Ciclo oramentrio

Fernando Lima Gama Junior*

O oramento passa por diversas fases, at estar pronto para ser executado, e por outras, mesmo depois de sua execuo, com a finalidade de aprimoramento e controle. A esse processo sequencial de fases d-se o nome de
ciclo oramentrio.
O ciclo oramentrio tem incio com a consolidao das propostas dos
diversos poderes, que se transformar em um projeto de lei, posteriormente
apreciado pela Comisso Mista de Oramento, emendado pelos parlamentares e aprovado pelo Congresso Nacional em sesso conjunta. Logo depois a
lei segue para sano presidencial e publicada como condio de validade
do ato jurdico, quando fica apta a ser executada, momento em que ocorre a
arrecadao da receita e a realizao da despesa, dentro do exerccio financeiro. Durante a fase de execuo ocorre, simultaneamente, a fase de acompanhamento e avaliao da execuo, realizada pelos controles internos e
externos. A avaliao da execuo pelos agentes de controle tambm pode
ocorrer depois de encerrado o exerccio financeiro.
Resumidamente, o oramento pblico passa pelas seguintes fases:
 elaborao do projeto de lei;
 apreciao, estudo e proposio de emendas;
 votao, sano e publicao da Lei Oramentria;
 execuo da Lei Oramentria;
 acompanhamento e avaliao da execuo oramentria.

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Auditor Federal de Controle Externo do Tribunal

de Contas da Unio em
Mato Grosso. Professor de
preparatrios para concursos nas disciplinas de Controle Externo, Oramento
Pblico,
Contabilidade
Pblica e Legislao Tributria do ICMS. Engenheiro
Qumico pela Universidade Federal do Rio de
Janeiro (UFRJ) em 2001.
Bacharelando em Direito
pela Universidade Federal
do Mato Grosso (UFMT).

Ciclo oramentrio

Quadro sintico do ciclo oramentrio

(1) Elaborao do projeto

(2) Apreciao, aprovao

e publicao

(4) Acompanhamento e
avaliao

(3) Execuo

Elaborao
A primeira fase pela qual passa o oramento pblico a de elaborao
do projeto de lei oramentria. Essa fase tem incio com a definio de cada
unidade gestora da sua proposta parcial de oramento.
Unidade gestora a unidade oramentria ou administrativa investida do
poder de gerir recursos oramentrios e financeiros, prprios ou sob descentralizao. Em outras palavras, as unidades gestoras podem receber recursos
diretamente da lei oramentria, quando sero denominadas unidades oramentrias, ou podem receber os recursos oramentrios de outras unidades
oramentrias, quando sero denominadas unidades administrativas.
Unidade oramentria
(oramento direto da LOA)
Unidade gestora
Unidade administrativa
(no tem oramento prprio, depende de transferncias de outras unidades oramentrias)

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Ciclo oramentrio

No se deve, entretanto, confundir o conceito de unidade gestora com

o conceito de rgo, como comum entre os alunos. Um rgo, como um
ministrio, por exemplo, pode possuir vrias unidades gestoras, a depender
de sua estrutura administrativa. Essas unidades gestoras, por sua vez, podem
ser compostas de vrias unidades oramentrias ou administrativas.
Cada unidade gestora, portanto, deve elaborar sua proposta oramentria para o ano vindouro e encaminh-la a sua setorial oramentria. A setorial
oramentria unidade responsvel por receber e consolidar as propostas
parciais de todas as unidades gestoras que compem o rgo. Cabe setorial oramentria consolidar as propostas parciais das unidades gestoras em
uma nica proposta do rgo.
UO1
UG1

RGO_B

UA1
RGO_A

SETORIAL

UO2
UG2

RGO_N

UA2
Depois, cada setorial oramentria de cada rgo de cada um dos poderes encaminha as propostas setoriais para o rgo central do sistema de
oramento e gesto, para nova consolidao. Atualmente, o rgo central do
sistema de oramento e gesto a Secretaria de Oramento Federal, rgo
ligado ao Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto.
Uma vez feita a consolidao (com os devidos ajustes e cortes oramentrios), surge o projeto de lei oramentria. Esse projeto dever ser submetido
ao presidente da Repblica que far o encaminhamento do projeto ao Congresso Nacional, por meio de mensagem1.

