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678-Conselho de Seguranca e A Insercao Do Brasil
678-Conselho de Seguranca e A Insercao Do Brasil
Ministro de Estado
Secretrio-Geral
Presidente
EDUARDO UZIEL
O Conselho de Segurana, as
Operaes de Manuteno da Paz e
a Insero do Brasil no Mecanismo
de Segurana Coletiva das Naes
Unidas
Braslia, 2010
Equipe Tcnica:
Maria Marta Cezar Lopes
Cntia Rejane Sousa Arajo Gonalves
Erika Silva Nascimento
Fabio Fonseca Rodrigues
Jlia Lima Thomaz de Godoy
Juliana Corra de Freitas
Programao Visual e Diagramao:
Juliana Orem e Maria Loureiro
Agradecimentos
Abreviaturas e Siglas
CANZ
CARICOM
CCP
CPLP
CSNU
DFS
DOMREP
DPKO
ECOSOC
E-10
EUA
FFAA
FMEI
FMI
GRULAC
G-77
IBAS
INTERFET
LDN
MD
MINURCAT
MINUSTAH
MNA
MONUC
MPOG
MRE
ONG
ONU
ONUC
ONUMOZ
OTAN
P-3
P-5
PCCs
PDD-25
PNUD
RDC
SGNU
SNA
SOFA
TCCs
TIAR
TPI
UA
UE
UNAMIR
UNAMSIL
UNAVEM III
UNCIO
UNCTAD
UNDOF
UNEF
UNEF II
UNFICYP
UNIFIL
UNIPOM
UNITA
UNITAF
UNMEE
UNMIK
UNMISET
UNMIT
UNMOGIP
UNMOVIC
UNOGBIS
UNOSOM I e II
UNOTIL
UNPROFOR
UNSF
UNTAET
UNTAG
UNTSO
UNYOM
URSS
Sumrio
Introduo, 17
O Conceito de Operaes de Manuteno da Paz, 19
O Conceito de Segurana Coletiva, 24
Potncias Grandes, Mdias e Pequenas nas Naes Unidas, 27
Estrutura do Trabalho e dos Captulos, 30
I. As Naes Unidas, a Segurana Coletiva e as Operaes de
Manuteno da Paz, 33
I. 1. Introduo, 33
I. 2. Da Carta Resoluo Uniting for Peace, 34
I. 3. A Criao da UNEF e a Inovao representada pelas Misses de
Paz, 45
I. 4. As Crises da Dcada de 1960 e as Misses de Paz at o Fim da
Guerra Fria, 50
I. 5. A Emergncia das Misses de Paz como Instrumento de Segurana
Coletiva aps 1988, 54
I. 6. O Relatrio Brahimi e seu Significado, 63
I. 7. O Novo Surto de Misses de Paz e seus Contribuintes de Tropas, 67
I. 8. Debates, Desafios e Estratgias Atuais, 74
I. 9. Concluses Preliminares,77
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vrios termos, razo por que sofre crticas dos Estados membros. Para efeitos
deste trabalho, sero adotadas as expresses operaes de manuteno da
paz e misses de paz, que tero o mesmo significado ao longo do texto.
Estabelecida a terminologia, necessrio delinear com mais clareza o
fenmeno a que ela se refere. A maioria dos autores opta por definies que
lidam, sobretudo, com as caractersticas operacionais e com os objetivos
das misses de paz no terreno. Assim, Paulo R. C. T. da Fontoura explicita
sua definio de peacekeeping:
(...) trata das atividades levadas a cabo no terreno com o
consentimento das partes em conflito, por militares, policiais e civis,
para implementar ou monitorar a execuo de arranjos relativos ao
controle de conflitos (...) e sua soluo (...), em complemento aos
esforos polticos realizados para encontrar uma soluo pacfica e
duradoura para o conflito 12.
Para este trabalho, porm, importante explorar outros aspectos das misses
de paz, marcadamente os rgos que as estabelecem e comandam, visto que sua
poltica ser objeto de anlise. Nesse sentido, a definio de operaes de
manuteno da paz a ser seguida ser: operaes estabelecidas pelo Conselho
de Segurana ou pela Assembleia Geral das Naes Unidas, de quem recebem
mandatos e a quem se reportam periodicamente, que so financiadas por
contribuies de todos os membros das Naes Unidas e esto sob comando e
controle do Secretrio-Geral e do Departamento de Operaes de Manuteno
da Paz (DPKO); englobam militares, policiais e civis e, no terreno visam a controlar
ou resolver conflitos, respeitando os princpios da imparcialidade, consentimento
das partes e uso da fora somente em legtima defesa.
Os princpios bsicos das operaes de manuteno da paz foram
inicialmente compilados pelo Secretariado aps a experincia da UNEF, em
Suez. Embora sua validade seja questionada por alguns Estados, so
entendidos por todos:
1) imparcialidade significa que os peacekeepers no so desdobrados13
para ganhar a guerra em nome de uma das partes, mas antes para ajud-las
12
Fontoura, P. R. C. T. O Brasil e as Operaes de Manuteno da Paz das Naes Unidas.
Braslia: FUNAG, 1999, pg. 32.
13
O verbo desdobrar utilizado, ao longo do texto, por falta de melhor palavra, para traduzir o
termo deploy.
22
INTRODUO
United Nations Peacekeeping Operations: Principles and Guidelines. Nova York: DPKO,
2008, pp. 31-35. Vale recordar que o termo em ingls self-defense
compreende apenas a defesa de si, razo pela qual foi necessrio acrescentar ao longo do tempo
a expresso except in self-defense and defense of the mandate.
Em portugus, porm, a expresso legtima defesa inclui qualquer bem jurdico protegido,
inclusive os de terceiras pessoas, razo pela qual no necessita de complemento. Para uma
discusso abrangente do termo no direito brasileiro, ver Hungria, N. Comentrios ao Cdigo
Penal, volume I. Rio de Janeiro: Revista Forense, 1949, pp. 444-468.
15
Diehl, P. Forks in the road: Theoretical and Policy Concerns for 21st Century Peacekeeping.
In. Global Society, vol. 14, no. 3, 2000, pp. 339-342.
14
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Estado global e que tem a segurana coletiva em seu centro. Afirma que se
trata de fenmeno conectado s organizaes internacionais e que tem por
objetivos reduzir o abuso de poder, desencorajar a competio violenta e
promover a paz. Opinou que, em 1945, se criou um mecanismo de segurana
coletiva, mas que no era aplicvel aos cinco membros permanentes20.
Escrevendo na dcada de 1990, Kupchan e Kupchan atriburam s
instituies multilaterais a capacidade de criar em seus membros a expectativa
de que recebero benefcios uniformes se demonstrarem atitudes
colaborativas. Nesse sentido, no viram na segurana coletiva o rechao da
prpria ideia de equilbrio de poder, mas sua otimizao. Aduziram que deveria
haver um mnimo de compatibilidade entre as grandes potncias, como a que
se podia ver em ao naquele momento histrico21.
Apesar das divergncias sobre o alcance do conceito, os principais
analistas concordam que a segurana coletiva no pode ser confundida com
a autodefesa coletiva. Arnold Wolfers, procura afastar em termos tericos e
prticos as Naes Unidas das alianas militares como a OTAN e o TIAR,
que proliferaram no incio da Guerra Fria. A autodefesa coletiva pertence
esfera do realismo tradicional, voltada contra um adversrio conhecido; a
segurana coletiva pertence esfera wilsoniana de uma comunidade de naes
voltadas contra a agresso. Pondera, porm, que os dois sistemas podem se
chocar ou ser complementares. Claude considerou tambm que as tentativas
de assimilar a segurana coletiva e a autodefesa coletiva so
despropositadas22.
Este trabalho considerar que o mecanismo estabelecido pela Carta das
Naes Unidas em 1945 uma forma de segurana coletiva, e sua evoluo
e percalos sero analisados ao longo do Captulo I. Suas caractersticas
principais so: 1) a paz como objetivo ltimo, sendo a guerra, em princpio,
banida, e a conquista territorial, ilegal; 2) a agncia organizadora das aes
Claude Jr., Inis L. Power and International Relations. Nova York: Random House, 1962, pp.
106-117.
21
Kupchan, C. e Kupchan, C. The Promise of Collective Security. In. Brown, Michael; Cot,
Owen; Lynn-Jones, Sean; e Miller, Steven. Theories of War and Peace. Cambridge: MIT Press,
1998, pp. 397-402.
22
Wolfers, Arnold. Discord and Collaboration. Baltimore: Johns Hopkins University Press,
1981, pp. 184-196; Claude Jr., I. L. Swords into Plowshares. The problems and progress of
international organization. Nova York: Random House, 1964, pp. 223-226. Ver tambm: Weiss,
T.; Forsythe, D. e Coate, R. The United Nations and Changing World Politics. Boulder: Westview
Press, 2004, pg. 8.
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30
Keohane, R. Lilliputians Dilemmas: Small States in International Politics. In. International
Organization, vol. 23, no. 2, 1969, pp. 294-297; Hurrell, A. Some Reflections on the Role of
Intermediate Powers in International Institutions. In. Hurrell, A. et al. Paths to Power: Foreign
Policy Strategies of Intermediate States. Washington: Woodrow Wilson International Center,
Working Paper Nr. 244, 2000, pp. 4; Jordaan, E. The concept of a middle power in international
relations: distinguishing between emerging and traditional middle powers. In. Politikon, vol.
30, no. 2, 2003, pp. 166-171.
31
Lima, Maria R. S. e Hirst, M. Brazil as an intermediate state and regional power. In.
International Affairs, vol. 82, no. 1, 2006; Lima, Maria R. S. Emergence on Global Stage Leaves
Brazilians Divided. In. Spiegel Online, 8/10/2008, disponvel no endereo ww.spiegel.de/
international/world/0,1518,druck-582861,00.html, acessado em 10/10/2008.
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INTRODUO
31
I. 1. Introduo
A deciso tomada pelas grandes potncias, ao final da Segunda Guerra
Mundial, de dotar o sistema internacional de um mecanismo de segurana
coletiva que prevenisse futuros enfrentamentos da mesma magnitude
destruidora teve papel estruturante no cenrio mundial. A criao das Naes
Unidas objetivou dar concretude a essa deciso. Pelas razes que sero
discutidas adiante, porm, o mecanismo de segurana coletiva no se mostrou
inteiramente funcional. Mas essa aparente falha explicitou uma importante
qualidade da nova Organizao a de adaptar-se.
Como explica Hans Morgenthau, as transformaes por que passaram as
Naes Unidas na prtica, em contraste com a arquitetura da Carta, indicam no
s uma mudana das funes polticas exercidas, mas tambm do prprio carter
da Organizao:
In order to understand the constitutional functions and actual operations
of the United Nations, it is necessary to distinguish sharply between the
constitutional provisions of the Charter and the manner in which the agencies
of the United Nations, under the pressure of unforeseen political
circumstances have actually performed their functions under the Charter32.
Morghentau, H. Politics among Nations. Nova York: Alfred A. Knopf, 1973 (5a edio), pg.
455.
32
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Inis Claude Jr., por sua vez, assinala que o processo de organizao
uma caracterstica marcante do sistema internacional do sculo XX. Suas
bases no so apenas os esquemas dispostos nas cartas fundadoras, mas
antes o contexto poltico dos interesses de poder e a configurao do sistema.
