observado, o ndice de Desenvolvimento do e-Governo avalia o grau de
difuso das TIC e da infraestrutura de telecomunicaes, fatores em que a capacidade produtiva do Estado e o nvel de renda dos habitantes so aspectos fundamentais.
No obstante, importam tambm fatores institucionais. A forma com que os recursos
(recursos oramentrios) so alocados e a capacidade do governo em transform-los
em produtos servios ao cidado so decisivas. Esta dimenso tambm parcialmente contemplada, visto que o ndice da ONU avalia a prestao de e-servios.
Enfim, no que se refere governana de TI, todos os pases analisados adotaram, em algum grau, reformas administrativas tpicas do Novo Gerencialismo Pblico, tendo adotado prticas de privatizao, flexibilizao e fragmentao. Nesse
espectro, h muitas diferenas, e procurou-se registr-las ao longo do relatrio. No
que tange s solues, de algum modo todos os pases analisados procuraram alternativas para reverter a fragmentao provocada por aquelas prticas. Em comum e
consideradas aqui como boas prticas esto as preocupaes com a interoperabilidade, a reduo da duplicao de esforos e a segurana informacional. Mais importante, porm, destaca-se o posicionamento comum em no considerar a TI como
um mero problema tecnolgico, buscando, sim, alinh-la aos objetivos e desafios de
desenvolvimento social e econmico do pas.

Retomando os elementos centrais do caso brasileiro


Seguindo o desenho de anlise baseado nas quatro variveis acima descritas, a
realidade da Administrao Pblica Federal brasileira enquadra-se em um modelo
de desenho institucional do tipo hbrido, na medida em que apresenta um Ministrio lder e, ao mesmo tempo, responsabilidades compartilhadas entre ministrios.
Apesar de o Ministrio do Planejamento ser o coordenador das principais polticas
de TI (ministrio lder), na prtica ainda existe uma autonomia dos rgos da APF
na governana e gesto de TI. Como apontando por Hanna (2007), essa condio faz
aparecer no caso brasileiro riscos de sobreposio de polticas, de ausncia de coor-

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denao e de potencial falta de mobilizao por parte das instituies envolvidas


conforme fora exposto no Captulo 2 deste livro.
Em face dessa realidade, algumas consideraes podem ser feitas no sentido
de aprofundar a institucionalizao da governana de TI na Administrao Pblica
Federal.
A partir da experincia observada, percebe-se que a Secretaria de Logstica e
Tecnologia da Informao (SLTI) do Ministrio do Planejamento, enquanto secretaria-executiva do Comit Executivo de Governo Eletrnico (CEGE) e rgo central
do Sistema de Administrao dos Recursos de Informao e Informtica (SISP),
ainda tem atrelada a fora de sua atuao na APF ao seu componente logstica,
isto , s compras governamentais, e no TI. Esta caracterstica, primeira vista,
pode ser um empecilho ao desenvolvimento coordenado da governana de TI e
do governo eletrnico na APF. Todavia, a logstica pode vir a mostrar-se como o
elemento fundamental para ampliar a transversalidade das normativas da SLTI
diante da falta de atuao e apoio poltico que, por exemplo, em tema de governo
eletrnico, lhe seria conferido atravs do CEGE. Isso j tem se mostrado vivel no
tocante governana de TI promovida pelo SISP, cujas instrues condicionam as
compras de bens e servios de TIC prvia realizao de Plano Diretor de Tecnologia da Informao (PDTI).
Alm disso, observou-se na pesquisa o grande distanciamento entre os setores
de TI de cada rgo do SISP e as Secretarias-Executivas dos respectivos rgos. Conforme elucidado no Captulo 2, no Brasil, exceo de alguns rgos (como o MEC,
a CGU, o MDS e a DIRTI da Casa Civil da Presidncia), as unidades de informtica
tm se localizado no mnimo trs nveis hierrquicos abaixo do secretrio-executivo
e comportam, muitas vezes, servidores terceirizados resultado das medidas gerencialistas promovidas no Governo FHC. Essa reorganizao da estrutura organizacional dos ministrios no ocorrer se no for endossada pela SLTI, a qual, por sua vez,
depender sem dvida do apoio da alta administrao.
Em relao ao suprimento de TI e anlise de mercado, o Captulo 3 trouxe
uma importante caracterizao da contratao de bens e servios de TI pela APF.
Assim, estima-se que o grau de terceirizao de servios seja de 50,05%. Ademais,
verificou-se que o preo mdio dos itens mais comprados elevou-se em grande medida com o passar dos anos. Acredita-se que isto se deva ou a uma reduo do total
de compras, ou a um aumento do preo mdio das compras. Nas compras referentes
a cada ano, percebe-se que, no perodo de 2007 a 2010, no houve desconcentrao,
embora se registre uma mudana nas empresas que integram o conjunto dos principais fornecedores de bens e servios de TI para a APF. Entre estes, h tanto empresas nacionais (inclusive governamentais, ou seja, empresas de informtica pblica),
quanto transnacionais.
Ao tratar a varivel recursos humanos, observa-se que no existe, no quadro
de RH da APF, a institucionalizao das funes de CIO e CTO. Reconhecendo-se
o papel fundamental de tais funes, at que o quadro de RH da APF seja ampliado para acomod-las, recomenda-se que os Analistas em Tecnologia da Informao

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172 Governana de TI
(ATI) atuem tanto na governana de TI quanto na rea da gesto do governo digital.
Cumpre registrar, porm, que existem alguns casos, inclusive entre os entrevistados,
em que h a figura do CIO. Ainda que a funo no esteja regulamentada para toda a
APF, h alguns poucos rgos que a instituram formalmente, como no caso da Controladoria Geral da Unio. Em outros, como no caso do Ministrio do Planejamento e
da DIRTI da Casa Civil, Diretores de TI so desviados de sua funo originria para
atuar na coordenao da TI, representando, na prtica, um CIO.
Em que pese este quadro estrutural, sabe-se dos esforos da SLTI para dotar
os rgos com tcnicos capazes de participar dos processos de deliberao e de
deciso. A Instruo Normativa 04/2008 estabeleceu como um dos elementos obrigatrios da EGTI a orientao para a implementao efetiva de Comit de TI em
cada um dos rgos da APF. Em 2009, cerca de 70% dos rgos setoriais do SISP j
o tinha institudo.
Por fim, no que tange ao desempenho global em e-Governo, o Brasil apresenta
o seguinte desempenho no ranking da ONU para 2010:
61 desenvolvimento de e-Gov do mundo:
55 em e-servios online;
70 em infraestrututra de telecomunicao;
83 em capital humano;
o 22 entre os pases em desenvolvimento;
o 10 no continente americano, 5 na Amrica do Sul;
o 42 em e-Participao.
A institucionalizao do governo digital no Brasil teve algum impulso no ano
de 2000, com a Proposta de Poltica de Governo Eletrnico que culminou com a criao do CEGE. Contudo, a criao do Departamento de Governo Eletrnico em 2004
(e o lanamento do portal e.Gov.br) no foi suficiente para assegurar um bom desempenho do governo digital na Administrao Pblica Federal, cujos resultados
comearam a decair aps a avaliao positiva de 2005, de acordo com o ilustrado na
figura 2.
evidente, tambm, a falta de planejamento setorial das iniciativas de governo
digital. Isto, porm, ainda depender da formulao de um amplo programa nacional de governo digital, que oriente os planos setoriais e aqui, sim, caber SLTI
despender esforos para retomar a agenda do CEGE e concertar a criao de um
novo instrumento de coordenao e planejamento. Uma oportunidade para faz-lo
pode ser atrves do ensejo dado pela recriao da Telebrs em vistas execuo do
Plano Nacional de Banda Larga, que reaproximou a alta administrao do tema da
Sociedade da Informao.