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de iniciativa exclusiva
do chefe do Poder Executivo o envio da proposta
oramentria de todos
os rgos e poderes ao
Poder Legislativo.

Ciclo oramentrio

Aprovao
Normas
As leis oramentrias, embora sejam consideradas leis ordinrias, tm uma
tramitao no Congresso Nacional diferente das demais leis ordinrias. Isso
porque a prpria Constituio estabeleceu um rito prprio, diferenciado, para
a tramitao e a aprovao das leis oramentrias (LOA, LDO e PPA). A aprovao e a tramitao das leis oramentrias esto regradas no artigos 166 da
Constituio Federal. Na inexistncia de normas prprias para a tramitao das
leis oramentrias, aplicam-se a estas, no que no contrariar a lei, as demais
normas aplicveis ao processo legislativo como um todo (CF, art. 166, 7.).
Ou seja, aprovao e tramitao das leis oramentrias aplicam-se, nesta
ordem: primeiro, as normas especficas estabelecidas na Constituio para estes
tipos de lei (LOA, LDO e PPA); em segundo lugar, desde que no contrariem as
normas especficas, aplicam-se as demais normas do processo legislativo (ou
seja, aplicao subsidiria das normas do processo legislativo geral).

Tramitao
O projeto de lei oramentria, depois de consolidado pelo Poder Executivo, deve ser remetido ao Congresso Nacional. L ele ser apreciado pela
Comisso Mista Permanente de Oramento, composta de deputados e senadores, prevista no artigo 166 da CF. Essa comisso tem a funo de examinar e emitir parecer sobre o projeto, bem como acompanhar e fiscalizar o
oramento.
O projeto de lei oramentria, assim como as emendas propostas ao
projeto aps parecer da comisso mista permanente, ser apreciado pelo
plenrio das duas Casas do Congresso Nacional, nos termos da Constituio
Federal:
Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, s diretrizes oramentrias, ao
oramento anual e aos crditos adicionais sero apreciados pelas duas Casas do Congresso
Nacional, na forma do regimento comum.

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Ciclo oramentrio

1. Caber a uma Comisso mista permanente de Senadores e Deputados:

I - examinar e emitir parecer sobre os projetos referidos neste artigo e sobre as contas
apresentadas anualmente pelo Presidente da Repblica;
II - examinar e emitir parecer sobre os planos e programas nacionais, regionais e setoriais
previstos nesta Constituio e exercer o acompanhamento e a fiscalizao oramentria,
sem prejuzo da atuao das demais comisses do Congresso Nacional e de suas Casas,
criadas de acordo com o art. 58.

Com a aprovao do projeto pelo plenrio do Congresso Nacional, o

projeto ser devolvido ao presidente da Repblica que poder sancion-lo
ou propor vetos. Havendo a sano o projeto dever ser encaminhado para
publicao.

Emendas e alteraes
Enquanto ainda projeto, a LOA pode ser emendada por deputados e
senadores2. Caso a alterao importe o aumento de despesas, necessria
a indicao dos recursos para suport-las, somente sendo admitidos os provenientes de anulao de despesa. Em outras palavras, os deputados e senadores podem alterar o projeto de lei criando novas despesas, desde que
faam a anulao de outra. No entanto, no qualquer despesa que pode ser
anulada. No podem ser objeto de alterao parlamentar as despesas com
pessoas e encargos sociais, juros e encargos da dvida (servios da dvida) e
transferncias constitucionais tributrias.
Se a alterao proposta pelo parlamentar no importar o aumento de
despesa, ela pode ser aprovada se estiver relacionada correo de erros ou
omisses (falhas do projeto de lei) ou com dispositivos do texto de lei. Em
qualquer dos casos, necessrio que a emenda esteja em consonncia com
o plano plurianual e com a lei de diretrizes oramentrias.
O presidente da Repblica (ou o chefe do Executivo, falando de maneira
mais geral) tambm pode propor alteraes no projeto de lei oramentria. No entanto, a mensagem presidencial deve ser encaminha Comisso
Mista de Oramento enquanto no iniciada a votao da parte cuja alterao
esteja sendo proposta. Se a parte j foi votada, no so admitidas novas propostas de alterao presidencial.