Seu maquinrio desenhado para manter uma ordem especfica, e sua
capacidade adaptativa s mudanas do poder define sua habilidade de
sobreviver33. Claude afirma:
International organization is a product of international politics,
which largely determines its shape and the course of its development.
On the other hand, there is a mutuality of interaction, with
international organization becoming a factor influencing the course
of international politics (). Their actual operations can only be
understood with reference to the world of politics, and their ultimate
results can be properly evaluated only in terms of their impact upon
the world34.
Claude Jr., I. Swords into Plowshares. The problems and progress of international
organization. Nova York: Random House, 1964, pp. 41-45.
34
Idem, pp. 6-7.
33
34
35
Droz, B. e Rowley, A. Histoire gnrale du XXe sicle. Paris: ditions du Seuil, 1987, vol. 2,
pp. 232-247. Ver tambm: Gaddis, J. L. We Now Know. Rethinking the Cold War History.
Oxford: Clarendon Press, 1998, pp. 15-23.
36
A definio dada para ordem constitucional por Ikenberry a seguinte: Constitutional
orders are political orders organized around agreed-upon legal and political institutions that
operate to allocate rights and limit the exercise of power. In a constitutional order power is
tamed by making it less consequential. The stakes in political struggles are reduced by the
creation of institutionalized processes of participation and decision making that specify rules,
rights and limits on power holders, in. Ikenberry, G. J. After Victory. Princeton: Princeton
University Press, 2001, pg. 29. Ver tambm: Fonseca, Jr. G. O interesse e a regra ensaios
sobre o multilateralismo. So Paulo: Paz e Terra, 2008, pp. 75-90.
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Armstrong, D.; Lloyd, L.; e Redmond, J. From Versailles to Maastricht. Nova York: St.
Martins Press, 1996, pp. 62-63.
43
Claude Jr., I. Swords into Plowshares. The problems and progress of international
organization. Nova York: Random House, 1964, pg. 54.
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para futuras crises. Sugeriu que algum tipo de ao coletiva organizada pelas Naes
Unidas era realmente possvel, ainda que de modo matizado em relao ao ideal da
Carta. A ideia de fora internacional permitiu que a Guerra Fria fosse mantida
razoavelmente distante do Oriente Mdio, o que agradava maioria dos Estados e,
naquele momento, tambm aos EUA. A necessidade de consentimento das partes,
salientada desde o incio por Hammarskjld, resguardou os interesses dos pequenos
pases, temerosos de intervenes, e garantiu uma desculpa para salvar a honra dos
invasores. Ao depender de tropas de Estados que no eram membros permanentes
do CSNU e ao criar Comit Consultivo dos contribuintes de tropas, a deciso valorizou
pequenos e mdios pases na rea de manuteno da paz e segurana e estabeleceu
uma inverso dos preceitos da Carta, que tornava a possibilidade de usar esse novo
mecanismo dependente da excluso das grandes potncias66.
A mesma conjuno de fatores que tornou a UNEF atrativa como modelo
tambm expunha suas fragilidades. Em primeiro lugar, decorria justamente do fracasso
de tentativas anteriores de operacionalizar mecanismos de segurana coletiva e no
havia garantia de que a mesma conjuno de fatores se repetiria. A atuao do
canadense Lester Pearson e de Hammarskjld fora puramente pragmtica e poderia
no ser articulvel novamente no futuro. Ademais, a disjuno entre processo
poltico de paz e manuteno do cessar-fogo servia ao caso do Oriente Mdio,
mas poderia no ser til em outras reas. Acrescente-se que o fortalecimento do
Secretariado no agradava a todos os Estados a longo prazo e seria objeto de
duras crticas poucos anos depois67. Em textos publicados em 1957 e 1958, Pearson
e Hammarskjld tentaram fazer um balano da experincia da UNEF e de seu
significado. Propuseram, com perspectivas diferentes, que parte significativa dos
acontecimentos no voltaria a acontecer, mas que os princpios de estruturao da
Fora (excluso das grandes potncias, consentimento das partes, disjuno entre
monitoramento e negociao poltica e ausncia de funes executivas ou que
implicassem uso da fora) poderiam ser utilizados no futuro68. No incio da dcada
de 1960, no Congo, a nova ideia de misses de paz e a coeso das Naes Unidas
seriam, porm, postas prova.
66
Goodrich, L. e Rosner, G. The United Nations Emergency Force. In. International
Organization, vol. 11, no. 3, 1957, pp. 417-419.
67
Morrison, A. Pearsonian Peacekeeping: Does It Have a Future or Only a Past?. In. The
Journal of Conflict Studies, vol. XXIII, no. 1, 2003, pp. 8-9; Hoffmann, S. Sisyphus and the
Avalanche: the United Nations, Egypt and Hungary. In. International Organization, vol. 11,
no. 3, 1957, pp. 447-456.
68
Pearson, L. Force for U.N.. In. Foreign Affairs, vol. 35, no. 3, 1957, pp. 395-404 e United
Nations Emergency Force. Summary Study of the Experience derived from the Establishment
and Operation of the Force (A/3943). Nova York: Naes Unidas, 1958.
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em 1965;
**
em 1974;
***
em 1978.
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Rikhye, I. The Theory & Practice of Peacekeeping. Nova York: International Peace Academy,
1984. A Resoluo 33/114, nica adotada nesse perodo, s foi possvel porque no passou
pelo C-33.
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acreditar que as Naes Unidas poderiam autorizar o uso da fora (em moldes
remotamente semelhantes ao previsto na Carta) e contar com apoio militar e
poltico necessrio para utiliz-la. Embora a coalizo vencedora no Kuaite
no fosse organizada em forma de uma operao de manuteno da paz,
suas caractersticas foram assimiladas, e os xitos das misses de paz existentes
naquele momento favoreceram uma tendncia a estabelecer funes cada
vez mais incisivas e dependentes do uso da fora. O pice dessa percepo
que logo se mostraria errnea foi a publicao pelo Secretrio-Geral
Boutros Boutros-Ghali, em 1992, de An Agenda for Peace (S/24111). O
documento propunha para as Naes Unidas a funo de impor uma vontade
internacional para pr fim a conflitos e, se necessrio, desconsiderar o
consentimento das partes e manejar foras de ataque postas a seu dispor80.
Vale notar que a participao de EUA, Reino Unido e Frana em misses de
grande destaque (Somlia, ex-Iugoslvia) rompendo com a percepo de
que os P-5 normalmente no se comprometiam com essas atividades
reforava a ideia de que as operaes de manuteno da paz no encontrariam
oponentes diretos.
No incio dos anos 1990, as Naes Unidas propunham-se a empregar
as misses de paz em cenrios onde no havia partes claramente definidas,
estruturas estatais fortes, nem acordos de paz respeitados. As misses de
paz atingiram um nmero at ento indito de pessoal no terreno, cerca de
80 mil militares, no perodo de 1993 a 1995. Os instrumentos dados para
essas operaes eram, porm, os mesmo disponveis em Suez, e a vontade
poltica do CSNU e dos contribuintes de tropas no havia ainda sido testada.
As crises de Somlia, ex-Iugoslvia e Ruanda demonstraram a gravidade da
situao.
Na Somlia, a UNOSOM I foi estabelecida em 1992 com apoio de
fora estadunidense (UNITAF). Em 1993, reforada, tornou-se UNOSOM
II, com mandato dado pela Resoluo 814 (1993), para apoiar a assistncia
humanitria e promover o desarmamento das diversas milcias somalis, mas
no para atuar nas negociaes polticas. O carter faccioso dos grupos
armados, atritos repetidos com warlords e constante propaganda belicosa
no rdio levou a um clima hostil aos peacekeepers. Durante inspeo de
armas (5/6/1993), 24 paquistaneses foram mortos e 57 feridos em ataque
80
Boutros-Ghali, B. Empowering the United Nations. In. Foreign Affairs, vol. 75, no. 5,
1992.
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Report of the Commission of Inquiry established pursuant to Security Council Resolution 885
(1993) to investigate armed attacks on UNOSOM II personnel which led to casualties among
them (S/1994/653). Nova York: Naes Unidas, 1994.
58
Report of the Independent Inquiry into the actions of the United Nations during the 1994
genocide in Rwanda (S/1999/1257). Nova York: Naes Unidas, 1999.
83
Report of the Secretary-General pursuant to General Assembly resolution 53/35. The Fall of
Srebrenica (A/54/549). Nova York: Naes Unidas, 1999.
82
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Em apenas cerca de 25 meses na Somlia, em Ruanda e na exIugoslvia as operaes de manuteno da paz das Naes Unidas sofreram
fiascos que pareciam invalidar os benefcios alcanados nos 39 anos desde
Suez. A situao foi agravada por outros desempenhos duvidosos, como no
Haiti e em Angola. Nas prprias lies extradas pelas Naes Unidas parecia
claro que dois erros bsicos haviam sido cometidos: 1) as misses haviam
sido criadas para substituir o dilogo e o acordo polticos que no existiam
naqueles conflitos; 2) confrontada com essa dificuldade, a comunidade
internacional (representada, ao menos simbolicamente, pelo CSNU) reagiu
com a deciso de que os peacekeepers deveriam fazer a guerra, embora no
dispusessem de meios ou de mandato adequados. O SGNU atribuiu
responsabilidade pelo ocorrido ao Conselho e a diversos governos por sua
falta de vontade poltica, bem como ao prprio Secretariado, por seu
engessamento burocrtico. No terreno, esses erros resultaram em falta de
unidade de comando; confuso sobre os mandatos; disparidade entre meios
e fins; ateno excessiva imprensa e s presses da opinio pblica domstica
dos contribuintes de tropas84.
Ante os acontecimentos, Boutros-Ghali achou necessrio publicar um
Supplement to an Agenda for Peace, em 1995, no qual reconhecia que o
cenrio de atuao das misses e as tarefas a elas atribudas tinham se tornado
muito mais complexos. Em contraste com o tom triunfalista de 1992, reafirmava
inteiramente os princpios tradicionais das operaes de manuteno da paz
e abstinha-se de propostas polmicas. Considerava que o CSNU e os Estados
membros tambm tinham seu quinho de responsabilidade nos fracassos. Na
prtica, o SGNU admitia que suas iniciativas haviam sido precipitadas e que
somente os Estados, de acordo com suas convenincias polticas, poderiam
suprir as misses com meios e mandatos adequados85.
Os analistas internacionais refletiram a confuso e a insegurana que
tambm predominava entre os Estados membros das Naes Unidas sobre
o futuro das misses de paz como sugeriu Ruggie, a Organizao was
wandering in the void. Como explica Paulo Fontoura, desde o fim dos anos
84
Idem, pg. 107. Ver tambm: Betts, R. The Delusion of Impartial Intervention. In. Foreign
Affairs, vol. 73, no. 6, 1994, pg. 30; e Kennedy, P. The Parliament of Man. Nova York:
Random House, 2006.
85
Supplement to an Agenda for Peace: position paper of the Secretary-General on the occasion
of the fiftieth anniversary of the United Nations (A/50/60*-S/1995/1*). Nova York: Naes
Unidas, 1995.