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Figura 2 - Desempenho do Governo Digital no Brasil (2003-2010)

Fonte: Naes Unidas (2003, 2004, 2005, 2008, 2010), elaborao dos autores.

O afastamento da alta administrao (Casa Civil, Presidncia, Ministrio da


Fazenda etc.) do tema do governo digital pode ser reflexo, de fato, de um afastamento mais amplo, que teve relao com a reforma administrativa no governo federal.
Deve-se observar que a reforma administrativa, se adotada no mbito da Administrao Pblica Federal, passa a valer de maneira transversal e homognea a todos os
rgos que a compem, sendo um instrumento de planejamento de reestruturao
e/ou transformao de longo prazo (Hanna, 2010). Embora o Programa Nacional de
Gesto Pblica e Desburocratizao (GesPblica), criado em 2005, tenha formulado
e estimulado o desenvolvimento da Carta de Servios do Cidado3 que passou a
ser obrigatria a todos os rgos da APF em janeiro de 2010 (Decreto 6.932/2009) e
que pode vir a tornar-se um instrumento de promoo da interoperabilidade entre
os rgos governamentais , muito pouco se fez para vincular o governo digital diretamente reforma e melhoria da eficcia e da eficincia da administrao. A falta de
compromisso da alta administrao com o tema da reforma administrativa (Abrucio,
2007) a mesma em relao ao governo digital. Assim, se no endossado de fato um
projeto de reforma administrativa no Brasil, provvel que a SLTI, sozinha, muito
3

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A Carta de Servios do Cidado um documento que objetiva informar aos cidados quais os
servios prestados pelo rgo da APF, como acessar e obter esses servios e quais so os compromissos com o atendimento e os padres de atendimento estabelecidos, visando simplificao do
atendimento do usurio.

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pouco consiga fazer no sentido de encaminhar os rgos do SISP e a APF como um
todo realizao da Governana da Era Digital.
Apesar do progressivo desenvolvimento dos padres de interoperabilidade ePING, as aes da SLTI ainda carecem de transversalidade e cogncia o que se reflete, por exemplo, na dificuldade de expandir, para todos os rgos da APF, o uso da
e-PING. Porm, como fora visto, renovados esforos se fazem presentes desde 2008
no que se refere ao planejamento da governana de TI, como no caso da construo
de uma plataforma de interoperabilidade para e-servios no pas, o que pode ser um
impulso para a expanso do uso dos padres e da arquitetura de interoperabilidade
brasileira.
Diante dessas consideraes gerais, esboa-se abaixo, a ttulo de concluso, um
rol de recomendaes que podero ser consideradas pela APF no estabelecimento
de prioridades e metas relativas ao emprego das Tecnologias da Informao e da
Comunicao na Administrao Pblica brasileira.

Prximos Passos
A Governana da Era Digital encontra-se hoje como uma doutrina administrativa nova, recente e em constante evoluo, dada a prpria natureza inerentemente
dinmica daquela que sua principal ferramenta (as TIC). A DEG apresenta-se como
um conjunto de prticas orientadas por trs princpios fundamentais: a reintegrao,
uma viso holstica de administrao (focada nas necessidades dos cidados) e as
possibilidades de intercomunicao, prestao de servios etc. trazidas pela digitalizao. Longe de se apresentar como um modelo acabado e espera de aplicao,
seus princpios e estratgias demandam uma adequao realidade poltico-institucional dos pases cujos governos decidirem empreg-la.
Nesse sentido, um componente poltico precede a Governana da Era Digital,
visto que a deciso dos atores governamentais de aplic-la realidade de seu pas
tem um peso crucial. Para a sua realizao, a DEG demanda a reconfigurao de
posies, posicionamentos, rotinas, perspectivas e hbitos do conjunto da burocracia estatal. Nesse ponto, a governana de TI apresenta-se como fundamental e, ao
mesmo tempo, objeto de resistncia por parte das burocracias e corporaes. Sendo
assim, tamanha transformao propugnada pela DEG no ocorrer sem o apoio poltico da alta administrao, o qual vital para enfrentar as resistncias e desafios, bem
como para alocar os recursos (econmicos e de capital humano) em grandes projetos
e programas transversais.
Diante do contexto da transio governamental em 2010, eminente um novo
ciclo de escolhas e decises polticas acerca do futuro da Administrao Pblica Federal. Essas escolhas podero condicionar a velocidade da adoo do ideal da Governana da Era Digital no pas. Tendo esse espectro em vista, e estudada a realidade
brasileira e internacional nas etapas anteriores da pesquisa, sugere-se, abaixo, um
rol de recomendaes para a institucionalizao da governana de TI e do governo
eletrnico (em geral) na APF brasileira.

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No tocante ao desenho institucional de governana de TI e governo eletrnico adotado na APF, imprescindvel que se robusteam as estruturas de coordenao do SISP, dando continuidade ao modelo hbrido de governana de TI, com um
Ministrio lder, e o protagonismo legitimado pelas regras do SISP por parte dos
demais rgos que constituem pilares da TI no Governo Federal. Em conjunto, tais
instncias devem trabalhar para assegurar a continuidade do incentivo e do apoio ao
fortalecimento e integrao do processo de planejamento institucional (PDTI) entre
os rgos do SISP. Nesse sentido, crucial que o alinhamento entre as demandas de
informao para apoio deciso governamental e as iniciativas de TI seja internalizado e tratado como componente da rotina de trabalho dos rgos governamentais.
Ainda, como medida transversal a toda a administrao pblica brasileira,
necessrio que haja a integrao da TI governamental s reas finalsticas, responsveis pela formulao, implementao e avaliao de polticas pblicas. imprescindvel que os gestores e trabalhadores do campo da TI participem de forma ativa do
processo de elaborao das polticas pblicas, contribuindo para sua execuo mais
eficaz e eficiente. Para isso, uma alternativa vivel seria repensar o posicionamento
e as capacidades das unidades de TI em cada rgo governamental, de modo que
todas passassem a ser chefiadas e coordenadas por um CIO. Dentro do organograma
institucional da APF, tais unidades devem ser alocadas, em termos hierrquicos, o
mais prximo possvel da Secretaria-Executiva do respectivo rgo, com a finalidade
de alinhar bens e servios de TI aos objetivos institucionais do rgo, desde o incio
do processo de formulao das polticas pblicas. A alocao atual das reas de TI
dos Ministrios e uma proposta de rearranjo institucional so apresentadas nas ilustraes constantes dos anexos 9 e 10.
Os Comits de TI criados pela IN04/2008 devem ser fortalecidos e adquirir uma
posio mais elevada na hierarquia organizacional dos rgos do SISP. Sua composio deve ser qualificada no sentido de incorporar pessoal habilitado a participar na
elaborao do oramento de TI do rgo para lhe dar consonncia e viabilidade em
relao aos objetivos institucionais.
Finalmente, a segurana da informao nos rgos do SISP deve ser tratada
como prioritria atravs de um esforo conjunto entre rgos e SLTI na elaborao
e tratamento do tema, de modo a minimizar perdas e acessos indevidos s informaes tanto governamentais quanto dos cidados.
Especificamente em relao ao tema do suprimento e anlise de mercado, a
anlise da realidade brasileira (Captulo 3) e das boas prticas internacionais (Captulo 4) nos permite apontar a necessidade de se tratar a continuidade dos servios
de TI como meta governamental, tendo em vista o papel crtico de tais servios
para o funcionamento da administrao pblica. Tendo em vista a preocupao com
a continuidade do provimento de servios por parte das empresas contratadas, os
processos de contratao devem ser, a despeito dos avanos observados a partir do
ano de 2009, qualificados tanto em termos estruturais quanto em termos gerenciais.
Deve-se, para tais fins, avaliar qualitativamente se a aquisio de servios realizados
antes e depois da introduo da IN04/2008 tem sido capaz de garantir a qualidade