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2
O termo emenda exclusivo para referenciar alteraes na LOA feitas por
deputados e senadores.

Ciclo oramentrio

Execuo
No incio do exerccio financeiro, antes de se iniciar a execuo oramentria, necessria a publicao do Quadro de Detalhamento da Despesa
(QDD). O QDD um documento contendo dados mais analticos acerca da
autorizao dada na lei, em nvel de projeto, atividade, operao especial e
elemento de despesa. Aps a publicao do QDD, os rgos comearo a
executar o oramento.
Para que os rgos possam comear a executar o oramento, empenhar,
liquidar, pagar, arrecadar receita etc., a Secretaria do Tesouro Nacional providencia a consignao da dotao oramentria, em nvel de QDD, a todos os
rgos e ministrios contemplados na lei de meios.
Caso ocorra algum problema no decorrer das etapas que impea a disponibilizao da dotao oramentria (como, por exemplo, a no aprovao
da LOA at o incio do exerccio), os rgos podero utilizar, desde que haja
previso na LDO, dos duodcimos.
Duodcimo o instituto que possibilita aos rgos, caso autorizado na
LDO, executar, a cada ms do exerccio financeiro, um doze avos do projeto
de lei oramentria que est sendo apreciado de modo a no prejudicar totalmente a execuo prevista para o exerccio.
Os duodcimos podem ser utilizados quando o executivo se v compelido a executar despesas, mas impossibilitado de faz-lo em razo da no
aprovao da lei oramentria anual pelo Poder Legislativo. Nesse caso, a
LDO vem autorizando a execuo do oramento que ainda est em discusso por meio dos duodcimos, apenas para as despesas que no podem esperar a aprovao (salrios, juros, despesas com manuteno etc).
Situao diversa ocorre quando a falha do Executivo, que no envia a
proposta de lei oramentria para o Poder Legislativo apreciar. Nesse caso,
quando o Legislativo no recebe o projeto de lei oramentria no prazo
fixado nas constituies e leis orgnicas dos municpios, considerar como
proposta a lei de oramento vigente.

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Ciclo oramentrio

Controle
Nessa fase ocorre o acompanhamento e a avaliao do processo de execuo oramentria que, segundo a legislao em vigor, ser interno quando
realizado pelos agentes do prprio rgo, ou externo, quando realizado pelo
Poder Legislativo, auxiliado tecnicamente pelo Tribunal de Contas.
O controle ser mais eficiente se realizado a priori, ou seja, realizado preponderantemente sobre atos ainda no concretizados, porm o que se observa que a avaliao ocorre, em grande parte, sobre o processo de despesa j realizado. Isso prejudica a correo de falhas no processo de execuo e,
por conseguinte, inviabiliza o cumprimento das metas estabelecidas.

Descentralizao oramentria
A LOA contempla as unidades setoriais oramentrias de cada rgo com
dotaes oramentrias. Essas dotaes precisam ser descentralizadas para
que as unidades gestoras administrativas possam efetuar a sua execuo3.
A descentralizao dos crditos oramentrios ou adicionais poder ocorrer das seguintes formas:
 Dotao: a transferncia de crditos oramentrios e adicionais feita
pelo rgo central do sistema de oramento (Secretaria de Oramento
Federal SOF, do Ministrio de Planejamento, Oramento e Gesto
MPOG) s unidades setoriais de oramento.
 Proviso ou descentralizao interna de crditos: a transferncia
de crditos oramentrios e adicionais feita entre unidades gestoras
de um mesmo rgo, ministrio ou entidade integrante do oramento
fiscal e do oramento da seguridade social.
 Destaque ou descentralizao externa de crditos: a transferncia
de crditos oramentrios e adicionais feita entre unidades gestoras
de rgos, ministrios ou entidades de estruturas administrativas diferentes, ou seja, de um rgo para outro.

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Unidades gestoras so
aquelas que efetivamente realizam o gasto, ou
seja, executam a despesa
oramentria.