60
86
Ruggie, J. G. Wandering in the Void. Charting the U.N.s New Strategic Role. In. Foreign
Affairs, vol. 72, no. 5, 1993, pp. 26-31; Claude Jr., I. Peace and Security: Prospective Roles for
the Two United Nations. In. Global Governance, no. 2, 1996; Fontoura, P. O Brasil e as
Operaes de Manuteno da Paz das Naes Unidas. Braslia: Funag, 1999, pp. 87-98; e
Paris, Roland. Blue Helmet Blues. In. The Washington Quarterly, vol. 20, no. 1, 1996.
87
Jakobsen, P. The Nordic Peacekeeping Model: Rise, Fall, Resurgence?. In. International
Peacekeeping, vol. 13, no. 3, 2006, pp. 381-395; Dallaire, R. Shake Hands with the Devil. Nova
York: Carroll & Graf Publishers, 2005.
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Sua reao foi minar, gradativamente, o papel das Naes Unidas como
principal agncia organizadora das misses de paz. Preferiram organizaes
como a OTAN, que adotou uma doutrina para esse fim que supostamente
detinham vantagem comparativa no uso da fora88. Outro fator, mormente
inconfesso, foi a tendncia a dar prioridade organismos internacionais mais
homogneos (como a OTAN e a Unio Europeia), onde no pudessem atuar
pases com reivindicaes bsicas muito dspares, com respeito soberania
e promoo do desenvolvimento. Essa postura foi seguida com facilidade
por EUA, Frana e Reino Unido, que desejavam maior flexibilidade para
suas aes, mas que no abriam mo da ideia de operaes de paz como
legitimadora de suas intervenes. Os pases em desenvolvimento, porm,
tinham motivaes e capacidades materiais distintas que os empurraram no
sentido contrrio o de optar por maior ativismo no mbito das Naes
Unidas.
No caso dos EUA, os sucessivos fracassos na Somlia, na ex-Iugoslvia
e em Ruanda e as crticas sofridas internamente levaram a administrao
Clinton a estabelecer uma Presidential Decision Directive (PDD-25), em
1994, que limitava a participao dos EUA em misses de paz das Naes
Unidas e determinava diplomacia estadunidense que fosse mais restritiva na
considerao de propostas sobre novas operaes no CSNU. Sobretudo,
determinou que tropas dos EUA no mais seriam postas sob comando e
controle da Organizao. A partir de 1995, o domnio republicano no
Congresso, convivendo com um presidente democrata, vulnerou ainda mais
as misses com cortes oramentrios e diretrizes polticas estritas. Os EUA
encontravam-se divididos sobre o tema e, nesse caso, tendiam a ser muito
pouco construtivos. As operaes de manuteno da paz perdiam um
importante contribuinte de tropas, estavam sob restries financeiras e eram
vistas com apatia pela superpotncia restante89.
As operaes de manuteno da paz foram duplamente atingidas em
meados dos anos 1990: por um lado, limitou-se o consenso poltico que
permitia sua utilizao como instrumento privilegiado do CSNU na manuteno
Diehl, P. Forks in the road: Theoretical and Policy Concerns for 21st Century Peacekeeping.
In. Global Society, vol. 14, no. 3, 2000, pp. 338-347.
89
Os aspectos pblicos da PDD-25 podem ser verificados em United States of America. Policy
on Reforming Multilateral Peace Operations. Acessado no stio www.fas.org/irp/offdocs/
pdd25.htm, em 27/12/2007. Luck, E. Mixed Messages. American Politics and International
Organization 1919-1999. Washington: Brookings Institution Press, 1999.
88
62
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64
94
Gray, C. Peacekeeping after the Brahimi Report: is there a crisis of credibility for the UN?.
In. Journal of Conflict and Security Law, vol. 6, no. 2, 2001
95
Report of the Special Committee on Peacekeeping Operations (A/C.4/55/6). Nova York:
Naes Unidas, 2000.
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potncias para arcar com esses custos; 2) obteno do reembolso pago pelas
Naes Unidas para os TCCs ou de cargos no Secretariado para militares e
civis, recursos que muitas vezes representam parte considervel dos
oramentos das foras armadas; 3) qualificao como pas internacionalmente
comprometido com a estabilidade e a paz, o que pode favorecer tentativas
de receber emprstimos ou cooperao por parte de pases desenvolvidos;
4) construo de um papel socialmente positivo para os militares em
sociedades que, nas ltimas dcadas, emergiram de regimes ditatoriais102.
Vale notar que, entre os pases africanos, h um forte movimento para
fortalecer misses de paz sob a gide da Unio Africana e de organismos
sub-regionais. Com a Resoluo 60/1 da AGNU ( 68, h) foi prometido
apoio das Naes Unidas nesse esforo, uma vez que muitos Estados da
frica carecem de equipamentos, treinamento e recursos financeiros103. De
modo geral, as misses da UA no competem com as das Naes Unidas,
mas as complementam ou precedem, sendo por vezes encampadas (rehatted). Pases como Frana, Reino Unido e EUA tendem a ver misses
regionais africanas como oportunidade para criar scios-atleta, isto , pases
que contribuem com tropas, mas no opinam significativamente na definio
dos mandatos104. Por isso, desenvolvem iniciativas de treinamento de
peacekeepers africanos. A ideia seria de qualificar as tropas africanas para
atuar em cenrios, no mbito da UA ou das Naes Unidas, para os quais
aqueles pases desenvolvidos no encontram respaldo para enviar seus
militares105.
Ainda na categoria ampla de pases em desenvolvimento, possvel
postular um outro grupo de Estados que partilham dos interesses acima
referidos, mas cuja posio como potncias mdias emergentes os coloca
em posio especfica no sistema internacional. Pases como Brasil, Argentina,
frica do Sul, Nigria, Paquisto e ndia dispem de considerveis recursos
70
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109
Amorim, C. Multilateralismo acessrio. In. Poltica Externa, vol. 11, no. 3, 2002/2003, pp.
55-61.
110
Entrevistas com diplomatas estrangeiros.
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muito (de 87 em 2001 para 116 em 2009), mas a maioria dos Estados continua
a enviar nmero pequeno de militares e policiais. Os que no temem por sua
segurana e dispem de grandes foras armadas no parecem alcanar o
consenso poltico interno para fazer contribuies, como o caso de certos
pases europeus (Noruega, Sucia, Pases Baixos etc.), de Austrlia, Nova
Zelndia, Mxico e Arglia, entre outros. A misso em Darfur (UNAMID)
sofreu com essa situao, porque foi criada em julho de 2007, mas, em fins
de 2008, dispunha de s cerca de 60% de sua capacidade ideal114. A situao
com os policiais (que, como indica o Grfico I.1, so cada vez mais
importantes) ainda mais dramtica. Para pases em tempos de paz, militares
podem ser cedidos, mas os policiais esto sempre em servio ativo. Com a
criao de novas misses, o dficit de tropas poder ser ainda mais relevante
e far que as Naes Unidas fiquem expostas no terreno ao de spoilers;
2. FINANCIAMENTO: o oramento de operaes de manuteno da
paz aumentou de modo alarmante nos ltimos anos hoje representa mais
que o dobro do oramento regular da Organizao. De US$ 2,5 bilhes em
2001-2002, alcanou US$ 7,8 bilhes em 2009-2010 e dever continuar a
crescer com o estabelecimento de novas misses. Os EUA so geralmente o
membro mais recalcitrante no momento de autorizar gastos, mas o Japo
tambm costuma advogar economias no oramento. Mesmo pases como
Reino Unido, Alemanha e Frana, que normalmente apiam as misses de
paz, demonstram restries crescentes. As misses em locais geograficamente
remotos (Chade, Darfur, RDC) tendem a ampliar mais os custos logsticos e
os gastos das Naes Unidas. Embora no se vislumbre um boicote como o
de 1965, o que ocorrer na prtica que as misses contaro com oramentos
cada vez mais inadequados, na tentativa de fazer economias marginais; outras
operaes, de menor visibilidade poltica, recebero presses para serem
encerradas; e no se pode descartar a hiptese de que certos Estados
advoguem redues em atividades de cooperao e desenvolvimento, a fim
de financiar misses;
3. ESTRUTURA DO SECRETARIADO: desde os anos 1990, o
Secretariado tem sofrido com escassez de pessoal em Nova York para lidar
com as misses. Se comparada com as estatsticas das foras armadas, as
operaes de manuteno da paz tm razo baixa entre pessoal de apoio e
114
Gowan, R. The Strategic Context: Peacekeeping in Crisis, 2006-08. In. International
Peacekeeping, vol. 15, no. 4, 2008.
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II. 1. Introduo
O Captulo I teve por objetivo acompanhar o desenvolvimento das
Naes Unidas no que diz respeito manuteno da paz e da segurana.
Nesse contexto, focalizou, em particular, as operaes de manuteno da
paz, que ganharam fora, a partir da crise de Suez, como instrumento que
materializava um consenso poltico para tornar vivel o mecanismo de segurana
coletiva que no se produzira no formato previsto na Carta de So Francisco.
Nas dcadas seguintes, houve significativa oscilao no uso das misses de
paz, as quais retomaram com vigor um papel central para as Naes Unidas
a partir de meados da dcada de 1980 e, sobretudo, aps o fim da Guerra
Fria. As operaes de manuteno da paz variaram em seu significado para
os diversos Estados ao longo dessas dcadas. A posio relativa de cada
pas na Organizao e no cenrio internacional estruturou sua percepo das
misses e seu interesse em participar.
O propsito do Captulo II explicitar as razes e circunstncias que levaram
o Brasil a participar de vrias das misses de paz e a, de modo geral, apoiar a
implementao desse instrumento das Naes Unidas. A nfase recair, nesse
contexto, no sobre as contribuies operacionais, administrativas ou doutrinrias
do Brasil, mas antes sobre seus interesses ao decidir contribuir ou ao abster-se
de faz-lo como foi essencialmente o caso no perodo de 1968 a 1988.
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80
121
Atkins, G. P. Latin America and the Caribbean in the International System. Boulder: Westview
Press, 1999, pp. 244-245; United States Army. Act of Chapultepec. In. Documents Pertaining
to American Interest in Establishing a Lasting World Peace: January 1941-February 1946.
Carlisle Barracks: Army Information School, 1946.
122
Gomes, H. A Conferncia de So Francisco e a Atuao de Leo Velloso. In. Revista
Brasileira de Poltica Internacional, no. 49/50, 1970, pp. 24-26.
123
Relatrio da Delegao do Brasil Conferncia das Naes Unidas para Organizao
Internacional. Rio de Janeiro: Ministrio das Relaes Exteriores, 1945. Todos as observaes
seguintes so baseadas diretamente nesse relatrio do Ministro Pedro Leo Velloso, a no ser
que o contrrio seja indicado.
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tentou limitar seu escopo. Estando claro que esse era um ponto inarredvel
para os Cinco Grandes, aderiu a seu princpio guia de privilegiar o
estabelecimento da Organizao; 3) Atuou para deixar claro que a Assembleia
Geral tambm disporia de competncias, ainda que subsidirias, na rea de
paz e segurana; 4) Foi instrumental na formulao do texto que viria a constituir
o artigo 2. 7., que veda s Naes Unidas interferirem em assuntos internos
aos Estados; 5) Sustentou que a nova Organizao deveria ter uma vocao
universal, exigindo dos membros apenas adeso a seus princpios e propsitos.