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e a sustentabilidade de servios de TI em cada rgo. fundamental, portanto, a
participao da rea de TI dos rgos na elaborao do oramento de TI e no acompanhamento de sua execuo, de maneira a assegurar a observao das diretrizes
previstas nos PDTIs.
A produo e o compartilhamento de conhecimento na forma de modelos, boas
prticas etc. devem ser aprofundados. Os Ncleos recm-criados no mbito do SISP
podem desempenhar um papel fundamental para o avano de tais medidas.
No que diz respeito ao mbito interno dos rgos governamentais, deve-se perseguir a padronizao dos processos de gesto administrativa, bem como dot-los de
solues interoperveis e integradas.4
Finalmente, o SISP deve trabalhar em prol do alinhamento das aes das empresas de informtica pblica e demais rgos da administrao indireta Estratgia
Geral de Tecnologia da Informao da APF. Sugere-se, por exemplo, que as empresas
pblicas de informtica prestem servios no sentido de reforar a qualificao dos
PDTIs, a elaborao e a gesto de padres tecnolgicos, bem como a gesto de contratos.
Em relao aos recursos humanos, tema fundamental para a sustentabilidade
do modelo de governana de TI e de governo eletrnico perseguida atravs da Governana da Era Digital, crucial que, no mbito da APF, seja mantida e incrementada a capacitao continuada de servidores e de ATI, de maneira alinhada s necessidades e metas dos rgos. Para assegurar o alcance de tais metas, uma alternativa
possvel pode ser a associao da avaliao de servidores ao cumprimento de planos
de metas do rgo em que trabalham e, qui, da prpria EGTI em sentido global.
Devem ser empregados de maneira integrada, tanto na esfera de gesto de polticas pblicas quanto na esfera tcnica da gesto de TI, sistemas avaliadores de
desempenho (painis de indicadores) a fim de se mensurar e avaliar a evoluo e o
grau de implementao da estratgia de TI dos rgos. Nesse sentido, a atuao dos
Analistas em TI deve se voltar tanto para governana de TI quanto para a gesto do
governo digital no pas. Mais especificamente para os ATI, uma medida que pode
contribuir para o avano da institucionalizao da governana de TI no Governo
Federal seria a definio de um plano de carreira especfico, em que lhes fossem
atribudas funes gerenciais, e no meramente de execuo.
Por fim, quanto ao tema do governo eletrnico tema este que depende da governana de TI para sua realizao e componente-chave do modelo de Governana
da Era Digital , para a situao atual da APF, recomenda-se que seja alinhado o
programa de governo eletrnico aos programas de reforma administrativa em andamento e EGTI da APF. Em sentido reverso, o PDTI de cada rgo do SISP deve ser
4 Um bom exemplo para tanto o SIMEC (Sistema Integrado de Monitoramento Execuo e Controle). O Sistema encontra-se disponvel em: http://simec.mec.gov.br/. ltimo acesso: 29/11/2010.
Maiores informaes a respeito do SIMEC podem ser acessadas atravs do stio virtual http://
portal.mec.gov.br/index.php?option=com_content&view=article&id=143:simec&catid=114:sistem
as-do-mec ltimo acesso: 29/11/2010.

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alinhado aos princpios, diretrizes e estratgias do programa de governo eletrnico


brasileiro. preciso, alm disso, que o governo digital no Brasil seja pensado, planejado e desenvolvido de maneira abrangente e transversal, especialmente no que diz
respeito prestao de servios aos cidados pela via eletrnica. Para isso, medida
fundamental a retomada do dilogo entre o SISP e o CEGE, de maneira a delimitar
o papel de cada entidade e garantir a atuao sinrgica de ambos no alinhamento da
governana de TI e do governo digital no pas, ambos tratados como meta governamental.
Reconhece-se que no so poucos os desafios e as recomendaes. No entanto,
deve-se reconhecer tambm que a incorporao da tecnologia no governo inerentemente um processo poltico (West, 2005: 13, traduo nossa). Espera-se que o
acumulado intelectual apresentado nos captulos deste livro fornea ao Poder Executivo Federal brasileiro, em especial alta administrao, subsdios valiosos para a
tomada de decises em um contexto de dinamismo e transformao.
A Governana da Era Digital no apenas uma escolha das administraes
pblicas contemporneas. Informao poder, e o progressivo empoderamento dos
cidados e demais atores da sociedade civil possibilitado pelas tecnologias de informao expande as fronteiras de possibilidade para a atuao coesa e sinrgica entre
o Estado e a sociedade em ambientes democrticos. Para realizar todo o potencial de
um governo participativo e em rede, o poder pblico precisa reorganizar de maneira
ainda mais profunda suas estruturas e procedimentos, perseverando na trajetria de
promoo da cidadania, da garantia de servios pblicos de qualidade e de fortalecimento da democracia brasileira.

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FHC (1995 - 2002)

MANDATO

ANEXO

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MEDIDAS ADOTADAS PELOS


GOVERNOS DE FHC E LULA

NORMA

TERMO

RGO

CONTEDO

Decreto
No 2.271, de 7 de
julho de 1997

Contratao de
Servios

Presidncia

Dispe sobre a contratao de


servios pela Administrao
Pblica Federal direta, autrquica
e fundacional e d outras
providncias.

Decreto N 3.294,
de 15 de dezembro
de 1999

Sociedade da
informao,
digitalizao das
formas de interao
e governo eletrnico

Presidncia

Institui o Programa Sociedade


da Informao e d outras
providncias.

Decreto de 3 de
Abril de 2000

Sociedade da informao, digitalizao


das formas de
interao e governo
eletrnico

Presidncia

Institui Grupo de Trabalho


Interministerial para examinar
e propor polticas, diretrizes e
normas relacionadas com as
novas formas eletrnicas de
interao.

Decreto N 3.505,
de 13 de Junho de
2000

Segurana da
Informao

Presidncia

Institui a Poltica de Segurana


da Informao nos rgos e
entidades da Administrao
Pblica Federal.