Ciclo oramentrio

Tanto a proviso quando o destaque devem ser registrados e contabilizados no Sistema de Administrao Financeira do Governo Federal (Siafi) por
meio de um documento chamado Nota de Movimentao de Crdito (NC).
J a proviso inicial (dotao) contabilizada por meio da Nota de Dotao
(ND).
Fluxo da descentralizao oramentria
Dotao

Orgo central de oramento

Secretaria de Oramento Federal
do Ministrio do Planejamento,
Oramento e Gesto

Ministrio A
(Unidade oramentria)

Destaque

Dotao

Ministrio B
(Unidade oramentria)

Proviso

Proviso

Ministrio A
(Unidade administrativa)

Ministrio B
(Unidade administrativa)

Programao e descentralizao financeira

Apesar do assunto deste captulo ser oramento, interessante para
fins didticos j falarmos da descentralizao financeira e da programao financeira, principalmente porque essas esto intimamente ligadas ao
oramento.

Programao financeira
A existncia de oramento aprovado e de crditos disponveis (dotaes)
uma condio necessria, mas no suficiente, para a realizao dos gastos.
que, alm do oramento, necessria a existncia de recursos financeiros
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Ciclo oramentrio

(dinheiro em caixa), porquanto a disponibilidade oramentria nada mais

do que apenas uma autorizao para a realizao da despesa. possvel ter
o oramento aprovado (autorizao da despesa), mas no ter os recursos em
caixa para realizar a despesa.
Nesse contexto que ganha importncia a programao financeira, instrumento de planejamento, adotado em mbito governamental, que tem o
objetivo de prover recursos na medida da necessidade dos rgos, evitando
a insuficincia financeira ou a ociosidade das disponibilidades de caixa.
Assim, a programao financeira o conjunto de aes desenvolvidas
com o intuito de estabelecer o fluxo de caixa da Unio durante o exerccio financeiro, com a finalidade de assegurar s unidades oramentrias os recursos financeiros suficientes e necessrios execuo dos programas de trabalho, mantendo o equilbrio entre a receita arrecadada e a despesa realizada.
A programao financeira feita tendo como parmetro a previso da
receita, os limites oramentrios da despesa, e sua demanda, e a tendncia
de resultado (dficit ou supervit) considerada para o exerccio.
Assim como o rgo central do sistema oramentrio a Secretaria de
Oramento Federal (SOF), no lado financeiro o sistema de programao financeira administrado pela Secretaria do Tesouro Nacional (STN), do Ministrio da Fazenda (rgo central), tendo ainda em sua composio os rgos
Setoriais de Programao Financeira (OSPF)4, que so as secretarias de administrao geral dos ministrios civis e rgos equivalentes da presidncia da
Repblica e Ministrios Militares, e, finalmente, unidades gestoras.

4
A exemplo do que
ocorre com as setoriais
oramentrias.

A programao financeira se divide em duas etapas: solicitao e aprovao. A Proposta de Programao Financeira (PPF) o documento utilizado
pelas unidades executoras para fazer a solicitao de programao financeira aos rgos setoriais e tambm estes ao rgo central.
Aps a solicitao, cabe ao rgo central a aprovao dos valores a serem
liberados aos rgos setoriais. Estes, por sua vez, aprovam os valores a liberar
para as unidades executoras, de modo que a operao realizada por meio
de Programao Financeira Aprovada (PFA)5.

Descentralizao financeira
Aps solicitao e aprovao da programao financeira so realizadas as
descentralizaes financeiras das disponibilidades entre os rgos que comEste material parte integrante do acervo do IESDE BRASIL S.A.,
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5
A PPF e a PFA, que representam as etapas da
programao, so contabilizadas por intermdio
da Nota de Programao
Financeira (NPF).

Ciclo oramentrio

pem o sistema de programao financeira. Essa descentralizao realizada por meio dos seguintes procedimentos:
6

 Cota6: a primeira fase da descentralizao das disponibilidades financeiras, consiste na transferncia do rgo central de programao
financeira para os rgos setoriais do sistema. Essa movimentao est
condicionada, entre outras coisas, efetiva arrecadao de recursos
financeiros pelo Tesouro Nacional e ao montante de compromissos financeiros assumidos pelos rgos.

Cota o similar financeiro da dotao oramentria, a exemplo do

repasse e do sub-repasse,
similares ao destaque e
proviso.