No que concerne ao funcionamento das Naes Unidas, o Brasil foi
particularmente afeito ideia de conferncias de reviso peridicas, que
pudessem, talvez, lhe conduzir ao almejado assento permanente no Conselho
de Segurana.
A delegao brasileira atuou, com frequncia, em coordenao com os
pases latino-americanos e com outros Estados de porte mdio, como o
Canad e a Austrlia. Seus argumentos e iniciativas centraram-se na ideia de
que era fundamental estabelecer a Organizao, mas que ela no teria utilidade
se no contasse com o assentimento substantivo no s das grandes potncias
mas tambm dos Estados membros mdios e pequenos. Essa liderana
construtiva foi reconhecida em vrias ocasies pelos delegados dos EUA124.
Nos primeiros anos das Naes Unidas, o Brasil foi bastante ativo e
ocupou assento eletivo no CSNU nos binios 1946-1947, 1951-1952 e
1954-1955. Nos debates sobre a Resoluo Uniting for Peace, em 1950,
defendeu que se adotasse esse procedimento, porque tinha interesse em
desentravar o processo decisrio na rea de paz e segurana e porque a
mudana ia ao encontro dos argumentos favorveis a maior protagonismo da
AGNU, propalados desde 1945. Nos rgos como ECOSOC, o Brasil
buscava assegurar objetivos mais concretos, sobretudo relacionados ao
desenvolvimento e cooperao tcnica. No CSNU, havia um
multilateralismo de prestgio, sem que fossem questionados os possveis
benefcios ao pas. Mas a atuao era, de modo geral, independente, voltada
para construir pontes, mas sem antagonizar com os EUA125. Esse ativismo
seria refletido na deciso de participar da misso de paz em Suez (UNEF).
United States of America. Foreign Relations of the United States 1945 Diplomatic Papers.
Volume I General: the United Nations. Washington: Government Printing Office, 1967, pp.
773, 784, 917 e 1198.
125
Bueno, C. A poltica multilateral brasileira. In. Cervo, A. et alii. O Desafio Internacional.
Braslia: Editora da Universidade de Braslia, 1994, pp. 61-72.
124
82
Santos, N. B. O Brasil e a Questo Israelense nas Naes Unidas. In. Brasil e Israel
Diplomacia e Sociedade. Braslia: Editora da Universidade de Braslia, 2000, pp. 34-38.
127
Exposio de Motivos SG/DPC/DPo/182/602.04, de 8/11/1956.
126
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128
Arinos F., A. Diplomacia Independente um legado de Afonso Arinos. So Paulo: Paz e
Terra, 2001, pp. 98-104; Senado Federal. Pareceres 888 e 889. Rio de Janeiro: Departamento
de Imprensa Nacional, 1954; e Cmara dos Deputados. Projeto no. 2.652. Rio de Janeiro:
Departamento de Imprensa Nacional, 1952.
129
Dirio do Congresso Nacional (Seo I), 14/11/1956, pp. 11187-11192; Dirio do Congresso
Nacional (Seo I), 15/11/1956, pp. 11237-11248 e 11283-11284; Dirio do Congresso Nacional
(Seo I), 20/11/1956, pp. 9-20; e Dirio do Congresso Nacional (Seo I), 21/11/1956, pp.
11514-11526.
130
Santos, N. B. O Brasil e a Questo Israelense nas Naes Unidas. In. Brasil e Israel
Diplomacia e Sociedade. Braslia: Editora da Universidade de Braslia, 2000, pp. 39-40; Fontoura,
P. R. C. T. O Brasil e as Operaes de Manuteno da Paz das Naes Unidas. Braslia:
FUNAG, 1999, 199-203; Aguilar, S. O Brasil em Misses de Paz. So Paulo: Usina do Livro,
2005, pp. 26-27; Seixas Corra, L. F. O Brasil nas Naes Unidas (1946-2006). Braslia:
FUNAG, 2007, pp. 140-144.
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sua fase final, e o Brasil foi chamado a ampliar seu contingente, sendo o tema
objeto de nova consulta ao Congresso Nacional.
Em sua primeira solicitao, o Executivo explicava que as tropas brasileiras
j estavam em Timor-Leste desde 1999, com permisso legislativa, e afirmava
que o pas tinha interesse em manter um papel ativo no processo poltico
timorense. Ademais, seria necessrio demonstrar solidariedade quele povo
irmo. Os parlamentares acolheram favoravelmente as razes apontadas e
aduziram ser necessrio ao Brasil trabalhar para reintroduzir o portugus em
Timor-Leste. Nos debates tambm elencado um interesse adicional, o de
promover a atuao de empresas brasileiras no territrio sob administrao
das Naes Unidas, o qual poderia ajudar a abrir as portas do mercado do
Oriente, por meio de um grande entreposto. O Decreto Legislativo no. 10/
2000 afinal aprovou, sem dificuldades, o envio de 70 policiais do exrcito. A
nica objeo foi de que o Brasil deveria contribuir com contingente maior153.
Em abril de 2004, o CSNU decidiu reduzir a UNMISET e estender seu
mandato por um ano. Nesse contexto, o Brasil foi convidado expandir sua
contribuio, tornando-se o maior contribuinte nessa fase final, com 125 militares.
Os debates sobre o tema ocorreram paralelamente aos do Haiti (sub-seo II.
4. 4.), mas foram muito menos controversos. O Executivo apresentou como
interesses a continuidade da presena brasileira no processo de formao
nacional timorense e o adensamento dos laos com um pas de lngua portuguesa.
Referiu-se tambm ao fato de que o Brasil exercia, naquele momento, mandato
eletivo no CSNU, foro em que defendia os interesses de Timor-Leste. Sugeria,
desse modo, que a contribuio com tropas fortaleceria nossa posio
negociadora no Conselho de Segurana (vide Captulo IV). Em suas
consideraes, o Congresso acolheu o arrazoado do Executivo e aduziu alguns
interesses brasileiros: 1) cumprir os preceitos do artigo 4 da Constituio, tais
como prevalncia dos direitos humanos e autodeterminao dos povos; 2)
contribuir para a assistncia humanitria; 3) fortalecer o sistema multilateral de
soluo de controvrsias; 4) citando o livro de Paulo R. C. T. da Fontoura, um
parlamentar sugeriu a importncia de permitir o adestramento das Foras
Armadas e valorizar seu papel frente sociedade154.
Dirio da Cmara dos Deputados, 24/2/2000, pp. 9130-9131, 9148 e 9270-9274; Dirio do
Senado Federal, 25/2/2000, pp. 3549-3551; entrevista com militar brasileiro.
154
Exposio de Motivos Interministerial no. 122 MRE/MD, de 4/5/2004; Dirio da Cmara
dos Deputados, 14/5/2004, pp. 22029-22030; e Dirio do Senado Federal, 18/5/2004, pp.
14916-14921 e 15244-15246.
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98
Correspondncia oficial com a Misso junto s Naes Unidas (2003); Mensagem no. 281
do Presidente da Repblica ao Congresso Nacional, em 27/6/2003; Dirio do Senado Federal,
3/7/2003, pp. 16921-16924; e Dirio da Cmara dos Deputados, 3/7/2003, pp. 30701-30704.
162
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100
Manual de Operaes de Paz. Braslia: Ministrio da Defesa, 2001, pg. 31; Cannabrava,
Ivan. O Brasil e as operaes de manuteno da paz. In. Poltica Externa, vol. 5, no. 3, 1996,
pg. 101; IV Reunio de Estudos Operaes de Paz. Braslia: Gabinete de Segurana
Institucional, 2005, pp. 20-21.
165
Ministrio das Relaes Exteriores. Brazil Candidate for the United Nations Security
Council 2010-2011. Braslia: MRE, 2009, pg. 3.
166
Entrevistas com diplomatas brasileiros.
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no C-34, aproxima-se dos demais pases em desenvolvimento e dos latinoamericanos em particular (ainda que deixe a desejar na articulao com outros
parceiros como ndia e frica do Sul). Isso no significa um posicionamento
excludente porque o Brasil procura participar de dilogo sobre o tema tambm
com EUA e UE186.
Como um grande pas democrtico em desenvolvimento, o Brasil tem
visto um interesse claro em participar das misses de paz e contribuir para
seu sucesso como forma preferencial de fortalecer os mecanismos multilaterais
na rea de paz e segurana. Sua maior dificuldade, porm, reside na relativa
inelasticidade de sua capacidade contributiva e no carter historicamente
espasmdico de suas contribuies com tropas para as operaes. Essa
situao sinaliza a convenincia da alterao dos processos decisrios internos
em favor de uma poltica mais estruturada de participao nas misses,
baseada no apoio geral ao instituto das operaes de paz e em critrios mais
claros para escolha de misses em que participar187.
O objetivo principal do Captulo II foi de delinear o histrico da
participao brasileira nas principais fases do mecanismo de segurana coletivo
das Naes Unidas e, sobretudo, nas operaes de manuteno da paz.
Procurou-se evidenciar os interesses do Brasil em contribuir com tropas,
bem como as atuais limitaes para ampliar sua contribuio, e sua interao
em alguns foros da Organizao que debatem o tema. Com base nessas
consideraes, possvel listar algumas concluses preliminares:
O Brasil, desde 1945, trabalhou em favor de uma Organizao que
dispusesse de um sistema de segurana coletivo que no fosse um mero reflexo
da vontade das grandes potncias, representadas pelos cinco membros
permanentes do Conselho de Segurana;
O pas esteve consciente desde o incio de que era prefervel um
mecanismo de segurana coletiva imperfeito a nenhum mecanismo. Assumiu
constantemente posies de transigncia, voltadas para construir o consenso;
J na dcada de 1950, com a crise de Suez, o Brasil percebeu que as
nascentes misses de paz poderiam significar uma oportunidade para fortalecer
as Naes Unidas e imprimir em sua atuao as percepes nacionais sobre
a realidade internacional;
Correspondncia oficial com a Misso junto s Naes Unidas (2008).
Uziel, E. Trs questes empricas, uma terica e a participao do Brasil em operaes de
paz das Naes Unidas. In. Poltica Externa, vol. 14, no. 4, 2006, pp. 101-102.
186
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III. 1. Introduo
Se as operaes de manuteno da paz representam a evoluo dos
acordos polticos alcanados para que as Naes Unidas pudessem atuar na
manuteno da paz e segurana internacionais, o Conselho de Segurana
representa o locus privilegiado para a celebrao dos acordos. O CSNU
no o rgo exclusivamente competente para tratar de paz e segurana, e a
Assembleia Geral, durante vrios anos, foi vista como tendo a iniciativa nessa
rea. Desde meados dos anos 1980, porm, o CSNU adotou um ritmo
crescente de trabalho e voltou a ser respeitado nas Naes Unidas como o
rgo precipuamente responsvel pela manuteno da paz.