Medida Provisria
N 2.200-2, de 24 de
agosto de 2001

Chaves pblicas e
certificao digital

Presidncia

Institui a Infraestrutura de Chaves


Pblicas Brasileira - ICP-Brasil,
transforma o Instituto Nacional
de Tecnologia da Informao
em autarquia, e d outras
providncias.

Decreto N 3.587,
de 05 de setembro
de 2000

Chaves pblicas
e certificao
digital

Presidncia

Estabelece normas para a


Infraestrutura de Chaves Pblicas
do Poder Executivo Federal - ICPGov, e d outras providncias.

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FHC (1995 - 2002)

180 Governana de TI

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Decreto de 18 de
outubro de 2000

Sociedade da
informao,
digitalizao
das formas de
interao e governo
eletrnico

Presidncia

Cria, no mbito do Conselho de


Governo, o Comit Executivo do
Governo Eletrnico, e d outras
providncias.

Resoluo N 01, de
8 de maro de 2001

Sociedade da
informao,
digitalizao das
formas de interao
e governo eletrnico

CEGE

Implantao ou aperfeioamento
de sistemas de gesto destinados
ao uso compartilhado por
todos os rgos e entidades da
Administrao Pblica Federal.

Decreto N 3.872, de
18 de julho de 2001

Chaves pblicas e
certificao digital

Presidncia

Dispe sobre o Comit Gestor


da Infraestrutura de Chaves
Pblicas Brasileira - CG ICP-Brasil,
sua Secretaria-Executiva, sua
Comisso Tcnica Executiva e d
outras providncias.

Resoluo N 02, de
30 de julho de 2001

Sociedade da
informao,
digitalizao das
formas de interao
e governo eletrnico

CEGE

Modificaes nos sistemas de


informao gerenciados no
mbito do Sistema de Servios
Gerais (SISG).

Decreto N 3.996,
de 31 de outubro de
2001

Chaves pblicas
e certificao
digital

Presidncia

Dispe sobre a prestao de


servios de certificao digital no
mbito da Administrao Pblica
Federal.

Decreto de 4 de
dezembro de 2001

Rede Governo

Presidncia

Cria, no mbito do Comit


Executivo do Governo Eletrnico,
o Subcomit da Rede Brasil.gov, e
d outras providncias.

Resoluo N 05-a,
de 15 de julho de
2002

Sociedade da
informao, digitalizao das formas de
interao e governo
eletrnico

CEGE

Obrigatoriedade de autorizao
do CEGE para prestar ou contratar
servios de certificao digital.

Resoluo N 07, de
29 de julho de 2002

Sociedade da
informao, digitalizao das formas de
interao e governo
eletrnico

CEGE

Estabelece regras e diretrizes


para os stios na Internet da
Administrao Pblica Federal.

Resoluo N 08, de
4 de setembro de
2002

Sociedade da
informao, digitalizao das formas de
interao e governo
eletrnico

CEGE

Cria o Subcomit de Integrao


de Sistemas Administrativos
SISA, no mbito do CEGE.

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LULA (2003-2007)

FHC (1995 - 2002)

Marco Cepik Diego Rafael Canabarro org.

Anexos.indd 181

181

Resoluo N 09,
de 4 de outubro de
2002

Sociedade da
informao, digitalizao das formas de
interao e governo
eletrnico

CEGE

Institui o Portal Governo


como ambiente virtual de
interao interna dos rgos da
Administrao Pblica Federal.

Resoluo N 12, de
14 de novembro de
2002

Sociedade da
informao, digitalizao das formas de
interao e governo
eletrnico

CEGE

Institui o Portal de Servios e


Informaes de Governo E-Gov.

Resoluo N 14, de
6 de dezembro de
2002

Sociedade da
informao,
digitalizao das
formas de interao
e governo eletrnico

CEGE

Institui o Inventrio de Recursos


de Tecnologia da Informao e de
Comunicao INVENTIC, com o
objetivo de reunir as informaes
quantitativas a respeito de
equipamentos, sistemas
operacionais bsicos, aplicativos
de apoio, informaes sobre redes
locais e segurana, dos rgos
da Administrao Pblica Federal
direta, autrquica e fundacional.

Decreto N 4.733, de
10 de junho de 2003

Polticas de
Telecomunicaes

Presidncia

Dispe sobre polticas pblicas


de telecomunicaes e d outras
providncias.

Decreto N 4.829,
de 3 de setembro de
2003

Governana da
Internet

Presidncia

Dispe sobre a criao do


Comit Gestor da Internet no
Brasil CGIbr, sobre o modelo de
governana da Internet no Brasil,
e d outras providncias.

Decreto de 10 de
outubro de 2003

Sociedade da
informao, digitalizao das formas de
interao e governo
eletrnico

Presidncia

Institui Comits Tcnicos


do Comit Executivo do
Governo Eletrnico e d outras
providncias.

Decreto N 5.296 de
2 de dezembro de
2004

Acessibilidade

Presidncia

Regulamenta as Leis ns 10.048,


de 8 de novembro de 2000, que
d prioridade de atendimento s
pessoas que especifica, e 10.098,
de 19 de dezembro de 2000,
que estabelece normas gerais e
critrios bsicos para a promoo
da acessibilidade das pessoas
portadoras de deficincia ou com
mobilidade reduzida, e d outras
providncias.

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LULA (2008-2010)

LULA (2003-2007)

182 Governana de TI

Anexos.indd 182

Portaria Normativa
N 5 da SLTI/MPOG,
de 14 de junho de
2005

Interoperabilidade
Governamental
(Sociedade da
informao, digitalizao das formas de
interao e governo
eletrnico)

SLTI

Institucionaliza os Padres de
Interoperabilidade de Governo
Eletrnico - e-PING, no mbito
do Sistema de Administrao
dos Recursos de Informao
e Informtica SISP, cria sua
Coordenao, definindo a
competncia de seus
integrantes e a forma de
atualizao das verses do
Documento.

Portaria N 3 da SLTI/
MPOG, de 7 de maio
de 2007.

Acessibilidade em
Governo Eletrnico
(Sociedade da
informao, digitalizao das formas de
interao e governo
eletrnico)

SLTI

Institucionaliza o Modelo de
Acessibilidade em Governo
Eletrnico e-MAG no mbito
do Sistema de Administrao
dos Recursos de Informao e
Informtica SISP.

Instruo Normativa
N 02, de 30 de abril
de 2008.

Governana de TI
(Contratao de
Servios)

SLTI

Disciplinar a contratao de
servios, continuados ou no, por
rgos ou entidades integrantes
do Sistema de Servios Gerais
SISG

Instruo Normativa
N 4, de 19 de maio
de 2008

Governana de TI
(Contratao de
Servios)

SLTI

Dispe sobre o processo de


contratao de servios de
Tecnologia da Informao
pela Administrao Pblica
Federal direta, autrquica e
fundacional

Instruo Normativa
GSI/PR N 1, de 13
de junho de 2008

Segurana da
Informao

GSI/
Presidncia

Disciplina a Gesto de Segurana


da Informao e Comunicaes
na Administrao Pblica Federal,
direta e indireta, e d outras
providncias.