 Repasse: a descentralizao das disponibilidades financeiras vinculadas ao oramento, recebidas anteriormente sob a forma de cota da
Secretaria do Tesouro Nacional do Ministrio da Fazenda (STN/MF),
sendo de competncia dos rgos setoriais de programao financeira, que as transfere para outro rgo ou ministrio.
 Sub-repasse: a descentralizao de disponibilidades financeiras
vinculadas ao oramento, realizada pelos rgos setoriais de programao financeira, para unidade oramentria ou administrativa a eles
vinculada, ou seja, que faa parte da sua prpria estrutura.
Fluxo da descentralizao financeira
Cota

Orgo central de
programao financeira
Secretaria do Tesouro Nacional
STN, do Ministrio da Fazenda.

Cota

Repasse

Ministrio B
(Unidade oramentria)

Ministrio A
(Unidade oramentria)

Sub-repasse

Sub-repasse

Ministrio A
(Unidade administrativa)

Ministrio B
(Unidade administrativa)

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Ciclo oramentrio

Atividades
1. (Esaf ) Transferncia de crditos entre Unidades Gestoras pertencentes
a um mesmo rgo definida como:
a) repasse.
b) sub-repasse.
c) destaque.
d) dotao.
e) proviso.
2. (Esaf ) O rgo responsvel pela consolidao da proposta oramentria em nvel federal o:
a) Ministrio da Fazenda.
b) Ministrio da Administrao e Reforma do Estado.
c) Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto.
d) Congresso Nacional.
e) Tribunal de Contas da Unio.
3. (Esaf ) So consideradas etapas da execuo oramentria e financeira
os ingressos de recursos na conta nica do Tesouro e as descentralizaes de crditos e recursos entre as unidades integrantes do Siafi.

No que diz respeito ao assunto, julgue os itens a seguir e marque com

V os verdadeiros e F os falsos, a opo que corresponde sequncia
correta.
I. A unidade gestora que recebe crditos oramentrios por descentralizao, sob a forma de destaque, receber os recursos financeiros sob a forma de repasse.
II. A unidade gestora que descentralizou crditos oramentrios por
meio de proviso receber os recursos financeiros sob a forma de
sub-repasse.

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Ciclo oramentrio

III. A descentralizao de recursos realizada no Siafi por meio da

Nota de Programao Financeira, que o documento utilizado
para registrar e contabilizar as etapas da programao financeira.
IV. A Guia de Recolhimento da Unio (GRU) documento utilizado
para efetuar todo e qualquer depsito na conta nica do Tesouro,
excetuadas as receitas recolhidas mediante a Guia de Previdncia
Social (GPS) e por meio do Documento de Arrecadao de Receitas
Federais (DARF).
V. A Secretaria do Tesouro Nacional permite que autarquias, fundos e
fundaes pblicas que contarem com autorizao legislativa especfica efetuem aplicaes financeiras dirias na conta nica.
a) F, V, F, F, V
b) V, V, V, V, V
c) F, F, F, F, F
d) V, V, V, V, F
e) V, F, V, V, V
4. (Cespe) O oramento percorre diversas etapas desde o surgimento de
uma proposta de lei oramentria at o seu controle e avaliao. Julgue
os prximos itens, relativos ao ciclo oramentrio na esfera federal.

118

((

O ciclo oramentrio est restrito ao exerccio financeiro, ou seja,

do perodo de 1. de janeiro a 31 de dezembro de cada ano.

((

Todas as etapas do ciclo oramentrio podero ser acompanhadas pelo Sistema Integrado de Dados Oramentrios (Sidor).

((

A casa legislativa na qual tenha sido concluda a votao enviar o projeto de lei oramentria ao presidente da Repblica.
Decorrido o prazo de 15 dias teis, o silncio do presidente da
Repblica importar no veto.

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Ciclo oramentrio

Dicas de estudo
Quem tiver interesse em conhecer mais sobre a programao financeira
da Unio pode acessar o site da Secretaria do Tesouro Nacional, em:
<www.stn.gov.br/programacao_financeira/index.asp>.
Alm das informaes sobre a programao financeira, h um espao no
stio que traz informaes atualizadas sobre a legislao contbil brasileira,
em:
<www.stn.gov.br/legislacao/index.asp>.

Referncias
GAMA JR, Fernando Lima. Fundamentos de Oramento Pblico e Direito Financeiro. So Paulo: Campus, 2009.

Gabarito
1. E
2. C
3. E
4. F, F, F

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