Como afirma Edward Luck, the Councils business is maintaining
international peace and security. Its market, therefore, is dynamic, elastic and
insatiable. De fato, o resumo preparado pelo SGNU dos itens sob
considerao do rgo listou 105 itens em outubro de 2008 (embora s 50
tenham sido tratados em 2007 ou 2008)188. Apesar de ser uma quantidade
188
Luck, E. UN Security Council practice and promise. Nova York: Routledge, 2006, pg 129;
e Summary statement by the Secretary-General on matters of which the Security Council is
seized and on the stage reached in their consideration (S/2008/10/Add.39). Nova York: Naes
Unidas, 2008.
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O Conselho no reconhece uma lista oficial dos itens de que est tratando
embora o SGNU publique periodicamente um Summary statement, nos
termos da Regra 11, que elenca todos os temas cujo exame no foi
especificamente encerrado pelo rgo. A maioria das matrias nesse temrio
no considerada h vrios anos, mas permanece por insistncia de algum
Estado membro. Colocar o assunto sob a considerao do CSNU tem o
poder simblico de reconhec-lo como uma disputa, que exige soluo193.
Assim, desde o incio, os pequenos e mdios Estados lutaram para que
qualquer pas pudesse trazer seus interesses para o debate. Os P-5, por seu
turno, procuram controlar a incluso de temas na agenda e fazem grandes
esforos polticos quando o tema de seu interesse direto. Embora o CSNU
no costume rejeitar abertamente temas, cada pedido lapidado, de modo a
no ferir susceptibilidades194. Uma prerrogativa de que o CSNU no abre
mo retirar um item de sua agenda. Trata-se de fato muito raro e que
representa gesto poltico expressivo, como no caso da Lbia, na Resoluo
1503 (2006).
2. REUNIES: Quando da fundao das Naes Unidas, a influncia
de ideias wilsonianas sugeria fortemente que as reunies do CSNU seriam
pblicas, uma nova condenao da diplomacia secreta. At os anos 1970, as
reunies pblicas do rgo serviam tambm para expor um pas adversrio
poltico ao embarao como do provas as manobras dos EUA para que a
URSS vetasse com frequncia projetos de resoluo. Desde meados dos
anos 1980, o Conselho comeou lentamente a preferir reunies fechadas (as
quais existiam anteriormente, mas era utilizadas com pouca frequncia), que
permitiam atuao mais produtiva e evitavam a participao de outros Estados
membros. Discusses privadas permitem tambm maior flexibilidade e margem
de manobra, inclusive para mudar uma posio sem constrangimento em
pblico195.
O CSNU realiza, como reunies oficiais, debates abertos, debates,
apresentaes, adoo, debates privados e reunies com TCCs. A
Hurd, I. Legitimacy, Power, and the Symbolic Life of the UN Security Council. In. Global
Governance, vol. 8, no. 1, 2002, 39-41; Teixeira, P. The Security Council at the Dawn of the
Twenty-First Century. Genebra: UNIDIR, 2003, pp. 5-6.
194
Bailey, S. e Daws, S. The Procedure of the UN Security Council. Oxford: Oxford University
Press, 1998, pg. 89.
195
Feuerle, L. Informal Consultation: a mechanism in Security Council decision-making. In.
New York University Journal of International Law and Politics, vol. 18, no. 1, 1985, pp. 275279.
193
116
maior parte de seu trabalho, porm, ocorre nas chamadas consultas informais
e nas reunies de peritos encontros de carter informal, sem registro,
mas onde a maioria das decises tomada. Os P-5 so entusiastas dessa
prtica, que limita a influncia da opinio pblica em sua capacidade de exercer
presso sobre os membros. Funcionrios mais experientes do Secretariado
chegam a afirmar que as outras sesses pouco acrescentam ao trabalho e
podem complic-lo ao gerar animosidade. Ironicamente, a maior ateno
dada ao CSNU levou a que seus membros buscassem formas menos
conspcuas de interao, o que lhes faculta barganhar suas decises196. Como
afirma Melvern:
Today it is easier for diplomats. The debates take place behind closed
doors in a side room and it is here that the deals are concluded that
make up UN policy. The ambassadors only go into public session to
vote resolutions and to make set speeches. All the important work is
done behind closed doors197.
Os TCCs realizaram campanha ao longo dos anos 1990 para que lhes
fosse concedido acesso privilegiado ao CSNU na forma de reunies
privadas, que se realizassem antes da renovao dos mandatos das misses
e que permitissem influenciar nas mudanas. A prtica j existente foi
consagrada na Resoluo 1353 (2001) e uma etapa necessria na adoo
de resolues sobre operaes de manuteno da paz. A presena de grande
nmero de pases e o fato de que h um registro, ainda que confidencial,
desestimulou trocas significativas de opinio. Como ocorre com muitas
inovaes do CSNU, as reunies com TCCs perderam sua funo
substantiva e tornaram-se apenas oportunidade para consultas sobre
aspectos tcnicos das misses198.
Japanese Mission to the United Nations. Handbook on the Working Methods of the Security
Council. Nova York: Japanese Mission to the United Nations, 2006, pp. 53-54; Security
Council Report. Security Council Transparency, Legitimacy and Effectiveness: Efforts to Reform
Council Working Methods 1993-2007. Nova York: Security Council Report, 2007, pg. 3;
entrevista com funcionrio do Secretariado.
197
Melvern, L. The Security Council: behind the scenes. In. International Affairs, vol. 77, no.
1, 2001.
198
Security Council Report. Security Council Transparency, Legitimacy and Effectiveness:
Efforts to Reform Council Working Methods 1993-2007. Nova York: Security Council Report,
2007, pg. 7; entrevista com funcionrio do Secretariado.
196
117
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Bailey, S. e Daws, S. The Procedure of the UN Security Council. Oxford: Oxford University
Press, 1998, pg 7.
200
Idem, pg. 5.
199
118
funciona como uma espada de Dmocles. O veto real s tem sido usado em
casos raros, quando um dos P-5 sente que o CSNU deseja for-lo para alm
de seus limites ou quando v um seu interesse direto ameaado201.
119
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que no incisivo, de todos os membros. Nas ltima dcada (ver Grfico III.
1.), tm sido poucas as resolues que no so adotadas por unanimidade,
geralmente menos de 10% por ano. Como explica Novosseloff:
Mais tant donn quune dcision reflte avant tout les rapports de
force au sein du Conseil, une rsolution sous forme de prise de position
refltera souvent labscence daccord entre les cinq membres
permanents pour agir de manire consquente, alors quune rsolution
plus autoritaire signifera que le Conseil sera parvenu un consensus
et sera anim par une relle volont politique de resoudre le problme
en question 203.
120
to use all necessary means porque a URSS quis evitar o termo uso da
fora. Outro, de consequncias trgicas, foi a sucesso de resolues sobre
a UNPROFOR na Bsnia-Herzegovina. Na ausncia de clareza no mandato,
o Secretariado interpretou restritivamente o limite de suas competncias e
atuou de forma desordenada no terreno, o que criou a oportunidade para
que as foras srvias ignorassem as Naes Unidas em seu ataque a civis
bsnios205.
A equao formada a seguinte: 1) o CSNU entende decises consensuais
como portadoras de maior autoridade; 2) as negociaes visam a uma linguagem
aceitvel a todos, mesmo que isso signifique incluir elementos incongruentes ou
sacrificar a clareza do texto; 3) essas ambiguidades que permitem o avano do
processo diplomtico so, no terreno, passveis de interpretaes errneas,
que podem ter consequncias graves para as misses de paz.
III. 3. As Decises do CSNU e suas Caractersticas
A manifestao mais comum de uma deciso do Conselho de Segurana
a resoluo, embora o rgo tambm faa declaraes presidenciais, emita
notas imprensa e aprove cartas e notas. Uma resoluo tem que contar com
o voto de ao menos nove membros e no pode ser objeto de voto contrrio
(veto) de um dos P-5. Tipicamente, as resolues so divididas em um
prembulo e em uma parte operativa, que dispe propriamente sobre a vontade
do CSNU. Qualquer documento do rgo passa por uma srie de etapas em
sua considerao, que costumam incluir um debate sobre o tema e uma
apresentao do Secretariado, consultas informais, reunies de peritos e uma
sesso de adoo (com ou sem explicaes de voto). O resultado um texto
sntese das discusses, mas sobretudo da vontade poltica das partes, que se
caracteriza por muitas camadas de significados, como um mil-folhas206.
Cada pargrafo de uma resoluo comea com um verbo, que enuncia
que tipo de ao o CSNU espera que o Secretariado, os Estados membros
Patriota, A. O Conselho de Segurana aps a Guerra do Golfo. Braslia: FUNAG, 1998, pp.
36-38; Berman, F. The authorization model: Resolution 678 and its effects. In. Malone, D.
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Unies: une approche historique. In. Revue dHistoire Diplomatique, 1995, no. 3, pg. 299.
205
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95, 2001, pp. 845-849.
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paz das Naes Unidas. In. Poltica Externa, vol. 14, no. 4, 2006, pp. 96-97.
227
228
130
podem ser altos. Contar com a aquiescncia do Conselho pode ser til para
dividir custos ou para conferir legitimidade a suas aes, de qualquer modo
incluindo outros Estados como parceiros. Tambm permite apoiar outros
pases na deciso de lidar com crises em que as grandes potncias no podem
ou no querem estar envolvidas. Atingir um resultado negociado dentro de
uma estrutura como o CSNU depende de haver uma soluo que torne eficaz
a interveno em um conflito, mas pouco custosa ou controversa229. Para
autores realistas como Mearsheimer, porm, instituies como o CSNU tm
influncia mnima no comportamento dos Estados e pouco podem contribuir
para a estabilidade mundial. As organizaes internacionais seriam utilizadas
discricionariamente pelas grandes potncias que as criaram e as moldaram e
poderiam afast-las quando conveniente230. Essa concepo desmentida
pela prpria histria das Naes Unidas e de suas tentativas de estruturar um
sistema de segurana coletiva (ver Captulo I). Quando as grandes potncias
criam uma instituio vem-se presas a ela pelos altos custos de recorrer a
solues externas o que fazem em casos extremos. Ao mesmo tempo, os
demais membros vem-se em um cenrio favorvel para negociar, dadas as
caractersticas inerentes ao multilateralismo assinaladas acima.
Ainda na Guerra Fria, Ruggie demonstrou que a concentrao ou a
disperso de certos fatores so fundamentais para entender a possibilidade
de influenciar decises no CSNU. Em particular so relevantes a capacidade
de amealhar votos e os recursos financeiros no caso das misses de paz,
pode-se acrescentar o fornecimento de tropas. No quadro atual, os EUA e
as demais grandes potncia vem-se compelidos a utilizar as operaes de
manuteno da paz seja pela legitimidade das decises do CSNU, seja
pelos custos mais reduzidos, seja pelo overstretch de seus recursos militares
e encontram-se em um cenrio onde dominam os recursos financeiros, mas
no todos os votos, nem dispem das tropas necessrias. Isso permite que
outros pases, mdios ou pequenos, ampliem sua condio de negociar as
tarefas a serem desempenhadas pelas misses. Na prtica, amarram os
EUA e outras potncias s instituies multilaterais e utilizam a vantagem
relativa desses foros para promover suas prioridades nas misses. Essa
Voeten, E. Outside Options and the Logic of Security Council Actions. In. American
Political Science Review, vol. 95, no. 4, 2001, pg. 856.