Portaria N 11, de
30 de dezembro de
2008

Governana de TI
(EGTI)

SLTI

A Estratgia Geral de Tecnologia


da Informao (EGTI) foi
desenvolvida com o objetivo
de estabelecer as bases para a
transio entre a situao atual
de gesto dos ambientes de
informtica do Executivo Federal
heterognea e, em geral,
vulnervel, conforme apontado
no Acrdo 1603/2008 TCU
Plenrio e o pleno cumprimento
da Instruo Normativa SLTI
04/2008.

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Marco Cepik Diego Rafael Canabarro org.


Norma
Complementar N
04/2009 (04/IN01/
DSIC/GSIPR)

Gesto de Riscos
de Segurana
da Informao e
Comunicaes

GSI/
Presidncia

Estabelece diretrizes para o processo


de Gesto de Riscos de Segurana
da Informao e Comunicaes
GRSIC nos rgos ou entidades
da Administrao Pblica Federal,
direta e indireta APF.

Portaria N 63, de 27
de maro de 2009

Governana de TI
(Contratao de
Analistas de TI)

SLTI

Autorizar a realizao de concurso


pblico para o provimento de
duzentos e trinta cargos de nvel
superior de Analista em Tecnologia
da Informao, do Plano Geral
de Cargos do Poder Executivo, do
Quadro de Pessoal do Ministrio
do Planejamento Oramento e
Gesto.

Portaria N 89, de 23
de abril de 2009

Governana de TI
(GSISP)

SLTI

A Gratificao Temporria do
Sistema de Administrao
dos Recursos de Informao e
Informtica GSISP, instituda por
intermdio do art. 287 da Lei n
11.907, de 2 de fevereiro de 2009,
destina-se exclusivamente aos
titulares de cargos de provimento
efetivo, que se encontrem em
exerccio no rgo Central e
nos rgos Setoriais, Seccionais
e correlatos do Sistema de
Administrao dos Recursos de
Informao e Informtica SISP.

Portaria N 8, de 12
de agosto de 2009

Governana de TI
(Contratao de
Servios)

SLTI

Dispe sobre a contratao


de servios de TI no mbito
do Sistema de Administrao
dos Recursos de Informao e
Informtica SISP, durante o
exerccio de 2009.

Instruo Normativa
N 3, de 15 de
outubro de 2009

Governana de TI
(Contratao de
Servios)

SLTI

Altera a Instruo Normativa


n 02, de 30 de abril de 2008,
sobre a contratao de servios,
continuados ou no.

Decreto N
6.932/2009

Carta de Servios
ao Cidado e
Interoperabilidade
Governamental
(Sociedade da
informao, digitalizao das formas de
interao e governo
eletrnico)

Presidncia

Dispe sobre a simplificao do


atendimento pblico prestado
ao cidado, ratifica a dispensa
do reconhecimento de firma em
documentos produzidos no Brasil,
institui a Carta de Servios ao
Cidado e d outras providncias.

LULA (2008-2010)
Anexos.indd 183

183

28/07/2011 21:45:11

184 Governana de TI
Governana de TI
(Regimento Interno
da Comisso de
Coordenao do
SISP)

SLTI

Publicar o Regimento Interno da


Comisso de Coordenao de
que trata o item II do art. 3 do
Decreto 1.048, de 21 de janeiro
de 1.994, na forma do anexo
desta portaria.

Portaria N 17, de 8
de janeiro de 2010

Governana de TI
(GSISP)

SLTI

Ficam distribudas, na forma


do Anexo a esta Portaria, as
Gratificaes Temporrias do
Sistema de Administrao
dos Recursos de Informao e
Informtica GSISP.

Resoluo N 1, de
18 de fevereiro de
2010

Governana de TI
(EGTI)

SLTI

A Estratgia Geral de Tecnologia


da Informao 2010 resultou da
reviso da EGTI 2009, reajusta
os objetivos institucionais e
as metas estabelecidas em
2009, resultando em um novo
referencial da Viso Atual do
Modelo de Governana do SISP
- agregao de valor -, que
exige agora um novo conjunto
de compromissos por parte dos
rgos integrantes do sistema.

Documento de
Referncia da e-PING
Verso 2010

Interoperabilidade
governamental
(Sociedade da
informao, digitalizao das formas de
interao e governo
eletrnico)

CEGE

Padres de Interoperabilidade de
Governo Eletrnico 2010

Decreto N 7.174, de
12 de maio de 2010

Governana de TI
(Contratao de
Servios)

Presidncia

Regulamenta a contratao de
bens e servios de informtica e
automao pela administrao
pblica federal, direta ou indireta,
pelas fundaes institudas ou
mantidas pelo Poder Pblico e
pelas demais organizaes sob
o controle direto ou indireto da
Unio.

LULA (2008-2010)

Portaria N 13, 24 de
novembro de 2009.

Anexos.indd 184

28/07/2011 21:45:11

2
ANEXO

Anexos.indd 185

REFORMAS DO ESTADO
BRASILEIRO DE 1979 A 1994

Decreto 83.740/1979

Institui o Programa Nacional de Desburocratizao e d outras


providncias

Decreto 86.214/1981

Institui o Programa de Melhoria do Atendimento ao Pblico e d


outras providncias

Decreto 86.215/1981

Fixa normas para a transferncia, transformao e desativao de


empresas sob o controle do Governo Federal, nos casos que especifica

Decreto 91.991/1985

Dispe sobre o processo de privatizao de empresas sob controle


direto ou indireto do Governo Federal, e d outras providncias

Decreto 93.277/1986

Institui a Escola Nacional de Administrao Publica - ENAP e o Centro


de Desenvolvimento da Administrao Pblica - CEDAM, e d Outras
Providencias

Decreto-lei 2.300/1986

Dispe sobre licitaes e contratos da Administrao Federal e d


outras providncias

Decreto 93.213/1986

Institui o Cadastro Nacional do Pessoal Civil - CNPC, e d outras


providncias

Decreto 93.214/1986

Altera o Decreto 92.452, de 10 de maro de 1986, que criou a


Secretaria do Tesouro Nacional, e d outras providncias

Decreto 93.215/1986

Dispe cobre o controle e a fiscalizao das atividades a cargo das


unidades organizacionais integrantes do sistema de pessoal civil da
administrao federal, e d outras providncias

Decreto 93.216/1986

Dispe sobre o controle e a fiscalizao das empresas estatais, e d


outras providncias

Decreto 95.886/1988

Dispe sobre o Programa Federal de Desestatizao e d outras


providncias

Medida Provisria 150/1990,


convertida na Lei 8.028/1990

Dispe sobre a organizao da Presidncia da Repblica e dos


Ministrios, e d outras providncias

Lei 8.018

Dispe sobre criao de Certificados de Privatizao, e d outras


providncias

Lei 8.031

Cria o Programa Nacional de Desestatizao, e d outras providncias

28/07/2011 21:45:11

186 Governana de TI

Anexos.indd 186

PEC 59/1991

Altera Dispositivos da Constituio Federal (servidores pblicos):


proibindo a acumulao de cargos aos aposentados, dispondo sobre
o plano de benefcios e custeio da Seguridade Social, aumentando
o prazo de exerccio efetivo para concesso de estabilidade do
funcionrio publico e concedendo autonomia s universidades
federais, alterando o artigo 37, artigo 40, artigo 41, artigo 42 e artigo
207 da Constituio Federal de 1988

Lei Complementar 73/1993

Institui a Lei Orgnica da Advocacia-Geral da Unio e d outras


providncias

Lei 8.625/1993

Institui a Lei Orgnica Nacional do Ministrio Pblico, dispe sobre


normas gerais para a organizao do Ministrio Pblico dos Estados e
d outras providncias

Lei 8.666/1993

Regulamenta o art. 37, inciso XXI, da Constituio Federal, institui


normas para licitaes e contratos da Administrao Pblica e d
outras providncias

Lei 8.884/1994

Transforma o Conselho Administrativo de Defesa Econmica (CADE)


em autarquia, dispe sobre a preveno e a represso s infraes
contra a ordem econmica e d outras providncias

28/07/2011 21:45:11

Marco Cepik Diego Rafael Canabarro org.