230
Mearsheimer, J. The False Promise of International Institutions. In. International Security,
vol. 19, no. 3, 1994-1995, pp. 7-13.
229
131
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estratgia tem bvias fragilidades simbolizadas nas opes externas dos P-5
mas provou-se historicamente de flego231.
A breve comparao entre a imposio de sanes pode ser elucidativa
nesse aspecto. Como explica Baumbach, a criao e o desenvolvimento dos
regimes de sanes depende essencialmente de acordos entre os P-5. Isso
ocorre porque o que necessrio para aprov-los , sobretudo, o voto de
outros Estados, que geralmente podem ser pressionados a faz-lo e raramente
tm interesses diretos. Obstar a imposio de sanes ou tentar alter-las
depende, ento, de uma posio firme de um ou mais dos P-5232. No caso
das misses de paz, os E-10 tm mais liberdade, uma vez que tambm tropas
e policiais so necessrios. Assim, os P-5 vem-se obrigados a negociar
mandatos, sob pena de alienar os membros eletivos e estabelecer uma
operao que no vista como adequada pelos potenciais TCCs.
Com base na anlise da dinmica entre P-5 e E-10 e das caractersticas
especficas das decises de foros multilaterais como o CSNU, possvel
alinhar uma gama de possveis atuaes:
1. Decises de interesse direto de um ou mais dos P-5, em que a grande
questo binria e no depende de contribuies significativas de outros
Estados alm do voto no CSNU. Nesse caso, o tema ser provavelmente
discutido e decidido nas capitais dos P-5, talvez com contribuio de um
pas interessado (membro ou no do CSNU) e trazido ao rgo sem grande
possibilidade de mudanas, dada a sensibilidade do tema;
2. Opes de interesse de um ou mais dos P-5, mas que necessitam de
aportes de outros pases para torn-las viveis ou legtimas, por exemplo tropas
ou o endosso dos Estados da regio. Nessa hiptese, provvel que os P-5
delineiem um campo restrito de negociao, mas permitam mudanas de texto
e adies aos mandatos, dada a necessidade de cooperao de terceiros;
3. Casos em que os P-5 e os E-10 esto divididos sobre questes centrais
do tema. H espao para que membros eletivos atuem como mediadores ou
132
133
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134
236
Gilligan, M. e Stedman, S. Where Do the Peacekeepers Go?. In. International Studies
Review, vol. 5, no. 4, 2003, pp. 47-48; Fortna, V. Does Peacekeeping keep peace? International
intervention and the duration of peace after civil war. In. International Studies Quarterly, vol.
48, 2004, pp. 275-281.
237
Cullar, J. Pilgrimage for Peace. Nova York: St. Martins Press, 1997, pp. 293-321.
238
Entrevista com diplomata estrangeiro.
135
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136
Albright, M. Madam Secretary a memoir. Nova York: Miramax Books, 2003, pg. 158;
entrevista com diplomata brasileiro; Security Council Official Records fifty-fourth year. 3982nd
meeting: 25 February 1999 (S/PV.3982). Nova York: Naes Unidas, 1999.
242
Entrevista com diplomata estrangeiro; Report of the Special Committee on Peacekeeping
Operations and its Working Group (A/62/19). Nova York: Naes Unidas, 2008, 21 nothing
in the present report circumscribes the mandates and authority of the Security Council to
maintain or restore international peace and security.
241
137
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138
Teixeira, P. The Security Council at the Dawn of the Twenty-First Century. Genebra: UNIDIR,
2003, pg. 19; entrevista com funcionrio do Secretariado.
247
Cox, R. The Executive Head: An Essay on Leadership in International Organization. In.
International Organization, vol. 23, no. 2, 1969, pp. 210-213; Fonseca, G. Consenso y Riesgo:
los desafos para el nuevo Secretario General de la ONU. Madri: FRIDE Comentario, 2007
(http://www.fride.org/publicacion/163/consenso-y-riesgo-los-desafios-para-el-nuevo-secretariogeneral-de-la-onu, acessado em 28/11/2007).
246
139
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140
141
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Council253. Embora alguns desses grupos atuem fora do mbito das Naes
Unidas, o interesse principal neste caso recair sobre os que negociam o texto de
resolues do CSNU, na sede da Organizao em Nova York.
A composio desses grupos normalmente compreende pases membros e
no membros do CSNU e sempre dois ou mais membros permanentes254. A
maior parte de suas reunies, sempre informais, ocorre em nvel de peritos;
ocasionalmente, diplomatas mais graduados so convidados a ouvir apresentaes
do Secretariado. Tambm comum que documentos relativos s misses de paz
sejam adiantados aos membros dos grupos de amigos, por vezes antes mesmo
de serem circulados para os E-10. Seu estabelecimento independe de qualquer
ato, mas normalmente seu funcionamento objeto de deliberao dos P-5 em
suas reunies peridicas. Tambm no h mecanismo definido para a incluso de
novos membros, mas prtica que, como em todas as outras decises, o grupo
deve obter a unanimidade para incluir novo pas. Alguns grupos, como os que
tratam de Haiti e Timor-Leste, esto notoriamente abertos possibilidade de
agregar novos membros, enquanto outros, como os de Gergia e Saara
Ocidental, no mostram essa disposio.
Tabela III. 1. Grupos de Amigos que discutem textos de resolues255
Prantl, J. Informal Groups of States and the UN Security Council. In. International Organization,
vol. 59, 2005, pg. 561; Ver tambm Whitfield, T. Friends Indeed? The United Nations, Groups of
Friends, and the Resolution of Conflict. Washington: United States Institute of Peace Press, 2007,
pp. 5-8.
254
De acordo com Whitfield, a composio do grupo deve ser limitada e reunir pases que compartilhem
um determinado sentido de atuao para resolver um conflito. A composio, em geral, compreende:
EUA + (Frana, Reino Unido e/ou Rssia) + atores regionais + pases promotores de consenso.
Whitfield, T. Friends Indeed? The United Nations, Groups of Friends, and the Resolution of Conflict.
Washington: United States Institute of Peace Press, 2007, pp. 270-273.
255
Existe um grande nmero de grupos de amigos, sobre grande parte dos temas do CSNU. Nesta
tabela foram indicados apenas os que tm um papel central na redao de projetos de decises. Para
uma lista completa, ver Whitfield, T. Friends Indeed? The United Nations, Groups of Friends, and
the Resolution of Conflict. Washington: United States Institute of Peace Press, 2007, pp. 285-296.
253
142
Prantl, J. Informal Groups of States and the UN Security Council. In. International
Organization, vol. 59, 2005, pg 586.
257
Teixeira, P. The Security Council at the Dawn of the Twenty-First Century. Genebra: UNIDIR,
2003, pp. 15-18.
256
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por aes limitadas e comportamento reativo. Havia uma diviso entre os P5 sobre como proceder, a qual se estendia tambm aos E-10, sobretudo os
membros do MNA. Por um lado, os europeus ocidentais (Frana e Reino
Unido frente) forneciam tropas misso, mas evitavam que ela assumisse
uma postura mais incisiva e tivesse um mandato robusto. Por outro, o MNA
e os EUA (ainda que com certa dose de ambiguidade e hesitao) desejavam
aes incisivas. A Rssia, por seu turno, preocupava-se em no alienar seus
aliados srvios e em tentar reafirmar seu status como grande potncia,
preferindo presses diplomticas ao uso da fora. O resultado desse consenso
mnimo no Conselho, o rgo gradativamente autorizou mandatos para a
UNPROFOR em que predominavam uma retrica forte e disposies
concretas tmidas260.
O ponto de inflexo no CSNU, que selaria o destino de Srebrenica,
comeou com a Resoluo 819 (1993), de 16/4/1993, quando o Conselho
adotou, a ideia de safe areas. Esse conceito havia sido originalmente sugerido
por entidades humanitrias que, tal como o Secretariado, estavam cientes de
que o xito dessa estratgia dependeria do consentimento das partes, da
alocao de maiores recursos e de acordos para desmilitarizao das reas.
Proposta pelos membros do MNA no Conselho (5 pases), a Resoluo 819
(1993) no previu qualquer recurso adicional, porque no havia consenso
entre os P-5. Apesar da escassez de meios, o CSNU expandiu a poltica de
safe areas pela Resoluo 824 (1993), de 6/5/1993, quando o MNA
procurava reverter os avanos srvios, e os P-3 e Rssia se contentavam
com o status quo. O Secretariado procurou improvisar a desmilitarizao
das reas, sem apoio poltico adequado e criando desconfiana entre as partes
em conflito. Ainda em 1993, o Conselho adotou as Resolues 836 (1993)
e 844 (1993), que tratavam da proteo das safe areas, mas evitavam inserir
os verbos proteger e defender no mandato da UNPROFOR; tambm
concediam 7.600 militares adicionais, dos 32 mil que o Secretariado
considerava necessrios para levar a cabo a poltica delineada. O apoio
adicional era confiado OTAN, com a possibilidade de ataques areos
mas a cooperao entre as duas organizaes baseava-se em frgeis arranjos
institucionais. Membros do MNA chegaram a abster-se nessas resolues
260
Report of the Secretary-General pursuant to General Assembly resolution 53/35. The Fall of
Srebrenica (A/54/549). Nova York: Naes Unidas, 1999, pp. 16-18; Berdal, M. Bosnia. In.
Malone, D. The UN Security Council. Londres: Boulder, 2004, pp. 455-458.
145
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146
264
Keating, C. An insiders account. In. Malone, D. The UN Security Council. Londres:
Boulder, 2004, pp. 502-503; Report of the Independent Inquiry into the actions of the United
Nations during the 1994 genocide in Rwanda (S/1999/1257). Nova York: Naes Unidas, 1999.
265
Power, S. A Problem from Hell America and the Age of Genocide. Nova York: Harper
Perennial, 2003, pg 342; Patriota, A. O Conselho de Segurana aps a Guerra do Golfo.
Braslia: FUNAG, 1998, pp. 109-114; e Gambari, I. An African Perspective. In. Malone, D.
The UN Security Council. Londres: Boulder, 2004, pp. 519-520.
147
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a UNAMIR, mas decidiu sob forte presso de EUA, Reino Unido e Frana
cumprir sua ameaa de reduzi-la em nmero de tropas e enfraquecer seu
mandato, por meio da Resoluo 912 (1994). Quando essa poltica foi
revertida, em meados de maio, pela Resoluo 918 (1994), o genocdio j
havia ocorrido266.
Note-se que o exerccio decisrio do CSNU foi particularmente
complicado porque Ruanda era membro eletivo do rgo, representando
a faco dos genocidas. Como resultado, a circulao de informao e a
tomada de posio dos pases ficou comprometida. Ademais, o caucus
do MNA foi impedido de tomar iniciativas pela falta de consenso entre
seus membros267.
No caso de Ruanda, a UNAMIR poderia ter feito a diferena para
impedir ou limitar significativamente o genocdio. Sua incapacidade de fazlo decorreu diretamente das decises do Conselho, que foram transmitidas
pelo Secretariado ao terreno como restries atuao dos contingentes. A
dinmica estruturou-se nas seguintes bases: 1) deciso dos EUA de reduzir a
UNAMIR, por questes internas e de negar a ocorrncia de genocdio; 2)
interesse da Frana de proteger as elites ruandenses, evitando ao robusta
das Naes Unidas; 3) e impossibilidade de os E-10 pressionarem por atitude
decisiva porque estavam divididos e no tinham possibilidade de contribuir
para a misso. Ao contrrio da UNPROFOR, a UNAMIR recebeu um
mandato que no era incoerente em si, mas era totalmente equivocado para
aquela realidade.
MONUC: A Repblica Democrtica do Congo (antes Zaire) representou
provavelmente o maior desafio para as operaes de manuteno de paz nos
anos 1960 e levou a prpria Organizao a uma sria crise institucional (ver
Captulo I). Em 1999, a MONUC foi estabelecida como um pequeno grupo
de oficiais-de-ligao, o que ajudava a superar o trauma, mas havia poucas
dvidas de que essa configurao teria que ser ajustada, para lidar com um
pas maior do que a Europa Ocidental e com dezenas de milhes de habitantes.
A guerra civil havia terminado, e, no CSNU, havia conscincia de que as
Naes Unidas teriam que atuar para estabilizar o pas.
Keating, C. An insiders account. In. Malone, D. The UN Security Council. Londres:
Boulder, 2004, pp. 504-509; Melvern, L. The Security Council: behind the scenes. In.
International Affairs, vol. 77, no. 1, 2001, pp. 106-109.
267
Report of the Independent Inquiry into the actions of the United Nations during the 1994
genocide in Rwanda (S/1999/1257). Nova York: Naes Unidas, 1999, pg. 50.
266
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272
As referidas resolues temticas so: Resoluo 1325 (2000), sobre mulheres, paz e segurana;
1612 (2005) sobre crianas; e 1674 (2006) sobre civis; ver tambm United Nations Peacekeeping
Operations: Principles and Guidelines. Nova York: DPKO, 2008, pg. 16.
151
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IV. 1. Introduo
O desbloqueio dos trabalhos do Conselho de Segurana, em meados da
dcada de 1980, no s testemunhou um novo ativismo do rgo, mas
tambm representou a criao de novas oportunidades para as Naes Unidas
e para os Estados membros, alm das superpotncias, atuarem de maneira
significativa no campo da paz e da segurana internacionais.
No Brasil, o processo de redemocratizao estava em curso e
permitiu uma reavaliao de diversos aspectos da poltica externa. As
mudanas internas, como a formulao da Constituio Federal de 1988,
e externas, com o funcionamento desimpedido do CSNU, levaram a
um candidatura brasileira ao rgo aps quase vinte anos de afastamento.
Em seu discurso na abertura da 42 Assembleia Geral, o Ministro
Roberto de Abreu Sodr criticou atos unilaterais, reconheceu recentes
decises histricas do Conselho e delineou os motivos por trs da
candidatura brasileira:
Com essa convico, o Brasil decidiu apresentar sua candidatura a
uma das vagas que cabem Amrica Latina no Conselho de
Segurana. O Brasil acredita poder contribuir construtivamente, no
prximo binio, para a reativao do papel do Conselho e para a
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1946-1987. Desde ento, o Brasil foi eleito cinco vezes para o Conselho:
1988-1989, 1993-1994, 1998-1999, 2004-2005 e 2010-2011. Se for
considerado o perodo de 1946 a 2008, o pas esteve representado no rgo
por cerca de 30% da existncia total da Organizao, ou nove mandatos.
de se notar que o tempo mdio entre o ltimo ano de um mandato e o incio
do seguinte foi de 5,25 anos, mesmo includo o longo perodo de 19 anos de
ausncia. Essa presena constante evidencia o interesse do Brasil de integrar
o CSNU, sua experincia diplomtica nessa funo e a capacidade amealhar
os votos necessrios para se eleger.
Tabela IV. 1. Mandatos do Brasil no Conselho de Segurana276
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por itens temticos, que desviam o CSNU de sua tarefa principal. Bom
exemplo dessa opo foi a realizao de wrap-up session, ao final de sua
presidncia, em maro de 2005, fazendo apanhado pblico das discusses,
muitas vezes informais, do ms sobre frica e evitando um reunio temtica,
preferida por muitos membros eletivos. Outra caracterstica marcante foi a
tentativa de fazer que o Conselho no se limitasse a chancelar decises
tomadas em outros foros, mas fosse ativo na soluo de conflitos284.
Nas prximas sees deste Captulo sero tratadas algumas das mais
relevantes situaes concretas com as quais o Brasil lidou. Cabe agora tecer
consideraes gerais sobre o que a experincia dos ltimos mandatos tem
demonstrado sobre o papel do Brasil como membro eletivo do CSNU. As
consideraes acima permitem vislumbrar as principais estratgias que
condicionam a atuao brasileira:
I. As linhas bsicas de atuao do Brasil so percebidas como derivando
dos princpios estabelecidos no artigo 4 da Constituio Federal e na Carta
das Naes Unidas, tais como a soluo pacfica de controvrsias e a igualdade
soberana dos Estados. No quotidiano, esses delineamentos genricos devem
ser trazidos para o plano concreto dos temas debatidos. A delegao brasileira
no tem se fixado em utiliz-los para questionar sistematicamente o
funcionamento do CSNU; antes procura aplic-los de maneira a moldar as
decises especficas para estarem mais prximas de sua viso de mundo;
II. A manuteno da legitimidade do Conselho de Segurana tem sido
um objetivo nos mandatos eletivos do Brasil. Isso traduzido no s na
tentativa de cumprir as decises emanadas do rgo, mas tambm na busca
de consensos que construam polticas consistentes, que no sejam apenas
consensos de fachada. Como consequncia, demonstrada capacidade de
transigir e de estabelecer bases para discusses, sem exceder os limites
impostos pelos princpios bsicos;
III. H uma constante nfase brasileira na necessidade de maior
transparncia nos trabalhos e no processo decisrio do rgo. A percepo
de que certa opacidade inevitvel, mas que sua prevalncia beneficia os
P-5 como manipuladores de ltima instncia. No mesmo sentido, o Brasil
insiste em limitar o casusmo das decises e de manter o respeito ao direito
Correspondncia oficial com a Misso junto s Naes Unidas (2006); entrevista com
diplomata brasileiro.
284
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no puderam exercer presses para isolar o pas. No ltimo dia possvel para
a votao, o Brasil manteve em compasso de espera, ao mesmo tempo, o
Conselho de Segurana, o Plenrio da Assembleia Geral e a V Comisso.
Afinal, foi decidido que no se pediria o voto e o texto pde ser aprovado
por consenso. Mas o recado foi dado aos que tentaram manipular o processo
e um membro eletivo do CSNU utilizou ao mximo as regras do
multilateralismo para fazer conhecida sua opinio. Aps a soluo da pequena
crise, o prprio embaixador dos EUA reconheceu a diplomata brasileiro a
capacidade mobilizadora do pas e no desdenhou da atitude tomada, embora
discordasse do Brasil em substncia297.
A tradio diplomtica e a experincia dos binios anteriores permitiram
que o Brasil assumisse no Conselho de Segurana uma poltica ativa, que se
concentrava, por um lado, na soluo dos problemas substantivos dentro de
limites polticos aceitveis e, por outro, em lidar com as questes processuais
de modo a minimizar os espaos para o unilateralismo dos EUA ou a
preferncia por um sistema de diretrio advogada pelos P-5 em geral.
verdade que os pases em desenvolvimento, como grupo, encontravam-se
na defensiva no CSNU, mas em suas iniciativas o Brasil preferiu inverter a
lgica dos P-5 de alardear a existncia de opes fora do Conselho e investir
em tornar mais prticas e politicamente viveis as solues arquitetadas dentro
do prprio rgo. Nesse contexto, o tratamento das misses de paz foi
bastante relevante298.
IV. 4. O Brasil como Membro do Conselho e as Operaes de
Manuteno da Paz
O Brasil assumiu o assento eletivo no Conselho de Segurana em 2004
na esteira de um processo de acelerada reativao das operaes de
manuteno da paz como instrumento privilegiado de atuao do CSNU
(vide Captulo I). Naquele momento, havia 48.590 peacekeepers
desdobrados; em dezembro de 2005, ao trmino do binio brasileiro, eram
69.838, ou um aumento de quase 45%. Quatro novas operaes foram
297
Neves, G. M. S. O Brasil e a criao da Comisso de Consolidao da Paz. In. O Brasil e
a Organizao das Naes Unidas. Braslia: FUNAG, 2008, pp. 83-108; entrevistas com
diplomatas brasileiros.
298
Voeten, E. Outside Options and the Logic of Security Council Actions. In. American
Political Science Review, vol. 95, no. 4, 2001.
169
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308
Ver www.un.org/peace/etimor/etimot.htm e www.un.org/Depts/dpko/missions/unmiset;
Special report of the Secretary-General on the United Nations Mission of Support in East Timor
(S/2004/117). Nova York: Naes Unidas, 2004.
174
175
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Report of the Secretary-General on the United Nations Mission of Support in East Timor (S/
2004/333). Nova York: Naes Unidas, 2004; entrevista com diplomata brasileiro.
311
Correspondncia oficial com a Misso junto s Naes Unidas (2006).
310
176
177
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Essa postura era de manter ateno para o tema, mas no de ser o pas lder.
No incio de 2004, o Brasil integrava o recm-restabelecido Grupo de Amigos,
organizado pelos EUA e composto tambm por Chile, Canad e Frana.
Quando a crise se agravou e a OEA solicitou assistncia ao Conselho de
Segurana, o Brasil no esteve entre os redatores iniciais da Resoluo 1529
(2004). Preferiu assegurar que o texto incorporaria aspectos que fossem
alm da rea de segurana e confirmassem um compromisso internacional de
longo prazo com o pas e procurou limitar o recurso ao Captulo VII e ao uso
da fora. A partir daquele momento, porm, o Brasil modificou, ao longo dos
meses seguintes, sua atitude e veio a assumir papel protagnico nas discusses
sobre Haiti315.
No incio do ms de maro, estava tomada a deciso brasileira de fazer
contribuio substancial para a futura misso no Haiti316. Essa iniciativa deixou
claro para os demais Estados e para o Secretariado que o Brasil teria um
papel central na formulao do mandato da nova operao. Para o Brasil,
logo tornou-se claro tambm que um exerccio central seria realizar a
articulao com outros pases da regio que poderiam querer tambm enviar
tropas (como o Chile, que j mantinha tropas na Fora Multinacional) ou que
no estivessem certos do sentido da presena das Naes Unidas no Haiti.
Nesse contexto, o Brasil engajou-se, em maro e abril, em dilogo com os
pases da CARICOM, que se sentiam desconfortveis com o que parecia
uma ocupao de um de seus membros. Procurou dissociar a nova misso
daquelas atuantes nos anos 1990, excessivamente associadas aos EUA e
cujos mandatos no foram completados adequadamente. Por meio desses
contatos, evitava-se que, dentro da prpria regio, surgissem focos de
resistncia poltica que acabariam deslegitimando a atuao das Naes
Unidas. Outro elemento da mesma estratgia foi negociar com os demais
membros do CSNU um papel relevante para a OEA, em parceria com a
futura misso, o que fortalecia a percepo de uma presena determinante
dos pases americanos. No que concerne articulao com outros possveis
contribuintes de tropas, foi feito de modo inicialmente informal e ad hoc, em
Fonseca Jr., G. (org.). O Brasil no Conselho de Segurana da ONU, 1998-1999. Braslia:
FUNAG, 2002, pp. 139-140; Patriota, A. A. O Conselho de Segurana aps a Guerra do
Golfo. Braslia: FUNAG, 1998, pp. 126-137.