187

ANEXO

QUANTIDADE DE ITENS

A Tabela 1 apresenta a quantidade dos itens de servios de tecnologia da informao demandados pela administrao pblica federal entre o ano de 2002 e o
primeiro semestre do ano de 2010.
Com exceo dos itens listados na Tabela 2 (itens mais comprados pela APF)
do Captulo 2, alguns itens apresentam um crescimento da quantidade demandada, ao longo do perodo analisado. Os itens 24333 (Servio de Licena Pelo Uso de
Software) e 5398 (Prestao de Servios de Informtica) apresentam elevao constante ao longo dos anos analisados, com exceo do primeiro semestre de 2010. O
item 24970 (Servios de Tecnologia da Informao e Apoio Tcnico de Atividades
de Informtica) apresenta significativa elevao da quantidade demandada pela
APF a partir do ano de 2007, enquanto que o item 25135 (Servio Rede Comunicao Dados, Voz e Imagem) apresenta crescimento contnuo da quantidade a partir
do ano de 2005.

Anexos.indd 187

28/07/2011 21:45:11

Anexos.indd 188

Descrio Material Servio

Auditoria em rea de Processamento de Dados

Consultoria e Assessoria - Informtica Inativado

Informtica - Manuteno/Instalao Sistemas/Perifricos

Informtica - Programas Fechados (Software)

Informtica - Servio de Bureau

Informtica - Administrao e Operao em Processamento


de Dados

Instalao e Montagem para Equipamentos de


Processamento de Dados

Manuteno/Instalao - No Break

Manuteno de Equipamentos de Comunicao de Dados

Informtica - Manuteno de Computadores

Informtica - Instalao/Manuteno de Perifrico Inativo

Microfilmagem - Sistema Convencional - Administrativo

Microfilmagem - Sistema Com

Treinamento Informtica - Sistema/Software

Locao de Computadores/Perifricos

Prestao de Servios de Informtica

Banco de Dados - Programa (Software) de Gerenciamento

Rede - Programa (Software) de Gerenciamento

Estudos e Projetos de Instalao de Rede Local de


Microcomputador

Instalao de Rede Local de Microcomputador

Cdigo

736

833

1260

1279

1287

1295

2178

2658

2712

3530

3549

3743

3760

3840

4006

5398

5576

5673

13668

13676

267

30

130

213

207

295

992

10

5.344

4.161

248

248

133

83

160

1.260

881

179

2002

182

28

93

117

259

177

940

4.671

3.745

232

264

86

77

80

875

778

179

2003

215

15

95

168

344

219

1.099

4.690

3.588

263

349

117

67

79

983

568

171

2004

190

17

124

120

502

214

1.372

4.543

3.426

288

327

135

80

60

1.412

592

116

2005

187

25

155

120

777

254

1.329

2.783

2.562

223

432

77

76

22

1.602

538

164

2006

Tabela 1 Quantidade dos itens de servios de TI 2002-2010

178

148

193

1.183

145

1.572

27

2.204

2.160

254

320

127

138

26

2.206

628

153

2007

272

28

219

214

1.586

502

2.134

146

2.500

289

381

187

122

13

1.860

1.608

18

2008

239

25

164

396

2.524

336

2.533

12

39

3.268

327

232

111

233

30

2.413

4.575

2009

62

32

96

784

169

858

22

758

82

101

49

60

542

636

17

2010

188 Governana de TI

28/07/2011 21:45:11

Anexos.indd 189

Descrio Material Servio

Estudos e Projetos de Instalao de Rede Comunicao/Local

Instalao e Montagem de Rede Local de Conectividade

Disponibilizao de Linha para Comunicao /Transmisso de


Dados

Informtica - Estudo e Projeto de Instalaes Fsicas

Informtica - Digitalizao de Documento

Informtica - Digitao Documento

Informtica - Internet

Desenho Tcnico - Convencional/Software

Informtica - Locao (Software)

Informtica - Locao Equipamentos

Informtica - Atualizao (Up Grade) de Configurao de


Equipamento / Programa

Registro de Programa de Computador

Consultoria e Assessoria - Processamento Eletrnico de


Documentos

Informtica - Armazenamento Eletrnico de Relatrios /


Dados

Treinamento Informtica - Equipamento/ Hardware

Informtica - Desenvolvimento/Implantao/Manuteno
Rede de Computador

Banco Dados Informaes - Comerciais/Cadastrais/Tcnicas

Informtica - Computao Grfica

Locao de Computador - Mdio/Grande Porte Inativo

Cdigo

13684

13692

13935

14010

14486

14761

14958

15652

15741

15750

16217

16233

16772

16799

16837

16918

17272

17310

17795

46

45

31

779

43

40

13

37

640

28

221

57

736

419

168

16

76

88

19

2002

33

34

84

706

23

37

30

627

12

178

37

795

412

123

16

76

78

20

2003

32

65

52

714

39

26

20

739

17

124

56

535

294

117

13

55

85

19

2004

51

23

24

772

34

22

28

806

137

47

516

452

76

18

108

55

2005

43

20

31

447

16

26

23

627

39

211

55

558

536

167

87

80

2006

Tabela 1 Quantidade dos itens de servios de TI 2002-2010

70

13

34

468

44

20

12

447

12

248

44

576

314

274

52

86

23

2007

40

242

25

74

12

702

17

213

63

880

447

335

14

77

102

11

2008

16

84

224

91

33

18

656

108

67

32

1.018

533

345

20

63

253

2009

17

96

27

52

15

127

110

20

22

481

163

104

15

21

68

2010

Marco Cepik Diego Rafael Canabarro org.

189

28/07/2011 21:45:11

Anexos.indd 190

Microfilmagem - Duplicao Microfilme

Informtica - Instalao/Manuteno Comunicao Dados

Informtica - Acompanhamento/Anlise Processo

Informtica - Instalao/Manuteno de Rede Inativo

Hospedagem Servidor Aplicao Inativo

Informtica/Automao - Assistncia Tcnica/Manuteno/


Reparo

Hospedagem Servidor - Internet

Consultoria e Assessoria - Tecnologia Informao

Informtica - Segurana Rede

Informtica - Diagnstico e Projeto Rede Dados

Consultoria e Assessoria - Internet

Manuteno/Instalao/Desenvolvimento Software

Cesso Direito Uso Software/ Arquivo

Informtica - Suporte Tcnico (Software)

Prestao de Servios de Informtica Operao de


Computador

Servio de Licena Pelo Uso de Software

Servios de Tecnologia da Informao e Apoio Tcnico de


Atividades de Informtica

Servio Rede Comunicao Dados, Voz e Imagem

18465

19291

19615

19909

20931

20958

21113

21121

21148

21202

21210

21644

22128

22179

22993

23990

24333

24970

25135

73

69

29

31

20

251

603

81

298

20

112

2002

19.952

Fonte: Ministrio do Planejamento Diviso de Estatstica (elaborao dos autores).