316
A designao MINUSTAH foi criada apenas em abril de 2004. De incio a referncia era a
uma misso de estabilizao (como consta da Resoluo 1529 (2004)), e chegou-se a cogitar
de denomin-la UNMIH II.
315
179
EDUARDO UZIEL
180
funcionar sob o Captulo VI, uma vez que fora convidada pelo Governo
haitiano e a fim de garantir que no se tratava de ocupao estrangeira. O
meio-termo encontrado, aceito relutantemente por Washington, foi a colocao
somente da seo sobre segurana sob o Captulo VII, numa tpica frmula
lingustica do CSNU em busca do consenso. Mas importante notar que,
em momento crtico da negociao, o Brasil deixou claro que as tropas,
fundamentais para a existncia da misso, s estariam disponveis se houvesse
um mandato politicamente aceitvel e exequvel.
Mas a atuao brasileira no se restringiu a exercer uma funo de controle
quanto ao uso excessivo do Captulo VII, que poderia ter efeitos negativos
sobre o desempenho da MINUSTAH. Teve tambm iniciativas propositivas
que visaram a incluir funes no mandato da misso ou linguagem que orientasse
a cooperao de outros elementos da comunidade internacional com o Haiti.
Um fator favorvel s estratgias brasileiras foi o relatrio do SecretrioGeral, que apoiava a ideia de uma operao complexa e de um engajamento
de longo prazo o que veio ao encontro das teses brasileiras de trs pilares
fundamentais: segurana, reconciliao poltica e desenvolvimento. Nesse
sentido, a atuao brasileira permitiu a incluso de diversos elementos no
mandato da MINUSTAH, que seriam expandidos nos anos seguintes, tais
como: 1) compromisso explcito com um engajamento internacional de longo
prazo, inclusive em cooperao com a OEA e a CARICOM; 2) insero de
referncias a peacebuilding, apesar de resistncias dos EUA a atribuir essas
tarefas a misses de paz; 3) sinalizao de que o mandato inicial de seis
meses seria renovado pelo Conselho; 4) apoio ao Haiti na formulao e
execuo de estratgias de desenvolvimento econmico e combate pobreza;
5) elevao das funes humanitrias e de fortalecimento das instituies ao
mesmo nvel das tarefas militares; 6) cooperao com as instituies financeiras
internacionais e comunidade de doadores319.
O balano desse primeiro processo negociador pode ser feito sob os
dois pontos de vista indicados anteriormente. Em primeiro lugar, a presena
do Brasil como grande contribuinte de tropas, associada a uma articulao
cada vez mais estreita com os demais latino-americanos, possibilitou a incluso
de temas e tarefas ligados reconstruo de longo prazo e promoo do
desenvolvimento que no teriam sido includos no mandato da MINUSTAH
319
Correspondncia oficial com a Misso junto s Naes Unidas (2004); Report of the SecretaryGeneral on Haiti (S/2004/300). Nova York: Naes Unidas, 2004.
181
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182
Os quick impact projects (QIPs) foram originalmente sugeridos pelo Relatrio Brahimi (
37). So pequenas obras ou melhorias (pontes, poos artesianos, reformas em edifcios pblicos
como escolas) que podem ser realizadas pelos contingentes e que beneficiam diretamente as
populaes, angariando, assim, apoio para as misses. O Brasil reconhecido defensor dos
QIPs como uma importante interface entre as misses de paz e a promoo do desenvolvimento.
No por acaso, a MINUSTAH a nica operao de manuteno da paz em que o mandato do
CSNU determina a realizao de QIPs. Entrevistas com diplomatas brasileiros.
322
Correspondncia oficial com a Misso junto s Naes Unidas (2007).
323
Correspondncia oficial com a Misso junto s Naes Unidas (2007).
324
Correspondncia oficial com a Misso junto s Naes Unidas (2007).
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mas ficou quase vinte anos ausente, entre 1968 e 1988. O pas um importante
contribuinte atual, estando entre os vinte maiores, e o DPKO o v como
tendo potencial para expandir suas contribuies. Tem tambm uma tradio
de coerncia em sua atuao no Conselho de Segurana quanto necessidade
de que as misses obedeam aos princpios bsicos, que tenham mandatos
claros e exequveis e que sejam dotadas de meios materiais comensurveis
com as tarefas que tero que desempenhar. Alm disso, trata-se de pas
grande, com conscincia de que tem uma poltica global e que pode
desempenhar papel relevante mesmo em cenrios que no so to
prximos351. Cumpriu um nmero de mandatos no Conselho de Segurana
s igualado pelo Japo. Assim, acumula considervel experincia no rgo, a
qual combinada com peso poltico que lhe d certa margem de manobra e
com a possibilidade de influenciar os mandatos das misses e a atitude do
CSNU ante os processos de paz.
Algumas caractersticas do Brasil em sua contribuio para as misses
de paz o colocam em situao de menor realce do que outros pases. No h
uma poltica geral que possa orientar a participao brasileira nas misses,
nem uma legislao adequada, o que torna limitada a possibilidade de expandir
as contribuies, em parte devido ao processo decisrio interno que pode
ser muito moroso e trazer altos custos polticos. Historicamente, o envio de
tropas pelo Brasil tem sido espasmdico, com momentos de grande expanso
e outros de retrao. Mesmo quando h nmero relevantes de brasileiros no
terreno, tendem a estar concentrados em uma misso. Essas idiossincrasias
acabam por circunscrever a influncia brasileira nas misses de paz e na
atuao do Conselho de Segurana de modo geral.
Para seguir essa linha de raciocnio, o questionamento seguinte diz respeito
s decises do Conselho de Segurana com respeito s operaes de
manuteno da paz. Embora o Secretariado desempenhe importante funo
operacional, o Conselho molda as misses de paz ao atribuir-lhes os
mandatos, definir sua estrutura e composio e demonstrar o grau de apoio
poltico de que dispem. A realidade que as decises do CSNU so
essencialmente polticas e casustas e no traduzem necessariamente a
realidade no terreno, buscando acomodaes que permitam obter acordos e
consensos em Nova York. Assim, a composio do rgo que varia
anualmente com os novos membros eletivos e a interao entre os pases
351
200
CONCLUSO
podem ser mais relevantes que o curso dos eventos no terreno. So muito
influentes, por exemplo, os grupos de amigos que se formam de modo ad
hoc para alguns casos e que tm privilgios na redao de resolues.
Atualmente, h presses dentro e fora do Conselho para que operaes
sejam criadas ou ampliadas, mesmo que as condies polticas e materiais
para tal no estejam dadas.
Na poltica do Conselho, os P-5 costumam agir de modo a assegurar
seus interesses especiais, moldando os mandatos, sem preocupao com o
futuro da ideia de peacekeeping e incluindo novas tarefas que nem sempre
so exequveis ou aceitveis para as partes no terreno. Os membros eletivos,
por sua vez, costumam ser mais cautelosos, mas muitas vezes no resistem s
presses para a criao ou expanso de misses em um ritmo no
sustentvel352. Os pases em desenvolvimento, sobretudo, como grandes
contribuintes de tropas, tm particular interesse no xito das misses, mas
no podem negar o auxlio da Organizao a Estados com os quais
compartilham no s vicissitudes scio-econmicas, mas tambm uma posio
relativa no cenrio internacional353. Ademais, como explica Sotomayor, pases
com posies similares no sistema internacional no necessariamente agem
do mesmo modo com relao s Naes Unidas e s operaes de
manuteno da paz. O autor menciona as posturas divergentes de Brasil e
Mxico, mas tambm se pode aduzir a ausncia de coordenao mais estreita
entre Brasil, ndia e frica do Sul, embora sejam todos ativos na rea e
tenham projeto semelhante de construo de uma influncia do sul e parceiros
no IBAS. Sotomayor tambm sublinha que a participao em misses de
paz no implica necessariamente liderana, embora reconhea que se trata
de importante contribuio participativa354.
Nos ltimos anos, o Brasil pde exercer considervel influncia em pelo
menos trs temas sob considerao do Conselho de Segurana. Em TimorLeste, pde valer-se de uma combinao de presena no terreno por meio
Fontoura, P. R. C. T. O Brasil e as Operaes de Manuteno da Paz das Naes Unidas.
Braslia: Funag, 1999, pp. 104-105.
353
Uziel, E. Trs questes empricas, uma terica e a participao do Brasil em operaes de
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352
201
EDUARDO UZIEL
de tropas e atividade parlamentar em Nova York, mas esta ltima mostrouse limitada em momento particularmente controverso, em 2006, com o Brasil
fora do CSNU. Em Guin-Bissau, na ausncia de uma misso de paz
propriamente dita, a assertiva atividade brasileira, primeiro no CSNU e depois
na Comisso de Construo da Paz, tem ajudado na manuteno do tema na
agenda. O Haiti certamente o caso mais notrio. A participao com nmero
considervel de tropas foi essencial para o Brasil se tornar indispensvel no
assunto e para favorecer a mobilizao da Amrica Latina. Nesses trs casos,
contou a articulao pelo Brasil, paralelamente s iniciativas parlamentares,
de uma percepo especfica da soluo de conflitos que alinha as causas
profundas sociais e econmicas juntamente com os aspectos de segurana355.
Essas constataes sinalizam que a influncia brasileira ainda est restrita em
termos de reas geogrficas (Amricas, frica Ocidental, pases lusfonos),
mas poderia teoricamente ser expandida utilizando as caractersticas dos foros
decisrios multilaterais e do Brasil como potncia mdia. necessrio
igualmente considerar que o grau de ativismo em alguns temas pode ser
utilizado como posio vantajosa para inserir-se na considerao de outras
reas.
Mas essas possibilidades no so um dado e dependem de medidas que
as viabilizem na prtica. Somente de modo emprico nos prximos anos seria
possvel verificar a eficcia de tais medidas. As experincias recentes do Brasil
no Conselho demonstraram que o acesso a informaes e a possibilidades
de fazer gestes in loco so essenciais para que o pas possa atuar sem
depender do Secretariado e limitando sua suscetibilidade a presses dos P5. Alm de dispor de um servio diplomtico profissional, o Brasil tem ampla
rede de embaixadas que, na frica, s se compara dos membros
permanentes. O aperfeioamento da interao entre as embaixadas brasileiras
e das embaixadas com o Secretariado serviria para otimizar a atuao brasileira
no CSNU. Essas estratgias permitiriam que a atuao ocorresse em um
contexto de conscincia no s do jogo parlamentar em Nova York, mas
tambm da realidade no terreno e dos interesses bilaterais do Brasil em cada
caso.
O contato entre as Embaixadas brasileiras e as operaes de manuteno
da paz e misses polticas especiais no terreno poderia ser intensificado.
355
Sardenberg, R. Brasil, poltica multilateral e Naes Unidas. In. Estudos Avanados, vol.
19, no. 53, 2005, pp. 363-364.
202
CONCLUSO
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