TOTAL

Descrio Material Servio

Informtica - Customizao de Ambiente Inativo

Cdigo

18.298

243

21

144

81

75

42

23

18

315

668

95

292

14

139

2003

18.552

103

587

32

234

65

104

25

21

18

216

605

92

235

13

128

14

2004

19.944

112

350

793

46

188

45

238

11

24

45

13

221

599

95

294

116

10

32

2005

18.147

153

173

1.301

64

246

86

235

30

41

21

288

598

96

384

77

11

2006

Tabela 1 Quantidade dos itens de servios de TI 2002-2010

19.405

158

167

2.064

59

325

151

351

29

12

16

305

539

72

555

19

124

18

2007

23.405

298

598

4.082

94

352

306

400

30

29

102

53

307

924

111

107

31

209

12

2008

28.572

428

1.163

2.756

77

512

220

478

40

58

57

264

354

672

454

11

2009

9.614

585

930

975

59

252

66

299

32

38

17

189

270

253

18

2010

190 Governana de TI

28/07/2011 21:45:11

4
ANEXO

EMBRATEL

A Tabela 1 apresenta os itens mais fornecidos pela Embratel administrao


pblica federal no perodo de 2007 at o primeiro semestre de 2010.
Tabela 1 Itens mais fornecidos pela Embratel 2007-2010
2007

2008

Cdigo - Descrio
Material Servio

Qtde.

Valor Total

Qtde.

19615 - Informtica
- Instalao/Manuteno Comunicao
Dados

19

43.049.571,04

12

14958 - Informtica
Internet

54

5.789.263,53

25135 - Servio Rede


Comunicao Dados,
Voz e Imagem

14

13935 Disponibilizao
de Linha para
Comunicao /
Transmisso de dados
2712 - Manuteno
de Equipamentos de
Comunicao

Valor Total

2009

2010

Qtde.

Valor Total

Qtde.

Valor Total

4.265.721,79

18

59.891.411,58

4.609.986,12

23

1.008.974,61

39

1.679.243,90

158.076,94

1.187.525,18

55

65.298.150,46

23

00.801.495,32

19

101.420.385,06

5.496.950,52

10

19.217.220,27

14

235.429,04

46.500,00

1.145.494,00

2.407.843,64

0,00

0,00

Fonte: Ministrio do Planejamento Diviso de Estatstica (elaborao dos autores).

Dentre os itens da Tabela 1, apenas o item 14958 (Informtica Internet) encontra-se entre os mais comprados pela APF, de acordo com a Tabela 2 constante do
Captulo 2.
A Tabela 2, a seguir, apresenta os rgos da administrao pblica federal que
mais compraram itens de servios de tecnologia da informao da Embratel, de acordo com o valor dos itens, no perodo de 2007 at o primeiro semestre de 2010.

Anexos.indd 191

28/07/2011 21:45:11

192 Governana de TI
Tabela 2 rgos compradores da Embratel 2007-2010
2007
rgo

2008

2009

2010

Qtde.

Valor Total

Qtde.

Valor Total

Qtde.

Valor Total

Qtde.

Valor Total

Ministrio de Minas
e Energia

2.394.499,96

4.057.996,96

7.178.225,64

4.529.998,00

Ministrio da Defesa

30

632.381,30

16

49.615.703,09

37

3.112.210,76

18

100.061.318,73

Ministrio da
Educao

25

447.446,87

51

1.844.412,23

37

723.268,84

13

855.158,99

Repblica Federativa
do Brasil

624.733,42

533.467,98

3.657.991,92

154.499,99

Ministrio da Sade

1.039.190,00

193.928,00

79.960.476,13

0,00

Ministrio da
Agricult.,Pecuria e
Abastecimento

444.359,68

2.407.993,64

7.682.088,76

0,00

Ministrio da
Fazenda

15

3.852.939,28

181.494,92

113.740,00

0,00

Fonte: Ministrio do Planejamento Diviso de Estatstica (elaborao dos autores).

Dentre os rgos listados na Tabela 2 deste Anexo que constituem os maiores


compradores da EMBRATEL, apenas o Ministrio de Minas e Energia e a Repblica
Federativa do Brasil no se encontram na Tabela 5 do Captulo 2, que apresenta os
rgos da APF que mais adquirem servios de TI.

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5
ANEXO

SERPRO

O Grfico 1 apresenta os principais itens fornecidos pelo SERPRO administrao pblica federal no ano de 2009.

Grfico 1 rgos compradores do SERPRO 2009

Fonte: Ministrio do Planejamento Diviso de Estatstica (elaborao dos autores).

Dentre os itens do Grfico 1, apenas os itens 1279 (Informtica - Programas


Fechados (Software)) e 14958 (Informtica Internet) encontram-se entre os mais
demandados pela APF, conforme a Tabela 2 exposta no captulo correspondente ao
tema aqui estudado (Captulo 2); j os demais itens, 1295 (Informtica - Administrao e Operao em Processamento de Dados), 24970 (Servios de Tecnologia da
Informao e Apoio Tcnico de Atividades de Informtica), 5398 (Prestao de Servios de Informtica), 16918 (Informtica - Desenvolvimento/Implantao/Manuten-

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28/07/2011 21:45:11

194 Governana de TI
o Rede de Computador), 21210 (Informtica - Diagnstico e Projeto Rede Dados),
19615 (Informtica - Instalao/Manuteno Comunicao Dados), 21121 (Hospedagem Servidor - Internet) e 21148 (Consultoria e Assessoria - Tecnologia Informao),
no figuram entre os mais demandados.
O Grfico 2, abaixo, apresenta os rgos da administrao pblica federal que
mais compraram itens de servios de tecnologia da informao do SERPRO, de acordo com o valor dos itens, no ano de 2009.

Grfico 2 rgos da APF que mais compraram do SERPRO 2009

Fonte: Ministrio do Planejamento Diviso de Estatstica (elaborao dos autores).

Dentre os rgos do Grfico 2, o Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e


Comrcio (MDIC), Ministrio dos Transportes, Ministrio da Pesca e Agricultura,
Ministrio da Integrao Nacional e Ministrio das Relaes Exteriores no se encontram entre os rgos da APF que mais compram servios de TI, conforme a Tabela 5
constante do captulo relativo s aquisies de TI pelo governo brasileiro.

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2
6
ANEXO

RESUMO
DO
NOVODE
GERENCIALISMO
ANLISE
PBLICO
ERA
DOS
CINCOS
DA GOVERNANA
CASOS
DIGITAL
Governana de TI comparada

Casos

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Desenho
Institucional

Suprimento de TI e
Anlise de Mercado

Recursos
Humanos

Desempenho
Global em
e-gov (ranking
da ONU)

Holanda

Ministrio lder

Capacidade prpria
em TI

Baixo grau de
terceirizao
Mercado atomizado

Possui

5 lugar

Reino
Unido

Coordenao
Poder Executivo

Pouca capacidade
prpria em TI

Alto grau de
terceirizao

Mercado oligopolizado
em nvel federal e
atomizado em nvel
local

Possui

Possui

4 lugar

frica
do Sul

Ministrio lder

Capacidade prpria
em TI

Grau mdio de
terceirizao
Mercado oligopolizado

Possui

Possui

97 lugar

Estados
Unidos

Coordenao
Poder Executivo

Capacidade prpria
em TI
Alto grau de
terceirizao
Mercado atomizado

Possui

Possui

2 lugar

Chile

Responsabilidade compartilhada entre


Ministrios

Capacidade prpria
em TI

Grau mdio de
terceirizao

Mercado tendente
concentrao

CIO
federal

34 lugar

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7
ANEXO

LISTA DE AUTORIDADES
ENTREVISTADAS
PRIMEIRA RODADA DE ENTREVISTAS (21/09/2010 a 23/09/2010)

21/09/2010

Francisco Gaetani
Secretrio-Executivo Adjunto do Ministrio do Planejamento, Oramento e
Gesto (MP)
Cludio Castello Branco
Secretaria de Fiscalizao de Tecnologia da Informao do Tribunal de Contas
da Unio (SEFTI/TCU)

22/09/2010

Jos Bueno
Diretor TI do Ministrio da Educao e Cultura (DTI/MEC)
Rogrio Santana
Presidente da TELEBRAS
Rodrigo Assumpo
Presidente da DATAPREV
Augusto Sherman Cavalcanti
Ministro-Substituto do Tribunal de Contas da Unio (TCU)

23/09/2010

Gilberto Paganotto
Diretor-Superintendente do SERPRO
Francisco de Assis Leme Franco
Secretrio-Executivo Adjunto do Ministrio da Fazenda (MF)
Ellen Gracie Northfleet
Ministra do Supremo Tribunal Federal (STF)
SEGUNDA RODADA DE ENTREVISTAS (26/10/2010 e 27/10/2010)

26/10/2010

Miriam Chaves
Assessora Especial da Secretaria de Relaes Institucionais da Presidncia da
Repblica

27/10/2010

Maurcio Theodosio Mattos Marques.


Diretor de TI da Casa Civil da Presidncia da Repblica (DIRTI )
Jos Geraldo Loureiro Rodrigues
Diretor de Sistemas e Informao da Controladoria Geral da Unio (CGU)
Glria Guimares
Secretria de Logstica e Tecnologia da Informao (SLTI/MP)

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8
ANEXO

ROTEIRO DE ENTREVISTAS
Questes

1 Como o Sr./Sra. v a situao atual do uso das Tecnologias de Informao (TI) na


Administrao Pblica Federal brasileira de uma maneira geral?
2 E no caso do rgo em que o Sr./Sra. atua mais diretamente hoje, como est o uso
da TI na sua percepo?
3 Quais as suas expectativas a respeito da contribuio que a TI poderia ou deveria dar
para a realizao das polticas pblicas no Brasil?
4 Como o Sr./Sra. v a evoluo do Sistema de Administrao dos Recursos de
Informao e Informtica (SISP) no Brasil, sobretudo depois de 1994?
5 Qual a sua percepo sobre o papel desempenhado pela SLTI/MPOG como rgo
central do SISP?
6 Como o Sr./Sra. avalia o programa de Governo Eletrnico brasileiro, tanto em termos
da prestao de servios quanto do potencial para o fortalecimento da democracia?
7 Na sua opinio, como o atual modelo de governana de TI e de e-Gov poderia ser
fortalecido no Brasil?
8 Por gentileza, fale de algum aspecto que o Sr./Sra. julgue importante e que no foi
abordado at aqui nesta entrevista?

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9
ANEXO

Anexos.indd 198

LOCALIZAO ATUAL DA
REA DE TI NOS MINISTRIOS

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10
ANEXO

Anexos.indd 199

PROPOSTA DE REALOCAO
DA REA DE TI NOS MINISTRIOS

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Anexos.indd 200

28/07/2011 21:45:12

REFERNCIAS
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Referencias.indd 201

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2006a.

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28/07/2011 21:43:19

Marco Cepik Diego Rafael Canabarro org.

203

BRASIL. Acrdo n 1.386/2006 - Plenrio. Braslia: Tribunal de Contas da Unio,


2006b.
BRASIL. Acrdo n 1.480/2007 - Plenrio. Braslia: Tribunal de Contas da Unio,
2007a.
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Marco Cepik Diego Rafael Canabarro org.

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BRASIL. Portaria Normativa n 5, de 14 de julho de 2005. Braslia: SLTI/MPOG,
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SOBRE OS AUTORES
Dr. Marco Cepik doutor em Cincia Poltica pelo IUPERJ e
professor assossiado na UFRGS, onde atualmente (2011-2012)
o diretor do CEGOV.
CV Lattes: http://lattes.cnpq.br/3923697331385475
Dr. Hlio Henkin doutor em Economia pela UFRGS e professor
adjunto na mesma instituio, onde atualmente (2009-2012) o
Diretor da Faculdade de Cincias Econmicas (FCE).
CV Lattes: http://lattes.cnpq.br/3485516815571669
Me. Diego Rafael Canabarro bacharel em Direito e mestre
em Relaes Internacionais pela Universidade Federal do
Rio Grande do Sul (UFRGS). Atualmente, doutorando em
Cincia Poltica na UFRGS.
CV Lattes: http://lattes.cnpq.br/4980585945314597
Me. Daniel Corra Selao mestre em Administrao pela
Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS), com
nfase em Gesto da Tecnologia e da Produo.
CV Lattes: http://lattes.cnpq.br/0309235461084568
Me. Fernando DallOnderSebben bacharel em Relaes
Internacionais e mestre em Cincia Poltica pela Universidade
Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS). Atualmente
doutorando em Estudos Estratgicos Internacionais na UFRGS.
CV Lattes: http://lattes.cnpq.br/6387096256140094
Ana Jlia Possamai bacharel em Relaes Internacionais
pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS).
Atualmente, mestranda em Cincia Poltica na UFRGS.
CV Lattes: http://lattes.cnpq.br/2444391478085588

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216 Governana de TI
Slvia Carolina Sebben graduanda do curso de Relaes Internacionais pela
Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS).
CV Lattes: http://lattes.cnpq.br/7646475659831186

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GOVERNANA de TI
Transformando a
Administrao Pblica no Brasil

GOVERNANA de TI - Transformando a Administrao Pblica no Brasil

Esta obra, fruto da parceria entre o Centro de Estudos


Internacionais sobre Governo, da UFRGS (CEGOV/UFRGS)
e a Secretaria de Logstica e Tecnologia da Informao
do Ministrio do Planejamento (SLTI/MP),
pretende contribuir para a reflexo dos gestores
pblicos brasileiros, da comunidade acadmica
e da populao em geral, sobre a constituio
e a consolidao da capacidade estatal
e da democracia brasileira na Era Digital.

GOVERNANA de TI
Transformando a
Administrao Pblica no Brasil

Organizadores:

Marco Cepik
Diego Rafael Canabarro

WS Editor